la democracia

en Amrica Latina
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos

El debate conceptual
sobre la democracia

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay, Venezuela.

Publicado para el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD)
 primera parte
Notas sobre la democracia en
Amrica Latina
El objetivo del presente texto es contribuir a un marco terico para el trabajo emprico
y de poltica pblica previsto por el proyecto El desarrollo de la democracia en Amrica
Latina. En el presente texto se desarrollan tres argumentos bsicos:
1) Aunque el rgimen democrtico es un componente indispensable de la democracia,
es insuficiente para caracterizar a sta adecuadamente. El estado y en algunos sentidos el
contexto social general tambin son componentes importantes de tal conceptualizacin.
2) El estudio de la democracia en el mundo (Amrica Latina, por supuesto, incluida) re-
quiere que se preste cuidadosa atencin a la especificidad histrica de los casos respec-
tivos.
3) La democracia est basada en una concepcin del ser humano como agente. Esta con-
cepcin puede ser detectada ya al nivel del rgimen, pero sus implicaciones necesitan ser
asimismo indagadas en otras dimensiones tambin relevantes.

Preparado para el proyecto El desarrollo 2) El estudio de la democracia en el mun-

de la democracia en Amrica Latina, propi- do (Amrica Latina, por supuesto, incluida)
ciado por la Divisin Regional para Amrica requiere que se preste cuidadosa atencin a
Latina y el Caribe del Programa de las Nacio- la especificidad histrica de los casos respec-
nes Unidas para el Desarrollo. tivos.
3) La democracia est basada en una con-
cepcin del ser humano como agente. Esta
Guillermo O Donnell* concepcin puede ser detectada ya al nivel
del rgimen, pero sus implicaciones necesi-
El objetivo del presente texto es contri- tan ser asimismo indagadas en otras dimen-
buir a un marco terico para el trabajo em- siones tambin relevantes.
prico y de poltica pblica previsto por el Nota del autor: estas consideraciones re-
proyecto El desarrollo de la democracia quieren sustanciacin, per se y debido a sus
en Amrica Latina contempornea. En el consecuencias, para una evaluacin de las de-
presente texto se desarrollan tres argumen- mocracias realmente existentes. En este texto
tos bsicos: emprendo esa tarea, con conciencia de que
1) Aunque el rgimen democrtico es un ella implica adentrarme en terrenos disputa-
componente indispensable de la democracia, bles. Asimismo, mi intento no es solamente
es insuficiente para caracterizar a sta ade- terico. Debido a que el presente texto apun-
cuadamente. El estado y en algunos sentidos ta a orientar el proyecto arriba mencionado,
el contexto social general tambin son com- sugiero tambin algunos aspectos empricos,
ponentes importantes de tal conceptualiza- incluyendo variables e indicadores, derivados
cin. de mis consideraciones tericas.

* Politlogo. Titular de la Ctedra Helen Kellog de Gobierno y Relaciones Internacionales y Fellow del Instituto
Kellog de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos). Autor de numerosos li-
bros y artculos traducidos a varios idiomas. Entre sus obras ms conocidas, se destacan Modernizacin y autori-
tarismo (1972), El Estado Burocrtico Autoritario (1982) y Contrapuntos (1997). Junto con Philippe Schmitter, ed-
it los cuatro volmenes de Transiciones desde un gobierno autoritario (1994). Es miembro de la American Academy
of Arts and Science, de los Estados Unidos y Doctor Honoris Causa de la Universidad de Buenos Aires.

Notas sobre la democracia en Amrica Latina 11

I. Introduccin
Una advertencia importante: en sus estu-
dios de la democracia, la mayor parte de la
ciencia poltica contempornea se limita
analizar el rgimen y sus instituciones (par-
lamentos, partidos polticos, ejecutivo y si-
milares), y a los individuos qua votantes y
expresantes de la opinin pblica.1
Estos aspectos de la democracia son su-
mamente importantes y merecen ser estu-
diados en detalle. Asimismo, esta focaliza-
cin sobre el rgimen y el votante ofrece el
anclaje de un campo de investigacin bas-
tante bien delimitado que, por lo tanto, pue-
de ser estudiado de manera razonablemente
parsimoniosa. En contraste, extender el es-
tudio de la democracia a otros niveles es una
empresa riesgosa: uno puede caer en una la-
dera resbaladiza y acabar asimilando la de-
mocracia con todo aquello que a uno le gus-
ta. Una manera de evitar este riesgo es atar
una cuerda a un cimiento relativamente fir-
me el rgimen y con su ayuda descen-
der cuidadosamente en el abismo.2
En este descenso uno puede observar c-
mo una dimensin, la democracia, coconsti-
tuye los fenmenos observados y, cuando es
necesario, ayudado por dicha cuerda, regre-
sar al terreno ms slido del rgimen. Por
supuesto, no cualquier cuerda servir a estos
propsitos. La que yo he elegido es una con-
cepcin particular del ser humano cum ciu-
dadano como un agente; esta concepcin no
slo tiene implicaciones polticas sino tam-
bin morales y legales. ste es el factor fun-
dante, el ncleo que seguiremos de aqu en
adelante. Mi esperanza es que este factor nos
ayude a ganar, sin caer en el abismo aunque
sacrificando parsimonia, un mejor entendi-
miento de la democracia en Amrica Latina.
As, lo que sigue es teora democrtica
con propsito comparativo y emprico. Es
una primera exploracin, que se nutre de
contribuciones provenientes de otras disci-
plinas pero discute varios aspectos de la de-
mocracia que permanecen poco estudiados.
Por esta razn, este texto es un pedazo in-
completo de teora democrtica. Aqu argu-
mento sobre dimensiones y fundamentos de
la democracia y discuto algunas implicacio-
nes empricas. En cambio, digo poco sobre
temas que se refieren a la evaluacin de la de-
mocracia en pases concretos, tales como
quines son en cada caso los principales ac-
tores polticos colectivos e individuales
, o cmo el poder estatal y gubernamental es
ejercido, o algunas consecuencias especficas
de la globalizacin. De todas maneras, espe-
ro que las incursiones ms all del rgimen
que realizo aqu muestren que la cuerda que
uso puede ayudar a los propsitos del pre-
sente proyecto y tambin futuras exploracio-
nes sobre el tema de la democracia.
II. Definiciones
Antes de proceder con mi anlisis necesi-
to estipular algunas definiciones. Comienzo
con el estado.
Por estado entiendo un conjunto de ins-
tituciones y relaciones sociales (casi todas el-
las sancionadas y respaldadas por el sistema
legal de ese estado) que normalmente pene-
tran y controlan la poblacin y el territorio
que ese conjunto delimita geogrficamente.
Esas instituciones tienen como ltimo recur-
so, para implementar las decisiones que to-
man, la supremaca que normalmente ejer-
cen sobre el control de los medios de
coercin en dicho territorio.3

1 De hecho, con pocas excepciones que yo conozca, la teora democrtica contempornea no incluye explcitamen-
te al estado como componente importante de este tema. Entre las excepciones cabe mencionar los importantes
textos de Bourdieu (especialmente 1996), Nun 2001 y Strasser (ver sobre todo 1999). Una cuestin aparte es el ar-
gumento hecho por avarios trabajos contemporneos (a los cuales vuelvo abajo), en el sentido que una delimita-
cin territorial no contestada es condicin necesaria del rgimen democrtico.
2 Desde una perspectiva similar a la que presento aqu, Whitehead 2002a propone la metfora de un barco firmemen-
te anclado pero cuya larga cuerda le permite varios desplazamientos de acuerdo a las corrientes que existen en el ro.
3 El lector detectar fcilmente la genealoga weberiana de esta definicin, salvo que no incluyo el aspecto de la le-
gitimidad que puede o no ser atributo de tales estados. Por otro lado, en esta definicin y en lo que sigue,
mantengo el criterio de Max Weber de considerar los atributos del estado como tendencias cuyo grado de realiza-
cin es una cuestin a ser evaluada empricamente en cada caso (o perodo de cada caso).

12 Notas sobre la democracia en Amrica Latinas

 El estado incluye tres dimensiones. Una,
la ms obvia y reconocida casi exclusiva-
mente por la literatura contempornea, es
el estado como un conjunto de entes buro-
crticos. Estas burocracias, generalmente
organizaciones complejas, tienen asignadas
responsabilidades formalmente apuntadas
a lograr o proteger algn aspecto del bien o
inters general. El estado es tambin un sis-
tema legal, un entramado de reglas legales
que penetra y co-determina numerosas re-
laciones sociales.
Contemporneamente, especialmente en
democracias, la conexin entre las burocra-
cias del estado y el sistema legal es ntima:
las primeras se supone que actan en trmi-
nos de responsabilidades que les son legal-
mente asignadas por las autoridades perti-
nentes el estado habla a travs de la
gramtica del derecho. Juntos, las buro-
cracias del estado y el sistema legal preten-
den generar, para los habitantes de su terri-
torio, el gran bien pblico del orden y la
previsibilidad generales, as como tambin,
la promulgacin y garanta, sustentada por
el poder coercitivo del estado, de las relacio-
nes sociales en las que los habitantes estn
inmersos. Al hacer esto, el estado (ms bien,
los funcionarios que hablan en su nombre)
presume garantizar la continuidad histrica
de la unidad territorial respectiva, usual-
mente concebida como una nacin.
Estas pretensiones nos llevan a la tercera
dimensin del estado: ste intenta ser un fo-
co de identidad colectiva para todos o casi
todos los habitantes del territorio. Tpica-
mente, los funcionarios del estado, especial-
mente aquellos que ocupan posiciones en su
cpula institucional, afirman que el suyo es
un estado-para-la-nacin (o, sin entrar en
detalles innecesarios en este momento) un
estado-para-el-pueblo, invitando al recono-
cimiento generalizado de un nosotros (los
miembros de la nacin) que postula una
identidad colectiva (somos todos argenti-
nos-franceses-peruanos, etc.) que se postu-
la est por encima y eventualmente debera
superar los conflictos y clivajes sociales exis-
tentes.
Quiero recalcar que, siguiendo la inspira-
cin weberiana de la definicin que he pro-
puesto, las tres dimensiones del estado no de-
ben ser ontolgicamente atribuidas a todo
estado. Ellas son tendencias que ningn es-
tado ha logrado completamente, y en algu-
nos estados distan bastante de serlo. En lo
que respecta al estado como conjunto de bu-
rocracias, su desempeo puede desviarse se-
riamente de cumplir las responsabilidades
que le han sido asignadas legalmente; a esto
llamo la dimensin de eficacia del estado co-
mo un conjunto de burocracias. En cuanto
al sistema legal, puede per se tener falencias
y/o no extenderse efectivamente a diversas
relaciones sociales y aun a vastas regiones; a
esto llamo la dimensin de efectividad del
estado en tanto sistema legal. En lo que res-
pecta al estado como foco de identidad colec-
tiva, su pretensin de ser verdaderamente
un estado-para-la nacin puede no ser ve-
rosmil para la mayora de la poblacin; sta
es la dimensin de credibilidad del estado
como foco de identidad colectiva.
Las tres dimensiones del estado son his-
tricamente contingentes. Tal vez no nece-
sito agregar que en la mayor parte de Am-
rica Latina estas dimensiones exhiben
valores severamente deficientes: las agen-
cias estatales carecen frecuentemente de
eficacia, la efectividad del sistema legal a
travs de las distintas categoras sociales y
el territorio est truncada y las pretensio-
nes de ser estado-para-la-nacin no son
crebles para muchos. Este problema se re-
laciona con la observacin hecha por James
Malloy (1991): le impresiona el escaso po-
der que los gobiernos (y estados, agrego)
latinoamericanos tienen para democrati-
zar. Por supuesto, este problema no deriva
exclusivamente de la debilidad del estado;
sin embargo, salvo para fervientes creyen-
tes en mticos mercados o maravillosas so-
ciedades civiles, estas fallas tienen conse-
cuencias considerables.
Ahora necesito definir el rgimen y el go-
bierno.
Por rgimen entiendo los patrones, for-
males e informales, y explcitos e implcitos,
que determinan los canales de acceso a las
principales posiciones de gobierno, las ca-
ractersticas de los actores que son admiti-
dos y excluidos de ese acceso, los recursos y
las estrategias que les son permitidos para
ganar tal acceso, y las instituciones a travs
Notas sobre la democracia en Amrica Latina 13
de la cuales el acceso es procesado y, una vez
obtenido, son tomadas las decisiones guber-
namentales.4
Por su parte, el gobierno est constitui-
do por posiciones en la cspide del apara-
to del estado; el acceso a dichas posiciones
se realiza a travs del rgimen, el cual per-
mite a quienes ocupan esas posiciones to-
mar, o autorizar a otros funcionarios del
estado a tomar, decisiones que son nor-
malmente emitidas como reglas legales
vinculantes sobre el territorio delimitado
por el estado.5
Ms abajo discuto una especie de este ge-
nus, el rgimen democrtico. Pero antes pue-
de ser til que le demos una mirada ms de-
tallada al estado.
III. Una primera mirada al estado
Este es un tema complicado, que me fuer-
za a una estrategia de presentacin un tanto
tortuosa. En la presente Seccin ofrezco una
discusin general; en la Seccin IV analizo
algunas conexiones tericas entre la demo-
cracia y el estado, y en la Seccin V discuto
algunas caractersticas del estado latinoame-
ricano contemporneo.
III.1. Preliminares
Salvo en casos excepcionales,6 toda auto-
ridad de una asociacin, poltica o de otro
tipo, argumenta que sus decisiones, as co-
mo su propia existencia, son para el bien de
la asociacin en su conjunto. Las autorida-
des basan su expectativa de ser obedecidas
en este tipo de pretensin, y al hacerlo mar-
can un lmite entre la asociacin y todos
aquellos que no pertenecen a la misma. Al-
gunas asociaciones, que podemos llamar
democrticas, agregan que el derecho de
las autoridades a ser obedecidas emana del
hecho de que sus miembros les han otorga-
do poder para ello.
4 Esta es, con algunas adaptaciones, la definicin ofrecida en ODonnell y Schmitter 1986, 73, fn.1. Para una til
discusin de este concepto vase Mazzuca 1998 y 1999.
5 Estas decisiones no son necesariamente universalmente obligatorias. El creciente uso por parte de los estados
modernos de legine, es decir reglas dirigidas a problemas o grupos especficos, requiere esta aclaracin. Sin em-
bargo, se supone que toda regla legal tiene validez sobre el conjunto del territorio delimitado por el estado.
6 Slo puede pensar en los campos de concentracin como un ejemplo.
14 El debate conceptual sobre la democracia
En asociaciones de cierta complejidad,
estas pretensiones llevan a un patrn bsico
de diferenciacin social: aquellos que se in-
volucran en los asuntos que alegan ser de in-
ters comn a la asociacin y aquellos que
no lo hacen. Como consecuencia, emerge un
centro desde el cual algunos individuos tie-
nen la prerrogativa de hablar en nombre de
la asociacin e invocar como justificacin de
sus decisiones el bien general de la misma. La
existencia de este centro es usualmente con-
sistente con mi inters en tanto miembro de
la asociacin. Deseo disfrutar de mi libertad
y de los bienes que la asociacin me provee
practicar un deporte en un club, que mis
derechos de trabajador sean representados
por el sindicato, aprender en la universidad,
recibir parte de los bienes que nuestra ban-
da ha robado, o ser ciudadano de un estado
que funciona razonablemente.
Consecuentemente, quiero la existencia
de cierto tipo de entidad que facilite ese dis-
frute. Y no quiero eso slo por hoy; lo quie-
ro para todo el tiempo futuro que puedo
prever. Adems, aunque no me importe la
suerte de muchos otros individuos, s me im-
portan algunos (por decir, miembros actua-
les y futuros de mi familia), entonces tam-
bin quiero que se extienda a ellos una
garanta de largo plazo de ese disfrute. Por lo
tanto, en muchas situaciones es en nuestro
inters participar en la creacin (o aceptar la
existencia) de una esfera de decisin que se
ocupa de dos tareas bsicas. Primero, proveer
algunos bienes colectivos y resolver proble-
mas de accin colectiva. Segundo, tomar de-
cisiones que sean obligatorias para todos los
miembros; de otra manera, el free-riding se-
ra incontrolable y/o la asociacin simple-
mente se disolvera.
Esto es verdad para numerosas asociacio-
nes. En stas, ya sea que resulten benficas o
dainas, o democrticas o despticas, noso-
tros los seres humanos (igual que la mayora
de los animales), adems de a veces cooperar
y a veces entrar en conflicto, constantemen-
te producimos y reproducimos relaciones
sociales jerrquicas. Cuando la asociacin
deviene mnimamente compleja, desarrolla
roles formales de liderazgo que se especiali-
zan en tomar decisiones colectivas. Normal-
mente, deseamos que las autoridades tengan
suficiente poder para tomar e implementar
dichas decisiones; esto es en general verdad,
ya sea que aquellos que toman decisiones
seamos todos nosotros reunidos en asam-
blea, o representantes elegidos va eleccin
o al azar, o slo una persona, o lo que fuera.
Otra cosa que normalmente queremos es
que aquellos que detentan la autoridad en la
asociacin estn capacitados para hablar por
ella, tanto interna como externamente. Inter-
namente, porque de otra manera se perdera
el sentido mismo de tener dichas autorida-
des si stas no tuvieran la facultad de dirigir-
se a todos los miembros de la organizacin
con la expectativa de ser obedecidos, sobre
todo al tomar decisiones sobre las cuales al-
gunos miembros estn en desacuerdo. Exter-
namente, las autoridades se dirigen a los
otros que no son miembros de la asocia-
cin, con la pretensin de corporizar, o re-
presentar, el nosotros constituido por los
miembros de la asociacin.
Cuando los lderes de un sindicato inter-
pelan a empleadores, o los lderes de un pas
a los de otro, ellos re-presentan su asociacin
frente a otros, con la pretensin de hablar
por ella en su conjunto, no slo como un
mero agregado de sus miembros. En ambos
casos, interna y externamente, las autorida-
des exhiben la versin oficial7 del carcter y
los intereses de la asociacin que como tales
autoridades dicen encarnar. sta es otra ca-
racterstica general de las asociaciones de
cierta complejidad y duracin; como dice
Hosle (1998: 90), toda unidad social tiene
un concepto descriptivo de s misma; las uni-
dades ms complejas tambin tienen uno
normativo (bastardillas en el original).
Esto es poder. La autorizacin de hablar-
7 Como Marx 1963 elocuentemente nos record.
8 Tanto en Babilonia como en la Grecia clsica, la demanda de un derecho escrito y formal provino de los pobres,
quienes vieron en ello una importante proteccin contra los poderosos; vase Varga 1991.
9 Vase Hirschman 1970.
por usualmente implica consecuencias im-
portantes para los miembros de la asocia-
cin y para los otros. Por lo tanto, como
miembro de la asociacin, estoy interesado
en lo que se dice en su nombre. Adems, en
asociaciones complejas ocurren dos conse-
cuencias. Primero, los roles principales de-
vienen permanentes y especializados; segun-
do, los ocupantes de dichos roles desarrollan
inters por normalizar bsicamente, por
medio de reglas formales su propio poder,
aumentando de esta manera la probabilidad
que sus decisiones sean aceptadas como v-
lidas y regularmente implementadas.
Esto da lugar a la emergencia de regula-
ciones internas, manuales de procedimiento,
estatutos y constituciones. Pero el movi-
miento hacia la formalizacin no proviene
slo desde arriba. Desde abajo, tengo otro in-
ters racional que contrarresta (y puede lle-
gar a contradecir) mi inters por una efecti-
va toma de decisiones por parte de la
asociacin. Este inters es el de ser protegido
de decisiones que yo considero arbitrarias
y/o que transgreden seriamente mi visin so-
bre lo que debera ser o hacer la asociacin.8
Por lo tanto, normalmente apoyo la for-
malizacin de la asociacin, en la medida en
que tienda a hacer sus decisiones razonable-
mente previsibles y eventualmente me per-
mitan recurso efectivo contra ellas; esto es
especialmente cierto en asociaciones, como
el estado, donde la salida (exit) es imposible
o sumamente costosa.9 Pero soy capaz de
afirmar y defender este inters slo si soy re-
conocido como miembro pleno de la asocia-
cin si soy, por decirlo as, un ciudadano
de ella. De otra manera, soy un sbdito,
un ser sometido a relaciones autoritarias por
medio de las cuales los lderes, sin mi voz ni
consentimiento, toman decisiones que son
obligatorias para m y que, en el caso del es-
tado, son en ltima instancia sustentadas con
coercin fsica.
La consecuencia de estos impulsos desde
abajo y desde arriba es la burocratizacin y
El debate conceptual sobre la democracia 15
legalizacin de las asociaciones; sindicatos,
asociaciones profesionales, empresas, clubes
deportivos y pases promulgan varios tipos
de reglas y crean instituciones ordenadas je-
rrquicamente que estn formalmente a car-
go de contribuir al logro de los objetivos de
la asociacin y la normalizacin de su fun-
cionamiento.
Cuando estas instituciones establecen
control sobre un territorio, incluyendo supe-
rioridad en el control de los medios de coer-
cin, se transforman en ese fenmeno mo-
derno que llamamos el estado. Los estados
pretenden que lo que hacen (o ms precisa-
mente, lo que los funcionarios autorizados
para invocar la autoridad del estado hacen)
est orientado hacia el logro del bien comn
(o general) de los habitantes de su territorio.
Por supuesto, tal pretensin puede oscilar
desde la racionalizacin del despotismo has-
ta situaciones en las que puede razonable-
mente argumentarse que el inters de todos,
o de muchos, de los habitantes ha sido acti-
vamente buscado y logrado.
Generalmente, el lado organizacional del
estado est ordenado burocrticamente. Por
burocrtico quiero decir relaciones sociales
de comando y obediencia que estn jerrqui-
camente organizadas de acuerdo a reglas for-
males y explcitas. Este lado jerrquico del es-
tado de todo estado es inherentemente
desigualitario, tanto para los que trabajan
dentro de dichas burocracias como para los
que tienen que interactuar con ellas; en ge-
neral, este carcter jerrquico se acenta
cuando opera en relacin a grupos e indivi-
duos que estn sometidos en la sociedad a
otras relaciones desigualitarias sumamente
agudas.
Asimismo, la burocratizacin de una aso-
ciacin es concomitante a su legalizacin: co-
mo ya mencion, varios tipos de reglas son
emitidos con el objetivo de regular el funcio-
namiento interno de la asociacin, incluyen-
do las relaciones con sus miembros. Hay, sin
embargo, un tipo de asociacin, el estado,
que no slo apunta a regular su funciona-
miento interno, sino que tambin externali-
10 Uso este trmino para designar sucintamente los pases altamente desarrollados situados en el cuadrante
Noroeste del mundo, a los cuales sumo, con no poca licencia geogrfica, Australia y Nueva Zelanda.
16 El debate conceptual sobre la democracia
za su legalidad. En contraste con otras aso-
ciaciones, el estado intenta controlar al me-
nos algunos aspectos de toda asociacin e in-
dividuo en el territorio que demarca. El
estado moderno por lo tanto penetra, espe-
cialmente mediante su sistema legal, mlti-
ples relaciones sociales.
Al hacerlo, los que estn autorizados a
hablar en nombre de esta asociacin tpica-
mente afirman la pretensin de proveer a to-
dos los que habitan en su territorio el supre-
mo bien pblico del orden, la previsibilidad
y, si fuera necesario, el respaldo coercitivo, de
innumerables relaciones sociales. Tpica-
mente, tambin, tal como pasa en la mayora
de otras asociaciones, esta pretensin tiene
como referente el bien colectivo de la asocia-
cin en su conjunto, ms all de sus caracte-
rsticas y clivajes sociales concretos.
III.2. Un breve panorama histrico
La pretensin universal al bien comn de
toda autoridad adquiere caractersticas par-
ticularmente exigentes cuando es hecha por
una autoridad que intenta delimitar y mono-
polizar el control de un territorio en un
mundo donde otros estados tambin existen.
En un mundo tal, donde los seres humanos,
al igual que otros animales, tienden a ver la
delimitacin monoplica de territorio como
una condicin crucial de su propia existen-
cia, la pretensin del estado a la lealtad supre-
ma es tan exigente como frecuentemente
efectiva.
El estado es un fenmeno relativamente
reciente. Emergi en el Noroeste10 luego de
largas y violentas luchas, luego de que cier-
tos gobernantes realizaran algunos impor-
tantes logros. Uno de ellos, analizado clsi-
camente por Max Weber (1978), es que stos
expropiaron otras asociaciones polticas (es-
pecialmente seores feudales, ciudades aut-
nomas y algunas instituciones religiosas) del
control de los medios de coercin, y estable-
cieron el monopolio de ese control sobre el
territorio que esos constructores del estado
(state-makers) reclamaban.
 Segundo, tambin analizado por Weber,
esos gobernantes expropiaron dichas asocia-
ciones y otros grupos del control de los me-
dios de administracin, con lo cual crearon
burocracias de funcionarios asalariados y je-
rrquicamente subordinados al poder central
que ellos estaban creando. Esto implic termi-
nar con varias formas patrimoniales de apro-
piacin de los medios de administracin. De
estas maneras, las semillas fueron plantadas
para el Rechsstaat, o Estado de Derecho. En su
expresin original, Prusia, la intencin de los
gobernantes no era en absoluto democrtica;
la legalizacin y burocratizacin de este esta-
do consecuencia del inters percibido por los
gobernantes en normalizar tanto el funciona-
miento interno del estado como las relaciones
con sus principales interlocutores internos, los
junkers y la burguesa, y al hacerlo aumentar
el podero externo de Prusia. Como conse-
cuencia, los prusianos siguieron siendo sb-
ditos polticos, pero en diversas relaciones so-
ciales privadas pudieron esperar ser tratados
de acuerdo a reglas legales que haban sido he-
chas pblicas de antemano, tenan aplicacin
general y supuestamente se implementaban
imparcialmente.
Un tercer logro de los state-makers estu-
vo cercanamente relacionado con el ante-
rior, pero tuvo caractersticas y secuencias
que no siempre coincidieron con los prime-
ros. Me refiero a lo que llamo la expropia-
cin de los medios de legalidad, por la cual
varios tipos de derecho consuetudinario,
feudal, urbano y religioso, fueron progresi-
vamente anulados o absorbidos por la legis-
lacin emanada desde el nuevo centro. Ya
que esta expropiacin es frecuentemente ig-
norada pero tiene importantes implicacio-
nes para mi futura discusin, necesito agre-
gar algunos comentarios.
Los state-makers, con la colaboracin es-
trecha de juristas que eran versados en el
[recientemente recuperado] Derecho Roma-
no (Keohane 1980: 15) vieron la legaliza-
cin como un medio de poder poltico del
estado para afirmar una voluntad central
uniformemente en el conjunto de la comu-
11 Quien triunfantemente afirm que en su cdigo tout sera prevu.
12 Esto facilitado por la recepcin del derecho romano, el cual era un derecho altamente individualista. Incentiv
la libertad de contratar sin ningn reconocimiento a la desigualdad en el poder de negociacin (Stein 1999: 122)
nidad (Varga 1991: 334). Este fue un movi-
miento primero en el mbito del derecho
privado y ms tarde en el del derecho pbli-
co, los cuales conjuntamente dieron los me-
dios para establecer un estado burocrtico,
mediante el cual los prncipes pudieron con-
trarrestar la independencia de poderosos se-
ores feudales (Stein 1999: 91).
El derecho ya no sera entonces emana-
cin de la tradicin o de la religin sino re-
sultado de la voluntad del gobernante,
quien lo usaba no slo para eliminar otros
tipos de derechos y asociaciones polticas,
sino tambin para crear un poder judicial
de su confianza; los state-makers vean la
codificacin como una manera de limitar la
independencia de los juzgados, cuyos jueces
habitualmente representaban los intereses
atrincherados de la aristocracia provincial
(Stein 1999: 103). La consecuente difusin
del derecho escrito culmin en el pathos ra-
cionalista de los primeros grandes cdigos,
el Allgemeines Landrecht de Federico II de
Prusia11 (1791) y poco despus los cdigos
de Napolen.
Al menos en trminos de los derechos ci-
viles de la poblacin masculina en muchos
de los pases del Noroeste, estos movimien-
tos hacia la construccin del estado fueron
hechos por medio no slo de la burocratiza-
cin sino tambin de la homogeneizacin de
la legalidad estatal sobre el territorio corres-
pondiente. Esto a su vez signific la adquisi-
cin (aunque slo para los hombres) de
igual estatus y una sola e idntica capacidad
jurdica para todos (Bellomo 1995: 8).
Estos procesos fueron coetneos, aunque
complejamente relacionados, con la expan-
sin del capitalismo. Una conexin crucial
provista por la extensin del estado y su lega-
lidad, la cual por un lado institucionaliz la
autoridad de la burocracia estatal y por el
otro promulg las reglas legales que estable-
cieron la comercializacin de la propiedad de
la tierra y la libertad de contratar, especial-
mente la libertad de vender fuerza de traba-
jo.12 Esto promovi la otra gran expropia-
cin de esos tiempos, la que Marx recalc: la
El debate conceptual sobre la democracia 17
de los productores directos de su propiedad
de los medios de produccin.
De estos complejos procesos histricos
que tan compactadamente he resumido,
quiero recalcar algunos puntos.
- Uno es que, como Tilly ha menciona-
do,13 bajo el mapa contemporneo de Euro-
pa yace un cementerio de estados fallidos, los
que fueron derrotados y absorbidos por los
estados existentes actualmente; las guerras
ayudaron a producir estados altamente buro-
cratizados, en cuyos centros exista clara-
mente inters de extender y legalizar su do-
minacin sobre poblaciones que provean los
impuestos y los soldados indispensables pa-
ra la sobrevivencia de dichos estados.
- El segundo punto es que estos proce-
sos significaron, adems de la expansin
burocrtica de dichos estados, la agresiva
expansin de su legalidad. La construccin
del estado incluy la intensa expansin y
formalizacin del derecho del centro. Esto
era percibido como crucial para homoge-
neizar a la poblacin, en dos direcciones:
dentro del territorio, para arrasar con leal-
tades y sistemas legales locales, lo cual ayu-
d a crear una economa nacional y ca-
pitalista que contribuira a los crecientes
gastos del centro; hacia afuera del territorio,
en los intentos de crear una identidad co-
lectiva directamente vinculada al estado
emergente y as diferenciar su poblacin
frente a otros estados competidores.
III.3. La nacin
El estado que result de estos procesos es
un estado absorbente, masculino y celoso.
Es absorbente porque intenta regular un
amplio y diverso conjunto de relaciones so-
ciales en su territorio. Es masculino, en el
sentido de que ste era el gnero de prcti-
camente todos aquellos situados en su cpu-
la, lo que a su vez reflejaba la base social e
ideolgica de dicho estado, sustentado en la
familia definida paternalsticamente. Aun-
que en el Noroeste este carcter masculino
ha sido atenuado, tambin subyace en los ci-
mientos de sus sistemas de bienestar social,
originariamente basados en el modelo del
hombre jefe de familia asalariado y la mu-
jer dedicada a las actividades domsticas. Y,
tal vez, por sobre todas las cosas, el estado es
celoso. Donde, como generalmente es el ca-
so, la nacin no precede al estado, ste se es-
fuerza por crearla.
Conviene que defina ahora lo que entien-
do por nacin. La nacin es un arco de soli-
daridades, una construccin poltica e ideo-
lgica que postula la existencia de un
nosotros histricamente constituido, que es
usualmente interpretado como entraando
expectativas de lealtad que valen por encima
y ms all de otras identidades e intereses.
Asimismo, si an no lo han logrado, los que
dicen hablar por la nacin generalmente as-
piran a que la misma se radique en un terri-
torio exclusivo delimitado por su estado.14
Sabemos que algunas naciones carecen
de estado y que otras estn contenidas en es-
tados donde otra nacionalidad predomina.
Por otro lado, en la mayora de los casos los
estados tratan de llegar a ser, y de lograr am-
plio reconocimiento como, estados-para-la-
nacin. Por supuesto, esta intencin ha ge-
nerado tragedias horribles en Amrica
Latina y en otras regiones, por medio de la
cruel eliminacin o a veces la no menos
cruel asimilacin de otras asociaciones
polticas e identidades colectivas.15 En las l-
timas dos dcadas ha surgido una vasta lite-

13 Tilly 1975. Vase tambin Tilly 1985 y 1990.

14 Con esta formulacin me alineo con la posicin constructivista de la literatura reciente sobre el tema; vanse
especialmente Breully 1993, Brubaker 1996, Maz 2002a y 2002b, Suny 2001 y Tamir 1993. De acuerdo a esta visin,
las naciones son construcciones polticas e ideolgicas, el resultado de historias, memorias, mitos y, al menos en al-
gunos perodos, de esfuerzos movilizadores polticos. Como Suny (2001: 892) apunta, la identidad nacional es un
acto de suscripcin a una comunidad continua con un pasado y un futuro, un destino compartido. Esta visin con-
trasta con versiones de nacionalismo tnico o etnocultural (criticado entre otros por Habermas 1998a, Maz
2002a y Stavenhagen 1996) que argumentan en favor de un tipo de existencia sustantiva, transhistrica y pre-pol-
tica de la nacin estas versiones han sido especialmente proclives a generar o tolerar terribles actos de violencia.
15 sta no es la nica pero s la principal razn, porque la historia de los estados en Europa es, en parte, la histo-
ria de la ms abominable violacin de derechos humanos (Held y Guibernau 2001: 431).

18 El debate conceptual sobre la democracia

ratura sobre naciones, nacionalismo y etni-
cidad. Ya que no puedo tratar esta literatura
en el presente texto, me limito a algunas con-
sideraciones. La pretensin de ser un esta-
do-para-la-nacin tiene dos componentes.
Primero, como demarcacin frente a mlti-
ples otros. Segundo, como pretensin del
estado de ser la instancia principal de pro-
teccin, interpretacin y realizacin de los
intereses de la nacin (o, a veces, del pueblo)
como un todo. La nacin, frecuentemente
interpretada como un todo orgnico, suele
ser el principal referente del discurso estatal,
no la sociedad o los ciudadanos.
El estado celoso apunta a convertirse en
un foco ampliamente compartido de iden-
tidad colectiva. Quiere nuestra principal
lealtad como miembros de la nacin. Lleva-
do al lmite, el discurso nacional del estado
espera que estemos dispuestos a morir en la
guerra;16 en las relaciones cotidianas espera
nuestro acatamiento a las decisiones que sus
funcionarios toman. Estas expectativas estn
basadas en el argumento de que es un esta-
do-para-nosotros, para nosotros en tanto
miembros de la misma nacin al servicio de
la cual el estado dice estar dedicado.
Estas pretensiones son continuamente
repetidas en elaborados rituales, smbolos,
historias y ceremonias, desde los viajes de
Negara17 hasta las coronaciones de reyes y
las inauguraciones presidenciales. Los ritua-
les reproducen la divisin entre gobernan-
tes y gobernados y, al mismo tiempo, exhi-
ben la cara solemne con la cual el poder po-
ltico corporizado en el estado presenta la
versin oficial de s mismo. Estos rituales le
dicen al gobernado que cualquiera sea el po-
der que tenga el centro, cruel o benevolente,
es en ltima instancia para su bien.18 Somos
invitados, una y otra vez, a re-conocer que
nosotros somos, por encima de cualquier
otra cosa, miembros de una colectividad, y
que dicha colectividad no existira sin el
principio de unidad que el centro es el
centro espera identificacin con la versin
oficial de s mismo.19 Estos rituales son
usualmente desempeados por instituciones
del estado. Sus smbolos, ceremonias y edifi-
cios expresan y refuerzan un corte bsico:
hacia arriba, una esfera donde algunos
funcionarios dicen orientar sus acciones ha-
cia el bien comn del todo; y hacia abajo,
grupos e individuos llevando a cabo sus
asuntos privados.
El discurso de la nacin puede mezclarse
con ideologas de racismo, xenofobia, exclu-
sin y otros similares, y muchas veces ha au-
torizado horrores cometidos por el estado
nacional as como tambin por movimien-
tos que aspiraban a crear su propio estado.
En otros casos, como parte de la literatura
contempornea argumenta, el discurso de la
nacin puede devenir cvico, en el sentido
de apelar no a un todo orgnico sino a ciu-
dadanos a quienes dicho discurso acepta en
su diversidad.20 Pero aun en estos casos los
discursos nacionales del estado invocan y

16 Vase la discusin de varios casos en Levi 1997, quien agrega que esta disposicin es contingente de la percep-
cin generalizada de que dicho riesgo recae equitativamente sobre toda la poblacin.
17 Sobre Negara vase Geertz 1980. Estas son parte de las ficciones supremas por las cuales [el orden social] vive
(Geertz 1985: 33). Por supuesto, estos aspectos fueron sealados originariamente por Emile Durkheim.
18 Como dice Kertzer (1988: 62) comentando a Durkheim, no puede haber sociedad que no sienta la necesidad
de plantear y afirmar a intervalos regulares los sentimientos colectivos y las ideas colectivas que constituyen su
unidad y personalidad.
19 Como Smith (1991: 16) menciona, los sistemas de educacin pblica masiva, compulsivos, y estandarizados,
a travs de los cuales las autoridades estatales esperan inculcar devocin nacional y una distintiva cultura homo-
gnea, es una actividad que la mayora de los regmenes lleva adelante con considerable energa. En muchos ca-
sos esto ha incluido la imposicin del lenguaje del centro como el lenguaje nacional; como Tarrow (2000: 2) co-
menta que al crear categoras uniformes y estandarizadas de ciudadanos as como sus correspondientes
obligaciones, los estados tambin crearon lenguajes nacionales. Al crear lenguajes nacionales, tambin crearon for-
mas culturales nacionalmente certificadas. Mientras estas formas se creaban, otras eran relegadas a categoras de
etnicidad, dialecto y folklore.
20 Para discusiones sobre estas versiones cvicas del nacionalismo vase Brubaker 1996, Habermas 1998, Maz
2002a y 2002b, Stavenhagen 1996 y Tamir 1993. Declaro mi escepticismo acerca del grado de difusin y solidez de
este tipo de nacionalismo, que la literatura, no sorprendentemente, atribuye a diversos pases del Noroeste. Aun-
que es importante reconocer que hoy en da esos pases (y otros, incluso en Amrica Latina) ya no tratan de eli-

El debate conceptual sobre la democracia 19

constantemente tratan de recrear una lealtad
primaria al nosotros colectivo al que el es-
tado pretende servir.21 De acuerdo con estos
discursos, somos todos iguales en nuestra
condicin de miembros de la nacin y se nos
recuerda constantemente, desde los comien-
zos tempranos de nuestra socializacin, que
esta membresa implica obligaciones pree-
minentes de lealtad. Como comenta Lia
Greenfield (1992: 7):
El nacionalismo coloca como fuente de la
identidad individual a un pueblo, que es vis-
to como portador de civilizacin, objeto cen-
tral de lealtad y base de la solidaridad colecti-
va. El pueblo es usualmente percibido
como ms abarcante que toda otra comuni-
dad concreta y siempre como fundamental-
mente homogneo, y slo superficialmente
dividido por clivajes de estatus, clase y en al-
gunos casos tnicos.22
La nacin, como Anderson (1991: 12) la
ha famosamente llamado, es una comuni-
dad imaginada porque, a pesar de que su ta-
mao impide el contacto directo entre sus
miembros, y sin importar la desigualdad y
explotacin que pueda prevalecer, la nacin
es siempre concebida como una profunda
camaradera horizontal.
III.4. Orgenes de la democracia y de la
nacin
Recientemente algunos autores han re-
cordado convincentemente uno de los pun-
tos ciegos (ms abajo discuto otros) de la
teora democrtica contempornea: su sor-
prendente omisin de considerar de hecho,
y teorizar sobre esta base, que por lo menos
en el Noroeste la democracia poltica naci y
ha continuado existiendo con y en el marco
de un estado-nacin. Como dice Habermas
(1998b: 21), la emergencia de la democracia
estuvo inextricablemente ligada a:
la idea moderna de nacin la nue-
va forma de comunidad, legal y poltica-
mente mediada. La nacin o Volksgeit
la verdadera primera forma de identidad
colectiva dio la base cultural para el es-
tado constitucional.
Fue debido a esta interseccin que la
democracia naci con un sentido de na-
cionalidad. Las dos estn fundamental-
mente interrelacionadas y ninguna puede
ser propiamente entendida independiente-
mente de esta conexin.23 Este hecho con-
duce a la crtica que algunos autores han
realizado recientemente de la omisin por
parte de la teora democrtica de la fun-
cionalidad fundamental que la nacin ha
tenido para la existencia y el funcionamien-
to de la democracia.24
Este hecho obvio, aunque para la teora
democrtica curiosamente omitido, tiene va-
rias consecuencias importantes. Una es que
la ciudadana tiene dos caras: 1) por un lado,
que tenemos an que examinar, la ciudada-
na est implicada por el rgimen democrti-
co y por los derechos que ste asigna a los/as
ciudadanos/as, especialmente los derechos

minar o asimilar a sus minoras tnicas o culturales, sus apelaciones an contienen elementos organicistas im-
portantes; adems, estos mismos pases pueden ser extremadamente agresivos en la arena internacional. Es sufi-
ciente mencionar que el lema de un estado-nacin considerado por parte de esta literatura como eptome de este
tipo de nacionalismo, Estados Unidos, es E Pluribus Unum, y que cuando se siente amenazado internacionalmen-
te, sus lderes tienden a realizar fuertes apelaciones a una lealtad nacional casi absoluta. Asimismo, el pas que ori-
gin una variante de esta idea, la del nacionalismo constitucional, Alemania (vase especialmente Habermas,
cits.), puede argumentar ser un caso de este tipo de nacionalismo por un perodo, en trminos de tiempo histri-
co, muy corto.
21 Como Tamir (1995:420) dice, mientras ms sabemos de nacionalismo, menos creble es su imagen de las nacio-
nes como comunidades homogneas, naturales y continuas, [dotadas de] una fe y descendencia comn. Sin embar-
go, es precisamente esta imagen la que alimenta el poder caracterstico del nacionalismo. Ramn Maz (2002a:15)
agrega que muchas de las estrategias y discursos del nacionalismo son democrticamente injustificables.
22 Jurgen Habermas (1998b: 111) concuerda: Pertenecer a la nacin hizo posible por primera vez una relacin
de solidaridad entre personas que previamente haban sido extraas las unas para las otras.
23 Greenfeld 1992: 7.
24 Maz 2002a y Canovan 1996. John Gray (2000: 123) concuerda: El estado-nacional soberano es la gran premisa
no examinada del pensamiento liberal La institucin del estado-nacin es tcitamente presupuesta por los ide-
ales liberales de la ciudadana.

20 El debate conceptual sobre la democracia

participativos de votar, ser elegido y en gene-
ral tomar parte en diversas actividades pol-
ticas.25 2)La otra cara de la ciudadana de-
rivada de la nacionalidad es un estatus
adscriptivo, atribuido antes de cualquier ac-
tividad o accin voluntaria, por el hecho de
pertenecer, ya sea jus solis o por jus sangui-
nis, a la nacin. Como Preuss (1966: 536) re-
cuerda, comenzando con Atenas, pasando
por las repblicas italianas, y continuando
con las democracias liberales censitaires del
siglo XIX, la ciudadana era un estatus de
eminencia por el cual se le reconoca a una
clase privilegiada de individuos un inters es-
pecial en la comunidad poltica.
Fue slo ms tarde, con los procesos de
democratizacin que examinaremos ms
abajo, que la ciudadana se extendi sobre
prcticamente toda la poblacin adulta de
un estado pero fue otorgada como un atri-
buto de la nacionalidad por un estado que
tanto por razones domsticas como interna-
cionales intentaba controlar a la poblacin y
a sus lealtades. Desde entonces, la ciuda-
dana define no slo al miembro potencial
activo del demos democrtico; tambin ha
devenido en sinnimo de nacionalidad, el
cual denota la pertenencia legal de un indi-
viduo a un estado en particular [y] define
la categora de personas que los estados sobe-
ranos reconocen como objetos legtimos de
sus respectivos poderes soberanos.26
La naturaleza adscriptiva de este lado de
la ciudadana significa que el estado no es y
no puede ser una asociacin voluntaria. Pa-
ra la gran mayora de la poblacin, la ciuda-
dana no puede sino ser un estatus impues-
to y atribuido.27 Esta asociacin peculiar
no voluntaria, basada en un territorio,
sustentada en ltima instancia por la coer-
cin, altamente burocratizada y densamente
legalizada es el asentamiento histrico y
social de un rgimen democrtico.
III.5. Recapitulando
Esta suscinta introduccin al complejo
25 Hay, por supuesto, una amplia literatura sobre participacin poltica. Sobre esta cuestin, dos discusiones de
carcter diferente pero extremadamente tiles son Mansfield 1983, Nun 2001 y Verba 1995.
26 Preuss 1996b: 538; vase tambin Stolcke 1997 para discusin pertinente sobre esta cuestin, incluida la na-
cionalidad como la regulacin del acceso a la ciudadana.
27 Brubaker 1992: 32.
tema del estado era necesaria para establecer
la agenda de los anlisis ms concretos y de-
tallados que siguen a continuacin. Con es-
te propsito, recapitulo presentando una se-
rie de proposiciones:
1. El estado incluye tres dimensiones. Es
un conjunto de burocracias, un sistema legal
y un foco de identidad colectiva para los ha-
bitantes en su territorio; estas dimensiones
pueden ser llamadas, respectivamente, la efi-
cacia, la eficiencia y la credibilidad del esta-
do. El grado de realizacin de estas dimen-
siones es en cada caso y perodo una variable
histricamente contingente.
2. Este tipo de asociacin es un fenme-
no bastante reciente, primeramente emergi-
do en el Noroeste. Su emergencia estuvo
marcada por la expropiacin, por parte de
los gobernantes de un centro emergente, de
los medios de coercin, de administracin y
de legalidad que haban sido hasta entonces
controlados por varios actores.
3. En el Noroeste, esta emergencia fue
coetnea y complejamente relacionada con
la expansin del capitalismo, que incluy
aun otra expropiacin, la de los productores
directos de los medios de produccin.
4. Esos estados, tanto los que fracasaron
como los que sobrevivieron, intentaron en
todos los casos construir una nacin cuando
sta no preceda al estado.
5. Los estados, incluyan stos o no un r-
gimen democrtico, proclaman ser, por me-
dio de sus varios funcionarios y diferentes ti-
pos de intelectuales, estados-para-la-nacin
(o para-el-pueblo).
6. Sobre esta base, los estados y sus voce-
ros afirman que estn al servicio del bien
comn, o el inters general, de una nacin
interpretada homogneamente, y a la que
El debate conceptual sobre la democracia 21
tanto aqullos como la poblacin en gene-
ral se postula que deben prioridad en sus
lealtades.
7. Desde sus comienzos, la democracia
poltica contempornea implica una ciuda-
dana de doble faz: la ciudadana (poten-
cialmente) activa y participativa propia de
la democracia, y la segunda, adscriptiva, que
resulta del hecho de pertenecer a una na-
cin dada.
Ntese que me he referido a los estados
en el Noroeste. Aquellos que sobrevivieron
all, y como una razn importante de su so-
brevivencia, se aproximaron bastante exito-
samente a las tres dimensiones del estado que
he especificado.
Una es que las burocracias estatales lo-
graron, en general y no sin serios accidentes
y crisis, proveer una canasta razonablemen-
te adecuada de bienes pblicos y soluciones
a problemas de accin colectiva. Otra es que,
tambin en general y no sin antes sortear
conflictos violentos, estos estados lograron
extender su legalidad sobre su territorio as
como tambin sobre muchas aunque
ciertamente no sobre todas relaciones so-
ciales. Finalmente, tercero, estos estados fue-
ron bastante exitosos en para bien y para
mal ser crebles como realizadores de vi-
siones y propsitos de bien comn de sus
naciones.
Estamos tratando, repito, con tres aspec-
tos del estado. Uno, su eficacia como conjun-
to de burocracias; segundo, su efectividad co-
mo sistema legal; y tercero, su credibilidad
como realizador del bien comn de la nacin,
o del pueblo. Obviamente, ningn estado ha
aproximado los valores ms altos de estas di-
mensiones y esto es seguramente afortuna-
do. Sin embargo, aunque es difcil medirlo
empricamente, hay diferencias comparativas
importantes a lo largo de estas tres dimensio-
nes. En Amrica Latina podemos decir con ra-
zonable seguridad que estamos tratando con
estados que en general registran un bajo pun-
taje en las tres dimensiones. La baja eficacia de
28 En lo que me respecta, vase ODonnell 1993.
29 Ac estoy afirmando que, en el momento de contar los votos, cada voto debe ser computado como uno y slo
uno (o en el caso de votos mltiples, en la misma cantidad que cada uno de los otros votos). Al decir esto estoy pa-
22 El debate conceptual sobre la democracia
las burocracias estatales ha sido ampliamente
documentada. La escasa y sesgada penetra-
cin de los sistemas legales ha sido menos
mencionada, aunque recientemente algunos
autores la hemos registrado.28 La ms ignora-
da de estas deficiencias es la baja, y en general
decreciente, credibilidad de estos estados co-
mo verdaderos realizadores del bien comn
de sus naciones.
Ahora abordo otro componente crucial
de la democracia, el rgimen.
IV. Un rgimen democrtico
Un rgimen democrtico es uno en el
cual el acceso a las principales posiciones
gubernamentales (con la excepcin del po-
der judicial, fuerzas armadas y eventual-
mente los bancos centrales) se determina
mediante elecciones limpias. Por elecciones
limpias me refiero a aquellas que son com-
petitivas, libres, igualitarias, decisivas e in-
clusivas, y en la cuales los que votan son los
de sus varios funcionarios y diferentes tipos
de intelectuales, estados-para-la-nacin (o
para-el-pueblo).mismos que tienen dere-
cho a ser elegidos. Si las elecciones son com-
petitivas, los individuos enfrentan por lo
menos seis opciones: votar por el partido A;
votar por el partido B; no votar; votar en
blanco; emitir un voto anulable; y adoptar
algn procedimiento al azar que determine
cul de las opciones previas ser la adopta-
da. Asimismo, los partidos que compiten (al
menos dos) deben tener posibilidad razo-
nable de que sus posiciones sean conocidas
por todos los votantes potenciales. Para ser
una opcin real, la eleccin debe ser tam-
bin libre, en el sentido de que los ciudada-
nos no sean coercionados cuando realizan
sus decisiones de voto y en el acto de votar.
Para que la eleccin sea igualitaria, cada vo-
to debe ser contado igualitariamente y sin
fraude, al margen de la posicin social, afi-
liacin partidaria u otras caractersticas de
cada votante.29
Finalmente, las elecciones deben ser de-
cisivas,30 en varios sentidos. Primero, que
aquellos que resultan ganadores logren ocu-
par las respectivas posiciones gubernamen-
tales. Segundo, que los funcionarios elegidos,
basados en la autoridad asignada a dichos
roles, puedan efectivamente tomar las deci-
siones vinculantes que un marco legal demo-
crtico/constitucional normalmente autori-
za. Tercero, que los funcionarios elegidos
finalicen sus mandatos de acuerdo a los pla-
zos o bajo las condiciones estipuladas por di-
cho marco legal.
Hay otra caracterstica de las elecciones
bajo un rgimen democrtico. Estas eleccio-
nes, y consecuentemente el rgimen mismo,
son institucionalizadas: prcticamente todos
los actores, polticos y otros, dan por descon-
tado que las elecciones limpias continuarn
siendo realizadas en un futuro indefinido, en
fechas legalmente preestablecidas (en siste-
mas presidencialistas) o de acuerdo a ocasio-
nes legalmente preestablecidas (en sistemas
parlamentarios). Esto implica que los acto-
res tambin dan por descontado que algunas
libertades polticas (a las que me refiero
abajo) sern efectivas, entre y durante las
elecciones. Donde estas expectativas son am-
pliamente credas, las elecciones libres estn
institucionalizadas.
Estos casos son diferentes, no slo de los
regmenes autoritarios, sino tambin de
aquellos donde, a pesar de que una dada
eleccin haya sido limpia, no hay amplia ex-
pectativa de que elecciones similares se sigan
celebrando en el futuro. Solamente en el pri-
mer tipo de situacin los actores relevantes
ajustan sus estrategias a la expectativa de
que las elecciones limpias seguirn siendo
continuamente celebradas. Normalmente, la
convergencia de estas expectativas aumenta
la probabilidad de que tales elecciones con-
tinuarn celebrndose. De otra manera, la
elecciones no sern el nico juego en el
pueblo y los actores relevantes invertirn en
recursos otros que las elecciones como me-
dio de acceder a los cargos gubernamenta-
les.31
Una tercera caracterstica de las eleccio-
nes bajo un rgimen democrtico es que s-
tas estn rodeadas por lo que usualmente se
llama libertades polticas. Obviamente, pa-
ra la institucionalizacin de elecciones lim-
pias, especialmente en tanto ellas implican
expectativas de duracin indefinida, tales
elecciones no pueden sostenerse por s mis-
mas. Algunas libertades que rodean a las
elecciones y muy importante que con-
tinan vigentes entre ellas, tambin deben
existir. De lo contrario, el gobierno de turno
podra fcilmente manipular o cancelar elec-
ciones futuras.
De acuerdo a un influyente autor, Robert
Dahl,32 las libertades polticas relevantes son
las de expresin, asociacin y acceso a infor-
macin de carcter pluralista; otros autores
sugieren, ms o menos explcitamente y en
detalle variable, derechos similares.33 Estos
derechos son limitadamente universalistas,

sando por alto el problema resultante de reglas de agregacin de votos que provocan que los votos emitidos en
ciertos distritos pesen ms, en algunos casos significativamente ms, que en otros distritos. Esto puede pasar en
casos de democracia consocional (vase Lijphart 1984), o como resultado de la sobrerrepresentacin en algunos
distritos (en relacin a Amrica Latina vanse Snyder y Samuels 2001 y Calvo y Abal Medina 2001). En algn pun-
to, la sobrerrepresentacin se vuelve tan pronunciada que cualquier semejanza con igualdad en la votacin queda
eliminada; antes de llegar a ese punto, creo que puede afirmarse que mientras menos sobrerrepresentacin exista
(i. e., mientras ms un voto cuenta como verdaderamente igual a todos los otros) mejor es la calidad de la demo-
cracia en cuestin.
30 En ODonnell 2000 propongo agregar la caracterstica de decisivas a las elecciones. La necesidad lgica de es-
tipular esto parece obvia, pero su omisin por parte de la teora democrtica indica la necesidad de hacer explci-
tas algunas de sus premisas. En el Noroeste es difcil imaginar que una vez proclamados los ganadores de la elec-
cin stos no tomaran posesin de sus cargos gubernamentales, o que no podran ejercer la autoridad
normalmente asignada a su cargos, o que seran depuestos por medios inconstitucionales; por otro lado, en Amri-
ca Latina sabemos muy bien que todo esto es posible.
31 Aun si los actores anticipan que las elecciones en t1 sern limpias, si ellos creen que hay una importante pro-
babilidad de que las elecciones en t2 no sea limpias, por una regresin explorada en el dilema del prisionero con
un nmero fijo de iteraciones, los actores harn este tipo de inversiones extra-electorales ya en t1.
32 Vase Dahl 1989 y 1998. Por una lista detallada vase Diamond 1999.
33 Discuto varios tipos de definiciones de democracia en ODonnell 2000.

El debate conceptual sobre la democracia 23

ya que estn asignados a prcticamente to-
dos los adultos por el sistema legal en el te-
rritorio de un estado que contiene un rgi-
men democrtico. Pero el efecto combinado
de las libertades enumeradas por Dahl y
otros autores no puede garantizar plena-
mente que las elecciones sern limpias, mu-
cho menos institucionalizadas.
Por ejemplo (tomando en consideracin
derechos usualmente omitidos en estas de-
finiciones), el gobierno puede prohibir a
candidatos de la oposicin viajar dentro del
pas, o someterlos a abuso policial por razo-
nes supuestamente no relacionadas con sus
candidaturas. En tales casos, aun cuando las
libertades enumeradas por Dahl y otros
existieran, difcilmente concluiramos que
las elecciones son limpias. Esto significa que
las condiciones propuestas por Dahl y otros
no son suficientes para garantizar eleccio-
nes limpias. Ms bien, stas son condicio-
nes necesarias que conjuntamente sostienen
un juicio probabilstico: si ellas rigen, luego
ceteris paribus hay fuerte probabilidad de
que las elecciones sern limpias.34
Debemos asimismo notar que estos de-
rechos son inductivamente derivados. Su
enumeracin es el resultado de una evalua-
cin emprica y razonada de su impacto so-
bre la probabilidad de elecciones limpias.
Este juicio es controlado por la intencin de
encontrar un conjunto mnimo, o ncleo, de
libertades polticas, en el sentido de que su
enumeracin no se transforme en un intil
inventario de cada derecho o libertad que
pudiera hacer algn aporte concebible a la
limpieza e institucionalizacin de las elec-
ciones.35
El problema es que, debido a que el cri-
terio de inclusin de algunas libertades y de
exclusin de otras resulta inevitablemente
de juicios inductivos, no puede existir una
teora que establezca una lnea clara y firme
34 El lector habr seguramente notado que he mencionado derechos y libertades indistintamente; ms tarde
precisar este lenguaje.
35 Como Dahl sostiene (1989: 50) estos son derechos, libertades y oportunidades que son estrictamente necesa-
rias para que un gobierno (sic) sea democrtico.
36 En contraste, esta cuestin ha generado una amplia literatura entre los juristas. Retomar algunos aspectos de
esta literatura y su desafortunada separacin de la ciencia y la sociologa poltica.
37 Desde un ngulo diferente pero convergente, encuentro muy til la discusin sobre indecidibilidad de Mouffe
1996 y 2000 y la literatura all citada.
24 El debate conceptual sobre la democracia
que determine un conjunto mnimo y sufi-
ciente de estas libertades. Por lo tanto, nun-
ca habr un acuerdo generalizado intersub-
jetivo sobre cul sera su conjunto mnimo
suficiente; ste es uno de los aspectos de la
democracia sobre los cuales disputaremos
siempre.
Hasta aqu he discutido los lmites exter-
nos de las libertades que rodean, y hacen
probables, elecciones limpias e instituciona-
lizadas; es decir, la cuestin de cules liberta-
des deben ser incluidas o excluidas de este
conjunto. Pero existe otro problema: los l-
mites internos a cada una de estas libertades.
Todas ellas contienen una clusula de razo-
nabilidad que es usualmente dejada impl-
cita en las teoras de la democracia.36 La li-
bertad de formar asociaciones no incluye
crear organizaciones con objetivos terroris-
tas; la libertad de expresin es limitada, en-
tre otras, por la legislacin de calumnias e in-
jurias; la libertad de informacin no requiere
que la propiedad de los medios de comuni-
cacin sea plenamente competitiva; etctera.
Cmo determinamos si estas libertades
son efectivas o no? Seguro, los casos cercanos
a uno u otro extremo no son problemticos.
Pero otros casos caen en un rea gris entre
esos dos polos. La respuesta a ellos depende
una vez ms de juicios inductivos sobre en
qu grado la efectividad dbil, parcial o in-
termitente de ciertas libertades apoya, o no,
la probabilidad de celebrar elecciones lim-
pias e institucionalizadas.
Una vez ms, no existe una respuesta fir-
me y clara al respecto: los lmites externos e
internos de los derechos polticos son teri-
camente indecidibles.37 Una manera equi-
valente de hacer esta afirmacin es que lo in-
decidible es el conjunto mnimo suficiente
de estas libertades. Este hecho, sin embargo,
no debe llevarnos a negar que las libertades
que son candidatas razonables a pertenecer
a ese conjunto son extremadamente impor-
tantes, y que como tales deben ser tomadas
en cuidadosa consideracin.
Otra dificultad es que los lmites internos
de libertades como las enumeradas por Dahl,
y de otros derechos y libertades que tambin
son potencialmente relevantes para las elec-
ciones limpias e institucionalizadas, han su-
frido cambios significativos a travs del tiem-
po. Basta notar que ciertas restricciones sobre
la libertad de expresin y de asociacin que en
el Noroeste eran consideradas aceptables has-
ta no hace mucho, hoy en da seran conside-
radas como claramente no democrticas.38
Teniendo esto en cuenta, cun exigente de-
bera ser el criterio que aplicamos a las demo-
cracias fuera del Noroeste? Deberamos apli-
car los criterios prevalecientes actualmente en
esa regin,39 o los que fueron utilizados en su
pasado, o hacer para cada pas de nuestra re-
gin, o para ella en su conjunto, evaluaciones
razonadas inductivas de estos derechos en tr-
minos de la probabilidad de la realizacin de
elecciones limpias e institucionalizadas?
Ms especficamente, cunto de las con-
secuencias de un aparato estatal dbil y de un
sistema legal intermitente sobre estas liber-
tades podemos permitir, y aun considerar un
rgimen dado como democrtico? Me apre-
suro a agregar que cualquiera sea nuestra
respuesta a estas cuestiones, la efectividad de,
al menos, estas libertades polticas es extre-
madamente importante, per se y porque son
condiciones necesarias para la existencia del
rgimen democrtico.
Una cuarta caracterstica de las elecciones
bajo un rgimen democrtico es que ellas
son inclusivas: todos los adultos que satisfa-
cen el criterio de nacionalidad tienen dere-
cho de participar en dichas elecciones. Una
quinta caracterstica de estas elecciones es
que ellas implican derechos positivos de par-
ticipacin. Los individuos que tienen las li-
bertades que acabo de discutir las poseen, en
gran medida, porque estn entonces habili-
tados y protegidos para el ejercicio de sus de-
rechos de participacin.
38 Por ejemplo, Holmes y Sunstein (1999: 104) sealan que lo que el derecho de libre expresin significa para la
jurisprudencia norteamericana contempornea no es lo que significaba cincuenta o cien aos atrs.
39 Entre los cuales, adems, permanecen an hoy diferencias significativas con respecto a la extensin de estos de-
rechos.
Estos derechos no son slo los relaciona-
dos con el acto de votar; tambin incluyen, y
fundamentalmente, el derecho igualitario a
ser elegido y, en general, (aunque a veces su-
peditado a algn requisito educacional), a
ocupar cargos en la burocracia estatal. Esto
significa que todos los ciudadanos tienen
asignado el derecho de participar en el estado
y el gobierno, donde pueden tomar decisio-
nes, ya sea de manera conjunta o individual,
que son vinculantes en todo el territorio y es-
tn, en definitiva, sustentadas por los medios
de coercin a disposicin del estado.
Este importante derecho potencial a par-
ticipar en decisiones estatales implica, como
veremos, la asignacin de una magna res-
ponsabilidad a cada ciudadano/a, fundada,
como veremos, en su condicin de agente.
Este aspecto de los derechos adosados a las
elecciones democrticas me permite incluir
otra proposicin:
8. Ciudadanos polticos son aquellos
quienes, dentro del territorio de un estado
que incluye un rgimen democrtico, cum-
plen con el criterio respectivo de nacionali-
dad. Asimismo, como derivacin del rgimen
democrtico, los ciudadanos polticos poseen
dos tipos de derechos. Primero, libertades ta-
les como las de asociacin, expresin, movi-
miento, acceso a informacin pluralista y
otras que, aunque en ltima instancia sean
indecidibles, conjuntamente hacen posible la
realizacin de elecciones limpias, institucio-
nalizadas, y hoy en da inclusivas. Se-
gundo, derechos de carcter participativo:
elegir y eventualmente ser elegido o nombra-
do en cargos estatales. Los ciudadanos pol-
ticos son el lado individual de un rgimen de-
mocrtico, y ambos se presuponen.
Y existe una sexta caracterstica del rgi-
men democrtico. sta es que este tipo de r-
gimen es el resultado de una apuesta colecti-
va institucionalizada y legalmente
sancionada. Los derechos de participacin re-
lacionados con las elecciones, as como tam-
El debate conceptual sobre la democracia 25
bin las libertades que las circundan, son
asignados sobre la base de un universalismo
limitado a los habitantes del territorio que
abarca el respectivo estado.
Que ego tenga estos derechos no depende
de las preferencias del alter. Cuando nacemos
nos encontramos inmersos en un tejido so-
cial que incluye derechos y obligaciones san-
cionadas y respaldadas por el sistema legal del
estado en el cual vivimos. Somos seres socia-
les bien antes de expresar cualquier decisin
propia40 y en sociedades contemporneas
una parte importante de ese ser es definido y
regulado legalmente.
Qu es la apuesta a la que me he referido?
Consiste en que, en un rgimen democrtico,
cada ego debe aceptar que prcticamente todo
adulto participe ya sea votando, ya sea even-
tualmente siendo elegido en el acto, eleccio-
nes limpias e institucionalizadas, que determi-
na quines los gobernarn por un tiempo. Es
una apuesta institucionalizada porque est le-
galmente impuesta sobre cada ego indepen-
dientemente de su voluntad: ego debe aceptar-
lo aun cuando crea que permitirles a algunos
individuos votar o ser elegidos es inapropiado.
Ego no tiene otra opcin que asumir el riesgo
de que personas y polticas equivocadas sean
elegidas como resultados de elecciones lim-
pias.41 Ego tiene que tomar este riesgo porque
est implicado, y sustentado, por el sistema le-
gal de la democracia poltica. Para ego, ste es,
sin embargo, un riesgo atemperado: tiene la
seguridad de que en futuras vueltas de eleccio-
nes (institucionalizadas) tendr oportunidad
de intentar que los candidatos apropiados
sean elegidos. Ahora resumo la discusin pre-
cedente con una proposicin ms:
9. Un rgimen democrtico incluye elec-
ciones que son limpias e institucionalizadas,
as como tambin una apuesta universalista
institucionalizada e inclusiva.
En la siguiente seccin propongo varias di-
40 Vase Lechner 2000 para una til discusin sobre esta cuestin; vanse tambin Berger y Luckman 1966.
41 Excepto, por supuesto, apoyar algn tipo de solucin autoritaria; pero si fuera exitoso, este intento eliminara
el rgimen democrtico mismo.
42 Estas sugerencias empricas estn directamente inspiradas por el proyecto Auditora Ciudadana de la Calidad
de la Democracia. Vase Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001 y las referencias citadas all de los varios documen-
tos de este importante y pionero proyecto, incluyendo las direcciones en la Web de dichos documentos.
26 El debate conceptual sobre la democracia
mensiones empricas que pueden ser tiles pa-
ra la evaluacin del rgimen democrtico y sus
varios componentes tal como los he discutido
hasta aqu. Luego de este intervalo, cambio el
nivel de anlisis y focalizo sobre un tipo pecu-
liar de individuo, el ciudadano/agente.
V. Sugerencias empricas
concernientes al rgimen
Aqu y en las dos secciones empricas si-
guientes, propongo algunas dimensiones
empricas. Ellas intentan mapear varios as-
pectos discutidos en el presente texto.42 Por
supuesto, estos son listados de sugerencias a
ser examinadas cuidadosamente y mejoradas
en trminos de su relevancia y aplicabilidad.
I. Respecto del rgimen
I.1. Antes y despus de las elecciones
I.1.1. En lo que respecta a los ciudada-
nos.
I.1.1.1. Cuntos tienen una preferencia
clara y presumiblemente estable por un rgi-
men democrtico por sobre cualquier otro.
I.1.1.2. Cuntos aceptan que la pobla-
cin territorialmente delimitada por el esta-
do en el cual ellos viven es la unidad adecua-
da para definir al electorado.
I.1.1.3. Cun informados estn sobre los
partidos polticos, candidatos y temas de la
eleccin.
I.1.1.4. Cun interesados estn sobre es-
tos mismos temas.
I.1.1.5. Cunto y de qu maneras partici-
pan en actividades polticas, especialmente
las relacionadas con las elecciones.
I.1.1.6. En qu medida usan las oportu-
nidades disponibles para expresar sus pun-
tos de vista en lo que respecta a la discusin,
decisin o implementacin de polticas p-
blicas, y si se consideran a s mismos como
polticamente eficaces.
 I.1.1.7. Mediciones de desigualdad entre
hombres y mujeres en el ejercicio de estos
derechos.
I.1.2. En lo que respecta al sistema elec-
toral y la legislacin
I.1.2.1. Si existe un tribunal electoral in-
dependiente, imparcial y adecuadamente fi-
nanciado y autorizado.
I.1.2.2. Si el sistema electoral no sobrerre-
presenta a algunos grupos o regiones y, si se
fuera el caso, en qu grado.
I.1.2.3. Si la legislacin electoral compen-
sa significativamente las desventajas que al-
gunos partidos pueden sufrir al no ser apo-
yados por grupos econmicos poderosos.
I.1.2.4. Si existen reglas claras y ejecuta-
bles para hacer pblicas las contribuciones
que los partidos polticos reciben para las
campaas polticas y/o para su funciona-
miento.
I.1.2.5. Si existen obstculos significativos
para la creacin y las actividades de los par-
tidos polticos, con excepcin de los que pro-
ponen la violencia como medio de competi-
cin poltica y/o para el acceso a las
posiciones de gobierno.
I.1.2.6. Si existen requisitos complejos
para registrarse como votante, especialmen-
te los que seran ms dificultosos para los po-
bres y/o diversas categoras sociales discrimi-
nadas.
I.1.2.7. Si cada ciudadano es libre para afi-
liarse a un partido poltico, intentar ser no-
minado como candidato de ese partido y si
resultara nominado presentarse a elecciones.
I.1.2.8. Si todos los partidos y candidatos
son tratados con respeto e imparcialidad por
las autoridades pblicas.
I.1.2.9. Si las elecciones son realizadas con
frecuencia suficiente como para reflejar cam-
bios importantes en la opinin pblica y si
existen mecanismos legales que permitan a
los ciudadanos remover entre elecciones, si
fuera apropiado, funcionarios elegidos.
I.1.3. En lo que respecta a partidos pol-
ticos
I.1.3.1. Si sus procedimientos internos,
especialmente en trminos del nombramien-
to de sus autoridades y de sus candidatos
electorales, son democrticos as como abier-
tos al escrutinio de sus afiliados e institucio-
nes pblicas pertinentes.
I.1.3.2. Si hacen pblico, en tiempo y for-
ma apropiados, el apoyo pblico y privado
que reciben y si rinden cuentas del uso de es-
te apoyo.
I.1.3.3. Si conducen sus campaas electo-
rales respetando los derechos civiles y polti-
cos de sus oponentes, y de manera tal que no
incluyan o promuevan la discriminacin, ca-
lumnia o cualquier otro tipo de prejuicio.
I.2. En lo que respecta a las elecciones
I.2.1. Si los votantes no son intimidados
o presionados y si sus votos son secretos.
I.2.2. Si hay acceso libre a los lugares de
votacin para los representantes de partidos
polticos, observadores electorales y los me-
dios de comunicacin.
I.2.3. Si las elecciones son realizadas de
manera ordenada y pacfica.
I.2.4. Si los votos son contados limpia-
mente y los resultados anunciados rpida-
mente.
I.2.5. Si los que ganan las elecciones son
proclamados tales y asumen en el tiempo co-
rrespondiente sus cargos respectivos.
I.2.6. Si las quejas sobre la eleccin son
tratadas con imparcialidad y rapidez.
I.2.7. Si los resultados de la eleccin son
aceptados como vlidos por toda la poblacin.
I.3. El gobierno elegido
I.3.1 En lo que respecta al Ejecutivo
I.3.1.1. Si acta respetando de manera
clara y consistente los derechos de los/as ciu-
dadanos/as y sus asociaciones, as como tam-
bin las jurisdicciones de otras instituciones
pblicas.
I.3.2. En lo que respecta al Congreso
I.3.2.1. Si acta respetando de manera
clara y consistente los derechos de los/as ciu-
dadanos/as y sus asociaciones, as como tam-
bin las jurisdicciones de otras instituciones
pblicas.
I.3.2.2. Si conduce sus deliberaciones y to-
mas de decisiones de maneras que respetan el
derecho de cada legislador/a a ser escucha-
do/a (en sesiones plenarias y/o en comisio-
nes) y si sus votos tienen el mismo peso.
I.3.2.3. Si los partidos minoritarios tienen
real posibilidad de que sus crticas y pro-
puestas sean consideradas y discutidas, den-
tro y fuera del congreso.
El debate conceptual sobre la democracia 27
 I.3.3. En lo que respecta al funcionamien-
to general del gobierno.
I.3.3.1. Si acta respetando de manera
clara y consistente los derechos de los/as ciu-
dadanos/as y sus asociaciones, as como tam-
bin las jurisdicciones de otras instituciones
pblicas.
I.3.3.2. Si ofrece oportunidades claras,
realizables y oportunas para que los/as ciu-
dadanos/as y sus organizaciones expresen
sus puntos de vista en la discusin, decisin
o implementacin de polticas pblicas.
Notas:
1) La lista precedente ignora trade-offs.
En particular, la lista tiene un sesgo hacia la
valorizacin positiva de las oportunidades
de participacin de la ciudadana. Sin em-
bargo, en algunas reas de poltica pblica
(digamos, decisiones de tasa de cambio),
pueden existir razones slidas contra permi-
tir tal participacin; o en otras reas (diga-
mos, negociaciones de relaciones exteriores o
cuestiones de seguridad nacional), la necesi-
dad de secreto puede ser persuasivamente ar-
gumentada. En estos casos, pienso que la
prueba de democraticidad relativa debe foca-
lizar en el tipo de procedimientos y actores
involucrados en estas limitaciones,43 as co-
mo tambin en la posibilidad de revisarlas.
2) La lista no toma en cuenta la cuestin
de si un sistema electoral es mejor, o ms de-
mocrtico, cuando tiende a ser mayoritario
o proporcional. Individuos que, de acuerdo
a cualquier prueba que pudiramos aplicar,
son slidamente democrticos, si son procli-
ves a los argumentos liberales preferirn la
proporcionalidad; en cambio, demcratas no
menos slidos que comparten una visin de-
rivada de la democracia clsica o del republi-
canismo44 tendern a preferir el criterio ma-
yoritario. Creo que en ltima instancia ste
es otro problema indecidible.
Si suponemos que el electorado est divi-
dido en esta cuestin, la respuesta democr-
tica natural es que voten al respecto pero
si es una eleccin tiene que ser realizada ba-
43 Por ejemplo, si el Ejecutivo puede o no decidir unilateralmente la cuestin, y en qu reas de poltica pblica.
44 Para explicacin y discusin de estos trminos vase ODonnell 1998a, 2002b y 2003.
28 El debate conceptual sobre la democracia
jo una u otra regla, y si es un referndum en-
tonces la cuestin ha sido ya prejuzgada en
favor del mayoritarismo. sta puede ser
una razn por la cual encontramos frecuen-
temente regmenes electorales hbridos que
combinan, algunas veces de forma bastante
desprolija, ambos tipos de reglas. Por ello,
por lo tanto, creo que una evaluacin de la
calidad de la democracia debe abstenerse en
esta materia.
3) Esta lista tampoco trata algunos as-
pectos importantes del formato institucio-
nal de las democracias, especialmente reg-
menes que son federalistas o unitarios, o
presidencialistas o parlamentarios (y varias
combinaciones de stos), o sistemas de re-
visin judicial vs. cortes constitucionales.
La razn es que, en el estado presente de
nuestro conocimiento, no creo que ningu-
na de estas variaciones pueda ser predica-
da como ms o menos democrtica que la
otra; asimismo, todas ellas pueden ser eva-
luadas en trminos de los tems enumera-
dos aqu.
VI. Ciudadana y agencia
Hemos visto que la unidad individual del
rgimen democrtico es el/la ciudadano/a
poltico/a que tiene derecho de votar, y si as
lo desea, intentar ser electo; asimismo, este
mismo ciudadano est calificado para ser
nombrado y ocupar posiciones en el apara-
to estatal. Ya vimos que en estos supuestos
compartir la gran responsabilidad de tomar
decisiones colectivas vinculantes eventual-
mente respaldadas por la coercin estatal.
ste es el conjunto de derechos participati-
vos, que por definicin misma del rgimen
poltico son asignados a todos los adultos
que cumplen el requisito de la nacionalidad.
Debemos dar ahora una mirada ms de-
tallada a la ciudadana poltica. Ella es un
estatus legalmente definido asignado, como
parte y consecuencia de la apuesta demo-
crtica, a casi todos los que habitan un es-
tado que incluye un rgimen basado en
elecciones limpias, institucionalizadas e in-
clusivas. Este estatus es una combinacin de
aspectos.
Es potencialmente facultante (empowe-
ring), en el sentido de que, si lo desea, cual-
quier ciudadano/a puede hacer uso de sus
derechos de participacin. Por otro lado, co-
mo ya he anotado, la ciudadana es adscrip-
tiva en el sentido de que (exceptuando la na-
turalizacin) pertenece a los individuos por
el mero hecho de haber nacido en un terri-
torio dado (ius solis) o por va de la descen-
dencia (ius sanguinis). Es tambin limitada-
mente universalista, ya que dentro de la
jurisdiccin demarcada por el estado es asig-
nada, bajo los mismos trminos, a todos/as
los/as adultos/as que cumplen el criterio de
nacionalidad.
Es tambin formal, ya que resulta de
normas legales cuyos contenido, sancin y
adjudicacin satisfacen los criterios estipu-
lados por otras normas legales, algunas de
las cuales tienen rango constitucional. Tam-
bin la ciudadana poltica es pblica. Con
esto quiero decir, primero, que es resultado
de leyes que satisfacen requisitos de publi-
cidad cuidadosamente especificados45 y, se-
gundo, que los derechos y obligaciones que
asigna a cada ego implican, y requieren le-
galmente, el reconocimiento mutuo entre
todos los individuos, al margen de su posi-
cin social, como portadores de tales dere-
chos y obligaciones.46
Adems, la ciudadana poltica es iguali-
taria: genera un espacio de igualdad sancio-
nada legalmente en la atribucin (y, al me-
nos, en el ejercicio potencial) de diversas li-
bertades y derechos polticos. En conjunto,
estas caractersticas crean un espacio de
igualdad en el medio de desigualdades socia-
les;47 retomo este tema abajo.
Ahora vuelvo al concepto de apuesta
democrtica. Su inclusividad es un logro
reciente. Por largo tiempo, en el Noroeste
muchas categoras sociales estuvieron ex-
cluidas del derecho al voto, mucho ms
an del de ser elegidos: campesinos, obre-
ros, trabajadores domsticos (y, en general
individuos carentes de propiedades y de
educacin), negros en los estados Unidos,
indgenas tanto en los estados Unidos co-
mo en muchos otros pases, y, desde ya,
mujeres. Slo durante el siglo XX, y en va-
rios pases en cuanto a las mujeres slo
despus de la Segunda Guerra Mundial,
fue que los derechos polticos devinieron
en inclusivos.48
Por su lado, en distintos momentos di-
versos pases en el Sur y en el Este adoptaron
el sufragio inclusivo; pero las variantes de
democracias tutelares que emergieron en
dichos pases, y desde ya tambin regmenes
autoritarios, significaron la negacin de pla-
no de la apuesta democrtica.
En todas partes, la historia de la demo-
cracia es la historia de la renuente acepta-
cin de la apuesta inclusiva. La historia de
los pases del Noroeste est marcada por
predicciones catastrficas, 49 y actos de re-
sistencia violenta,50 de sectores privilegia-
dos que se oponan a la expansin de los de-
rechos polticos a sectores de la poblacin
que consideraban no merecedores o po-

45 Como apunta Ernesto Garzn Valds 1993: 83, este principio de publicidad hace referencia no slo a la publi-
cacin de decisiones gubernamentales sino tambin a la accesibilidad de los procedimientos que llevan a tales
decisiones.
46 Para una discusin de varias dimensiones de la publicidad de la democracia, vase Iazzetta 2002.
47 Touraine 1994:76.
48 A pesar de afirmaciones frecuentes a contrario, ni siquiera en trminos del sufragio masculino universal son los
Estados Unidos una excepcin. La existencia temprana de este sufragio al nivel federal meramente nominal, dadas
las severas restricciones impuestas sobre negros e indgenas, especialmente en el Sur de ese pas. Por ello, el origen
del logro en este pas de una democracia poltica inclusiva debe ser trazado a la Segunda Guerra Mundial, o aun
ms tarde, a los aos 1960, como resultado de las acciones del movimiento de derechos civiles.
49 Vanse sobre esas resistencias Hirschman 1991 y Rosanvallon 1992. Como un poltico britnico opuesto a la
Ley de Reforma de 1867 notaba: Porque soy un liberal considero como una de las propuestas ms peligrosas
transferir el poder de manos propietarias e inteligentes, y volcarlo en manos de hombres cuya existencia toda es-
t ocupada en luchas cotidianas por subsistir (Robert Lowe, citado en Hirschman 1991, 94).
50 Vase especialmente Goldstein 1983.

El debate conceptual sobre la democracia 29

co confiables.51 En otras latitudes, fre-
cuentemente con medios aun ms violentos
y excluyentes, esta misma extensin tam-
bin ha sido resistida. Cules eran los argu-
mentos para esta negacin?
Tpicamente, falta de autonoma y de res-
ponsabilidad; es decir, como veremos, nega-
cin de agencia. Se daba por supuesto que
slo algunos individuos (ya fueran altamen-
te educados y/o propietarios, o una vanguar-
dia poltica que haba descifrado la direccin
de la historia, o una junta militar que enten-
da las demandas de seguridad nacional, etc.)
posean las capacidades morales y cognitivas
para participar en la vida poltica. Slo ellos
eran vistos como suficientemente calificados
(en trminos de educacin, propiedad, tra-
bajo revolucionario o designios patriticos)
y con la motivacin adecuada para tomar
responsablemente decisiones colectivas.
Vanguardias revolucionarias, juntas mi-
litares y otros similares generaron regmenes
autoritarios, mientras que en el Noroeste los
privilegiados generaron, en la mayora de
los casos, regmenes democrticos oligrqui-
cos, excluyentes del resto de la poblacin.
Hay una idea central que subyace a este te-
ma: la de agencia. Un agente es un ser dotado
de razn prctica: usa su capacidad cognitiva
y motivacional para elegir opciones que son
razonables en trminos de su situacin y sus
objetivos, para las cuales, excepto prueba con-
cluyente en contrario, es considerado el me-
jor juez.52 Esta capacidad hace del agente un
ser moral, en el sentido de que normalmente
se sentir, y ser considerado por otros seres
relevantes, como responsable por la eleccin
de sus opciones, al menos por las consecuen-
cias directas derivadas de las mismas.
Por cierto, la literatura que trata este tema
ofrece varias calificaciones a lo que acabo de
afirmar. Sin embargo, quiero recalcar que la
presuncin de agencia es otro hecho institu-
cionalizado, que en el Noroeste es an ms
antiguo y establecido ms slidamente que la
apuesta democrtica y las elecciones limpias.
Esta presuncin no es slo un concepto mo-
ral, filosfico y psicolgico; es un concepto le-
galmente sancionado. ste es un aspecto ex-
tremadamente importante, aunque olvidado,
de la democracia: la presuncin de agencia
implicada por el rgimen democrtico cons-
tituye a cada individuo como una persona le-
gal, portadora de derechos subjetivos. La
persona legal elige opciones, y se le asigna res-
ponsabilidad por ello, porque el sistema legal
presupone que es autnoma, responsable y
razonable repito, es un agente.53
Esta visin se transform en el ncleo del
sistema legal de los pases del Noroeste mu-
cho antes de la llegada de la democracia. El
reconocimiento institucionalizado (es decir,
legalmente sancionado y respaldado, y dado
ampliamente por descontado) del agente co-
mo portador de derechos subjetivos recorri
un largo y complicado camino, cuyo origen
se extiende hasta algunos sofistas, los estoi-
cos y Cicern, atraviesa la tradicin del dere-
cho romano y los legistas medievales54 para
luego ser refinado por los tericos del dere-
cho natural, y ser finalmente reapropiado y,
por as decir, politizado, a pesar de sus dife-
rencias en otros aspectos, por los grandes
pensadores liberales especialmente Hob-

51 Como Jonathan Swift adujo, la Ley en un pas libre es, o debera ser, la determinacin de la mayora de aque-
llos que poseen propiedad de tierras (citado en Hill 1997: 254).
52 Como Dahl 1989: 108 dice: La prueba de cargo [de falta de agencia, OD.] siempre yace en referencia a una ex-
cepcin, y ninguna excepcin puede ser admisible, tanto moral o legalmente, en ausencia de prueba convincente.
Este principio fue primeramente formulado por John Stuart Mill 1962: 206 y passim
53 Waldron 1999: 222 comenta que en general, la atribucin de derechos a los individuos es un acto de fe en la
agencia y en la capacidad de reflexin moral de cada uno de esos individuos. Este autor agrega que la identifi-
cacin de alguien como portador de derechos expresa una medida de confianza en las capacidades morales de
dicha persona en particular su capacidad para pensar responsablemente sobre la relacin moral entre sus pro-
pios intereses y los intereses de los dems. (Ibd.: 282)
54 Fue particularmente importante la recuperacin ya mencionada en el siglo XI de los Cdigos Justinianos;
como Berman 1993: 245 anota, parte de esta importancia se debi al hecho de que el derecho romano haba al-
canzado un alto grado de sofisticacin en el campo de los contratos. Desde una perspectiva terica diferente, An-
derson 1974 concuerda, al agregar que las concepciones de libre disposicin de las tierras provenientes del dere-
cho romano fueron tambin fundamentales.

30 El debate conceptual sobre la democracia

bes, Locke y Kant, as como tambin no libe-
rales como Espinoza y Rousseau.
No puedo hacer un recuento de esta histo-
ria en el presente texto.55 Es suficiente apun-
tar que sta es la historia de la formulacin y
expansin progresiva de una visin moral y
legal del individuo como portador de dere-
chos subjetivos, responsable por cmo ad-
quiere y ejercita tales derechos y sus obligacio-
nes correlativas. Estos derechos son propios
del individuo en cuanto tal, y no como deriva-
cin (como afirmaran las teoras aristotlicas,
tomistas y otras de carcter organicista) de la
posicin que ocupa en la jerarqua social.
Estos derechos subyacen a lo que las teo-
ras clsicas llamaron la potestas de cada in-
dividuo, esto es su capacidad de compro-
meterse, voluntaria y responsablemente, a
cumplir las obligaciones que libremente
asume y, correspondientemente, su derecho
a demandar a la(s) contraparte(s) el cum-
plimiento de las obligaciones por su lado
contradas. Histricamente, esta concep-
cin encontr su principal expresin en la
ley del contrato y en la comercializacin de
la propiedad de la tierra.56
Como he notado, esto ocurri contrapun-
talmente con la expansin, en el Noroeste, del
capitalismo y el estado moderno. Por un lado,
el agente que vlidamente compromete su vo-
luntad es el mismo que libremente vende su
fuerza de trabajo al capitalista; por el otro lado,
la atribucin formalmente igualizadora de
agencia en el rea del contrato, de la propiedad
inmobiliaria y como sujetos comunes del po-
der estatal, fue un instrumento poderoso en las
luchas de los constructores de estado contra los
poderes feudales, los privilegios urbanos, las
corporaciones medievales y la Iglesia catlica.
Hasta que los pensadores liberales trans-
portaron esta idea de agencia al mbito pol-
tico, estos procesos fueron limitados bsica-
mente a los derechos civiles, referidos a rela-
ciones privadas entre individuos. Asimis-
mo, estos derechos no fueron extendidos
universalmente: a algunas categoras sociales
tales como sirvientes o campesinos, y muje-
res, muchos de estos derechos les fueron ne-
gados por buen tiempo.
Sin embargo, los aspectos cruciales para
mi presente discusin son: primero, la atri-
bucin legal de agencia a un nmero cre-
ciente de individuos tiene una larga trayec-
toria histrica en el Noroeste; segundo, esta
atribucin fue elaborada detalladamente en
diversas doctrinas, filosficas, morales, y
especialmente legales, antes de que los
grandes tericos del liberalismo transporta-
ran la idea de agencia al mbito de lo polti-
co;57 y tercero, ms tarde esta misma visin
perme las dos grandes constituciones mo-
dernas, la de Francia y la de los estados Uni-
dos. Ahora introduzco otra proposicin.
10. En el Noroeste, la concepcin del in-
dividuo como agente tuvo, con anticipacin
a la expansin universalista de la ciudadana
poltica, un largo proceso de elaboracin en
doctrinas religiosas, ticas y filosficas. Aun
ms importante, esta misma concepcin fue
elaborada cuidadosamente e implantada
progresivamente al ritmo de la expansin del
capitalismo y del estado moderno, como una
doctrina legal que, al asignar derechos sub-
jetivos a los individuos, tambin les atribua
agencia legalmente accionable.
Sin embargo, como muchos han argu-
mentado, esta construccin del agente como
portador de derechos subjetivos, al omitir las
condiciones reales del ejercicio de tales dere-
chos, ayuda a reproducir relaciones extrema-
damente desiguales, especialmente entre ca-
pitalistas y trabajadores.58

55 Para no extenderme en el presente texto sobre esta cuestin, vase ODonnell 2000.
56 Vase, entre otros, Hamburguer 1989.
57 Pierre Rosanvallon (1992: 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo esta visin de autonoma
de la voluntad ciertamente ya haba aparecido jurdicamente formulada en el derecho civil (droit civil). Esto, a su
vez, expres importantes cambios en la misma concepcin de moralidad; como Schneewind 1998: 27 apunta: Du-
rante los siglos XVII y XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuerte-
mente contestadas por concepciones emergentes de la moralidad como auto-gobierno centradas en la creencia
de que todos los individuos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada.
58 El resultado de la libertad de contratacin, entonces, es en primer lugar la apertura de la oportunidad de usar,

El debate conceptual sobre la democracia 31

 De todos modos, esta construccin con-
tena corolarios explosivos. Primero, si la
agencia es atribuida a ego en ciertas esferas de
la vida que son extremadamente importan-
tes, tanto para ella como a nivel agregado pa-
ra la sociedad en su conjunto (tales como el
contrato laboral o la compraventa de propie-
dad inmobiliaria), por qu entonces debera
esta atribucin ser negada en otras esferas de
la vida social y poltica y, en todo caso, quin
tendra autoridad para decidir esta cuestin?
Un segundo corolario mostr ser no menos
explosivo: ya que la agencia implica obvia-
mente elegir, qu opciones reales, o capaci-
dades, seran razonablemente consistentes
con la condicin de agente de ego?59
La respuesta a la primera pregunta es la
historia de la progresiva expansin de los de-
rechos subjetivos, incluyendo el derecho de
sufragio hasta alcanzar su presente inclusivi-
dad. Esta historia fue escrita por mltiples
conflictos al final de los cuales, luego de ha-
ber aceptado la muerte en guerra en nombre
de sus pases y de intercambiar la revolucin
por el estado de bienestar, las classes dange-
reuses fueron admitidas como parte de la
apuesta democrtica inclusiva esto es, ob-
tuvieron finalmente la ciudadana poltica.60
Mientras esto pasaba, otros procesos ocu-
rran en el Noroeste. Uno fue, como vimos,
que el mapa de Europa del Oeste y de Am-
rica del Norte qued bastante firmemente
delineado como consecuencia de, casi siem-
pre, crueles procesos de construccin de es-
tados. Otro fue la expansin adicional de de-
rechos en la esfera civil, en el doble sentido
de una mayor especificacin de derechos y
obligaciones ya reconocidos y de incorpora-
cin de nuevos derechos.61
Estos procesos significaron que cuando,
en algn momento del siglo XIX, la mayo-
ra de los pases del Noroeste adoptaron de-
mocracias oligrquicas y no inclusivas, a
una gran parte de su poblacin masculina
(y, aunque limitadamente, tambin femeni-
na) ya se le haba asignado una serie de de-
rechos subjetivos que regulaban numerosas
partes de sus vidas. stos no eran an los
derechos de participacin propios de la
apuesta democrtica. Eran derechos civiles,
concernientes a actividades sociales y eco-
nmicas privadas.
Estos derechos han sido resumidos bajo
la rbrica de ciudadana civil por T.H.

por medio de la utilizacin inteligente en el mercado de la propiedad, estos recursos sin restricciones legales como
medio de lograr poder sobre otros. Las partes interesadas en dicho poder enn el mercado por lo tanto estn tam-
bin interesadas en ese orden legal... [que permite] la coercin ejercitada en medida considerable por los dueos
privados de los medios de produccin y adquisicin, a los cuales el derecho les garantiza su propiedad... En elmer-
cado de trabajo, es dejado a la libre discrecin de las partes aceptar las condiciones impuestas por los que son
econmicamente ms fuertes en virtud de la garanta legal de su propiedad. El autor de estas lneas es Weber (1978:
730-1), no Marx.
59 Bendix (1964: 53) seala bien: La cuestin emerge de por qu debera haber diferencias entre la igualdad que
el individuo disfruta en tanto ciudadano y la desigualdad a la cual es forzado a someterse con respecto a sus capa-
cidades econmicas [en consecuencia] la yuxtaposicin de la igualdad legal y las desigualdades econmicas y
sociales inspir los grandes debates que acompaaron el proceso de construccin de las naciones (nation-buil-
ding) durante el siglo XIX en Europa.
60 No sin lanzar, adems, vigorosos esfuerzos educacionales para asegurar que esos sectores se transformaran ver-
daderamente en ciudadanos merecedores. Esto tuvo en el largo plazo efectos democratizantes importantes, pero
para un argumento del carcter defensivo inicial de estos esfuerzos en Francia vase Rosanvallon 1992. Al respec-
to, es significativa la atencin que Condorcet, Locke, Rousseau, Adam Smith y otras figuras importantes de la Ilus-
tracin prestaron a la educacin como medio crucial para facilitar agencia en el mbito poltico. sta es segura-
mente la razn por la cual, como Murilo de Carvalho 1991 apunta, en esos pases un derecho social, la educacin
universal (sobre todo primaria), fue extensamente implantado conjuntamente con los derechos civiles, mucho ms
temprano que cualquier otro derecho social.
61 Como dice Tilly 1996: 7 en relacin a Francia: Con la Revolucin, virtualmente todos los franceses adquirie-
ron acceso a los juzgados estatales. Durante el siglo XIX, los derechos se expandieron, acompaados de obliga-
ciones a asistir a la escuela, servir en el Ejrcito, responder en censos, pagar impuestos estimados individualmen-
te, y cumplir con otras obligaciones de ciudadana que hoy en da son estndar. En relacin a Inglaterra, Marshall
1965: 18 apunta que hacia los aos treintas: los derechos civiles adosados al estatus de libertad ya haban adqui-
rido suficiente sustancia para justificar que hablemos de un estatus general de ciudadana. Esto lleg a ser verdad,
un poco ms tarde o ms temprano, en los otros pases de esa regin.

32 El debate conceptual sobre la democracia

Marshall.62 Quiero recalcar que, cuando la
inclusin poltica generalizada se transform
en una cuestin relevante, en el Noroeste ya
exista un denso repertorio de criterios legal-
mente sancionados concernientes a la atri-
bucin de agencia para un vasto nmero de
individuos. Cierto, el alcance de estos dere-
chos era, para nuestros criterios contempo-
rneos, limitado. Pero tambin es verdad que
en los pases del Noroeste la ciudadana ci-
vil precedi a la poltica y dio a sta una den-
sa textura de sustentacin.
Estos procesos aportaron el trasfondo
histrico de la idea central del liberalismo
poltico: el gobierno y el estado deben ser li-
mitados y constitucionalmente regulados ya
que ambos existen para, y en nombre de, in-
dividuos portadores de derechos subjetivos
sancionados y respaldados por el mismo sis-
tema legal que el estado y el gobierno deben
obedecer y del cual derivan su autoridad.63
Presento ahora otra proposicin.
11. Luego de una trayectoria histrica
larga y compleja, que en el Noroeste incluy
primero la extensin de la ciudadana civil
(mayormente masculina), la democracia
contempornea est fundada en la idea de la
ciudadana poltica, que a su vez est basa-
da en la concepcin de una agencia sancio-
nada y respaldada legalmente.
En algunos pases esta concepcin se
ajusta bastante bien a su experiencia histri-
ca de primero implantar la agencia en la es-
fera de los derechos civiles y ms tarde en la
de los derechos polticos; en cambio, en otros
pases los derechos civiles nunca han sido
efectivos para importantes sectores de la po-
blacin. Discuto este tema abajo, pero men-
ciono aqu que estas consideraciones tienen
consecuencias empricas. Algunas democra-
cias pueden ser concebidas como teniendo
un conjunto central de derechos polticos ro-
deados, apoyados y fortalecidos por una
densa trama de derechos civiles.
Otras democracias, en contraste, exhiben
(por la propia definicin del rgimen demo-
crtico) tales derechos polticos, pero el teji-
do de derechos civiles que rodea a estos lti-
mos es escaso y/o distribuido desigualmente
entre distintos individuos, categoras socia-
les y regiones. Me parece que las diferencias
a lo largo de estas dimensiones, entre casos y
a lo largo del tiempo, deben tener un peso
importante en el tipo, o la calidad, de la de-
mocracia en cada caso y perodo.
Arriba mencion que, aun cuando inicial-
mente restringida a los derechos civiles, la idea
de agencia tiene potencialidades explosivas. En
particular, una cuestin obviamente plantea-
da por la presuncin de agencia se refiere a las
capacidades (y, consecuentemente, al rango de
opciones) disponibles para cada individuo.64
En el Noroeste, la respuesta a esta cues-
tin se ramific en dos direcciones. La pri-
mera focaliz sobre los derechos civiles, es-
pecial pero no exclusivamente, en el rea
definida ampliamente del contrato y,
ms tarde, del derecho de familia.
Una serie de criterios legales fue enton-
ces elaborada para invalidar, enmendar o
prevenir situaciones en las que existe una
relacin manifiestamente desproporcio-
nada65 entre las partes y/o donde una de
las partes no puede ser considerada de-
bido a coaccin, fraude, incapacitacin
mental, etc. como habiendo dado con-

62 Como apunta Marshall 1965: 18: La historia de los derechos civiles en su perodo formativo es una de adicin
gradual de nuevos derechos a un estatus que ya exista y que ya perteneca a todos los miembros adultos de la co-
munidad. Estos derechos civiles son, en su definicin clsica, los derechos necesarios para la libertad individual
libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer propiedad y a terminar contratos
vlidos, y el derecho a la justicia (Ibd.: 10/1).
63 Como Jones 1994: 88 dice: La autoridad poltica es autoridad ejercida sobre, y en nombre de, individuos hu-
manos que poseen derechos; Taylor 1985: 220 agrega que la libertad es importante porque somos seres inten-
cionales.
64 De aqu en ms, cuando me refiero a capacidades significo tanto la habilidad subjetiva de ejercitar la razn
prctica al elegir opciones de manera razonablemente autnoma y razonada, as como tambin el rango de op-
ciones que el individuo realmente confronta; para tiles discusiones sobre estos temas vanse Raz 1986 y 1994 y
Sen 1985 y 1992.
65Como es afirmado en la Seccin 138 del Cdigo Civil alemn.

El debate conceptual sobre la democracia 33

sentimiento autnomo al contrato u otra
relacin consensual.66 Estas medidas tute-
lares se apoyaron en un criterio bsico de
equidad, que a su vez es un corolario de la
idea de agencia: se supone que los agentes
se relacionan entre s en tanto tales, es de-
cir, sin estar sujetos por la razn que fuere
a la falta de capacidades bsicas, o estar so-
metidos a coercin perentoria.
En este tipo de circunstancia los indivi-
duos carecen de libertad suficiente para ser
considerados como habiendo voluntaria-
mente aceptado sus obligaciones. Podemos
entonces ver que, en lo que respecta a los de-
rechos civiles, ha sido reconocido de mane-
ras diversas que la agencia implica eleccin,
y eleccin implica libertad para elegir entre
alternativas que el agente tiene razones para
valorar. Por medio de estas construcciones
legales, el requisito de equidad de crear un
piso mnimo de igualacin entre los agen-
tes fue incorporado en los sistemas legales
respectivos.67
La segunda direccin en la cual se rami-
fic la idea de agencia y su relacin con las
capacidades, fue en la emergencia de los de-
rechos sociales.68 Aqu nuevamente el valor
de la equidad debido a la agencia debe ser su-
brayado, aunque usualmente fue enfocado
sobre categoras sociales, no sobre individuos
como en el derecho civil. A travs de otro lar-
go y complicado proceso que no necesito de-
tallar aqu, los nuevos participantes acepta-
dos en la apuesta democrtica intercambia-
ron su aceptacin de la democracia poltica
por su participacin en los beneficios del es-
tado de bienestar.
Estos beneficios no son solamente ma-
teriales; mediante la representacin colecti-
va y otros instrumentos, estos actores dis-
minuyeron su desigualdad de facto con
respecto a los capitalistas y al estado que
Marx y otros haban denunciado detrs del
supuesto universalismo de los sistemas le-
gales existentes.
Por medio de la legislacin social, y con
idas y vueltas en trminos de las relaciones
de poder respectivas,69 estas visiones de
equidad fueron incorporadas al sistema le-
gal. Los derechos sociales sancionados por la
legislacin correspondiente se aunaron al de-
recho civil en expresar la visin de que si los
agentes son razonablemente considerados
como tales, entonces la sociedad, y especial-
mente el estado, no deben ser indiferentes, al
menos, en casos en los que existe severa pri-
vacin de capacidades relevantes.70
Acciones preventivas y compensatorias
fueron consecuentemente adoptadas, desde
apoyo para alcanzar niveles bsicos de condi-
ciones materiales hasta varios mecanismos de
representacin colectiva.71 Aunque con re-

66 Sobre la progresiva adopcin legislativa y judicial de estos conceptos vase Wightman 1995.
67 Asimmismo, aun con anterioridad a estos cambios relativamente recientes, este tipo de sistema legal implica
fuertemente y requiere la presuncin de la agencia para la validez de muchas obligaciones legalmente es-
tablecidas. Esto tambin puede verse en la evolucin del derecho penal, el cual cambi desde establecer sanciones
a colectividades hacia la determinacin de responsabilidad individual por actos criminales (vanse Feinberg 1986
y Lacey 2001). La misma presuncin puede verse en relacin a la legislacin referdia a individuos que no son con-
siderados personas legales propiamente dichas (por ejemplo, menor de edad), y su re-presentacin por otro que
as es legalmente considerado.
68. Una vez ms de acuerdo con Marshall (1965 72), los derechos sociales incluyen desde el derecho al bienes-
tar y seguridad econmica bsica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de
un ser civilizado de acuerdo al estndar prevaleciente en la sociedad. Para discusin pertinente de Marshall vase
Nun 2001.
69.La ofensiva conservadora contempornea apunta precisamente a erosionar estas medidas parciales de
igualacin. En la mayor parte de Amrica Latina contempornea, sacudida por crisis econmicas severas y
dotadas de sistemas legales y de bienestar dbiles, las consecuencias de e sta ofensiva han sido particularmente
devastadoras.
70 Como bien nota Rothstein 1998: 2, los programas sociales no son slo arreglos instrumentales; son tam-
bin, en un alto grado, expresiones de concepciones morales definidas.
71 Stuart Hampshire 2000: 83 dice que esto fue parte de un amplio proceso en el cual se intentaba redefinir los
limites entre los males de la naturaleza y los creados por el hombre, e incorporar al mbito de la poltica muchos
de los orgenes del sufrimiento y la frustracin humana. Esto es exactamente lo que niegan muchas de las corri-
entes conservadoras contemporneas, que intentan renaturalizar muchos de los males sociales.

34 El debate conceptual sobre la democracia

sultados no siempre positivos,72 estas medi-
das implicaron cambios democratizantes:
densificaron aun ms la textura legal que
sanciona y respalda la misma agencia que es-
t implicada por la democracia poltica.73 Es
el momento de introducir otra proposicin.
12. En los pases del Noroeste, la cuestin
de las capacidades que hacen posible la
agencia fue encarada en el mbito de los de-
rechos civiles y sociales. La visin que sub-
yace a estas construcciones legales es la de
equidad que, en trminos de sus capacidades
y de la ausencia de coercin perentoria, es
debida a individuos que son legalmente de-
finidos como seres libres y responsablemen-
te capaces de elegir es decir como agentes.
Encuentro llamativo (y, en verdad, como
una de las consecuencias negativas de la seg-
mentacin disciplinaria que prevalece en los
crculos acadmicos contemporneos) que la
historia legal que acabo de enunciar breve-
mente sea generalmente ignorada por la cien-
cia poltica contempornea. Esto es lamenta-
ble ya que no veo cmo tericos y promotores
de la democracia pueden ignorar el tema en
cuestin; esto es, si, y en qu sentido y medi-
da, debera haber al menos un conjunto bsi-
co de derechos civiles y sociales, as como
tambin de capacidades, relacionados a la
efectiva realizacin de la ciudadana poltica.
Hemos visto que esta cuestin apareci
vigorosamente en cuestiones, primero, de
derechos civiles y, ms tarde, tambin de de-
rechos sociales. Hay muchas lecciones que
aprender de esta experiencia. Una surge de
los argumentos sobre la agencia y la equidad
usados para justificar la imposicin por va
legal de un mbito ms nivelado para una se-
rie de relaciones sociales, as como tambin
de las injustificadas crticas y predicciones
catastrofistas que estos intentos generaron.
La segunda leccin es que la mayora de
estos derechos no fueron simplemente otor-
gados; ellos fueron conquistados por medio
de mltiples luchas llevadas adelante por las
clases subordinadas y sectores discriminados
(incluyendo las mujeres). La mayora de estas
luchas, adems, apuntaba a inscribir las de-
mandas respectivas como derechos formal-
mente sancionados y efectivamente imple-
mentados por el sistema del estado en el cual
se inscriban geogrficamente estas luchas.
Ahora desarrollo un argumento que es
central para el presente texto: las relaciones
entre agencia y capacidades en la esfera pol-
tica conllevan una relacin estrecha con res-
pecto a la misma cuestin tal como fue plan-
teada con respecto a los derechos civiles y
sociales. Ubicar la cuestin de las capacida-
des en la esfera poltica implica ir ms all de
la atribucin universalista de los derechos de
ciudadana poltica: lleva a preguntarnos so-
bre las condiciones que pueden o no permi-
tir el ejercicio efectivo de estos derechos.
Me parece equivocado omitir el tema de
la efectividad de la ciudadana poltica cuan-
do nos referimos a individuos que estn pri-
vados de derechos civiles y sociales. En ver-
dad, en un rgimen democrtico a estos
mismos individuos se les asignan los dere-
chos polticos universalistas que ya hemos
examinado. Pero limitarse exclusivamente a
este lado de la cuestin significa suprimir de
la teora democrtica la cuestin misma de la
agencia y de las capacidades que el derecho
privado y la legislacin social no pudieron
ignorar y, como vimos, esta misma cues-
tin est intrnsicamente implicada, aunque

72 Weber 1978 llam a estos procesos la materializacin del derecho, ya que introducan en el derecho formal-
racional criterios de justicia sustantiva no universalistas. Recientemente, crticas a la contaminacin legal (Preuss
1986) generada por estas transformaciones se han multiplicado, tanto desde sectores de derecha como de izquier-
da. Esta literatura no es central para mi presente anlisis. Quiero notar sin embargo que estas crticas no toman en
cuenta los avances en equidad social alcanzados en diversos planos por estas transformaciones. El contrafactual
que debera atemperar estas crticas es la situacin mucho ms desfavorable en la que se encuentran los pobres y
otros sectores discriminados en pases, como en Amrica Latina, donde las polticas de bienestar y sus consecuentes
derechos sociales fueron adoptados o implementados restringidamente.
73 Como consecuencia, Held 1987: 273, en un sentido amplio pero correcto sostiene que, la autonoma (i.e. agen-
cia, en mis propios trminos) se transform en un axioma fundamental de las corrientes de pensamiento polti-
co modernas ms importantes [del liberalismo al marxismo].

El debate conceptual sobre la democracia 35

no se la suela reconocer como tal, en la ciu-
dadana poltica.74 Esta afirmacin puede
ser formulada como una proposicin:
13. La nocin de agencia tiene implicacio-
nes directas y concurrentes en las esferas civil,
social y poltica, debido a que es una concep-
cin moral, en muchos aspectos legalmente
sancionada, del ser humano como un indivi-
duo autnomo, razonable y responsable.
Esta visin de la agencia no slo ha sido
adoptada por algunos pases ricos; es una vi-
sin que tambin ha sido inscripta en la con-
ciencia moral de la humanidad por la Decla-
racin Francesa de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano, por el Prlogo y la Prime-
ra Enmienda de la constitucin de los esta-
dos Unidos y, ms tarde, por la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, el Acuerdo Internacional
sobre Derechos Civiles y Polticos, el Acuer-
do Internacional sobre Derechos Econmi-
cos, Sociales y Culturales, la Declaracin de
Derechos Humanos de Viena y muchos otros
tratados y protocolos internacionales y re-
gionales (incluyendo la Convencin Ameri-
cana sobre Derechos Humanos), todos ellos
ratificados por gran nmero de pases.75
VII. La democracia y el estado
Ahora podemos volver al estado y vincular-
lo con los aspectos de la democracia que he
discutido en las dos secciones anteriores. Re-
cordemos que en los pases contemporneos
la mayora de los derechos y obligaciones son
sancionados y respaldados por el sistema legal
del estado. Normalmente, el estado extiende su
poder a lo largo del territorio que delimita.
Aqu encontramos inmediatamente un
aspecto del estado que no es un componente
de la democracia pero que es condicin ne-
cesaria para su existencia: tiene que haber
una delimitacin territorial incontestable de
sus ciudadanos, sin la cual la misma defini-
cin del electorado seria imposible.76 Hemos
visto que el estado no es slo un conjunto de
burocracias; es tambin un sistema legal.77
Este sistema comprende y constituye qua
personas legales los individuos en el territo-
rio del estado. De esto se desprende que, en
tanto sostiene la apuesta democrtica as co-
mo tambin un rgimen de elecciones lim-
pias e institucionalizadas, los derechos de
participacin y algunas libertades polticas
circundantes, el sistema legal del estado es
democrtico. La democraticidad es un atri-
buto del estado, no slo del rgimen.78
Ahora debo discutir una cuestin com-
plicada. Aun bajo un rgimen democrtico,
la legalidad del estado es una mezcla comple-
ja de igualdad y desigualdad. Por una parte,
hemos visto que esta legalidad sanciona los
derechos universalistas de la ciudadana po-
ltica y civil. Por otro lado, esta misma lega-
lidad sanciona dos tipos de desigualdades.
Una, la resultante de la organizacin je-
rrquica, legalmente regulada, de las institu-
ciones burocrticas del estado, as como
tambin del respaldo o autorizacin que el

74 Esta cuestin no fue ignorada en la cuna de la democracia. En su estudio sobre la democracia ateniense, Han-
sen 1991 argumenta que Atenas se democratiz plenamente slo cuando se decidi, mediante las reformas de Cls-
tenes, que la participacin en las sesiones de la asamblea, el consejo y otras instituciones sera remunerada me-
diante un pago equivalente al salario promedio. Esta decisin implic el reconocimiento explcito de la cuestin
de las capacidades que estoy discutiendo, ya que apuntaba justamente a facilitar la participacin poltica de los ciu-
dadanos pobres. Por su parte, Aristteles (1968) recomendaba subsidiar la participacin poltica de los pobres co-
mo forma de asegurar la efectividad de su ciudadana.
75 Por su puesto, entre los que ratificaron tales tratados se encuenntran gobiernos que han flagrantemente igno-
rado muchos de los derechos en cuestin. Sin embargo, en vez de usar este hecho para descartar la importancia de
estos tratados y protocolos, creo que debera ser visto como un tributo, aunque cnico a la fuerza moral de los de-
rechos proclamados en estos instrumentos internacionales.
76 James Fishkin 1991: 78 lo dice bien: Uno no puede usar decisiones de reglas democrticas sin tener una base
previa para determinar los limites del estado dentro del cual esas reglas sern aplicadas. Para discusin til y de-
tallada sobre este tema vase Linz y Stepan 1996.
77 Para visiones similares sobre el sistema legal como parte del estado, vanse Bobbio 1989 y, por supuesto, Weber 1978.
78 Para una discusin ms extensa vase ODonnell 2000.

36 El debate conceptual sobre la democracia

sistema legal otorga a otras instituciones
privadas que tambin estn jerrquicamen-
te organizadas. Todas estas relaciones jerr-
quicas son inherentemente desigualitarias,
sean respetuosas o no de los derechos indi-
viduales de aquellos sobre los cuales operan.
El segundo tipo de desigualdad resulta del
hecho importante (pero que ltimamente ha
sido muy descuidado) de que esta misma le-
galidad textura la condicin capitalista de la
sociedad. Esta textura sanciona y respalda, en
ltima instancia con el poder coercitivo del
estado, un orden social que incluye de varias
maneras, no slo econmicas, la dominacin
social de quienes controlan los medios de pro-
duccin as como tambin, y con creciente im-
portancia en el mundo contemporneo, el
control de los circuitos del capital financiero.
La sociedad resultante puede ser preferible,
digamos, al stalinismo y, si funciona con razo-
nable normalidad, contribuye a los grandes
bienes pblicos del orden generalizado y la pre-
visibilidad de mltiples relaciones sociales. Sin
embargo, estos hechos no deberan autorizar-
nos a olvidar las desigualdades estructuradas
del estado y la sociedad, o el papel crucial que
el estado en sus varias dimensiones juega en la
reproduccin de estas desigualdades, al mismo
tiempo que tambin promulga algunas igual-
dades (democrticas) fundamentales.
El estado, aunque democrtico, siempre
presenta esta cara ambigua. El estado es tanto
proveedor de bienes pblicos fundamentales
(incluyendo los derechos y libertades adosa-
dos al rgimen democrtico) como garante de
algunas relaciones, burocrticas y sociales, que
son inherentemente desiguales. Este hecho, los
indecidibles que ya hemos examinado y
otros aspectos que an nos quedan por discu-
tir, son ambigedades inherentes a la realidad
social general, el estado por cierto incluido.
Estos aspectos no pueden ser eliminados
por fiat intelectual, o postulando armonas y
linealidades generalizadas de las relaciones
sociales; en cambio, estas ambigedades (si
no contradicciones) deben ser tomadas en
cuenta y teorizadas como tales. Aunque en el
presente texto no puedo avanzar en el anli-
79 Vanse especialmente Holmes y Sunstein 1999, Raz 1986, Sen 1985 y Taylor 1985.
80 Vase Fbre 1998.
81 Vase ODonnell 2000.
sis de esta cuestin, trato algunos de sus as-
pectos en la seccin siguiente.
Volviendo a los derechos polticos, ya
anot que algunos autores consideran los de-
rechos de asociacin, expresin y otros simi-
lares como derechos negativos, pero esta vi-
sin ha sido criticada persuasivamente.79 De
una manera o de otra, los derechos de votar
y ser elegido son derechos positivos (o, como
he preferido llamarlos, participativos).
Asimismo, hay por lo menos otro dere-
cho, implicado por los anteriores, que es tam-
bin positivo; el derecho a acceder imparcial
y expeditivamente a los tribunales. Este dere-
cho implica la expectativa de que algunas ins-
tituciones estatales emprendern, si fuere le-
galmente apropiado, acciones orientadas a la
efectivizacin de los derechos mencionados
arriba as como tambin de otros.80 La nega-
cin de esta expectativa significara que estos
derechos son puramente nominales.
Con esta afirmacin nuevamente nos en-
contramos con el estado qua sistema legal que
sanciona y respalda derechos que, a pesar de
las diferencias entre autores con respecto a
cules enumerar especficamente, son general-
mente considerados componentes de la demo-
cracia poltica. El punto en el presente estadio
de mi discusin es que, adems del sistema le-
gal como un conjunto de reglas, hemos iden-
tificado algunas instituciones del estado que
estn directamente relacionadas a los dere-
chos adosados al rgimen democrtico.
Esto me permite completar el cuadro de
la dimensin legal del estado: no es slo una
agregacin de reglas sino un sistema propia-
mente dicho, constituido por un entramado
de reglas legales y de instituciones estatales le-
galmente reguladas. Por su lado, una especie
de este genus, un sistema legal democrtico,
es caracterizado por dos rasgos: primero, san-
ciona y respalda los derechos y libertades im-
plicados por el rgimen democrtico; y se-
gundo, no hay institucin o funcionario en el
estado o en el rgimen (o, para el caso, en la
sociedad) que sea de legibus solutus. En un es-
tado democrtico de derecho81 todos estn
sujetos a la autoridad legal de alguna otra ins-
El debate conceptual sobre la democracia 37
titucin (o instituciones)82 este sistema le-
gal cierra, en el sentido de que supuesta-
mente nadie est por encima o ms all de
sus reglas.83
A su vez, esta caracterstica est relacio-
nada estrechamente (como la tradicin del
constitucionalismo liberal reconoci tem-
pranamente) con la proteccin de derechos
polticos (y de otros); sin esta salvaguardia,
existira al final de cuentas algn poder in-
controlable con capacidad de cancelar esos
derechos.
En una democracia, se supone que los
gobernantes estn sometidos a tres tipos de
accountability. 1) La primera, la accountabi-
lity vertical electoral, resulta de las elecciones
limpias e institucionalizadas, a travs de las
cuales los ciudadanos pueden cambiar el
partido y los funcionarios de gobierno. 2)
Otro tipo de accountability vertical, de tipo
societal,84 es ejercida por grupos y aun por
individuos con el propsito de movilizar el
sistema legal para plantear demandas al esta-
do y al gobierno con el fin de prevenir, com-
pensar y/o condenar acciones (o inacciones)
presumiblemente ilegales perpetradas por
funcionarios pblicos. 3) Aun ms, existe un
tercer tipo de accountability, horizontal, que
acabo de discutir: sta resulta cuando algu-
nas instituciones debidamente autorizadas
del estado actan para prevenir, compensar
y/o condenar acciones o inacciones presumi-
blemente ilegales de otras instituciones del
estado o funcionarios/as.85
Ntese, sin embargo, que hay una dife-
rencia importante entre estos tipos de ac-
countability. La vertical electoral debe existir
por definicin misma del rgimen democr-
tico; en cambio, el grado y efectividad de la
societal y de la horizontal es variable entre
casos y a lo largo del tiempo. Estas variacio-
nes son relevantes para evaluar la calidad de
la democracia; por ejemplo, la falta de una
sociedad vigorosa y autnoma, o la imposi-
bilidad o falta de voluntad de ciertas insti-
tuciones del estado de ejercer su autoridad
sobre otras instituciones estatales son indi-
caciones de una democracia de baja calidad.
Hemos alcanzado otra conclusin. Arri-
ba argument que hay dos caractersticas es-
pecficas de la democracia poltica que no
son compartidas por ningn otro tipo de r-
gimen: elecciones limpias e institucionaliza-
das, y una apuesta incluyente. Ahora pode-
mos ver que hay otras dos caractersticas
especficas: primero, por implicacin de la
definicin del rgimen democrtico, un sis-
tema legal que sanciona y respalda al me-
nos los derechos y libertades adosadas a
ese rgimen; segundo, un sistema legal que
prescribe que ninguna persona o institucin
es de legibus solutus.86
La diferencia es que las dos primeras ca-
ractersticas estn localizadas al nivel del r-
gimen, mientras que las dos ltimas lo estn
al nivel del estado. Vemos entonces que una
focalizacin exclusiva sobre el rgimen es
insuficiente para una adecuada caracteriza-
cin de la democracia; hemos abandonado
el nivel de la democracia como rgimen y en-
trado en el terreno ms complejo del estado.
Estas conclusiones pueden ser resumidas

82 Esto es lo que algunos tericos alemanes han llamado la indisponibilidad del sistema legal para los gobernan-
tes; como Preuss 1996b: 24 afirma: Slo si el vnculo entre gobernantes y gobernados obliga al primero y si s-
te no puede ser revocado unilateralmente por el gobernante, es posible formar una estructura de gobierno confia-
ble en la cual los gobernados son reconocidos como la fuente decisiva de la autoridad poltica.
83 Sobre esta cuestin, desde diversas perspectivas sin embargo coincidentes en este plano, vanse Fuller 1964, Gar-
zn Valds 1993b y 1997, Habermas 1996, Hart 1961 y Kelsen 1967.
84 Este til concepto ha sido propuesto por Peruzzotti y Smulovitz 2000. Vase tambin el volumen organizado
por los mismos autores (2002); en un captulo del mismo analizo las relaciones entre accountability horizontal y
societal (ODonnell 2002b).
85 Para discusin de accountability horizontal remito a ODonnell 1998a, 2002b y 2003.
86 En todos los otros tipos polticos, alguien (un dictador, un partido de vanguardia, una junta militar, una teo-
cracia, etc.) puede unilateralmente eliminar o suspender cualquier derecho existente, incluyendo aquellos que re-
gulan sus propias funciones. Hay sin embargo algunos casos hbridos. Me refiero a aquellos donde formalmente
(como en Chile) o informalmente (como en Guatemala), las fuerzas armadas retienen capacidad unilateral de de-
cisin sobre ciertas reas de poltica, as como poder de veto sobre ciertas decisiones de las autoridades civiles. Lo
menos que puede ser dicho sobre esta cuestin (que retomo ms adelante) es que daa seriamente la calidad de-
mocrtica de los respectivos regmenes.

38 El debate conceptual sobre la democracia

en una proposicin:
14. La democracia tiene cuatro caracte-
rsticas especficas en relacin con todos los
otros tipos polticos: 1) elecciones limpias e
institucionalizadas; 2) una apuesta inclusi-
va y limitadamente universalista; 3) un sis-
tema legal que sanciona y respalda al me-
nos los derechos y las libertades incluidas
en la definicin del rgimen democrtico; y
4) un sistema legal que previene a cualquie-
ra ser de legibus solutus. Las dos primeras ca-
ractersticas son propias del rgimen; las dos
ltimas, del estado.
Como apunt en la Seccin III, un aspec-
to crucial del sistema legal es su eficacia, el
grado en el que realmente ordena relaciones
sociales. sta es una funcin de los entrama-
dos del sistema legal. A un nivel, que pode-
mos llamar interinstitucional, la autoridad
de un juez tratando un caso criminal sera
nula si no estuviera acompaada, a lo largo
de los varios pasos del proceso, por la poli-
ca, fiscales, defensores, etc., as como tam-
bin por, eventualmente, cortes superiores y
crceles.87
Horizontalmente, apunt que en un siste-
ma legal democrtico ninguna institucin es-
tatal o funcionario supuestamente escapa a
los controles legales en lo que respecta a la le-
galidad de sus acciones. En una tercera di-
mensin, territorial, se supone que el sistema
legal se extiende homogneamente a lo largo
del espacio delimitado por el estado. En una
cuarta dimensin,estratificacional, se supo-
ne que el sistema legal trata los casos simila-
res de la misma manera, independientemen-
te de consideraciones de clase, gnero, etnia
u otros atributos de los actores respectivos.
En todas estas dimensiones el sistema le-
gal presupone lo que Linz y Stepan88 llaman
un estado eficaz; en mis propios trminos,
no es slo una cuestin de legislacin apro-
piada sino tambin de una red de institucio-
nes estatales que operan en direccin de ga-
rantizar la eficacia de un sistema legal que es
en s mismo democrtico. Veremos ms ade-
87 A contrario, los captulos en Mndez et al. 1999 muestran concluyentemente que en Amrica Latina, este en-
tramado est repetidamente interrumpido.
88 Linz y Stepan 1996: 37.
lante que la debilidad de este tipo de estado
es una de las caractersticas ms preocupan-
tes en la mayor parte de Amrica Latina. Pe-
ro antes de discutir esta cuestin aado otra
proposicin.
15. La eficacia del sistema legal depende
del entrelazamiento de sus reglas con una
red de instituciones estatales que, en demo-
cracia, se supone actan, y estn legalmente
autorizadas para ello, con propsitos y re-
sultados que son regularmente consistentes
con un estado democrtico de derecho.
An no hemos terminado el examen de
las relaciones entre democracia y estado.
Recurdese que, a travs de la asignacin de
varios derechos polticos, la democracia
constituye a los ciudadanos como agentes.
Recurdese tambin que estos agentes son
portadores de derechos subjetivos que les
son legalmente asignados sobre una base
universalista limitada. Ahora agrego que
este sistema legal, comenzando con sus ms
altas reglas constitucionales establece
que los/as ciudadanos/as, al votar en elec-
ciones limpias, son la fuente de la autori-
dad ejercitada sobre ellos por el estado y el
gobierno.
Los/as ciudadanos/as no son slo porta-
dores/as de derechos; son la fuente y justi-
ficacin de la pretensin de mando y auto-
ridad que el estado y el gobierno articulan
cuando toman decisiones colectivamente
vinculantes. sta es otra caracterstica pe-
culiar de la democracia; todos los otros ti-
pos de autoridad poltica dicen derivar su
derecho a gobernar de algo (derecho divi-
no, autoridad inmemorial, conocimientos
privilegiados, etc.) proveniente de arriba,
no de sus miembros.
La democracia contempornea difcil-
mente es ejercida directamente por el pue-
blo; pero ciertamente proviene del pueblo y,
debido a ello, debera ser para el pueblo. Que
la autoridad proviene de la ciudadana es ob-
viamente verdad en lo que respecta a los que
El debate conceptual sobre la democracia 39
ocupan cargos gubernamentales electivos;
pero tambin es verdad respecto de todos los
otros funcionarios estatales que, en una de-
mocracia, derivan su autoridad de los pode-
res ms altos (elegidos) del pas.
Asimismo, la jurisdiccin y obligaciones
de esos funcionarios estatales estn determi-
nadas por el mismo sistema legal que, prohi-
bindoles ser de legibus solutus, somete a el-
los, electos y no electos, a la accountability
horizontal. Finalmente, en un estado demo-
crtico de derecho, todos, incluso los que no
son ciudadanos polticos (extranjeros, en
particular), son considerados como agentes
y se supone deben ser tratados como tales
por las reglas legales que regulan las relacio-
nes civiles y sociales.
De esto se desprende que un individuo no
es, y nunca debera ser tratado como, un sb-
dito, un suplicante de la buena voluntad del
gobierno y el estado. Este individuo un
agente portador de un conjunto de derechos
civiles y posiblemente tambin, sociales, sea o
no un ciudadano poltico tiene pretensin
legalmente basada de ser tratado con plena
consideracin y respeto.89 Asimismo, este tra-
to debe estar fundado en la implementacin
de las leyes y regulaciones que son preexisten-
tes, claras y discernibles para todos los ciuda-
danos, y sancionadas de manera concordante
con los procedimientos democrticos.90
En esta lnea, Robert Lane (1988: 189) ha
argumentado que:
En general, la teora democrtica es
reticente sobre cmo somos tratados por
las instituciones polticas, econmicas y
sociales a que la teora se refiere. [Sin em-
bargo, un aspecto crucial de la teora y
prctica democrticas es que] cmo so-
mos tratados es tan importante para no-
sotros como lo que conseguimos, [inclu-
yendo] quin trata a quin con dignidad,
con mnimo dolor procedural y con aten-
cin debida al sentido de justicia del in-
dividuo.91
Creo que, en la medida en que las insti-
tuciones estatales reconocen estos derechos,
ellas pueden ser consideradas ms o menos
democrticas, o al menos ms o menos con-
sistentes con las obligaciones impuestas so-
bre ellas por la democracia y las implicacio-
nes de la agencia.
En verdad, sta es probablemente la cara
ms problemtica de la democracia. En rela-
cin a las elecciones limpias y, normalmen-
te, al ejercicio de los derechos polticos, lo-
s/as ciudadanos/as somos colocados/as en un
nivel de igualdad genrica. En cambio, al tra-
tar con burocracias estatales, los individuos,
sean ciudadanos o no, estn generalmente
colocados en situaciones de profunda desi-
gualdad de facto. No pocas veces ellos tienen
que enfrentar burocracias que actan sobre
la base de reglas formales e informales que
no son transparentes ni fcilmente entendi-
bles, en base a las cuales toman decisiones (o
las omiten) que tienen consecuencias impor-
tantes para sus sbditos.
Es una triste ley de la naturaleza huma-
na que cuando los individuos estn coloca-
dos en el lado superior de una relacin desi-
gual y jerrquica, tienden a olvidar que su
derecho a ejercer autoridad deriva de aque-
llos que estn abajo, y que stos son por-
tadores de derechos que demandan plena
consideracin y respeto.92 ste es un proble-
ma en todos lados; vimos que es inherente a
la dimensin burocrtica del estado; es ms

89 Dworkin 1986: 165 afirma que una demanda particular de moralidad poltica requiere de los gobiernos ha-
blar con una sola voz, actuar de manera coherente y principista para con todos sus ciudadanos [y] extender a to-
dos los estndares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos.
90 Como Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001: 199 comentan: Lo opuesto al maltrato del ciudadano no es el buen
trato, sino un trato democrtico el cual ocurre, precisamente, cuando las instituciones [del estado] respetan los
derechos y la dignidad de las personas.
91 Resumiendo una serie de estudios sobre los Estados Unidos, Tyler 200: 990 concuerda: Ser tratados con dig-
nidad y respeto garantiza a los ciudadanos que son miembros importantes y valorados de la sociedad, con dere-
cho al reconocimiento de su estatus y derechos. Esto [es el] reconocimiento de la inclusin de uno en la sociedad.
Por su parte, Margalit 1996 hace de este tipo de trato la caracterstica distintiva de una sociedad decente.
92 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo ms aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece
la obligacin moral de respetar la agencia. Hoy en da sta es tambin una obligacin legal, aunque sea muchas ve-
ces ignorada.s

40 El debate conceptual sobre la democracia

severo y sistemtico cuando el sujeto de es-
tas relaciones est afligido por pobreza y de-
sigualdad severas y extendidas.
Estos males cultivan el autoritarismo so-
cial, extensamente practicado en Amrica
Latina por ricos y poderosos,93 y repercuten
en la manera en que las burocracias del esta-
do tratan a muchos individuos. sta es, creo,
otra dimensin crucial de la calidad de la de-
mocracia; en Amrica Latina, con sus pro-
fundas y persistentes desigualdades, esta di-
mensin es una de las ms deficientes.
Ahora agrego dos proposiciones.
16. En democracia, las instituciones esta-
tales tienen la obligacin legal y moral (co-
rrelativa a los derechos de ciudadana polti-
ca y civil) de tratar a todos con la equidad,
consideracin y respeto debidas a un agente.
17. Aunque la tendencia a negar estos de-
rechos es inherente en todas las relaciones
de poder jerrquicas (especialmente si son
burocratizadas), la pobreza y la desigualdad
severas tienden a acentuarla.
En la siguiente seccin incluyo un segun-
do conjunto de sugerencias empricas. Luego
de este interludio, discuto algunas igualdades
problemticas aunque no insignificantes.
VIII. Sugerencias empricas
concernientes al estado
II.1. En relacin a la territorialidad del
estado
II.1.1. Si el estado delimita un electorado
que no es disputado activamente por la po-
blacin.
II.1.2. Si existe un estado que ejerce con-
trol efectivo y legalmente definido sobre la
totalidad del territorio.
II.2. En relacin al sistema legal
II.2.1 Si sanciona y respalda eficazmente
los derechos y libertades que implica el rgi-
men democrtico.
93 Aristteles (1978: 181) saba esto: Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas fuerza, riqueza, conexiones,
etc. no estn dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cmo obedecer.
II.2.2. Si se extiende homogneamente a lo
largo del territorio delimitado por el estado.
II.2.3. dem, a travs de clases, sectores y
grupos.
II.2.4. Si sanciona reglas que prohben y
llegado el caso sancionan discriminacin
contra mujeres, pobres, extranjeros y varias
minoras.
II.3. En relacin al poder judicial y sus
instituciones auxiliares
II.3.1. Si los juzgados reconocen, y en qu
medida y en qu tipo de casos, acuerdos y
tratados internacionales, incluyendo aque-
llos sobre derechos humanos, de gnero, so-
bre la niez y sobre pueblos indgenas.
II.3.2. Si existe acceso razonablemente
igualitario y expeditivo a los juzgados, dife-
renciado por tipo de instancia judicial.
II.3.3. Si existen arreglos razonablemen-
te eficaces para el acceso a los juzgados y la
defensa legal de pobres, analfabetos, extran-
jeros y otros individuos y grupos material
y/o legalmente carentes.
II.3.4. Si la polica y otras fuerzas de se-
guridad respetan los derechos de todos los
habitantes, sean stos ciudadanos o no.
II.3.5. Si condenados o presuntos cri-
minales no son mantenidos en la crcel o
son sujetos a otras irregularidades en vio-
lacin de reglas bsicas de equidad y debi-
do proceso.
II.3.6. Si las crceles funcionan en condi-
ciones adecuadas a los derechos humanos y
civiles de sus sujetos.
II.4. En relacin a las burocracias
estatales en general
II.4.1. Si tratan a todos con equidad, con-
sideracin y respeto.
II.4.2. Si estn reguladas por reglas claras,
disponibles pblicamente y sancionadas
apropiadamente.
II.4.3. Si existen mecanismos expeditos y
efectivos para la prevencin, suspensin y/o
compensacin por la violacin de derechos
de los ciudadanos por parte de las institucio-
nes estatales.
El debate conceptual sobre la democracia 41
 II.4.4. Si existen instituciones estatales,
adecuadamente autorizadas y habilitadas,
para el ejercicio de la accountability hori-
zontal, incluyendo casos de acciones (o
inacciones) ilegales por parte de funciona-
rios electos.
II.5. En relacin a las capacidades del
estado, o eficacia, y su credibilidad
II.5.1. Impuestos percibidos, especial-
mente impuestos sobre los ingresos y el pa-
trimonio, y/u otros de carcter progresivo.
II.5.2. Gastos en poltica social, diferen-
ciando aquellos que son de tipo universalis-
ta de los que no lo son.
II.5.3. Proporcin entre gastos en polti-
ca social y gastos de administracin y subsi-
dios a prestadores privados.
II.5.4. Cobertura real vs. la formalmente
definida de las polticas sociales.
Nota: La evaluacin de las capacidades
del estado es una cuestin notoriamente di-
fcil. Per se, las medidas cuantitativas dicen
poco; por ejemplo, un alto nivel de recauda-
cin de impuestos o de gastos en polticas so-
ciales puede ser malgastado por corrupcin,
clientelismo o simplemente por administra-
cin ineficaz. Creo, sin embargo, que algunas
aproximaciones a esta importante dimen-
sin deben ser intentadas, ya en la primera
ronda de estudios a ser llevados a cabo por el
presente proyecto.
II.6. Sobre la credibilidad del estado
La evaluacin de esta dimensin es an
ms complicada que la precedente. Sin em-
bargo, un paso importante en esta direccin
est siendo realizado por la encuesta que el
presente proyecto ha llevado a cabo. Esta en-
cuesta incluye algunas preguntas que ma-
pean las percepciones de la poblacin sobre
esta cuestin.
IX. Algunas igualdades
problemticas pero no insignificantes
La democracia poltica sanciona un ti-
po de igualdad que, como vimos, es formal
y limitadamente universalista. Este tipo de
42 El debate conceptual sobre la democracia
igualdad es un atributo individual de cada
ciudadano/a poltico/a, y potencialmente
hace posibles los derechos participatorios
implicados por el rgimen democrtico.
Por su parte, la nacin postula un tipo de
igualdad que es genrica y colectiva. Somos
iguales en tanto pertenecemos a una colecti-
vidad, la nacin (o el pueblo, en algunos ca-
sos). Los discursos densamente significados
de la nacin, especial pero no exclusivamen-
te los emitidos desde el aparato estatal, nos
dicen que somos todos iguales en nuestra co-
mn pertenencia a la nacin.
Por lo tanto, la igualdad de la democracia
poltica ignora los clivajes sociales, incluyen-
do sus desigualdades. Por su lado, la igualdad
colectiva postulada por el discurso de la na-
cin no ignora pero niega o al menos subor-
dina aquellos clivajes: nos dice que existe un
tipo de igualdad colectiva que es ms impor-
tante, y debera ser ms operativa en nuestras
conductas y lealtades, que los intereses e
identidades que emergen de los clivajes so-
ciales primero y antes que nada, compar-
timos igualitariamente nuestra pertenencia
a nuestra nacin.
Ahora quiero recordar algunas reflexio-
nes que ya he presentado. La ciudadana de
la democracia es bsicamente una capacidad
que puede elegirse: el derecho a votar, a in-
tentar ser electo, asociarse, opinar, y breve-
mente, llegar a ser un participante de la vida
poltica. Por otra parte, la ciudadana de la
nacin es pasivamente adquirida: soy el ciu-
dadano de un pas y tengo una serie de dere-
chos (incluyendo polticos, si resulta que el
pas es una democracia poltica) por el hecho
de haber nacido en ese pas o porque mis pa-
dres tiene cierta nacionalidad.
Como ciudadano democrtico, tengo de-
rechos polticos, incluyendo el derecho a re-
clamar y si fuera necesario demandar que el
estado garantice esos derechos. Asimismo,
soy genricamente igual en el hecho de tener
estos derechos junto a todos los dems ciu-
dadanos. Esta igualdad, formal, puede ser
movilizada polticamente: puede apoyar
una demanda orgullosa y exigente de igua-
lacin en esferas ms all de los derechos
polticos. En cambio, como ciudadano de la
nacin tengo como principal obligacin mi
lealtad a sta, as como tambin la obedien-
cia al sistema legal que me constituye como
ciudadano y como persona legal antes de
cualquier actividad o decisin de mi parte.
Sin embargo, como Greenfeld (1992) y
otros han argumentado, en esta condicin
soy parte de la dignidad de la nacin, en su
continuidad a travs del tiempo, sus histo-
rias, victorias, derrotas y mitos. Esta condi-
cin tambin puede ser polticamente movi-
lizada. Cmo es posible que nosotros,
miembros de esta nacin, seamos tan pobres,
deprivados y humillados? Cmo es posible
que el estado nos diga que es un estado-para-
la-nacin, y que la nacin somos todos no-
sotros, y estemos excluidos de los beneficios
de pertenecer a ella?
En el Noroeste, este tipo de pregunta se
transform en discursos polticos movilizado-
res (especialmente en tiempos de guerra)
complejamente mezclados con demandas de
ciudadana democrtica, e impuls los avan-
ces en derechos civiles y sociales a los que ya
me he referido. En Amrica Latina, con excep-
ciones que menciono abajo, estos discursos ar-
ticularon temas de revolucin o populismo.
En estos discursos, las demandas por el reco-
nocimiento como miembros de la nacin y
como demandantes legtimos de derechos so-
ciales, invocaron otra unidad concebida colec-
tivamente el pueblo, ampliamente entendi-
do como el conjunto de los desposedos y no
privilegiados en lugar de la idea ms univer-
salista y abstracta de la ciudadana poltica.94
stas son dos caras de la ciudadana, una
democrtica y otra nacional. Ambas pueden
ser polticamente movilizadas, ya sea aislada-
mente (como pas en partes de Amrica La-
tina con las movilizaciones nacional-popu-
lares bajo el populismo) o en combinacin.
O, por supuesto, ambas palancas de movili-
zacin pueden permanecer inertes, a veces
por largos pero seguramente no eternos
perodos. Esto suele ocurrir cuando los dis-
cursos dominantes y las teoras sociales
desconectan los derechos polticos de cues-
tiones de igualdad en las esferas civil y social,
as como tambin cuando demandan lealtad
a una nacin congelada en una versin natu-
94 Sobre este tema, vase ODonnell 1988.
95 Dahl 1989: 221.
96 Vase Raz 1986 y 1994.
ralizada de sus desigualdades e injusticias. Si
las igualdades, insuficientes pero importan-
tes, de la democracia y de la nacin son mo-
vilizadas o sofocadas es una cuestin emi-
nentemente poltica e ideolgica; estos son
fenmenos histricamente contingentes que
le dan a la ciudadana ahora entendida co-
mo la combinacin parcialmente divergente
y variable de sus dos caras su carcter par-
ticularmente complejo y, a veces, dinmico.
Resumo la discusin precedente en dos
proposiciones:
18. Los regmenes democrticos contem-
porneos son parte de estados basados terri-
torialmente, la mayora de los cuales inten-
tan y dicen ser nacionales. Entre otras
consecuencias de este hecho, la ciudadana
tiene dos caras: una individual implicada
por el rgimen y otra colectiva derivada del
principio de nacionalidad.
19. Cada tipo de ciudadana postula un
tipo diferente de igualdad. Histricamente,
estos dos postulados han sido movilizados
polticamente, solos o en combinacin o
han permanecido inactivos, a veces por lar-
gos perodos.
X. La democracia y el contexto social
Muchos tericos de la democracia estn
de acuerdo en que, adems de los derechos
que he enumerado, la disponibilidad de in-
formacin libre, pluralista y no monopoliza-
da o censurada por el estado es otra condi-
cin necesaria para la existencia de un
rgimen democrtico. Por ejemplo, entre los
atributos enumerados por Dahl encontra-
mos la existencia de fuentes alternativas de
informacin protegidas legalmente.95 Nte-
se que ste no es un derecho individual: la
existencia de este tipo de informacin es un
hecho socialmente dado, independiente de la
voluntad de cualquier individuo. Es un bien
pblico,96 caracterizado por ser indivisible,
no excluible y no rival. Ntese tambin que
El debate conceptual sobre la democracia 43
la disponibilidad de informacin libre y plu-
ralista es la cara colectiva de la mone-
da de los derechos individuales de expresin
y asociacin; ambas caras se presuponen y
producen mutuamente.
La libertad de acceder a informacin li-
bre y pluralista y sus correlatos, los derechos
de expresin y asociacin, como queda de-
mostrado por la enorme atencin que les
prestan la teora y la prctica legal, se extien-
de sobre innumerables espacios sociales,
mucho ms all del rgimen. Para ser efecti-
va, esta libertad presupone dos condiciones.
Primero, un contexto social que sea conge-
nial a una diversidad de valores, creencias,
estilos de vida y opiniones. La segunda con-
dicin es una vez ms un sistema legal
que respalda esta diversidad y, a travs de
ello, la existencia y transformacin continua
de un contexto social diverso.
Aqu encontramos otro problema de de-
limitacin: es tericamente indecidible dn-
de y en base a qu criterio podramos trazar
una lnea divisoria clara y firme entre cules
aspectos de la libertad a la informacin alter-
nativa son pertinentes para la democracia
poltica y aquellos que no lo son. Por ejem-
plo, en un caso dado la discusin abierta
puede ser permitida para cuestiones polti-
cas, pero estas cuestiones pueden ser defini-
das restringidamente. Si, digamos, la discu-
sin pblica sobre derechos de gnero o a la
diversidad sexual fuera censurada, o si se
prohibiera el acceso a los medios de comu-
nicacin a grupos que promueven la refor-
ma agraria, tendramos serias dudas de con-
siderar esta libertad como efectiva.
Por otra parte, en el pasado no muy dis-
tante de los pases del Noroeste, estas restric-
ciones no eran consideradas problemticas.
Como vimos con el problema de delimita-
cin de otras libertades, sta tambin pre-
senta una compleja pregunta comparativa:
Sera apropiado aplicar a las nuevas demo-
cracias el criterio que hoy en da los pases
del Noroeste utilizan, o deberamos aceptar
criterios ms restringidos, tales como los
aplicados en esos pases dcadas atrs o
hay otra alternativa?
97 Raz 1986: 253. Sen 1999a: 31 concuerda: La libertad individual es fundamentalmente un producto social.
44 El debate conceptual sobre la democracia
Para tratar estas cuestiones necesitamos
avanzar un poco ms en el anlisis. Primero
vuelvo al tema de las relaciones polticas de-
marcadas por un rgimen democrtico. Vi-
mos que en esta esfera los individuos son
considerados como agentes; son ciudadanos
polticos que pueden votar e intentar ser
electos. Obviamente, para que la votacin
implique una eleccin real entre alternativa,
se requiere la existencia de un grado signifi-
cativo de informacin libre, plural y compe-
titiva. Adems, si ego decide intentar ser elec-
to, necesitar movilizar algunos de sus
derechos, tales como expresar opinin y aso-
ciarse con partidos y otros/as ciudadanos/as.
Estos son derechos que cada persona puede
o no decidir utilizar. A alter puede no impor-
tarle si estos derechos existen o no, y aun
creer que es equivocado que otros individuos
tengan y eventualmente utilicen tales dere-
chos. Sin embargo, vimos que en los regme-
nes democrticos contemporneos la apues-
ta democrtica asigna estos derechos de
manera universalista, independientemente
de las preferencias de cada alter.
Este razonamiento se relaciona con el ar-
gumento que Joseph Raz ha desarrollado en
cuanto a que la eficacia de los derechos tales
como los que he enumerado son un bien p-
blico. Este es el caso, ya que
El inters de los individuos de vivir
en una sociedad abierta no se restringe a
los que desean beneficiarse de ello como
productores o consumidores de opinin.
Se extiende a todos los que viven en esa
sociedad, ya que se benefician de la parte
que otros juegan en el libre intercambio
de informacin y opinin.97
Raz va ms all y argumenta que sta es la
razn principal por la que estos derechos es-
tn protegidos constitucionalmente. Estemos
de acuerdo o no con este punto en particular,
es claro que los derechos de ego seran inti-
les si no existiera un contexto social consis-
tente con sus propsitos. Sin el bien pblico
de un contexto social diverso, la efectividad
de los derechos polticos estara seriamente
coartada. Cuando tal contexto existe, benefi-
cia a todos, aun a los que no reconocen su va-
lor; como Raz (1986: 200) afirma:
Los aspectos generalmente benefi-
ciosos de la sociedad son inherentemen-
te bienes pblicos [Ellos derivan] del
carcter general de la sociedad de la que
uno forma parte.
Hay otro aspecto que quiero recalcar.
Agencia, en la conceptualizacin de Sen, en-
traa tener un conjunto de capacidades, de-
finidas como el conjunto de vectores de fun-
cionamiento que estn al alcance de l o
ella.98 Estas capacidades son una manera de
caracterizar la libertad positiva, y ellas pue-
den ser vistas como derechos derechos po-
sitivos para hacer esto o aquello.99 Un con-
junto adecuado de capacidades permite al
individuo elegir entre varios funcionamien-
tos valiosos; de acuerdo con Sen, sta es la li-
bertad positiva de decidir, con razonable au-
tonoma, conocimiento y responsabilidad, el
curso de la propia vida en mis trminos,
ser realmente un agente.
Hay muchas vidas valiosas a ser elegidas,
pero cada uno slo puede optar por una, o
pocas, de esas vidas. La agencia y la libertad
de elegir funcionamientos estn en la raz de
la diversidad social.100 Que otros muchos
hayan vivido y estn viviendo vidas diferen-
tes a la ma me enriquece enormemente.101
Asimismo, que estos otros sean agentes
compromete mi obligacin moral de acep-
tar y aun de celebrar y no simplemente tole-
rar102 (excepto en casos especiales que el sis-
tema legal democrtico cuidadosamente
legisla) que estos otros hayan elegido vivir
vidas diferentes a la ma. El resultado agre-
gado es un contexto social que valora tan
positivamente la diversidad que inscribe los
derechos respectivos en el sistema legal. Asi-
mismo, tal contexto social provee el bien
pblico que los gobernantes autoritarios
tanto luchan por suprimir: la posibilidad de
una esfera pblica de discusin libre sobre
cuestiones de inters general.103
Vemos que lo que he estado llamando
libertades polticas (de expresin, asocia-
cin, movimiento y otras) son en realidad
segmentos de derechos civiles ms amplios.
Estos derechos son actuados en mltiples
lugares de la sociedad, no slo en el mbi-
to del rgimen. De hecho, vimos que en los
pases del Noroeste muchos derechos civi-
les fueron realizados mucho antes que su
segmento poltico. Estos son los mismos
derechos; pertenecen a agentes que se res-
paldan en ellos para elegir libremente los
funcionamientos que consideran valiosos.
Los individuos tienen derecho a al menos
un conjunto bsico de derechos y capaci-
dades (sociales, civiles y polticos) para lo-
grar funcionamientos que son consistentes
con, y consecuentemente facilitadores de,
su agencia.
Hemos arribado a algunas conclusiones:
- La primera es que si mi vida es enrique-
cida por un contexto social diverso, entonces
es en mi inters que todos los individuos, o
tantos como fuere posible, tengan las capa-
cidades necesarias para elegir libremente sus
propios funcionamientos.
- Otra conclusin es que tambin es en
mi inters que estos derechos estn inscrip-
tos en el sistema legal, siendo de esta mane-

98 Sen 1985b: 20/1.

99 Sen 1985a: 16.
100 Este punto es afirmado por, especialmente, Berlin 1969 y Raz 1994. Los textos de Berlin han generado una se-
rie de discusiones interesantes y complicadas sobre pluralismo valorativo (vanse entre otros Gray 2000 y
Newey 1998) que tengo que dejar de lado aqu.
101 Como Raz 1986: 381 afirma: Una teora moral que reconoce el valor de la autonoma [i.e., agencia, OD.] in-
evitablemente sostiene una visin pluralista. sta admite el valor de un gran nmero de actividades diferentes en-
tre las cuales los individuos son libres de elegir...; las rutas abiertas a ser usadas en nuestras vidas son tan incom-
patibles como valorables.
102 Sobre las limitaciones de la tolerancia como una actitud moral apropiada hacia los agentes y sus derechos,
vase la excelente discusin de Garzn Valds 2001.
103 Por supuesto, la medida en que esta posibilidad es realizada vara significativamente de caso a caso; discuto al-
guno de estos factores relevantes ms abajo.

El debate conceptual sobre la democracia 45

ra clarificados y protegidos contra visiones
hostiles o indiferentes.104
- Una tercera conclusin es que el agrega-
do social de estos derechos individuales, cuan-
do son amplia y efectivamente practicados y
sancionados, deviene en el bien pblico de
diversas libertades, las mismas que rodean y
hacen posible un rgimen democrtico.
- Una cuarta conclusin es que, si estos de-
rechos son truncados (e.g., si estn pobremen-
te implantados), la diversidad del contexto so-
cial se empobrece y, con ello, la posibilidad del
surgimiento de la densa esfera pblica propia
de una democracia de alta calidad.
Por cierto, no todo rgimen democrtico
est acompaado por un grado apropiado de
democraticidad del estado o por un con-
texto social que provee al menos un mnimo
de derechos civiles y sociales, o por un con-
texto social ampliamente diverso. Estas sal-
vedades nos llevan a mirar en direccin a las
democracias contemporneas de Amrica
Latina. Pero antes de adentrarme en este te-
ma, tengo que seguir discutiendo el tema de
la presente seccin, lo cual hago luego de
presentar dos nuevas proposiciones.
20. La efectividad de los derechos de la
ciudadana poltica requiere un contexto so-
cial que incluye fuentes de informacin va-
riada, no monopolizadas y no censuradas
por el estado. Esta disponibilidad de infor-
macin, que es un componente de un con-
texto social diverso, es un bien pblico sus-
tentado por un sistema legal democrtico y
un desempeo de las instituciones estatales
consistente con dicha disponibilidad.
21. Ms generalmente, la existencia de tal
contexto social, sumada a la vigencia amplia
de libertades polticas, en tanto implica que
mltiples agentes pueden libremente elegir
sus funcionamientos, es un aspecto social
promotor de la propia agencia implicada por
la democracia.
104 Ntese, tambin, que por estas mismas razones tal contexto es congenial al ejercicio de la accountability verti-
cal societal.
105 Ya mencion los argumentos de Raz sobre esta cuestin; desde varias perspectivas otros argumentos concur-
rentes sobre el costado social de los derechos se pueden encontrar en Garzn Valds 1993, Habermas 1996,
Holmes y Sunstein 1999 y Waldron 1999.
46 El debate conceptual sobre la democracia
Tengo que aclarar an la relacin entre
democracia y un contexto social diverso.
Un primer paso til es razonar a contrario.
Parece obvio que un rgimen democrtico
no existira en un pas donde la informa-
cin est monopolizada o ampliamente
censurada, o cuando muchos tipos de opi-
niones y de asociaciones estn prohibidas.
En tal contexto social, no existira suficien-
te informacin para hacer posible que el
voto fuera significativo, y aun si los dere-
chos de expresin y asociacin fueran for-
malmente sancionados, la libertad de deci-
dir qu expresar y con quin asociarse sera
de facto anulada.
En sentido positivo, este razonamiento
muestra que los derechos de expresin, aso-
ciacin, movimiento y otros similares tie-
nen dos lados.105 Primero, el lado indivi-
dual que ya he discutido. El segundo lado es
que la realizacin de estos derechos es un
hecho social; se alimenta de, y al mismo
tiempo genera, un contexto social cuya di-
versidad expresa juntamente con diversos
valores y prcticas culturales, religiosas, ar-
tsticas y otras la realizacin de esos mis-
mos derechos. He argumentado que algu-
nas libertades polticas, tales como las de
asociacin, expresin y similares, son con-
diciones necesarias para un rgimen demo-
crtico y para el ejercicio de sus derechos
participatorios.
Luego afirm que las libertades polti-
cas son en realidad segmentos de derechos
civiles ms amplios y antiguos. Ahora ve-
mos que esos mismos derechos tanto su
lado civil como poltico tienen una di-
mensin social: no pueden existir fuera de
instituciones sociales, valores y prcticas
afines. stas son el milieu de existencia de
estos derechos, los cuales en su expresin
social agregada prefiero llamar libertades.
Por el otro lado, estos milieux son genera-
dos y reproducidos por la realizacin de
aquellos derechos. Este lado social de las li-
bertades es el complemento de los derechos
polticos: ambas caras de la moneda estn
implicadas por la existencia de un rgimen
democrtico.
Ntese que, si el razonamiento previo es
correcto, queremos evaluar la democratici-
dad del contexto social, o por lo menos su
afinidad con la democracia. Al menos en
cuanto un contexto social afn expresa y a la
vez apoya el ejercicio de los derechos civiles
y polticos, podemos razonablemente hipo-
tetizar que habr influencias recprocas im-
portantes entre la calidad de una democra-
cia y las caractersticas de su contexto
social. En particular, si los/as ciudadanos/as
utilizan ampliamente sus derechos polticos
y civiles, el contexto social tender a ser di-
verso y congenial a la democracia; por otro
lado, dicho contexto social tender a promo-
ver tales actitudes y prcticas por parte de
sus ciudadanos/as. Hay una circularidad ob-
via en las afirmaciones precedentes; pero es
una circularidad til, ya que reafirma la im-
bricacin mutua y necesaria de los lados in-
dividual y social de diversos derechos, in-
cluidos los polticos.
Finalmente, un contexto social diverso es
extremadamente importante no slo para la
realizacin de los derechos polticos vincu-
lados al rgimen democrtico. Tal contexto
es tambin el espacio social donde los/as
ciudadanos/as (y, en general, los/as habitan-
tes) pueden ejercer los derechos y poderes
que no han transferido al estado o tempora-
riamente prestado a los funcionarios elec-
tos.106 ste es un ejercicio pblico, en tanto
que, protegido por un contexto social con-
genial y por los derechos que ste reconoce,
implica dirigirse a otros sobre cuestiones
que son consideradas de inters conjunto
por parte, al menos, de los que toman la ini-
ciativa de dirigirse a otros.
Ahora estamos listos para examinar las
democracias contemporneas de Amrica
Latina.
XI. Democracias latinoamericanas
contemporneas
XI.1. Regmenes y opinin pblica
En la Amrica Latina contempornea al-
gunos pases satisfacen la definicin de de-
mocracia poltica que propuse arriba. Ellos
comparten dos caractersticas: la primera,
celebran elecciones razonablemente limpias,
institucionalizadas e inclusivas, y tambin
sancionan los derechos participativos corre-
lativos a tales elecciones; la segunda es el dis-
frute de algunas libertades polticas, especial-
mente de opinin, expresin, asociacin,
movimiento y acceso a medios de comuni-
cacin razonablemente libres y pluralistas.
Algunos pases de Amrica Latina tienen
actualmente este tipo de rgimen, aunque
hay variaciones en cuanto al grado en que los
atributos arriba mencionados son cumpli-
dos. Tambin hay variaciones significativas
en cuanto al grado en que el estado y su sis-
tema legal cubren la totalidad del territorio
de estos pases. En trminos de estos facto-
res, una clasificacin de los regmenes con-
temporneos en Amrica Latina sera la si-
guiente:107
1. Pases donde el rgimen y el estado ca-
ractersticos de la democracia estn bsica-
mente satisfechos:
- Costa Rica
- Uruguay
- Chile (aunque los enclaves autorita-
rios108 heredados del rgimen de Pinochet
generan importantes dudas acerca de ubicar
o no a Chile en este grupo).
2. Pases que pueden ser clasificados como
democracias polticas, o regmenes polticos de-
mocrticos: las caractersticas pertinentes son
satisfechas a nivel nacional, pero hay disconti-
nuidades significativas en trminos del alcan-

106 Este punto me fue mencionado por Jorge Vargas Cullel en una comunicacin privada..
107 Excluyo de esta clasificacin El Salvador, Honduras, Nicaragua y la mayor parte de los pases del Caribe por la
simple pero admito poco satisfactoria razn de que no s lo suficiente acerca de ellos. Asimismo, esta topo-
loga es muy preliminar y ha dado lugar a crticas, parte de las cuales me parecen justificadas, por parte de varios
comentaristas de este texto. La ofrezco sin embargo con el propsito de contribuir a necesarias discusiones acerca
de cmo clasificar nuestros pases en trminos de diversas dimensiones de su democraticidad (o ausencia de ella).
108 Vanse Garretn 1987 y Valenzuela 1992.

El debate conceptual sobre la democracia 47

ce de la legalidad del estado en varias regiones,
incluyendo caractersticas no-democrticas de
algunos regmenes subnacionales:
- Argentina
- Bolivia
- Brasil
- Colombia (puede requerir de una clasi-
ficacin especial, debido a la prdida ex-
traordinaria de alcance del estado y su siste-
ma legal a lo largo de territorio).
- Repblica Dominicana
- Ecuador
- Mxico
- Panam
- Per
3. Pases que pueden ser clasificados como
democracias polticas condicionales, debido
al hecho de que, adems de compartir las ca-
ractersticas del grupo precedente en trminos
del alcance limitado de la legalidad estatal, en
la actualidad no es claro, aunque por diferen-
tes razones en cada caso, que elecciones limpias
hayan sido institucionalizadas:
- Guatemala (con la salvedad de que las
fuerzas armadas son, aunque no formalmen-
te como en Chile, un enclave autoritario im-
portante).
- Venezuela
4. Pases que pueden ser clasificados como
regmenes autoritarios con base electoral, ya
que, aunque se han celebrado elecciones, stas
no han sido limpias y tampoco parecen insti-
tucionalizadas:
- Paraguay
- Hait
Ahora pido al lector que se remita a la se-
rie de datos anuales de Latinobarmetro. Po-
demos all notar que hay una fuerte cada en
la aceptacin de la democracia como tipo de
gobierno en el perodo relativamente corto
de 1995-2001 un promedio de no menos
de once puntos porcentuales. Consistente
con la clasificacin ofrecida arriba, tambin
vemos el alto grado de apoyo en los dos ms
indiscutidos regmenes democrticos, Costa
Rica y Uruguay,109 as como tambin el sig-
nificativamente ms bajo de apoyo en Chile,
donde las restricciones a la poltica democr-
tica generada por los enclaves autoritarios
parecen tener efecto.
Ntese tambin los niveles de apoyo ex-
tremadamente bajos en pases de gran tama-
o como Brasil (30%) y Colombia (36%), as
como tambin en El Salvador (25%) y Pana-
m (34%), en conjuncin con la drstica ca-
da de apoyo en la Argentina (18), Colom-
bia (24), El Salvador (31) y Panam (41).
Es difcil interpretar los datos de otros pases
debido a su reciente democratizacin (M-
xico) o redemocratizacin (Per) o a las in-
certidumbres generadas por las peculiarida-
des de su rgimen actual (Venezuela). Pero
los bajos niveles de apoyo a la democracia,
especialmente la cada drstica en la mayo-
ra de los pases entre 1995 y 2001, son preo-
cupantes.
Esta sensacin es reforzada por las res-
puestas obtenidas a otra pregunta en la mis-
ma encuesta: Cun satisfecho esta Ud. con
la manera en que la democracia funciona en
su pas?. Slo en Costa Rica y Uruguay se re-
gistr un 40% de respuestas positivas, de to-
das maneras un porcentaje no demasiado
brillante. En todos los otros pases encuesta-
dos , las respuestas no satisfactorias sobrepa-
san el 60%, registrndose en Brasil y la Ar-
gentina un abrumador 80%, y en Colombia
90%.110
Visto desde este ngulo la opinin po-
pular la democracia no se est desempe-
ando bien en Amrica Latina. Una razn
importante es que demasiado frecuente-

109 Estos dos pases presentan porcentajes similares a los de las democracias en el Noroeste. En los aos 1990, el
promedio de apoyo a la democracia en estos pases, obtenidospor medio de una pregunta similar a la de la Lati-
nobarmetro, fue de 83% (Dalton 1996, promedio calculado en base a los datos de la pgina 70, Tabla 3.5). Exclu
Irlanda del Norte de esta lista con un resultado del 65% debido a las circunstancias peculiares de este caso,
especialmente su rgimen menos que democrtico.
110 No puedo tratar aqu la cuestin de evaluar las caractersticas y resultados de los procesos de democratizacin
recientes. De la vasta literatura existente al respecto, vanse en especial Diamond 1999, Garretn 1987 y 1997 y
Nun 1987.

48 El debate conceptual sobre la democracia

mente la imagen de los gobiernos elegidos
democrticamente es que son incapaces de,
o no estn dispuestos a, encarar cuestiones
bsicas de desarrollo, as como tampoco
cuestiones de desigualdad social y aun de
violencia. Subyace a esta imagen el triste he-
cho de que en las dos ltimas dcadas el es-
tado se ha debilitado enormemente y, en al-
gunas regiones de estos pases, virtualmente
se ha evaporado. Crisis econmicas, la furia
antiestatista de muchos de los planes de
ajuste econmico, corrupcin y clientelismo
ampliamente extendidos estos y otros fac-
tores han confluido en generar un estado
anmico. Esta anemia tambin se mani-
fiesta en el sistema legal.
De hecho, muchos de nuestros pases
tienen un rgimen democrtico que coexis-
te con una legalidad intermitente y sesga-
da. Simplemente, la legalidad del estado no
se extiende a vastas regiones de no pocos de
nuestros pases (y parte de sus ciudades),
donde otros tipos de legalidad, bsicamen-
te variaciones de derecho mafioso, son los
que en realidad operan. Asimismo, aun en
regiones donde el sistema legal tiene alcan-
ce, ste es aplicado no pocas veces con ses-
gos discriminatorios contra varias minoras
y aun mayoras, tales como las mujeres y los
pobres. Este sistema legal truncado genera
lo que he llamado una ciudadana de baja
intensidad.111
Con este trmino quiero significar que to-
dos tenemos, al menos en principio, los dere-
chos polticos y las libertades que correspon-
den al rgimen democrtico; y sin embargo,
a muchos se les niega derechos sociales bsi-
cos, como bien lo sugiere la pobreza y desi-
gualdad ampliamente extendida, hecho que
no necesito documentar en el presente texto.
A estas personas tambin se les niega dere-
chos civiles bsicos: no disfrutan de protec-
cin contra la violencia policial y varias for-
mas de violencia privada; se les niega acceso
igualitario a las agencias del estado y los juz-
gados; sus domicilios pueden ser invadidos
arbitrariamente; y, en general, estn forzados
a vivir una vida no slo de pobreza sino tam-
bin de humillacin recurrente y de miedo a
la violencia, muchas veces perpetrada por las
fuerzas de seguridad que supuestamente
deberan protegerlos.112 Esta gente, que lla-
mar el sector popular, no son slo mate-
rialmente pobres, son tambin legalmente
pobres. Estas cuestiones estn relacionadas
estrechamente con la problmatique del esta-
do y merecen discusin ms detallada.
XI.2. El estado en (la mayor parte de)
Amrica Latina contempornea
Muy serios problemas resultan cuando el
estado sufre importantes dficit en la eficacia
de sus instituciones, en la efectividad de su
sistema legal y, no menos importante, en su
credibilidad en tanto estado-para-la-na-
cin. Cuando esto ocurre, el estado es inca-
paz de proyectar un futuro que, aunque no
pueda cancelar a corto plazo muchas de las
injusticias y desigualdades existentes, parece
a la mayora de la poblacin como realizable
y valioso de ser compartido.
Este tipo de estado de baja capacidad es
un viejo problema de Amrica Latina. Sin
embargo, se ha transformado en un proble-
ma aun ms serio en los ltimos tiempos y
en muchos casos esto ha ocurrido bajo la de-
mocracia poltica. En pocos de nuestros pa-
ses, el dficit de credibilidad del estado resul-
ta de la ineficacia de sus instituciones y/o de
su ostensible colonizacin por parte de inte-
reses privados que difcilmente son consis-
tentes con algn tipo de inters general. Este
dficit se vuelve aun ms agudo si buena par-
te de estos intereses no es en absoluto de cor-

111 Vase ODonnell 1993, donde trazo un mapa metafrico de zonas azules, verdes y marrones, de las cuales la
marrn se refiere a zonas en las que la legalidad del estado es apenas efectiva.
112 Los informes de varios organismos de derechos humanos documentan repetida y abundantemente la amena-
za permanente de violencia a la que tanta gente est sometida. Para Brasil, vase entre otros Dellasoppa et al. 1999,
que muestra que la incidencia de muertes violentas en la regiones ms pobres de la ciudad de San Pablo es dieci-
sis veces mayor que en las regiones ms ricas; para datos sobre la Argentina vase entre otros CELS 1998. Ms en
general, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontr en todos ellos una co-
rrelacin positiva fuerte y persistente de ste con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y Pugh 1993). Los
pobres son desde luego las principales vctimas de esta violencia.

El debate conceptual sobre la democracia 49

te nacional; ms bien, ellos son parte del
otro de otras naciones, o de las tendencias
relativamente annimas y abstractas de la
globalizacin econmica.
Asimismo, un estado burocrticamente
ineficiente y econmicamente colonizado no
puede cumplir su dimensin de legalidad.113
Ofrece, como mucho, una legalidad truncada.
Este tipo de legalidad no slo descuida la efec-
tivizacin de muchos derechos de la poblacin
en general. Tambin, en su aplicacin y no
menos importante en sus omisiones, una le-
galidad truncada manifiesta sus sesgos en fa-
vor de los mismos intereses que colonizan al
estado en su faceta de aparato burocrtico.
En consecuencia, este tipo de estado es in-
capaz de actuar como filtro y moderador de
las desigualdades sociales. Es tambin un es-
tado casi completamente sordo a las deman-
das de equidad y reconocimiento que surgen
del sector popular en tanto ciudadanos po-
lticos y en tanto miembros de la nacin. Al
contrario, este tipo de estado es un reproduc-
tor activo de las desigualdades existentes, as
como tambin un facilitador, y no un con-
trol, de las ms devastadoras consecuencias
de la globalizacin.
Este estado de baja eficacia burocrtica,
legalidad truncada y afirmaciones naciona-
les poco crebles puede coexistir, aunque pre-
cariamente, con un rgimen democrtico,
Pero es un estado que, aunque sanciona las li-
bertades polticas y los derechos correspon-
dientes a este tipo de rgimen, es ms un
obstculo que un vehculo para la extensin
de los derechos civiles, sin mencionar los de-
rechos sociales. Con este tipo de estado, la
democracia poltica y sus derechos universa-
lsticos permanecen, para decirlo de alguna
manera, flotando sobre espacios sociales do-
minados por modalidades estrechamente in-
dividualistas y particularistas de relaciones
sociales, as como tambin por relaciones so-
ciales autoritarias que perpetan las desi-
gualdades existentes.
Esta flotacin puede transformase en al-
go demasiado abstracto, y demasiado dis-
tante de prcticamente cada experiencia so-
cial, como para ser reconocida y valorada
por aquellos que son ciudadanos polticos
pero carecen de la textura social de apoyo
provista por la efectividad de los derechos
civiles y sociales. En tales circunstancias, la
calidad de la democracia, y probablemente
su propia supervivencia, pueden difcilmen-
te no estar en juego.
Estas preocupaciones generan algunas
preguntas. Primero, qu tipo de estado pa-
ra qu tipo de nacin podemos esperar? Se-
gundo, quines son el nosotros que esta-
ra dispuesto a proponer la extensin de la
ciudadana civil y social como una cuestin
poltica prominente? Y, tercero, cmo po-
dran las palancas de la democracia poltica
y sus correspondientes derechos ser usadas
para alcanzar esos objetivos?
Estas preguntas significan, entre otras co-
sas, poner en discusin el tema del estado
desde una perspectiva estratgica (es decir,
eminentemente poltica), incluyendo por
qu, para qu y con quin reformar sus as-
pectos burocrticos y legales. Si existe un es-
tado ineficaz burocrticamente, truncado le-
galmente y colonizado econmicamente, hay
entonces muy poco estado.
Sin embargo, la mayor parte de la litera-
tura corriente, especial pero no exclusiva-
mente la que se concentra en los concomi-
tantes polticos de los programas de ajuste
econmico, opera una doble reduccin. La
primera ya la mencion, la reduccin del es-
tado a su burocracia. Encima de esta, una se-

113 Esto es verdad aun en el caso de relaciones dirigidas a la realizacin de algunos derechos civiles elementales.
Martin Krygier 1997: 129 lo dice bien: Pensemos lo que debe proveer el estado para permitir que los ciudadanos
puedan demandarse legalmente entre ellos, dejando de lado demandar al estado mismo. Y luego esperar, y luego
lograr un juicio imparcial. Y luego conseguir que el resultado sea implementado. Ninguno de estos derechos es
simplemente una proteccin de carcter negativo, una libertad de las interferencias de los dems. Estos derechos
[civiles bsicos] son efectivizados por decisiones del estado, sancionados como provisiones del estado, y hechos un
bien pblico por la intervencin del estado, en base a una apropiada causa legal estipulada por mtodos sancio-
nados por el mismo estado en instituciones estatales. Ellos son derechos a la accin del estado, as como lo son
los derechos sociales. Y, de la misma manera que los derechos sociales, ellos son vacos de contenido sin tal accin
[estatal]. Sobre el costo de los derechos y la necesidad consecuente de un estado efectivo, vase Holmes y Suns-
tein 1999.

50 El debate conceptual sobre la democracia

gunda reduccin ve al aparato burocrtico
del estado como una mera administracin,
manejando mejor o peor sus actividades dia-
rias, pero carente de cualquier concepcin
estratgica de su papel general en la socie-
dad; se supone que un mercado mistificado
es el que debe hacerse cargo de esta cuestin.
Esta visin presume que el estado es, o
debera ser, una entidad neutral, limitada a
la administracin de cuestiones tcnicas
por medio de sus mltiples y (de hecho) po-
bremente coordinadas burocracias. Sin em-
bargo no existe un estado neutral: en sus tres
dimensiones el estado es un espacio de com-
pleja condensacin, mediacin y produc-
cin de relaciones de poder. La visin neu-
tralista es una manera de defender un tipo de
estado que, de hecho, a travs de sus polticas
y, asimismo, de sus omisiones, es un activo
reproductor de la desigualdad.
Con esta desigualdad se reproduce una
dominacin social y econmica que es acen-
tuada por un tipo de economa capitalista
particularmente salvaje, cuya contracara son
las enormes dificultades encontradas para
implantar y extender derechos civiles y socia-
les elementales. Este tipo de estado, en lugar
de ser creble como estado-para-la-nacin,
devuelve una cara hostil a la mayora de la
poblacin. Ya vimos que este tipo de estado
tambin coexiste (en la mayora de los casos
precariamente) con un rgimen democrti-
co y sus correspondientes derechos. El refe-
rente de estos derechos, como tambin vi-
mos, es el individuo. Por lo tanto, si y cuando
esto llega a ser la nica referencia del estado,
su contenido inevitablemente individualista
reverbera en la promocin de una sociedad
atomizada, donde los proyectos y esperanzas
colectivas son obstruidos. Un correlato de es-
ta atomizacin es una nacin que ha sido
abandonada por un estado que slo parece
servir a una fraccin, y de hecho, a la frac-
cin menos nacional de la nacin.
Todo esto, quiero enfatizar, no priva a la
democracia poltica de su gran importancia;
pero obstruye los proyectos colectivos que,
a pesar de lo conflictivos que puedan ser en-
114 Para una caracterizacin y anlisis de la distancia entre el estado (y la poltica en general) y una sociedad ato-
mizada vase Lechner 2000.
tre ellos, pueden proveer el sentido de un fu-
turo colectivo mejor; es extremadamente di-
fcil para una nacin carente de su estado
autolanzarse en estos proyectos.114
Muchas voces han intentado explicar el
debilitamiento de los estados en Amrica
Latina como una consecuencia ineludible
de la globalizacin, frente a la cual slo la
adaptacin pasiva es posible y hasta reco-
mendable. Esto es equivocado, y no pocas
veces interesado. Debido precisamente
a que los vientos de la globalizacin son tan
fuertes, los pases necesitan ms que nunca
estados-para-sus-naciones. stos no ten-
dran por qu ser estados grandes o pesados.
Pero seran estados fuertes, en el sentido de
que efectivamente procesan los impactos de
la globalizacin, adaptndose selectivamen-
te a los ms irresistibles, y digiriendo y re-
dirigiendo otros.
Pero esta eficacia slo puede existir en
funcin de visiones estratgicas que la pol-
tica en sus mejores momentos puede dar:
sta es la cuestin crucial de qu tipo de es-
tado para qu tipo de nacin podemos de-
sear, y en base a qu alianzas polticas y so-
ciales esto los pases del Noroeste lo
saben bien y actan en consecuencia. En
este sentido vale la pena mencionar las con-
clusiones de uno de los estudios ms recien-
tes y autorizados sobre la globalizacin,
Held et al., 2001:
La globalizacin econmica de nin-
guna manera se traduce necesariamente
en la disminucin del poder del estado;
ms bien, est transformando las condi-
ciones bajo las cuales el poder del estado
es ejercido Hay muchas buenas razo-
nes para dudar de las bases empricas y
tericas de algunas afirmaciones acerca
de que el estado-nacin est siendo eclip-
sado por los patrones contemporneos
de la globalizacin. [Sin embargo, hay
que reconocer que los] nuevos patrones
de cambio regional y global estn trans-
formado el contexto de la accin poltica,
creando un sistema de centros de poder
El debate conceptual sobre la democracia 51
 mltiples y esferas de autoridad super-
puestas un orden pos-Westphalia
(Ibd.: 441).
En contra de lo que estos autores llaman
los hiper-globalizadores (los que, como men-
cion arriba, creen que la globalizacin es una
fuerza irresistible) Held et al. agregan que:
En verdad, cualquier evaluacin de
los impactos acumulativos de la globali-
zacin debe reconocer su carcter alta-
mente diferenciado, ya que tipos particu-
lares de impactos sean decisionales,
institucionales, distribucionistas, o es-
tructurales no son experimentados
uniformemente por todos los estados
el impacto de la globalizacin est media-
do significativamente por gobiernos
especficos as como tambin por estrate-
gias societales de contestacin, adminis-
tracin, o mejoramiento de los imperati-
vos globalizadores (Ibd.: 441).
Esta es una visin desde el mundo anglo-
sajn. Desde otro estado fuerte, Francia, Tou-
raine 2000: 10-11) concuerda:
En realidad, los estados que no son
verdaderamente nacionales son los que
han resistido la globalizacin con ms
dificultad Esta dificultad no es la con-
secuencia de la globalizacin; por el con-
trario [es la consecuencia] de la debili-
dad y la corrupcin de dichos estados
La idea de una globalizacin econmica
que elimina la importancia de los esta-
dos, especialmente de los estados-nacin,
es falsa.115
Adems de estos autores, aun la observa-
cin causal de los estados del Noroeste (y
otros en el Este de Asia, como ejemplo)
muestra cun activamente ellos tratan de
procesar, digerir y domesticar muchos aspec-
tos y consecuencias de la globalizacin. Sin
embargo, una condicin necesaria para un
estado domesticante es que alcance niveles
razonables de eficacia, efectividad y credibi-
lidad. En Amrica Latina, este logro est an
ms trabado por un problema que, aunque
aludido en mi discusin precedente, requie-
re especial consideracin.
XI.3. El estado latinoamericano y las
zonas marrones
Algunos aos atrs quise llamar la aten-
cin sobre un problema que encontraba par-
ticularmente perturbador: la existencia de
grandes, y en algunos casos crecientes, reas
(no slo en la periferia de los pases sino
tambin en muchas ciudades), en las cuales
la legalidad del estado no tiene alcance, o lo
tiene de manera muy intermitente. En estas
regiones (que en un mapa imaginario llam
marrones) prevalecen varios tipos de lega-
lidad de carcter informal, patrimonial y/o
mafioso.116
En general, estas reas contienen regme-
nes autoritarios subnacionales que coexisten,
en una situacin lamentablemente poco es-
tudiada,117 con regmenes que al nivel nacio-
nal son democrticos. El rgimen nacional
refracta esta situacin. En las zonas marro-
nes se celebran elecciones, hay gobiernos,
burocracias y legisladores nacionales y pro-
vinciales. Pero en estas regiones ni el acceso
a la candidatura o las elecciones en s mismas
(particularmente las elecciones locales) son
ejemplos de procesos limpios y abiertos.
Los principales actores que operan all,
aun cuando fueren nominalmente miem-
bros de partidos nacionales, no son ms que
facciones dependientes de las prebendas que
pueden obtener del estado nacional, as co-
mo de varios tipos de economas ilegales o
simplemente criminales que fomentan o to-

115 Ntese que Touraine no usa estado-nacin en el sentido de la literatura corriente, sino en mis trminos de
estado-para-la-nacin.
116 ODonnell 1993.
117 Este es otro aspecto que, debido a su concentracin sobre el rgimen a nivel nacional, ha conducido a las teo-
ras contemporneas de la democracia, con pocas excepciones (ver Cornelius et al. 1999, Fox 1994, Gibson 1997,
Gibson et al. 1999 y Snyder 2001) a ignorar esta cuestin. Esta omisin es emprica y tericamente costosa: an
perspectivas exclusivamente centradas en el rgimen nacional se beneficiaran al considerar los impactos de
regmenes autoritarios subnacionales sobre el funcionamiento del primero.

52 El debate conceptual sobre la democracia

leran en sus territorios. Estos actores funcio-
nan sobre la base de instituciones informa-
les tales como el personalismo, familismo,
prebendarismo, caciquismo y similares. Es-
te es un mundo que funciona de acuerdo a
un conjunto elaborado de normas (aunque
no escritas), donde en contraste con socie-
dades tradicionales existen burocracias
estatales, algunas de ellas grandes y comple-
jas, y donde la conducta de burocracias po-
litizadas y pobremente remuneradas hace
nebuloso el significado mismo del termino
corrupcin.
Estos circuitos de poder basados en la
obliteracin de la frontera entre lo privado
y lo pblico y en el truncamiento de la le-
galidad del estado estn re-presentados
en el centro de la poltica nacional, comen-
zando con la institucin, Congreso, que su-
puestamente es la principal fuente de tal le-
galidad. En general, los intereses de los
legisladores marrones son bastante limi-
tados: mantener funcionando el sistema de
dominacin privatizada que los ha elegido
y canalizar hacia ese sistema tantos recursos
del estado como sea posible. La tendencia de
su voto es, por lo tanto, conservadora y
oportunista. Para su xito dependen del in-
tercambio de favores con el Ejecutivo y
varias burocracias del estado central: a cam-
bio de sus votos en el Congreso ellos obtie-
nen transferencias y subsidios para sus re-
giones y bajo presidentes que necesitan
apoyo parlamentario ellos a veces obtienen
el control directo de las instituciones esta-
tales que proveen esos recursos.
Esto incrementa la fragmentacin y los
dficits del aparato estatal; los manchones
marrones invaden inclusive la cspide buro-
crtica del estado. Asimismo, los juegos que
estos individuos juegan (tanto dentro como
fuera del Congreso) se benefician de la exis-
tencia de partidos que son extensivamente
clientelsticos, tienen muy bajo contenido
ideolgico, son extremadamente oportunis-
tas en sus posiciones y tienen poca discipli-
na (excepto hacia los jefes provinciales a los
que ellos deben su empleo).
Por supuesto, estas son cuestiones de gra-
do. Por ejemplo, estados Unidos sobresale co-
mo un caso en el cual en el pasado este tipo
de problemas eran severos; y no han sido en-
teramente eliminados hasta hoy. Pero all
(como tambin ocurri antes en el Reino
Unido) esos problemas motivaron la crea-
cin de una administracin pblica nacional
bastante efectiva. En muchos de nuestros
pases lo inverso est sucediendo: la corro-
sin de cualquier burocracia estatal y legali-
dad efectiva, as como tambin de nociones
de administracin pblica, existentes.
Otro aspecto importante del estado es el
suministro de proteccin contra la violencia
privada. Aqu tropezamos con otro impor-
tante punto ciego en la teora democrtica y
su relacin con el estado. Esta teora asume la
existencia de un estado pos-hobbesiano, que
ya ha obtenido un alto grado de control so-
bre la violencia en su territorio. Pero tal esta-
do raramente existe en muchas de las nuevas
democracias, no slo en Amrica Latina. En
ellas, bandas terroristas, mafias, vigilantes y
otras bellezas abundan. Algunas veces, co-
mo he notado, se transforman en poderes
basados territorialmente. Tienen sus cdigos
legales, cobran sus propios impuestos y al-
gunas veces logran casi el monopolio de la
coercin en su territorio.
Asimismo, en estas regiones hay un rea
gris entre crmenes comunes y vilencia po-
ltica. sta puede ser directa y explcita,
cuando algunos grupos la usan abiertamen-
te para objetivos polticos. Esta violencia
puede ser directa pero implcita, cuando al-
gunos grupos cooptan la polica y otras fuer-
zas de seguridad (todo un eufemismo, bajo
estas circunstancias) para imponer sus obje-
tivos. La violencia poltica tambin puede ser
indirecta, pero con consecuencias trascen-
dentes, cuando los traficantes de drogas y
otras mafias delimitan territorios donde el
estado y su legalidad son excluidos. En reali-
dad, todos estos tipos de violencias privadas
tienen un componente poltico: al menos, el-
los deben ser licenciados por algunos fun-
cionarios estatales, ya sea por impotencia o
en bsqueda de sus propios objetivos polti-
cos y/o corrupcin. El estado es relevante en
estos casos, pero por su ausencia.
La situacin que estoy describiendo tiene
dos aspectos que quiero recalcar. La primera
es un estado territorialmente evanescente.
En verdad, en las reas marrones hay buro-
cracias estatales, con sus edificios, uniformes,
El debate conceptual sobre la democracia 53
empleados asalariados y celebracin de los
ritos tpicos de las grandes conmemoracio-
nes nacionales. Sin embargo, estas burocra-
cias operan mayormente en base a una pri-
vatizacin perversa: adoptan los objetivos de
las facciones y mafias que controlan el terri-
torio en el cual operan. Aunque hay excep-
ciones aun en las zonas ms marrones, estas
privatizaciones muestran cmo el aspecto
pblico del estado el aspecto creblemente
dirigido a alguna versin del bien comn
es obliterado cuando la crucial dimensin de
su legalidad es truncada.
El segundo aspecto de muchos estados
en Amrica Latina, ahora a nivel nacional,
ya lo he mencionado: su alto grado de frag-
mentacin y colonizacin, y por lo tanto su
bajo nivel de eficacia. Aqu, como en las zo-
nas marrones pero ahora tambin en los
centros de los pases, muchas situaciones
implican el no-reconocimiento de la distin-
cin entre el inters pblico del privado de
los funcionarios la corrupcin es slo
una de estas situaciones, aunque particular-
mente daina.
Esto tiene varias implicaciones, pero aqu
me limito a discutir slo algunas. Primero, el
aparato estatal se transforma en una serie de
agencias descoordinadas, cuyo personal, en
los niveles ms bajos, est pobremente remu-
nerado y motivado, privado de cualquier sen-
tido o posibilidad de realizar una carrera pro-
fesional en la administracin pblica y, en sus
niveles ms altos, con funcionarios burocr-
ticos y polticos frecuentemente ocupados en
prcticas colusivas con intereses privados.
Una segunda implicacin es que, cuando in-
dividuos haciendo uso de las prerrogativas
otorgadas por las posiciones que ocupan en
el aparato estatal actan para alcanzar la sa-
tisfaccin de intereses privados, la institucin
del estado en la cual operan alcanza un grado
de autonoma cercano a cero.
Una vez ms, ahora a nivel nacional, en
situaciones como stas las burocracias que
esos individuos controlan son formalmen-
te parte del aparato del estado, pero pierden
la dimensin pblica que debera resultar
de la efectividad de la legalidad estatal so-
bre sus propias burocracias. Reducido a sus
burocracias y privado de su legalidad, el
estado se transforma en un lugar de uso de
54 El debate conceptual sobre la democracia
recursos de poder desplegados para el lo-
gro de objetivos privados. Si este patrn de
funcionamiento se extiende a la mayora de
las (y/o a las ms visibles) instituciones es-
tatales, el estado en su conjunto pierde cre-
dibilidad en sus pretensiones de lealtad de
la poblacin.
Desde ya que esta colonizacin nunca es
completa. En general siempre permanecen
bolsones de intencin y alguna acumulacin
de poder, apuntados a preservar algunas ca-
pacidades decisionales. Pero en los tiempos
actuales algunos de estos bolsones parecie-
ran comprar su autonoma vis vis fuerzas
domsticas rindindose a las de carcter in-
ternacional que dictan la mayor parte de la
agenda y orientacin de la poltica pblica.
Una consecuencia de esta reduccin aguda
de autonoma es que existe un conjunto
muy restringido de polticas que pueden ser
definidas y especialmente implementa-
das al margen de las demandadas por, o
aceptables para, las fuerzas basadas doms-
ticamente y/o las internacionales que colo-
nizan el aparato del estado. Esta restriccin
afecta severamente la agenda de poltica p-
blica; su contenido y, especialmente, sus
omisiones son un reflejo de la distribucin
de poder en el estado y la sociedad.
XI.4. Secuencias y retrocesos
Los problemas que he discutido son
compartidos por muchas de las nuevas y no
tan nuevas democracias polticas en el mun-
do contemporneo. Qu tiene la teora de-
mocrtica que decir al respecto? Desafortu-
nadamente, no mucho. En gran medida esto
se debe a que la mayora de las teoras sobre
la democracia han sido formuladas teniendo
en cuenta las condiciones sociales y la expe-
riencia histrica del Noroeste. Estas teoras
dejan implcito que, como vimos, en esos
pases los derechos civiles haban sido razo-
nablemente efectivos y extendidos a lo largo
de buena parte de la sociedad antes de la
adopcin de la apuesta inclusiva y la univer-
salizacin de los derechos polticos. Adems,
estas teoras presuponen que la legalidad del
estado se extiende homogneamente a lo
largo del territorio y que, consecuentemen-
te, no slo los regmenes nacionales sino
tambin los subnacionales son democrti-
cos.118 Debera ser obvio a estas alturas que
estas premisas no se ajustan a la trayectoria
histrica y a la situacin actual de Amrica
Latina.
Entre los pases del Noroeste quiero notar
una variacin bsica. Gran Bretaa, Francia,
Escandinavia y otros siguieron aproximada-
mente la secuencia postulada por T. H. Mars-
hall.119 Esto es, primero el logro de la exten-
sin significativa de derechos civiles, luego los
polticos, y ms tarde los sociales. En cambio,
la secuencia Prusia/Alemania signific prime-
ro el logro de derechos civiles, luego derechos
sociales y ms tarde polticos. Sin embargo, en
las dos secuencias los derechos civiles fueron
bastante efectiva y extensivamente implanta-
dos antes del logro de otros derechos. Esto es
ms cierto en lo que respecta a los hombres
que a las mujeres y ciertas minoras, pero ne-
cesito discutir otras cuestiones antes de reto-
mar estas consideraciones.120
Con algunas salvedades que no hace fal-
ta aclarar aqu, las secuencias del Noroeste se
aplican de manera bastante aproximada a
Costa Rica, Chile y Uruguay. Costa Rica y
Chile siguieron el patrn marshalliano de
derechos civiles-polticos-sociales, aunque
en las tres ltimas dcadas Chile ha experi-
mentado una importante regresin en tr-
minos de derechos sociales. Uruguay, con su
temprano estado de bienestar, alcanz casi si-
multneamente derechos civiles, sociales y
polticos.
De una forma o de otra, el patrn en es-
tos pases es de manera general similar al de
los pases del Noroeste en el sentido de que,
al menos en los sectores urbanos, existi un
grado de implantacin de los derechos civi-
les razonablemente alto, previo al logro de
derechos sociales y polticos. En verdad, a pe-
sar de las interrupciones autoritarias sufridas
por Chile y Uruguay, estos tres pases contie-
nen las democracias polticas ms slidas de
Amrica Latina. Asimismo, en trminos de su
funcionamiento actual, con la salvedad ya
mencionada de la herencia pinochetista en
Chile, estos tres casos son los que ms cerca-
namente aproximan los patrones de funcio-
namiento de los regmenes del Noroeste.
Esta no fue la ruta seguida por el resto de
Amrica Latina. Ms bien, el patrn modal
ha sido el siguiente: primero, se otorgaron al-
gunos derechos sociales, ms limitados que
en el Noroeste, y en las ltimas dos dcadas
en la mayora de los pases aqullos han sido
profundamente revertidos. Ms tarde, adqui-
sicin de derechos polticos, a travs de pro-
cesos pasados o presentes de democratiza-
cin poltica. Y tercero, an hoy, derechos
civiles implantados de manera sesgada e in-
termitente. ste es el patrn nacional-popu-
lista seguido por la Argentina, Bolivia, Bra-
sil, Ecuador, Mxico y Per.121
Colombia y Venezuela difieren debido a
su temprana democratizacin no-populista,
la cual signific el logro de derechos polti-
cos en primer lugar. Sin embargo, estos pa-
ses comparten con los populistas el hecho de
que los derechos civiles no se extendieron
significativamente ni antes ni despus de la
concrecin de los derechos polticos. Por su
parte, Ecuador y Guatemala han alternado
regmenes autoritarios y democrtico-oligr-
quicos de varios tipos, hasta ahora exten-
diendo magramente derechos polticos (es-
pecialmente en relacin a sus poblaciones
indgenas) y avanzando muy poco en trmi-
nos de derechos civiles y sociales.
Resumo ahora la discusin precedente.
22. En contraste con los pases del Noroes-

118 Para un captulo en la sociologa del conocimiento, esta presuposicin ignora nada menos que la experiencia
de los Estados Unidos, donde por largo tiempo los regmenes subnacionales del Sur de este pas eran claramente
autoritarios, aunque celebraban elecciones (pero no limpias). Para un tpico ejemplo de esta omisin, vase Dahl
1998: 153 quien en su caracterizacin histrica de la democracia en los Estados Unidos, relega la esclavitud y los
estados sureos a una nota de pie de pgina.
119 Vase Marshall 1965.
120 Como ya he anotado, ninguna de estas secuencias es aplicable a los Estados Unidos y a los peculiares proble-
mas generados por la esclavitud en ese pas; pero no puedo tratar esta excepcin aqu.
121 Esta inversin de la secuencia marshalliana ha sido mencionada por Murilo de Carvalho 1991; vase tambin
Nun 2001 para consideraciones concurrentes. Tal vez sea un signo de las preocupaciones actuales de Amrica Lati-
na, y de la bsqueda de sus races histricas, el hecho de que estos autores y yo hayamos arribado a estas conclu-
siones casi simultnea e independientemente uno del otro.

El debate conceptual sobre la democracia 55

te, en la mayor parte de Amrica Latina (y, en
trminos de poblacin, para una gran mayo-
ra de la poblacin de la regin), los derechos
polticos fueron logrados, o han sido recupe-
rados recientemente, antes de una an no lo-
grada generalizacin de los derechos civiles.
23. En cambio, dependiendo de la trayec-
toria seguida por cada pas, los derechos so-
ciales fueron logrados antes o despus de los
derechos polticos, pero en todos los casos
esos derechos fueron significativamente li-
mitados y adquiridos como consecuencia de
movimientos nacionales-populistas escasa-
mente focalizados en cuestiones de ciudada-
na poltica individual. Asimismo, reciente-
mente en muchos pases varios derechos
sociales han sido drsticamente revertidos.
24. En la mayor parte de Amrica Latina,
la efectividad de la legalidad estatal ha sido
parcial e intermitente. Asimismo, aun bajo
gobiernos elegidos democrticamente, las
zonas marrones, las no cubiertas por la le-
galidad del estado, han crecido, en algunos
pases, extensamente.
Consecuentemente, una imagen de Am-
rica Latina contempornea nos dice que:
1. En muchos de nuestros pases, como
correlato de la inauguracin de regmenes
democrticos, hemos logrado la universali-
zacin de los derechos polticos.
2. Sin embargo, slo hemos logrado una
limitada y sesgada implantacin de derechos
civiles; asimismo, para amplios segmentos de
las poblaciones respectivas estos derechos
apenas se han expandido, si es que lo han he-
cho, bajo las democracias polticas existentes
en la actualidad.
3. En la mayora de los casos tambin ha
habido una regresin de los derechos socia-
les, lo cual, adems, ha ocurrido a partir de
una base que, comparada con el Noroeste,
era limitada.
4. De acuerdo con datos de encuestas dis-
ponibles, con excepcin de Costa Rica y Uru-
122 Aunque unos cuantos regmenes democrticos nuevos en otras partes del mundo comparten estas caracters-
ticas. Poniendo a Amrica Latina en perspectiva comparada para el mejor conocimiento de todos los casos en
cuestin, es una tarea que est a la espera de sus autores.
56 El debate conceptual sobre la democracia
guay el apoyo al rgimen democrtico es ba-
jo y ha disminuido durante los aos pasados
recientes.
XI.5. Trayectorias y posibilidades
Insisto en que en trminos de las trayec-
torias histricas de la democracia, Amrica
Latina muestra un patrn bastante nico.122
A pesar de que una vieja y duradera demo-
cracia, India, debera habernos alertado so-
bre esta originalidad, las teoras de la demo-
cracia existentes no estn preparadas para
tratar este tipo de situacin. En particular, un
enfoque restringido al rgimen puede ser
permisible cuando puede ser presupuesto
que la ciudadana civil y social no es particu-
larmente problemtica. En cambio, como ya
mostr, cuando estas dimensiones de la ciu-
dadana son intermitentes y distribuidas
irregularmente, tomarlas en cuidadosa con-
sideracin emprica y terica es crucial, aun-
que sea para entender el funcionamiento de
los respectivos regmenes.
Por supuesto, dficit severos en los dere-
chos civiles y sociales no afectan a todos.
Muchos miembros de la clase alta y media
(intelectuales incluidos) estn mejor bajo la
democracia poltica que el autoritarismo,
aunque no todos ellos econmicamente. Es-
ta bifurcacin de las condiciones sociales no
es nueva en Amrica Latina, pero es pertur-
bador que en varios de estos pases haya em-
peorado bajo la democracia poltica. A pesar
de ello, sugiero que una solucin posible a
esta situacin consiste en usar la inversin
de la secuencia histrica como un trampo-
ln para la expansin de los derechos que en
la actualidad faltan.
Esto es, en lugar de proclamar que los de-
rechos polticos de la democracia son pura-
mente formales, ellos deberan ser usados
para conquistar otros derechos. Eso fue lo
que los movimientos feministas y de otras
minoras han hecho en el Noroeste: usar los
derechos polticos como base para luchar por
derechos civiles y sociales. Esta estrategia no
ha sido en absoluto lineal; no se ha parecido
al proceso ms secuencial (masculino) del
Noroeste que esboc arriba. Ms bien, ha
consistido en un largo movimiento de idas y
vueltas, desde y hacia los derechos polticos a
los sociales y civiles. Esta es una dialctica de
empowerment en una esfera de derechos em-
pujando conquistas en otras.123 Esta posibi-
lidad, que se origina en la disponibilidad de
derechos polticos, es negada por el autorita-
rismo; es solamente ofrecida por la democra-
cia a travs de los derechos polticos que sta
sanciona, aun para aquellos que sufren dere-
chos civiles y sociales truncados.
Por supuesto, la pobreza y la desigualdad
profundas, y los patrones de autoritarismo
social y de explotacin que se basan en ellas,
colocan obstculos formidables al desplie-
gue de ese proceso dialctico. Al respecto, ad-
mito que tengo una sugerencia insuficiente y
en el mejor de los casos parcial: colocar ma-
yor nfasis del que hasta ahora se ha puesto
en Amrica Latina en luchas por la expan-
sin de los derechos civiles. La razn es que,
probablemente aun ms de lo que fueron en
el Noroeste, cualquiera que sean los derechos
civiles logrados, stos podran transformar-
se en una palanca importante para la expan-
sin de la democratizacin poltica y social.
Los derechos civiles dan poder; ellos pro-
veen oportunidades protegidas para actuar
en el logro de derechos ms amplios. Los de-
rechos civiles hacen posible (pero reconozco
que slo posible) para varios actores indivi-
duales y colectivos definir ms autnoma-
mente su identidad e intereses. Por su lado,
el principal factor que facilita estas luchas es
dado por los derechos polticos recorde-
mos: expresin, asociacin, movimiento, y
similares que el rgimen democrtico no
puede sino sancionar y en una medida signi-
ficativa (salvo que pierda su carcter demo-
crtico) sostener.
Asimismo, la expansin exitosa de dere-
chos civiles basada inicialmente en la utili-
zacin de los derechos polticos tiende a vi-
gorizar a estos ltimos; esto a su vez abre
avenidas para otras luchas para el logro de
otros derechos, incluyendo derechos socia-
les. Como, entre otros, UNDP ha insisti-
123 Este mismo punto es afirmado en UNDP 2000: 8.
124 Vase especialmente UNDP 2000a.
do,124 estos derechos polticos, civiles y
sociales pueden ser analticamente sepa-
rables pero en la prctica se presuponen
los unos a los otros, y usualmente avances
en cualquiera de ellos hace posible que
otros derechos puedan moverse en la mis-
ma direccin. Los avances en derechos ci-
viles, o en derechos sociales, o en derechos
polticos, son valiosos per se y tambin por-
que son resortes para la conquista de otros
derechos.
Me parece que el complejo proceso que
resulta de lo dicho arriba es el nico camino
abierto para Amrica Latina. Y es un camino
abierto slo bajo condiciones democrticas.
Que atravesar esa ruta no ser fcil est de-
mostrado, entre otras indicaciones, por un
hecho que ya he mencionado: en nuestros
pases la agenda pblica ha sido monopoli-
zada por cuestiones de poltica econmica
(adems definidas de manera tecnocrtica y
socialmente regresiva), por escndalos de
corrupcin y por varios tipos de violencia.
Adems, las reacciones gubernamentales a la
violencia social van, la mayora de las veces,
en direccin a coartar aun ms los derechos
civiles del sector popular. Las privaciones
provocadas por la falta de estos derechos as
como tambin de derechos sociales, muy ra-
ramente alcanzan la agenda pblica, excepto
como problemas a ser tratados por la polica,
o como polticas temporarias y humillan-
tes de distribucin de algunos bienes a
segmentos (no pocas las veces seleccionados
clientelsticamente) del sector popular.
Puede argumentarse que la desposesin
del sector popular de derechos civiles y so-
ciales bsicos es la misma vieja historia en
Amrica Latina. Sin embargo, hay un nuevo
elemento a tener en cuenta. En los pases
que se ajustan a la definicin de democracia
poltica, esta misma gente ahora tiene dere-
chos polticos: pueden reunirse, expresar sus
opiniones y demandas, y afiliarse a partidos
polticos y organizaciones sociales. Hemos
visto que stos son segmentos de derechos
importantes, los derechos que, a pesar del
autoritarismo social y mltiples maltratos,
El debate conceptual sobre la democracia 57
pueden determinar que estas democracias
polticas no sean una farsa.
Lamentablemente, en trminos de dere-
chos civiles y especialmente sociales, bajo los
regmenes democrticos existentes en Am-
rica Latina se han logrado muy pocos avan-
ces. Sin embargo, esta afirmacin merece dos
salvedades. La primera es que en algunas di-
mensiones de desarrollo social (tales como
alfabetismo, escolaridad, y mortalidad infan-
til) algunos pases han mejorado estos indi-
cadores. La segunda es que, al menos en el
nivel agregado y en el mediano y largo plazo,
la democracia poltica parece tener conse-
cuencias.
Przeworski y sus colaboradores125 realiza-
ron un estudio masivo que incluy todos los
pases en el mundo para los cuales haba da-
tos disponibles. Estos autores dicotomizaron
estos pases entre democracias (operacionali-
zadas como pases que tienen elecciones lim-
pias) y regmenes autoritarios (residualmen-
te). Sobre esta base, los autores preguntaron si
el tipo de rgimen da cuenta de varios resul-
tados a lo largo de una serie de dimensiones.
Algunos resultados fueron negativos (por
ejemplo, la tasa de crecimiento econmico de
pases con regmenes democrticos o autori-
tarios es muy similar), pero otros resultados
s resultaron significativos. En particular,
Las democracias tienen tasas de na-
talidad e ndices de mortalidad ms bajos.
En democracia las mujeres tienen menos
nios. Mayor nmero de nios alcanzan
la edad adulta. Como adultos, viven ms
aos Las diferencias observadas en
mortalidad infantil son [aun] mayores. Y
el efecto del rgimen [positivo] sobre la
expectativa de vida es sorprendente: la di-
ferencia observada es enorme para cada
nivel de ingreso. 126 Asimismo, la mor-
talidad infantil promedio es mucho ma-
yor bajo dictaduras. En cambio, gastos
en educacin [los cuales son ms altos en
125 Przeworski et al. 2000.
126 Ibd.: 264.
127 Ibd.: 237-9.
128 Ibd.: 265.
129 El tono de estas afirmaciones es tentativo ya que con respecto a estas cuestiones la recoleccin de datos rele-
vantes en Amrica Latina es una tarea an en buena medida pendiente.
58 El debate conceptual sobre la democracia
los regmenes democrticos] bajan radi-
calmente la mortalidad bajo los dos tipos
de regmenes [y lo mismo sucede con
gastos en salud, los cuales en democracia
estn por encima del doble que bajo reg-
menes autoritarios, 3,3% y 1,5% del PBI,
respectivamente].127 Finalmente,el efec-
to de regmenes polticos sobre la vida de
las mujeres es notable bajo las dictadu-
ras las mujeres participan en actividades
lucrativas fuera del hogar tan frecuente-
mente como bajo regmenes democrti-
cos. Pero, adems, bajo dictaduras ellas
conciben muchos ms nios, ven muchos
ms de ellos morir, y son ellas mismas
tambin ms susceptibles de morir.128
Vemos entonces que la democracia pare-
ce hacer diferencia en trminos de varios de-
rechos importantes. Sin embargo, al menos
hasta ahora, pocas de estas consecuencias be-
neficiosas son visibles en Amrica Latina; en
verdad, como ya mencion, en alguna de las
dimensiones mencionadas por Przeworski et
al. se ha dado ms bien una regresin.129
Finalmente, debemos notar otros resul-
tados de este estudio: la probabilidad de ca-
da de regmenes democrticos es mayor que
el promedio en pases que son pobres, cuan-
do stos enfrentan serias crisis econmicas,
cuando el coeficiente de Gini es superior a
0,35 y cuando los trabajadores formales re-
ciben menos de 25 por ciento del valor agre-
gado en el sector manufacturero no hace
falta decir que la mayor parte de los pases de
Amrica Latina, incluso los que contienen
regmenes democrticos, cumple todas o va-
rias de estas condiciones.
Como se habr notado, hasta aqu no he
dicho mucho sobre otro desafo enorme: la
satisfaccin de al menos las necesidades so-
ciales ms urgentes del sector popular. Esto
es debido a mi creencia de que para lograr
este objetivo el disfrute de los derechos po-
lticos junto con avances importantes en el
mbito de los derechos civiles es crucial. De
otra manera, las polticas de lucha contra la
pobreza y la desigualdad continuarn sien-
do capturadas y distorsionadas por prcti-
cas clientelsticas y paternalistas. Tal vez, du-
rante el complejo proceso que he esbozado
surjan actores sociales y polticos capaces de
disear, o apoyar, alternativas que en la ac-
tualidad no podemos concebir.130
Para que esto ocurra, deberamos recor-
dar que bajo los regmenes democrticos que
existen en la actualidad en Amrica Latina,
los derechos polticos son los nicos que el
sector popular ms o menos disfruta en ple-
no. Si, como argument arriba, la democra-
cia poltica y sus derechos son un bien pbli-
co, es nuestra obligacin poltica y moral
ayudar al sector popular a utilizar las palan-
cas de estos derechos para el logro de otros
derechos; cualquier logro en este mbito
ayuda a afilar las armas de los ms dbiles
para sus arduas luchas.131
XII. Derechos y capacidades
Nadie puede disfrutar completamen-
te ningn derecho que supuestamente posee
si carece de los elementos esenciales para una
vida razonablemente saludable y activa.132
Consecuentemente, sera inconsistente re-
conocer derechos referidos a la vida o a la in-
tegridad fsica cuando los medios necesarios
para el disfrute y ejercicio de estos derechos
son omitidos,133 porque el agente autno-
mo es aquel que no siempre est luchando
por mantener las condiciones mnimas de
una vida que valga la pena ser vivida.134
Estas afirmaciones son tristemente ob-
vias; se refieren a las capacidades que facili-
tan, o imposibilitan, la agencia. Exactamen-
te por las mismas razones que vimos al dis-
cutir derechos polticos, esta cuestin es te-
ricamente indecidible en lo que respecta a
cul sera el conjunto mnimo suficiente en
trminos de los derechos sociales (o de desa-
rrollo humano) y derechos civiles (o de de-
rechos humanos).135 Dnde y en base a qu
criterio podramos trazar una lnea firme y
clara por sobre la cual la agencia podra ser
razonablemente considerada como habilita-
da en trminos de derechos sociales y civiles
y sus respectivas capacidades?
Lo mismo que con los derechos polti-
cos, no hay, y nunca habr, un acuerdo in-
tersubjetivo firme, claro y generalizable con
respecto a cul seria un conjunto mnimo y
suficiente de los respectivos derechos y ca-
pacidades. Y, como con los derechos polti-
cos, en vez de tratar artificialmente de esta-
blecer los lmites internos y externos de
estos derechos, el procedimiento adecuado
es analizar las razones y las consecuencias
de su indecidibilidad.
Antes de entrar en la siguiente seccin
quiero ilustrar mi argumento con un par de
ejemplos de las pendulaciones y ambigeda-
des que provocan los intentos de fijar dichos
limites, desde listas minimalistas que son cri-
ticadas por ser manifiestamente insuficien-
tes, hasta largas listas que son criticadas por
incluir prcticamente cada cosa buena a la
que uno podra aspirar para los seres huma-
nos.136 Estos problemas son observables aun
dentro de los escritos de un mismo autor/a.
Aqu menciono dos autores que son mereci-
damente influyentes en sus respectivos cam-
pos de estudio.
En trminos de derechos humanos, Shue

130 En ODonnell 1998b y 2001 discuto algunas coaliciones polticas posibles relacionadas con esta cuestin.
131 Scott 1985. El argumento original sobre los usos positivos del derecho en las luchas del sector popular es de E.
P. Thompson 1975.
132 Shue 1996: 7, bastardillas en el original.
133 Vzquez 2001: 102.
134 Raz 1986: 115.
135 La superposicin entre, por un lado, derechos sociales y civiles, y por el otro, desarrollo social y humano, res-
pectivamente, es extensa pero no perfecta. He tratado esta cuestin en ODonnell 2002a. Creo que esta cuestin
es importante porque, como argumento en esa ob.cit., los derechos respectivos comprendidos en las tradiciones
de la democracia poltica, el desarrollo humano y los derechos humanos comparten el hecho crucial de estar fun-
dados en la misma concepcin de agencia que discuto en ese texto y el presente.
136 Este tipo de crtica ha sido realizado, a mi entender con razn, con respecto a los Informes de Desarrollo Hu-
mano.

El debate conceptual sobre la democracia 59

afirma que hay algunos derechos estratgica-
mente crticos,137 que son necesarios para el
disfrute de todos los otros derechos, y consis-
ten en seguridad, subsistencia, y libertad,138
Sin embargo, mientras Shue va desarrollando
su anlisis agrega una serie de otros derechos,
que tambin considera necesarios para un
conjunto suficiente.139 Por otra parte, en tr-
minos de desarrollo humano, Nussbaum
avanza en una direccin opuesta. Comienza
con una compleja lista de capacidades fun-
cionales humanas centrales.140 Sin embargo,
sin duda consciente de que esta lista es dema-
siado amplia, Nussbaum la minimaliza afir-
mando que hay dos capacidades (razn
prctica y afiliacin) que son aun ms cen-
trales, ya que ambas organizan e impregnan
todas las dems.141
A pesar de estas pendulaciones, estos y
otros autores dejan implicados dos puntos
con los cuales sera muy difcil estar en desa-
cuerdo. El primero es que las versiones mi-
nimalistas de estas listas son insuficientes pa-
ra garantizar plenamente el disfrute de los
derechos civiles, sociales y, en ese sentido, co-
mo ya vimos, tambin polticos. Uno siem-
pre puede agregar otro derecho o capacidad
que puede persuasivamente argumentarse es
tambin necesario para hacer facilitar la
agencia en cualquiera de esas tres dimensio-
nes. El segundo punto es que las listas ms
extendidas presentadas por Shue y Nuss-
baum (as como tambin UNDP142) inclu-
yen derechos y capacidades que son extre-
madamente importantes. Otro aspecto
usualmente mencionado es que los derechos
y/o capacidades presentados en estas listas
son igualmente fundamentales.143
Sin embargo, ste es el problema, en par-
te porque arriesga dejarnos sin gua prctica
y analtica, y en parte porque ofrece un blan-
co fcil para los que niegan la relevancia de
la propia problmatique de los derechos civi-
les (y humanos), de los derechos sociales (y
el desarrollo humano), y de una teora de la
democracia y de los derechos polticos que
va ms all de los confines del rgimen.
En este momento debera ser claro acer-
ca de por qu realic arriba una discusin
bastante detallada de las libertades polticas.
Apunt a justificar dos afirmaciones:
- una, que el conjunto mnimo suficiente
de estos derechos es tericamente indecidible;
y la segunda, que estas libertades (de expre-
sin, asociacin, movimiento, y otras simila-
res) son en realidad segmentos ms amplios
y ms antiguos de derechos civiles;
- tambin argument que estos derechos
corresponden a todos los seres humanos en
tanto los re-conocemos como agentes, y que
los derechos de agencia en la esfera poltica
pueden difcilmente ser realizados si los in-
dividuos carecen de derechos sociales bsi-
cos y las capacidades concernientes al desa-
rrollo humano y/o de los derechos civiles no
menos bsicos que ocupan a las corrientes
de derechos humanos.144
En este momento corresponde que insis-
ta en el fundamento comn de la democra-
cia, los derechos civiles (y humanos) y los de-

137 Shue 1996: 197.

138 Ibd.: 20 y passim.
139 Ibd.: 65 y passim.
140 Nussbaum 2000b: 12. Estas capacidades, que la autora tambin considera como derechos, son (Ibd. 78-80 y
1997: 287-289) la vida; salud fsica; sentidos; imaginacin y pensamientos; emociones; razn prctica; afiliacin
y control sobre el propio ambiente (adems, algunos de estos derechos tienen sus propias subcategoras). Asimis-
mo, esta autora distingue entre capacidades bsicas, internas y combinadas. (2000b: 84/5).
141 Ibd.: 79 y 82.
142 UNDP 2000a: 17 comienza con una lista bastante mnima (las tres capacidades esenciales son que la gente
pueda tener una vida larga y saludable, ser informada, y tener acceso a los recursos necesarios para un nivel de vi-
da decente). Sin embargo, a lo largo de este Informe esta lista es significativamente extendida con una serie de
otros derechos y capacidades; vase, e.g., 2, 8, 19, 77, y passim.
143 Ibd.: 12 y passim por esta y otras expresiones similares.
144 Como Habermas 1999: 332 escribe: Sin derechos bsicos que garanticen la autonoma privada de los ciu-
dadanos, tampoco habra ningn medio para la institucionalizacin legal de las condiciones bajo las cuales estos
ciudadanos haran uso de su autonoma pblica. Este autor (Habermas 1998c: 261) agrega: Por lo tanto la au-
tonoma pblica y privada se presuponen mutuamente, de manera que ni los derechos humanos ni la soberana
popular pueden reclamar primaca por sobre su contraparte.

60 El debate conceptual sobre la democracia

rechos sociales (y el desarrollo social): ellos
comparten, como la misma fundacin de
sus respectivas visiones, una concepcin
moral del ser humano como un agente y los
tres postulan que esta condicin humana
origina no slo reclamos morales sino tam-
bin derechos universalsticos, ms all del
carcter indecidible del conjunto mnimo
suficiente de estos derechos.
Un ser dotado de razn prctica tiene de-
recho a ser respetado en su dignidad en
cuanto tal; tambin tiene derecho a la provi-
sin social de las condiciones necesarias pa-
ra ejercer libremente los aspectos cognitivos,
morales y de sociabilidad de su agencia. So-
meter a este individuo a, digamos, violencia
fsica, o a privacin de necesidades materia-
les bsicas, o suprimir su ciudadana polti-
ca, son actos que niegan severamente su ca-
rcter de agentes. Esta visin ha sido explcita
en la tradicin de los derechos humanos.
En lo que respecta a la democracia, he
sustentado que, aun mirando uno de sus as-
pectos, el rgimen, podemos discernir que la
agencia est fuertemente aunque implci-
tamente implicada. En relacin al desarro-
llo humano, su preocupacin por las capaci-
dades slo puede ser entendida en tanto
facilitan funcionamientos adecuados a la
agencia. Este fundamento y su universalismo
es explcito en el trabajo de Amartya Sen y es
hecho evidente en la vigorosa afirmacin
con que comienza el Informe de Desarrollo
Humano de 2000: Los derechos humanos y
el desarrollo humano comparten una visin
comn y un propsito comn asegurar la
libertad, el bienestar y la dignidad de todas
las personas en todas partes.145
Todos estos derechos los tres: civiles,
sociales y polticos directamente corres-
ponden a, y facilitan, la agencia.146 sta es
precisamente la razn por la cual cada uno
de ellos, o alguna combinacin de ellos, em-
puja hacia la conquista de otros, o al menos
crea oportunidades para su conquista. Vimos
que en los pases del Noroeste la conquista
temprana de los derechos civiles (que conte-
nan un paquete importante de derechos hu-
manos) y ms tarde de los derechos polticos
facilit enormemente la conquista de los de-
rechos sociales (que a su vez contienen ele-
mentos significativos de, y al mismo tiempo
promueven, el desarrollo humano). Sin em-
bargo, como vimos en Amrica Latina, no
hay secuencias mecnicamente predetermi-
nadas sobre estas cuestiones.
Asimismo, igual que con los derechos po-
lticos, el conjunto mnimo suficiente de de-
rechos civiles y sociales147 es tericamente
indecidible. Por otra parte, y tambin co-
mo vimos con los derechos polticos, cada
uno de los derechos civiles y sociales que pa-
recieran candidatos razonables a ser conside-
rados bsicos para facilitar la agencia, son
extremadamente importantes y como tales
deben ser empricamente considerados y
tericamente tematizados. Una posibilidad
para lidiar con esta cuestin, como hice con
algunos ejemplos en relacin a los derechos
polticos, es proceder a contrario, identifi-
cando condiciones de privacin tan aguda
que cabra poca duda en lo concerniente a la
negacin de agencia en trminos de dere-
chos civiles y/o sociales. ste es un paso til;
pero es una determinacin negativa que no
nos dice en qu punto las opciones de la
agencia quedaran positivamente satisfechas.
Asimismo, ya he notado que los criterios
relevantes para los derechos civiles, polticos
y sociales han cambiado a lo largo del tiem-
po. Hemos visto que aun en los pases del
Noroeste esta variabilidad histrica crea gra-
ves problemas para establecer un conjunto
mnimo suficiente de estos derechos; obvia-

145 UNDP 2000a: 1.

146 Esto considero que es abundantemente obvio, aun por definicin de la cuestin, en el caso de los derechos hu-
manos. En lo que respecta al desarrollo humano, aun aunque sea menos explcito, la misma concepcin puede ser
claramente detectada en afirmaciones del tipo El desarrollo humano es un proceso de mejoramiento de las ca-
pacidades humanas expandir opciones y oportunidades de tal manera que cada persona pueda llevar adelante
una vida respetable y valiosa, UNDP 2000a: 2.
147 Recurdese que defin a este conjunto mnimo suficiente como los derechos que serian necesarios y a la vez
suficientes para garantizar la existencia y persistencia institucionalizada de un rgimen democrtico. Recurdese
tambin que discut varias razones que hacen imposible alcanzar un acuerdo intersubjetivo generalizado sobre una
definicin firme y clara del contenido de ese conjunto.

El debate conceptual sobre la democracia 61

mente, es aun ms difcil determinar ese con-
junto para pases que disponen de muchos
menos recursos que aqullos.
Todo esto seguramente perturba a una
mente geomtrica. Sin embargo, podemos
avanzar elaborando en base a algunas contri-
buciones recientes. Sen ha hecho la intere-
sante observacin de que, aun en relacin a
teoras de corte conservador,
sera til preguntar por qu tantas
teoras de la tica de los arreglos sociales
tienen la caracterstica comn de deman-
dar igualdad con respecto a algo Es
tambin de considerable inters pragm-
tico notar que la imparcialidad y preocu-
pacin igualitaria, de una manera o de
otra, proveen un trasfondo compartido a
todas la propuestas ticas y polticas
que continan recibiendo apoyo funda-
mentado y defensas razonadas... Si se afir-
ma que la desigualdad es aceptable en al-
gn espacio significativo, ella tiene que ser
defendida razonadamente [Cuando se
es el caso] el argumento toma la forma de
mostrar esa desigualdad como conse-
cuencia de igualdad en algn otro ms
centralmente importante espacio.148
Esto es un logro contemporneo. Por lar-
go tiempo, muchas teoras postularon la de-
sigualdad humana intrnseca; como not en
un contexto diferente pero convergente, es-
clavos, trabajadores, mujeres y muchos otros
estuvieron condenados a la falta de agencia y
por lo tanto a ser considerados intrnseca-
mente inferiores a sus superiores. Sospecho
que la tendencia notada por Sen que todo
tipo de teoras ticas contemporneas se ba-
sa en alguna dimensin de la igualdad huma-
na es una reverberacin del proceso hist-
rico de extensin de la atribucin de agencia
en espacios polticos y sociales variados.
A pesar de los muchos horrores de la
poca actual, la creciente indisputabilidad
de que todos los seres humanos son en al-
gn sentido fundamental iguales es una
gran conquista. Como consecuencia, la vi-
sin universalista de agencia postulada por el
desarrollo humano y los derechos sociales,
por los derechos humanos y civiles, y por la
democracia, no es, en el mundo contempo-
rneo, un argumento aislado y excntrico.
Adems, no creo que la igualdad universa-
lstica que estas corrientes postulan pueda ser
derrotada por el relativismo cultural extremo
en boga en algunos mbitos.149 Aun en pases
donde, como en Amrica Latina, esta igualdad
es de hecho negada de maneras diversas, la vi-
sin igualizadora de la agencia, implicada por
sus regmenes democrticos, ya est ah, dis-
ponible para ser movilizada en la conquista de
los muchos derechos an faltantes.
XIII. Luchas democratizadoras
Las afirmaciones de la seccin previa
omiten considerar varias discusiones filos-
ficas y ticas que se centran en la igualdad y
sus trade-offs con la libertad. stas son cues-
tiones extremadamente importantes, que
por siempre generarn discusiones tericas
y conflictos polticos. No puedo tratar este
tema en el presente texto. Aqu tengo en
cuenta situaciones que son en realidad pre-
vias a esas discusiones. En el Noroeste, estas
discusiones tratan de la cuestin de qu
principios de libertad y/o equidad deberan
regular la distribucin de bienes sociales una
vez que todos, o la mayora, han obtenido un
nivel bsico de derechos y capacidades150
En cambio, en las situaciones latinoame-
ricanas a las que me refiero aqu, la cuestin
principal se refiere a los individuos mu-
chos que no han logrado esos derechos y
capacidades bsicas. Esto plantea la pregun-
ta de si existen o no con anterioridad a los

148 Sen 1992:17-21, bastardillas en el original. Especficamente, Sen discute la teora de justicia de Robert Nozick
1974. Hay que considerar, consistentemente con las afirmaciones de Sen, las maneras tortuosas (casi siempre in-
cluyendo visiones de un mercado mtico plenamente competitivo que en el momento adecuado derramar sus be-
neficios sobre todos) con las que el actual status quo es defendido en Amrica Latina.
149 No tengo espacio aqu para tratar esta cuestin. Para argumentos slidos contra el antiuniversalismo extremo
de las visiones culturales relativistas, vanse especialmente Franck 2001, Garzn Valds 1993, Nussbaum 2000b, Sen
1999b y 2000 y Stepan 2000. Touraine 1997: 206 argumenta que: No hay sociedad multicultural posible sin prin-
cipios universalistas que permitan la comunicacin entre grupos e individuos social y culturalmente diferentes.
150 Dasgupta (1993: 45, nota al pie) comenta correctamente: La mayora de las teoras ticas contemporneas

62 El debate conceptual sobre la democracia

dilemas de libertad vs. equidad que emergen
bajo la abundancia buenas razones para
afirmar un derecho universalista para el lo-
gro de un nivel, o conjunto, bsico de dere-
chos y capacidades civiles, sociales y pol-
ticas. Creo que esas razones existen y que
su fundamentacin es la agencia.
Estas razones hacen referencia a un as-
pecto primario de la equidad: no plena igual-
dad, sino igualizacin bsica. Por igualiza-
cin entiendo el derecho de todos a al menos
dos cosas: una, como vimos cuando exami-
namos las instituciones estatales pero ahora
ms generalmente, ser tratados con la equi-
dad y consideracin debida a la condicin de
agentes; y, segundo, lograr un piso bsico de
derechos y capacidades que habilitan la
agencia o, al menos, no sufrir privaciones
que claramente la impiden.151
Voy a regresar a este tema. Pero antes
quiero notar otra contribucin de Sen, quien
argumenta que:
La participacin [democrtica] pol-
tica y social tiene valor intrnseco para la
vida humana y el bienestar [as como
tambin] valor instrumental, al mejorar
la posibilidad de la gente de ser escucha-
da en sus reclamos de atencin polti-
ca (incluyendo demandas sobre necesida-
des econmicas).
Sen explica que la democracia tiene un
valor constructivo ya que:
Aun la idea de necesidades, inclu-
yendo el entendimiento de las necesida-
des econmicas, requiere discusin pbli-
ca e intercambio de informacin, visiones
y anlisis Los derechos polticos, inclu-
yendo la libertad de expresin y discusin,
no son slo fundamentales para inducir
respuestas sociales a necesidades econmi-
cas, ellos son tambin centrales para la
conceptualizacin de las necesidades eco-
nmicas en s mismas.152
Podemos relacionar estas observaciones
con mi discusin de la indecidibilidad te-
rica del conjunto de derechos correspon-
dientes a la democracia. En relacin a este te-
ma, Jeremy Waldron comenta que:
Cualquier teora de derechos enfrenta-
r desacuerdos sobre los intereses que iden-
tifica como derechos y sobre los trminos

presuponen al comienzo de la indagacin que estas necesidades [bsicas] han sido realizadas. Esta presuncin es
explcita en los trabajos de filosofa poltica anglosajones que han sido ms influyentes en las ultimas dcadas. Rawls
1971: 152, 542-3 aclara que su teora de la justicia es aplicable slo en pases donde solamente las necesidades ma-
teriales menos urgentes quedan por ser satisfechas (por una reafirmacin reciente de esta presuposicin vase
Rawls 2001). A su vez, aunque menos explcita, la misma presuposicin est contenida en el trabajo de Habermas,
probablemente el filsofo poltico de Europa continental ms influyente. stos y otros autores dejan pendiente la
pregunta que formulo aqu, la de qu se puede decir de pases, aun aquellos que incluyen un rgimen democrti-
co, que no cumplen con esta presuposicin.
151 Algunos estudios empricos son de inters considerable en relacin con este aspecto de un piso o umbral mni-
mo para todos. En particular, Frohlich y Oppenheimer 1992 realizaron una serie de experimentos para encontrar
las visiones de justicia distributiva predominantes. Pidieron a los participantes (estudiantes universitarios de Cana-
d, Polonia y Estados Unidos) que intentaran llegar a un acuerdo unnime sobre qu principio generara la ms
justa distribucin del ingreso en una sociedad en la cual los individuos no saben de antemano en qu posicin el-
los estarn [el velo de ignorancia de Rawls: 1971]. Los principios eran: 1. Maximizar el ms bajo ingreso en la so-
ciedad; 2. Maximizar el ingreso promedio [el principio de Harsanyi 1975 del promedio mximo de utilidad];
3. Maximizar el ingreso promedio slo despus de garantizar que la diferencia entre los individuos ms pobres y
los ms ricos no es mayor que una cantidad especificada [el principio de diferencia de Rawls: 1971]; 4. Maxi-
mizar el ingreso promedio slo luego que un cierto ingreso mnimo especificado es garantizado a todos; o 5. Cual-
quier otro principio que los participantes desearan formular (Ibd.: 35 y passim). Los autores realizaron un total de
setenta y seis experimentos. Un sorprendente 78% de estos grupos estuvo de acuerdo en elegir el criterio nmero 4
sin ningn techo; es decir, establecer un mnimo garantizado a todos y ms all de ello ninguna restriccin sobre
cun prsperos podran ser algunos de ellos (Ibd.: 59 y passim). Ntese que esto es equivalente a elegir los dere-
chos y capacidades bsicos que discuto en el texto. Asimismo, Frohlich y Oppenheimer informan que la democra-
cia fue importante en los experimentos: mientras ms abiertas y extendidas eran las discusiones durante los expe-
rimentos, ms firme y ms estable fue el apoyo a este principio. Para otros detalles me remito a esta ob. cit.
152. Ibd.: 11.

El debate conceptual sobre la democracia 63

 en que los identifica adems, las teoras
de derechos tienen que enfrentar contro-
versias sobre las formas de obligacin que
fundamentan y los tipos de prioridad mo-
ral que ellas establecen: obligaciones abso-
lutas, obligaciones prima facie, prioridades
lexicales, prioridades ponderadas [y otras].
El contenido de los derechos, su grado de
especificidad, su alcance, la prioridad relativa
de algunos derechos sobre otros y otras cues-
tiones de este tipo son y siempre sern dispu-
tables; hay demasiados puntos de vista y pre-
ferencias, demasiadas teoras de lo que es justo
y/o equitativo, y demasiados intereses y posi-
ciones sociales para que cualquiera de estas
cuestiones sea clara y firmemente resuelta. s-
te es un hecho de la vida social; es una conse-
cuencia de la agencia humana y de la diversi-
dad de proyectos de vida, puntos de vista,
intereses y espacios sociales que sta sustenta.
A este hecho se agrega un problema prc-
tico que ya he mencionado: implementar de-
rechos, prcticamente cualquier derecho, re-
quiere arreglos institucionales y estos arreglos
cuestan dinero, usualmente provisto por el
cobro de impuestos. Debido a esto, no slo
por actitudes sesgadas o negligentes, algunos
derechos no son sancionados, otros son im-
plementados dbil o selectivamente y en rea-
lidad slo algunos son ms o menos plena-
mente implementados. Por supuesto que este
problema es ms agudo mientras ms pobre
es el pas en cuestin y es aun ms agudo
cuando ese mismo pas es profundamente
desigual. En consecuencia, los derechos no
son estticos, ellos estn constantemente ex-
pandindose y contrayndose bajo el impac-
to de accin legislativa y judicial.153
Holmes y Sunstein concentran su anli-
sis en un pas rico Estados Unidos
cuando describen la selectividad en la san-
cin e implementacin de derechos que re-
sulta de varias restricciones institucionales y
econmicas; por supuesto, estas restricciones
son ms agudas mientras ms dbil es el es-
tado. Ahora recapitulo la discusin previa
por medio de algunas proposiciones.
25. En cualquier circunstancia histrica
dada, es eminentemente disputable qu de-
rechos, con qu intensidad, con qu alcance
y con qu prioridades son sancionados e im-
plementados.
26. Este hecho es en parte debido a res-
tricciones institucionales y econmicas, pe-
ro tambin resulta de la diversidad social im-
plicada por la agencia y la multiplicidad de
puntos de vista, estilos de vida e intereses que
la propia agencia genera.
Cul es la respuesta a estos problemas y
restricciones? Simplemente, democracia.
La cuestin crucial es quin decide, cmo
y en base a qu, qu derechos son sanciona-
dos e implementados, y con qu intensidad y
alcance, mientras otros derechos no son san-
cionados o permanecen como letra muerta.
Aun cuando estn basadas en caractersticas
universales del ser humano, qu demandas-
necesidades se transforman en derechos, en
qu medida ellos son implementados y con
qu trade-offs con otros derechos y obligacio-
nes, es una construccin social.154
Una de las cuestiones ms importantes es
quines y cmo concurren a esta construccin
(incluyendo por cierto las demandas-necesi-
dades que no logran ser inscriptas como de-
rechos). Los reconocimentos mutuos de agen-
cia demandados por la ciudadana poltica
son cruciales en esta cuestin.155 Esste es el
espacio en el que, al menos en Noroeste, mu-
chas demandas-necesidades de trabajadores,
campesinos, mujeres y otros fueron transfor-
madas en derechos accionables.156

153. Holmes y Sunstein 1999: 104

154 Para elaboracin de este punto, vase Whitehead 2002b.
155 Para un anlisis que recalca esto vase Ackerman 1980.
156 Aunque enfoca en luchas por la conquista de derechos en otras regiones, Epp 1998: 197 propone una conclu-
sin que es altamente pertinente para Amrica Latina: La leccin bsica de este estudio es que los derechos no son
regalados: ellos son ganados a travs de accin colectiva concertada que surge tanto de una sociedad civil vigoro-
sa como del apoyo pblico. De acuerdo con esta visin, UNDP 2000b: 78 correctamente seala: Lo que ms ne-
cesitan los pobres es mayor capacidad organizativa, ms poder para influenciar el rumbo de sus vidas.

64 El debate conceptual sobre la democracia

 Sin embargo, he notado que hoy en da
las luchas en esos pases en torno a necesida-
des, demandas y derechos presuponen que
casi todos estn por encima de un piso de de-
rechos y necesidades bsicas. No es ste el ca-
so de Amrica Latina y otras regiones del Sur
y del Este. Esto otorga urgencia especial y
dramatismo a los argumentos y conflictos
sobre cules deberan ser los derechos san-
cionados e implementados en estos pases.
Tambin not que en nuestros pases, ya sea
por medio de represin autoritaria o debido
a privaciones severas sufridas por el sector
popular, sus demandas-necesidades rara-
mente alcanzan la agenda pblica.
Este es un reflejo de la desigualdad de es-
tos pases: pocas cuestiones llegan a esa
agenda que no sean en el inters de las cla-
ses y sectores dominantes, excepto preocu-
paciones sobre la (in)seguridad pblica
que no pocas veces implican criminalizar la
pobreza y, con ella, adicionales regresiones
en los derechos civiles del sector popular.
Paradjicamente, es en los pases donde
ms se necesita una amplia discusin sobre
demandas-necesidades, en que es ms difcil
incorporar estas cuestiones en la agenda p-
blica. La sordera de esta agenda es una indi-
cacin de la baja calidad de estas democra-
cias. Sin embargo, he argumentado que la
respuesta a esta situacin es ms democracia.
Los derechos de la ciudadana poltica plus
cualesquiera sean los derechos civiles que
efectivamente existen en cada caso, adems de
alianzas polticas apropiadas,157 son las palan-
cas iniciales para esta larga y ardua tarea.
Curiosamente, el principal tema de esta
tarea es la misma cuestin que, argument, es
tericamente indecidible: qu sera un m-
nimo social decente,158 en trminos de un
conjunto bsico de derechos civiles (o huma-
nos) y sociales (o capacidades de desarrollo
humano)? Asimismo, si un pas es pobre y tie-
ne un estado anmico y un sistema legal trun-
cado, qu secuencias y trayectorias seran
adecuadas para el logro de tal mnimo?159
Como debe ser claro a esta altura, no po-
demos saber de antemano la respuesta a es-
tas preguntas. Sin embargo sabemos dos co-
sas tiles. Una es que, tal como vimos con
respecto a los derechos polticos, podemos
derivar, inductivamente y contrario sensu,
condiciones que ms all de duda razonable
impiden la realizacin de la agencia, ya sea
definida en trminos de derechos civiles y
humanos, o de derechos sociales y desarro-
llo humano. Ser sometido a violencia fsica,
o a miedo recurrente a esta, o a hambre y
desnutricin, o a serias enfermedades pre-
venibles o discapacidades hereditarias; stas
son, entre otras que el lector querr agregar,
fuertes candidatas a ser consideradas priva-
ciones de derechos y capacidades bsicos.
Hemos llegado a un punto que quiero re-
calcar. En relacin a los derechos polticos, la
indecidibilidad de su conjunto mnimo sufi-
ciente no nos impidi identificar algunos de-
rechos (tales como, para repetirlo una vez
ms, de expresin, asociacin, y movimien-
to) de los cuales podemos hacer con confian-
za la siguiente proposicin emprica, deriva-
da inductivamente: si estos derechos faltan,
o si son seriamente coartados, entonces un
rgimen democrtico y su componente de
ciudadana poltica no existen.
En el mismo sentido, la imposibilidad
de determinar el conjunto mnimo sufi-
ciente de derechos civiles y sociales no de-
bera impedirnos establecer condiciones
que, sobre la base de conocimientos dispo-
nibles, nos permiten afirmar que ellas im-
piden severamente la agencia de los que su-
fren dichas condiciones. Asimismo, lo
mismo que hicimos con los derechos pol-

157 Para una discusin de posibles alianzas me refiero una vez ms a mi ob. cit. 1998b. Vanse tambin MacAdam
et al. 2001 y Huber y Stephens 1999. Estos ltimos argumentan que precisamente debido a que el sector popular tie-
ne escaso acceso a las burocracias estatales, el uso de sus derechos polticos democrticos les es particularmente im-
portante. Por su parte, en trminos ms generales Verba et al. 1995: 516, luego de notar las grandes ventajas polti-
cas que disfrutan en los Estados Unidos los grupos e individuos ricos y altamente educados,argumentan: El voto
es el nico tipo de actividad poltica para la cual existe una igualdad decretada entre los que toman parte en ella.a
158 Nussbaum 2000a: 125.
159 Por supuesto, aun dentro de Amrica Latina hay variaciones importantes en esta cuestin, que deberan ser
tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discusin detallada de esta cuestin depende
de una evaluacin pas por pas, una tarea que excede largamente las posibilidades del presente texto.

El debate conceptual sobre la democracia 65

ticos, probablemente la mayora de estas
condiciones tendrn que ser afirmadas a
contrario, al menos hasta que tengamos ms
y mejores conocimientos.
Por ejemplo, en trminos de derechos
sociales y desarrollo humano, fsicos y bi-
logos conocen bien los requerimientos nu-
tricionales mnimos de varias categoras so-
ciales (embarazadas y madres en perodo de
amamantamiento, nios de varias edades,
trabajadores manuales, etc.), as como tam-
bin las consecuencias trgicas que la priva-
cin de los mnimos respectivos provoca en
sus vctimas y su descendencia.160 En trmi-
nos de derechos civiles y humanos, pode-
mos, digamos, identificar prcticas de vio-
lencia domstica o de tortura policial y
otros malos tratos severos que claramente
niegan la agencia. Afortunadamente, hoy en
da hay muchas instituciones pblicas,
privadas e internacionales recolectando
todo tipo de datos relevantes; tal vez el mo-
mento ha llegado para que alguna institu-
cin (UNDP?) asuma el liderazgo en coor-
dinar la compatibilizacin y el uso
compartido de esos datos.161
De una forma o de otra, debemos darnos
cuenta de que las necesidades y privaciones
respectivas no son slo sufrimientos indivi-
duales; stas son cuestiones sociales, a ser
tratadas en trminos del reconocimiento de
responsabilidades estatales y colectivas.162
En base a evidencia de este tipo de privacio-
nes y sus consecuencias, puede argumentar-
se convincentemente que los recursos de un
pas deben ser primordialmente asignados a
superar tales privaciones.
Sin embargo, podemos estar seguros de
que argumentos alternativos sern presen-
tados; digamos, dirigir la mayora de esos
recursos a mejorar los servicios de salud y
la educacin de los sectores medios, as una
fuerza de trabajo bien entrenada y saluda-
ble mejora tasas de crecimiento econmico
que a la larga presumiblemente tambin be-
neficiarn a los que sufren las privaciones
ms severas. Otra cosa que sabemos es que
estas son cuestiones polticas, imbuidas de
distintos valores, ideologas y posiciones so-
ciales, as como por teoras ms o menos
implcitas sobre el funcionamiento de una
sociedad dada y, hoy en da, crecientemen-
te, tambin sobre el funcionamiento del
mundo entero.
Las discusiones resultantes definen cu-
les son las necesidades reales que un pas
enfrenta, ignora, o reprime. Estos son los pa-
peles instrumentales y constructivos que, co-
mo vimos, Sen correctamente asigna a la de-
mocracia. Este autor agrega;
"Nuestra concepcin de necesidades
se relaciona con nuestras ideas de la evi-
table naturaleza de algunas privaciones y
con nuestro entendimiento de lo que
puede hacerse con respecto a ellas Los
derechos polticos, incluyendo la libertad
de expresin y discusin, son no slo el
eje sobre el cual giran en su capacidad de
inducir respuestas sociales a necesidades

160 Para datos y discusin sobre la lamentable situacin de Amrica Latina en esta y otras cuestiones relacionadas
vase Bartell y (Alejandro) ODonnell 2000. Para discusin general de esta cuestin vase Dasgupta 1993: 474. Co-
mo una de las conclusiones de su estudio, este autor afirma: En general se dice que aun cuando una persona no po-
see bienes fsicos posee un bien inalienable, es decir su fuerza de trabajo He mostrado la importante verdad de
que esto es falso La conversin en poder laboral real puede ser [slo] realizada si la persona encuentra los medios
para hacer la conversin, y no al revs. Alimentacin y cuidados mdicos son los medios necesarios para ello.
161 Los Informes de Desarrollo Humano tanto en su versiones nacionales como internacional son pasos impor-
tantes en esta direccin, pero los datos resultantes de ellos an necesitan ser juntados y compatibilizados. Asimis-
mo, la cobertura de estos datos es an bastante limitada. Por su parte, me impresiona la capacidad de Banco Mundi-
al de recolectar (directa o indirectamente) o adquirir varios tipos de datos. Sin embargo, estos datos no estn
disponibles en su forma original para el anlisis por parte de investigadores no pertenecientes a esa institucin
(una importante cuestin de accountability? y la visin del desarrollo que gua la recoleccin de tales datos es bas-
tante diferente de la articulada aqu y en los Informes de Desarrollo Humano.
162 Weale 1938: 35 propone lo que muy bien puede ser una regla til: El criterio bsico de un mnimo social... es
que cuando este es satisfecho las personas deben ser capaces de cumplir con las obligaciones que son conven-
cionalmente esperadas de ellas en su sociedad como productores, ciudadanos, vecinos, amigos y parientes. Esto a
su vez est basado en el principio que el gobierno debe asegurar las condiciones de igual autonoma, para todas
las personas sujetas a su jurisdiccin.

66 El debate conceptual sobre la democracia

 econmicas, sino que tambin son cen-
trales a la conceptualizacin misma de las
necesidades econmicas".163
La poltica, la poltica democrtica inclui-
da, implica tanto consenso como conflicto.
Forzar algunos temas a que sean incluidos en
la agenda pblica, argumentando que algu-
nas privaciones son subsanables o preveni-
bles y que ellas fundamentan derechos accio-
nables, debatir sobre las prioridades relativas
de varios tipos de derechos, y, aunando todo,
plantear socialmente la cuestin de los dere-
chos y capacidades que habilitan la agencia
ste es el campo en el cual, bajo la demo-
cracia, la competicin poltica ha sido y se-
guir siendo librada.164
Considerando esto, me parece importan-
te recordar la dinmica peculiar de la demo-
cracia, incluyendo la siempre posible exten-
sin y retraccin165 de los derechos polticos,
sociales y civiles.166 Vimos que un rgimen
democrtico puede coexistir con la privacin
severa de derechos sociales, as como con la
negacin de importantes derechos civiles; asi-
mismo, no podemos decir con seguridad que
un rgimen democrtico en ningn sentido
estricto causa avances en aquellos derechos.
Sin embargo, estos tres tipos de derechos
tienen una fuerte afinidad electiva:167 debi-
do a que estn basados sobre la misma vi-
sin de los seres humanos, estos derechos se
invocan mutuamente. Por ejemplo, en el
Noroeste los avances en derechos civiles y las
condiciones sociales del sector popular hicie-
ron muy difcil resistir sus demandas por
ciudadana poltica; la extensin de esta lti-
ma dio a las mujeres y algunas minoras una
plataforma importante para adquirir otros
derechos civiles y sociales; la amplia realiza-
cin de los derechos civiles ayud a la con-
quista de derechos sociales y polticos;168 la
disponibilidad de derechos polticos ha pre-
venido hambrunas;169 etc. (el etc. indica
que stos son slo ejemplos); stos y otros
que podran ser mencionados sugieren que
bajo la metfora de la afinidad electiva sub-
yacen importantes relaciones empricas.
Estoy persuadido de que la fuerza que
impulsa estas relaciones es finalmente mo-
ral: el reconocimiento de que un/a agente no
debe ser privado/a de ninguno de los dere-
chos y capacidades bsicas que normalmen-
te lo/a habilitan a ser un tal agente.
Desde Atenas, aunque restringida a un
segmento de la poblacin, hasta tiempos
contemporneos, donde lleg a ser inclusiva
aunque mezclada con los componentes ms
pasivos y adscriptivos correspondientes a la
nacionalidad, la ciudadana poltica ha sido
marcada por la visin de que los individuos
respectivos son real o potencialmente agen-

163 Sen 1999: 11.

164 En general, pero con respecto a Amrica Latina en particular, Waldron 1999: 243 nota que La poltica tiene
que ver con principios y no slo con policy... Lo que ocurre dentro del proceso poltico determina, no slo el con-
tenido de nuestras metas sociales, sino tambin el contenido y distribucin de los derechos de individuos... Dado
que existe desacuerdo entre la gente respecto a los derechos que poseemos (o que deberamos poseer), la especifi-
cacin de nuestros derechos legales tiene que realizarse a travs de algn proceso poltic o... En otras palabras, el
caso de los derechos no es una excepcin a la necesidad general de tener una autoridad [i.e., un estado, ODon-
nell] en la poltica.
165 Laurence Whitehead 2002b comenta certeramente que en Amrica Latina cualesquiera sean los derechos con-
quistados ellos tienden a ser ms fcilmente revertidos o cancelados que en el Noroeste.
166 No he tenido espacio aqu para tratar la compleja e importante cuestin del pluralismo legal y cultural. Slo
quiero mencional que en tiempos contemporneos, los gobiernos democrticamente electos han tratado esta
cuestin ms decentemente que los regmenes autoritarios y las democracias oligrquicas. Por cierto, mucho que-
da por hacer, y la interseccin de la legalidad del estado (aun de uno democrtico) y sistemas comunales legales
(especialmente de comunidades indgenas) no previene la emergencia de problemas a veces muy conflictivos. Sin
embargo, considero que ese tipo de estado de derecho debera estar habilitado para tratar estas cuestiones de la
manera decente y respetuosa que es demandada por sus propias premisas. Sobre estos temas vase, entre otros,
Dandler 1998, Houtzager y Crook 2001, Seider 2000, y Yrigoyen Fajardo 1999.
167 En el sentido originalmente usado por Goethe, del cual Weber tom prestada esta metfora: dos o ms com-
ponentes que no se causan el uno al otro pero que ejercen una influencia mutua atraccin sinergstica.
168 Por ejemplo, Touraine 1994 nota que los trabajadores europeos obtuvieron sus derechos sociales luchando por
principios generales, como la libertad y la justicia.
169 Como argumenta Sen inter alia en su 1999b.

El debate conceptual sobre la democracia 67

tes. Esta marca le da a la democracia su enor-
me significado normativo: aunque en cier-
tos perodos ofuscados o descuidados, ese
significado puede ser y recurrentemente
ha sido resucitado por apelaciones a la
dignidad y el respeto que el ciudadano/a-
gente merece inherentemente. Es por esta
razn que:
Ninguna teora de la democracia que
omite dar a la idea igualitaria un lugar
central puede producir una representa-
cin fehaciente del peso extraordinario
de la democracia en la imaginacin pol-
tica moderna Debemos tener en cuen-
ta que histricamente uno de los objeti-
vos principales de los movimientos
democrticos ha sido buscar compensa-
cin en la esfera poltica de los efectos de
las desigualdades en la economa y en la
sociedad.170
Es por esta razn, tambin, que lo que la
democracia es no puede ser separado de lo
que la democracia debera ser en una de-
mocracia la tensin entre hechos y valores al-
canza el punto ms alto.171 Lo mismo que
con las cuestiones de indecidibilidad y am-
bigedad que he notado en cuanto a la rela-
cin entre democracia y el estado, la teora
poltica que intenta exorcizar el componen-
te normativo intrnseco de la democracia lo
hace al precio de su empobrecimiento y,
tambin, de conclusiones prcticas muchas
veces errneas.
Antes de regresar a estas reflexiones te-
ricas presento algunas sugerencias empricas
relacionadas con la discusin precedente.
XIV. Sugerencias empricas concernientes
a derechos civiles y libertades (III)
III.1. En relacin a derechos civiles (hu-
manos)
III.1.1. Nmero, posicin social, gnero,
edad y localizacin geogrfica de los indivi-
duos quienes son y/o han sido victimizados
con violencia fsica, incluyendo violencia do-
170 Beitz 1989: xi, xvi. De la misma manera, Shapiro 1996a: 6 comenta "la asociacin histrica de la democracia
con la oposicin a arreglos sociales injustos". Para afirmaciones similares vanse Furet 1998 y Rosanvallon 1995.
171 Sartori 1967: 4, bastardillas en el original; para elaboracin vase Sartori 1987 vol. I, especialmente el captu-
lo 4.
68 El debate conceptual sobre la democracia
mstica y/o perpetrada por la polica y otras
instituciones estatales.
III.1.2. Nmero y localizacin geogrfica
de diversos crmenes, especialmente sexua-
les, homicidios y robos a mano armada.
III.1.3. Si a los extranjeros se les asignan
los mismos derechos civiles y sociales que a
los ciudadanos, si al menos al nivel local pue-
den participar en asuntos polticos, y si son
tratados por funcionarios del estado y por
los ciudadanos con la consideracin y el res-
peto debidos.
III.2. En relacin a los derechos sociales
(desarrollo humano)
III.2.1. Nmero, porcentaje, posicin so-
cial, gnero, edad y ubicacin geogrfica de
los individuos que carecen de comida, habi-
tacin, vestimenta y agua potable mnima-
mente adecuados.
III.2.2. dem, individuos afectados por la
falta de acceso a servicios de salud, por en-
fermedades prevenibles y por discapacidades
heredadas o adquiridas debido a las privacio-
nes enumeradas en el presente prrafo.
III.2.3. dem, analfabetos absolutos y fun-
cionales, y tasas de matriculacin y desercin
a varios niveles educativos.
III.2.4. dem, nmero, proporcin, posi-
cin social, gnero y ubicacin geogrfica de
individuos que estn desempleados o traba-
jando en sectores informales de la economa
en la cual no se les reconoce derechos civiles
y laborales bsicos.
III.3. En relacin al contexto social
III.3.1. Si, en general y evaluado entre
otros por medio de encuestas de opinin
pblica, legislacin, decisiones judiciales y
los medios de comunicacin apoya un
contexto social diverso, con especial aten-
cin a indicaciones de intolerancia o discri-
minacin.
III.3.2. Si varios medios de comunica-
cin transmiten informacin diversa, opi-
niones y anlisis sobre cuestiones pblicas,
y si esta informacin, opiniones y anlisis
pueden ser considerados autnomos de in-
tereses o presiones del estado, el gobierno,
y/o varios intereses privados, incluyendo
econmicos.
III.3.3. Si en organizaciones no estatales
existen derechos de participacin, o si al me-
nos los derechos civiles (y, eventualmente,
los derechos laborales) de sus miembros son
respetados.
III.3.4. Si existen garantas y libertades
adecuadas para el ejercicio de varias acciones
de accountability societal.
XV. Precisiones sobre el estado
(o calidad) de la democracia
Aqu resumo mi visin sobre la concep-
tualizacin del estado (o calidad) de la de-
mocracia. Con este trmino quiero significar
diferentes grados de democraticidad. Por es-
to a su vez me refiero a los tems empricos o
estndares que he sugerido en el presente
texto. Estos tems pueden ser vistos como
vectores que mapean dimensiones que, de-
pendiendo de los datos obtenibles para cada
una, tal vez podran ser ordenadas en algn
tipo de escala o ndice.172
La distancia del nivel establecido por el
estndar respectivo o, eventualmente, desde
un fondo indicando la ausencia de un fac-
tor dado, establecera (o permitira una eva-
luacin razonada de) la relativa democrati-
cidad de tal dimensin. El resultado general
sera una serie de vectores por supuesto,
algunos mejor medidos que otros de la re-
lativa democraticidad de cada caso.173 Estos
procedimientos, como el proyecto presente
intenta realizar,174 deberan proporcionar
mucho conocimiento nuevo y til sobre el
funcionamiento los logros y los fracasos
de la democracia en Amrica Latina.
Quiero hacer explcito en este punto del
anlisis un sesgo personal: mientras ms de-
mocraticidad encontramos, mejor. Esto no
ignora que, como ya mencion, hay trade-
offs, ni que raramente, si es que alguna vez
sucede, todas las cosas buenas llegan juntas.
Pero aun as creo que in dubio pro democra-
cia; es decir, trade-offs en contra de una di-
mensin democrtica dada deberan ser de-
bidamente justificados.
Asimismo, esas justificaciones deberan
ser hechas pblicamente; una oportunidad
equitativa de ser abiertamente debatidas de-
be ser ofrecida y la decisin de aceptar los
trade-offs debe ser hecha por instituciones
autorizadas legalmente y procediendo de
acuerdo a reglas democrticas175 (o, como
con los ejemplos que present arriba, de de-
cisiones sobre cambio o de seguridad nacio-
nal, por parte de instituciones que han sido
debidamente autorizadas a tal efecto y cuya
autoridad puede ser desafiada a travs de
medios democrticos).
Ahora debo calificar mi afirmacin de
que in dubio pro democracia. Creo que ste es
un criterio general vlido. Sin embargo, no
impide la discusin terica y, en verdad, emi-
nentemente poltica sobre dos preguntas:
Cunta democracia, y democracia dnde?
En relacin a estas preguntas, un demcrata
radical querr avanzar homogneamente en
todos los vectores de la democratizacin, en
tanto, en el otro extremo, un demcrata con-
servador, preferir bajos niveles en no pocos
de estos vectores.176
Mi sesgo personal no apunta a bloquear
esta cuestin, que est en el ncleo de lo que
la democracia (y, de hecho, la poltica en ge-
neral) es. A qu esferas ms all del rgi-
men deberan los mecanismos democrti-
cos de toma de decisin y el principio y los
derechos de ciudadana extenderse? Qu

172 Este procedimiento es idntico al "precisamiento" de una definicin que Collier y Levitsky 1997 discuten.
173 Una de las cuestiones metodolgicas ms importantes, con la cual otro participante del presente proyecto est
trabajando (G. Munck), es si sera posible o conveniente reducir estos vectores a algn tipo de ndice.
174 Como la Auditora (Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001) ya ha hecho con el mismo objetivo en relacin a Cos
ta Rica.
175 Por "reglas democrticas" en el presente contexto quiero decir que las respectivas instituciones pblicas han
procedido de la manera que corresponde a los respectivos tems en los excursi precedentes.
176 Por ejemplo, afirmar que la democracia es exclusivamente sobre el rgimen y que, an dentro de este, una may-
or participacin podra impedir el logro de otros valores, tales como la estabilidad poltica, la eficacia de la polti-
ca econmica, y otros.

El debate conceptual sobre la democracia 69

costos en trminos de trade-offs con otros
objetivos sociales estamos dispuestos a pa-
gar para avanzar en la democratizacin?
Deberan los mecanismos democrticos y
los principios de ciudadana extenderse a,
digamos, el funcionamiento interno de los
partidos, sindicatos y asociaciones empre-
sariales, pero no a empresas, universidades,
organizaciones internacionales y familias?
Pueden existir criterios que permitan tra-
zar criterios razonablemente consistentes y
ampliamente aceptados acerca de dnde
aplicar y dnde no dichos mecanismos y
principios?
Y, tal vez, aun ms enigmtico, quin y a
travs de qu proceso de decisin (democr-
tico u otro) debera decidir sobre este tipo de
cuestin? Tratar satisfactoriamente estos te-
mas requiere teoras de la democracia que no
han sido escritas an.177 Asimismo, creo que
estas teoras deberan aceptar que en esta
cuestin estamos tratando con el ltimo in-
decidible. Una concepcin consistente de la
democracia tiene que estar fundamentada,
como vimos arriba, en la concepcin de
agencia implicada por el rgimen democr-
tico y su apuesta universalista.
La indecidibilidad terica de los dere-
chos polticos, por s mismos y mucho ms si
tambin reconocemos a los derechos civiles y
sociales como relevantes para la democracia,
le da a la democracia su peculiar dinmica y
apertura histrica. Como consecuencia, los
demcratas sinceros de varios cuos debati-
rn por siempre sobre dnde, cmo y cun-
do los lmites de la democracia deben ser si-
tuados. La poltica, especialmente la poltica
democrtica, es siempre centralmente sobre
los propios lmites de la poltica, y consecuen-
temente, tambin del estado.178 Cules son
males sociales prevenibles, cules de ellos de-
beran ser resueltos por la accin poltica y un
estado adecuado, y cules son hechos ineluc-
tables o que es mejor dejar librados al merca-
do o a la buena voluntad de algunos actores
sociales?
Los demcratas sinceros de varios cuos
debatirn por siempre sobre dnde, cmo y
cundo los lmites de la democracia deben ser
situados. La poltica, especialmente la poltica
democrtica, es siempre centralmente sobre los
propios lmites de la poltica, y consecuente-
mente, tambin del estado.
Sabemos cunto los lmites de la poltica,
de la democracia y del estado han sido redu-
cidos en la historia reciente de Amrica Lati-
na. Vimos que la mayor parte de la teora
contempornea de la democracia se restrin-
ge al rgimen. Ahora vemos que esta no es
meramente una cuestin acadmica; ms
bien, esta restriccin refleja, y refuerza, una
concepcin general restrictiva de lo que la
poltica, especficamente la poltica demo-
crtica, trata. Estas visiones expulsan la de-
mocracia y, en general, la poltica, de cual-
quier relacin activa con la gran injusticia
social implicada por la carencia extendida de
derechos sociales y civiles, y propician la ane-
mia de un estado que es apenas creble para
la mayora de su propia nacin.
Con el presente texto espero contribuir a
desafiar estas opiniones. Por supuesto, el re-
sultado de estos debates no ser determina-
do solamente por razones normativas y ana-
lticas; ser fuertemente influenciado por
consideraciones ideolgicas, prcticas y pru-
denciales, tales como los recursos disponi-
bles y el grado de desigualdad de un pas, el
contexto internacional y las alianzas polti-
cas que dan sustento a las posiciones existen-
tes. Estas cuestiones van ms all del alcance
del presente texto.
Sin embargo, hay algunos puntos que
puedo plantear.

177 O simplemente abstenerse de discutir estas cuestiones como relevantes para una teora de la poltica y/o la
democracia. Ver por ejemplo el gran cuidado con que, en sus varios ajustes a su "teora de la justicia," Rawls ha
consistentemente argumentado que no se aplica a instituciones sociales tales como la que enumer ms arriba (por
un argumento reciente al respecto ver Rawls 2001).
178 Del mismo modo, S.N. Eisenstadt 2000:14 hace la importante observacin que uno de los "aspectos centrales
del proceso poltico democrtico [es] una lucha continua sobre la definicin del mbito de la poltica. En ver-
dad, es solo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los lmites de la poltica se transforma en uno
de los mayores foci de la lucha y contestacin poltica abierta."

70 El debate conceptual sobre la democracia

 - Uno es que la evaluacin de la calidad
de la democracia en Amrica Latina con-
tempornea debera ser til para muchos,
incluso los que creen que los avances en al-
gunos de sus vectores no es deseable; tal eva-
luacin generar informacin pblica para
el uso de ciudadanos que pueden estar vli-
damente en desacuerdo con respecto a cun-
ta democracia y en qu espacios sociales el-
los prefieren.
- El segundo punto es que no estoy pre-
suponiendo que los mecanismos democrti-
cos son adecuados para todas las institucio-
nes sociales. Sin embargo, en el presente
texto la discusin de agencia como existente
en todas las esferas sociales, no slo a nivel
del rgimen, sustenta la expectativa de que
en instituciones sociales no democrticas al
menos los derechos civiles y laborales de sus
miembros sean respetados ya que la agen-
cia est siempre implicada en todas las esfe-
ras sociales, la ausencia de mecanismos de-
mocrticos en una situacin social dada no
justifica el mando arbitrario o desptico.
XVI. Algunas conclusiones
Hay derechos que, al menos en trminos
de su validez formal, no son problemticos.
Bajo un rgimen democrtico, los derechos
a la participacin poltica as como tambin
los de expresin, asociacin, movimiento y
similares deben estar en vigor por la misma
definicin de dicho rgimen. Asimismo, el
ncleo histrico de los derechos civiles (a la
vida, a la integridad fsica, proteccin, y com-
pensacin eventual por varios tipos de vio-
lencia, inviolabilidad del domicilio, creencia
religiosa, debido proceso legal y similares) ha
sido sancionado por los sistemas legales de
prcticamente todos los pases del mundo
moderno.
Hoy no muchos podran argumentar, al
menos pblicamente, que stos no son dere-
chos vlidos y accionables,179 aunque como
vimos en la mayor parte de Amrica Latina
estn lejos de ser plenamente implementa-
179 Sin perjuicio de lo dicho arriba, en Amrica Latina varios estudios e informes de prensa muestran que en la
mayora de los pases hay amplio apoyo en favor de detenciones arbitrarias, tortura y aun el linchamiento de los
sospechados de ser criminales. Asimismo, polticos demaggicos y algunos medios de prensa alimentan estos sen-
timientos y el miedo a la violencia social que subyace a ellos.
180 Coleridge, citado por Shue 1996: 58.
dos. Una cuestin ms complicada se refiere
a los pobres y excluidos, especialmente aque-
llos que mueren tan lentamente que nadie
lo llama asesinato.180 Diversos tericos ar-
gumentan que estos son hechos desafortuna-
dos, que cuanto ms pueden dar lugar a un
reclamo moral para la provisin de las capa-
cidades necesarias. Pero estos tericos niegan
que estos hechos fundamenten derechos so-
ciales positivos, demandas accionables con-
tra el estado y eventualmente la sociedad.
Algunos de estos argumentos niegan la
validez de tales reclamos; otros apuntan a la
imposibilidad de alcanzar acuerdo generali-
zado sobre cul sera el conjunto apropiado
de tales derechos; otros argumentan la impo-
sibilidad prctica de satisfacer las necesida-
des correspondientes, especial pero no exclu-
sivamente en pases pobres; y aun otros
apuntan que el costo de incrementar los im-
puestos sobre los ricos y eventualmente de-
bilitar sus derechos de propiedad superara,
aun para los ms pobres, los logros obteni-
dos al tratar de atender sus necesidades.
Individualmente o en combinacin, estos
argumentos han dominado la agenda pbli-
ca en las dos ltimas dcadas, tanto en pa-
ses ricos como pobres. Sin embargo, visto
desde la perspectiva de la agencia, me parece
difcil negar que el logro de derechos socia-
les bsicos, a pesar de la indecidibilidad de
su conjunto mnimo, sea un derecho accio-
nable, positivo. En este punto nos encontra-
mos regresando al tema de la democracia.
En efecto, vimos que la cuestin de qu
derechos polticos, civiles y sociales son san-
cionados e implementados, en qu secuen-
cias, y con qu trade-offs, ha sido y seguir
siendo la propia mdula de las luchas demo-
crticas. Estos son procesos polticos que
eventualmente conducen a decisiones colec-
tivas sancionadas por el estado y su sistema
legal. La historia prueba que nunca un pa-
quete completo de estas capacidades y dere-
chos ha sido simultneamente sancionado,
mucho menos implementado. Esto muestra
El debate conceptual sobre la democracia 71
que no es justo exigir, como lo hacen algunas
corrientes de la derecha, una especificacin
a priori del conjunto mnimo suficiente de
esos derechos y/o capacidades; tambin
muestra que es injusto descartar, como ha-
cen algunas corrientes de la izquierda, de-
mandas que no implican el logro de un pa-
quete completo de esos bienes.
La historia tambin prueba que los recur-
sos necesarios para lograr algunos de estos
derechos y capacidades fueron disputados y
redefinidos a lo largo de los procesos conflic-
tivos y a veces convulsionados que deline en
secciones previas;181 asimismo, las secuen-
cias de adquisicin de algunos de estos dere-
chos y capacidades, y su contenido y alcance
especfico, han variado aun entre los pases
del Noroeste.182 En estos casos, la poltica
democrtica bajo varios tipos de circunstan-
cias y alianzas polticas condujo a priorizar
algunas demandas-necesidades por sobre
otras que eran o aparecan como no menos
bsicas que aqullas. Estas luchas no fueron
impedidas por la injusticia implicada por es-
tar atendiendo slo algunas demandas-nece-
sidades, o por predicciones acerca de que
asignar los recursos necesarios provocara
consecuencias catastrficas. En cambio,
avances en el logro de algunos de estos dere-
chos facilitaron luchas por la conquista de
otros. Estas son las maneras, frustrantes a ve-
ces y raramente lineales, en que la poltica
democrtica funciona.
Para que esto sea as en Amrica Latina,
una democracia de mejor calidad (especial-
mente en trminos de aumentar el nmero
de los que tienen real capacidad de participar
en poltica y, consecuentemente, de ampliar
la agenda pblica de tal manera que incluya
sus demandas-necesidades) contribuira a un
contexto congenial. En ese proceso, cules se-
ran las demandas-necesidades que tendran
prioridad seran decididas de acuerdo a las
caractersticas especficas de cada pas; no s-
lo como consecuencia de necesidades objeti-
vas, sino tambin de las relaciones de fuerzas
expresadas, y movilizadas, por diversas alian-
181 Charles Tilly ha producido trabajos valiosos sobre esta y otras cuestiones relacionadas; vanse especialmente
1998a, 1998b y 1999; este autor 1998b: 55 concluye que "los derechos [son] productos histricos, resultados de
luchas". Con tiles referencias a Amrica Latina vase Huber et al. 1997 y 1999.
182 Un ejemplo relevante son las importantes diferencias que el estado de bienestar exhibe en estos pases.
72 El debate conceptual sobre la democracia
zas polticas. Cierto, debido a la extensin y
severidad de las privaciones existentes en la
mayora de nuestros pases, en el futuro pre-
visible dichas opciones implicarn la trgica
postergacin de otras. Sin embargo, en tan-
to estos procesos sean impulsados por un re-
conocimiento universal de la agencia y de sus
derechos sociales, civiles y polticos, ellos
mantendrn en la agenda pblica la necesi-
dad de continuar luchando por el logro de al
menos un mnimo social decente para todos.
XVII. Coda
Como anunci al comienzo de este tex-
to, comenzamos con la base analtica relati-
vamente slida del rgimen democrtico.
Encontramos en este rgimen al ciudada-
no/a poltico/a, un agente legalmente res-
paldado que, luego de un largo y conflicti-
vo proceso histrico, fue incluido/a, por
medio de una apuesta institucionalizada y
universalsticamente delimitada, en la de-
mocracia poltica.
Ese anlisis nos mostr que la democra-
ticidad es tambin un atributo del estado,
entendido tanto como sistema legal y como
un conjunto de burocracias. En esta bsque-
da tambin encontramos las caractersticas
comunes y las races de los derechos polticos
con los derechos civiles y sociales. Este descu-
brimiento fue sustentado en la afirmacin de
que la democracia, entendida como corres-
ponde, implica no slo ciudadana poltica
sino tambin civil y social. Examinando el es-
tado encontramos una tercera dimensin de
ste, su intento tpico de presentarse a s mis-
mo, y de ser ampliamente considerado, como
un-estado-para-la-nacin.
Esto introdujo una serie de complicacio-
nes, de las cuales examinamos un segundo ti-
po de ciudadana, derivada de la nacionalidad.
Yendo ms all del estado, y por lo tanto am-
pliando aun ms nuestro anlisis, tambin en-
contramos que un contexto diverso y plural,
respaldado por un sistema legal congenial, es
otro aspecto de la democracia, especialmente
en tanto sustenta las libertades que son la con-
tracara social de los derechos de ciudadana.
En la mayora de estos aspectos encontra-
mos que las democracias de la Amrica Lati-
na contempornea exhiben serios proble-
mas. Al mismo tiempo, sin embargo, seal
las potencialidades polticas y normativas de
la democracia, aun de las democracias polti-
cas que tenemos en la actualidad, especial-
mente si es reconocida su fundamentacin en
la agencia. Considerada desde este ngulo, la
democracia sigue siendo uno pero no el
nico, como hemos visto de los principios
generales de organizacin de la sociedad. Ella
es tambin la principal palanca para intentar
superar injusticias y desigualdades. La inte-
raccin entre las desigualdades sociales y las
potencialidades implicadas por las igualdades
aqu analizadas (las emergentes, con todas sus
diferencias, de la democracia poltica y de la
nacin), hacen de la democracia un horizon-
te siempre movible y eventualmente reversi-
ble, a lo largo de conflictos y acuerdos en los
que, como hemos visto, suele estar central-
mente en juego cules son los lmites de la de-
mocracia y la poltica. Espero que la cuerda
que hemos usado para descender en este
complejo abismo no haya sido enteramente
inepta para la tarea.
El debate conceptual sobre la democracia 73
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