INSTITUTO DE ARQUITETOS DO BRASIL

DEPARTAMENTO DO PARAN

ANAIS

II CONFERNCIA INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO EM CIDADES DE FRONTEIRA

08, 09 E 10 DE ABRIL DE 2006

FOZ DO IGUAU | PARAN | BRASIL

12

PALESTRA ABERTURA OFICIAL pgina

SUMRIO

O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira

LAS SILVEIRA COSTA E BRUNO LUIZ DOS SANTOS COBUCCIO | APRESENTAO N. 01 14
GRANDES PROJETOS EM REAS DE FRONTEIRA DA AMRICA DO SUL
Projeto turstico da Itaip Binacional e seu impacto nas cidades das Trs Fronteiras
WALDEMAR KREPKE DUARTE | APRESENTAO N.02 36
Patrimnio arquitetnico e urbanstico na fronteira do Brasil meridional
ARQ. DR. LUIZ FERNANDO RHODEN | APRESENTAO N. 03 48
ASPECTOS SIGNIFICATIVOS DE POLTICAS TERRITORIAIS
Cidades na Fronteira Internacional: conceitos e tipologia
LIA OSRIO MACHADO | APRESENTAO N. 04 58
Consideraes sobre cidades na borda da fronteira no nordeste da Amaznia Brasileira
MARIA LUCIA PIRES MENEZES | APRESENTAO N. 05 70
Aglomerados da fronteira oeste do RS na perspeciva do Mercosul
NAIA OLIVEIRA | APRESENTAO N. 06 92
Interaes Transfronteirias em Cidades-Gmeas: estudos de caso de Tabatinga/Letcia e
Santana do Livramento/Rivera
PAULO CSAR PEITER | APRESENTAO N. 07 110
OTIMIZAO DAS PRTICAS
Projeto guas Grandes
NILSO RAFAGNIN 128
Integracin y Desarrollo Fronterizo. Lineamientos en la Expreriencia de Colombia
GERMN SUREZ BETANCOURT | APRESENTAO N. 08 134
Instituies de classe e atuao de seus membros em reas de fronteiras
ANTONIO CARLOS MORAES DE CASTRO | APRESENTAO N. 09 160
GT Itaipu Sade: apontamentos para a discusso de um modelo transnacional de ateno sade
em situao de fronteira
JOEL DE LIMA | APRESENTAO N. 10 174
A INSTITUIO PBLICA FRENTE AS QUESTES FRONTERIAS
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano: apontamentos para o debate dos Planos Diretores
em Cidades de Fronteira
BENNY SCHASBERG | APRESENTAO N. 11 190
Fronteiras: Diplomacia e Cidadania
ROJER JOSEPH ABBOUD 206
58

A fronteira dos Estados nacionais e as regies de fronteira so nicas.

S TERRITORIAIS

Requerem estudos localizados que dem conta da enorme variedade de

seus usos e significados simblicos e da diversidade de caractersticas e
relaes geogrficas. A multiplicao de casos empricos e comparativos,
no entanto, no suficiente. Embora no exista at hoje uma teoria de
fronteira vlido o esforo de desenvolver conceitos e noes que sejam
TICAS
CAS

teis a sua compreenso, no s para referenciar e calibrar polticas

Cidades na Fronteira pblicas em diferentes escalas de atuao, como tambm estimular nas
POLTI

Internacional: conceitos e populaes de cidades e regies de fronteira uma viso mais estruturada de
OS DE POL

tipologia seus problemas especficos e de seus problemas comuns.

Lia Osrio Machado* Este trabalho mais um passo na pesquisa desenvolvida durante a ltima
dcada pelo Grupo Retis (UFRJ)1. Apresenta uma discusso conceitual
ASPECTOS SIGNIFICATIVO
ATIVO

sobre limites, fronteiras e cidades de fronteira A primeira parte uma

breve reviso dos conceitos de limites e fronteiras internacionais, e de seus
efeitos no desenvolvimento urbano das cidades de fronteira, enquanto a
segunda parte prope elementos a serem considerados para uma tipologia
das cidades localizadas na divisa internacional. preciso destacar que
esses elementos esto fundamentados em estudos empricos realizados na
divisa do Brasil com os pases vizinhos, filtrados pelas reflexes no campo
da geografia e de outras disciplinas sobre a temtica. uma proposta em
aberto, sujeita a revises crticas, como qualquer pesquisa em andamento.

A. BREVE DISCUSSO DOS CONCEITOS DE LIMITES E

FRONTEIRAS INTERNACIONAIS
Limites e fronteiras so termos muito antigos e aplicveis a vrias reas
do conhecimento. Durante sculos foram definidos de forma intuitiva e
at hoje permanecem como fonte de indagaes filosficas, especialmente
quando se trata de objetos e eventos espao-temporais. Sua relevncia para
os campos da geografia poltica, da geopoltica e da cincia poltica surgiu
em funo do desenvolvimento do sistema de estados nacionais. Apesar
1. Resultados das pesquisas de esse sistema ter evoludo na Europa desde o sculo XVI, documentos
esto disponveis em www.igeo.ufrj.
br/fronteiras
comprovam que para os povos da Antiguidade limites e fronteiras j eram
importantes, embora aplicados de forma intuitiva e no conceitual.

Provavelmente porque, desde cedo, a percepo da territorialidade dos

seres vivos, a emergncia de conflitos de poder e o desejo de estabilidade
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fez emergir formas de marcar artificialmente a separao entre grupos

humanos (Barth, 1969; Gottmann, 1973; Brauer, 1995).

Para os objetivos deste trabalho, o referencial o sistema de estados

nacionais. este sistema que est em questo na atualidade, motivo
da multiplicao exponencial de artigos e livros sobre sua pertinncia
e sentido na ltima dcada. Tal questionamento remete discusso de
limites e fronteiras como conceitos bsicos do sistema interestatal.

Limites como Separao e Diferena

O limite internacional foi estabelecido como conceito jurdico

associado ao Estado territorial no sentido de delimitar espaos mutuamente
excludentes e definir o permetro mximo de controle soberano exercido por
um Estado central. Apesar de no ter vida prpria nem existncia material
(por definio, a linha abstrata e no pertence a nenhum dos lados) o
limite internacional no uma fico e sim uma realidade geogrfica que
gera outras realidades. Pode ser inclusive materializado, como o caso
recente do muro erguido entre Estados Unidos e Mxico, embora seja por
ora uma exceo regra geral (Figura 1).

El Centro - California

limite
Figura 1 - Limites geram realidades

esquerda, segmento de muro construdo Mexicali - Calexico

para separar San Diego (EUA) de
Tijuana (Mxico).
direira, diferenas no uso do solo na
fronteira Mxico-EUA.
60

Numa espcie de causao circular cumulativa, as realidades geradas

S TERRITORIAIS

pelo limite reforam o prprio limite ao promover a organizao e regulao

daquilo que delimita, ou seja, o territrio e seu contedo. O xito desse
conceito, que emergiu de situaes concretas no ecmeno e depois foi
incorporado ao sistema interestatal, se deve ao fato de facilitar em muitos
casos a representao ou a resoluo de problemas ao delimitar a priori sua
TICAS
CAS

extenso espacial. De modo geral, os limites criam ordem na medida em

que constroem atores e a interao rotineira entre atores que produz a
POLTI

ordem (Ansell, Weber, 1999).

OS DE POL

Para o sistema interestatal os limites so importantes ao afirmar a

existncia de um conjunto de indivduos que compartilham um espao
vivido e um governo comum, separado e diferente de outro conjunto de
indivduos (no importa se vizinho ou no). Simultneo consolidao do
ASPECTOS SIGNIFICATIVO
ATIVO

sistema interestatal essa representao se ampliou no sentido de que cada

estado se apresenta diante dos outros como uma unidade monoltica. Se
essa representao teve xito ao criar a imagem de unidades estanques
costuradas por relaes interestatais foi ao preo de mascarar a real fluidez
social, tnica, cultural e territorial dos agrupamentos humanos.

De fato, o papel simblico dos limites internacionais - como separao e

diferena - tornou-se importante no s para os governos como para as
populaes, mesmo que seja evocado por uns e outros com freqncia de
maneira oportunista, principalmente quando associada idia, incorporada
com xito s ideologias nacionalistas, de ns e os outros, do prprio
e do no-prprio. Se qualquer grupo/comunidade pode apelar para
os simbolismos de separao - e seu corolrio, a identidade no caso
dos estados nacionais trata-se do povo, uma entidade abstrata que, no
obstante, um dos fundamentos da legitimidade dos estados modernos
enquanto estes contarem com o consentimento ativo dos governados. o
papel simblico do limite internacional que torna praticamente impossvel
reduzi-lo ao seu aparato funcional (aduanas, polcia, servio imigratrio) e
de regulador de intercmbios. Basta lembrar dos aeroportos internacionais,
que podem exercer as mesmas funes sem que ningum lhes atribua a
importncia simblica dos limites internacionais.

Fronteiras como Comeo e Fim

Tal qual Janus na mitologia greco-romana, deus dos portais e transies,
 61

do incio e do fim, o conceito de fronteira internacional se refere a uma

rea indefinida, uma zona percorrida pelo limite internacional e que se
aproxima da noo geogrfica de regio. No entanto, do jeito que as coisas
so, o ambiente geogrfico de fronteira mais complexo do que aquele
simbolizado pelo limite, pois se faz pela territorializao de grupos humanos
e de redes de circulao e intercmbio, unidos pela permeabilidade dos
limites estatais atravs da comunicao entre populaes pertencentes a
diferentes sistemas de poder territorial. No se confunde, portanto, com
a permeabilidade dos limites estatais atribuda Internet e aos fluxos
mundiais de capital (abstrato).
a posio geogrfica singular, de comeo e fim do estado nacional, que
confere a fronteira uma territorializao definida pela proximidade entre
populaes formalmente separadas pelo limite internacional. A noo
de zona de fronteira, neste caso, se refere a um espao relacional e no
dicotmico.

Nesse sentido de espao relacional no um paradoxo que a zona de

fronteira seja ao mesmo tempo lugar de comunicao e troca, e lugar de
tenso e conflito. O que nos parece interessante neste ltimo caso que
as partes em litgio podem fazer valer o limite internacional em oposio
fronteira como lugar de comunicao e de mobilidade transfronteiria.
Fazer valer o limite internacional tem sido geralmente uma iniciativa dos
governos centrais quase sempre na contramo dos desejos das populaes
fronteirias. Exemplo recorrente a manipulao da noo de aberto/
fechado na Ponte da Amizade que articula as cidades vizinhas de Foz do
Iguau no Brasil e Ciudad del Este no Paraguai. Ou o caso mais recente
da interveno do governo boliviano em Puerto Surez e Puerto Aguirre,
cidades vizinhas a Corumb (Mato Grosso do Sul) contra a formao por
uma empresa multinacional e uma empresa de capital misto (brasileiro e
boliviano) de um plo siderrgico transfronteirio. O episdio culminou
com a expulso de uma das empresas da Bolvia e a paralisao do projeto,
apesar da resistncia inicial da populao fronteiria do lado boliviano.
Em outros casos, mais raros, a prpria populao fronteiria que entra em
conflito mesmo sem o apoio imediato do estado central. Exemplo recente
a discordncia entre as cidades de Gualeguaych na Argentina e Fray
Bentos no Uruguai sobre a instalao de uma megafbrica de celulose da
multinacional finlandesa Botnia do lado uruguaio. Sobre o rio Uruguai,
62

por onde passa o limite entre os dois pases, a ponte que articula as duas
S TERRITORIAIS

cidades periodicamente bloqueada por grupos atuantes do lado argentino

com apoio de algumas organizaes ambientalistas uruguaias.
A complexidade das relaes e interaes que caracterizam a zona de
fronteira pode ser parcialmente captada por um modelo simples de
descrio (Figura 2).
TICAS
CAS

Figura 2
ASPECTOS SIGNIFICATIVO
ATIVO POLTI
OS DE POL

Por ltimo, a distino entre fronteira e limite internacional s se sustenta

enquanto prevalecer um dos dispositivos centrais do sistema interestatal
- o uso da distino aberto/fechado. Smith e Varzi (2000) propem uma
distino entre limites bona fide (ou fsicos) e limites fiat: ambos se baseiam
na noo de contato, mas enquanto o primeiro tipo eficazmente modelado
pela topologia clssica, o segundo tipo induzido pela demarcao humana
no espao geogrfico, uma ao arbitrria que no suporta a distino
aberto/fechado em que se fundamenta o primeiro.
 63

Cidades de fronteira
A posio geogrfica das cidades em relao ao limite internacional permite
distinguir as localizadas na linha de fronteira e na regio de fronteira
(Figura 3). No caso do Brasil, a Constituio Federal de 1988 ratificou
um polgono de 150 km a partir do limite internacional como rea de
segurana nacional ou faixa de fronteira, o que significa que as sedes dos
municpios localizados na faixa de fronteira ou regio de fronteira podem
ser consideradas como cidades de fronteira para efeito de polticas de
desenvolvimento urbano.

Figura 3

Aqui o foco no primeiro caso, ou seja, as cidades, vilas e aglomerados mais

prximos ao limite internacional. A posio geogrfica, de proximidade ao
pas vizinho, um atributo que confere a essas aglomeraes forte potencial
de atuar como ndulos articuladores de redes locais, regionais, nacionais
e transnacionais. Neste conjunto de aglomeraes na linha de fronteira
so as cidades-gmeas que devem ser destacadas, ou seja, aqueles ncleos
localizados de um lado e outro do limite internacional cuja interdependncia
com freqncia maior do que de cada cidade com sua regio ou com o
prprio territrio nacional.
A denominao cidades-gmeas aplicada aqui de maneira bastante livre,
uma vez que no caso da fronteira internacional brasileira compem
64

arranjos espaciais bastante diversificados: dificilmente apresentam

S TERRITORIAIS

tamanhos urbanos similares, inclusive em alguns casos um dos ncleos

na divisa no chega a ser uma cidade. No esto necessariamente em
fronteiras secas ou formam uma conurbao; ou mesmo ocupam posies
simtricas em relao divisa. Oiapoque (Amap) e St.George (Guiana
Francesa), por exemplo, esto separadas por dez minutos de barco pelo rio
TICAS
CAS

Oiapoque, e o mesmo ocorre com Bonfim (Roraima) e Lethem (Guiana)

(Figura 4). Entre a cidade de Corumb (Mato Grosso do Sul) e Puerto
POLTI

Surez (Santa Cruz de la Sierra) surgiu a localidade de Puerto Quijarro, e

OS DE POL

assim por diante (Machado, 2005).

ASPECTOS SIGNIFICATIVO
ATIVO

Figura 4
 65

Escolher as cidades-gmeas como objeto de polticas de desenvolvimento

urbano se justifica por vrios motivos, alguns deles resumidos abaixo, e
uma condio fazer da zona de fronteira o centro com seus prprios
auto-referentes em vez de margem do estado nacional:

1. Geopoltica das cidades de fronteira - conflitos locais entre pases

vizinhos podem ser atenuados pela presena de um sistema de cooperao,
mesmo que incompleta, entre as aglomeraes; ajuda mtua para a resoluo
de problemas comuns existe de forma espontnea em muitas cidades-
gmeas, porm so precrias na medida em que dependem de normas
estabelecidas pelos respectivos (e distantes) governos centrais. Outro fator
so as aes geopolticas de terceiros pases na fronteira internacional,
como o caso atual da presso norte-americana sobre a Trplice Fronteira
(Paraguai, Brasil, Argentina); sugerem que as instituies municipais
devem incluir secretarias ou assessorias de relaes exteriores (estaduais,
nacional e internacional) para monitorar mudanas nas polticas dos
setores privado e pblico e ter condies de informar os diversos grupos de
interesse na esfera local e de sugerir possveis linhas de negociao;

2. Governar a ilegalidade uma caracterstica global das cidades atuais

em todos os continentes a ao de redes ilegais. No entanto, grande parte
dos governos desloca para as cidades de fronteira, principalmente para as
cidades-gmeas, a responsabilidade pela ao dessas redes, ou seja, faz uso
do antigo recurso de distanciar e marginalizar inclusive geograficamente
questes que perpassam o conjunto social; nessa operao ajudada
pela mdia nacional e internacional que desempenha o importante papel
de criar atravs de imagens (mapas, esquemas) uma narrativa especfica
sobre a fronteira, facilmente absorvida pelo grande pblico (Novaes, 2005).
Diante dessa realidade conveniente que o governo citadino classifique os
tipos de ilegalidade de acordo com o grau de ameaa que representa para
a segurana publica e no emule o governo central ao tratar a ilegalidade
como fenmeno marginal e externo dinmica urbana.

3. Cosmopolitismo as cidades-gmeas so, no mnimo, bi-nacionais,

mas com freqncia abrigam pessoas de diferentes lugares do pas e do
mundo, em parte atradas pela possibilidade de ser mais um estrangeiro
em meio a outros. Geralmente considerado como algo natural pelos
66

habitantes locais, o ambiente cosmopolita fundamentado na diversidade

S TERRITORIAIS

cultural e tnica pode ser explorado por polticas de desenvolvimento

urbano alimentos, msica, bilingismo, arquitetura, etc., so elementos
que enriquecem a qualidade de vida e a convivncia transfronteiria ao
mesmo tempo em que reafirmam a heterogeneidade do lugar e, com ela, a
possibilidade de se articular a redes de diversos tipos e origens.
TICAS
CAS

B. ELEMENTOS PARA UMA TIPOLOGIA DAS CIDADES DE

POLTI

FRONTEIRA
OS DE POL

Embora uma proposta de tipologia das cidades de fronteira a partir das

interaes transfronteirias no Brasil tenha sido elaborada pelo Grupo
Retis (MI/Grupo RETIS, 2005), seguida por outra proposta de tipologia
das relaes fronteirias (Oliveira, 2005) aqui se prope elementos a serem
ASPECTOS SIGNIFICATIVO
ATIVO

considerados na elaborao de tipologias que tenham como principal

objetivo promover o desenvolvimento urbano das cidades de fronteira.
So elementos que atuam de forma combinada: histrico-geogrfico,
institucional, econmico-espacial, poltico e cultural (Tabela 1).
 67

Tabela 1: Elementos para uma Tipologia das Cidades de Fronteira

1) Caractersticas fsicas do limite internacional (seca,
fluvial, relevo): o Brasil tem 6.455 km de fronteira seca e
9.523 de guas.
2) Posio estratgica (histrica, atual): So Borja, Itaqui e
Uruguaiana foram consolidadas como cidades a partir da
instalao de batalhes militares como parte da geopoltica
Geogrficos do Prata na passagem do sculo XIX para o XX
3) Sistemas territoriais de produo na zona de fronteira:
diversificao de setores produtivos; sistema fundirio; nexo
urbano (articulao a rede de cidades)
4) Proximidade a recursos naturais de alto valor (ex: gua,
minrios)
5) Densidade das vias de circulao (acessibilidade)
1) Funo que exerce para o Estado central (econmica,
poltica, geopoltica)
2) Grau e tipo de interveno do Estado central (civil,
militar)
3) Relao investimento pblico/privado
4) Conexes a redes institucionais (Igrejas, associaes,
Institucionais ONGs, bancos de desenvolvimento nacionais e estrangeiros)
5) Legislao e sistemas de controle e segurana (regime
aduaneiro; movimentos pendulares e imigratrios; leis
ambientais; presena militar)
6) Diferena de nvel de governo e prticas
institucionais entre os pases vizinhos
1) Tipo de interao com o espao regional e nacional
2) Tipo predominante de investimentos privados (local,
regional, nacional, terceiros pases)
3) Grau de dependncia em relao a atividades informais e/
ou ilegais
4) Infra-estrutura de articulao com Estado vizinho
Econmicos-
Espaciais 5) Grau de uso da economia de arbitragem (moeda,
diferenas de custo do trabalho; diferenas de preo do solo
urbano; diferenas de preo de bens e servios).
6) Grau de dependncia da localizao de empresas e firmas
em relao s diferenas do item 5.
1) Capacidade de articulao da elite poltica local com
redes polticas regionais, nacionais e internacionais.
2) Capacidade e interesse da elite poltica e dos quadros de
administrao pblica em promover a colaborao entre as
Polticos cidades na zona de fronteira.
3) Bilingismo
4) Grau de integrao da cidade s redes de comunicao
virtual
68

1) Diferena entre direitos de cidadania e regimes de

S TERRITORIAIS

governo
2) Possibilidade de pessoas ter amparo no pas vizinho
diante do risco de ser detido no prprio; tratados de
Soberania extradio
3) estado de exceo: zonas franas, zonas de livre
comrcio, zonas de integrao fronteiria (ZIF).
1) Modo de articulao dos vnculos entre grupos que se
TICAS
CAS

relacionam a partir de identificaes distintas (Roberto

Cardoso de Oliveira)
POLTI

2) Estrutura de relaes: simtricas, assimtricas,

OS DE POL

hierrquicas.
Cultura de 3) Oposies e manipulaes identitrias
contacto
4) Formas localizadas de identidade cultural
ASPECTOS SIGNIFICATIVO
ATIVO

5) Traduo entre culturas em vez de dilogo entre

culturas (Rada Ivekovic)

Considerao Final
O que est ocorrendo na atualidade a dificuldade crescente dos estados
nacionais lidarem com a real fluidez dos agrupamentos humanos e, mais
ainda, com a formao de redes polticas, econmicas, identitrias e sociais
transnacionais superpostas aos limites dos estados territoriais. Embora
operem em todo o territrio nacional, essas redes encontram um ambiente
que favorece o estabelecimento de ndulos de articulao transnacionais
nas cidades de fronteira, particularmente nas cidades situadas na divisa
internacional o ambiente fronteirio. No porque as regras so ambguas,
e sim porque podem se beneficiar e negociar com as diferenas de normas
entre estados vizinhos estabelecidas pelos limites internacionais.
 69

Referencias Bibliogrficas
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International Political Science Review 20(1): 73-93.
BARTH, F. (ed) 1969. Ethnic Groups and Boundaries: The Social
Organization of Cultural Difference. London: George Allen and
Unwin.
BRAUER, R. W. 1995. Boundaries and Frontiers in Medieval Muslim
Geography. Transactions American Philosophical Society vol. 85.
GOTTMANN, J. 1973. The Significance of Territory. Charlottesville,
Univ.Virginia Press.
MACHADO, L.O. 2005. Estado, territorialidade, redes. Cidades gmeas
na zona de fronteira sul-americana. In: SILVEIRA. Maria Laura
(org.). Continente em chamas. Globalizao e territrio na
Amrica Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, p. 243-281.
MI/Grupo RETIS. 2005. Proposta de reestruturao do Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Braslia, Ministrio da
Integrao Nacional, 416p.
NOVAES, A.R. 2005. A Iconografia das Drogas Ilcitas na Imprensa
(1975-2002). Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro: Programa
de Ps-Graduao em Geografia, UFRJ.
OLIVEIRA, T.C.M.de. 2005. Tipologia de relaes fronteirias:
elementos para o debate terico-prticos. Em T.C.M.de
Oliveira (org.). Territrio sem limites. Estudos sobre fronteiras.
Campo Grande, Editora da UFMS, p. 377-408.
SMITH, B., VARZI, A. 2000. Fiat and bona fide boundaries. Philosophy
and Phenomenological Research vol. 60 (2): 401-420.

* Lia Osrio Machado: Concluiu graduao em Geografia pela Universidade

do Brasil (1962), mestrado em geografia pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (1979) e doutorado em Geografia pela Universidade de Barcelona (1989).
Atualmente professora associada da Universidade Federal do Rio de Janeiro e
pesquisadora 1-A do CNPq. Fez curso de ps-graduao latu-sensu em cartografia
e biogeografia na Universidade de Wisconsin (1964). Foi representante da rea de
Geografia Humana em Comit Assessor e presentemente membro efetivo do
Comit Especial de Cincias Ambientais no CNPq. Tem trabalhos publicados no
Brasil e no exterior e coordenadora do Laboratrio Grupo RETIS na UFRJ onde
desenvolve pesquisas nas reas seguintes reas temticas: Amaznia, Fronteiras
internacionais na Amrica do Sul, Trfico de ilcitos e Pensamento Geogrfico.
 APRESENTAES 222

Apresentao n.04 - Lia Osrio Machado | Grupo RETIS / UFRJ

07
7
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01

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6
06
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9 10
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9 30

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