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MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS: a perspectiva do ciclo de poltica

Isabela Cardoso de Matos Pinto

Universidade Catlica de Salvador (UCSal)
Universidade Federal da Bahia (UFBa)

MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS: a perspectiva do ciclo da poltica

Resumo: Apresentao dos enfoques utilizados na explicao e compreenso do processo decisrio no mbito das
polticas pblicas. Tambm objetiva demonstrar como essas polticas so formuladas pelo Estado e como so definidas
as responsabilidades pela implementao dessas polticas, nos diversos nveis de governo. Nesse sentido, so
revisadas e analisadas as diversas correntes, mapeando como o tema vem sendo tratado na literatura, particularmente,
os aspectos terico-metodolgicos. Para compreender o momento de construo da agenda da poltica pblica,
especificamente o processo de tomada de deciso governamental, concentra-se no modelo elaborado por Kingdon
(1984) para a compreenso dos elementos que compem o processo, qual seja, a identificao dos atores envolvidos
e o processo de negociao, em torno dos problemas e das alternativas de soluo a esses problemas. Finalmente,
tecem-se algumas consideraes sobre a pertinncia do modelo terico apresentado, ressaltando a utilidade, os
limites dos referenciais tericos que so adotados nas anlises empricas e a necessidade do dilogo entre o referencial
da teoria do ciclo da poltica pblica com outras perspectivas tericas que contribuam para a ampliao e
enriquecimento do modelo analisado.
Palavras-chave: polticas pblicas, ciclo da poltica pblica, correntes mltiplas.

THE CHANGES IN PUBLIC POLICIES: the policies creation cicle perspective

Abstract: The objective of this article is to present the approaches applied to understand the decision making process
within the public policies context, specifically how they are formulated by the State and how the responsibilities to
implement policies are defined at different governmental levels. With this in mind, different approaches were revised
and analyzed, mapping the ways this subject has been treated in the qualified literature, mainly, considering their
theory and methodology. To understand the moment of the public policy agenda construction, and more specifically,
the governmental decision making process, the model elaborated by Kingdon (1984) was adopted in order to
comprehend the elements that comprise this process, that is, the proper identification of the real social actors and the
negotiation processes around the problem and alternatives of solutions. Finally, some considerations are presented
about the adequacy of this theoretical model, emphasizing its utility, the limits of theoretical references adopted in
the empirical analysis in this area and the need of a dialogue between the theory of the public policy cycle and other
theoretical perspectives that contribute to enhance and enrich the analyzed model.
Key words: public policies, public policy cycle, multiple approaches.

Recebido em 07.07.07. Aprovado em 20.08.2008

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008

28 Isabela Cardoso de Matos Pinto
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, o processo de reorientao
das polticas pblicas do Estado brasileiro tem se
pautado no direcionamento conferido reforma do
Estado pela esfera federal. No caso das polticas
sociais, trata-se da redefinio da sua misso e
das formas de gesto das organizaes pblicas
responsveis pela produo direta de servios.
A rea da seguridade social apresenta-se como
uma das reas onde se configuraram embates
tcnicos e polticos, em torno dos projetos e das
estratgias de reforma, em um processo complexo
que se desdobra em vrios nveis de governo.
As dificuldades na implementao de novas
prticas, na rea da gesto governamental, tm
estimulado questionamentos acerca dos fatores que
influenciam o processo de deciso, formulao e
implementao das polticas pblicas. Em funo
disso, alguns estudos tm gerado uma srie de
modelos explicativos do processo de deciso,
elaborao, implementao e avaliao das aes
governamentais.
O objetivo deste artigo apresentar o estado da
arte, mapeando como o tema vem sendo tratado
na literatura; particularmente, os aspectos terico-
metodolgicos, com uma reviso dos enfoques
utilizados para explicar e compreender o processo
decisrio, no mbito das polticas pblicas, como
essas polticas so formuladas pelo Estado e como
so definidas as responsabilidades pela
implementao dessas polticas, nos diversos nveis
de governo. Ou seja, entender como e por que os
governos optam por determinadas aes cujo
impacto se d na vida dos cidados.
Nesse sentido, a deciso sobre o que entra e o
que sai da agenda governamental constitui o ponto
de partida para a formulao das polticas pblicas.
Para compreender o momento de construo da
agenda da poltica pblica, especificamente o
processo de tomada de deciso governamental,
discuto o modelo elaborado por John W. Kingdon
(1994) para a compreenso dos elementos que
compem o processo. Esse modelo terico-
metodolgico foi testado para analisar a ascenso
de uma questo na agenda governamental e
considerado adequado para a anlise dos
momentos de prdeciso e de deciso, isto ,
a seleo dos problemas e a escolha das
alternativas de polticas que se constituem em
objeto do processo decisrio1.
2 O PROCESSO DE FORMULAO DAS
POLTICAS PBLICAS
A incorporao de problemas na agenda dos
governos, ponto de partida para a elaborao de
propostas de polticas pblicas e de ao
governamental, envolve uma srie de etapas que
tm incio com o acatamento de um assunto pelo
governo, podendo-se identificar, assim, a forma
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como ele chega ao debate pblico (COSTA; MELO,
1998) e como captura a ateno dos elaboradores
da poltica (definio da agenda), da gerando
opes de poltica pblica. Em seguida, torna-se
necessria a legitimao da deciso, momento no
qual se busca apoio poltico dos atores envolvidos
com a poltica pblica, para a obteno da sua
aprovao. Finalmente, implementa-se a poltica
formulada, atravs da operacionalizao em
programas e projetos pelas reas competentes.
Nas ltimas dcadas, vrios modelos foram
desenvolvidos para ajudar a compreender o
processo decisrio das polticas pblicas.
Algumas teorias foram formuladas para tentar
explicar questes como a tomada de deciso, a
formulao e a implementao de polticas,
podendo-se destacar a teoria da escolha racional,
o incrementalismo, a anlise de sistemas, o ciclo
da poltica pblica, a poltica da burocracia, a
coalizao de defesa e a teoria da escolha
pblica (KELLY; PALUMBO, 1992; SOUZA;
CARVALHO, 1999).
Uma reviso preliminar da literatura sobre policy
analysis permite a identificao de trs dimenses
da poltica pblica: a dimenso institucional [polity]
que se refere organizao do sistema poltico,
delineada pelos sistemas legal e jurdico e pela
estrutura institucional do sistema poltico-
administrativo; a dimenso processual [politics] que
se refere ao processo poltico, freqentemente
conflituoso, no que diz respeito imposio de
objetivos, aos contedos e s decises de
distribuio dos custos e benefcios de uma dada
poltica pblica; a dimenso material [policy], que
se refere aos contedos concretos que envolvem a
configurao dos programas polticos, aos
problemas tcnicos e ao contedo material das
decises polticas (FREY, 2000).
Basicamente de origem norte-americana, os
estudos sobre policy analysis e policy making
buscam entender e analisar o funcionamento da
mquina estatal, tendo como ponto de partida a
identificao das caractersticas das agncias
pblicas fazedoras de polticas, dos atores
participantes desse processo, dos mecanismos,
critrios e estilos decisrios utilizados e das inter-
relaces entre essas variveis (agncias e atores)
com as variveis externas que influenciam o
processo.
Entre as contribuies, encontra-se a teoria do
ciclo das polticas pblicas [policy cycle], que tenta
explicar a interao entre intenes e aes, ao
mesmo tempo em que busca desvendar a relao
entre o ambiente social, poltico e econmico, de
um lado, e o governo, de outro. As aes no campo
da poltica pblica e os saberes tcnicos a ela
associados definem-se a partir de inmeras
decises que so tomadas e que esto permeadas
por paradoxos (STONES, 1988). Essas aes
partem de um conjunto de pressupostos que
determinam a atribuio de responsabilidades, a
 Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica
seleo dos assuntos relevantes, as alternativas a
serem adotadas, a avaliao de necessidades e a
determinao do pblico-alvo (FISHER;
FORESTER, 1993).
A literatura do ciclo de poltica tem adquirido
progressiva importncia nos estudos sobre a
elaborao da poltica pblica. Vrios trabalhos
mencionados por Vianna (1996) indicam a evoluo
dos estgios de desenvolvimento dessas polticas.
Autores como Kingdon (1994), Kelly e Palumbo
(1992) apontam fases ou etapas que compem o
processo: a) determinao da agenda, onde a
dinmica da definio do problema questo
essencial para a compreenso da poltica pblica;
b) formulao e legitimao da poltica (seleo de participao fluida. Kingdon (1994) defende um
proposta, construo de apoio poltico, formalizao
em lei); c) implementao de polticas
(operacionalizao da poltica em planos,
programas e projetos no mbito da burocracia
pblica e sua execuo); d) avaliao de polticas
(relato dos resultados alcanados com a
implementao das propostas e programas de
governo, avaliao dos impactos dos programas e
sugesto de mudanas).
De acordo com a teoria do ciclo da poltica
pblica, o caminho seguido comea com a
elaborao de uma agenda, onde interesses e
propostas so colocados na mesa de
negociaes, definindo-se preferncias que so
adaptadas ao projeto poltico governamental,
seguido das etapas de formulao de propostas,
escolha de alternativas e implementao das
polticas pblicas.
As explicaes acerca da incorporao de
determinado item, na agenda do governo, esto
baseadas nas perspectivas pluralista ou elitista. Na
primeira perspectiva, pluralista, os itens da agenda
provm de fora do governo e de uma srie de grupos
de interesse, sendo que as questes podem
alcanar a agenda, atravs da mobilizao de
grupos relevantes. Na segunda, elitista, a explicao
privilegia o entendimento de que h um tipo de
estabelecimento fechado dentro da determinao
da agenda pelo governo, que opera atravs da
difuso de idias nos crculos profissionais e entre
as elites que decidem ou influenciam a poltica
pblica (LUKES, 1976).
As crticas em relao abordagem da poltica
pblica como um ciclo baseiam-se no fato de que a
descrio do processo seqencial e ordenada,
pressupondo-se que todas as alternativas so
cuidadosamente discutidas para o alcance dos
objetivos (modelo racional-abrangente), quando, na
prtica, a elaborao da poltica complexa e
interativa. Kingdon (1994) acrescenta s limitaes
da perspectiva incrementalista que pressupe que
as mudanas se do de forma gradual, a partir da
incorporao de pequenas alteraes, nas polticas
e nos programas, uma crtica do carter incremental
do processo. Nesse sentido, ressalta que a
determinao das agendas tem mostrado uma
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grande quantidade de mudana no incremental.
Kingdon, principal formulador da teoria do ciclo
da poltica pblica, a qual, por sua vez, uma
variante do modelo analtico de March & Olsen
denominado de garbage can [lata de lixo], rebate
as crticas, afirmando que os modelos alternativos
no tm as mesmas propriedades do modelo
garbage can2 e no funcionam bem em vrios
aspectos: o ciclo de uma poltica pblica no
parece incremental ou hierrquico, ou racional ou
dirigido simplesmente por fora e presso poltica
ou localizados em simples estgios cronolgicos
e, sim, por fora das propriedades das preferncias
problemticas, tecnologias pouco claras e
modelo probabilstico, discutido em seguida,
apontando como razo, que o torna mais
satisfatrio do que o modelo determinstico, o
reconhecimento do resduo randmico, ou seja,
a possibilidade de contar com o acaso na
elaborao de propostas de polticas.
Apesar de suas limitaes, pesquisas produzidas
a partir do referencial do ciclo da poltica pblica
(SCHNEIDER, 1971; KINGDON, 1994) tm
fornecido importante ferramenta analtica,
permitindo esclarecer vrios pontos, relativamente
obscuros, sobre como as decises so tomadas,
indicando, tambm, aspectos cruciais da elaborao
e implementao da poltica pblica. Ademais,
esses trabalhos tambm iluminam a identificao
dos determinantes de cada etapa do processo
decisrio, de formulao e de implementao.
Na perspectiva da teoria do ciclo da poltica
pblica, alguns autores (BAUMGARTNER; JONES,
1993; KINGDON, 1994) focalizam sua anlise,
tomando como ponto de partida a compreenso de
que o processo decisrio envolve sempre duas
questes: onde surge a demanda e quem participa
do processo de definio da agenda. Alguns
aspectos devem ser analisados: um assunto ou
tema para atingir o status de agenda precisa ser
alvo de atenes e envolve a interao de uma srie
de elementos complexos que influenciam a deciso,
formulao e implementao das polticas pblicas.
Uma das estratgias importantes a poltica de
definio de problemas (ROCHEFORT; COBB,
1994), envolvendo a participao do Estado, dos
grupos organizados e da mdia, no processo de
emergncia e caracterizao dos assuntos pblicos.
Outros pesquisadores (ROCHEFORT; COBB,
1994; BOSSO, 1994) da rea de poltica pblica
deram o nome de definio do problema ao
processo de caracterizao de questes, na arena
governamental, envolvendo duas perspectivas:
poltica (organizar a retrica mais freqentemente
empregada pelos definidores do problema) e
elaborao de poltica (analisar os cenrios pelos
quais as definies so construdas ou destrudas).
A definio de problemas ocorre, portanto, dentro
de um determinado contexto de organizao das
instituies pblicas, com regras que condicionam
Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008
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o papel das elites e dos grupos de interesse
(FUKS, 1997) e abarca uma srie de componentes
importantes, para a compreenso da dinmica que
envolve, de um lado, a definio de um assunto
pblico e, de outro lado, a formao de polticas
pblicas (BUMGARTNER; JONES, 1994).
Tais autores (ROCHEFORT; COBB, 1995;
BAUMGARTNER; JONES, 1995) ressaltam a
vertente da discusso que enfatiza a dimenso,
propriamente poltica, do processo de definio do
problema. Consideram, portanto, que os polticos
tm interesses que levam a definies
particularmente favorecidas, sendo que as escolhas
de poltica pblica so sempre afirmaes de
valores que resultam na competio de diferentes
perspectivas ou preferncias.
Nesse referencial, a definio do problema,
objeto de interveno do governo, produto de
intensa negociao entre grupos interessados,
permeada pela razo (anlise informada para a
deciso) e pelo conflito (conduo do processo
decisrio). Nesse processo, algumas questes que
orientam o estudo do processo de incorporao dos
itens, na agenda governamental, so apontadas por
Fuks (2000), que adota uma perspectiva pluralista,
ao conceder papel privilegiado aos grupos
organizados:
a) c o m o c e r t o s p r o b l e m a s c o n s e g u e m
transcender o mbito da preocupao de
pequenos grupos para alcanar a ateno
pblica?
b) de que forma as estratgias e os recursos
dos grupos organizados, visando assegurar
a aceitao pblica de seus interesses,
demandas e valores, interferem nesse
processo?
c) qual o impacto das aes governamentais,
especialmente quando elege prioridades e
cria instituies que colocam o foco da
ateno pblica em determinados assuntos?
d) em que medida o contexto sociocultural
contribui para o sucesso ou fracasso da
entrada de certos assuntos na agenda
pblica?
O modelo de Kingdon (1994), por sua vez,
combina o modelo do ciclo de poltica pblica com
o garbage can, centrando a estrutura terica nos
momentos de pr-deciso e nos processos de
tomada de deciso da poltica pblica, enfocando a
progresso de uma questo da agenda sistmica
difusa para a agenda governamental e, finalmente,
para o estgio de deciso.
Nesse processo, as influncias que levam
escolha da poltica so determinadas por duas
categorias de fatores: os participantes ativos
(governamentais e no-governamentais) e os
processos pelos quais os itens da agenda e as
alternativas ganham proeminncia.
3 ESTRUTURA TERICA DO MODELO DO CICLO
DA POLTICA PBLICA
A estrutura terica do Ciclo da Poltica Pblica
Rev. Pol. Pbl. So LuIs, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008
desenvolvida por Kingdon pode ser adotada como
ponto de partida, para a anlise da etapa em que
uma poltica pblica definida como item prioritrio,
na agenda governamental, ou seja, as nuances que
envolvem os estgios de prdeciso. Quando
ocorre a progresso de uma questo da agenda
sistmica difusa para a agenda governamental e,
por fim, para o estgio de deciso.
Kingdon (1994) toma emprestado da cincia
poltica um modelo processual de tomada de
deciso e desenvolve o modelo de correntes
mltiplas [multiple streams] de determinao de
agenda e especificao de alternativa, onde a
mudana ocorre atravs de aes de
empreendedores, unindo as correntes do problema,
das solues propostas e da poltica quando
ocorrem as janelas de oportunidade.
O modelo correntes mltiplas desenvolvido
pelo autor uma variao do modelo lata de lixo
[garbage can] de March e Olsen (1989) aplicado
aos processos de polticas pblicas, que
considera as organizaes como anarquias
organizadas, caracterizadas por preferncias
problemticas, tecnologia obscura e participao
fluida e instvel. Ou seja, as preferncias no so
definidas com clareza pelos atores, tampouco os
objetivos a serem perseguidos. A ao geralmente
facilitada pela indefinio, a organizao uma
livre coleo de idias ao invs de uma estrutura
coerente; ela identifica preferncias atravs da
ao mais do que age com base nas preferncias
(KINGDON, 1994.).
Tecnicamente, a organizao opera por tentativa
e erro, atravs de experincia e enfrentamento das
crises. Os participantes entram e saem, ou seja,
atores oscilam no decorrer do processo decisrio.
A participao fluida, mudando de acordo com a
deciso tomada. Tanto o Legislativo como o
Executivo so pouco transparentes, na realizao
de suas aes e vrios atores no-governamentais
interferem na tomada de deciso.
A falta de transparncia constitui-se mecanismo
estratgico para garantir o encaminhamento das
alternativas definidas como prioritrias por aqueles
que tomam a deciso final. O aspecto a ser
ressaltado aqui o efeito da ligao de vrios fatores
ocorrendo, simultaneamente, como parte de um
processo de natureza poltica ou politicamente
mediada, ou seja, atores, ideologicamente,
constitudos e, institucionalmente, marcados por
relaes que se configuram em atos polticos, com
formas de poder organizadas, cristalizadas,
mantenedoras das relaes institudas ou tendentes
mudana nessas relaes.
Como afirmam March e Olsen (1989), as
organizaes possuem um leque de alternativas
procura de problemas. Os grupos interessados
podem pressionar pelo reconhecimento de
problemas e pela adoo de suas solues ou
propostas. E, nesses processos, vrios fatores
podem operar como fora que impulsiona ou
restringe (bloqueia) determinado item na agenda.
 Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica
Como impulso, um grupo de interesse ou algum
que detm o poder de decidir, como o governador,
pode pressionar pela incluso, pelo reconhecimento
de um problema ou pelo desenvolvimento de uma
soluo e elevar ao status de agenda um
determinado item. Como restrio, atores ao redor
do governo podem divergir, opor-se, apontar uma
srie de restries, tentando impedir a proeminncia
do item na agenda.
A concepo de agenda trazida por Kingdon
(1994) parte da existncia de uma lista de assuntos
ou problemas aos quais representantes
governamentais e pessoas externas ao governo,
associadas a esses representantes, esto dando
sria ateno em um tempo determinado. Os itens
que so destacados para uma ao imediata entram
na agenda de deciso e determinam procedimentos
e especificao de alternativas.
Afetam este processo duas categorias de
fatores: os participantes ativos (governamentais e
no-governamentais) e os processos pelos quais
os itens da agenda ganham proeminncia. Tais
processos incluem o entendimento de trs
correntes [streams] o problema, as alternativas
de polticas e o processo poltico que fluem atravs
do sistema e podem provocar uma mudana na
poltica, de acordo com a combinao entre elas.
Essas correntes se desenvolvem segundo suas
prprias dinmicas e regras e de forma
relativamente independentes umas das outras. Mas
em situaes crticas, as trs correntes podem se
unir atravs de uma convergncia catalisada por
uma ao empreendedora.
No modelo terico do ciclo da poltica pblica,
as correntes so independentes, cada uma tem vida
prpria e se move sem a dependncia da outra,
envolvendo atores diferentes em cada uma delas.
O resultado da unio dessas trs correntes constitui
a janela de oportunidade para uma idia ser
introduzida na agenda governamental.
A complexidade que envolve a agenda de
deciso requer, portanto, o entendimento das
estratgias utilizadas para a identificao do
problema, o debate em torno da construo de
alternativas e os atores envolvidos no processo. Isso
exige entender o caminho percorrido por uma idia,
o que pressupe a anlise dos processos de
discusso sobre o assunto, os discursos, as
audincias e as proposies de projetos de lei,
assim como a interferncia dos resultados das
eleies, das mudanas no governo, da presso
de grupos de interesse, das oscilaes do
sentimento nacional, da opinio pblica e da mdia.
O momento crtico que explica a proeminncia
de um item na agenda no a sua fonte, mas o
ambiente3 do governo e a receptividade da idia,
aliados combinao de atores envolvidos na
deciso, elaborao e implementao de uma
poltica pblica. A chave, portanto, para se entender
as mudanas nas polticas pblicas, no est na
origem da idia, mas no entendimento do processo
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de crescimento dessa idia.
Assim, torna-se necessrio estudar o efeito da
conexo de vrios fatores que, juntos, favorecem a
aprovao de polticas, identificando as
contribuies dos diferentes atores para o processo
de determinao da agenda. Para a compreenso
do processo, torna-se necessrio distinguir os
participantes ativos, ressaltando as contribuies da
cada ator e a dinmica que compe cada uma das
trs correntes reconhecimento do problema,
formao e refinamento de propostas de poltica e
a configurao do processo de negociao poltica
bem como analisar o momento em que ocorre o
entrelaamento dos diversos elementos.
3.1 Participantes do jogo
Um dos aspectos fundamentais destacados por
Kingdon, para entender o processo de determinao
da agenda, a atuao dos jogadores,
identificando-se a importncia de cada participante
(se afetou a agenda, as alternativas, ou ambas) e
os recursos disponveis com que conta cada
participante.
Os participantes ativos do processo de
determinao da agenda so classificados em dois
grupos: a) atores governamentais (representantes
do Executivo, do Legislativo e os servidores
pblicos) e b) os atores no-governamentais (os
especialistas, os grupos de interesse, a mdia e a
opinio pblica).
No mbito dos atores governamentais, pode-se
distinguir o grupo da chamada Administrao
Central, que envolve uma combinao de trs
atores: o prprio chefe do Executivo, isto , a
autoridade mxima do nvel de governo que se
esteja considerando; o staff do gabinete executivo
do governo e, por ltimo, os dirigentes e assessores
nomeados, em funo de sua vinculao poltica
ao governante. Esse grupo estabelece as
prioridades do processo de construo da agenda,
determinam os itens da agenda, decidindo acerca
das questes fundamentais no desenvolvimento do
processo de formulao das polticas pblicas. Os
burocratas, isto , os servidores pblicos de carreira,
por sua vez, no so considerados por Kingdon to
influentes na determinao da agenda, tendo, no
entanto, um impacto maior na especificao de
alternativas de soluo aos problemas includos no
debate poltico. Seu poder, geralmente, manifesta-
se no momento da implementao das polticas.
Ainda no mbito governamental, Kingdon
destaca o papel do Legislativo o Congresso
Nacional (Cmara dos Deputados e Senado), a
Assemblia Legislativa e outros rgos
representativos desse poder, nas diversas
instncias de governo: essas organizaes so o
repositrio das responsabilidades
constitucionalmente estabelecidas. Os senadores
e deputados esto entre os poucos atores do
sistema poltico que produzem impactos notveis
Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008
32 Isabela Cardoso de Matos Pinto
na agenda e nas alternativas de polticas
pblicas. Especificamente, no que diz respeito
determinao de agendas arbitrrias, aquelas que
no contam com amplo consenso entre os diversos
atores, os polticos eleitos podem ter um papel
preponderante. Nesse caso, segundo Kingdon
(1994), nenhum conjunto de atores domina o
processo, mas os polticos eleitos e os ocupantes
de cargos de nomeao ou de confiana tm um
peso maior, na determinao da agenda.
O segundo grupo de participantes que no ocupa
posies formais, no governo, envolve os grupos
de interesse, os especialistas, os acadmicos, os
partidos, a mdia e a opinio pblica. Os grupos de
interesse (sindicatos, associaes, consumidores,
ambientalistas, lobistas etc.) so muito importantes,
agindo, principalmente, como atores que
bloqueiam ao invs de atores que promovem os
itens da agenda ou como pessoas que querem ter
suas alternativas consideradas, uma vez que a
agenda tenha sido determinada. Um grupo que
mobiliza apoios, elabora documentos, envia
delegaes e estimula seus aliados a fazerem o
mesmo, atrai a ateno da equipe do governo para
suas questes, tendo um impacto positivo na
agenda. No entanto, a criao real dos itens da
agenda de polticas pblicas pelos grupos de
interesse uma atividade menos freqente do que
o bloqueio aos itens ou do que propor emendas ou
substituies das propostas j contidas na agenda.
Do conjunto de atores no-governamentais, o
segundo grupo, em ordem de importncia, envolve
os acadmicos, pesquisadores e consultores
(KINGDON, 1994). Esta comunidade contribui,
geralmente, apontando propostas que satisfaam
aos interesses polticos e constituam solues para
os problemas enfrentados. Afetam, portanto, a
elaborao e seleo de alternativas mais do que
afetam o contedo das agendas governamentais.
A mdia aparece como ator coadjuvante, atuando
como intrprete das aes desencadeadas pelo
governo, ao invs de ter um efeito independente
sobre as agendas do governo. A mdia, segundo
Kingdon (1994), age como um comunicador dentro
da comunidade da poltica pblica, porque a agenda
j foi determinada muito antes e por processos no
influenciados por ela. No entanto, a mdia pode ser
um canal para ampliar conflitos e ajudar a mudar o
curso de uma questo, caso vaze para a imprensa
informaes que traduzam o bloqueio a um
determinado projeto. Portanto, a cobertura
jornalstica dada pela mdia pode afetar positiva ou
negativamente a opinio pblica, com relao aos
itens da agenda e ao debate em torno das
alternativas propostas.
Os partidos polticos, por sua vez, podem afetar
as agendas de polticas pblicas pelo contexto de
suas plataformas, pelo impacto de sua liderana no
mbito do Legislativo e pela presso que podem
exercer sobre seus partidrios, bem como pela
defesa das ideologias que representam. No caso
Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008
das promessas de campanha, a plataforma de um
partido, ao ser elaborada em termos muito gerais,
forma a essncia da agenda de uma administrao
subseqente, mas no so cruciais a ponto de
alimentar o debate das alternativas.
A opinio pblica pode ser outro fator a ser
considerado pelos polticos na determinao da
agenda, agindo mais como uma restrio do que
desejvel, do que como promotor de um item em
particular. Polticos eleitos para o Executivo ou em
cargos de confiana tm seus prprios objetivos,
propostas e agendas e tentam mobilizar o pblico
para apoiar as decises propostas.
No rol dos participantes referidos at aqui, alguns
esto inseridos no grupo de atores visveis,
enquanto outros desempenham seus papis nos
bastidores, compondo o grupo dos atores invisveis.
Dentre os atores visveis, esto o governador e seus
nomeados, os membros do Legislativo, a mdia e
os atores ligados aos partidos e s campanhas
polticas. O grupo relativamente invisvel inclui
especialistas, acadmicos, pesquisadores,
burocratas e tcnicos dos escales mais baixos.
Os grupos de interesse circulam entre esses dois
agrupamentos com algumas atividades pblicas e
outras mais difceis de serem vistas.
3.2 Reconhecimento do Problema
A primeira corrente da estrutura terica
desenvolvida por Kingdon (1994) constituda pelos
problemas, ou seja, como os problemas tornam-se
reconhecidos e quais dificuldades so definidas
como problemas.
So vrios os mecanismos que alertam para a
existncia dos problemas. Em primeiro lugar,
problemas chamam ateno no apenas por
presso poltica, mas por seus indicadores que
permitem acessar a magnitude e identificar
necessidades de mudana. O autor classifica os
indicadores em vrios tipos:
a) indicadores sistemticos, como custos da
assistncia mdica, mortalidade infantil,
desemprego etc;
b) eventos como crises e desastres (epidemias,
questes oramentrias, de segurana etc);
c) por feedback sobre o funcionamento dos
programas j existentes;
d) por acumulao gradual de conhecimento entre
os especialistas numa dada rea da poltica
pblica.
Ainda segundo Kindgon (1994), outro
mecanismo importante para evidenciar um
problema pode ser uma crise real que o governo
no pode ignorar, um desastre ou qualquer evento
capaz de chamar a ateno das pessoas. Vrios
exemplos podem ilustrar a questo: homicdios
chamam a ateno para questes de segurana
pblica; desastres rodovirios podem apontar para
a deteriorao das rodovias. A ocorrncia de alguma
crise, no mbito do sistema de servios de sade,
 Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica
por exemplo, na rea hospitalar, contribui para dar
visibilidade a um problema que pode ser o ponto de
partida da formulao da poltica.
Kingdon (1994), tambm, aponta que
experincias pessoais de formuladores de poltica
(testemunhar a deficincia do atendimento mdico,
por exemplo) e o impacto dos smbolos (a
aprovao de um projeto de lei no Congresso
evidenciando, por exemplo, o peso poltico de
determinado grupo) so variaes de eventos que
podem funcionar como um reforo para algo que j
est acontecendo ter proeminncia na agenda.
No curso normal dos eventos, os servidores
pblicos recebem o feedback sobre a operao dos
programas existentes, terceiro mecanismo de
identificao dos problemas. Eles monitoram
gastos, tm experincias com administrao de
programas, avaliam e supervisionam a
implementao e recebem reclamaes que podem
servir de base para a identificao de problemas
na gesto ou na operacionalizao dos servios.
Uma questo terica importante entender que
existe diferena entre dificuldade e problema.
Dificuldades so definidas como problema, quando
as pessoas acreditam que alguma coisa deve ser
feita para mud-la. Especialistas dentro e fora do
governo fazem sua traduo/interpretao, ao
avaliar as dificuldades da gesto pblica luz dos
seus valores, ou atravs de comparaes com
outras situaes, quer no mesmo pas, quer entre
pases e classificam essas dificuldades como
problema ou no, de acordo com os resultados
dessa comparao, definindo a rea poltica na qual
devem ser tratadas.
3.3 Alternativas de Poltica
A segunda corrente consiste em solues,
criao de idias que esto disponveis para ajudar
na formao de propostas de poltica. Kingdon
(1994) compara o surgimento das idias com o
processo de seleo biolgica natural, uma vez que
muitas idias possveis flutuam ao redor de uma
poltica pblica primitiva. Sendo testadas de vrias
formas (introduo de projetos de lei, discursos,
depoimentos, documentos e troca de informaes),
entram em contato umas com as outras, so
revisadas e combinadas entre si e voltam a flutuar.
Aquelas que sobrevivem satisfazem a vrios
critrios, incluindo praticabilidade tcnica,
adaptao a valores dominantes e opinio pblica,
viabilidade oramentria e oposio ou apoio
poltico que possam ter. Uma srie de propostas
deve ser produzida e submetida a um sistema de
seleo, o que transforma as vrias idias numa
pequena lista de propostas, submetidas e colocadas
em disponibilidade.
Kingdon (1994) compara as idias com as
molculas, no processo de seleo natural e
biolgica. Segundo ele, as idias flutuam, projetos
de lei so introduzidos, discursos so feitos,
33
propostas so traadas; depois de todo esse
processo, so aperfeioados e voltam a flutuar.
Idias pairam ao redor de vrias comunidades: entre
especialistas e pesquisadores, membros do
Legislativo, burocratas do planejamento e
oramento, acadmicos, analistas de grupos de
interesse e mdia.
Assim, as idias podem vir de qualquer lugar,
porque o fator crtico que explica a proeminncia
de um item na agenda o humor de um governo,
somado receptividade da proposta,
independentemente de sua fonte. Essas idias se
confrontam, da mesma forma que molculas se
batem umas contra as outras, e se combinam de
vrias maneiras como ingredientes de uma sopa.
O caldo muda, no apenas atravs do
aparecimento de elementos completamente novos,
mas pela recombinao de elementos pr-
existentes. Nesse processo de seleo, alguns
atores devem ser conquistados e estratgias devem
ser buscadas, para garantir a sobrevivncia de uma
idia, fundamentalmente pelo esforo de
demonstrar que so tecnicamente possveis,
funcionam e podem ser implementadas.
No processo de formulao de alternativas, tm
lugar vrios atores e uma combinao complexa
de fatores que conduzem um item para a agenda
de deciso. Para alcanar o resultado da poltica,
alguns atores contribuem no processo com a sua
popularidade poltica; outros com seus
conhecimentos ou saberes especficos; alguns
trazem seu senso pragmtico de possibilidades;
outros, suas habilidades de atrair ateno; e ainda
outros, sua autoridade.
3.4 Configurao do Processo de Negociao
Poltica
A terceira corrente poltica diz respeito ao
processo poltico, no qual as propostas foram
geradas, debatidas, redesenhadas e aceitas, ou
seja, a dinmica e as regras dos eventos polticos,
incluindo desde o debate da questo at as
negociaes e presses envolvidas.
Na anlise da corrente poltica, importante
compreender a forma como se conseguiu a
receptividade de uma comunidade poltica a uma
nova idia, o que, segundo Kingdon (1994), exige
um longo perodo de convencimento, no qual um
grande nmero de propostas polticas possvel,
embora algumas sejam costuradas e alteradas para
obter a aprovao dos polticos eleitos.
Fatores como oscilaes da opinio pblica,
mudana na administrao e no Legislativo,
campanhas de presso dos grupos de interesse,
eleies ou o surgimento de um novo problema que
atrai a ateno do governo e daqueles que o
rodeiam, interferem na visibilidade dos problemas.
Os eventos ocorridos dentro do prprio governo,
tais como mudana nos partidos que governam,
mudanas no Legislativo, nas agncias
Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008
34 Isabela Cardoso de Matos Pinto
burocrticas, produzem efeitos poderosos nas
agendas de polticas.
Na corrente da poltica pblica, o consenso
construdo atravs do processo de persuaso e de
difuso. No entanto, na poltica, o movimento se
apresenta de modo diferente; ele governado pela
negociao. As coalizes so construdas atravs
da garantia de concesses em troca do apoio
poltico, ou seja, a adeso ocorre no apenas
porque algum simplesmente foi persuadido, mas
porque algum receia que a no adeso resulte em
excluso de benefcios.
A corrente poltica produz ento uma alternativa
vivel disponvel para a adoo da proposta
selecionada, que no necessariamente
consenso, mas um acordo que facilita a colocao
prioritria de um assunto na agenda governamental
e aumenta a chance de ser colocado numa agenda
de deciso. A atuao de empreendedores
polticos fundamental para o processo de
deciso, uma vez que eles investem recursos,
como tempo, energia, reputao e, algumas vezes,
dinheiro, num projeto em que acreditam obter um
retorno futuro. Os incentivos capazes de mobilizar
esses empreendedores, segundo Kingdon (1994),
so: a) promoo de interesses pessoais; b)
promoo de valores e interferncia na formulao
da poltica pblica; c) prazer de estar no poder,
participando do jogo.
As idias flutuam, mas seus defensores no
permitem que o processo fique sem controle. Eles
introduzem suas idias em variados fruns,
tentando amaciar as comunidades polticas que
geralmente resistem a grandes mudanas. A
sobrevivncia das idias depende, portanto, de
alguns aspectos ressaltados pelo autor: a) direo
poltica; b) possibilidade tcnica, garantindo a
riqueza de detalhes, eliminando inconsistncias e
apontando possibilidade de implementao; c)
compatibilidade com os valores dos formuladores
de poltica; d) antecipao de futuras restries, por
exemplo, restrio oramentria; e) consentimento
pblico; f) consenso (conscincia do problema e
concordncia nas solues e propostas). Quanto
mais uma idia discutida, mais seriamente ela
considerada.
3.5 Construo da Agenda: articulao entre as
Correntes do Problema, das Alternativas e da
Poltica
A probabilidade de um assunto ou tema entrar
para a agenda muito mais elevada se as trs
correntes problemas, propostas de poltica e
processo poltico estiverem conectadas. Por outro
lado, ligaes parciais dessas correntes podem
dificultar a deciso de uma poltica.
Em determinadas pocas, as solues
combinam-se com os problemas e os dois se unem
para favorecer solues polticas. Essa unio
mais provvel, quando as janelas da poltica4
esto abertas. Abre-se uma janela da poltica,
Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008
quando a convergncia das trs correntes, num
dado momento crtico [critical juncture], d
oportunidade para uma questo ser includa na
agenda nacional. Nesse caso, a mudana ocorre
atravs de aes empreendedoras5, unindo as trs
correntes, quando ocorrem janelas de
oportunidade. Portanto, os elementos ambientais,
as oportunidades e descobertas inesperadas e a
ao de empreendedores polticos definem o curso
de uma deciso6.
Em sntese, as correntes isoladas de problemas,
de poltica pblica e da poltica correm
simultaneamente, em determinados momentos
crticos. As solues so ligadas aos problemas e
ambos problemas e solues so ligados s
foras polticas favorveis. A unio mais provvel,
quando uma janela de poltica pblica
oportunidade de promoo de propostas preferidas
ou concepo do problema se abre.
Assim sendo, h janelas de problemas e
janelas polticas. A agenda governamental
determinada nas correntes polticas ou de
problemas e as alternativas so geradas na corrente
de poltica pblica. Os empreendedores mantm a
proposta pronta, esperando por um problema ao
qual possam anexar sua soluo ou por um evento
na corrente poltica, tal como uma mudana de
governo que gere um clima receptivo para sua
proposta. Certas janelas se abrem com alguma
programao, outras so imprevisveis.
Problemas e polticas, por si s, podem
estruturar a agenda governamental, mas a
probabilidade de um item subir na agenda de
deciso consideravelmente elevada, se todas as
trs correntes (de problemas, de polticas e da
poltica) estiverem unidas. Se um dos trs
elementos estiver faltando se uma soluo no
est disponvel, um problema pode no ser
encontrado, ou no tem fora suficiente ou o apoio
da corrente poltica no est disponvel ento a
colocao do assunto na agenda de deciso
transitria. A janela pode estar aberta por um
pequeno perodo, mas se a unio no for feita
rapidamente, ela se fecha. Finalmente, cabe
registrar que, uma vez determinada a agenda, o
controle sobre o processo perdido.
4 CONCLUSO
Pelo exposto, constata-se a pertinncia de usar
o modelo terico proposto por Kingdon para o
estudo do processo de definio das polticas
pblicas, uma vez que o citado modelo permite a
identificao dos atores envolvidos, possibilitando
a anlise de suas iniciativas e do processo de
interao entre elas, nas diversas arenas polticas,
onde se d a negociao em torno dos problemas
e das alternativas de soluo aos mesmos.
Nesse sentido, esse modelo permite a anlise
das caractersticas do processo poltico, em cada
um dos momentos nos quais se desenvolve, quais
sejam, o momento da pr-deciso e de deciso
 Mudanas nas Polticas Pblicas: a perspectiva do ciclo de poltica
propriamente dita. Por outro lado, contemplar a
decomposio desse processo, nas trs correntes
assinaladas anteriormente Problema, Alternativas
e Corrente poltica , facilita a anlise da dinmica
dos vrios atores, revelando a abertura ou no de
janelas de oportunidade para a incorporao de
um item na agenda governamental (PINTO, 2004).
Cabe, no entanto, ressaltar a utilidade e os limites
dos referenciais tericos que so adotados nas
anlises empricas. Nesse sentido, fica o desafio
de estabelecer o dilogo entre o referencial da teoria
do ciclo da poltica pblica com outras perspectivas
tericas que contribuam para a ampliao e
enriquecimento do modelo analisado.
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NOTAS
1. Ver Tese de Doutorado (PINTO, 2004).
2. Considera, no processo de formulao das polticas
pblicas, o efeito da combinao complexa de fatores
e atores em situaes imprecisas que precisam ser
esclarecidas, apesar da fluidez delas. O teor da lata
consiste nos problemas, solues, participantes e
oportunidades de escolha (as correntes). Os
resultados surgem da mistura do lixo. Ver March e
Olsen (1989).
3. No original em ingls, the climate in government foi
traduzido literalmente por clima e livremente por
ambiente, humor.
36 Isabela Cardoso de Matos Pinto

4 Janela da poltica a oportunidade para os

defensores de propostas encaminharem suas
solues preferidas ou chamar a ateno para
problemas especiais. Essa janela, ou seja, a
oportunidade aberta a determinadas iniciativas
apresenta-se e fica aberta por determinado perodo
de tempo. Se no aproveitam as oportunidades, os
participantes devem esperar um novo momento
propcio em que a prxima oportunidade surja
(Kingdon, 1994, p.165).

5 As aes empreendedoras podem ser executadas

tambm por organizaes.

6 Kingdon define empreendedores de poltica os

indivduos comprometidos a investir tempo, energia,
reputao, dinheiro, para promover uma posio de
ganho futuro esperado na forma de benefcios
materiais de solidariedade proposital (KINGDON,
1994 p. 204).

Isabela Cardoso de Matos Pinto

Assistente Social, Mestre em Sade Coletiva, Doutora
em Administrao, Professora e Pesquisadora do
Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania da
Universidade Catlica de Salvador e Professora
Associada do Instituto de Sade Coletiva/Universidade
Federal da Bahia.
E-mail: isabela@ufba.br

Universidade Catlica de Salvador - UCSal

Largo do Campo Grande, n. 07 - Campo Grande Salvador
Universidade Federal da Bahia - UFBa
Rua Augusto Viana, s/n - Canela Palcio da Reitoria
Salvador - MA - Cep: 40110-909

Rev. Pol. Pbl. So Luis, v. 12, n. 1, p. 27-36, jan./jun. 2008