Gobierno Abierto

ALEJANDRO GONZ LEZ A R RE O L A

 Gobierno
Abierto

DIRECTORIO

Ximena Puente de la Mora Comit Editorial

Comisionada Presidenta Areli Cano Guadiana
Francisco Javier Acua Llamas Oscar Mauricio Guerra Ford
Comisionado Joel Salas Surez
Jess Rodrguez Zepeda
Areli Cano Guadiana
Comisionada Jos Roldn Xopa
Javier Solrzano Zinser
Oscar Mauricio Guerra Ford Gerardo Villadelngel Vias
Comisionado

Mara Patricia Kurczyn Villalobos Cristbal Robles Lpez

Comisionada Secretario Tcnico
Rosendoevgueni Monterrey Chepov
Comisionado

Joel Salas Surez

Comisionado

Derechos Reservados D.R./ Copyright

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin
y Proteccin de Datos Personales (INAI)
Insurgentes Sur, No. 3211, Colonia Insurgentes Cuicuilco,
Delegacin Coyoacn,
Composicin de portada: Ciudad de Mxico. C.P. 04530
Versin electrnica
Viridiana Martnez
ISBN:
24
Cuadernos de
transparencia
El autor 4

NDICE Presentacin 5

Introduccin 9

I. Gobierno Abierto: Qu es y en qu consiste? 11

II. Gobierno Abierto y polticas pblicas: Un medio o un fin? 35

III. Conclusiones 47

Notas 51

Bibliografa 55
 EL AUTOR
Licenciado por la Universidad La
Salle Noroeste y maestro en Gestin P-
ALEJANDRO blica por la Universidad de Birmingham
GONZLEZ en el Reino Unido. Ha realizado cursos
de especializacin en gestin y evalua-
ARREOLA
cin de polticas pblicas en el Instituto
Europeo de Administracin Pblica en
Barcelona, Espaa, y en la Escuela John
F. Kennedy de Harvard. Es socio funda-
dor y actual director general de Gestin
Social y Cooperacin, A. C. (GESOC).
Es copresidente del sector de So-
ciedad Civil del Comit Directivo de la
Alianza para el Gobierno Abierto en el
mbito internacional.
Profesor del Tecnolgico de Monte-
rrey campus Ciudad de Mxico y pro-
fesor de la Universidad Panamericana.
Cuenta con diversas publicaciones aca-
dmicas en los temas de sociedad civil,
gestin pblica y polticas pblicas.

4
24
Cuadernos de
PRESENTACIN
transparencia
EL 2016 PUSO EN DUDA NUESTRAS CERTEZAS SOBRE
LA DEMOCRACIA Y NUESTROS SISTEMAS POLTICOS.
Me refiero a la eleccin de Donald
Trump como presidente de los Estados
Unidos, el Brexit, el No a la paz en Co-
lombia, la dificultad para construir
una coalicin gobernante en Espaa y
el creciente abstencionismo en las elec-
ciones, como en Inglaterra y Nicaragua.
Adems de los eventos coyunturales,
tambin estn las tendencias que se
acentan, como el cambio climtico y
la desigualdad.
Lo anterior plantea al menos dos
escenarios del descontento o desen-
canto con la democracia. Uno de ellos
refiere a la desconfianza de la poblacin
en sus autoridades y en los servidores
pblicos. Esto provoca que la sociedad
desee un gobierno que le estorbe lo
menos posible para salir adelante. En
otras palabras, este segmento de la po-
blacin no solo considera que el Esta-
do est fallando en proveer los bienes
necesarios para desarrollarse, sino
que es un obstculo ya para lograr el
sustento mnimo, ya para amasar una
gran fortuna.
5
El otro escenario revela el desen-
canto de la gente con los resultados de
la democracia; en particular porque las
polticas pblicas que se implementan
no han dado resultados palpables en la
vida cotidiana de las personas. Esta po-
blacin voltea hacia el Estado porque
en el da a da y en sus comunidades
sufre las consecuencias de las crisis
econmicas y del cambio climtico.
Todo lo anterior cimbr nuestras
certezas sobre la democracia, pero
tambin debe recordarnos que la de-
mocracia es un proceso inacabado. La
construccin de una sociedad y un
pas democrtico es un proceso cons-
tante y dinmico, permanente y frgil.
No depende ni del arbitrio de un indi-
viduo o grupo, o de un orden metafsi-
co (natural o divino, por ejemplo), sino
del reconocimiento de los miembros
de la sociedad como personas libres e
iguales, sujetos de derechos y deberes.
En este contexto, la obra de Alejan-
dro Gonzlez Arreola oxigena el debate
pblico. Primero, nos ayuda a pensar
y encontrar respuesta a la siguiente
interrogante: cmo puede el gobier-
no abierto ayudar a dar legitimidad
de desempeo a las autoridades en un
pas democrtico? No es una pregun-
ta menor. Se trata de demostrar que
la poltica democrtica da resultados.
Esto no solo permitir que la poblacin
vuelva a creer en lo pblico, sino que
los incitar a involucrarse y participar
para que esos resultados mejoren su
vida cotidiana.
En segundo lugar, el autor de este
Cuaderno de Transparencia plantea
con claridad dos acepciones de gobier-
no abierto: como medio y como fin. Por
un lado, reflexiona e interroga la pro-
puesta de algunos autores de que el fin
del gobierno abierto es construir insti-
tuciones transparentes que incorporan
la participacin ciudadana como algo
cotidiano a travs de las tecnologas de
la informacin. Por otro lado, contras-
ta las ideas anteriores con la propuesta
de que gobierno abierto es un fin para,
por ejemplo, garantizar otros derechos
de la poblacin.
Es as como este cuaderno se en-
marca en los debates internacionales
actuales sobre el concepto de gobierno
abierto, pero tambin en aquellos que
evalan los resultados que est dando,
visto como fin o como medio. El texto
de Alejandro Gonzlez Arreola es una
puerta accesible para cualquier inte-
resado en conocer estas discusiones
sobre los conceptos y alcances del go-
bierno abierto.
6
Pero este texto va ms all: el de-
bate sobre gobierno abierto hoy en
da es fundamental para nuestro pas,
donde la implementacin del gobierno
abierto no es algo voluntario, sino que
ya es parte de la Ley General de Trans-
parencia y Acceso a la Informacin
Pblica. Si bien apelar a la comuni-
dad acadmica al exponerlo como un
nuevo paradigma de la administracin,
su pertinencia es mayor para todos los
servidores pblicos que debemos im-
plementarlo. El gobierno abierto nos
gua hacia las buenas prcticas que
permiten reducir la brecha de la im-
plementacin en cualquier nivel de
gobierno: federal, estatal, municipal.
Incluso en cualquier poder, porque
adems del Ejecutivo, tambin el Legis-
lativo y el Judicial pueden incorporarse
al gobierno abierto.
Desde el 2015 el INAI ha impulsado
el gobierno abierto no solo en el mbito
federal, sino en los estados y munici-
pios. Porque confiamos en que no ser
una moda ms en la gestin pblica,
el INAI public el Modelo de Gobierno
Abierto para acompaar los ejercicios
locales de gobierno. Se busca crear un
instrumento que nos permita imple-
mentar polticas pblicas que atien-
dan los problemas ms sentidos en
las comunidades, que mejoren su vida
cotidiana y as contribuir con el cum-
plimiento de los Objetivos de Desarrollo
Sustentable de la ONU.
 Este Cuaderno es al mismo tiempo
que una invitacin a los debates en tor-
no a la nocin de gobierno abierto, un
llamado claro a implementarlo con el
objetivo de constituir un movimiento de
personas dispuestas a construir una so-
ciedad y un pas democrtico, en el que
se garantizan plenamente los derechos
de su poblacin.

Joel Salas Surez

Comisionado integrante del
Comit Editorial del INAI
Diciembre de 2016

7
Gobierno
Abierto
INTRODUCCIN
EN LOS LTIMOS AOS, EL PARADIGMA DE GOBIER-
NO ABIERTO (GA) HA COBRADO UN VIGOR PRCTICO
Y ANALTICO SIN PRECEDENTES. Aunque el tr-
mino no es nuevo (existen registros de
su uso en la dcada de los cincuenta
en Estados Unidos de Norteamrica,
EE.UU.), sin duda su actual auge inici
con el ya famoso Memorando de Trans-
parencia y Gobierno Abierto emitido por
el presidente Obama en el primer da
de su administracin en el ao 2009,1
por medio del cual se comprometa a
crear un nivel de apertura sin pre-
cedentes en el gobierno de Estados
Unidos, estableciendo a la transparen-
cia, la participacin y la colaboracin
como los principios rectores de la ini-
ciativa presidencial de Gobierno Abierto.
Una Directiva de Gobierno Abierto2 fue
emitida posteriormente con una clara
gua a toda la administracin pblica
federal acerca de cmo deberan inter-
pretar y poner en prctica dichos prin-
cipios en su actuacin cotidiana.
El nfasis y la proactividad de la
administracin Obama en los princi-
pios normativos del Gobierno Abierto
9
muy pronto cataliz un movimiento
global inusitado que, desde el punto de
vista programtico, fue institucionali-
zado en el ao 2011 a travs del lanza-
miento del Open Government Partnership
(Alianza para el Gobierno Abierto) y
su entusiasta recibimiento por seten-
ta pases de los cinco continentes,3 por
centenares de organizaciones de la
sociedad civil en el mundo, as como
por prcticamente todos los organis-
mos multilaterales relevantes del orbe.
Como era de suponerse, este entusias-
mo programtico ha sido acompaado
por un creciente entusiasmo analtico
que, desde la trinchera acadmica, se
ha orientado a zanjar la brecha abierta
por el presidente Obama entre el uso
del trmino de Gobierno Abierto y su
definicin conceptual, as como a dar
forma a la filosofa poltico-adminis-
trativa que su aplicacin prctica en
setenta pases ha ido configurando.
En este contexto, esta obra de di-
vulgacin est inspirada y orientada
por dos objetivos bsicos. En primera
instancia, ofrecer una discusin sucin-
ta pero robusta sobre la dimensin te- Finalmente, quisiera agradecer al
rico-conceptual del Gobierno Abierto INAI por haberme dado esta invalua-
para responder una pregunta tan bsi- ble oportunidad de reflexionar, ordenar
ca como compleja: Qu es el Gobierno mis ideas y, finalmente, escribir sobre
Abierto? El segundo objetivo es inter- los alcances conceptuales y prcticos
narse en la dimensin prctica del fe- de un tema al que le he dedicado aos
nmeno para responder a la pregunta: de praxis apasionada. Agradezco tam-
En qu consiste el Gobierno Abierto bin las observaciones y recomenda-
como poltica pblica? Por supuesto, ciones del grupo de dictaminadores,
dicho ejercicio conlleva la necesaria in- sin los cuales este documento tendra
cursin en las limitaciones y tensiones an ms imprecisiones e inconsisten-
de las dimensiones terica y prctica cias, todas ellas responsabilidad ma.
del Gobierno Abierto. Solo me resta desear que el amplio
Sin embargo, antes de iniciar este pblico de los Cuadernos de Transparen-
viaje me parece necesario poner sobre cia disfrute tanto la lectura del texto,
la mesa dos advertencias sobre los al- como yo lo hice con su escritura.
cances y lmites de esta obra. En pri-
mer trmino, recalcar que la presente
es una obra de divulgacin y no de ca-
rcter acadmico, la cual est dirigida
al pblico potencialmente interesado
en el tema de Gobierno Abierto y no
a la creciente comunidad de expertos en
la materia. En segundo trmino, ofrecer
al lector una disculpa anticipada por
el tono personal con el que la obra fue
concebida y escrita. Admito y advierto
que, como uno de los arquitectos y ac-
tual copresidente del Comit Directivo
Global del Open Government Partnership
(OGP), me resulta una tarea casi impo-
sible guardar una sana distancia tan-
to del fenmeno como de su principal
plataforma de promocin y prctica a
nivel global.

10
Gobierno
Abierto GOBIERNO ABIERTO: QU ES Y EN QU
CAPTULO CONSISTE?
I
CON GRAN TINO ANALTICO, OSCAR OSZLAK (2015)
ADVIERTE QUE EL PASAJE DEL TRMINO DE GO-
BIERNO ABIERTO (ACUADO DESDE LOS AOS CIN-
CUENTA) AL CONCEPTO DE GOBIERNO ABIERTO
QUE HOY NOS OCUPA, SE COMENZ A CIMENTAR
APENAS EN EL AO 2009 CON LOS YA CITADOS DO-
CUMENTOS SEMINALES DE LA ADMINISTRACIN
OBAMA: EL MEMORANDO Y LA DIRECTIVA DE GO-
BIERNO ABIERTO. En ellos se delinearon por
primera vez los principios normativos
que sustentan la nocin del Gobierno
Abierto (los qu), los fines que persigue
(los para qu) y los principales medios
de implementacin (los cmo).
Con respecto a los qu, en dichos
documentos se afirma desde un punto
de vista claramente normativo que los
tres principios de transparencia, parti-
cipacin, y colaboracin conforman la
piedra angular de un gobierno abierto
(Obama, op. cit.). En cuanto a los para
qu, se destaca la idea de que la apli-
cacin prctica de estos tres principios
normativos tender a mejorar la ren-
dicin de cuentas, la receptividad y la
efectividad del gobierno, en tanto que
la transparencia promueve la rendi-
cin de cuentas al proveer informacin
al pblico sobre lo que el gobierno est
11
haciendo. Por su parte, la participacin
permite que las personas contribuyan
con ideas y experiencia para que su go-
bierno pueda efectuar polticas pbli-
cas beneficindose de la informacin
que est ampliamente dispersa en la
sociedad. Por ltimo, la colaboracin,
hacia adentro del gobierno y con la
sociedad, mejora la efectividad del go-
bierno catalizando alianzas y coopera-
cin (Orszlag, op. cit.).
En cuanto al cmo, en estos do-
cumentos subyace una idea central: la
necesidad de replantear la estrategia
mediante la cual el gobierno se rela-
ciona con sus gobernados e interacta
con ellos en tanto que stos dejan de
ser concebidos solamente como parte
del problema de la gobernacin de
una sociedad, para ser vistos ahora
tambin como parte de la solucin
en el abordaje de los problemas de la
vida asociada.
Oszlak (op. cit.) acierta al afirmar
que, si bien estas ideas seminales han
cimentado el concepto de Gobierno
Abierto, estn an lejos de cerrar el
debate conceptual del fenmeno, cuya
aplicacin prctica en setenta pases
 ha ido reconfigurando y decantan-
do en el ltimo lustro. Dicha tarea es
harto compleja. Primero, porque el Go-
bierno Abierto hace converger a un con-
junto tan diverso como interesante de
campos de conocimiento como los
de gestin pblica, sociedad civil, de-
mocracia e innovacin tecnolgica, as
como tendencias instrumentales de
modernizacin de la administracin
pblica como el Gobierno Electrnico,
con movimientos de reivindicacin y
expansin de derechos (como el dere-
cho a saber). Segundo, porque apela
al replanteamiento del modo o patrn
de gobierno de los regmenes polti-
co-administrativos que coexistieron
y predominaron en la segunda mitad
del siglo XX para los cuales el gobier-
no era el agente central y nico en el
abordaje y resolucin de los problemas
de la vida asociada (Gonzlez, 2015).
En consecuencia, el concepto de Go-
bierno Abierto ha tomado senderos e
interpretaciones tan diversas como los
campos de conocimiento que concen-
QUIZ LA CONFUSIN tra y como las comunidades de prcti-
CONCEPTUAL ca a las que apela.
MS COMN (Y POR Por ello, realizaremos un breve
MUCHO LA MS ejercicio de clarificacin y precisin
ENTENDIBLE) ES conceptual. Primero distinguiremos al
REDUCIR EL Gobierno Abierto de otros movimien-
GOBIERNO ABIERTO tos y tendencias con los cuales se le
A LA NOCIN DE suele confundir en razn de sus con-
TRANSPARENCIA vergencias, pero con los que guarda
GUBERNAMENTAL. diferencias sustantivas tanto en pro-
12
psitos como en alcances. Me refiero
particularmente al movimiento de
Datos Abiertos (DA), al enfoque de Go-
bierno Electrnico (GE) y a las iniciati-
vas orientadas a fortalecer la transpa-
rencia gubernamental. Posteriormente,
analizaremos las distintas conceptuali-
zaciones de Gobierno Abierto realizadas
tanto por la comunidad acadmica,
como por los practicantes (la propia
Open Government Partnership y los gobier-
nos participantes en la misma), para
finalmente identificar sus aspectos co-
munes, los cuales representan el ncleo
duro del concepto de Gobierno Abierto.
GOBIERNO ABIERTO:
MS ALL DE LOS DATOS ABIERTOS,
EL GOBIERNO ELECTRNICO Y LAS TIC
Una confusin comn es reducir el Go-
bierno Abierto al movimiento de Datos
Abiertos (DA), o bien, confundirlo con
la tendencia instrumental de moder-
nizacin administrativa del Gobierno
Electrnico (GE), o en ltima instancia,
reducir el Gobierno Abierto a las ml-
tiples aplicaciones informticas que
buscan mejorar la prestacin de servi-
cios pblicos o la comunicacin entre
prestadores de servicios y sus clien-
tes. Abordemos primero la muy co-
mn confusin entre Gobierno Abierto
y Datos Abiertos.
Siguiendo a Jeremy Weinstein (co-
lega y arquitecto fundamental del Open
Government Partnership cuando trabaj
en la administracin Obama), la gne-
sis del movimiento de Datos Abiertos
se puede ubicar en la dcada de 1970
en Estados Unidos, cuando la Adminis-
tracin Nacional de la Aeronutica y
el Espacio estadounidense (NASA, por
sus siglas en ingls), en coordinacin
con la comunidad ms amplia de cien-
cia y tecnologa, crearon un conjunto
de estndares tcnicos orientados a fa-
cilitar el acceso de la comunidad cien-
tfica a informacin que se encontraba
bajo resguardo de la NASA en forma
de datos duros, dispersos y carentes de
procesamiento alguno, con la finali-
dad de facilitar la investigacin y el
conocimiento cientfico. Con el paso
del tiempo, este conjunto de estndares
fue referido colectivamente como datos
abiertos (Weinstein and Goldstein, 2012).
Como era de esperarse, fueron la
aparicin y creciente uso del internet y
las nuevas tecnologas de informacin
y comunicacin (TIC), los factores que
dispararon la consciencia y demanda
colectivas de informacin en posesin
del gobierno en formatos que permitan
su reutilizacin por los particulares
con la finalidad de agregar algn valor
a la misma, ya sea para fines econmi-
cos, sociales, cientficos o culturales.
Dos aspectos destacan en este crecien-
te movimiento, los cuales nos resultan
de gran utilidad para identificar las
coincidencias y diferencias respecto
del paradigma de Gobierno Abierto. El
13
primero de ellos es que la emergencia
del movimiento de Datos Abiertos es
previa a la irrupcin de las TIC (discu-
tiremos ms adelante cmo tambin el
Gobierno Abierto puede existir sin las
TIC). El segundo, es que el movimiento
de Datos Abiertos ha concentrado su
atencin en informacin polticamente
incontrovertible y cuyo principal atri-
buto es su potencial de reutilizacin por
particulares, independientemente de
los fines ulteriores a los cuales se orien-
te dicha reutilizacin. Dicho de otra
forma, el movimiento de Datos Abier-
tos careci en sus orgenes de toda
vocacin transformacional de la vida
pblica.
Apreciados colegas como Natha-
niel Heller (fundador de Global Inte-
grity y actual integrante del Comit
Directivo del Open Government Partner-
ship) han advertido sobre los riesgos
de que los gobiernos se autonombren
campeones del Gobierno Abierto por
el simple hecho de abrir portales de datos
carentes de toda relevancia pblico-social
y de todo potencial transformador de
la gestin pblica en apego a principios
como los de integridad y rendicin de
cuentas (Heller, 2011). Por ello, autores
como Yu y Robinson (2012) afirman que
el movimiento de Datos Abiertos exis-
te, puede existir y hasta debiera existir
de forma independiente al muy politi-
zado movimiento de Gobierno Abier-
to, el cual no har ms que inhibir la
 publicacin de datos abiertos por parte
de funcionarios pblicos ante el temor
a la crtica.
Sin embargo, Weinstein y Golds-
tein (op. cit.) argumentan, en sentido
opuesto, que el hecho de que estos dos
movimientos puedan coexistir de for-
ma independiente no quiere decir que
deban hacerlo, ya que ambos tienen
un amplio potencial de retroalimen-
tacin sinrgica. El Gobierno Abierto
puede ser potenciado por la utilizacin
de Datos Abiertos cuando los principios
del segundo (informacin en formatos
reusables) son aplicados a informacin
polticamente sensible y/o de alta rele-
vancia pblico-social que posee el po-
tencial de incidir en la forma en la que
un gobierno aborda los asuntos pbli-
cos e interacta con sus gobernados.
EL ELEMENTO Esto, a su vez, dotara al movimiento de
DIFERENCIADOR Datos Abiertos de una base cvica ms
CLAVE ENTRE all del crculo cerrado de innovadores
MOVIMIENTOS COMO tecnolgicos que suelen promoverla y,
EL DE DATOS ABIERTOS eventualmente, promover ms y me-
Y EL DE GOBIERNO jores datos abiertos.
ELECTRNICO RESPECTO Una segunda fuente de confusio-
AL PARADIGMA DE nes sobre lo que es el Gobierno Abierto es
GOBIERNO ABIERTO ES pensar que ste es una extensin o una
QUE MIENTRAS QUE fase superior del Gobierno Electrni-
LOS DOS PRIMEROS co (GE) o e-government, como muy ati-
SON MERAMENTE UNA nadamente lo describe Oszlak (op. cit.).
CUESTIN DE GESTIN, El GE consiste bsicamente en el uso
EL GOBIERNO ABIERTO intensivo y exclusivo de las TIC en el
ES UNA CUESTIN sector pblico para mejorar su eficien-
DE PODER. cia tanto en sus transacciones internas
14
(intra e intergubernamentales), como
externas, es decir, aquellas que lo vin-
culan con los ciudadanos y la empresa
privada, ya sea en la prestacin de ser-
vicios pblicos o la realizacin de tr-
mites, o simplemente en su interaccin
y comunicacin cotidianas. Para ello,
se vale de la base tecnolgica desa-
rrollada por el sector privado, aunque
algunas aplicaciones responden ni-
camente a las necesidades nicas del
propio gobierno.
De acuerdo con Wikipedia, el Go-
bierno Electrnico busca lograr un
mayor dinamismo y personalizacin
en la relacin entre el Estado y las per-
sonas [] consiste en una automati-
zacin de las respuestas que brinda la
administracin ante una creciente de-
manda y exigencia de inmediatez por
parte de una sociedad que cada vez
se encuentra ms informatizada []
es por esto que la administracin co-
mienza a adoptar nuevos mecanismos
de interaccin que mediante sistemas
informticos cada vez ms desarrolla-
dos, son capaces de brindar respuestas
a un nmero indeterminado de perso-
nas que sin necesidad de desplazarse
obtienen las soluciones buscadas.4
En este sentido, el Gobierno Elec-
trnico comparte con el Gobierno
Abierto la aspiracin de mejorar el
desempeo del gobierno y la calidad
de la interaccin entre ste y los ciu-
dadanos. Sin embargo, existen diferen-
cias ocenicas que bien vale la pena
destacar. La ms relevante radica en el
horizonte valorativo y principios que
sustentan a uno y otro. En ltima ins-
tancia, el Gobierno Electrnico prioriza
como principio y horizonte valorativo
la eficiencia transaccional del gobierno
sin que ello implique, necesariamente,
cambio alguno en el conjunto ms amplio
de valores y principios normativos que
rigen el desempeo del sector pblico
y la forma en la que ste se relaciona
con los ciudadanos.
En este orden de ideas, el elemen-
to diferenciador clave entre movimien-
tos como el de Datos Abiertos y el de
Gobierno Electrnico respecto al pa-
radigma de Gobierno Abierto es que
mientras que los dos primeros son me-
ramente una cuestin de gestin, el Go-
bierno Abierto es una cuestin de poder
(Lpez, 2013). Su aspiracin central no
es la mera reforma de la administracin
pblica en apego a principios de efica-
cia y eficiencia (a los cuales incluye),
sino la necesidad de reformar el propio
ejercicio gubernativo del gobierno hacia
modelos ms abiertos, participativos y
colaborativos con los ciudadanos a los
cuales est llamado a servir. El Gobier-
no Abierto aspira a modificar los patro-
nes de interaccin gobierno-sociedad
que determinan la forma en la que se
definen los problemas pblicos, se prio-
rizan, se abordan para su resolucin, se
valoran los efectos de las intervencio-
15
nes pblicas y se aprende de ello (Gon-
zlez, op. cit.). Implica, pues, un cambio
en la relacin de poder gobierno-socie-
dad en favor de patrones ms horizon-
tales de interaccin: un desplazamiento
del cada vez ms arcaico modelo Esta-
do-cntrico en la gestin de las polticas
pblicas hacia un modelo cada vez ms
socio-cntrico (Oszlak, op. cit.).
GOBIERNO ABIERTO:
MS ALL DE LA TRANSPARENCIA
Y EL DERECHO DE ACCESO
A LA INFORMACIN
Quiz la confusin conceptual ms co-
mn (y por mucho la ms entendible)
es reducir el Gobierno Abierto a la no-
cin de transparencia gubernamental.
Sin duda la transparencia es la piedra
angular del Gobierno Abierto pero no
lo agota. A continuacin explicaremos
la estrecha relacin histrica y con-
ceptual de ambos trminos, as como
sus diferencias fundamentales.
Desde la perspectiva histrica, el
trmino Gobierno Abierto emerge en
EE.UU. en el perodo posterior a la Se-
gunda Guerra Mundial, marcado por
las luchas cvicas en favor de mayor
transparencia y rendicin de cuentas
gubernamental, que culminan con la
histrica promulgacin de la Ley Fe-
deral de Libre Acceso a la Informacin
(FOIA, por sus siglas en ingls), por par-
te del presidente Lyndon B. Johnson en
1966 (Weinstein y Goldstein, op. cit.).
 En 1955, el Congreso norteamerica-
no cre el Subcomit Especial sobre In-
formacin Gubernamental (el tambin
llamado Moss Committee), responsable
de canalizar la energa cvica en favor de
mayor transparencia y transformarla
en una agenda de trabajo legislativa
que eventualmente se cristaliz en la
promulgacin de la FOIA. Fue justa-
mente en el marco de los trabajos de
este Subcomit, que el trmino gobier-
no abierto fue acuado en un artcu-
lo publicado en octubre de 1957 en la
revista George Washington Law Review,
firmado por Wallace Parks bajo el t-
tulo El principio de Gobierno Abierto:
Aplicando el Derecho a Saber desde la
Constitucin (Yu y Robinson, 2012).5
Coincido con mi apreciado colega y
paisano Rafael Valenzuela (Martnez
y Valenzuela, 2012), cuando afirma que
en aquel contexto, el trmino gobier-
no abierto fue utilizado como smbolo
de la lucha en favor de la transparen-
cia y, para todo efecto prctico, como
su sinnimo. En este texto seminal del
trmino, gobierno abierto se refiere a
la necesidad de abrir las ventanas
del sector pblico hacia el escrutinio
ciudadano con el objetivo de combatir
el secreto gubernamental y reducir la
opacidad burocrtica: transparencia
pura y dura.
La transparencia, como principio
normativo, se refiere al atributo de la
administracin pblica que permite al
16
pblico conocer con claridad el con-
junto de reglas, regulaciones y proce-
dimientos que la sustentan, as como
las decisiones que se toman al cobijo de
stas y sus respectivas consecuencias.
En virtud de las formas de organizacin
burocrtica que caracterizan a la admi-
nistracin pblica, la compleja realidad
antes descrita es plasmada por sta en
medios escritos (documentos), los cua-
les al ser cuidadosamente estructu-
rados, organizados y resguardados se
constituyen en el corpus de la llama-
da informacin pblica. El supuesto
que subyace es que dicha informacin
refleja la realidad burocrtica y que la
garanta de acceso a la misma por par-
te de cualquier persona es la condicin
bsica de su transparencia.
Sin embargo, como atinadamente
afirma Giandomenico Majone, las bu-
rocracias no nacieron transparentes,
razn por la cual dicho atributo debe
ser deliberada y cuidadosamente cons-
truido y desarrollado en la administra-
cin pblica. Ese ha sido el ncleo de
las batallas cvicas que han animado al
movimiento en favor de la transparen-
cia gubernamental alrededor del mun-
do. Primero, se logr el reconocimiento
formal del derecho que toda persona
posee a acceder libremente a la infor-
macin en resguardo del gobierno (el
llamado Derecho de Acceso a la Infor-
macin-DAI). Posteriormente, se han
ido construyendo las instituciones, los
procedimientos y las prcticas de ges-
tin llamadas a garantizar la genera-
cin y disponibilidad de la informacin
que captura y refleja a la administra-
cin pblica misma.
Al igual que el Gobierno Abierto,
la transparencia es tanto una cues-
tin de poder como una cuestin de
gestin. Posee una clara aspiracin
redistributiva del poder hacia el ciuda-
dano al dotarlo de un derecho que lo
empodera ante los enormes y comple-
jos aparatos estatales. La informacin
es poder y la transparencia busca que
su acceso est mejor distribuido entre
el gobierno y los ciudadanos. Es tam-
bin una cuestin de gestin en tanto
que la realizacin efectiva del DAI re-
clama aparatos burocrticos no solo
mandatados a ser transparentes, sino
tambin capaces de serlo. Ello deman-
da el desarrollo de un conjunto de pro-
cedimientos, estndares, sistemas y
prcticas adecuadamente diseados
y exitosamente implementados para
dicho propsito.
Son estas poderosas convergencias
las que hacen de la transparencia la pie-
dra angular y condicin necesaria del
Gobierno Abierto. Sin embargo, transpa-
rencia no equivale a Gobierno Abierto
por mltiples razones. En varios senti-
dos, el Gobierno Abierto emerge como
una respuesta a las limitaciones de la
transparencia para realizar los horizon-
tes normativos de transformacin de la
17
gestin pblica que le fueron asignados
en su etapa seminal (muchos de ellos in-
justificadamente).
En sus etapas iniciales, la transpa-
rencia gubernamental fue asumida por
las burocracias con amplias resisten-
cias, bajo un enfoque procesal, pasivo
y minimalista: dime qu informacin
requieres para darte lo que considero
que ms se acerca a ello y solo en la
cantidad necesaria. Este enfoque colo-
caba sobre el ciudadano la responsabi-
lidad de saber (o suponer) cul era la
informacin que se encontraba en res-
guardo del gobierno, bajo qu formato
exista y hasta el nombre que reciba
el documento deseado en la jerga bu-
rocrtica. Y aun si el interesado resul-
taba ser un superciudadano capaz de
todo lo anterior, deba esperar no po-
cas semanas para encontrarse con la
informacin deseada.
Como era de esperarse, dicho en-
foque comenz a mostrar muy pronto
sus limitaciones transformadoras de
la administracin pblica y de empo-
deramiento ciudadano. De muy poco
le sirve al ciudadano conocer informa-
cin gubernamental que:
No es sustantiva (acerca de
quin, cmo y por qu se toman
decisiones relevantes y cules
son sus consecuencias);
No se vincula complementaria-
mente a procesos de rendicin
 de cuentas (cules son las conse-
cuencias de decisiones tomadas);
Es proporcionada de forma uni-
direccional (del gobierno al ciu-
dadano), y sta no cataliza un
dilogo y una retroalimentacin
del ciudadano al gobierno;
Es proporcionada en un lenguaje
burocrtico y complejo, solo ase-
quible para un pequeo grupo de
iniciados en la materia;
No es proporcionada de forma
oportuna;
Es proporcionada en formatos
de difcil acceso y utilizacin por
parte de los usuarios, y
Carece de valor para ser aprove-
chada por los usuarios en sus ac-
tividades cotidianas, sean stas
econmicas, sociales, cvicas o
culturales.
Con el gran tino que lo caracteriza, mi
apreciado colega Jonathan Fox (2008)
acu un trmino que describe a este
tipo de transparencia: transparencia
EL GOBIERNO opaca. Resultaba cada vez ms clara
ABIERTO ES AL MISMO la necesidad de que la transparencia se
TIEMPO UNA CUESTIN asumiera con un enfoque diametral-
DE GESTIN [], mente opuesto si se deseaba obtener
UNA CUESTIN los frutos esperados: uno proactivo,
DE PODER [], dialgico y maximalista. Dicho de otra
Y EN CONEXIN, forma, trascender a la transparencia
UNA CUESTIN como un mandato legal que satisfa-
DE GOBERNANZA ce un derecho individual, y abordar-
DEMOCRTICA. la tambin como una poltica pblica
18
que resulta instrumental para resol-
ver tanto problemas pblico-sociales,
como las limitaciones y taras propias
de la administracin pblica en su
funcionamiento.6 Este es justamente el
horizonte normativo que sustenta al Go-
bierno Abierto y que lo diferencia de la
nocin de transparencia.
En el trnsito del trmino de Go-
bierno Abierto (originalmente equi-
parado a la transparencia) hacia los
principios normativos y atributos rela-
cionales y administrativos que hoy en
da sintetiza, influyen tambin otros
procesos sociales, polticos y econmi-
cos distintivos de las postrimeras del
siglo XX y albores del actual (Cruz-Ru-
bio, 2015), a saber:
a. La emergencia y amplia sociali-
zacin y uso de las TIC que han
fortalecido las condiciones de co-
nectividad entre las personas y
de estas con el gobierno.
b. Las presiones ciudadanas por una
mayor transparencia, rendicin
de cuentas y espacios de partici-
pacin en la gestin pblica, as
como la emergencia de nuevos
movimientos sociales y organi-
zaciones de la sociedad civil con
una clara vocacin de incidencia
pblica (Olvera, 2004).
c. Las tendencias de reforma de la
administracin pblica inspira-
das en paradigmas como el de
 Gobernanza y la Nueva Gestin
Pblica que abogan en favor de
modelos ms horizontales de re-
lacionamiento gobierno-sociedad
en la gestin de los asuntos pbli-
cos (Aguilar, 2006; Mayntz, 2000).
En el caso de Mxico debemos destacar
un factor ms que le es propio y nico
en la experiencia comparada interna-
cional y el cual cataliz la emergencia
del movimiento de Gobierno Abierto: el
diseo institucional, desempeo y vi-
sionario empuje del rgano garante de
acceso a la informacin pblica (Insti-
tuto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica, IFAI), fundado en el ao 2003
y renombrado en 2015 como Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos Per-
sonales (INAI), al dotrsele de mayores
atribuciones y alcance nacional. Fue el
IFAI/INAI quien hizo suyas las preocu-
paciones sobre las limitaciones de la
transparencia arriba descritas desde
mucho antes del multicitado Memo-
rando Obama de Gobierno Abierto.
Durante la dcada pasada, el IFAI/
INAI en ejercicio pleno de su autono-
ma y atribuciones como rgano p-
blico de control democrtico, agreg
y canaliz las voces y demandas de
una pujante comunidad de prcticas
orientadas a abordar las limitaciones
del enfoque pasivo-procesal-minima-
lista con el que la burocracia mexica-
19
na acogi la transparencia en sus ini-
cios: gener iniciativas como el IFAI
Comunidades,7 estableci estndares
y protocolos de apertura proactiva de
informacin, introdujo el uso amplio
y masivo de las TIC para dichos fines, y
propici la apertura de espacios de
interaccin gobierno-sociedad. Aun-
que con resultados mixtos, su trabajo
pionero en estas materias le vali el
reconocimiento internacional y a na-
die nos sorprendi en la comunidad
de prctica cuando el IFAI/INAI fue
invitado por el presidente Obama en
el ao 2011 a formar parte del Comi-
t Directivo fundador del movimiento
global que hoy conocemos como Open
Government Partnership. Ah, el IFAI/
INAI preside desde entonces el Grupo
de Trabajo de Acceso a la Informacin
a escala global.
ENTONCES, QU S ES
GOBIERNO ABIERTO?
El recorrido de clarificacin y precisin
conceptual hasta ahora emprendido ini-
ci con el concepto seminal de Gobierno
Abierto propuesto por la administracin
Obama. Posteriormente, discutimos por
qu, aunque los incluye, el Gobierno
Abierto es algo ms que datos abiertos,
gobierno electrnico, TIC y transpa-
rencia. Finalmente, propusimos que el
Gobierno Abierto es al mismo tiempo
una cuestin de gestin (aspira a me-
jorar la eficiencia, eficacia y capacidad
de respuesta de la administracin p-
blica), una cuestin de poder (aspira a
establecer modelos ms horizontales
gobierno-sociedad en el abordaje de
los asuntos pblicos), y en conexin,
una cuestin de gobernanza democr-
tica (aspira a realizar las dos tareas pre-
vias en arreglo a principios normativos
como los de transparencia, rendicin de
cuentas y participacin aspectos con
un claro efecto sobre la calidad de la de-
mocracia y la legitimidad del gobierno).
Ha llegado el momento de inter-
narnos en las arenas movedizas de lo
que s es Gobierno Abierto, o al me-
nos, de lo que la literatura acadmica
y la experiencia emprica nos dicen
que es. En el terreno acadmico, uno
de los ejercicios ms completos y ti-
les de conceptualizacin del Gobierno
Abierto es el realizado por Cruz-Rubio
(op. cit.), quien agrupa y analiza las de-
finiciones de Gobierno Abierto hasta
ahora existentes en la literatura para
identificar sus elementos comunes y,
posteriormente, ofrecer una defini-
cin propia del concepto tras llegar a
la conclusin de que Gobierno Abierto
es an un paradigma en construccin.
Cruz-Rubio identifica que el Gobierno
Abierto es definido a partir de dos n-
fasis distintos pero complementarios:
por un lado, quienes le definen como
un nuevo paradigma relacional gobier-
no-sociedad que configura un tipo par-
ticular o modo de gobernanza, y por el
otro, quienes lo definen como un me-
dio o estrategia gubernamental para
alcanzar sus fines pblicos. Debido a
su gran utilidad didctica, reproduzco
abajo las tablas clasificatorias de su
ejercicio.

Esquema 1. Definiciones de Gobierno Abierto como modelo relacional y paradigma de

gobernanza

UN TIPO EMERGENTE DE ORGANIZACIN (LATHROP Y RUMA, 2010)

... hay un nuevo tipo emergente de organizacin del sector pblico: Un gobierno abierto
es un gobierno que abre sus puertas al mundo y co-innova con todos, especialmente con
los ciudadanos; comparte recursos que anteriormente estaban celosamente guardados, y
aprovecha el poder de la colaboracin masiva, la transparencia en todas sus operaciones,
y no se comporta como un departamento o jurisdiccin aislada, sino como una estructura
nueva, como una organizacin verdaderamente integrada y que trabaja en red.

20
 UN NUEVO PARADIGMA Y MODELO DE RELACIN (RAMREZ-ALUJAS, 2011A)
El Gobierno abierto surge como un nuevo paradigma y modelo de relacin entre los
gobernantes, las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional, colaborativo
y orientado a la participacin de los ciudadanos tanto en el seguimiento como en la toma
de decisiones pblicas, a partir de cuya plataforma o espacio de accin es posible catalizar,
articular y crear valor pblico desde y ms all de las fronteras de las burocracias estatales.

CULTURA DE COMUNICACIN Y MODELO ORGANIZATIVO (GUTIRREZ-RUB, 2011)

Gobierno abierto se trata de una nueva cultura de la comunicacin, un nuevo modelo
organizativo y la liberacin del talento creativo dentro y fuera de los permetros de la funcin
pblica. No hablamos solo de tecnologa, sino de una tecnologa social y relacional que
impulsa y estimula una cultura de cambio en la concepcin, gestin y prestacin del servicio
pblico.
MODO DE INTERACCIN SOCIOPOLTICA (RAMREZ-ALUJAS Y CRUZ-RUBIO, 2012)
Un modo de interaccin sociopoltica, que basado mayormente en el empoderamiento
ciudadano, la transparencia, la democracia participativa, el potencial uso de avances
tecnolgicos y en la conformacin de gobiernos como plataformas, se aplica a polticas
pblicas y la modernizacin administrativa en clave colaborativa, poniendo en el centro al
ciudadano, ofreciendo as una alternativa a otros modos de interaccin.
MODO DE INTERACCIN SOCIOPOLTICA (ORTIZ DE ZRATE, 2014)
Un modo de interaccin sociopoltica, basado en la transparencia, la rendicin de cuentas,
la participacin y la colaboracin, que instaura una manera de gobernar ms dialogante,
con mayor equilibrio entre el poder de los gobiernos y de los gobernados, al tiempo que
reconoce a la ciudadana un papel corresponsable. Los fines pretendidos son la mejora en la
toma de decisiones y la implicacin de los ciudadanos en la gestin de lo pblico, a travs de
un aumento del conocimiento y de la puesta en marcha de innovacin pblica.

Fuente: Cruz-Rubio, op. cit.

21
Tabla 1. Resumen comparado de elementos distintivos del concepto de Gobierno Abierto
como modelo relacional y paradigma de gobernanza

Qu es el Qu hace el
Finalidad Cmo lo hace? Valores
GA? gobierno?
Abre sus puertas al
(LATHROP Y Tipo emergente de Desarrollo de
mundo, co-innova con Transparencia.
organizacin del los ciudadanos, comparte Transparente. Orga- Innovacin.
RUMA, la innovacin
sector pblico. recursos de informacin, nizacin en red. Colaboracin.
2010) colaborativa.
Tipo de gobierno aprovecha el poder de la Trabajo en red.
colaboracin masiva.
Transparencia.
Crea plataformas y espa-
(RAMREZ- Nuevo paradigma y Multidirecciona-
Articular y crear cios de
ALUJAS, modelo de lidad.
valor pblico. accin
2011A) relacin Colaboracin.
colaborativa.
Participacin.
Estimular
Liberacin de
Nueva cultura una cultura
talento
(GUTIRREZ- de comunicacin. de cambio en
creativo dentro y
RUB, Modelo organizati- la gestin y Talento creativo.
fuera de los
2011) vo. Tecnologa social prestacin
permetros de la
y relacional de servicio
funcin pblica.
pblico.
Empoderamiento
ciudadano. Transpa-
(CRUZ- Aplica este modo de
Ofrecer una rencia. Democracia Colaboracin.
RUBIO Y interaccin en las polti-
Modo de interaccin alternativa a participativa. Uso de Empoderamien-
RAMREZ- cas pblicas y a procesos
sociopoltica otros modelos avances tecnolgi- to. Participacin.
ALUJAS, de modernizacin admi-
de interaccin. cos. Conformacin Transparencia.
2012) nistrativa.
de
plataformas.

Mejorar la
toma de deci-
Instaura una manera de Transparencia,
siones. Mejorar
(ORTIZ DE gobernar ms dialogante, Aumento del cono- rendicin
Modo de interaccin la implicacin
ZRATE, un mayor equilibrio del cimiento Innovacin de cuentas,
sociopoltica de los ciuda-
2014) poder entre gobernantes pblica. participacin y
danos en la
y gobernados. colaboracin.
gestin de lo
pblico.

Fuente: Cruz-Rubio, op. cit.

22
Esquema 2. Definiciones de Gobierno Abierto como medio o estrategia gubernamental

UN MODO DE ACTUACIN (OCDE, 2006)

Qu significa el trmino gobierno abierto? Tres son las caractersticas ms relevantes que
tiene que presentar una administracin para poder calificarla de abierta:
Transparencia: que las acciones y los individuos responsables de las mismas estn
bajo el escrutinio pblico y puedan ser impugnadas.
Accesibilidad: que los servicios pblicos y la informacin sobre los mismos sean fcil-
mente accesibles por los ciudadanos.
Receptividad: que sea capaz de responder a nuevas demandas, ideas y necesidades.

UN MODO DE ACTUACIN (CALDERN Y LORENZO, 2010)

Gobierno abierto, en el actual contexto, es aquel que entabla una constante conversacin
con los ciudadanos con el fin de or lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones
basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboracin de los ciudadanos
y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta, que comunica todo lo que decide y
hace de forma abierta y transparente.

UNA ESTRATEGIA INNOVADORA (NOVECK, 2011)

Gobierno abierto es una estrategia innovadora para cambiar cmo funciona el gobierno.
Esto se logra mediante el uso de las redes de tecnologa para conectar al pblico con el
gobierno usando datos abiertos. [] El resultado final son instituciones ms eficaces y
democracia ms slida.

UN MEDIO O INSTRUMENTO (RAMREZ-ALUJAS, 2011)

El gobierno abierto se observa como el medio para reformar la sociedad y el Estado, para
pasar de los modelos organizativos verticales a las redes de colaboracin, para ir de la
atencin de los asuntos pblicos individualizados por sectores a la gestin integral, para
crear compromisos transversales y generar valor pblico en colaboracin.

23
 UN MODO DE ACTUACIN (CABO, 2013)
Un gobierno abierto se sustenta en el compromiso de garantizar que todos los aspectos
de la forma en que el gobierno y servicios pblicos son administrados y operados estn
abiertos al eficaz escrutinio pblico y a la supervisin de la sociedad (transparencia). Ello
debe ir acompaado de la progresiva expansin de espacios de dilogo, participacin y
deliberacin en conjunto con la ciudadana, y de apertura a la necesaria colaboracin que se
requiere para encontrar mejores soluciones a problemas pblicos cada vez ms complejos,
aprovechando el potencial y energas disponibles en vastos sectores de la sociedad y, por
qu no, en el mercado.
Fuente: Cruz-Rubio, op. cit.

Tabla 2. Resumen comparado de elementos distintivos del concepto de Gobierno Abierto

como medio o estrategia gubernamental

Qu es el Qu hace el gobier- Cmo lo

Finalidad Valores
GA? no? hace?
Facilita el escrutinio pbli-
co, la accesibilidad a
la informacin y a los servi- Transparencia.
(OCDE,
Modo de actuacin cios pblicos y aumenta la Accesibilidad.
2006)
capacidad de Receptividad.
respuesta del gobierno
ante nuevas demandas.

Transparencia.
(CALDE- Que el gobierno Entabla conversaciones,
De forma trans- Multidirec-
RN Y Forma o tipo de escuche lo que toma decisiones, facilita
parente, abierta y cionalidad.
LORENZO, gobierno dicen y solicitan los la colaboracin, comunica
colaborativa. Colaboracin.
2010) ciudadanos. decisiones.
Apertura.

Garantizar el escru- Un compromiso por la

Transparencia.
tinio pblico y la transparencia Aprovecha el po-
Dilogo.
(NOVECK, transparencia de la aunado a la expansin de tencial y la energa
Modo de actuar Participacin.
2011) accin de gobierno espacios de dilogo partici- de los sectores de
Deliberacin.
y los servicios pacin y la sociedad.
Colaboracin.
pblicos. deliberacin.

24
 Cambiar la forma
en cmo trabaja el
(RAMREZ-
Estrategia inno- gobierno. Institu- Conecta al pblico con el
ALUJAS,
vadora ciones ms efica- gobierno.
2011B)
ces. Democracia
robusta.
Reformar el Estado
(CABO, Medio (carcter hacia redes de colabo-
y la sociedad y crear
2013) instrumental)
valor pblico.
Fuente: Cruz-Rubio, op. cit.
El concepto Gobierno Abierto tam-
bin se construye por quienes lo hacen
posible desde la experiencia cotidia-
na, particularmente por los gobiernos
y las organizaciones de la sociedad
civil (OSC) que participan en el Open
Government Partnership. En el marco de
dicha iniciativa global, cada pas debe
desarrollar y presentar cada dos aos
un Plan Nacional de Accin (PNA) con
compromisos concretos, cuya realiza-
cin contribuya a una mayor apertura
gubernamental y, en el proceso, a la re-
solucin ms efectiva y sostenible de los
complejos problemas pblicos de la vida
asociada que cada pas enfrenta. Dicho
plan debe ser co-creado entre el gobier-
no y las OSC que participan y animan
la iniciativa en el pas. En dichos planes,
algunos pases ofrecen definiciones de
Gobierno Abierto que en cada caso sus-
tentan su plan y a la cual alinean sus
compromisos de gobierno abierto.
Usando tecno-
loga de redes y
datos abiertos para
conectar al pblico
con el gobierno.
Transforma modelos admi-
Cambio organi-
nistrativos Integralidad.
zacional. Gestin
Transversali-
holstica.
racin, gestin integral, dad. Colabora-
Gestin pblica en
compromisos cin.
colaboracin.
transversales.
Ramrez-Alujas y Dassen (2016) rea-
lizan un muy clarificador y til ejercicio
de agrupamiento y anlisis de las dis-
tintas definiciones de Gobierno Abierto
que ofrecen los pases de Amrica Lati-
na y el Caribe en sus respectivos y ms
recientes PNA de Open Government Part-
nership. Ellos identificaron que seis de
los 14 pases participantes de dicha re-
gin ofrecen una definicin ancla de
Gobierno Abierto para sus respectivos
planes. Para el caso de Mxico, incluyo
tambin la realizada por el INAI en su
Modelo Terico de Gobierno Abierto,
ya que es el primer rgano garante de
acceso a la informacin a nivel global
que ha recibido un mandato institucio-
nal de promocin y conduccin de pol-
ticas pblicas de Gobierno Abierto con
alcance nacional,8 y que en una etapa
inicial ha concentrado sus trabajos en
los rdenes estatales y municipales del
pas (ver Esquema 3).
25
Esquema 3. Definiciones de Gobierno Abierto por seis pases de la regin de Amrica Latina
y el Caribe en sus respectivos PNA y otros documentos oficiales

CHILE

Una poltica pblica de carcter transversal en el Estado chileno, cuyo propsito es forta-
lecer y mejorar la institucionalidad y gestin de los asuntos pblicos a partir de promover
y consolidar la aplicacin de los principios de la transparencia y acceso a la informacin
pblica, y los mecanismos de participacin ciudadana en el diseo, formulacin, ejecucin
y evaluacin de las polticas. Todo ello en el contexto del proceso de modernizacin de las
instituciones pblicas en curso, cuya finalidad es avanzar hacia un Estado al servicio de
todos y a mejorar la calidad de vida de la poblacin.

EL SALVADOR

Lograr una gestin pblica tica, abierta, transparente y efectiva en la lucha contra la co-
rrupcin, que reconozca a la poblacin como protagonista en el diseo, implementacin y
evaluacin de las polticas pblicas y en el control de los recursos pblicos.

GUATEMALA
Gobierno abierto es la doctrina poltica que sostiene que los temas de gobierno y adminis-
tracin pblica deben ser abiertos a todos los niveles posibles en cuanto a transparencia,
y esto debe ir unido a la creacin de espacios permanentes de participacin ciudadana y
colaboracin ciudadana.
[] Somos un Gobierno que brinda informacin, un Gobierno que rinde cuentas, que
abre sus puertas e invita a participar a todos los sectores, acadmicos, empresariales, y
sociedad civil, fomentando la innovacin en el marco de la transparencia []
MXICO
Definicin del PNA: Gobierno abierto es un nuevo modelo de gobernanza que busca trans-
formar la relacin entre gobierno y sociedad para fortalecer nuestra democracia. Se trata de
crear un ecosistema que posiciona al gobierno como plataforma de innovacin. Gobierno
abierto se basa en una cultura de transparencia, colaboracin, participacin y rendicin de
cuentas que permita la creacin de nuevos emprendimientos y la generacin de solucio-
nes a retos pblicos que se suscriban al desarrollo del pas.

26
 Definicin INAI: El Modelo de GA del INAI parte de una definicin normativa del concepto,
el cual se entiende como un esquema de gestin y de produccin de polticas pblicas
orientado a la atencin y la solucin colaborativa de los problemas pblicos con base en
colegiados plurales, en cuyo trabajo convergen la transparencia y la participacin ciuda-
dana como criterios bsicos, buscando propiciar un ambiente de rendicin de cuentas e
innovacin social.

PARAGUAY
Busca instaurar un cambio de paradigma en la interaccin Gobierno y Sociedad tenien-
do en cuenta valores como transparencia, colaboracin, participacin, responsabilidad,
transversalidad y empoderamiento ciudadano [] El gobierno abierto hace alusin al
desarrollo de una nueva cultura de dilogo y convivencia basada en el establecimiento
de mecanismos y espacios permanentes que permitan la interactuacin ciudadana con el
gobierno.

URUGUAY
Modelo de gobernanza que plantea el desafo de proponer a la ciudadana nuevas for-
mas de relacionamiento con el Estado, que implican mantener el ejercicio de derechos y
obligaciones ciudadanas clsicas y completarlos con ejercicios participativos y colaborati-
vos permanentes, acercando al ciudadano a la administracin.

Fuente: Elaboracin propia con base en Ramrez-Alujas y Dassen (op. cit.) e INAI (2016).

Como se puede observar, existen adems dos nfasis novedosos: la de-

grandes convergencias en este conjun-
to de definiciones respecto a la clasi-
ficacin realizada por Cruz-Rubio en
tanto que se le concibe al Gobierno
Abierto como un paradigma relacional
gobierno-sociedad que configura un
tipo particular o modo de gobernanza
(como los casos de Mxico-PNA, Para-
guay y Uruguay), as como un medio
o estrategia gubernamental para al-
canzar sus fines pblicos (Chile, M-
xico-INAI y El Salvador). Destacan
finicin particular de Gobierno Abierto
como poltica pblica (o una platafor-
ma para la produccin de las mismas)
realizada por Chile y Mxico-INAI, as
como el nfasis de Mxico-PNA en el
Gobierno Abierto como un medio para
fortalecer la calidad de la democracia.
Un ejercicio similar con los tres
pases desarrollados que han ocupa-
do la Presidencia del Comit Direc-
tivo de Open Government Partnership,
EE.UU., Reino Unido y Francia, arro-

27
 ja importantes coincidencias. Por un
lado, EE.UU. y Reino Unido enfatizan
la definicin de Gobierno Abierto como
piedra angular de un tipo particular de
gobernanza (la democrtica) y de rela-
cionamiento gobierno-sociedad (ms
horizontal, que empodera y sirve me-
jor al ciudadano); mientras que Fran-
cia destaca la dimensin del Gobierno
Abierto como estrategia gubernamen-
tal para contribuir al bien comn, en
arreglo a su ncleo de principios nor-
mativos (transparencia, participacin
y colaboracin).

Tabla 3. Definiciones de Gobierno Abierto en los ms recientes PNA de los tres pases desarro-
llados que han ocupado la Presidencia del Comit Directivo de Open Government Partnership

Plan de Accin
Pas Concepto Nacional (NAP)

Gobierno Abierto es una piedra angular de la democracia que

promueve el trabajo, tanto a nivel nacional como internacional,
la transparencia, el empoderamiento de los ciudadanos, la lucha
Estados contra la corrupcin y, en ltima instancia, transforma la manera
en que el gobierno sirve y se compromete con su gente. 2015-2016
Unidos
Los principios fundamentales de Gobierno Abierto son: la
transparencia, la apertura, la rendicin de cuentas y la mejora de
SI LA TRANSPARENCIA los servicios pblicos.
IMPLICABA
ABRIR LAS VENTANAS
Gobierno Abierto se basa en tres principios: 1. La integridad de los
DEL GOBIERNO funcionarios pblicos; 2. La apertura de las decisiones pblicas en
AL ESCRUTINIO DE LA aras del mejoramiento de las decisiones colectivas; 3. La apertura
SOCIEDAD, de las acciones pblicas, con el fin de involucrar al Estado, la
EL GOBIERNO ABIERTO Francia sociedad civil y las autoridades pblicas en la construccin del 2015-2017
IMPLICA TAMBIN bien comn.
ABRIR LAS PUERTAS En resumen, el Gobierno Abierto promueve la transparencia y
DEL GOBIERNO la apertura de la accin pblica basada en la participacin y la
A LA SOCIEDAD. colaboracin entre el sector pblico y la sociedad civil.

28
 Plan de Accin
Pas Concepto Nacional (NAP)

Un Gobierno Abierto es la idea simple pero potente de que los

gobiernos y las instituciones funcionan mejor para los ciudadanos
cuando son transparentes, responsables y vinculantes. No es un
conjunto de principios, sino los bloques de construccin de una
Reino sociedad ms democrtica, equitativa y sostenible.
Los principios fundamentales del Gobierno Abierto crearn mejores 2016-2018
Unido gobiernos que sern: 1. Ms responsables y sensibles al sentir
social; 2. Ms receptivos a nuevas ideas y con mejores condiciones
para aplicarlas; 3. Mejor posicionados para aprovechar el talento,
la experiencia y la energa de los ciudadanos, la sociedad civil y las
empresas para crear una sociedad ms fuerte y mejor para todos.

Fuente: Elaboracin propia.

Esta breve revisin conceptual nos colaboracin e innovacin (animados

sugiere que el Gobierno Abierto se est
configurando cada vez ms como un
paradigma gubernativo-administrati-
vo que, desde un conjunto de valores
y prescripciones normativas asociados
a la democracia participativa (tales
como la transparencia, la rendicin de
cuentas, la participacin, el empode-
ramiento ciudadano, la deliberacin y
el dilogo), busca (i) reorientar la ac-
tuacin del gobierno en la resolucin
de los problemas pblicos en favor de
esquemas ms horizontales, dialgicos
y deliberativos con los ciudadanos; (ii)
a partir de la produccin y provisin
proactiva de informacin y la apertura
de espacios y prcticas de interaccin,
por el uso de las TIC); (iii) orientados
a aprovechar los cuantiosos recursos,
informacin y capacidades en manos
sociales y privadas; (iv) para alcanzar
soluciones ms eficaces y sostenibles a
los problemas de la vida asociada, y (v)
a la vez que revitalizar la legitimidad y
confianza de la accin pblica en con-
textos democrticos.
Si la transparencia implicaba
abrir las ventanas del gobierno al
escrutinio de la sociedad, el Gobier-
no Abierto implica tambin abrir las
puertas del gobierno a la sociedad
para acceder a los lugares mismos en
donde se toman, implementan y eva-
lan las polticas pblicas (Martnez

29
y Valenzuela, op. cit.). En conexin, el
Gobierno Abierto posee una dimensin
poltico-gubernativa en tanto que aspi-
ra a replantear las relaciones de poder
gobierno-sociedad hacia modelos ms
horizontales de interaccin que tien-
den a empoderar al ciudadano frente
al complejo aparato estatal. Posee una
dimensin administrativa en tanto que
aspira a establecer renovadas formas de
organizacin y actuacin gubernamen-
tal orientadas a superar las limitaciones
y taras propias de la jerrquica e insu-
lar administracin pblica para apro-
vechar la energa y recursos sociales y
privados. Es preeminentemente norma-
tivo en la medida en la que asume que
las acciones previas deben guiarse por
un conjunto de valores que no solo son
condicin de eficacia, sino de revitaliza-
cin de la democracia misma.
El anterior ejercicio analtico,
aunque revelador, est an muy lejos
de cerrar la discusin terico-con-
ceptual sobre Gobierno Abierto. Es un
paradigma en construccin que ame-
rita una mayor y ms profunda ex-
ploracin y desarrollo analtico para
desplegar el potencial que sus propo-
nentes y promotores (entre los cuales
me encuentro) consideran que posee.
Destaco tres reas que desde mi expe-
riencia en la conduccin de la plata-
forma global de Open Government Part-
nership resultaran de alta relevancia
analtica y utilidad prctica.
30
En primer trmino, la necesidad de
avanzar en la configuracin y susten-
tacin de la dimensin administrativa
del Gobierno Abierto, quiz como una
filosofa propia y sinrgica con otras
actualmente existentes. Esto permitira
sustentar y guiar la reforma y moder-
nizacin de la administracin pblica
en arreglo a los principios y valores que
sustentan el Gobierno Abierto y que re-
sultan diametralmente distintos a los
que inspiran otras filosofas imperan-
tes (como el caso de la Nueva Gestin
Pblica). No me cabe la menor duda
que esto brindara el herramental nor-
mativo y prctico que hoy requieren
los muchos entusiastas del Gobierno
Abierto en las burocracias y los lide-
razgos polticos de los setenta pases
que hoy integran la Open Government
Partnership para impulsar su potencial
transformacional. Tampoco dudo de su
utilidad para los siete organismos mul-
tilaterales que se han sumado a dicha
iniciativa9 y que hoy lidian con las vi-
cisitudes asociadas a la generacin de
apoyos tcnicos y financieros a los pa-
ses que desean avanzar sus reformas
de Gobierno Abierto.
La buena noticia es que no parti-
mos de cero. Cruz-Rubio (op. cit.) aboga
por una definicin de Gobierno Abierto
como una filosofa poltico-adminis-
trativa y nos brinda los fundamentos
bsicos para ello. Con base en Hood
y Jackson (1997), define una filosofa
administrativa como un conjunto
de doctrinas con justificaciones relati-
vamente coherentes acerca de quines,
qu y cmo administrativos, es decir,
acerca de qu debe hacerse, y de quines
y cmo deben hacerlo, a fin de atender a
unos valores o principios determinados.
De forma paralela pero comple-
mentaria, mi muy apreciado colega
Rafael Valenzuela (Martnez y Valen-
zuela, op. cit.), realiza un muy sugeren-
te anlisis de cmo el Gobierno Abierto
dialoga, coincide y difiere con tres fi-
losofas administrativas con valores
diversos entre s, a saber, la Nueva
Gestin Pblica, la Administracin P-
blica Tradicional y el Nuevo Servicio
Pblico (NSP). Concluye que el Gobier-
no Abierto posee grandes convergencias
y sinergias con el tercero y grandes di-
vergencias con los dos primeros. El NSP
se inspira en la teora poltica democr-
tica y responde a tradiciones ms hu-
manistas de la administracin pblica
que enfatizan las nociones de inters
pblico, derechos civiles y empodera-
miento del ciudadano en tanto posee-
dor de derechos (en contraposicin a
su concepcin como cliente en razn
de su capacidad de consumo). Las si-
nergias potenciales entre el Gobierno
Abierto y el NSP resultan evidentes.
Ojal pronto podamos ver ms traba-
jos analticos desarrollados sobre la
base de estas prometedoras construc-
ciones seminales.
31
La segunda rea que amerita una
mayor y ms profunda exploracin
y construccin analtica es la dimen-
sin poltico-gubernativa del Gobier-
no Abierto. sta se beneficiara de una
mayor problematizacin y eventual
decantacin sobre las condiciones y
atributos del rgimen poltico-institu-
cional que hacen posible el empodera-
miento ciudadano y la participacin
cvica, as como de sus correlatos, los
principios de colaboracin e innova-
cin social. Requerimos tambin una
mayor elaboracin sobre los alcances
y tensiones entre dichas prcticas. Es
el campo de conocimiento e investi-
gacin sobre Sociedad Civil y Estado el
que ms ha tardado en incorporarse
al entusiasmo global por el Gobierno
Abierto y, por tanto, el ms inexplorado
e incipiente.
Llama mi atencin el acercamien-
to acrtico que la academia especiali-
zada en gestin pblica y las TIC le han
otorgado a la preeminencia del princi-
pio de colaboracin gobierno-sociedad
en el Gobierno Abierto, sin tomar en
consideracin que sta no est exenta
de tensin y conflicto (consustanciales
a toda prctica de ejercicio y expansin
de derecho), y que incluso en las dosis
razonables y saludables, son los cata-
lizadores necesarios de los procesos
de innovacin social. Tampoco se han
analizado las limitaciones (e indesea-
bilidad) de la aplicacin del principio
 de colaboracin gobierno-sociedad ci-
vil en contextos de regmenes polticos
pre-democrticos y/o pre-republicanos
que se experimentan en pases partici-
pantes de Open Government Partnership
como Azerbaiyn, Hungra y Turqua,
o bien, en extensas regiones (estados,
municipios) de pases latinoamerica-
nos (Mxico incluido). Una de mis prio-
ridades en el Comit Directivo de Open
Government Partnership ha sido el reco-
nocimiento formal de que en dichos
contextos no hay prctica de Gobier-
no Abierto posible bajo dicho principio.
Afortunadamente, el Comit Directivo
aprob una poltica que busca preser-
var el espacio de la sociedad civil para
actuar libremente, la cual considera
medidas inmediatas y urgentes ante
... EL TIPO DE su vulneracin por parte de gobiernos.
RELACIONAMIENTO Esta poltica ha sido aplicada ya a los
PTIMO GOBIERNO- casos de Azerbaiyn y Hungra.10
SOCIEDAD CIVIL PARA Se ha asumido tambin la existen-
GENERAR cia de una relacin armnica entre los
VALOR PBLICO principios de colaboracin gobierno-so-
DEBE TENER UNA ciedad civil y de rendicin de cuentas
APROXIMACIN del gobierno hacia la sociedad. Nada
CONTINGENTE QUE ms alejado de la realidad, dichos prin-
SE ADAPTE A CADA cipios estn en constante tensin (y en
SITUACIN Y QUE NO ocasiones en mutua exclusin), en las
SOLAMENTE ES relaciones gobierno-sociedad civil. He
PRODUCTO DE sostenido en otros espacios (Gonzlez,
UNA RELACIN DE 2008), que el tipo de relacionamiento
COLABORACIN ptimo gobierno-sociedad civil para ge-
Y CO-CREACIN nerar valor pblico debe tener una apro-
GOBIERNO-SOCIEDAD. ximacin contingente que se adapte a
32
cada situacin y que no solamente es
producto de una relacin de colabora-
cin y co-creacin gobierno-sociedad.
En ocasiones el tipo de relacio-
namiento ptimo para la gene-
racin de valor pblico implica
procesos de tensin creativa, en
el cual la sociedad civil ejerce
un rol de demanda-control sobre
el gobierno para que ste haga o
deje de hacer cosas que de otra
manera no hara a falta de con-
veniencia o incentivos, inclu-
so si dicha actuacin resultara
socialmente deseable y conve-
niente (Gonzlez, op. cit.). ste es
el fundamento de mltiples ex-
periencias de innovacin social e
institucional que buscan resolver
los problemas que erosionan la
calidad institucional de la admi-
nistracin pblica (y de paso, su
legitimidad y confianza) y limitan
el Gobierno Abierto, tales como la
opacidad, la corrupcin, la impu-
nidad y el clientelismo. En cone-
xin, abogo por la preeminencia
del principio de participacin
(sustentado en la informacin y
deliberacin), ya que de forma
contingente a la situacin y al
contexto, la participacin deriva-
r en procesos de colaboracin/
co-creacin o de exigibilidad/ren-
dicin de cuentas, ambos igual-
 mente indispensables para la ge- un conjunto de valores y prescripcio-
neracin de valor pblico en la nes normativas), sta es una discu-
relacin sociedad civil-gobierno. sin que no podemos obviar. Cmo se
efectan en la prctica gubernativa los
retadores horizontes de apertura y de
En este caso, la utilidad terica pero
resolucin de problemas pblicos bajo
sobre todo prctica del anlisis del
los esquemas informacionales-parti-
Gobierno Abierto desde el campo de
cipativos-deliberativos-colaborativos
conocimiento sobre sociedad civil y
que plantea el Gobierno Abierto? En
Estado, le brindara a mis colegas de
qu consisten estos cursos de accin?
la sociedad civil organizada (inclui-
Cules son sus objetivos y medios
dos sus donantes), el herramental
utilizados para alcanzarlos? Cules
normativo y prctico que requieren
son los atributos institucionales, orga-
los centenares de organizaciones que
nizativos y gerenciales de la adminis-
hoy integran, participan y animan
tracin pblica que los haran posible?
activamente el Open Government Part-
Estas preguntas perfilan una promete-
nership en los setenta pases del orbe
dora y amplia rea de exploracin cuya
que lo integran. Estoy convencido que
utilidad prctica para todos los actores
apreciados y admirados colegas como
agregados en el Open Government Part-
Alberto Olvera podran realizar apor-
nership est fuera de toda duda en tan-
taciones relevantes al paradigma de
to que apela la causa que los une, que
Gobierno Abierto desde este campo
no es generar elucubraciones concep-
de conocimiento.
tuales sobre el Gobierno Abierto, sino
Finalmente, el tercero de los cam-
generar prescripciones programticas
pos analticos que demanda mayor
que le permitan a los pases partici-
exploracin y construccin analti-
pantes hacer realidad la promesa del
ca del Gobierno Abierto es aquel que
Gobierno Abierto, en beneficio de las
reflejara su agenda programtica de
personas a cuyas causas sirven tanto
cambio transformacional en la socie-
gobiernos como OSC. A ello dedicare-
dad y en el gobierno mismo: el relati-
mos algunas reflexiones iniciales la si-
vo a su relacin con la disciplina de
guiente seccin.
las polticas pblicas. Si argumenta-
mos que el Gobierno Abierto es un
paradigma gubernativo-administra-
tivo que aspira a reorientar la actua-
cin del gobierno en la resolucin de
los problemas pblicos (en arreglo a

33
Gobierno
Abierto GOBIERNO ABIERTO Y POLTICAS
CAPTULO PBLICAS: UN MEDIO O UN FIN?
II
TRADUCIR EL PARADIGMA DE GOBIERNO ABIERTO
(GA) EN PRCTICA GUBERNATIVO-ADMINISTRATIVA
ES UNA TAREA HARTO COMPLEJA DE EFECTUAR.
Primero, porque su realizacin deman-
da del Estado un conjunto de atributos
poltico-institucionales propicios: no
hay transparencia sin la garanta del
derecho de acceso a la informacin; no
hay deliberacin pblica sin la garan-
ta del derecho a la libertad de expre-
sin y de prensa; no hay participacin
ciudadana sin la garanta del derecho
a la libre asociacin y participacin
en los asuntos pblicos; y sin ninguno
de los anteriores, no hay posibilidad al-
guna de aprovechar los cuantiosos re-
cursos, informacin y capacidades en
manos sociales y privadas por medio
de esquemas de colaboracin e innova-
cin gobierno-sociedad. En suma, no
hay Gobierno Abierto posible sin el re-
conocimiento normativo de derechos
fundamentales e instituciones que los
hagan realidad y estabilicen en la so-
ciedad.11 No hay Gobierno Abierto si no
se cumple con un conjunto bsico de
atributos democrticos al cual Luis F.
35
Aguilar (2006) resume bajo el concepto
de calidad institucional.12
El Gobierno Abierto demanda tam-
bin de un conjunto de atributos pol-
tico-administrativos propicios: no hay
acceso a la informacin posible sin la
capacidad de la administracin pbli-
ca de producir informacin relevante
y de ofrecerla proactiva y oportuna-
mente al pblico en los formatos ade-
cuados; no hay deliberacin pblica y
participacin ciudadana sin canales
y prcticas de comunicacin de doble
va gobierno-sociedad; no puede existir
co-creacin e innovacin gobierno-so-
ciedad en ausencia de especializacin
funcional y tcnicas propicias en la ad-
ministracin pblica. En suma, no hay
Gobierno Abierto posible en ausencia
de un conjunto bsico de capacidades
y competencias directivas, organizati-
vas, operativas, tcnicas y tecnolgicas
de la administracin pblica. No hay
Gobierno Abierto si no se cumple con
un conjunto bsico de habilidades y
competencias gerenciales, es decir, sin
calidad administrativa.
 La precariedad en ambas (calidad
institucional y calidad administrativa),
suele expresarse en los rasgos impre-
sentables y nocivos de la administracin
pblica que tanto irritan a los ciudada-
nos y les hacen perder la confianza en la
autoridad pblica, tales como la opaci-
dad, la corrupcin, el patrimonialismo,
el clientelismo, el trato parcial y selecti-
vo; o bien, la baja cobertura y calidad de
los bienes y servicios pblicos, as como
su endmica incapacidad para resolver
los problemas ms apremiantes de la
vida asociada.
De acuerdo con la discusin teri-
co-conceptual que dimos en la seccin
previa, el Gobierno Abierto se presenta
como un paradigma que aspira a im-
pactar ambas dimensiones, la calidad
EL GOBIERNO ABIERTO institucional y la calidad adminis-
SE PRESENTA COMO trativa de la administracin pblica
UN PARADIGMA QUE y, como resultado, revitalizar la legi-
ASPIRA A IMPACTAR timidad y confianza ciudadana en la
AMBAS DIMENSIONES, accin pblica. En su dimensin pol-
LA CALIDAD tico-gubernativa, el Gobierno Abierto
INSTITUCIONAL prescribe un conjunto de valores y prin-
Y LA CALIDAD cipios que debern sustentar y guiar la
ADMINISTRATIVA DE actuacin gubernamental tales como
LA ADMINISTRACIN la transparencia, la rendicin de cuen-
PBLICA Y, COMO tas, el empoderamiento ciudadano y la
RESULTADO, participacin. Presenta tambin a s-
REVITALIZAR LA tos como la condicin necesaria para
LEGITIMIDAD la efectuacin de sus prescripciones
Y CONFIANZA gubernativo-administrativas orienta-
CIUDADANA EN LA das a alcanzar soluciones ms eficaces
ACCIN PBLICA. y sostenibles a los problemas de la vida
36
asociada, tales como (i) el estableci-
miento de esquemas ms horizontales,
dialgicos y deliberativos con los ciu-
dadanos; (ii) a partir de la produccin
y provisin proactiva de informacin y
la apertura de espacios y prcticas de
interaccin, colaboracin e innovacin
(animados por el uso de las TIC), y (iii)
orientados a aprovechar los cuantiosos
recursos, informacin y capacidades
en manos sociales y privadas.
En consecuencia, la agenda pro-
gramtica del Gobierno Abierto com-
prende iniciativas/polticas que ven al
Gobierno Abierto tanto como un medio
como un fin en s mismo. En contextos
en donde la calidad institucional de la
administracin pblica presenta al-
gunos rasgos o reas de precariedad,
la agenda programtica del Gobierno
Abierto tender a poblarse de iniciati-
vas/polticas que asumen al Gobierno
Abierto como un fin en s mismo, es
decir, orientadas a lograr condiciones
propicias de apertura gubernamen-
tal. En contextos en donde la calidad
administrativa presenta limitaciones,
la agenda programtica del Gobierno
Abierto tender a poblarse de iniciati-
vas/polticas que asumen al Gobierno
Abierto como un medio, es decir, como
un esquema particular (y diferente a
otros) de produccin de polticas pbli-
cas y soluciones eficaces, incluyentes y
sostenibles a los problemas ms apre-
miantes de la vida asociada en reas di-
versas (salud, educacin, alimentacin,
agua, sanitacin, seguridad pblica, etc.).
Cuando la agenda programti-
ca del Gobierno Abierto se compone
de iniciativas/polticas que lo definen
como un fin en s mismo, su aspiracin
final es la reorganizacin del aparato
estatal en arreglo a los valores y prin-
cipios que lo sustentan: nuevas institu-
ciones o renovacin de las existentes,
nuevas normas que garantizan dere-
chos, nuevos canales de interaccin
gobierno-sociedad; en suma, iniciati-
vas que aspiran a alcanzar una calidad
institucional robusta. Cuando la agenda
programtica del Gobierno Abierto se
compone de iniciativas/polticas que lo
definen como un medio, su aspiracin
final es la reorientacin de las polticas
pblicas (en s mismas) de salud, edu-
cacin, alimentacin, etc., en arreglo
a los valores y principios del Gobierno
Abierto; en suma, iniciativas que aspi-
ran a alcanzar una calidad administra-
tiva robusta.
POLTICAS PBLICAS PARA EL GOBIERNO
ABIERTO Y POLTICAS PBLICAS ABIERTAS
EN MXICO
Siguiendo a Cruz-Rubio (op. cit.), cuan-
do el Gobierno Abierto es concebido
como un fin se configuran polticas p-
blicas para el Gobierno Abierto, mien-
tras que cuando es utilizado como un
medio para alcanzar un fin ulterior,
se configuran polticas pblicas abier-
37
tas. Dichas modalidades no son mu-
tuamente excluyentes en tanto que
una poltica para el Gobierno Abierto
puede desarrollarse como una poltica
pblica abierta. Consideremos dos
casos arquetpicos de esta clasifica-
cin: la creacin del Sistema Nacional
de Transparencia (SNT) y del Sistema
Nacional Anticorrupcin (SNA) en M-
xico. Ambos sistemas buscan robustecer
la calidad institucional de la adminis-
tracin pblica mexicana en arreglo a
principios fundamentales de Gobierno
Abierto. El SNT busca la realizacin
efectiva de la transparencia y del De-
recho de Acceso a la Informacin en
todos los poderes y los rdenes de go-
bierno; mientras que el SNA busca una
efectiva rendicin de cuentas que pre-
venga, controle y castigue los abusos
administrativos y la corrupcin.
Ambas iniciativas fueron desarro-
lladas de forma abierta de principio a
fin. En su origen, ambas fueron impul-
sadas por la sociedad civil organizada
y retomadas por los partidos polticos y
el poder legislativo para ser procesa-
das legislativamente en el Congreso.
El caso del SNA fue incluso impulsa-
do bajo la figura de Iniciativa Ciuda-
dana, cuya regulacin mandataba a
obtener el soporte de al menos 140 mil
ciudadanos para ser considerada por el
Congreso. El grupo de organizaciones
impulsoras logr recabar 640 mil fir-
mas de la sociedad mexicana en apo-
 yo a la iniciativa. En ambos casos las
iniciativas de reforma, primero consti-
tucional y luego de leyes secundarias,
fueron co-creadas entre distintas co-
misiones del Senado de la Repblica,
integrantes de organizaciones de la
sociedad civil y acadmicos especia-
lizados en las materias. El proceso de
co-creacin estuvo marcado por mo-
mentos (alternados y concurrentes) de
colaboracin y co-creacin, as como de
exigibilidad-control desde la sociedad
a los legisladores.13 En ambos casos, el
resultado ha sido reformas robustas y
con amplia legitimidad poltica y social.
Sin embargo, los medios no siem-
pre acompaan a los fines. Muchas de
las polticas pblicas para el Gobierno
Abierto en Mxico no se efectuaron
bajo una modalidad abierta. Cant,
Fuentes y Merino (2011) documentan
cmo diversas reformas orientadas
a restablecer aspectos cruciales de la
dimensin poltico-institucional de
la administracin pblica mexicana,
en ausencia de una visin de conjun-
to y de prcticas participativas en su
EL GOBIERNO ABIERTO diseo, terminaron por generar un
ES AL MISMO conjunto desarticulado y hasta contra-
TIEMPO UNA CUESTIN puesto de normas e instituciones que
DE GESTIN [], UNA derivaron en los resultados opuestos
CUESTIN DE PODER a los originalmente deseados, produc-
[], Y EN CONEXIN, to de la resistencia burocrtica [], la
UNA CUESTIN fragmentacin y la desconexin entre
DE GOBERNANZA las instituciones dedicadas a la ren-
DEMOCRTICA. dicin de cuentas, as como de la cre-
ciente complejidad de los sistemas de
gestin que se derivan de ellas (p. 49).
Por otro lado, existen polticas p-
blicas que, aunque no buscan atender
misionalmente los valores del Gobierno
Abierto para robustecer la calidad ins-
titucional de la administracin pblica,
incorporan los principios de actuacin
del Gobierno Abierto en las mismas con
el afn de hacerlas ms robustas y efec-
tivas al aprovechar las perspectivas y
recursos (de informacin, capacidades,
etc.) en manos ciudadanas. Los ejem-
plos son muchos y muy variados. Desde
una perspectiva muy concreta y locali-
zada destaco el trabajo realizado por
el Laboratorio de la Ciudad de Mxico y
la organizacin PIDES Innovacin Social
utilizando los principios y esquemas
colaborativos gobierno-sociedad en su
iniciativa Cruce Seguro. Fue lanzada
como resultado del primer accidente
fatal de un ciclista del programa p-
blico del gobierno de la Ciudad de M-
xico Ecobici en el ao 2014, en uno de
los cruceros viales ms saturados de
la ciudad, el de Avenida Chapultepec
con las calles Sonora y Lieja. Ambas
instituciones catalizaron un proceso
colaborativo entre autoridades, espe-
cialistas y vecinos de la zona para iden-
tificar las estrategias ms adecuadas
para prevenir accidentes en el crucero,
as como el tipo de informacin y proto-
colos que deban generarse para ello.14
38
 Otras experiencias relevantes de
Gobierno Abierto como esquema de pro-
duccin de servicios y polticas pblicas
abiertas son el caso del Servicio de
Guarderas del Instituto Mexicano del
Seguro Social, co-creado con Transpa-
rencia Mexicana (Bohrquez, Flores y
Garca, 2015); as como el caso del uso
de datos abiertos para reducir la mor-
talidad materna (Caldern y Rivera,
2015). Desde una perspectiva nacional,
destaco el actual proceso de co-crea-
cin del Plan Nacional de Accin (PNA)
2016-2018 de Gobierno Abierto que ha
sido lanzado por el Comit Triparti-
ta (CT) nacional de Gobierno Abierto
(integrado por el Gobierno Federal, el
INAI y una representacin de la coali-
cin de OSC participantes en Gobierno
Abierto). Con la finalidad de que el PNA
tenga impactos concretos en los pro-
blemas de la vida asociada que ms
afectan e importan al ciudadano, el CT
decidi alinear la estructura del dise-
o del PNA mexicano a los Objetivos
de la Agenda de Desarrollo Sostenible
2030 de Naciones Unidas que resulta-
ron relevantes a partir de un proceso
de consulta abierta. Durante varias
semanas, representantes del gobierno
federal, acadmicos y OSC han estado
co-creando iniciativas que, atendien-
do los valores y principios del Gobier-
no Abierto, tengan el potencial de, por
ejemplo, reducir brechas y vulnerabi-
lidades sociales que explican los altos
39
niveles de pobreza y desigualdad en
Mxico; o bien, que permitan reducir las
brechas de gnero que persisten en el pas.
Sin embargo, la iniciativa ms
avanzada y sistemticamente cons-
truida que se inserta de forma delibera-
da en la categora de polticas pblicas
abiertas en Mxico, es la que est sien-
do impulsada por el INAI, en el marco
del Sistema Nacional de Transparencia,
con sus homlogos estatales y los go-
biernos de los estados. La Ley General
de Transparencia (que regula la reforma
constitucional de 2014 que crea el SNT),
dispone en su artculo 59 que el INAI y
sus homlogos estatales deben coadyu-
var, con los sujetos obligados y la socie-
dad civil organizada, a construir meca-
nismos de colaboracin y promocin de
acciones de apertura gubernamental. A
diferencia de iniciativas como Open Go-
vernment Partnership, que son volunta-
rias, en el caso del INAI-SNT existe un
mandato de ley a los rganos garantes
de acceso a la informacin para impul-
sar el Gobierno Abierto de la mano de
los sujetos obligados.
En cumplimiento a dicho mandato, el
INAI ha puesto en marcha un cuidadoso
proceso de desarrollo terico-concep-
tual y metodolgico llamado a susten-
tar y regular una Poltica Nacional de
Gobierno Abierto, inclusiva de los tres
poderes y los tres rdenes de gobierno,
sobre los cuales el INAI y sus homlo-
gos estatales poseen jurisdiccin. En la
dimensin terico-conceptual, el INAI
se dio a la tarea de desarrollar, a partir
de un proceso participativo y delibera-
tivo, las bases tericas que sustenta-
ran las polticas de Gobierno Abierto
para los integrantes del Sistema Nacio-
nal de Transparencia, las cuales crista-
liz en el llamado Modelo de Gobierno
Abierto del SNT.15 En dicho modelo se
opta claramente por una definicin de
Gobierno Abierto como medio, es decir,
como un instrumento para el desarro-
llo de polticas abiertas orientadas a
resolver problemas pblicos de ndole
diversa, a saber:
El presente modelo parte de una
definicin normativa de Gobier-
no Abierto que entiende este
concepto como: un esquema de
gestin y de produccin de polti-
cas pblicas orientado a la aten-
cin y la solucin colaborativa de
los problemas pblicos con base en
colegiados plurales y, en cuyo traba-
jo, convergen la transparencia y la
participacin ciudadana como crite-
rios bsicos, buscando propiciar un
ambiente de rendicin de cuentas e
innovacin social (pp. 11-12).
Inspirada en estas bases conceptuales,
se lanz en 2015 una primera expe-
riencia piloto con gobiernos estatales
a la que han denominado como Ini-
ciativa de Gobiernos Abiertos Subna-
40
cionales en Mxico. Al mes de octubre
de 2016, 23 de las 32 entidades federa-
tivas haban formalizado su partici-
pacin en la iniciativa.16 De ellas, en
11 se haban instalado los Secretaria-
dos Tcnico Locales (conformados por
el rgano garante, el gobierno estatal y
una representacin de sociedad civil);17
y en siete de stas se haba co-creado y
publicado el primer Plan de Accin Lo-
cal de Gobierno Abierto.18 Para guiar la
implementacin de los procesos loca-
les, y basado en la experiencia mexi-
cana en Open Government Partnership,
el INAI impuls una gua metodolgica
que consiste de seis fases bsicas y la
cual prescribe las acciones que habrn
de realizarse en cada una de ellas por
los distintos actores participantes bajo
los principios que animan al Gobierno
Abierto (lvarez, 2015).
POLTICAS PBLICAS PARA EL GOBIERNO
ABIERTO Y POLTICAS PBLICAS ABIERTAS
EN EL OPEN GOVERNMENT PARTNERSHIP
En el caso del Open Government Part-
nership tambin podemos encontrar
una aproximacin programtica al
Gobierno Abierto como medio y como
fin. Partamos primero de las prescrip-
ciones iniciales que la Alianza dio a
los pases para elaborar sus respec-
tivos Planes Nacionales de Accin
(PNA). stas prescriban el desarrollo
de compromisos de Gobierno Abierto
en cinco grandes reas programticas
o Desafos, a saber, (i) Mejora de los
servicios pblicos, (ii) Aumento de la
integridad pblica, (iii) Gestin eficaz
de los servicios pblicos, (iv) Creacin
de comunidades seguras y (v) Aumen-
to de la responsabilidad empresarial. A
su vez, los compromisos programticos
desarrollados bajo esta clasificacin de
Desafos, deban guiarse atendiendo a
uno o ms de los siguientes Valores de
Gobierno Abierto, a saber, (i) Acceso a la
informacin, (ii) Participacin ciudada-
na, (ii) Rendicin de cuentas y (iv) Tec-
nologa e innovacin para la apertura.
El diseo original de las reas pro-
gramticas/desafos propuestos por
Open Government Partnership sugiere
una clara tendencia a concebir al Go-
bierno Abierto como un medio, es de-
cir, como un esquema de gestin para
producir polticas pblicas orientadas
a resolver problemas de la vida aso-
ciada bajo los valores y esquemas de-
liberativo-colaborativos que animan el
Gobierno Abierto. De las cinco reas,
solamente la de Aumento de la inte-
gridad pblica podra contener accio-
nes que articularan misionalmente los
valores del Gobierno Abierto como, por
ejemplo, la creacin o fortalecimiento
del rgano superior de fiscalizacin de
un pas, la creacin de un rgano inde-
pendiente de prevencin y combate a
la corrupcin o el establecimiento de
una fiscala autnoma para perseguir
los delitos de corrupcin, entre otros.
41
Sin embargo, la reinterpretacin
realizada por los colegiados de go-
bierno-sociedad civil responsables del
desarrollo de los PNA en los distintos
pases participantes muy pronto mos-
tr que haba una necesidad mayor a
la originalmente prevista por el Open
Government Partnership para considerar
al Gobierno Abierto tambin como un
fin en s mismo. El nmero y diversidad
de iniciativas orientadas a profundizar
y fortalecer las condiciones de apertura
en los pases fue significativo en los pri-
meros PNA, particularmente en los pa-
ses latinoamericanos y africanos, en
donde resultaba difcil obviar los impre-
sentables rezagos en la calidad institu-
cional que prevalecen en importantes
reas de sus administraciones pblicas.
Oszlak (2014) realiz un revelador
ejercicio de clasificacin de los com-
promisos de Gobierno Abierto de 26
pases de Open Government Partnership,
entre ellos todos los latinoamericanos,
del cual emergieron siete categoras
con tipos diversos de compromisos. De
ellas, tres integraban misionalmente los
valores del Gobierno Abierto, a saber:
1. Garantizar y mejorar el ejercicio del
derecho de acceso a la informa-
cin pblica. Aqu se ubicaban, por
ejemplo, la promulgacin de leyes
para garantizar y regular el Derecho
de Acceso a la Informacin.
 2. Incrementar la transparencia de
la gestin pblica. Se inclua la
creacin formal de mecanismos
de rendicin de cuentas horizon-
tal y vertical hasta ese momen-
to inexistente en algunos de los
pases participantes, as como el
fortalecimiento de mecanismos
anticorrupcin.
3. Promover la participacin ciuda-
dana en la gestin estatal. Com-
prenda la promulgacin de leyes
para garantizar y regular el dere-
cho a la participacin, as como
la creacin formal de espacios
de participacin ciudadana, de-
liberacin y co-creacin gobier-
no-sociedad.
De esta forma, los pases participantes
en Open Government Partnership rein-
terpretaron los valores del Gobierno
Abierto no solamente como principios
rectores, sino tambin como necesarias
reas programticas para impulsar la
agenda del Gobierno Abierto en sus te-
rritorios. Se podra argumentar, sin em-
bargo, que esta reinterpretacin podra
obedecer a la natural curva de apren-
dizaje de los primeros PNA en donde
los pases se dieron a s mismos ciertas
licencias creativas para elaborarlos,
en razn de cierta falta de conocimien-
to y/o experiencia en la iniciativa. Para
descartar esta hiptesis, con la ayuda
42
siempre impecable de mis colegas de
GESOC,19 me di a la tarea de realizar un
anlisis del universo de compromisos
contenidos en los ms recientes PNAs
de TODOS los pases participantes de
Open Government Partnership al cierre de
julio de 2016, para clasificarlos en dos
grandes categoras: por un lado, aque-
llos compromisos que incorporan mi-
sionalmente los valores del Gobierno
Abierto para fortalecer la calidad ins-
titucional de la administracin pblica
y, por tanto, lo consideran como un fin
en s mismo, lo que aqu hemos deno-
minado polticas para el Gobierno Abier-
to. Por otro lado, aquellos que conciben
al Gobierno Abierto como un medio para
encontrar soluciones ms eficaces, inclu-
yentes y sostenibles a los diversos proble-
mas de la vida asociada y que aqu hemos
denominado como poltica pblica abierta.
Como lo muestra la Tabla 4, los ha-
llazgos confirman la tendencia inicial-
mente encontrada por Oszlak. Del total
de 1,093 compromisos analizados, el
31.9% clasifica bajo la categora de po-
ltica pblica para el Gobierno Abierto,
mientras que el 68.1% pertenecen a
la categora de poltica pblica abier-
ta. Al desagregar esta informacin por
continente (Tabla 5) se pueden percibir
diferencias interesantes entre los nfa-
sis que cada regin realiza a la agenda
programtica de Open Government Part-
nership en sus respectivos PNA desde
los lentes clasificatorios propuestos. De
esta forma, los pases africanos dedican
el 43.1% de sus compromisos a mejorar
la calidad institucional de sus admi-
nistraciones pblicas, mientras que los
pases asiticos solamente el 18.7%.
Destaca el 36.2% de los compromisos
que los pases europeos dedican al
mismo fin. Aqu habr que considerar
la entusiasta recepcin que el Gobier-
no Abierto ha tenido en los pases de
la Europa del Este. Llama la atencin
tambin la proporcin de compromi-
sos que los pases de las Amricas (in-
cluyendo EE.UU. y Canad) dedican a
fortalecer la calidad institucional de
sus administraciones pblicas: 28.8%,
cifra por debajo de la media global.
Valdra la pena mencionar algunos
ejemplos interesantes de polticas p-
blicas de ambos tipos que la revisin
realizada arroj. Por ejemplo, en la cate-
gora de polticas pblicas para el Gobierno
Abierto, destacan los casos de Colom-
bia y Repblica Checa. El primero con
la creacin del Observatorio de Lucha
contra la Corrupcin propuesto por
Colombia como parte de su Plan Nacio-
nal de Accin de Gobierno Abierto 2012.
A lo largo de estos aos, el Observatorio
se ha encargado de generar indicadores
sobre sanciones penales, sanciones disci-
plinarias, sanciones fiscales y sanciones
contractuales, incorporando adems el
ndice de Gobierno Abierto desarrollado
por la Procuradura General de Colom-
bia. Actualmente el Observatorio se en-
43
cuentra en el proceso de crear indicado-
res de transparencia y anticorrupcin.20
Por su parte, Repblica Checa incluy en
su Plan Nacional de Accin 2014 la adop-
cin de una nueva Ley de Servicio Civil,
la cual fue puesta en vigor en enero de
2015. Esta ley incluye los mecanismos y
principios fundamentales de la funcin
pblica, los lmites de interaccin entre
los funcionarios y la burocracia nacional,
un nuevo sistema de reclutamiento (ba-
sado en filtros de desempeo estrictos),
as como nuevos tabuladores de sueldos
y salarios, entre otros.21
En la categora de polticas pblicas
abiertas destaco los casos de Jordn y
Ghana. El primero comprometi en el
ao 2014 el establecimiento de normas
y procedimientos para la prestacin
de servicios pblicos para fomentar la
eficiencia, calidad e imparcialidad de
los servicios pblicos del pas. Hasta el
ltimo semestre de 2015, 48 de estos
manuales han sido publicados en los
portales abiertos de las instituciones de
gobierno correspondientes del pas.22
Por otra parte, Ghana asumi el com-
promiso de establecer un portal de da-
tos abiertos bajo la iniciativa llamada
Ghana Open Data Initiative (GODI) la cual
fue lanzada en 2014 y que sirve como
repositorio de bases de datos de diferen-
tes ministerios dentro del pas. Actual-
mente, cuentan con 133 bases de datos
abiertas, en las que se incluyen datos de
migracin, agricultura y salud.23
Tabla 4. Clasificacin de compromisos de los PNA como poltica pblica para el Gobierno
Abierto y Poltica Pblica Abierta

Compromisos de Poltica Compromisos de

Pblica para el Gobierno Porcentaje Poltica Pblica Porcentaje Total
Abierto Abierta

349 31.9% 744 68.1% 1093

Fuente: Elaboracin propia.24

Tabla 5. Clasificacin de compromisos de los PNA como poltica pblica para el Gobierno
Abierto y Poltica Pblica Abierta, desagregados por continente

Compromisos de Compromisos de
Poltica Pblica
Continente Porcentaje Poltica Pblica Porcentaje Total
para el Gobierno Abierta
Abierto

frica 31 43.1% 41 56.9% 72

Amrica 122 28.8% 302 71.2% 424

Asia 23 18.7% 100 81.3% 123

Europa 170 36.2% 300 63.8% 470

Oceana 3 75.0% 1 25.0% 4

Total 349 31.9% 744 68.1% 1093

Fuente: Elaboracin propia

44
 Vale la pena enfatizar que los datos
aqu ofrecidos y analizados sobre am-
bos tipos de polticas (polticas pblicas
para el Gobierno Abierto y polticas p-
blicas abiertas) son de tipo descriptivo y
no hacen ms que reflejar y confirmar,
desde el diseo de los PNA, la existencia
de una concepcin y orientacin pro-
gramtica diversa de Gobierno Abierto
en los diferentes pases y regiones del
mundo. No nos dice nada an sobre su
pertinencia, correccin de diseo, im-
plementacin o impacto agregado de
uno y otro tipo de compromisos de Go-
bierno Abierto. Por ejemplo, resultara
interesante conocer si alguna de las dos
categoras concentra, de acuerdo con
los criterios desarrollados por el Me-
canismo de Revisin Independiente de
Open Government Partnership, ms com-
promisos con potencial transformador
que la otra, o bien, si alguna categora
concentra compromisos con mayor ni-
vel de realizacin y cumplimiento que
otra. Ojal que pronto veamos un ma-
yor y ms profundo trabajo analtico (y
no solo de estadstica descriptiva), uti-
lizando los datos generados por el Open
Government Partnership.

45
Gobierno
Abierto CONCLUSIONES
CAPTULO
III
DESDE LOS MODESTOS ALCANCES DE UNA OBRA DE
DIVULGACIN, NOS PROPUSIMOS NO MS (PERO
TAMPOCO MENOS) QUE DAR RESPUESTA A DOS PRE-
GUNTAS TAN BSICAS COMO COMPLEJAS: QU ES EL
GOBIERNO ABIERTO? Y EN QU CONSISTE EL GOBIER-
NO ABIERTO COMO POLTICA PBLICA? EMPRENDI-
MOS UN RECORRIDO DE CLARIFICACIN Y PRECISIN
CONCEPTUAL QUE NOS PERMITI ARRIBAR A AL-
GUNAS CONCLUSIONES (PARCIALES DESDE LUEGO)
SOBRE LA NATURALEZA, ALCANCES, REAS GRISES Y
TENSIONES DEL CONCEPTO. Reconocimos que
nos encontramos an lejos de cerrar la
brecha abierta por la administracin
Obama en el ao 2009 entre el uso del
trmino de Gobierno Abierto y su plena
y robusta construccin conceptual. Sin
embargo, tomamos el riesgo de definir
el concepto y ofrecimos algunas pistas
sobre las reas de conocimiento y las
agendas de construccin analtica que
podran resultar no solo conceptualmen-
te esclarecedoras, sino tambin de gran
utilidad prctica para el creciente grupo
de entusiastas del Gobierno Abierto en
setenta pases del mundo, entre las cua-
les destacamos cuatro, a saber:
La necesidad de avanzar en la
configuracin y sustentacin de la di-
mensin administrativa del Gobierno
47
Abierto, quiz como una filosofa pro-
pia y sinrgica con otras actualmente
existentes. Esto permitira sustentar y
guiar la reforma y modernizacin de
la administracin pblica en arreglo a
los principios y valores que sustentan
el Gobierno Abierto.
La sustentacin de la dimensin
poltico-gubernativa del Gobier-
no Abierto. sta se beneficiara
de una mayor problematizacin
y eventual decantacin sobre
las condiciones y atributos del
rgimen poltico-institucional
que hacen posible el empodera-
miento ciudadano y la partici-
pacin cvica, as como de sus
correlatos, los principios de co-
laboracin e innovacin social.
El anlisis del Gobierno Abierto
desde el campo de conocimiento
sobre sociedad civil y Estado para
profundizar sobre las tensiones e
incluso omisiones hasta ahora
existentes en la literatura sobre
los principios de participacin y
colaboracin, en contextos pol-
tico-institucionales complejos.
 Finalmente, el campo analtico
del Gobierno Abierto que refle-
jara la agenda programtica de
cambio transformacional en la
sociedad y en el gobierno mismo:
el relativo a su relacin con la dis-
ciplina de las polticas pblicas.
Posteriormente, nos sumergimos en la
dimensin programtica del Gobier-
no Abierto para analizar las distintas
rutas que este paradigma guberna-
tivo-administrativo est tomando en
Mxico y el mundo bajo la nada senci-
lla aspiracin por partida doble de in-
cidir de forma significativa en mejores
estadios de calidad institucional y de
calidad administrativa de la adminis-
tracin pblica, en tanto que la preca-
SI LAS riedad de ambas suele expresarse en
ADMINISTRACIONES los rasgos impresentables y nocivos que
NO NACIERON tanto irritan a los ciudadanos y les ha-
TRANSPARENTES cen perder la confianza en la autoridad
(COMO ARGUMENTABA pblica, tales como la opacidad, la co-
MAJONE), MENOS rrupcin, el patrimonialismo, el cliente-
AN NACIERON lismo, el trato parcial y selectivo; o bien,
ABIERTAS. TRADUCIR la baja calidad de los bienes y servicios
EL PARADIGMA DE pblicos, as como su endmica incapa-
GOBIERNO ABIERTO cidad para resolver los problemas ms
EN LA PRCTICA apremiantes de la vida asociada.
GUBERNATIVO- Desde esta perspectiva, echamos
ADMINISTRATIVA luz sobre la existencia de una concep-
IMPERANTE SER cin y orientacin programtica diver-
UNA TAREA HARTO sa de Gobierno Abierto en los pases
COMPLEJA DE participantes del Open Government Part-
EFECTUAR. nership, en la cual coexisten al mismo
48
tiempo y con intensidades similares
iniciativas que conciben al Gobierno
Abierto tanto como un fin en s mis-
mo (bajo la forma de polticas pblicas
para el Gobierno Abierto), como un
medio para mejorar la eficacia, legiti-
midad y sostenibilidad de las interven-
ciones gubernamentales para resolver
los problemas ms apremiantes de la
vida en sociedad en reas tan diversas
como la salud, la educacin, la pobreza
o el medio ambiente (bajo la forma de
polticas pblicas abiertas).
Si las administraciones no nacie-
ron transparentes (como argumentaba
Majone), menos an nacieron abier-
tas. Traducir el paradigma de Gobierno
Abierto en la prctica gubernativo-ad-
ministrativa imperante ser una tarea
harto compleja de efectuar. Nos encon-
tramos an en etapas embrionarias del
desarrollo conceptual y programtico
del Gobierno Abierto. Precisamos de un
mayor y ms sofisticado trabajo de
sustentacin terico-conceptual e in-
vestigacin emprica que nos lleve al
siguiente nivel. Desde el punto de vis-
ta conceptual hemos abogado aqu por
el abordaje del Gobierno Abierto desde
otros campos de conocimiento como
los de Estado y sociedad civil, gestin
pblica y por supuesto, polticas pbli-
cas. Sin el concurso de stos, el Gobier-
no Abierto est condenado a la nada
honrosa mediana transformacional.
Gobierno
Abierto

NOTAS

1
Disponible en: https://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment

2
El Memorando instrua al entonces jefe de la Oficina de Gestin y Presupuesto (OMB, por sus siglas en in-
gls), Peter Orzag a publicar una Directiva de Gobierno Abierto que orientara a la APF en la toma de acciones
especficas para implementar lo principios de Transparencia, Participacin y Colaboracin establecidos en
el Memorando Presidencial. El documento completo puede consultarse en https://www.whitehouse.gov/
open/documents/open-government-directive

3
Este es el nmero de pases que se han sumado a Open Government Partnership al mes de julio del ao
2016. El listado completo de los pases y organismos multilaterales participantes en Open Government
Partnership se puede localizar en el sitio www.opengovpartnership.org

4
Wikipedia, acceso realizado el 15 de julio de 2016.

5
El ttulo original en ingls es: The Open Government Principle: Applying the Right to Know under the
Constitution.

6
Existe una muy amplia literatura que enfatiza la necesidad de trascender la dimensin jurdico-normativa
de la transparencia (centrada en la garanta del DAI) en favor del desarrollo de la transparencia como poltica
pblica si se desea alcanzar estadios de transparencia en la administracin pblica capaces de hacer efectivo
un derecho, pero tambin capaces desplegar su potencial transformador de la vida en sociedad y de la pro-
pia administracin pblica. Destaco en particular las aportaciones de Mauricio Merino (2008), Fung (2007)
y Jonathan Fox (2008).

7
El Proyecto IFAI-Comunidades buscaba identificar mecanismos para la apropiacin del DAI, con especial
atencin a aquellos grupos desprovistos de poder o inuencia en la asignacin de recursos y definicin de
polticas pblicas para que estos cuenten con instrumentos para mejorar sus condiciones de vida.

51
8
La nueva Ley General de Transparencia (que regula la reforma constitucional de 2014 que crea el Sistema
Nacional de Transparencia), dispone en su artculo 59 que el INAI y sus homlogos estatales deben coadyuvar,
con los sujetos obligados y la sociedad civil organizada, a construir mecanismos de colaboracin y promocin
de acciones de apertura gubernamental. Dicha atribucin busca abordar y eventualmente superar las limita-
ciones antes analizadas del enfoque pasivo-procesal-minimalista con el que la burocracia mexicana acogi la
transparencia en sus inicios.

9
Estos son el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asitico de Desarrollo, el PNUD,
la OCDE, la OEA y la CEPAL.

10
La Poltica de Respuesta es un mecanismo que busca establecer responsabilidades y consecuencias en caso
de que alguno de los pases participantes emprenda polticas y acciones contrarias a los principios de la De-
claracin de Gobierno Abierto que afecten el espacio de la sociedad civil organizada para actuar libremente y
ha sido ya aplicada en dos casos: Azerbaiyn y Hungra. En el primero, el Comit Directivo aprob degradar el
estatus del pas en la Alianza estableciendo estndares bsicos de restablecimiento del espacio de la sociedad
civil organizada para actuar libremente en el pas como condicin para su reingreso como participante pleno
de la misma, a la vez que conform un grupo de trabajo para ofrecer todo el apoyo que el gobierno requiera
para ello.

11
Esta es la razn por la cual Open Government Partnership desarroll tres instrumentos orientados a regular
las condiciones poltico-institucionales bsicas que los pases que desean participar en la iniciativa deben
poseer y preservar: los Criterios de Elegibilidad de los pases, la Declaracin de Gobierno Abierto y la Poltica
de Respuesta ante retrocesos en los dos primeros. Los primeros buscan establecer un conjunto de estndares
bsicos de condiciones de apertura que haran posible que un pas pueda establecer procesos de gobierno
abierto en arreglo a los principios del mismo y con la amplia participacin de la sociedad civil. La Declaracin
de GA debe ser firmada por los gobiernos y enfatiza el compromiso de stos con la preservacin y promocin
de los derechos y libertades que garantizan el espacio de la sociedad civil para actuar en el pas. La Poltica de
Respuesta es un mecanismo que busca establecer responsabilidades y consecuencias en caso de que alguno
de los pases participantes emprenda polticas y acciones contrarias a los principios de la Declaracin de GA.
Es importante mencionar que el Open Government Partnership acaba de lanzar un proceso de evaluacin y
consulta global que, en parte, busca revisar y actualizar los tres instrumentos.

52
12
Luis F. Aguilar (2006) se refiere a este conjunto de atributos del Estado como los elementos fundamentales
que determinan su calidad institucional, de forma distinta pero complementaria a aquellos que determi-
nan la calidad administrativa de la administracin pblica.

13
Entre las mltiples ocasiones que se alternaban e incluso concurran acciones de cooperacin/co-creacin
con acciones de exigibilidad-control en ambos procesos destacan, para el caso del SNT, las acciones de exigi-
bilidad de parte de las OSC articuladas en el Colectivo por la Transparencia bajo el lema Transparencia Ya,
al ser congelada por la Cmara de Diputados durante un perodo de casi siete meses la minuta de reforma
constitucional aprobada en el Senado de la Repblica que creaba el Sistema Nacional de Transparencia
y que aqul deba procesar como cmara co-legisladora. Dicha minuta era el producto de un proceso de co-
creacin Senado-sociedad civil sin precedentes en Mxico. En el caso del SNA, concurran acciones de
co-creacin de las normas, con acciones de exigibilidad hacia los senadores para que aceptaran medidas como
la que buscaba mandatar la publicacin de las versiones completas de las declaraciones patrimonial, de
conicto de inters y de impuestos de funcionarios pblicos, la llamada ley 3 de 3.

14
La informacin detallada de la iniciativa puede encontrarse en http://www.pidesinnovacion.org/Iniciativas/
cruce-seguro/

15
El documento se puede consultar en http://inicio.inai.org.mx/SiteCollectionDocuments/Transparencia/Mo-
delo%20de%20Gobierno%20Abierto/Modelo%20Te%C3%B3rico%20de%20Gobierno%20Abierto.pdf

16
Las entidades son: Oaxaca, Durango, Morelos, Veracruz, Jalisco, Baja California, Tlaxcala, Coahuila, Zacate-
cas, San Luis Potos, Campeche, Chihuahua, Estado de Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Sinaloa, Quertaro,
Ciudad de Mxico y Sonora.

17
Las entidades son: Oaxaca, Durango, Morelos, Veracruz, Jalisco, Baja California, Tlaxcala, Coahuila, Zacate-
cas, San Luis Potos y Campeche.

18
Las entidades son: Durango, Morelos, Veracruz, Oaxaca, Tlaxcala, Coahuila y Zacatecas.

53
19
La OSC que co-fund en el ao 2006 y que ha sido una de las precursoras del movimiento de Gobierno
Abierto en Mxico y cuya Direccin Ejecutiva estar dejando a finales de 2016 al haber cumplido mi ciclo
directivo de 10 aos. En particular agradezco el invaluable apoyo de Alfredo Elizondo, Carlos Hernndez y
Mariana Molina para el procesamiento y anlisis de los ms de mil compromisos de los ms recientes PNA de
los pases participantes de Open Government Partnership.

20
Para ms informacin sobre la iniciativa se puede consultar su portal oficial: http://www.anticorrupcion.gov.
co/Paginas/index.aspx

21
Para ms informacin sobre la iniciativa se puede consultar su portal oficial: http://ec.europa.eu/europe2020/
pdf/csr2015/nrp2015_czech_en.pdf

22
Para ms informacin sobre la iniciativa se puede consultar su portal oficial: http://mopsd.gov.jo/en/Pages/
Top%20Nav/Achievements/Service-Delivery-Improvement-and-Simplification-of-Procedures-.aspx

23
Para ms informacin sobre la iniciativa se puede consultar su portal oficial: http://data.gov.gh/

24
Fuente: Base de datos con el conjunto de compromisos de los PNA del universo de pases participantes de
Open Government Partnership (se retoma solamente el ltimo Plan de Accin vigente para cada pas). Dispo-
nible en: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1xMP9c1uDycjO37dJnBv2ju0U2h6XwHC3t1rh7sLQ3TI/
edit?usp=sharing

54
Gobierno
Abierto

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 Gobierno Abierto ,
se termin de imprimir en el mes de mayo de 2017
en Acrom Impresores, S.A. de C.V.
Tiraje: 5,000 ejemplares
Edicin a cargo de:
Direccin General de Promocin y Vinculacin con la Sociedad.
Direccin General de Comunicacin Social y Difusin.
 Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos Personales (INAI)
Av. Insurgentes Sur, No. 3211, Colonia Insurgentes Cuicuilco,
Delegacin Coyoacn, Ciudad de Mxico, C.P. 04530
Primera Edicin, mayo de 2017
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

60