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PBLICATERRITORIAL
PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL
Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE
Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO
2
DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS
Espacio
tiempo y Problemtica
territorio pblica
ADMINISTRACIN
PBLICA
Gestin del Problemtica del
desarrollo TERRITORIAL
estado y del poder
Economa de lo Organizaciones
pblico pblicas
Formacin
general
Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una
valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en el
nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso
de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de ah que sea
necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva valoracin en
nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos; Problemtica del
estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24 crditos; Espacio
tiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16 crditos; Economa de lo
pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos.
3
implican la formacin de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la administracin pblica.
El estudio del Estado y del poder obedece a que durante los ltimos siglos las
sociedades accidentales modernas han asumido el Estado como una forma de
organizacin y unidad poltica dominante segn entraban a plegarse, articularse y
proyectarse colectivamente las variables territoriales, sociales, econmicas,
culturales y militares de dichas sociedades. Pero, de igual manera, ha de
reconocerse que la concrecin de tales ideas colectivas requiri la organizacin de
aparatos administrativos que dieron origen a las instituciones de carcter pblico,
sin un inters individual o privado.
1
CONDICIONES INICIALES. Op. cit.
4
ASIGNATURAS DEL NCLEO PROBLEMTICA DEL ESTADO Y PODER CRDITOS SEMESTRE
5
POLTICA PBLICA
TERRITORIAL
6
INTRODUCCION GENERAL
Este mdulo tiene como propsito ofrecer una discusin conceptual sobre las
polticas pblicas, as como ofrecer elementos para su diseo y puesta en marcha.
Esta propuesta tiene como teln de fondo las transformaciones recientes en el
gobierno local que han dado lugar a la emergencia de nuevas formas de accin
pblica. En efecto, la descentralizacin y las demandas por una mayor
democratizacin de la vida local fenmenos estrechamente vinculados- han
propiciado la creacin de mecanismos para la participacin de los ciudadanos en
la construccin de polticas pblicas locales. De otra parte, nuevas ideas y
prcticas sobre la funcin de gobierno propician la inclusin de actores privados,
organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales.
7
OBJETIVOS
General2
Especficos:
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METODOLOGA GENERAL3
9
U NIDAD I
10
INTRODUCCIN
Las polticas pblicas son una expresin del ejercicio del poder poltico; es decir,
se refieren a la forma como son dirigidas las sociedades por parte de autoridades
reconocidas legtimamente para tomar decisiones colectivas y obligatorias. En el
caso latinoamericano, a partir de la independencia en el siglo XIX, nuestras
sociedades se organizaron polticamente con la conformacin de Estados
Nacionales bajo el modelo de los Estados Europeos. Es, entonces, desde el
Estado que tradicionalmente se ha organizado la vida en comunidad, a travs de
la definicin de objetivos comunes, el reconocimiento de problemas que deben ser
tratados, y de acciones, medios y recursos necesarios para su tratamiento.
Sin embargo, hoy se discute esta visin tradicional sobre la accin del Estado y
nos encontramos con la participacin activa de los ciudadanos, del sector privado
y de organizaciones no gubernamentales en esas tareas. En otras palabras, se
observan cambios en los procesos de construccin de las polticas pblicas; por lo
tanto, la forma e implicaciones de ese cambio sern el teln de fondo sobre el que
se desarrollar la discusin a lo largo del mdulo.
Por lo anterior, resulta conveniente que empecemos nuestro mdulo por unas
precisiones conceptuales sobre Estado, gobierno y administracin, conceptos
relacionados pero diferentes que son necesarios para la comprensin de las
polticas pblicas. Se propone a continuacin una definicin de poltica pblica y
se precisan algunos elementos relacionados con esa definicin, como los actores,
los problemas y las agendas, y los instrumentos. Finalmente, se ofrece una mirada
de conjunto a partir de la discusin sobre la transformacin del ejercicio del
gobierno, a partir de la discusin sobre gobernanza. Para facilitar la comprensin
de los conceptos se utilizarn algunas lecturas adicionales, as como referencias
tomadas del caso colombiano.
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1.1 CONCEPTOS BSICOS PARA EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS
PUBLICAS
1.1.1 Estado
1.1.1.1 Qu es el Estado?
El Estado es una entidad relativamente autnoma de poder respecto de la
sociedad civil que puede entenderse en dos sentidos: en primer lugar, Estado
como aparato, que lo define en funcin de sus soportes institucionales y
materiales; y en segundo lugar, Estado como estructura de dominacin y
direccin.
Dentro de las teoras del Estado, algunos enfoques se centraron solamente en el
Estado como aparato (empirismo) y otros particularmente se centraron en la
dominacin asimtrica que supone (marxismo). Para el marxismo el Estado es el
reflejo de una relacin de dominacin por lo que supone una dependencia del
Estado respecto de la sociedad civil y sus divisiones de clase.
Por lo tanto para Weber el Estado Moderno tiene algunas caractersticas que le
son propias:
12
- Monopolio de la violencia legtima
- Centralizacin administrativa
- Recaudacin de impuestos (como mecanismos permanentes y eficientes)
- Racionalizacin de la administracin.
Para Weber el Estado slo puede subsistir si los dominados se someten, por lo
que observa las motivaciones internas de sometimiento. A partir de este anlisis
construye tres tipos ideales de dominacin legtima: tradicional, carismtica y
racional-legal. El tipo de dominacin legtima que caracteriza al Estado Moderno
es el racional legal.
El Estado Moderno signific tambin la centralizacin del poder poltico y sus
medios de administracin. Para Weber el Estado Moderno es un Estado
burocrtico porque en l aparece un conjunto de instituciones estatales con
funciones diferentes y una tendencia fuerte al desarrollo de burocracias. La
administracin burocrtica, en efecto, se ajusta a la perfeccin a su tipo ideal
racional-legal por caracterizarse por ser impersonal, formal, y basar su legitimidad
en su apego a las normas y procedimientos.
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no tienen todas las caractersticas de los Estados modernos- porque no exista
una unidad de dominacin. En la Edad Media por ejemplo el proto-estado
estamental es pluralista, ya que casi todas las funciones y atributos de poder
estaban repartidos entre Iglesia, la nobleza, las ciudades y otros actores dotados
de privilegios especiales. Al soberano monrquico del estado feudal le quedan
muy pocos atributos inmediatos de dominacin4.
Es a partir de la expropiacin de atributos de poder a los distintos actores internos
y externos que se produce una centralizacin del poder que posibilita la
construccin del Estado Moderno. Ser en los siglos XVII XVIII que las
monarquas absolutas lograrn la unidad poltica, jurdica y econmica. El Estado
moderno se caracteriza entonces, en oposicin al modelo feudal, por contar con
un aparato jurdico nico (derecho sistematizado), un poder poltico de carcter
pblico, la concentracin de los instrumentos burocrticos, econmicos y militares,
un saber especializado, la centralizacin de funciones de administracin y la
ampliacin del mercado.
En Amrica Latina, en cambio, como en otras regiones que han sufrido la
dominacin colonial de Europa, son los procesos de independencias o de
descolonizacin, el inicio de procesos de formacin de Estados nacionales
independientes, por lo tanto stos han sido organizados ms tardamente que en
Europa y bajo el modelo europeo. Los Estados latinoamericanos se construyen
entonces a partir de la segunda mitad del siglo XIX con base en pactos entre
lites regionales y alrededor de una primera codificacin fundacional, las
Constituciones.
Las formas histricas del Estado pueden dividirse a grandes rasgos en tres:
Estado absolutista, Estado Liberal y Estado de bienestar. Todas ellas son formas
tpicas construidas a partir de la evolucin que ha sufrido el Estado en Europa
pero que sirve tambin de gua para comprender los estados en otros contextos.
En efecto, para comprender las polticas pblicas necesitamos conocer las formas
y funciones que el Estado asume en cada contexto.
4 En esta poca la nica organizacin de autoridad ms o menos centralizada era la Iglesia, el orden jurdico era
independiente para cada seoro o para cada fuero, es decir el derecho era subjetivo y variaba de acuerdo al lugar de
residencia y al estatus social del individuo. El poder poltico est desagregado en varias manos y tiene por tanto un
carcter privado y autnomo; adems de estar limitado tanto en lo interno como en lo externo.
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El absolutismo entra en crisis con las revoluciones liberales (movimiento
cuestionador del poder absoluto y sus pretensiones divinas), dando paso a los
llamados Estados Liberales, con caractersticas novedosas. Se introducen
limitaciones al rey y se entiende al Estado como mnimo: guardin del orden, la
seguridad y la propiedad privada (Estado gendarme). Es la idea de un Estado
limitado por los derechos naturales de los individuos. La esfera privada se abstrae
del mbito pblico y por lo tanto del alcance del Estado. Esta posicin puede
graficarse en la conocida frase de un liberal ingls: en mi casa entra el sol pero
no entra el rey . La restriccin del poder poltico entonces va a dar lugar a dos
reformas importantes: la introduccin de un derecho positivo que debe ser
cumplido por todos, incluyendo al monarca, y del cual el Estado se presenta como
garante, y la restriccin de los poderes de los gobernantes a travs de la divisin
de poderes.
15
mercados. Las polticas sociales vuelven en general al asistencialismo y se
flexibilizan los derechos sociales.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
EL ESTADO DEFINICIN
TIPOS DE CARACTERSTCIAS
ESTADO
Absolutista
Liberal
De bienestar
16
LECTURA COMPLEMENTARIA
Guillermo ODonnell5
Como mnimo, el estado es una entidad que demarca un territorio frente al de otras
entidades semejantes, proclama autoridad sobre la poblacin de ese territorio y es
reconocido como tal estado por diversos actores en el sistema internacional. Los estados
han emergido a raz de procesos histricos que en Amrica Latina han diferido
significativamente de los pases centrales. Asimismo, al interior de Amrica Latina ha
habido y sigue habiendo importantes diferencias. Esas diferencias, tanto generales como
especficas a nuestra regin, han marcado profundamente las caractersticas de cada uno
de nuestros estados
()
Los estados son entidades permanentemente sujetas a procesos de construccin, de
reconstruccin y, a veces, de destruccin, sujetos a complejas influencias de la sociedad
domstica y la internacional. Reconocer esto prohbe recetas simplistas, generalizaciones
aventuradas y transplantes mecnicos de la experiencia de otras regiones. Por esto se
hace necesario ir abriendo camino cuidadosamente. Como primer paso propongo una
definicin del estado. Por el mismo entiendo:
Esta definicin est enfocada en lo que el estado es, no en la enorme variedad de cosas
que el estado hace o puede hacer. Esta definicin, de cuo Weberiano, se aparta de este
autor al no postular como atributo componente del estado que su coercin, o violencia,
deba ser legtima; esta caracterstica conviene considerarla una variable histrica, a lo
largo tanto de pases como de diferentes perodos en cada pas. Veremos que lo mismo
vale para las otras dimensiones del estado incluidas en la definicin que propuse. Otra
caracterstica de esta definicin es que ella apunta directamente al tema del poder, en
trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, de poderes) implicada
por el surgimiento y funcionamiento del estado.
De acuerdo con esta definicin, el estado incluye al menos cuatro dimensiones. Una, la
ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contempornea, es el
estado como conjunto de burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones
complejas y jerrquicamente pautadas, tienen legalmente asignadas responsabilidades
apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien, o inters pblico, general.
5Tomado del documento base de la conferencia dictada por el profesor ODonnell en la Universidad Nacional de San
Martin, Buenos Aires, Seminario CIEDAL/ EPG, Mayo 9 de 2007.
17
la conexin entre las burocracias del estado y el sistema legal es ntima: las primeras se
supone que actan en trminos de facultades y responsabilidades que les son legalmente
asignadas por autoridades pertinentesel estado se expresa en la gramtica del derecho.
Juntos, las burocracias del estado y el derecho presumen generar, para los habitantes de
su territorio, el gran bien pblico del orden general y de la previsibilidad de una amplia
gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el estado (ms precisamente, los funcionarios
que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad histrica de la unidad
territorial respectiva, usualmente concebida como una nacin, o un pueblo. Estas
pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del estado: ser un foco de identidad
colectiva para los habitantes de su territorio. Tpicamente, los funcionarios del estado,
especialmente los que ocupan posiciones en su cpula institucional, afirman que el suyo
es un estado-para-la-nacin o (sin entrar en detalles innecesarios en este momento) un
estado-para-el-pueblo. Con estas afirmaciones, repetidas innumerables veces, desde el
estado se nos invita al reconocimiento generalizado de un nosotros que apunta a crear
una identidad colectiva (somos todos argentinos-brasileros-peruanos, etc.) que, segn
se postula, estara por encima de, o debera prevalecer sobre, los conflictos y clivajes
sociales.
Hay an una cuarta dimensin. El estado es un filtro que trata de regular cun abiertos o
cerrados estn los diversos espacios y fronteras que median entre el adentro y el
afuera del territorio y la poblacin que delimita. Algunos de estos espacios son
celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido erosionados por
los vientos de la globalizacin. Pero todo estado intenta, o dice intentar, establecer filtros
para el bienestar de su poblacin y de los agentes econmicos que operan en su
territorio.
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1.1.2 El Gobierno
Etimolgicamente el concepto de gobierno deriva del griego kybernao que significa
dirigir una nave con el timn, es decir refiere a la imagen del timonel que gua la
nave. Para Aristteles el buen gobierno era equivalente al timonel que conduce la
nave a buen puerto.
Definicin de gobierno:
Las posiciones en la cpula de las instituciones del estado; el acceso a dichas
posiciones se realiza a travs del rgimen, el cual permite a los funcionarios
respectivos tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomar, decisiones que son
normalmente emitidas como reglas legales vinculantes para la poblacin y el
territorio delimitadas por el estado (ODonnell, 2007).
6 Cada uno de ellos ha construido su definicin a partir de la abstraccin y generalizacin de determinados elementos de
la realidad. Por consiguiente la connotacin del concepto de gobierno depende del grado de importancia que se le asigne
a los diversos elementos que lo componen.
19
miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable del
ejecutivo. (Baloyra, 1987 citado en Orlando y Zelaznik, 2002)
Esto significa en primer lugar que gobierno es identificado a los miembros del
Poder Ejecutivo y particularmente el segmento superior de este poder. En el caso
colombiano, por ejemplo, el artculo 115 de la Constitucin Poltica establece que
el Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los
ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El
Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada
negocio particular, constituyen el Gobierno. En efecto, es el poder ejecutivo el
centro donde se decide la mayora de las iniciativas polticas, adems de organizar
y controlar su proceso de implementacin o puesta en marcha.
La metfora griega del timn de la nave postula como la funcin principal del
gobierno la de dirigir polticamente a una sociedad, de tomar decisiones polticas e
implementarlas. Ahora bien, aunque es claro que lo propio del gobierno es la toma
de decisiones, es menos claro sobre que aspectos tiene capacidad de decidir.
20
- La seguridad externa.
Sin embargo, definir al gobierno a partir de las funciones que le son propias
implica un problema fundamental, pues no es fcil distinguir alguna funcin que
haya sido siempre considerada propia del gobierno y que haya sido exclusiva del
gobierno. La seguridad no fue considerada una competencia exclusiva de los
gobiernos sino a partir de la conformacin de los Estados Nacionales. La
construccin de infraestructura, por ejemplo, se ha delegado a actores privados,
vinculados a travs de contrato. De otra parte, nuevos temas se reconocen como
propios de la accin gubernamental como el SIDA, la proteccin de los derechos
de minoras sexuales, problemas ambientales, entre muchos otros.
Las diversas formas que fue adquiriendo el Estado moderno otorgaron a los
gobiernos diversas funciones especficas. La tendencia durante todo el siglo
XX fue hacia la ampliacin y diversificacin de las actividades del gobierno,
llegando a su mximo apogeo con los Estados de bienestar.
21
Estado y Gobierno7:
22
23
El trmino Estado, en su sentido ms amplio, denota un conjunto
de instituciones que poseen los medios para ejercer coercin
legtima sobre un territorio definido y su poblacin, al a que
denomina sociedad. l Estado monopoliza la elaboracin de la
reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno
organizado.
Gobierno es un trmino que a menudo se usa de forma diferente
segn el contexto. Puede referirse al proceso de gobernar, al
ejercicio del poder. Puede tambin referirse a la existencia de
ese proceso, a una situacin de imperio del orden. Con
frecuencia, por gobierno se entiende el conjunto de personas
que ocupan puestos de autoridad en un Estado. Por ltimo, el
trmino puede referirse a la manera, mtodo o sistema de
gobernar una sociedad, a la estructura y organizacin de los
cargos pblicos y al modo en que se relacionan con los
gobernados. Sin olvidar estas distinciones, utilizamos tambin los
trminos Estado y Gobierno en sentido coloquial y, algunas
veces, en forma intercambiable como ocurre con frecuencia en
los debates y publicaciones en todo el mundo.
24
se une para ciertos fines especficos, pero sin renunciar a su propia
soberana.
25
funcin constituyente, legislativa, jurdica, gubernamental y administrativa
(Beaufays, 1997).
Figura 1
Descentralizacin de las responsabilidades desde el gobierno central
26
Fuente FAO, 2002
La relacin entre los gobiernos locales y el gobierno central est definida por la
estructura de competencias y responsabilidades. Es normal, sin embargo, que
sobre el mismo territorio acten entidades que dependen de las autoridades
locales elegidas democrticamente y al mismo tiempo, agencias del orden
nacional que dependen directamente del gobierno central. La relacin entre
gobiernos y administraciones en los niveles de gobierno determina en gran medida
la autonoma de las autoridades locales para la construccin de polticas pblicas
o, de otro lado, su rol como simples ejecutores de decisiones tomadas en el nivel
central del gobierno.
27
1.3 Qu es la administracin pblica?
La Administracin pblica puede definirse en dos sentidos:
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pblicos, y particularmente los estratos inferiores de la administracin son actores
cruciales en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Peters, 1999) y estn
dotados de una influencia determinante en la prestacin de asistencia a la
poblacin (Almond y Laswell: 1960). Las acciones de los administradores cambian
tanto la llegada de las polticas pblicas a los distintos sectores de la poblacin
como la percepcin que stos tienen del gobierno y son el principal contacto
personal entre los ciudadanos y su gobierno.
Las polticas pblicas son un instrumento a partir del cual el Estado regula la vida
social, como por lo dems lo hace a travs de la promulgacin de textos jurdicos y
administrativos, de la creacin de organizaciones y de otras formas concretas en
las que se viabilizan las decisiones pblicas. El estudio de las polticas permite
observar como el gobierno, en tanto instituciones encargadas de la conduccin
poltica de las sociedades, va a definir los objetivos comunes, organizar y disponer
los recursos sociales asignando beneficios y costos entre los ciudadanos, y el
impacto que estas decisiones tienen sobre su bienestar.
9La mayor parte de los argumentos expuestos en este apartado estn basados en la unidad 2 del mdulo Gobierno y
Polticas Pblicas, del programa APT elaborado por los profesores William Jimnez y Csar Ramrez.
29
intervenir directamente y con ello, se abre espacio para formas de colaboracin
entre los gobiernos y actores societales o transnacionales.
1.4.1 Definicin
Cada una de las definiciones existentes que son tantas como el nmero de
autores que escriben sobre el tema- va a enfatizar sobre un aspecto u otro de la
accin de gobierno (resolucin de problemas, accin sectorial o territorial,
participacin de actores privados, etc.). Para nuestros propsitos, acogeremos la
definicin siguiente, que resulta suficientemente clara y completa:
10 En este caso, til se refiere a su aplicabilidad inmediata, no necesariamente a la inutilidad de la reflexin terica.
11 Sobre esta definicin volveremos ms adelante a propsito de la accin sectorial y territorial.
30
No obstante, con el objeto de especificar an ms esta definicin, propondremos a
continuacin algunos elementos vinculados al concepto de poltica pblica12.
Proponemos considerar que una poltica pblica est compuesta por cuatro
elementos:
Los objetivos de las polticas expresan la visin poltica de los gobiernos. Estos,
sin embargo, no siempre quieren introducir cambios; en ocasiones su propsito es
mantener el estado de las cosas statu quo-.
Las polticas pblicas pueden identificarse a partir del conjunto de objetivos que
pretende alcanzar. Estos objetivos son en ocasiones indicados de manera explicita
en los textos y las decisiones gubernamentales (plan de desarrollo o documentos
de poltica, por ejemplo), pueden ser implcitos o incluso ambiguos. Por otra parte,
algunos objetivos tienen que ver con la provisin o distribucin de bienes
materiales como la construccin de escuelas, hospitales, la asignacin de
subsidios, diseo de impuestos, etc. Otros objetivos, son en cambio, propsitos de
carcter simblico que apelan a los valores y al comportamiento de los
ciudadanos, sin que esto implique de manera inmediata el suministro de bienes o
recursos materiales; como por ejemplo, la modificacin de ciertos
comportamientos considerados inadecuados o peligrosos a travs de campaas
de comunicacin: diga no a las drogas o no mezcle gasolina con alcohol13.
12 Para ello, retomamos los planteamientos de Muller y Surel (1998), con algunas adaptaciones tiles para la discusin
del caso colombiano.
13 Otro ejemplo interesante podra ser el de la campaa de las estrellas negras que responde al objetivo de lograr la
31
Ahora bien, existen niveles diversos en la construccin de polticas pblicas. Como
seala Richard Wilson (2006) existira un nivel de definicin de objetivos y de las
estrategias que permitiran alcanzarlos y un nivel inferior, en el que se toma un
conjunto grande de decisiones intermedias de poltica, acerca de la interpretacin
e implementacin de las polticas, que constituyen la accin cotidiana de los
gobiernos. La relacin entre estos dos niveles de accin de los gobiernos es un
factor determinante en el xito de las polticas.
Las polticas pblicas son visibles a partir de las acciones que desarrollan los
objetivos propuestos. Estas medidas concretas son un conjunto de planes,
programas, proyectos; pero tambin de discursos y declaraciones, que
contribuyen a explicar y justificar las decisiones tomadas. As, por ejemplo, en una
poltica ambiental podremos encontrar diferentes medidas relacionadas con el
control de emisiones contaminantes de vehculos o de industrias, recuperacin de
recursos hdricos, gestin de parques naturales, etc.
Por ello, se afirma que acciones aisladas no constituyen una poltica pblica. No
existe una poltica de uso del cinturn de seguridad; esta medida sera parte de
un conjunto de acciones para garantizar la seguridad en las carreteras, del que
tambin haran parte por ejemplo, los controles de velocidad y alcoholemia. En
otras palabras, una poltica pblica esta constituida por declaraciones, actos y
decisiones que no pueden ser considerados aisladamente, sino en relacin, y en
funcin de los objetivos que se pretenden lograr. No obstante, como afirma
Velsquez (2006:9) los programas y proyectos pblicos pueden ser considerados
como polticas pblicas en la medida que renan los elementos de la definicin
propuesta.
Por otra parte, recuerda tambin Velsquez, las polticas pblicas pueden
perfectamente hacer parte de polticas pblicas mayores que les dan origen y
sustento14. As, por ejemplo, la FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la
14Para entender esta situacin, acudamos a las famosas muecas rusas o matrioscas, y visualicemos a las polticas
pblicas, llmense planes, polticas, programas o proyectos, unas dentro de otras, pero al fin y al cabo todas reuniendo
32
agricultura y la alimentacin- consideraba en un documento reciente (FAO, 2004:
23) que una poltica agrcola consta de varios componentes, cada uno de los
cuales puede considerarse tambin como una poltica pblica:
Los gobiernos utilizan diversos medios para conseguir los objetivos previstos en la
poltica, tales como normas, subsidios, contratos, campaas de propaganda, etc.
En una poltica ambiental encontramos, por ejemplo, regulacin en materia
ambiental leyes, por ejemplo-, presupuestos pblicos destinados a la
administracin de los parques, incentivos tributarios o multas en relacin con la
conversin a tecnologas limpias para las industrias, reglamentacin en materia
de control de emisin de gases vehiculares, campaas de informacin pblica
sobre cuidado de los cursos de agua, etc. Estos diferentes medios y herramientas
son denominados por los analistas como instrumentos de accin pblica15.
los elementos de la definicin de poltica pblica, es decir conjuntos de decisiones, acuerdos y acciones de autoridades
pblicas, con o sin la participacin de particulares, que pretenden la solucin o prevencin de problemas definidos como
relevantes (Velsquez, 2006: 9).
15 En la siguiente unidad se analizan en detalle los instrumentos de accin pblica.
33
respecto de otras polticas. Esto se explica en parte porque los gobiernos se ven
obligados a buscar objetivos contradictorios.
En las polticas pblicas, que son una expresin de la accin del Estado, no est
siempre presente esta posibilidad del ejercicio de la violencia fsica. Esto, debido a
que con la extensin de funciones de los Estados durante el siglo XX, el espacio
para la accion gubernamental se ha expandido
34
gubernamental esta orientada a la creacin de derechos reconocimiento de una
pension de jubilacin, por ejemplo-. Aun asi, en este ultimo caso, se evidencian las
relaciones asimetricas entre el Estado, que modifica el ambiente juridico de los
individuos y los ciudadanos, sean estos beneficiarios o victimas de las
reglamentaciones.
Una queja recurrente tanto de los analistas como de los ciudadanos en general
es la falta de polticas de Estado. Quienes sostienen esta afirmacin critican
que las polticas pblicas sean abandonadas cuando se termina el perodo del
gobierno que las puso en marcha. Por lo tanto, sealan, es necesario que
existan polticas pblicas que se mantengan durante varios perodos de
gobierno, lo que las convertira en polticas de Estado.
Como este argumento es muy frecuente, es conveniente precisar un poco sus
implicaciones. En democracias con formas de gobierno presidencial, como la
nuestra, el ejecutivo es elegido para un periodo fijo16. La principal de sus
facultades es la de poner en marcha su proyecto poltico a travs de la
construccin y puesta en marcha de polticas pblicas. Puede ser que entre sus
16 Evidentemente esta afirmacin no es vlida en los parlamentarismos, en los que el ejecutivo no tiene periodos fijos.
35
prioridades polticas est la continuidad de las polticas de sus predecesores; o
puede ser, al contrario, que decida modificar las polticas del gobierno anterior, o
prestar atencin a problemticas que antes no haban sido consideradas como
prioritarias. En cualquier caso, no hay obligacin de carcter legal por la que se
vean forzados a mantener las polticas existentes. Los mecanismos que operan
en este caso, son exclusivamente de orden poltico. El primero de ellos, es la
posibilidad de reeleccin inmediata, que de obtenerse implicara un apoyo
popular para la continuidad de las polticas del gobierno. En segundo lugar, la
eleccin de candidatos con propuestas que planteen la continuidad de polticas
que cuentan con el respaldo popular.
Ahora bien, en los dos casos planteados, la continuidad no implica
necesariamente la presencia de una poltica de Estado, puesto que se trata
bsicamente de una decisin ms bien autnoma de los gobiernos afectada por
la coyuntura poltica. Un caso diferente, sera que la poltica pblica quede
incluida en la constitucin o en la reglamentacin de forma tal que se limite la
discrecionalidad de los gobiernos. En este ltimo caso, puede hablarse con ms
validez de una poltica de estado.
Con frecuencia, las polticas pblicas suelen verse como un conjunto de etapas
realizadas de forma secuencial para solucionar un problema; James Anderson, por
ejemplo, define las polticas como una secuencia intencionada de accin seguida
por un actor o un conjunto de actores gubernamentales, a la hora de tratar con un
asunto que los afecta. Este conjunto de etapas, denominado ciclo de polticas,
apareci con un doble propsito: proponer un modelo del funcionamiento de la
accin pblica suficientemente amplio y general para aplicar a toda poltica
pblica, as como una herramienta analtica fundada en la nocin de secuencia.
36
Implementacin: implica la disposicin de medios por parte del aparato
administrativo para su aplicacin en el terreno.
Evaluacin: apreciar los efectos debidos a la accin gubernamental
plasmada en la poltica. Implica por lo tanto, la definicin de los criterios, la
obtencin de los datos y su anlisis.
Terminacin: supone el abandono de la poltica analizada y por tanto la
iniciacin de una nueva accin. No obstante, es en si misma ambigua toda
vez que hace referencia tanto a la extincin de una poltica como a la
realizacin de los objetivos establecidos.
Tampoco la evaluacin puede considerarse como la etapa final del proceso; sino
una actividad que se realiza de manera continua desde la seleccin de
alternativas, el diseo, el seguimiento de la implementacin y por supuesto, la
valoracin de sus resultados. Por otro lado, hoy tiende a revaluarse la etapa de
terminacin por cuanto se reconoce que existe una cierta continuidad de las
reglamentaciones, de las estructuras organizacionales y otros productos de una
poltica pblica, que impactan en el desarrollo de futuras polticas. Por todo lo
anterior, no resulta apropiado sealar que una poltica pblica sea una serie de
etapas separadas, sino ms bien que atraviesa diferentes momentos de
formulacin, implementacin y evaluacin que se repiten y afectan nuevamente
(Velsquez, 2006).
Si el ciclo de polticas perdi su validez como modelo de la accin pblica por las
razones que acabamos de presentar; mantiene su importancia, sin embargo, como
herramienta analtica. Entre sus aportes se destaca que permite adoptar una
mirada relativamente sencilla de un proceso complejo. De esta manera, permite
organizar temporalmente la informacin para el anlisis; y comparar diferentes
polticas a partir de la identificacin de unidades analticas idnticas, como son los
momentos de formulacin, implementacin o evaluacin. Finalmente, es una
herramienta que puede utilizarse para el anlisis desde diversas posturas tericas.
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1.4.3.4 Las polticas y las leyes
La relacin entre las polticas pblicas y la ley, puede verse en dos perspectivas
diferentes. En primer lugar, de manera errnea la poltica tiende a identificarse con
la ley: En la medida en que nuestros Estados estn organizados como Estados
de derecho, tendemos a considerar que las polticas son una o un conjunto de
leyes o regulaciones que abordan problemticas o sectores especficos. No
obstante, esta respuesta frecuente es solo parcialmente correcta. Las normas
jurdicas son instrumentos de las polticas que expresan la forma en que en los
Estados de Derecho se legitiman las decisiones tomadas (Jimnez y Ramrez,
2008). Por ello, son slo uno de los elementos, un instrumento de accin pblica,
que hacen parte de una poltica pblica.
38
Constitucin Poltica Nacional
De donde se desprenden:
39
Plan Distrital de Desarrollo Bogot sin
indiferencia
Eje Urbano Regional
Eje de
Trabaja sobre los ejes de:
Reconciliacin
Eje Social
1) materializacin del derecho a la educacin. 2) Fortalecimiento de la educacin Pblica. 3) Mejoramiento de las condiciones para el aprendizaje. 4)
Fortalecimiento de la institucin escolar. 5) Reconocimiento y participacin de la comunidad educativa, las organizaciones sociales y la academia. 6)
realizacin de una gestin humana, sostenible y eficaz.
Gestin educativa
40
Acceso y permanencia (Proyectos)
Subsidios
Operacin de Nmina de centros condicionados a
Transporte Escolar
Instituciones educativos la asistencia
educativas
Subsidios a la
demanda educativa
41
1.4.3.5 Las polticas pblicas y los sectores
Podemos tomarnos un tiempo para ver la relacin entre las polticas y los
sectores, porque de hecho es un problema al que tendrn que enfrentarse los
diferentes actores que construyen las polticas pblicas. Como indicamos al
comienzo de este aparte, las definiciones enfatizan en ciertos aspectos de la
accin de los gobiernos, como la intervencin especializada sobre sectores. Si
bien no siempre de manera consciente, la idea de sector es una referencia ligada
a la definicin de polticas publicas: Una poltica publica se presenta como un
programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio
geogrfico determinado: la salud, la seguridad, una ciudad, etc (Meny y Thoenig,
1992).
Para algunos autores, las polticas deben ser diseadas partiendo de la definicin
de la estrategia para el sector sobre el que se est actuando. Esta estrategia
sectorial se refiere tanto a la visin sobre lo que el sector debera ser en el futuro
como el mapa de ruta que muestra como alcanzar dicha visin. Estas estrategias
42
sectoriales deberan apoyarse para lograr sus objetivos, en los principales actores
del sector. Esta estrategia sectorial es lo que algunos autores llaman referencial
sectorial, y establece no solo la visin sino la forma en que este sector se articula
con el proyecto poltico a nivel nacional expresado en otras polticas:
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
POLTICAS PBLICAS
Definicin
Elementos
Aspectos 1.
relacionados 2.
3.
4.
5.
43
la existencia de las diversas formas de intervencin del Estado, de la forma en que
diversos intereses tienen influencia sobre las polticas, etc.
Algunos autores proponen una tipologa segn los diferentes sectores sobre los
que el Estado interviene; por ejemplo. Polticas educativas, de salud, de
seguridad, agrcolas, etc. Sin embargo, esta tipologa no aporta mayores
elementos, salvo una descripcin que debera ampliarse en cuanto aparezcan
polticas desarrolladas en nuevos sectores; o para incluir la posibilidad de polticas
intersectoriales. En este caso, podran aportar para analizar un nuevo problema en
el anlisis: la forma en que se resuelve la mayor necesidad de coordinacin entre
las diversas entidades estatales involucradas.
44
Politicas distributivas. Acciones mediante las cuales, el gobierno concede
una autorizacion a casos particulares especialmente designados que
satisfacen ciertas condiciones preestablecidas, como seria el caso de los
permisos otorgados para construir o las licencias de conduccion, que son
otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.
Politicas constitutivas. En las que la accion publica define las reglas sobre
las normas o acerca del poder, por ejemplo, mediante reformas
institucionales o administrativas. La coercion afecta al sujeto de forma
indirecta, pero significa una modificacion sustantiva del aparato institucional
o de las reglas de juego que orientan la intervencion del Estado sobre un
aspecto sustancial. Las reformas del Estado, orientadas a la fusion o
supresin de ministerios, podrian ser un buen ejemplo de este tipo de
politicas.
1.5.2.1Polticas distributivas
Estas polticas tienen por objeto actuar sobre las conductas de los actores en el
mercado. Para los autores citados, estas polticas pueden a su vez dividirse en
dos categoras:
45
polticas regulatorias competitivas: diseadas para limitar la provisin de
bienes o la participacin en el mercado a un grupo especfico de individuos
u organizaciones. En el caso colombiano, un ejemplo de estas polticas
podra ser la regulacin del mercado de las telecomunicaciones: televisin,
radio o telefona. Otro ejemplo podra ser la regulacin del ejercicio de
profesiones, como el derecho, la medicina, la administracin pblica, entre
otras.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
46
contextos de accin definidos en lo fundamental por marcos institucionales en los
que toman forma las polticas pblicas. Aunque esto implica considerar que la
decisin en las polticas pblicas es el resultado de un proceso que hace intervenir
diversos actores y cuyos procedimientos no estn siempre fijados de antemano17.
17Si en primera instancia tendemos a identificar los procesos decisorios con las reglas contenidas en la normatividad,
con frecuencia los analistas encuentran que estas reglas son interpretadas o simplemente vulneradas por los actores,
que desarrollan otros procedimientos para llegar a decisiones.
47
Como podemos saber quien hace las polticas pblicas?. El termino actor designa
a individuos, grupos u organizaciones con autonoma y capacidad de accin. Para
ser considerado como actor en una poltica pblica, es necesario que la accin
emprendida tenga repercusiones tangibles sobre un proceso de construccin de
polticas pblicas dado. En suma, analizar al actor implica prestar atencin a dos
dimensiones:
Por lo tanto, para estudiar las polticas pblicas, es necesario estudiar los
individuos, grupos u organizaciones cuya posicin social es afectada por la accin
del Estado en un espacio dado; es decir, que es necesario:
Para estos autores (Cobb y Elder), existe una desigualdad entre los recursos y la
capacidad de acceso de algunos actores a los espacios decisorios, determinada
por factores como los siguientes:
48
La naturaleza de los recursos varia de un pas a otro, de una poca a otra, e
incluso de una esfera social a otro experticia conocimiento especializado-,
recursos econmicos, capacidad de organizacin, etc.-. Estos recursos no pueden
observarse sino en las relaciones entre actores en las que son utilizados y los
contextos particulares en los que operan. Algunos de ellos se encuentran
frecuentemente: nmero de actores, recursos econmicos, grado y modo de
organizacin del grupo, la naturaleza de sus dirigentes, autonoma para la
definicin de su propio inters, etc. (Muller y Surel, 1998).
Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposicin con el objeto de
constituirse como grupo en relacin con otros actores sociales y principalmente en
su relacin con el Estado. Estos modos de accin se han agrupado bajo el trmino
genrico de repertorios de accin: conjunto de medios de presin tericamente
utilizables por una poblacin movilizada para la defensa de intereses colectivos
(Tilly) o para ejercer un poder respecto de decisores pblicos (Muller y Surel,
1998).
18Como Schattsneider afirma: la definicin de las alternativas es el supremo instrumento del poder (citado en Birkland,
2005: 108)
49
Propondremos que el carcter de problema pblico no resulta de ciertas
caractersticas objetivas de un fenmeno, sino que es producto de un trabajo de
problematizacin y por tanto, inseparable de la actividad de actores y grupos que
van a impulsar ciertas condiciones sociales a fin de atraer sobre ellas la atencin
pblica e incluirlas entre las prioridades gubernamentales para la construccin de
polticas publicas, comprendidas en lo que el anlisis de polticas denomina la
agenda de gobierno19.
La problematizacion
19 Por ello, es importante identificar y analizar los valores, los marcos cognitivos y normativos a traves de los cuales se
interpreta la realidad, que permitirn explicar la forma en que los diferentes actores definen los problemas y las
estrategias que utilizarn para impulsarlos. Es en este sentido que se seala que los problemas son una construccion
social.
20 Para abordar esta problemtica, el anlisis de poltica tradicionalmente se ha apoyado en una secuencia lgica: los
fenmenos aparecen, se convierten en objeto de la atencin y el debate pblico y finalmente, su resolucin es atribuida
al Gobierno que los incluye entre sus compromisos. Sin embargo, como veremos en este aparte, esta lgica secuencial
no siempre se presenta.
50
respuesta a que le corresponder hacer al gobierno?, es menos simple de lo que
pareceria, bien sea porque la sociedad desea que los gobiernos o estos por su
cuenta- asuman nuevas responsabilidades, o porque estos querran dejar en
manos de actores privados algunas funciones que tradicionalmente estaban a su
cargo.
21Al final de este aparte, presentaremos una breve explicacin del modelo de corrientes multiples y la nocion de ventana
de politicas.
51
social de problemas se entiende como las formas en las cuales nosotros como
una sociedad y los diferentes intereses contradictorios en su interior,
estructuramos y producimos relatos acerca de cmo y por que aparecen los
problemas. Un grupo que puede crear y promover las mas efectiva descripcin de
un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se har acerca de
un problema (2005: 125).
22 Las discusiones al interior del ejecutivo por la validez de los datos sobre desempleo en Colombia es una muestra de
ello.
23 En esta competencia de actores y relatos, los smbolos son un elemento central, como se demuestra en el debate
alrededor del intercambio humanitario. El Padre del secuestrado que emprende una caminata desde Nario se convierte
prontamente en un smbolo a favor del intercambio, mientras que el cabo que consigue escapar de la guerrilla se
convierte en un smbolo movilizado en direccin opuesta por el gobierno nacional.
52
Finalmente, el ncleo de los relatos es la construccin de historias causales. Estas
pueden considerarse como una descripcin narrativa de las causas de un
problema publico; tales historias contienen argumentos normativos acerca del
problema mismo tanto como de la persona, institucin o grupo que es responsable
de causarlo. La estructura de causas propuestas dentro del relato esta ligada con
la presentacin de cursos de accin para resolverlo. As, si el aborto aparece
presentado como un problema moral ligado a la prdida de valores, entonces los
cursos de accin propuestos sern muy diferentes de si es presentado como un
problema mdico causado por la deficiente informacin o acceso sobre mtodos
de prevencin de embarazos no deseados.
La agenda constituye el conjunto de problemas que en un instante (t) llaman la atencin y/o la intervencin de uno o
24
53
el problema revista la forma de una accin de tutela, por ejemplo, para que sea
aceptable dentro de su rbita de competencias. Igualmente, como los gobiernos
suelen estar organizados segn una logica sectorial, se requiere entonces de que
el problema sea reconocido en la agenda del sector correspondiente (educacin,
salud, etc.) o que se logre su insercin dentro de diversas agendas sectoriales
para problemas intersectoriales como el desempleo.
Otro modelo propone una movilizacin interna, lo que implica que ciertos
grupos externos poseen recursos relacionales y polticos suficientes para
acceder directamente a la agenda gubernamental, sin que exista una
problematizacin externa previa. Este tipo de modelo enfatiza generalmente
en la capacidad de los gremios para establecer un acceso directo a las
agendas.
54
Finalmente, un modelo de movilizacin, que enfatiza en el rol de los medios
de comunicacin en la definicin, legitimacin e imposicin de los
problemas pblicos.
Ahora bien, la realidad suele ser ms compleja que las tipologas que proponemos
para analizarla; estos modelos suelen en la prctica combinarse en lugar de ser
mutuamente excluyentes.
55
U NIDAD II
56
INTRODUCCIN
Cmo eligen sus metas los gobiernos? cmo seleccionan los medios para
alcanzarlas?, como podemos explicar y corregir las fallas en la puesta en marcha
de las polticas?. En trminos generales, estas son las preguntas que orientarn
esta unidad temtica, en la que se abordarn el diseo, la implementacin y la
evaluacin de polticas. Para ello, utilizaremos la literatura del anlisis de polticas,
asi como algunos casos de estudio, con el objetivo de ilustrar debates y
herramientas propuestas.
Esta unidad empieza con una presentacin acerca de las restricciones a las que
se enfrentan los decisores. A partir de ello, se ofrecen algunos elementos sobre lo
que implica el diseo de polticas: definicin de objetivos, teoras causales e
instrumentos de accin pblica. Sobre estos ltimos se ofrece una discusin en
torno a su definicin, algunas tipologas y finalmente, criterios para su seleccin. A
continuacin se discuten los procesos y la estructura de implementacin, asi como
las diferentes formas de implementacin de polticas pblicas. Finalmente, es
abordado el tema de la evaluacin de las polticas.
57
2.1 Conceptos generales sobre el diseo de polticas
Para abordar el diseo de las polticas conviene sealar inicialmente que los
decidores suelen encontrarse frente a ciertos factores que restringen sus
posibilidades de eleccin. En efecto, contrariamente a la imagen que los decisores
desean proyectar sobre si mismo, su autonoma est limitada por el estado de los
conocimientos disponibles o el tiempo necesario para lograr una decisin, as que
con frecuencia quien aparece como responsable por la adopcin de una poltica
en particular simplemente se limita a ratificar con pequeas variaciones las
selecciones realizadas por sus consejeros o asistentes.
58
2.1.1.1El peso de las reglas
Las dinmicas propias de las relaciones de poder entre los actores tienen efectos
concretos sobre la decisin. Toda decisin es un asunto colectivo; por lo tanto, las
alternativas consideradas van a ser influidas por las diferentes estrategias
desarrolladas por los actores y por las asimetras de poder, ms que por las
caractersticas tcnicas del asunto en cuestin; aun si como frecuencia se utilizan
argumentos tcnicos para defender una posicin en particular. A partir de esos
elementos, aparecen dos casos tericos: la decisin autoritaria y la decisin
negociada. En el primer caso, las alternativas sern presentadas como opciones
por tomar o dejar. En ese caso, el objeto de los decidores es abstenerse de los
efectos perversos de la poltica burocrtica y proponer una decisin no
negociada. El segundo modelo, implica la idea de una mesa redonda en el que
los actores involucrados (en razn de su competencia o de sus intereses
afectados) son invitados a dar su consejo; siendo la decisin final presentada
como el fruto de la sntesis de las diferentes propuestas. Ahora bien, estos dos
59
modelos son propuestas tericas y en la prctica, la decisin retoma elementos
autoritarios as como de negociacin y manipulacin.
Las agencias burocrticas como los dems actores, tender a construir sus
propias representaciones de los problemas, en funcin de su historia, de su lugar
en la division del trabajo poltico-administrativo, de su expertise especifico, de las
rivalidades que ha mantenido con otras agencias e integrarlas en la defensa de
sus propios intereses. Con frecuencia, entonces, se olvidan las necesidades
externas de la poltica (frente a los pblicos: luchar contra el desempleo, proteger
el ambiente) en funcin de los intereses internos de los actores involucrados
(aumentar la planta de funcionarios, crecer en importancia frente a otras agencias,
reforzar cierta divisin de competencias poltico-administrativas, etc.). En
consecuencia, los juegos burocrticos operan como un prisma que afecta las
posibilidades de la decisin.
Tabla
60
poltica quien? Hay metas directas e indirectas? Se basan
las selecciones en nuestra construccin social de la
poblacin objetivo?
Los objetivos de las polticas tienen que ver con lo que se ha considerado como
problema por parte de los actores involucrados en los procesos de accin pblica.
Por tanto, existe una relacin directa entre los problemas tal como aparecen
definidos y los objetivos previstos: disminuir la tasa de desempleo, aumentar los
cupos en los colegios pblicos, etc.
Deborah Stone propone una manera de categorizar los objetivos de las polticas
pblicas: equidad, eficiencia, seguridad y libertad. Para esta autora, los objetivos
con frecuencia entran en conflicto, por ejemplo, entre libertad y seguridad; y ms
particularmente entre eficiencia, que aparece como un propsito central de los
gobiernos y resta posibilidades a los dems objetivos. Los conflictos entre los
objetivos se intensifican dependiendo igualmente de la forma en que estos son
definidos, lo que aparece de forma ms evidente en el caso de la equidad.
61
programas sociales o de la necesidad de transferir funciones oficiales a actores
privados.
62
DESEMPLEO 1. Problemas del flujo de informacin
El desempleo sobre el mercado de trabajo.
friccional lo causan: 2. Asimetras de informacin entre
demandantes y oferentes de puestos de Que
trabajo. genera:
Se presenta en varias
modalidades que son: 3. Ausencia de agencias de empleo
Se entiende como.
1. Rigideces en los salarios
La clase que se asocia con problemas o 2. Desajuste entre las habilidades
asimetras de informacin, que impiden demandadas por el sector productivo y
conectar de forma eficiente a un las que posee la fuerza de trabajo.
desempleado con una vacante. 3. Costos salariales que desestimulan a los
empresarios a contratar personal.
2. DESEMPLEO
ESTRUCTURAL
Lo causan:
Se asocia con factores de tipo demogrfico,
econmico y social, y los flujos econmicos
63
LINEAMIENTOS Y Lineamientos basados en: la desagregacin de estrategias por cada forma de desempleo,
ESTRATEGIAS DE la designacin por parte de la administracin distrital de una entidad lder, que
LAPOLTICA DE EMPLEO administre un sistema general de informacin; participacin directa del sector privado.
Acciones Entidad
ESTRATEGIAS Direccin
Responsable
2. PARA Largo Plazo Calificacin: Crditos educativos, Convenio Sena; SHD, FAVIDI,
DESEMPLEO Emprendimiento: Centros de emprendimiento; SEGOB, DAPD,
ESTRUCTURAL Desarrollo Empresarial: Asociatividad, Mipymes DAAC, IDCY,
DABS
Corto Plazo
Politcnicos comunitarios, banco de talentos y
oportunidades; Lneas de crdito empresarial
64
FUENTE: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN DISTRITAL. (2005).
Lineamientos para la implementacin de la poltica de empleo e ingresos de Bogot. Pp. 2, (marco
conceptual); 12 22 (lineamientos y estrategia de poltica). (Primer cuadro; 29 (Cuadro 2).
Como sealamos antes, el diseo de una poltica pblica implica definir objetivos,
acciones y responsables por ejecutarlas, tanto como seleccionar los medios que
sern utilizados para que los fines perseguidos sean alcanzados. Los gobiernos,
en efecto, tienen diversos medios o herramientas que les permiten materializar su
influencia sobre la sociedad o el mercado, que varan desde discursos o
reglamentaciones hasta complejos sistemas para la distribucin de beneficios
sociales. A estos medios y herramientas, se les denomina instrumentos de accin
pblica26. La instrumentacin de la accin publica se refiere en consecuencia a la
seleccin y uso de instrumentos (herramientas, tcnicas, etc.) que permiten
materializar y operacionalizar la accin gubernamental. Ahora bien, solo
excepcionalmente las polticas tienen un solo instrumento, generalmente en el
marco de una misma poltica ha sido previsto el uso de varios instrumentos, lo que
con frecuencia puede generar problemas de coordinacin.
2.3.3.1 Definicin
26 Algunos autores los denominan instrumentos de polticas (Velsquez) o instrumentos de gobierno (salomn).
65
distribucin de bienes y servicios estaba fundamentalmente a cargo de las
burocracias estatales, estos ahora recurren a un conjunto amplio de contratos,
regulaciones, asociaciones pblico-privado, cofinanciaciones, etc. Para algunos
autores, como Salomn, este es justamente el criterio diferenciador: si se trata de
la prestacin directa o indirecta de los bienes o servicios.
Levine, Schneid
Peters, er e
Peters Thompson Ingram Anderson Descripcin Ejemplos
Ley Ley y Herrami Poder Pronunciamientos de Ley criminal, regulaciones
regulacin entas de directivo poltica que lleven la ambientales, ley
autorida fuerza de ley; esto es, antimonopolio.
d que constrien los
comportamientos
particulares y al
cumplimiento.
Servicio Provisin Servicios Servicios directos dados Servicios postales, control
s directa de por el gobierno a los del trfico areo, prediccin
bienes o usuarios del clima.
servicios
Dinero Pagos de Beneficios Pagos de Seguridad Social, estampillas
transferenci Transferencias de de alimentos, beneficios de
as dinero del gobierno. veteranos.
Subvencion
es
intergubern
amentales
66
Operaciones Las actividades del Actividades de mercado del
de mercado gobierno que tienen Banco de la Reserva Federal
y de contrapartes privadas, y (fijacin de los tipos de
propiedad que tienen inters, La compra y venta
consecuencias de valores para influir en el
econmicas y polticas. mercado).
Impuest El sistema Impuestos Polticas destinadas a Crdito fiscal (como el
os tributario alterar el comportamiento inters de prstamos
(gastos haciendo algunas estudiantiles), deducciones
fiscales) actividades, ms o de impuestos (deduccin
menos, deseables fiscal de hipoteca, los gastos
econmicamente. mdicos) impuestos al
tabaco y el alcohol, llamados
impuestos al pecado, para
aumentar los ingresos y
desalentar el consumo.
Otros Prstamos Prstamos Prstamos para inducir la Prestamos de Administracin
instrum y garantas actividad econmica u de Pequeas Empresas
entos de otra actividad deseable. (SBA), prstamos
econm prstamos estudiantiles.
icos
Subsidios Pagos para asegurar la Subsidios a las granjas; a las
viabilidad econmica de franquicias deportivas,
una actividad, subsidios a los negocios que
particularmente cuando la se ubiquen en comunidades
actividad se ocupa de particulares.
algunos objetivos ms
amplios.
Seguros Prestacin de servicios de Seguros contra
seguro que no estn inundaciones, seguros de
disponibles en el mercado depsitos federales.
de seguros privado.
Herrami Intentos de persuadir a la Campaas pblicas para
entas gente a participar en desestimular el fumar o
exhortati comportamientos beber, campaas antidroga,
vas deseables o para evitar campaas, campaas en pro
incurrir en las conductas de ejercicio.
negativas
Incentiv Sanciones Herramientas que Las multas por violacin de
os y inducen acciones quasi- los reglamentos;
sancion voluntarias o quasi- bonificaciones en pagos por
es coercitiva basadas en terminacin a tiempo de
beneficios tangibles contratos.
(Schneider e Ingram)
Herrami "La capacitacin, la La transferencia de
entas de asistencia tcnica, la tecnologa, la capacitacin, la
construc educacin y la provisin de productos de
cin de informacin necesaria informacin para el gobierno
capacid para tomar las local; Transferencia de
ad correspondientes efectivo a contratar ms
medidas de poltica" personal
(Peters) y la autonoma
de otros organismos
67
Herrami Herramientas para ayudar Grupos de enfoque,
entas de a aprender los aspectos encuestas de opinin, los
aprendiz relevantes de los censos, la investigacin
aje problemas de poltica bsica y aplicada [Por
ejemplo, los Institutos
Nacionales de Salud (NIH)
National Science Foundation
(NSF)]
Licencias Autorizacin del gobierno Licencias de conduccin,
para entablar actividades licencias profesionales
prohibidas in tales (mdicos, abogados,
licencias ingenieros y otras). Licencias
de hospitales, permisos,
cartas de las empresas
(Anderson)
Procedimient Procedimientos no Intercambio de
os informales especificados en la ley o correspondencia entre los
la regulacin para contribuyentes y el IRS para
resolver problemas. resolver controversias; La
negociacin en el proceso
penal.
Fuentes: B. Guy Peters, American Public Policy: Promise and Performance (Chapaqua, N.Y.: Chatham
House/Seven Rivers, 1999), 6-13; Charles H Levine, B. Guy Peters, y Frank Thompson, Public
Administration: Challenges, Choices, Consequences (Glenview, III.:Scott, Foresman/Little Brown, 1990), 64-
73; Anne Larason Schneider y Helen Ingram, Policy Design for Democracy (Lawrence: University Press of
Kansas, 1997), 93-97; James E. Anderson, Public Policymaking, 4th ed. (Boston: Houghton Mifflin), 233-244.
Fuente: Birkland (2005)
Estructura de entrega del servicio, que para los autores se divide en directa
o indirecta. La entrega o prestacin directa involucra un sistema en el cual
el gobierno es el nico actor en prestar el servicio control del trafico areo,
por ejemplo-; mientras que la entrega o prestacin indirecta involucra la
prestacin del servicio a travs de un intermediario que puede ser un nivel
local de gobierno o un actor privado con o sin nimo de lucro-.
68
Grado de automaticidad, que se refiere bsicamente al grado en el cual
los programas requieren una accin administrativa ms detallada. Por
ejemplo, los incentivos tributarios requieren poco esfuerzo administrativo
pues los beneficiarios se adecuan por su cuenta a los requisitos
establecidos, mientras que los programas sociales frecuentemente
necesitan de un enorme esfuerzo identificacin y control de beneficiarios,
logstica para la entrega de bienes y/o servicios, etc.
Howlett y Armes (citados por Birkland, 2005) consideran al respecto que los
modelos econmicos de instrumentos de poltica se enfocan en la libertad e
iniciativa individuales y en la posibilidad de eleccin, por lo cual tienden a
privilegiar instrumentos no coercitivos, Sin embargo, algunos enfoques
econmicos tienden, en sentido contrario, a reconocer la necesidad de
instrumentos ms coercitivos como el impuesto a la renta para corregir los
resultados de la accin libre del mercado. En cualquier caso, para los autores,
desde la perspectiva econmica la seleccin de instrumentos se toma como una
cuestin tcnica en la que deben encajar el problema que debe resolverse, con la
agencia encargada de su solucin gubernamental o no gubernamental- y la
naturaleza de los instrumentos escogidos.
69
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Factores
condicionantes
Qu son los
instrumentos de accin
pblica?
70
2.3.3.4 La seleccin de los instrumentos
En cualquier caso, los analistas sealan que al disear una poltica, existen varios
criterios a los que puede recurrirse para decidir sobre los instrumentos que se
utilizaran. Birkland (2005) propone que uno de ellos, es la factibilidad poltica;
puesto que instrumentos que podran ser tcnicamente superiores, pueden no ser
adoptados por carecer de respaldo poltico. En segundo lugar, otro criterio se
refiere a los recursos disponibles para la implementacin de la poltica. Las
campaas de educacin para la prevencin suelen tener un menor costo aunque
pueden tener un buen nivel de xito- y por tanto, suelen referirse a otras
estrategias ms costosas, como la represin de ciertos comportamientos: fumar,
conducir embriagado, etc. Un tercer criterio, est basado en las asunciones sobre
el comportamiento de las poblaciones, grupos o entidades que son el objeto
target- de la poltica. Por ejemplo, puede conducir a preferir instrumentos
coercitivos antes que incentivos para obtener un comportamiento deseado.
Por su parte, Linder y Peters (1993) proponen agrupar los diferentes criterios
planteados en la literatura sobre instrumentos, dentro de cuatro categoras
generales:
71
se relacin con la factibilidad tcnica y la evaluacin de la calidad de los
instrumentos. Por su parte, la categora restricciones vincula los instrumentos con
las creencias fundamentales acerca de lo que es ideolgicamente aceptable
mayor intervencin del Estado o menor regulacin del mercado, por ejemplo-, ms
all de consideraciones relacionadas con la calidad o el costo de los instrumentos.
72
INSTRUMENTOS DE LA POLTICA AMBIENTAL EN COLOMBIA
Para la definicin de los costos y beneficios de que trata el inciso 2 del artculo 338 de la CPN,
sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere
el presente artculo, () se aplicar el sistema establecido por el conjunto de las siguientes
reglas: a) la tasa incluir el valor de depreciacin del recurso afectado; b) el Ministerio de Medio
Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del dao, y los costos de
recuperacin del recurso afectado, definir anualmente las bases sobre las cuales se har el
clculo de la depreciacin; c) El clculo de la depreciacin incluir la evaluacin socioeconmica
de los daos sociales y ambientales causados por la respectiva comunidad; d) El clculo de
costos as obtenido, ser la base para la definicin del costo tarifario de las tasas.
b. Tasas por El uso de aguas por parte de personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas dar lugar a al 43 Corporaciones
utilizacin de cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarn al pago de los gastos de Autnomas
aguas. proteccin y renovacin de los recursos hdricos, para los fines establecidos por el artculo 159 Regionales
del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. El
Gobierno Nacional calcular y establecer las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.
El sistema y el mtodo establecidos por el artculo precedente para la definicin de los costos
sobre cuya base se calcularn y fijarn las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarn al
procedimiento de fijacin de la base de que trata el presente artculo.
c. Porcentaje Se establecer de acuerdo al artculo 317 de la Constitucin Nacional, inciso 2, con destinacin 44 Corporaciones
ambiental de a la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el Autnomas
los total del recaudo por concepto de impuesto predial que no podr ser inferior al 15% ni superior Regionales
gravmenes a al 25.9% El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del
la propiedad impuesto predial ser fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde
inmueble municipal.
73
Las corporaciones autnomas regionales destinarn los recursos de que trata el presente
artculo a la ejecucin de programas y proyectos de proteccin o restauracin del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los
municipios del rea de su jurisdiccin. Para la ejecucin de las inversiones que afecten estos
recursos se seguirn las reglas especiales sobre planificacin ambiental que la presente ley
establece.
d. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica cuya potencia nominal instalada supere 45 Corporaciones
Transferencias los 10000 kilovatios, transferirn el 6% de las ventas brutas de energa por generacin propia, Autnomas
del sector de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque seale la regulacin energtica. Regionales
elctrico
e. Concesin. Harn parte del otorgamiento que haga la autoridad ambiental (que en este caso es la 31, Nm. 9. CARs.
Corporacin Autnoma Regional) que junto a los permisos, autorizaciones y licencias
ambientales, sern requeridos por la ley para el uso, aprovechamiento y movilizacin de los
recursos naturales renovables o para actividades que puedan afectar o que afecten el medio
ambiente.
e. Licencia Se entiende por licencia ambiental la autorizacin que otorga la autoridad ambiental 50 Ministerio del
Ambiental competente para la ejecucin de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario Medio Ambiente,
de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relacin con la proteccin, Corporaciones
mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales de la obra o Autnomas
autoridad autorizada. Regionales,
municipios y
distritos
f. Diagnstico Para los proyectos que requieran la licencia ambiental, el interesado deber solicitar ante la 56 Autoridad
Ambiental de autoridad correspondiente su pronunciamiento sobre la necesidad de presentar o no un correspondiente
Alternativas diagnstico ambiental de alternativas. Esta solicitud se realizar en la etapa de factibilidad del
proyecto correspondiente. La autoridad decidir, de ser necesario, los trminos de referencia
g. Tipos de El Ministerio de Medio Ambiente y las corporaciones autnomas regionales impondrn al 85 Ministerio de
sanciones infractor de las normas sobre proteccin ambiental o sobre manejo o aprovechamiento de Medio Ambiente y
74
recursos naturales, mediante resolucin motivada y segn la gravedad de la infraccin, los Corporaciones
siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas: autnomas
Regionales
1. sanciones:
a) multas diarias por una suma equivalente a 300 salarios mnimos mensuales, liquidados
al momento de dictarse la respectiva resolucin.
b) Suspensin del registro o de la licencia, la concesin, permiso o autorizacin.
c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o servicio respectivo y
revocatorio o caducidad del permiso o concesin.
d) Demolicin de la obra, a costa del infractor, cuando habindose adelantado sin permiso
ni licencia, y no habiendo sido suspendida, cause dao evidente al medio ambiente o a
los recursos naturales renovables.
e) Decomiso definitivo de individuos o especimenes de fauna o flora o de productos o
implementos utilizados para cometer la infraccin.
2. Medidas preventivas.
a) amonestacin verbal o escrita.
b) Decomiso preventivo de individuos o especmenes de fauna o flora o de productos e
implementos utilizados para cometer la infraccin.
c) Suspensin de obra o actividad, cuando de su prosecucin pueda derivarse dao o
peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o
actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesin, licencia o autorizacin.
d) Realizacin dentro de un trmino perentorio, de los estudios y evaluaciones o medidas
que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligacin de
restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovados.
2. a. Accin En la reglamentacin de la educacin primaria, secundaria y universitaria, el Gobierno Artculo 14. (Parte
Decreto Educativa procurar: III Ttulo 1
Ley Incentivos y
2811 de a) Incluir cursos sobre ecologa, preservacin ambiental y recursos naturales renovables. estmulos
1974 b) Fomentar el desarrollo de estudios interdisciplinarios. econmicos)
c) Promover la realizacin de jornadas ambientales con participacin de la comunidad, y de Gobierno Nacional
campaas de educacin popular, en los medios urbanos y rurales para lograr la comprensin de Central.
los problemas del ambiente, dentro del mbito en el cual se presentan.
b. Uso de Por medio de comunicacin adecuada, se motivar a la poblacin para que formule Artculo 15
medios de sugerencias y tome iniciativas a la proteccin ambiental y para el mejor manejo de los recursos Gobiernos Locales
comunicacin naturales renovables, y se adelantarn programas de divulgacin y adiestramiento en la
75
a nivel local identificacin y manejo de sustancias nocivas al ambiente.
c. Campaas Con el objetivo de formar y mantener en la comunidad conocimiento y conviccin suficientes Art. 16 Gobierno
de informacin sobre la necesidad de proteger el medio ambiente y de manejar bien los recursos naturales Nacional y
en medios de renovables, el Gobierno, en los contratos sobre espacios de televisin o frecuencias de radio gobiernos locales
comunicacin difusin, estipular clusulas concernientes a su colaboracin con las otras partes contratantes,
en programas educativos y de divulgacin apropiados para el cumplimiento de estos fines.
d. Sistema de Se propone organizar y tener al da un sistema de informaciones ambientales, que contendr los Arts. 20 y 21.
informacin datos fsicos, econmicos, sociales, legales y ambientales y a todos aquellos que se refieran a Gobierno Nacional.
ambiental los recursos naturales renovables y al medio ambiente. Dicha informacin tendr las siguientes
especies: cartogrfica, hidrometeoro lgica, hidrolgica, hidrogeolgica y climtica; edafolgica;
geolgica; sobre usos no agrcolas de la tierra; el inventario forestal; inventario funico; niveles
de contaminacin por regiones; inventario de fuentes de emisin y contaminacin.
e. Inversiones Se har anualmente en el presupuesto nacional, una partida que est dedicada nica y Arts. 25 y 26.
financieras exclusivamente destinada a financiar los programas o proyectos de preservacin ambiental.
estatales en Para aquel proyecto de obra pblica que afecte o deteriore un recurso natural o el ambiente,
obras y habr de contemplarse un programa que cubra totalmente los estudios, planos y presupuesto
trabajos para conservar y mejorar el rea afectada.
ambientales
3. a. Tasas por Su destinacin es la proteccin y renovacin de los recursos hdricos. Se aplica tanto para
Decreto uso de agua. personas naturales o jurdicas, as como para pblicas o privadas. Segn la Car esta presenta
155 de dentro de su ejecucin diferentes actores:
2004 a. sujeto activo: es quien cobra la tasa. En este caso son las corporaciones
autnomas regionales.
b. Sujeto pasivo: son quienes estn obligados al pago de tasa por utilizacin de
aguas; se incluyen aqu a las personas mencionadas lneas arriba, que hacen
uso de la concesin de aguas.
c. Hecho generador: es lo que permite cobrar la tasa de uso. En este caso, el
hecho es la concesin de aguas.
d. Base gravable: el porcentaje de la tasa se cobra por el volumen de agua
efectivamente captada dentro de lmites y condiciones establecidas.
La forma de cobro que tiene esta tasa proviene de las autoridades quienes mensualmente lo
harn mediante factura expedida con la periodicidad que determinen, la cual no exceder a un
ao.
76
FUENTES
DECRETO 155 DE 2004 Por el cual se reglamenta el artculo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilizacin de aguas y se adoptan
otras disposiciones".
DECRETO LEY 2811 de 1974. Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente
LEY 99 DE 1993. Por el cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental y otras disposiciones.
Pagina Web: http://www.car.gov.co/publicaciones.aspx?cat_id=98
77
2.3 La implementacin de las polticas pblicas27
27 Para un mayor desarrollo del tema, ver por ejemplo Mgie (2004)
78
logra una mayor legitimacin de las decisiones pblicas, pero al mismo tiempo,
esta se complejiza debido a la creacin de instrumentos y escenarios especficos.
Tabla
Explicaciones para las fallas de Poltica
Relaciones de una poltica hacia otra. Las polticas estn relacionadas entre s, y estas
relaciones deben ser tenidas en cuenta. Por
ejemplo, una poltica ms estricta en contra de los
inmigrantes ilegales puede poner en peligro los
objetivos de polticas ms amplias en torno a
nuestras relaciones con Mxico, tales como el
suministro de petrleo o la interceptacin de
drogas.
La pregunta por el lmite Lmites polticos (entre estados por ejemplo)
pueden influir en el xito de las polticas.
Demanda de poltica excesiva Debemos esperar demasiado de las polticas
Esperanzas realizables de poltica Las polticas a veces fallan cuando van ms all
de lo que sabemos que podemos lograr ahora.
Pero la formulacin de polticas ambiciosas puede
79
ser el resultado de la "argumentacin
especulativa"*, que busca inducir la innovacin. El
propsito declarado de una poltica puede no ser
el verdadero propsito; puede haber ms
objetivos simblicos de fondo.
Teora causal aproximada La poltica si no est basada en una teora causal
Eleccin de las herramientas efectivas La eleccin de herramientas inefectivas pierde
de poltica conducir probablemente a falla. Pero la eleccin
de herramientas es de ordinario una funcin de
compromiso o de predisposicin ideolgica.
Las imprecisiones o vaguedades de la Los problemas inherentes en implementacin de
implementacin poltica pueden contribuir a falla de la poltica
Falla de las instituciones polticas "La falla de poltica es simplemente un sntoma de
de enfermedades mas profundas dentro de
nuestras instituciones polticas," tal como una
interrupcin del poder de partido poltico,
devolucin de poder de los lderes del Congreso a
los comits y subcomits.
Fuente: Helen Ingram y Dean Mann, "Policy Failure: An Issue Deserving Attention," en Why Policies Succeed
or Fail, ed. Helen Ingram and Dean Mann (Beverly Hills: Sage, 1980).
*
Charles O. Jones, The policies and Politics of Pollution Control (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,
1975).
Fuente: Birkland (2005)
80
La interpretacin percepciones- de las directivas jerrquicas por parte de
los actores involucrados.
Los modos de aplicacin o no aplicacin de estas directivas.
81
Formas de implementacin
Enfoque vertical: top down. Enfoque asociado a una idea tradicional del
estado que impone sus decisiones a las administraciones perifricas:
enfoque condicionado por tres principios:
82
2.4.1. El concepto de evaluacin
Por otra parte, algunos autores sostienen que la evaluacin no debe ser neutral,
indiferente o un oficio de expertos. Desde este enfoque pluralista, la evaluacin de
polticas debe reunir los esfuerzos de funcionarios, decisores, expertos y
ciudadanos. Este enfoque parte del reconocimiento de los actores comprometidos
en la realizacin de una poltica y propone la conformacin de comits de
evaluacin del cual estos hagan parte. La evaluacin desde esta perspectiva
busca entonces hacer una sntesis entre exigencias polticas y contingencias
tcnicas.
Evaluar una poltica pblica consiste en medir los efectos propios de una poltica y
en funcin de criterios definidos realizar juicios de valor sobre esos efectos, sean
deseados o perversos, directos o indirectos, inducidos a corto o largo plazo. Toda
evaluacin tiene una doble pretensin:
83
2.4.2 La eleccin de los criterios de evaluacin
Para poder valorar la accin publica, el evaluador debe realizar una comparacin
entre lo que es y lo que debe ser. Diversos criterios subyacen a estas
apreciaciones:
84
El solicitante.
85
El evaluado.
86
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Evaluacin Qu es
Objetivos
Criterios Pertinencia
Eficiencia
Eficacia
Economa
Actores
87
U NIDAD III
88
INTRODUCCIN
Este captulo busca explicar una forma de construir socialmente las polticas
pblicas locales, partiendo de criterios metodolgicos donde la formulacin, la
identificacin de los problemas pblicos, la decisin pblica de resolver los
problemas, la implementacin y la evaluacin, se hacen con un enfoque de
construccin y participacin en los cuales cada una de las etapas debe tener el
mismo nivel de participacin de los involucrados en la decisin en todo los
momentos.
89
3.1 Elementos para la identificacin, de los problemas pblicos locales, a
nivel social, econmico, ambiental, financiero, jurdico, administrativo y
organizativo
Los siguientes son algunos elementos que debemos tener en cuenta, cuando
buscamos identificar los diferentes problemas pblicos locales, y en los cuales
para cada uno de ellos tenemos unas preguntas que nos orientan el trabajo de
identificacin. Y nos permiten considerar la necesidad de construir socialmente las
polticas pblicas locales pues no necesariamente todos los problemas requieren
polticas pblicas, lo que no quiere decir que no necesiten solucin.
Para esto es necesario tener en cuenta una pequea comparacin que nos sirve
de marco para ubicar los anlisis que se hacen de las polticas pblicas locales, y
que nos orientara para efectos de la formulacin y construccin social de las
polticas pblicas ya que su anlisis surge como un marco de estudio de
itinerarios de accin concretos y de las expresiones de una cierta racionalidad de
la accin pblica en momentos determinados, es decir, nos aproxima a la
comprensin de la accin pblica organizada. La particularidad de la poltica
pblica es que expresa una estrategia voluntaria de intervencin orientada por un
proceso de decisin.29 Y es este el eje sobre el cual se mueve este documento.
Esto sugiere por tanto, que en la dinmica de construccin social de las polticas
pblicas, todo el proceso desde su inicio hasta su fin en cada una de sus etapas,
encontramos procesos participativos que hay que desarrollar; en este sentido, la
construccin en todo momento tiene un enfoque alternativo de construccin de
29CABRERO M. Enrique 2006. Accin pblica y desarrollo local. Coleccin Administracin Pblica. FCE Mxico. Pg.
24.
90
abajo hacia arriba que permita un alto contenido de legitimidad en los diversos
procesos de accin de la poltica.
Esto requiere que se identifique el territorio pero tambin las relaciones de este
con el contexto, por tanto, que el problema aunque sea local puede tener vnculos
con otro u otros territorios.
Cuarto, cuales son las funciones pblico estatales que permitan intervenir en
polticas pblicas locales, a nivel sectorial y general, y en este sentido, es
necesario determinar las funciones de orden constitucional, legal, organizativo y
91
funcional que apuntan a solucionar el problema, respondiendo las siguientes
preguntas:
Sexto, los instrumentos locales, frente a cada uno de los problemas pblicos
identificados, es necesario tener en cuenta cuales son los instrumentos que
permiten que desde la institucionalidad social, pblica y privada se incida sobre el
problema a solucionar, en este punto es necesario reconocer explcitamente los
recursos propios sean sociales, pblicos o privados y luego los vnculos y
relaciones con el contexto regional, nacional y global que puede aportar a la
solucin del problema, respondiendo entonces a:
Cules son los planes generales, sectoriales y territoriales que deben hacer
los gobiernos nacional, departamental y local frente al problema planteado?
Cules son los planes generales, sectoriales y territoriales que pueden hacer
los gobiernos nacional, departamental y local frente al problema planteado?
Cules son las asignaciones presupuestales que se tienen en funcin de
cada problema, las que son imperativas y las que son indicativas?
Cules son las formas de organizacin social y privada que permiten
contribuir a solucionar el problema?
Cules las formas y organismos de cooperacin internacional que pueden
acompaar la solucin del problema?
92
Sptimo, las relaciones intergubernamentales, que permitan contribuir a
solucionar los problemas locales, es importante tener en cuenta que las relaciones
que se presentan entre los gobiernos, son determinantes en la ruta de solucin del
problema identificado y estas relaciones pueden ir desde los vnculos polticos,
sociales, econmicos, territoriales, ambientales y culturales, los cuales pueden
afectar de manera positiva o negativa la integracin intergubernamental para la
solucin del problema, por tanto, se responde a:
30En relacin a las acciones de la gestin pblica local de las administraciones en Colombia, la publicacin sobre
Gestin Pblica Local Gua para alcaldes y sus administraciones, publicado por: DNP-ESAP-UNIVERSIDAD
NACIONAL-Ministerio de Cultura. CD Bogot 2007. Es una buena orientacin prctica sobre la gestin pblica local.
93
los problemas es central el apoyo poltico, sea porque este depende de una
aprobacin en las corporaciones locales o departamentales o nacionales, es decir
consejos, asambleas y congreso, lo que exige tener en cuenta un actor decisorio
para la solucin del problema, buscamos entonces responder:
Dcimo primero, las condiciones actuales del capitalismo global, cuando nos
acercamos a pensar las polticas pblicas desde lo local no se pueden desconocer
las condiciones del entorno econmico, tecnolgico, cultural, y laboral que est
desarrollndose en la actualidad a partir de las nuevas relaciones que genera la
era de la informacin en el capitalismo global; respondiendo entonces a:
94
Grfico 1. Los elementos para la identificacin de los problemas pblicos locales
4. Las funciones
3. La forma de
pblico estatales 5. Las formas
administracin y 6.Los
que permitan de organizacin
1. La metodologa 2. El territorio organizacin instrumentos
intervenir en social de la
poltica del locales
polticas pblicas poblacin
territorio
locales
9. La afiliacin y
8. Los 10. El contexto de
las relaciones
7. Las relaciones elementos de orden legal y 11. Las condiciones actuales
polticas de los
intergubernamentales la gestin tcnico pblico y del capitalismo global
gobernantes
pblica privado
locales
Resultado problemas pblicos locales identificados a partir de la integracin de estos 11 elementos de identificacin
95
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
96
3.2 El contexto y las Instituciones para la construccin social de
polticas pblicas a nivel local
Las condiciones contextuales del capitalismo global y las reglas que determinan
los procesos hacia la solucin de los problemas identificados, requiere entonces
un anlisis detallado del contexto en el cual se mueven y determinan las diferentes
acciones en la construccin social de polticas pblicas locales; por tanto, desde
all se considera la necesaria intencin de reconocer las formas diferenciales en
que actan los procesos globales del capitalismo del siglo XXI, como bien los
anota el profesor Montaez sobre los llamados pases de menor desarrollo:
Por tanto, se requiere conocer las formas como se mueve el mundo del
capitalismo global actual, con fuertes dosis de incertidumbre sobre las acciones
que se deben realizar de cara a las polticas pblicas locales, ya que por una parte
se tienen las restricciones de diferente orden econmico, poltico, jurdico,
organizativo, financiero y fiscal y de otro una alta dosis de incertidumbre sobre las
decisiones.
31MONTAEZ GMEZ Gustavo, 2001. RAZN Y PASIN DEL ESPACIO Y EL TERRITORIO, publicado en: Espacio
y territorios RAZN, PASIN E IMAGINARIOS; Universidad Nacional de Colombia Vicerrectora General Red Espacio
y Territorio. Bogot D.E. 2001. Pg 27.
97
bien, habilitan a las personas para trabajar entre ellas con miras a
planear un futuro para si mismas, sus familias y comunidades en
general. Pero cuando son dbiles e injustas el resultado es la
desconfianza y la incertidumbre32
INSTITUCIONES
Capital
social Reglas
ORGANIZACIONES
Informales Formales
Agencias gubernamentales
Fciles de
Confianza Reglas Normas
cambiar
Firmas
Redes
Organizaciones de la
Leyes
sociedad civil
Valores
Polica
compartidos
Dficiles de
Normas Constituciones
cambiar
Tradiciones Tribunales
Religin
Tradicional
Moderna formal
Informal
Fuente: Tomado de Banco Mundial Informe Sobre Desarrollo Mundial 2003. Grfico 3.1 Pg. 38.
Tanto la definicin como el grfico, nos muestran las interacciones que deben
tenerse presente en el desarrollo y forma como se organizan las instituciones,
resultado de los acuerdos entre los seres humanos para que funcione
equitativamente la sociedad. Sin embargo, las instituciones en general tomadas
como los acuerdos, requieren de instancias que los hacen cumplir como son las
organizaciones, de all entonces desgajamos las estructura organizativa,
administrativa y jurdica sobre la cual se ejecutan las polticas pblicas.
32 Banco Mundial. 2003. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003. Desarrollo sostenible en un mundo dinmico
Transformacin de Instituciones, crecimiento y calidad de vida.. Coedicin Banco Mundial, Mundi-Prensa Libros, S.A. y
Alfaomega Grupo Editor S.A. Madrid-Bogot. Pg. 37.
98
pueden impulsar hacia el desarrollo desde lo nacional, lo regional o lo local de all
que se necesite entender como una tarea crucial comprender cundo y cmo los
estados se convierten en depredadores y que tipo de condiciones histricas
permiten la aparicin de los Estados desarrollistasEl argumento bsicoLa
capacidad de los Estados de acelerar el crecimiento econmico depende de la
combinacin de dos caractersticas estructurales. El componente interno esencial
es la capacidad burocrtica webweriana, cuyas bases son la contratacin
meritocrtica, las carreras en el servicio pblico con recompensas predecibles y un
espritu interno de cuerpo. El complemento externo necesario de esa capacidad
son los lazos estructurales fuertes con otros grupos importantes de la sociedad
civil33
Un aspecto central que se requiere como parte del contexto actual est referido a
las situaciones medioambientales que afectan de forma significativa la calidad
de vida de la poblacin y que est referida a uno de los problemas globales que
tiene alto impacto en lo local, sobre los procesos de concentracin econmica y
financiera y de las decisiones que afectan de manera directa o indirecta los
problemas locales.
99
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
Tambin hay que tener presente, con los diferentes tipos de actores, sus
capacidades de incidir en las decisiones, lo que Tsebelis George, llama los
jugadores con veto36; lo que implica que al tener en cuenta a los diferentes
actores es posible que frente al mismo problema haya visiones distintas, que es
obvio en una sociedad democrtica y esto conlleva, a que los jugadores con veto
en la definicin de Tsebelis, o sea aquellos que pueden, cambiar polticas, un
cierto nmero de actores individuales o colectivos tiene que estar de acuerdo con
el cambio propuesto. Llamar jugadores con veto a tales actoresLos jugadores
con veto son actores cuyo consentimiento es necesario para un cambio en el statu
35 ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local.
Derecho. Mxico.
100
quo.37; esto nos plantea la necesidad de tener en cuenta que los actores que
deciden sobre los procesos tienen diferentes niveles de poder sobre la decisin de
solucionar el problema, y esos diferentes niveles del poder de incidir en las
decisiones es lo que los convierte en actores con los cuales hay que concertar la
toma de las decisiones.
1. El Gobierno
Local, y su 3. las Juntas 4. Las 5. Las
2. El Consejo
Estructura Administradoras organizaciones organizaciones
Municipal
Administrativa y Locales sociales gremiales
Organizativa.
6. Los
7. Loa actores 9. Los partidos
movimientos y 8. Los medios de
externos, polticos 10. Los
partidos comunicacin
globales, regionales y movimientos
polticos locales y
regionales, nacionales e sociales
locales y nacionales
nacionales internacionales
regionales
Por tanto, los diferentes actores que pueden incidir en la construccin de una
poltica pblica, van desde los que pueden ejercer presin sobre las decisiones sin
organizacin, hasta los que la ejercen desde espacios reconocidos de
participacin y organizacin social. Y si queremos que los procesos se desarrollen
de manera participativa y democrtica las formas de aportar desde cada uno de
los actores colectivos es construir de manera participativa la propuesta que es
posible concertar en la construccin social de la poltica pblica.
101
Los planes sectoriales son espacios que permiten profundizar sobre una
problemtica particular y organizar mejor la toma de la decisin, y ac se juega
las priorizaciones territoriales sobre la identificacin del problema.
Hay que tener en cuenta que encontramos espacios por fuera de lo local, que
pueden incidir de manera directa y con mayor capacidad de decisin para la
solucin del problema; espacios que pueden ser de orden departamental, regional,
nacional o internacional. Y en este sentido es importante el conocimiento de las
acciones pblicas que en estos niveles se desarrollan, vinculadas con las
dinmicas de planeacin general, sectorial y territorial.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
102
Cules son los escenarios en se desarrolla la poltica pblica que est
construyendo.
Cules son las debilidades y fortalezas del Estado y el gobierno municipal
para la construccin de la poltica pblica que est haciendo?
Qu actores externos inciden en las propuestas de su poltica pblica?
103
3.4 Determinacin de los territorios para la aplicacin social de las polticas
pblicas. Rurales, urbanos y reas ambientales.
Los lmites, las capacidades, las aptitudes de uso y los conflictos que se presenten
en cada uno de los territorios deben estar identificados y espacializados en los
planes de ordenamiento territorial los planes bsicos o los esquemas de
ordenamiento territorial.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.
Uno de los instrumentos de la accin pblica local hace referencia a los servicios
pblicos domiciliarios, que adems muestra algunos niveles de conflictividad entre
los entes territoriales locales, departamentales y nacionales por las
responsabilidades que cada uno tiene sobre cada servicio, tambin podemos tener
en cuenta otros instrumentos en las acciones pblicas locales como son los planes
de desarrollo municipal, los planes de ordenamiento territorial, los planes
sectoriales, los planes de accin institucionales y los planes de vida construidos
por las comunidades indgenas.
104
Grfico 4
Instrumentos De Planeacin Que Tenemos En La Construccin Social De
Polticas Pblicas
A. Generales B. Sectoriales
Planes de Desarrollo Planes de Gestin de Riesgos Naturales y Antrpicos,
Municipal. prevencin y atencin de desastres.
Planes de Vida y Plan Educativo y Plan Educativo Institucional
Etnodesarrollo. Recreacin y Deporte.
Planes de Proteccin Social y Salud.
Ordenamiento Acueducto, Alcantarillado, Aseo; servicios pblicos
Territorial POT. domiciliarios.
Planes Prospectivos y Medio Ambiente.
Estratgicos Desarrollo Econmico y desarrollo Rural.
Territoriales. Justicia Seguridad Y Convivencia Ciudadana.
Vivienda e Infraestructura vial
Fuente: Los autores
La Estratificacin.
El SISBEN
El Banco de Programas y proyectos
Los convenios de Acuerdos Interinstitucionales.
105
regulados y a las instituciones polticas de base38, en el caso colombiano para
esta estructura de oferta de los servicios pblicos domiciliarios encontramos
rganos de control como es el caso de la Superintendencia de Servicios Pblicos
y rganos de regulaciones como son las diferentes comisiones de regulacin,
como son: la CRA Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento
Bsico; la CRET Comisin de Regulacin de Televisin; la CREG Comisin de
Regulacin de Energa y Gas.
Debe existir una participacin de todos los actores para poder contar con una
masa crtica que pueda repensar lo local y adems lleve a un proceso que oriente
a la cooperacin y negociacin de los diferentes interesados a fin de construir en
consenso una visin comn de desarrollo.
Por su parte los elementos que retrasan el desarrollo son: debilidad y poca
conviccin en el Gobierno Central sobre el papel de la planificacin
38STEIN Ernesto, TOMMASI Marianos y otros, BID Progreso econmico y social en Amrica Latina INFORME 2006. La
poltica de las polticas pblicas. BID-DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES HARVARD
UNIVERSITY PLANETA. Mxico 2006, pg. 221.
39 Las negrillas de esta cita son nuestras.
40 ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local.
106
estratgica. Autoridades locales con dbil percepcin de la necesidad de
crear en consenso una visin de futuro. Sectores productivos desvinculados
de reales oportunidades de desarrollo y del consenso local. Lderes
sectoriales con una visin cortoplacista y excesiva dependencia del nivel
central. Temor de abrir espacios de debate por posiciones polticas,
autoridades con una visin del desarrollo y estilo de gestin tradicionales41
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
41ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorialOb. Cit Pg 17, las negrillas de la cita son
nuestras.
107
ESTUDIO DE CASO
Cules son las condiciones para crear un orden social que haga sostenible
los usos del suelo?43
Actividades de aprendizaje
42 Constituyente de la Regin Central de Colombia, Documentos para la construccin y fortalecimiento del proceso
constituyente de la Regin Central de Colombia. Cuadernos Constituyentes. FESCOL, FUNDALIDER. Editorial gente
Nueva Bogot septiembre de 2007.
43 Constituyente de la Regin Central de Colombia; Ob. Cit. Pg. 9, donde se resalta estas preguntas como resultado de
talleres realizados en dirigentes sociales y polticos de Boyac, Cundinamarca, Bogot, Huila, Tolima y Meta entre el
2004 y el 2006.
108
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.
109
MONTAEZ GMEZ Gustavo, 2001. RAZN Y PASIN DEL ESPACIO Y EL
TERRITORIO, publicado en: Espacio y territorios RAZN, PASIN E
IMAGINARIOS; Universidad Nacional de Colombia Vicerrectora General Red
Espacio y Territorio. Bogot D.E. 2001
TSEBELIS George 2006. Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones
polticas FCE. Obras de Poltica y Derecho. Mxico
110
MAURICIO BETANCOURT GARCA
111