Una propuesta metodolgica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teora social del riesgo.

Barrenechea, Julieta; Elvira Gentile, Silvia Gonzlez y Claudia Natenzon

PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofa y Letras-UBA.
Una propuesta metodolgica para el estudio de la vulnerabilidad social
en el marco de la teora social del riesgo1

Julieta Barrenechea2, Elvira Gentile3, Silvia Gonzlez4, Claudia Natenzon5

PIRNA - Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente.

Instituto de Geografa, FFyL/UBA6

1. Introduccin

El presente trabajo muestra los avances de un desarrollo metodolgico que se encuentra en

elaboracin en el marco del proyecto de investigacin Riesgo, catstrofes e incertidumbre.
Inundaciones y accidentes tecnolgicos en el litoral fluvial argentino de la baja cuenca del Plata,
proyecto que cuenta con financiamiento de la ANPCyT, UBACyT y CONICET y que se encuadra
en el Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente del Instituto de Geografa,
Facultad de Filosofa y Letras, UBA.

Teniendo en cuenta que los riesgos ambientales han sido abordados principalmente por las ciencias
naturales e ingenieriles, la presente metodologa pretende ser un aporte desde las ciencias sociales
para el abordaje de estos problemas complejos, a fin de brindar elementos para la caracterizacin de
la vulnerabilidad social frente a riesgos de origen natural y tecnolgico.

Al tratarse de una metodologa en desarrollo y sobre una temtica poco explorada en varios
aspectos, la participacin en este taller resulta de particular inters como mbito de intercambio y
consulta con otros profesionales e investigadores que puedan realizarnos aportes y crticas.

2. Marco conceptual

En los trabajos de investigacin que desarrollamos planteamos un marco conceptual que relaciona
la cuestin de las catstrofes con el riesgo y sus componentes. Para abordar el anlisis de situaciones
catastrficas partimos de considerarlas como problemas complejos de la sociedad moderna
capitalista en la cual, en trminos de A. Giddens (1990), U. Beck (1993), S. Funtowicz y J. Ravetz
(1993) -entre otros autores-, el riesgo aparece como un rasgo caracterstico central.

Asumir el carcter reflexivo de los actores de la modernidad desplaza el centro de la atencin de la

fatalidad hacia la responsabilidad propia. As, se modifica la percepcin del problema y los riesgos
pasan de ser considerados una situacin fatal externa a ser asumidos como responsabilidad de los
actores, sus actos y decisiones. En consecuencia, los desastres no pueden considerarse obras divinas,
fortuna o fatalidad (A. Giddens, op.cit.).

Tomar como marco una Teora Social del Riesgo para el anlisis de las catstrofes, ampla
necesariamente el campo de anlisis, en el que habitualmente slo se pone el nfasis en los aspectos
fsico naturales desencadenantes y en la magnitud del dao producido en cada caso. El hecho de
conceptualizar al riesgo en los trminos mencionados, permite dar cuenta de otras dimensiones que

1
Ponencia presentada en las IV Jornadas de Sociologa. Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Buenos Aires 6 al 10
de noviembre de 2000.
2
Sociloga , Becaria CONICET, investigadora del Instituto de Geografa, FFyL, UBA. juliba@filo.uba.ar
3
Gegrafa, Becaria CONICET, investigadora Instituto de Geografa, FFyL, UBA. egentile@impsat1.com.ar
4
Gegrafa , Becaria CONICET, investigadora del Instituto de Geografa, FFyL, UBA. sgg@filo.uba.ar
5
Dra. en Geografa, Profesora de Geografa y Directora del PIRNA, FFyL, UBA. natenzon@filo.uba.ar
6
Web PIRNA: http://www.filo.uba.ar/Institutos/geografa/pirna/home.htm

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hacen a la complejidad del problema en cuestin, cuya consideracin permitira lograr una
disminucin de las consecuencias catastrficas. Este campo analtico ampliado nos ha permitido
identificar cuatro dimensiones (C. Natenzon, 1995) ntimamente relacionadas entre s:

La peligrosidad7 se refiere al potencial peligroso que tienen los fenmenos naturales

(espontneos o manipulados tcnicamente), potencial inherente al fenmeno mismo, sea cual
sea su grado de artificialidad. Una forma de manejar la peligrosidad es conocerla, para lo cual el
aporte de las ciencias naturales bsicas y aplicadas es imprescindible.

La vulnerabilidad est definida por las condiciones socioeconmicas previas a la ocurrencia

del evento catastrfico en tanto capacidad diferenciada de hacerle frente. Los niveles de
organizacin e institucionalizacin de los planes de mitigacin (preparacin, prevencin,
recuperacin) tambin son un componente central de la vulnerabilidad. Desde este punto de
vista, la vulnerabilidad est directamente asociada al desarrollo. Las ciencias sociales son las
que pueden aportar conocimientos sobre esta componente.

La exposicin se refiere a la distribucin de lo que es potencialmente afectable, la poblacin y

los bienes materiales expuestos al fenmeno peligroso. Es una consecuencia de la
interrelacin entre peligrosidad y vulnerabilidad, y -a la vez- incide sobre ambas. Esta
componente se expresa territorialmente como construccin histrica que entrelaza los procesos
fsico naturales con las relaciones socioeconmicas, configurando determinados usos de suelo y
distribucin de infraestructura, asentamientos humanos, servicios pblicos, etc.- (C. Natenzon,
op. cit.). En este caso se hace necesario contar con el aporte de la ciencias de la planificacin
territorial para evaluar quines, qu y dnde estn distribuidos la poblacin y los bienes
materiales y cmo estos modifican la dinmica espontnea de los procesos fsico-naturales, a fin
de tomar decisiones y medidas concretas de mitigacin.

La incertidumbre se relaciona con las limitaciones en el estado del conocimiento

(incertidumbre tcnica) y las indeterminaciones en cuanto a competencias institucionales y
aspectos normativos (incertidumbre social); al mismo tiempo, estas limitaciones y la
complejidad del fenmeno en cuestin impiden el manejo de la totalidad de las variables
involucradas, impregnando de incertidumbre los procesos de toma de decisiones.

Considerar de manera aislada cualquiera de las cuatro dimensiones que constituyen el riesgo con
prescindencia de las otras, cierra el camino a la solucin integrada de un problema complejo. Si
se considera slo la peligrosidad, se puede caer en la naturalizacino la "divinizacion" del
fenmeno y, en consecuencia, el fatalismo inmovilizador. Si se considera slo la exposicin, las
respuestas pueden ser tecnocrticas y venir de la mano de negocios ingenieriles. Si se considera
slo la vulnerabilidad, el anlisis podr ser correcto, pero faltarn propuestas conducentes para
resolver la situacin e, incluso, puede caerse en la denuncia estril. Si se considera slo la
incertidumbre, es posible caer en soluciones oportunistas que pueden provocar el desconcierto y
el descreimiento de la gente en las instituciones, llegando a plantearse en extremo acciones
desesperadas en medio del caos.

De las cuatro dimensiones, las ms estudiadas son la peligrosidad (por la ciencias fsicas y
naturales) y la exposicin (en su expresin ms corriente, como distribucin de usos del suelo).
Entendemos que la componente de vulnerabilidad es aquella en la que las ciencias sociales pueden
hacer un aporte fundamental para el conocimiento y gestin de los riesgos. Este trabajo presenta los
avances en la elaboracin de una metodologa cuali cuantitativa, cuya expresin final ser, en parte,

7
Algunos autores utilizan el trmino amenaza en lugar de peligrosidad.

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la aplicacin de un ndice que permita un anlisis diagnstico de la vulnerabilidad para reas
territoriales y riesgos especficos.

3. La vulnerabilidad

En nuestro marco conceptual, la vulnerabilidad se refiere a la capacidad diferencial de las personas

para hacer frente a la ocurrencia del evento catastrfico. Sin embargo, su aplicacin refiere a una
problemtica ms amplia que en los ltimos aos se ha visto reflejada en estudios realizados desde
las reas vinculadas con el desarrollo social.

A. Minujn (1999) utiliza la nocin de vulnerabilidad para reflejar una amplia gama de situaciones
intermedias entre dos extremos: la exclusin y la inclusin social, conceptos que van ms all de los
aspectos econmicos de la pobreza e incluyen adems aspectos polticos, sociales, culturales. Esta
zona de vulnerabilidad comprende situaciones distintas: las ms cercanas a la exclusin8, aquellas
en las que se buscan alternativas de inclusin9 y aquellas en las que se han ido perdiendo canales de
inclusin. Si bien la acumulacin de vulnerabilidades (fallas, desventajas) no conduce
necesariamente a la exclusin, no resulta sencillo llegar a la inclusin. Es entonces que ...la
condicin de vulnerabilidad se constituye en permanente y es caracterstica de la actual estructura
social. Los individuos y grupos permanecen o se mueven dentro de diversas formas de
vulnerabilidad (A. Minujn, op. cit., 62).

Estas consideraciones pueden ser comparadas con la bibliografa existente sobre riesgos y desastres,
donde se ha entendido que la vulnerabilidad est ntimamente ligada al concepto de pobreza. Sin
embargo, como sealan P. Blaikie et al (1996), vulnerabilidad no es sinnimo de pobreza. Mientras
que la pobreza es una medida descriptiva mucho menos compleja de la carencia de las personas,
centrada en general en la medicin del ingreso, el gasto y el consumo, desde la perspectiva del
riesgo, la vulnerabilidad es un combinacin de caractersticas de un grupo social derivada de sus
condiciones sociales y econmicas, relacionadas con una peligrosidad especfica. Altos niveles de
vulnerabilidad implican un serio resultado en eventos peligrosos, pero son una compleja
combinacin tanto de las cualidades de las amenazas implcitas como de las caractersticas de la
poblacin. As, desde esta perspectiva, la "...vulnerabilidad es un trmino relativo y especfico, que
siempre implica una vulnerabilidad a una amenaza particular" (P. Blaikie et. al, op. cit, 93).

Para ahondar en la concepcin de la vulnerabilidad ligada a amenazas especficas, es necesario tener

en cuenta dimensiones particulares que permiten caracterizarla. Estas dimensiones abarcan aspectos
cualitativos (institucionales y culturales, como los vinculados a la percepcin del riesgo, etc.), y
cuantitativos como los que desarrollaremos con mayor detalle en el siguiente apartado.

Al mismo tiempo, es necesario tener en cuenta que existe una especificidad en relacin a las
polticas destinadas a la reduccin de la vulnerabilidad cuando est asociada a una determinada
peligrosidad. En este caso, si bien el abordaje de la vulnerabilidad puede aportar al mejoramiento de
situaciones estructurales, no busca resolverlas, ya que esto escapa al nivel de anlisis y al alcance de
la gestin de riesgos10. En cambio, se trata de considerar la vulnerabilidad en relacin con las fases

8
Los excluidos son aquellos que viven en condiciones sociales de fuerte privacin. No necesariamente son los ms
pobres; se incluyen adems grupos que sufren algn tipo de relegacin por falta de educacin o capacitacin,
cuestiones tnicas, de gnero, etc. Por lo tanto, es un concepto relativo: se puede estar excluido en una esfera y no en
otra (A. Minujn, op. cit.).
9
En este grupo se encuentran los sectores de clase media empobrecida, particularmente afectados por el modelo
econmico adoptado durante los ltimos aos (A. Minujn, op. cit.).
10
Blaikie et al. ejemplifican las contradicciones que pueden existir entre polticas destinadas a resolver situaciones
estructurales y las destinadas a reducir la vulnerabilidad, cuando hablan de casos en los que "la pobreza se puede
reducir tomando prstamos e invirtiendo, pero el impacto de esas intervenciones puede aumentar la vulnerabilidad"
(op. cit. , 93).

3
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de gestin del continuo del desastre -prevencin, preparacin, respuesta, rehabilitacin y
reconstruccin- (A. Lavell, 1996).

Si tomamos slo el momento de la catstrofe (corte sincrnico), el fenmeno puede afectar a

distintos grupos sociales sin importar su condicin socioeconmica (por ejemplo, una explosin o
una inundacin no prevista). Hay un conjunto social que corresponde a todos los que pueden ser
afectados. En muchos casos, el hecho de que algunos sectores de la poblacin afectables tengan
condiciones socioeconmicas antecedentes mejores al resto no garantiza que se sepa qu hacer o
que los medios de que dispongan sean usados adecuadamente.

En cambio, si se hace un anlisis diacrnico, que considera a las catstrofes como actualizacin del
riesgo11, en el antes, en el durante y en el despus del desastre, las condiciones concretas en las que
cada grupo se puede preparar o reconstruir son muy diferentes. Quienes son potencialmente
afectables comparten algunas caractersticas definidas tanto desde la exposicin (aspectos
territoriales y materiales) como desde la vulnerabilidad (aspectos econmicos, culturales y
polticos). Sin embargo, este conjunto tendr ciertas heterogeneidades que interesa identificar para
establecer prioridades en la intervencin.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, un diagnstico cuali-cuantitativo de vulnerabilidad

permitir identificar las heterogeneidades y, en consecuencia, realizar aportes concretos en cada
una de las fases del continuo del desastre. En la prevencin, se podrn implementar medidas
focalizadas y diversificadas (de educacin, de comunicacin, etc.), dirigidas a los grupos segn
su tipo y grado de vulnerabilidad. En la preparacin, se podrn priorizar grupos sociales que
requieran medidas especficas para la respuesta. En la respuesta, se podr contar con informacin de
consulta directa para tomar medidas preventivas diversificadas segn las necesidades y
caractersticas de los grupos vulnerables. Finalmente, en la rehabilitacin y la reconstruccin, se
podr plantear el mejoramiento de la situacin pre-desastre.

4. Construccin de la metodologa

Para caracterizar la vulnerabilidad (heterogeneidades sociales) frente a inundaciones y accidentes

industriales ampliados en el litoral fluvial bonaerense de la baja cuenca del Plata (entre los partidos
de San Nicols y Berisso, incluyendo la Capital Federal), se realizaron avances en la identificacin
y anlisis de una serie de indicadores cuantitativos que dan cuenta de aspectos socio-demogrficos
vinculados directamente a aquella. El posterior agrupamiento de estos indicadores en un ndice
permitir establecer grados de vulnerabilidad a nivel de las unidades administrativas del rea de
estudio.

El producto de la investigacin ser expresado en formato SIG (Sistema de Informacin

Geogrfica). Los SIGs permiten establecer relaciones entre distintos elementos y visualizarlos en
el territorio, en forma individual o combinada. Un ejemplo de tales combinaciones puede ser
observar la relacin entre el grado de satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin y las
reas potencialmente inundables.

El SIG tiene la ventaja de permitir la actualizacin constante de la base de datos georreferenciada a

medida que se genera informacin . De esta manera, pueden incorporarse nuevos elementos
territoriales (por ejemplo, localizacin de bienes afectables, infraestructura, etc.) o referidos a
informacin cuantitativa relevante para el diagnstico.

11
Entendiendo al riesgo como una construccin histrica de condiciones inseguras, las catstrofes son los eventos
que ponen en evidencia tales condiciones.

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Las operaciones bajo un entorno SIG permitirn identificar en trminos cuantitativos, reas de
distintos grados de vulnerabilidad, lo que debe ser complementado con aproximaciones que releven
aspectos cualitativos de la vulnerabilidad y que podrn asimismo ser vinculados al entorno SIG
como otras capas de informacin; es el caso de fotos, organigramas, cuadros sinpticos, etc.

4.1. Seleccin de indicadores

Hemos seleccionado indicadores que refieren a aspectos socioeconmicos previos a una situacin
catastrfica, que desde nuestro punto de vista se asocian a la capacidad de respuesta y recuperacin
de los distintos sectores involucrados. Esta seleccin se bas en la informacin estadstica
disponible (principalmente, Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda elaborados por el INDEC).

Este proceso de seleccin fue guiado por un trabajo de elaboracin conceptual que permiti definir
algunos aspectos temticos o dimensiones de la vulnerabilidad y realizar una primera clasificacin a
partir de una amplia variedad de indicadores. Posteriormente, se realiz una segunda seleccin
evaluando ms ajustadamente la capacidad de cada uno de ellos para dar cuenta de
heterogeneidades pertinentes.

De esta tarea result la siguiente seleccin de indicadores:

Demogrficos:
Poblacin total (1980 y 1991)
Variacin relativa de la poblacin entre 1980 y 1991
Densidad de poblacin (1980 y 1991)
Indice de dependencia potencial de jvenes (1980 y 1991)
Indice de dependencia potencial de ancianos (1980 y 1991)

Condiciones de vida:
Porcentaje de hogares y poblacin en hogares con necesidades bsicas insatisfechas (1980 y
1991)
Porcentajes de hogares NBI con tres y ms indicadores de privacin (1991).
Porcentaje de hogares con jefa mujer (1991).
Tasa de mortalidad infantil total (1991 a 1994)
Tasa de mortalidad infantil neonatal (1991 a 1994)
Porcentaje de poblacin sin acceso a servicios de salud (1991)

Productiva/laboral
Tasa de desocupacin total (1991).

Hasta el momento fueron analizados los indicadores demogrficos y de condiciones de vida,

discutiendo su pertinencia respecto a la caracterizacin de la vulnerabilidad social frente a las
peligrosidades estudiadas y al mismo tiempo, teniendo en cuenta su utilidad para la toma de
decisiones en las distintas fases de la gestin del riesgo. A continuacin presentamos algunos
aspectos de la discusin conceptual y metodolgica referida a cada una de estas dimensiones.

4.1.1. Indicadores demogrficos

Los datos de los aos 1980 y 1991 sobre poblacin total, variacin relativa de la poblacin en el
perodo 1980-1991 y densidad de poblacin pueden asociarse a la cantidad de personas
potencialmente involucradas en una catstrofe y a su variacin en el tiempo. Los tres indicadores se
vinculan con la caracterizacin de la exposicin.

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La poblacin total es un indicador descriptivo, que ofrece una idea general de la composicin
demogrfica del rea en estudio. La cantidad de personas potencialmente expuestas es un dato de
mucha utilidad al momento de planificar la accin en la emergencia y las polticas preventivas.

La densidad de poblacin sirve al estudio de la exposicin en el sentido de concentracin o

dispersin de personas en el territorio frente a la posibilidad de ocurrencia de eventos peligrosos. En
este caso, la relacin es directa: a mayor densidad (concentracin), mayor exposicin. En la
normalidad, esta situacin se vincula con la aparicin de conflictos tanto en el uso de los recursos
como en las relaciones urbanas y en la prestacin de servicios (A. Minaya, 1998). En la emergencia,
aparecen ms complicaciones para implementar acciones de mitigacin tales como movimiento de
evacuados y bienes, cantidad de centros a habilitar y vehculos a disponer, etc..

La variacin relativa es til no slo como indicador de la dinmica demogrfica, sino tambin
como indicador de la tendencia futura en cuanto al crecimiento o la disminucin de la poblacin.

El ndice de dependencia potencial establece una proporcin entre la poblacin econmicamente no

activa con respecto al total de la poblacin potencialmente activa. El ndice total indica qu cantidad
de personas de menos de 14 aos y de ms de 65 estn a cargo de una persona de 15 a 64 aos
referido a cada 100 adultos. Este indicador muestra la carga sobre la disponibilidad de adultos de
una determinada poblacin y su relevancia en el diagnstico de la vulnerabilidad tiene que ver con
que se trata de un dato sntesis o de relacin entre los tres grupos de edad. En este caso, una mayor
dependencia potencial ser indicativa de una mayor vulnerabilidad.

Resulta interesante en trminos operativos para la planificacin de los distintos momentos

(prevencin, respuesta, recuperacin, etc.) estimar cuantas personas estaran a cargo de otras en la
toma de decisiones y para las acciones concretas.

En tal sentido, la referencia a este ndice como sntesis de la distribucin por edades es un dato de
utilidad al momento de plantear planes de emergencia. La discriminacin en tres grupos etreos
(jvenes, adultos, ancianos), supone un rasgo de la heterogeneidad poblacional respecto de las
debilidades y capacidades potenciales de cada una de ellos para afrontar las situaciones peligrosas.
Se supone que un adulto medio combina dos caractersticas necesarias para afrontar este tipo de
situaciones: la energa fsica y la capacidad en la toma de decisiones. El estrato pasivo transitorio
(jvenes) supone la falta de estas dos caractersticas; el estrato pasivo definitivo (ancianos) supone
la capacidad de toma de decisiones habindose debilitado o perdido la capacidad fsica. Estos datos
tambin son vlidos para el diseo de campaas educativas y de comunicacin, porque las
estrategias son diferentes si se trata de jvenes, ancianos o adultos (potencialmente activos). Por otra
parte, en relacin al momento del da en el que se produce un evento (por ejemplo, un accidente en
horario de trabajo) se puede estimar qu grupo etreo puede verse afectado con mayor grado de
probabilidad, de modo de encarar asimismo acciones diferenciales.

Tambin es interesante discriminar entre el ndice de dependencia potencial de jvenes (proporcin

de menores de 14 respecto de la poblacin de entre 15 y 64 aos) y el ndice de dependencia
potencial de ancianos (proporcin de personas de 65 y ms aos respecto a la poblacin de 15 a 64
aos), para poder tomar decisiones diferenciadas, que respeten la heterogeneidad entre estos dos
grupos.

Debemos sealar que estos datos presentan dos limitaciones. La primera de ellas est relacionada
con el hecho de que una persona econmicamente activa puede no estar capacitada para hacer frente
a una determinada emergencia, ya que el dato est basado exclusivamente en la edad y no considera
situaciones diferenciales por capacidad fsica o intelectual. La segunda limitacin tiene que ver con
que el relevamiento es global, esto es, la construccin del ndice se hace en base a la poblacin total

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de cada uno de los partidos. Sera diferente si el ndice se construyera a nivel del hogar, ya que nos
permitira saber realmente cuantas personas estn a cargo (socialmente) de un adulto.

4.1.2. Condiciones de vida

El ndice de necesidades bsicas insatisfechas est referido a la cantidad de hogares12 o poblacin
en hogares, que tienen sus necesidades bsicas insatisfechas. Por necesidades bsicas se entiende:

un ncleo central de necesidades, consideradas bsicas para el desarrollo de la vida en sociedad,

que incluye:
- alimentacin adecuada;
- vestimenta funcional y decorosa;
- alojamiento y equipamiento domstico mnimamente apropiado para el funcionamiento del
hogar y el equilibrio psicofsico de sus miembros;
- disponibilidad de agua potable y de sistema de eliminacin de excretas que garanticen
estndares sanitarios mnimos;
- condiciones ambientales sanas y que posibiliten la realizacin de actividades esenciales para el
desarrollo individual y la integracin social;
- acceso a medios de transporte apropiados para trasladarse a los lugares de trabajo o estudio y
para las otras actividades de interaccin social;
- acceso a servicios adecuados de salud, educacin y cultura, as como los recursos mnimos para
los gastos complementarios que permitan el aprovechamiento efectivo de esos servicios.

El acceso a empleo libremente elegido se inserta, asimismo, entre las necesidades bsicas,
como medio y como fin, ya que no slo proporciona un ingreso para adquirir los satisfactores
necesarios, sino que tambin es esencial para la autoestima y la dignidad social del individuo
(INDEC, 1984, 10).

En la prctica, de este complejo conjunto de aspectos slo se toman como indicadores para elaborar
el NBI algunos de ellos, a saber:

- Hogares que habitan viviendas con ms de 3 personas por cuarto (hacinamiento crtico);
- Hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda
precaria u otro tipo);
- Hogares que habitan en viviendas que no tienen retrete o tienen retrete sin descarga de agua;
- Hogares que tienen algn nio en edad escolar que no asiste a la escuela;
- Hogares que tienen 4 ms personas por miembro ocupado y en los cuales el jefe tiene bajo
nivel de educacin (slo asisti dos aos o menos al nivel primario).

Esta seleccin, identificada por la CEPAL13 y utilizada en general por los pases de la regin,
considera que un hogares con NBI es aquel en el cual est presente al menos uno de los
mencionados indicadores de privacin.

Se ha dicho que el NBI proporciona datos ms estables que otras medidas de pobreza; as, por
ejemplo, los indicadores de pobreza por ingreso son ms sensibles a la distribucin del ingreso. En
tanto la lnea de pobreza y los ingresos familiares per cpita detectan pobres por ingresos -y en ese
sentido parecen captar una proporcin mayor de nuevos pobres (A. Minujn, 1992)-, el NBI
detecta mejor ciertas carencias que, asociadas al hbitat, a la vivienda y a determinadas
caractersticas del hogar y de sus miembros, definen mejor a los pobres estructurales, es decir al
grupo peor posicionado en la sociedad (R. Geldestein, 1997).

12
Hogar censal particular: grupo de personas, parientes o no, que viven bajo un mismo techo de acuerdo con un
rgimen familiar, es decir, comparten sus gastos de alimentacin. Las personas que viven solas constituyen cada una
un hogar. (INDEC, 1998)
13
En un trabajo preliminar realizado por la Divisin de Estadstica y Anlisis Cuantitativo de la CEPAL sobre la
base de la EPH de octubre de 1980. (INDEC, op.cit., 11).

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En nuestra base de datos se han incluido tanto la poblacin en hogares con NBI como los hogares
particulares con NBI. El primer dato resulta til para conocer el nmero de personas que presenta
mayor pobreza y, en consecuencia, mayor vulnerabilidad potencial frente a catstrofes. El segundo
es ms til a la hora de organizar acciones de prevencin y mitigacin, por ser los hogares unidades
organizativas bsicas, generalmente de tipo familiar. De esta manera, para la etapa diagnstica sera
ms significativo el dato de poblacin en hogares con NBI.

Encontramos que en el perodo que abarca nuestra investigacin, el ndice de NBI tiende a bajar,
mejorando la situacin de cada uno de los indicadores. El deterioro observado en la situacin
econmico social durante la ltima dcada permite suponer que desde 1991 a la fecha el NBI ha
aumentado, evidenciando un empobrecimiento y empeoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin.

En relacin a la gestin de riesgos, el NBI aporta informacin de utilidad para los distintos
momentos del continuo ya que permite identificar a la poblacin frente a la que se debern encarar
estrategias ms urgentes tanto de prevencin como de rehabilitacin y reconstruccin.

Operativamente, entonces, se considera que a mayor porcentaje de poblacin con NBI, mayor
vulnerabilidad, establecindose entre ambos una relacin directa. La utilizacin del ndice de NBI
segn cantidad de indicadores de privacin permite detectar una mayor heterogeneidad de
situaciones y diferenciar grupos de poblacin en relacin con su mayor o menor grado y tipo de
carencias. Decidimos utilizar el caso ms alto (NBI con 3 o ms indicadores de privacin) para
identificar las situaciones ms extremas de vulnerabilidad.

En cuanto al porcentaje de hogares con jefa mujer, R. Geldestein (1997) observa que la doble
condicin de gnero y desempeo como jefa ha sido utilizado como indicador de pobreza de
manera un tanto mecnica y que es importante tener en cuenta que la jefatura femenina no es el
nico criterio para la identificacin del universo que contiene a los hogares pobres. Sin embargo,
ampliando la problemtica a la cuestin de la vulnerabilidad su consideracin se vuelve an ms
relevante ya que segn afirma la autora, estudios previos han identificado que los hogares de madres
sin cnyuge y con hijos menores a cargo (el tipo ms paradigmtico de este universo) son los ms
vulnerables, si se tiene en cuenta que una mujer a cargo de familia implica ...su responsabilidad por
la suerte y el bienestar de otras personas, especialmente de sus hijos menores.

Si bien el universo de hogares con jefatura femenina es heterogneo se puede reconocer que ...en
su mayora cuentan con un nico adulto la madre de la familia- responsable del sostn econmico,
afectivo y psicolgico de sus miembros, del cuidado y atencin de los pequeos y los ancianos, del
desempeo de las tareas domsticas y de la obtencin de un ingreso monetario que, debido a la
segmentacin por gnero del mercado laboral y al compromiso domstico de las madres solas,
resulta en promedio inferior al que puede obtener un jefe varn. (Geldestein, op cit.,60).

Por otra parte, al tener ms tareas a su cargo, la calidad de vida de estos hogares se empobrece an
ms, por la sobrecarga fsica y psicolgica de la madre, que asume sola las responsabilidades y los
trabajos domsticos y extradomsticos. A ello se suma la estigmatizacin social del modelo mono
parental femenino, por lo que tanto ella como familia estn ms expuestos a un entorno inseguro.

Adems de los aspectos que hacen que se incremente la vulnerabilidad de los hogares con jefa
mujer en trminos socioeconmicos, para la problemtica de los riesgos este indicador resulta de
inters en la medida en que suponemos un mayor desamparo y, sobre todo, una mayor necesidad de
asistencia tanto en la emergencia como en la recuperacin.

4.2. Dificultades en la informacin disponible

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La informacin utilizada en la elaboracin de la base de datos provino de las fuentes estadsticas

publicadas por el INDEC (los Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda y los informes sobre
Situacin y Evolucin Social de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires), el
SIEMPRO y el Banco de la Provincia de Buenos Aires.

El trabajo con estos datos present dos dificultades. La primera de ellas fue la antigedad: el ltimo
relevamiento realizado en el pas corresponde al ao 1991. Si bien la comparacin con los datos del
Censo anterior da cuenta de los procesos socio-econmicos de la dcada de 1980, queda fuera de
consideracin (al menos desde los aspectos cuantitativos) el anlisis de los mismos procesos durante
la dcada de 1990, que tuvieron fundamental importancia en la configuracin de situaciones de
vulnerabilidad actuales. En el momento en que se pueda contar con los resultados del Censo 2001,
est previsto actualizar la base de datos ya existente y realizar un anlisis diacrnico de la situacin
de vulnerabilidad hasta el presente.

La segunda dificultad tuvo que ver con la falta de informacin dita a niveles de desagregacin
mayores que el partido o, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, los distritos escolares. De esta
forma, la comparacin entre heterogeneidades debi limitarse a dicho nivel de desagregacin
(partidos), tomando la Ciudad de Buenos Aires como un todo. Un posterior avance en la
investigacin ligada a la profundizacin del estudio de vulnerabilidad, requiere contar con una
mayor desagregacin de los datos, a fin de enriquecer la comprensin de las heterogeneidades al
interior de cada unidad administrativa.

4.3. El tratamiento de los datos en entorno SIG

Como afirmbamos lneas arriba, el entorno SIG permite establecer relaciones espaciales entre
diferentes indicadores. Para ello, en primer lugar fue necesario incorporar los datos seleccionados en
una base de datos georreferenciada, vinculando cada unidad administrativa con la informacin
correspondiente a la misma. Los datos que se han trabajado hasta el momento corresponden a los
dos ltimos Censos realizados en el pas (1980 y 1991).

El siguiente paso consisti en la eleccin del criterio de clasificacin que resultara ms pertinente
para establecer los intervalos de cada indicador . Para ello, se opt entre elegir los sistemas de
clasificacin que ofrece automticamente el SIG14, o bien establecer los intervalos en funcin de
criterios deducibles del estado del conocimiento del tema que el indicador analiza. En esta tarea se
hizo especial nfasis en la comparacin entre las distintas clasificaciones, poniendo de relieve la
importancia de la reflexin conceptual frente a la utilizacin de la tcnica de sistemas de
informacin geogrfica pura.

En general, se utiliz el criterio clasificatorio que mostrara la mayor heterogeneidad de situaciones

entre las unidades administrativas y se decidi que los intervalos fueran cinco para todos los
indicadores en funcin de su interrelacin en un ndice de vulnerabilidad.

De los criterios que brinda el entorno SIG, el de cortes naturales (natural breaks) es el ms
adecuado para mostrar las heterogeneidades ya que en la mayora de los casos establece ms
diferencias en el universo. Sin embargo, para la mayor parte de los indicadores, estos cortes
definidos por el SIG fueron ajustados a fin de dar mejor cuenta de variaciones temporales (1980-
1991) y espaciales. Para realizar tales ajustes, se volcaron los datos en ejes cartesianos y se
compararon los intervalos establecidos por el SIG con los cortes o interrupciones reflejados en
histogramas, y se tomaron decisiones acerca del criterio ms pertinente en base a consideraciones
14
El SIG utilizado (ArcView 3.1) cuenta con cinco formas de clasificar los datos: cortes naturales (mtodo por
omisin), intervalos iguales, reas iguales, cuantiles y desviacin estndar.

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 Una propuesta metodolgica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teora social del riesgo.
Barrenechea, Julieta; Elvira Gentile, Silvia Gonzlez y Claudia Natenzon
PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofa y Letras-UBA.
conceptuales. En la Figura N 1, se observa el resultado de esta elaboracin para el caso del ndice
de NBI en 1980 y 1991. Esta capa de informacin, combinada con el resto de los indicadores,
permitir identificar las heterogeneidades respecto a la situacin de vulnerabilidad del rea de
estudio para los aos considerados.

Se descartaron los criterios de clasificacin por cuantiles, intervalos iguales, reas iguales y
desviacin estndar brindados por el SIG. El sistema clasificatorio por cuantiles se descart debido
a que su aplicacin resulta en la inclusin de la misma cantidad de unidades de anlisis en cada
categora, con lo que, al igual que los intervalos iguales, muchas veces separan unidades de anlisis
que segn criterios analticos pueden estar prximas, o colocan bajo un mismo intervalo unidades
que con otro criterio estaran muy alejadas.

En el caso de las reas iguales la limitacin consiste en que cada valor es relacionado con la
superficie de la unidad administrativa correspondiente, lo cual lleva a una distorsin en la
informacin respecto de los objetivos planteados. La desviacin estndar no result ser un criterio
adecuado en nuestro caso, ya que tiende a homogeneizar las unidades de anlisis estableciendo
rangos muy grandes para algunos indicadores, como es el caso de la poblacin. Un ejemplo de
cmo este corte distorsiona la clasificacin de los datos es que al incorporar a la serie los datos de
poblacin de Ciudad de Buenos Aires (la mayor del rea, con gran diferencia respecto del
conjunto), coloca al resto de unidades administrativas en un mismo escaln separado de esta ltima.

4.4. Aspectos cualitativos y propuestas de abordaje

Hemos mencionado anteriormente que la vulnerabilidad frente a amenazas especficas incluye con
un mismo nivel de relevancia, aspectos que son muy difciles de cuantificar y para los cuales slo es
posible hacer una valoracin cualitativa. As, adems de los factores socioeconmicos intervienen
en la vulnerabilidad factores polticos, ideolgicos y culturales, educacionales, institucionales, etc.
(G. Wilches-Chaux, 1998).

En el caso de los factores polticos algunos aspectos a considerar respecto de una comunidad
determinada son su nivel de autonoma, su capacidad de gestin y negociacin con niveles de
decisin , su capacidad de instalar su problema en la agenda pblica, etc.

Los factores ideolgicos y culturales vinculados directamente con la percepcin de riesgo

determinan en gran medida la capacidad tanto para prevenir, como para responder adecuadamente y
sobreponerse de los desastres. La percepcin del riesgo y la ponderacin que se hace del mismo,
puede variar de acuerdo a aspectos como: las experiencias concretas de la comunidad en relacin a
las peligrosidades (recurrencia, magnitud, etc.); la existencia de otros riesgos ms urgentes
(desempleo, problemas de vivienda, de inseguridad, salud, etc.); la experiencia acumulada segn se
trate de comunidades que histricamente han convivido con el peligro o bien de comunidades que
tienen, por ejemplo, un alto porcentaje de inmigrantes que deben reconstruir su sentido de
pertenencia al lugar incorporando el riesgo en su imaginario.

En relacin a los factores educativos es importante identificar si las comunidades sometidas a

peligrosidades especficas cuentan con las herramientas prcticas y conceptuales que se requieren
para hacerles frente. Esto podr estar dado por mecanismos informales de transmisin o bien ser
encarado a travs de la educacin formal.

En los factores institucionales entran en juego tanto las debilidades de los sistemas institucionales de
respuesta a desastres (desarticulacin entre organismos, carencias en equipamiento y capacidad
operativa, etc.), como los obstculos formales que impiden un rpida y eficaz respuesta tanto de la
comunidad como de las instituciones en caso de desastre (corrupcin, burocratizacin, etc). En

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 Una propuesta metodolgica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teora social del riesgo.
Barrenechea, Julieta; Elvira Gentile, Silvia Gonzlez y Claudia Natenzon
PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofa y Letras-UBA.
general existe una prevalencia de la reaccin coyuntural por sobre la prevencin, lo que constituye
el principal factor agravante. Cabe destacar que sobre estos aspectos contamos con avances para el
anlisis particular de la gestin de riesgos por inundaciones e industriales15. Tambin los aspectos
relativos a la capacidad organizativa de las comunidades (existencia de lazos solidarios,
representatividad y legitimidad de sus organizaciones y sus lderes, etc.) son factores que influirn
en su grado de vulnerabilidad.

Incorporar el abordaje de estos aspectos cualitativos permite complementar la informacin

obtenida a travs de tcnicas cuantitativas, brindando una caracterizacin ms integral de la
vulnerabilidad social. Para relevar estos aspectos, consideramos adecuada la seleccin de reas
muestrales y el desarrollo de trabajo de campo en profundidad.

5. Comentarios finales

La iniciativa de generar una metodologa para la caracterizacin de la vulnerabilidad frente a

peligrosidades, resulta de particular inters tanto para avanzar en el conocimiento del tema como
para brindar una herramienta que permita lograr mejores niveles de eficacia en la toma de
decisiones.

En relacin a los aspectos cualitativos, es importante identificar las componentes de expectativas y

visualizacin de los problemas por parte de quienes son los afectados, para disminuir la brecha entre
tales expectativas y los objetivos que se persiguen en la implementacin de polticas o decisiones.

En la medida en que no existe informacin oficial generada directamente para esta problemtica, se
trata de un desafo muy importante y queda mucho trabajo por hacer. Hasta el momento hemos
avanzado en el tratamiento y anlisis de informacin estadstica existente y disponible para evaluar
su pertinencia, en qu medida da cuenta de la vulnerabilidad ligada a riesgos o bien, en qu medida
puede ser reinterpretada para brindar elementos en este sentido.

Hemos identificado tambin algunas fuentes de informacin generadas por mbitos institucionales
no gubernamentales que podrn ser de utilidad. La utilizacin de estas fuentes implica un
importante trabajo de tratamiento de la misma para lograr compatibilizacin, validez y
representatividad.

Por otra parte, existe un importante problema de acceso a la informacin cuando esta es generada en
mbitos privados y en algunos casos, an cuando se produce en el mbito pblico. Estando en
conocimiento de que esta no es una dificultad privativa de esta rea temtica, volvemos a poner de
relevancia la participacin en este taller como mbito en el cual podamos intercambiar informacin
y experiencias al respecto.

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15
Los mismos son resultado de investigaciones especficas desarrolladas por las integrantes del PIRNA.

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 Una propuesta metodolgica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teora social del riesgo.
Barrenechea, Julieta; Elvira Gentile, Silvia Gonzlez y Claudia Natenzon
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