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INTERESSADO/MANTENEDORA: UF
Conselho Nacional de Educao
ASSUNTO:
Financiamento da Educao na Lei 9.394, de 1996
RELATOR(a) CONSELHEIRO(a):
Almir Maia, Jacques Velloso, Joo Monlevade e Silke Weber
PROCESSO N:
PARECER N: CMARA OU COMISSO: APROVADO EM:
CP 26/97 Conselho Pleno 02.12.97
I. Histrico
II. Relatrio
Nos termos das atribuies do CNE, conforme o art. 7, 1, letra d da Lei 9.131
de 1995, e as de suas Cmaras, consoante o art. 9, 1, letra g e 2, letra h, da mesma Lei,
e cumprindo o previsto no art. 90, caput, da Lei 9.394/96, a Comisso Especial do Conselho
criada para emitir parecer sobre o financiamento da educao na LDB, aps anlise do contido no
Ttulo VIII Recursos Financeiros deste diploma legal, e das questes suscitadas pela matria,
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apresenta seu voto. No voto esto transcritos os artigos do mencionado Ttulo VIII, seguidos das
respectivas interpretaes, sempre que julgadas necessrias.
TTULO VII
DOS RECURSOS FINANCEIROS
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Veja-se, por exemplo, idntica definio quanto ao destino dos mnimos vinculados em B. Negri, O
Financiamento da Educao no Brasil, INEP/MEC, Braslia, pp. 8 e 9.
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restrio aplica-se tanto aos mnimos de 18% dos impostos da Unio e de 25% dos impostos dos
Estados e Municpios quanto aos mnimos superiores a 25% estabelecidos em vrias Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas de Municpios.
Observe-se ainda que o caput do art. 69, ao tratar das transferncias, j referidas no
art. 212 da Constituio Federal, explicita que estas so apenas as constitucionais,
compreendendo: FPE, FPM, ICMS, IPI-exportao, ITR, IOF-ouro, IPVA e a desonerao das
exportaes (Lei Complementar n 87, de 1996). Assim, determina ainda que para efeito do
cumprimento dos percentuais mnimos antes referidos devem ser contabilizadas as transferncias
constitucionais, mas no as voluntrias. Estas, mesmo se utilizadas para a manuteno e
desenvolvimento do ensino pblico, no podem ser contabilizadas para tal fim. No podem,
portanto, ser computadas para comprovar que os mnimos constitucionalmente estabelecidos foram
cumpridos, ao contrrio do que at hoje se fez no Distrito Federal, onde os recursos da folha de
pagamento so custeados pela Unio, mediante transferncias voluntrias, e posteriormente
contabilizados para efeito do que dispe o presente artigo da LDB.
3o - Para fixao inicial dos valores correspondentes aos mnimos estatudos neste artigo,
ser considerada a receita estimada na lei do oramento anual, ajustada, quando for o caso,
por lei que autorizar a abertura de crditos adicionais, com base no eventual excesso de
arrecadao.
4o - As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que
resultem no no atendimento dos percentuais mnimos obrigatrios, sero apuradas e
corrigidas a cada trimestre do exerccio financeiro.
A LDB estabeleceu prazos bem mais curtos para que seja apurado se os gastos com
manuteno e desenvolvimento do ensino, efetuados com recursos de impostos, alcanaram ou
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no os mnimos legais e, em caso negativo, para que sejam efetuados os ajustes necessrios. Pela
nova LDB, a apurao e os ajustes devem ser efetuados a cada trimestre do ano fiscal.
Resta ainda estabelecer quando sero feitos os ajustes que se revelem necessrios ao
final do ltimo trimestre de um exerccio financeiro. Ora, se os ajustes durante um ano fiscal devem
ser feitos a cada trimestre deste ano, no presente caso aplica-se o mesmo princpio da
trimestralidade. Caso ao final de um exerccio seja revelada a necessidade de ajuste este dever
ser feito no primeiro trimestre do exerccio subsequente.
5o - O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios ocorrer imediatamente ao rgo responsvel pela
educao, observados os seguintes prazos:
I - recursos arrecadados do primeiro ao dcimo dia de cada ms, at o vigsimo dia;
II - recursos arrecadados do dcimo primeiro ao vigsimo dia de cada ms, at o trigsimo
dia;
III - recursos arrecadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms, at o dcimo dia
do ms subsequente.
6o - O atraso da liberao sujeitar os recursos a correo monetria e
responsabilizao civil e criminal das autoridades competentes.
Cabe anotar que entre os dispositivos da Lei 7.348/85 que no conflitam com a nova
LDB, permanecendo portanto em vigor, dois merecem ser referidos:
Em seguida, deve-se esclarecer que a interpretao dos relatores quanto aos arts. 70
e 71 do novo diploma legal freqentemente ter carter indicativo, pois no cabe no presente
parecer definir com minudncia todos os tipos de despesas que se classificam ou no na categoria
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Uma situao que no se enquadra num ou noutro caso a das despesas com
hospitais universitrios. Sabe-se que estes formam hoje a maior rede pblica de atendimento
hospitalar do pas. Suas atividades so eminentemente de assistncia social. verdade que so
indispensveis para a formao de profissionais da sade, pois no se concebe um mdico,
enfermeira ou nutricionista adequadamente formados sem a pertinente prtica no hospital da
universidade na qual estudaram ou, caso inexistente, noutra instituio hospitalar, geralmente
mediante convnio. De todo modo, as atividades e despesas com hospitais universitrios so, em
larga medida, de assistncia social. 2 No esprito da LDB de 1961, que essencialmente o mesmo
da atual LDB, despesas com assistncia social no podem ser contabilizadas conta de MDE,
mesmo quando vinculadas ao ensino. Assim, s podem ser computadas em tal categoria as
despesas com hospitais universitrios que sejam estritamente indispensveis ao ensino e pesquisa,
sendo necessrio que a Lei de Diretrizes Oramentrias estabelea a proporo correspondente.
Na definio das despesas com MDE preciso notar que a nova Lei segue a lgica
de sua antecessora na matria, a de n 7.348/85. Assim, inicialmente estabelece, de modo algo
lato em vrios casos, quais so as atividades que podem ser financiadas com recursos de MDE
os gastos que podem ser contabilizados para satisfazer aos mnimos constitucionalmente
determinados. Em seguida fixa as excluses, isto , aquelas atividades que no podem ser
custeadas com tais verbas. Uma definio do que uma atividade de MDE, portanto, nem sempre
ser dada exclusivamente pela leitura e interpretao do art. 70; preciso verificar se a definio
algo lata estabelecida pelo art. 70 no sofre limites, excluses no artigo seguinte ou,
eventualmente, noutro dispositivo da nova Lei. A lgica adotada pela nova LDB ser a da
presente interpretao. Primeiro normatiza-se o art. 70, com definies ainda algo latas, em vrios
casos. Terminada a interpretao deste artigo passa-se ao seguinte, interpretando-se as excluses
ditadas pelo novo diploma legal.
2
A questo tratada, por exemplo, em J. Velloso, Custos contbeis e custos reais da universidade
pblica, In J. Velloso (org.), Universidade Pblica Poltica, Desempenho e Perspectivas, Campinas,
S. Paulo, Papirus, 1991.
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O inciso VI do art. 70 dispe sobre bolsas de estudo. Neste caso, e apenas neste
caso, o legislador ressalvou parcialmente - a destinao das verbas pblicas determinada pelo
caput do art. 69. Considerando que as bolsas destinam-se a alunos e no a instituies,
estabeleceu que as despesas em MDE, isto , aquelas que podem ser contabilizadas para satisfazer
aos percentuais mnimos dos recursos vinculados, incluem a concesso de bolsas de estudo a
alunos das escolas pblicas e privadas.
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Quanto ao inciso VIII do art. 70, que dispe sobre o custeio do transporte escolar, a
presente interpretao limitativa. Nele a atual LDB no se ateve estritamente ao esprito da
antiga LDB de 1961. Naquela poca, se regulamentada quanto matria - no o foi a antiga
LDB seguramente excluiria a atividade de transporte escolar das despesas com MDE, por ser de
natureza assistencial, embora vinculada ao ensino. De l para c alterou-se em muito o cenrio da
educao nacional.
Entende-se que pela nova LDB podem ser classificadas em MDE as despesas com
transporte escolar dos Municpios, quando efetuadas com a educao infantil e o ensino
fundamental. O esprito do dispositivo o de no impedir que bons e necessrios programas de
transporte escolar existentes tenham continuidade e (o de) assegurar ... que novos
programas venham a ser criados, se indispensveis, e sem prejuzo da expanso e
aperfeioamento do ensino fundamental.3 Tais programas vm sendo desenvolvidos sobretudo
mas no exclusivamente em Municpios do Sul do pas, tendo em vista o cumprimento da
obrigatoriedade escolar mediante articulao entre escolas que oferecem as sries iniciais e a etapa
final do ensino fundamental; precisam ser preservados, incentivados. Desconhecem-se anlogos
programas no mbito dos Estados, da a restrio queles na esfera dos Municpios. De outra
parte, h indicaes de que verbas gastas com transportes outros, das mais vrias finalidades que
no a escolar, no mbito dos Municpios, por vezes tm sido contabilizadas como se fossem de
manuteno e desenvolvimento do ensino.
O inciso III do art. 71 diferencia claramente entre a formao que se destina vida
social, nos seus mais diversos mbitos, e a que se destina a atividades a serem especificamente
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J. Velloso, Recursos Vinculados para a Manuteno e o Desenvolvimento do Ensino: uma Anlise e
uma Proposta, CONSED, srie Estudos n 1, Braslia, DF, 1996.
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desempenhadas no mbito do Estado. Alm do disposto na letra do inciso, seu esprito determina
que no devem ser consideradas na categoria de MDE as despesas com as atividades de
formao de quadros que se destinem a atividades tpicas do Estado como, por exemplo, as dos
bombeiros, gestores pblicos, fiscais da receita e auditores das contas pblicas, entre outras.
Pelo menos desde quando foi promulgada a Constituio Federal, em 1988, debatia-
se na sociedade civil e no Estado, inclusive no Congresso Nacional, se os inativos deveriam ou no
ser includos na categoria MDE. Sua excluso representaria enorme impacto nas contas dos
Estados e de muitos Municpios. Hoje, em vrios dos entes federados, os inativos representam de
20 a 30% - ou mais - dos gastos com pessoal em educao. Exclu-los da categoria de MDE
significaria aumentar em igual proporo aquilo que precisa ser gasto para atender aos dispositivos
constitucionais invivel para diversos, seno muitos destes entes federados.
A nova LDB preferiu, em sua letra, silenciar sobre a questo. Mas no em seu
esprito. Determinou que todas as despesas efetuadas com os que se encontrassem em desvio de
funo ou em atividade alheia manuteno de desenvolvimento do ensino no pudessem ser
contabilizadas para a satisfao dos mnimos constitucionais. Para fins de ilustrao, considere-se
o hipottico caso de um professor de ensino mdio, devidamente titulado nos termos do novo
diploma legal, que preste relevante e indispensvel assessoria por sua qualificao profissional - a
rgo voltado para o controle ambiental, desafio do novo milnio. Est tal docente, entretanto, em
desvio de funo para fins de contabilizao de seus vencimentos em MDE. No podem estes
vencimentos (incluindo-se os demais encargos deles decorrentes) serem contabilizados para
satisfazer aos mnimos constitucionais. Trata-se de atividade alheia manuteno de
desenvolvimento do ensino.
A nova LDB no silenciou quanto aos desvios de funo. Mas estes esto
indissoluvelmente associados ao conceito de MDE. evidente que os inativos no contribuem
nem para a manuteno nem para o desenvolvimento do ensino. Afastados que esto da
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atividade, no poderiam contribuir para a manuteno das aes que dizem respeito ao ensino. Se
no podem sequer contribuir para tanto, menos ainda para o desenvolvimento democratizao,
expanso e melhoria da qualidade do ensino. O esprito da LDB o de que os gastos com os
inativos no esto includos nas despesas com MDE. Sua letra, no entanto, omissa a respeito da
questo. Cabe assim a cada sistema de ensino regulamentar a matria, talvez a exemplo do
sistema do Estado de So Paulo, que antecipou o esprito dos dispositivos legais vigentes, mas
sempre dentro da autonomia que a nova LDB lhes concede.
Pelo art. 75, associado aos arts. 10 e 11 desta Lei, a Unio tem ao supletiva e
redistributiva em relao aos Estados e Municpios no mbito de toda a Educao Bsica; j a
ao supletiva e redistributiva dos Estados em relao a seus Municpios circunscreve-se ao Ensino
Fundamental.
Jacques Velloso
Silke Weber