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Resumo 101
A poltica de fundos para o financiamento da educao implantada com o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef), em 1997, e aperfeioada com o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), em 2007, representou uma clara mudana no sistema ento vigente, no
qual cada ente federado dispunha basicamente de seus recursos de impostos e
transferncias constitucionalmente vinculados ao ensino para atender os alunos de
suas respectivas redes. Essa mudana teve efeitos imediatos nos valores
disponibilizados por aluno e, consequentemente, na qualidade do ensino. Este artigo
analisa de que forma o Fundeb alterou os valores disponveis por aluno nos diferentes
estados da Federao, em especial a partir da ampliao da contribuio da Unio
ao fundo. Tambm prope um caminho para se atingir, em uma primeira etapa, um
valor de gasto por aluno que assegure um padro mnimo de qualidade de ensino,
como estabelece a Constituio Federal em seu artigo 211 o conceito de Custo
Aluno Qualidade Inicial (CAQi) , e, em um segundo momento, o Custo Aluno
Qualidade (CAQ), que seria um passo seguinte em busca de uma qualidade sem
adjetivos.
The funding policy for the financing of education, implemented with the Fund
for the Maintenance and Development of Elementary Education and for the
Appreciation of the Teaching Profession (Fundef) in 1997 and refined with the Fund
for the Maintenance and Development of Basic Education and for the Appreciation
of Education Professionals (Fundeb) in 2007, represented a clear change in the
present system, in which each federated unit had basically their tax resources and
constitutionally linked transfers to education, in order to meet the needs of students
of their respective networks. This change had an immediate effect on the available
amount per student and, consequently, on the quality of teaching. This article
examines how Fundeb changed the available values per student in different states
of the country, especially through the expansion of the Unions contribution to the
fund. It also proposes a path to be achieved, in a first step, an amount of expenditure
per student that ensures a minimum standard of quality of education, as established
by the Federal Constitution, article number 211 the concept of Cost of Initial Quality
Education per Student (CAQi) and, secondly, the Cost-Student Quality (CAQ), which
would be the next step in search of a quality without adjectives.
102
Introduo
Uma das caractersticas centrais dos pases que apresentam uma educao
de qualidade a reduo das desigualdades entre as escolas. Quanto mais desigual
um pas e seu sistema educacional, quanto mais segmentada a distribuio de
suas crianas e jovens pelas escolas, mais difcil melhorar sua educao. E o Brasil
um exemplo vivo disso. Assim, a anlise do Fundeb inicia-se pelo seu papel na
reduo das desigualdades entre as diferentes regies do Pas.
Como se sabe, no fundo, esse papel equalizador viabilizado exclusivamente
pela complementao da Unio, uma vez que cada unidade federativa possui seu
prprio fundo, que no repassa recurso para outra. Para analisar os dados do Fundeb
neste estudo, valemo-nos dos valores efetivamente disponibilizados pelo fundo,
conforme publicao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
e das matrculas do mesmo ano. Por esse motivo, os dados de valor disponibilizado
por aluno que sero aqui apresentados so distintos daqueles publicados pelo FNDE
ao final de cada ano e relativos ao ano seguinte, que consideram a estimativa de
receita do fundo e a matrcula do ano anterior. Neste trabalho, considera-se o valor
mdio efetivamente disponibilizado por aluno.
A Tabela 1 d uma viso mais clara do efeito da complementao federal na
reduo das disparidades no valor aluno do Fundeb.
Pelos dados apresentados, constata-se que dos 26 estados da Federao, em
104 2012, 10 receberam complementao, cujo total foi de R$ 10,4 bilhes, um claro
avano em relao ao Fundef, antecessor do Fundeb, que em seu ltimo ano de
existncia propiciou complementao de apenas R$ 300 milhes (em valores de
2006) para um estado. Os dados indicam tambm uma queda para quase a metade
no valor do desvio-padro. Outra forma de avaliar a reduo da desigualdade
comparar a razo entre o maior e o menor valor. Sem a complementao, essa
diferena (entre Roraima e Maranho) era de quase trs vezes; j com o complemento,
cai para 1,56 vezes (entre Roraima e Paraba).
Particularmente impactante o efeito da complementao nos Estados do
Maranho, que praticamente dobra o seu valor aluno, do Par e da Bahia. Constata-
se, portanto, um inegvel avano, insuficiente, contudo, para se afirmar que a Unio
est cumprindo o seu papel de equalizar as oportunidades educacionais (Brasil.
Constituio, 1988, art. 211, 1), visto que, de uma maneira geral, alunos de alguns
estados das Regies Norte e Nordeste tendem a receber recursos significativamente
inferiores aos disponibilizados a seus colegas de outros estados.
Outro efeito do Fundeb refere-se distribuio de recursos financeiros e de
responsabilidades educacionais no interior de cada estado da Federao. A poltica
de fundos produziu, conforme desejo de um dos idealizadores do Fundef, Barjas
Negri, uma verdadeira reforma tributria na diviso de recursos no interior de cada
unidade federada.
A B
UF Valor aluno com Valor aluno sem A/B
complemento (R$) complemento (R$)
Com base nas mesmas fontes da Tabela 1, verifica-se que, em 2012, houve
uma transferncia total de R$ 18,8 bilhes de recursos estaduais para os respectivos
municpios. A intensidade dessa transferncia, que ocorreu em todos os estados da
Federao, depende basicamente do grau de municipalizao da unidade federada
e do perfil e do montante da arrecadao. Assim, em termos relativos, essas
transferncias foram maiores no Nordeste, enquanto em termos absolutos o seu
Transferncias
UF Complemento da Unio Total
estaduais
AL 311 486 797
AM 241 493 734
BA 1.806 1.628 3.434
CE 822 1226 2.048
O ponto de partida deste item ser o Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi),
por ser aquilo que melhor dialoga com o Fundeb. Ele nasce de um esforo pioneiro
da Campanha Nacional pelo Direito Educao com o objetivo de transformar em
polticas concretas duas determinaes legais. De um lado, parte-se do artigo 211
1 da CF, que estabelece o dever da Unio de garantir a equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino (Brasil.
Constituio, 1988). De outro, considera-se o artigo 4 da Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), quando define que o dever do Estado com educao
escolar pblica ser efetivado mediante a garantia de: [...] IX padres mnimos de
qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno,
de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem
(Brasil. Lei n 9.394, 1996).
Com base nesses preceitos legais e valendo-se de uma metodologia que
envolveu a participao de gestores educacionais, profissionais da educao, pais,
Tabela 3 Comparao entre o valor do CAQi e o valor mnimo estimado para o Fundeb
para algumas etapas de ensino (R$) 2012
Fundeb
CAQi A/B
(valor mnimo)
Creche (tempo integral) 8.288 2.427 3,42
Pr-escola (tempo parcial) 3.209 1.867 1,72
Ensino fundamental anos iniciais urbano 3.060 1.867 1,64
Ensino fundamental anos finais urbano 2.997 2.054 1,46
Ensino fundamental anos iniciais rural 5.058 2.147 2,36
Ensino fundamental anos finais rural 3.868 2.241 1,73
Ensino mdio urbano 3.082 2.241 1,38
Fonte: Elaborada pelo autor com base no Parecer CNE/CEB n 8/2010, usando valores do Produto Interno Bruto (PIB)
per capita de 2011, para os valores do CAQi, e da Portaria Interministerial n 1.495, de 28 de dezembro de 2012,
para os valores do Fundeb.
1
Uma interessante discusso sobre esse tema pode ser obtida em Brooke e Soares (2008).
Tabela 4 Escolas com melhor desempenho no Enem e valor das mensalidades 2011
Mensalidade do
Escola Rede Cidade 3ano do ensino Nota
mdio
Belo Horizonte
Colgio Santo Antonio Privada R$ 979 702,31
(MG)
Rio de Janeiro
Colgio de So Bento Privada R$ 2.349 702,16
(RJ)
Fonte: S 10 escolas... (2012)
Gasto acumulado de 6 a 15
Leitura
anos US$ PPP*
112
Fonte: OECD (2012)
* Valores em dlares que sofreram correes para obter a paridade do poder de compra ( Purchasing
Power Parity PPP).
Estimando o CAQ
O que seria, ento, um gasto por aluno adequado para o sistema pblico do
Brasil? Um sistema no qual a rede pblica deixasse de ser a nica opo para quem
no consegue pagar uma escola privada ou ser aprovado em um concurso de bolsas,
como, infelizmente, ocorre hoje em muitos casos. Uma resposta rpida seria adotar
o padro da rede federal de ensino, a nica rede que, de fato, cumpre os objetivos
da educao nacional estabelecidos pela Constituio Federal. Qual seria o gasto,
em termos de percentual do PIB, de generalizar o padro de custo dessa rede no
Pas, lembrando que o Brasil tem que ampliar o atendimento na faixa de 0 a 3 anos
de idade e universalizar na faixa de 4 a 17, alm de alfabetizar ou ampliar os anos
de estudo dos milhes de brasileiros com 18 anos ou mais que, mesmo passando
pela escola, no tiveram assegurado o seu direito uma educao digna (mais de
40 milhes de pessoas). E aqui no se fala da educao superior, que no tema do
artigo.
Construindo um cenrio que considere 50% de cobertura na faixa das creches,
universalizao do atendimento na faixa de 4 a 17 anos e uma matrcula de alunos
com mais de 17 anos que compense os anos de subinvestimento, chega-se a um
potencial de 52 milhes de alunos no sistema pblico, 10 milhes a mais que a
2
Em portugus: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico.
Consideraes finais
A principal concluso que se pode tirar deste artigo que no existe, quando
se pensa no Brasil como um todo, e no em escolas isoladas, ensino barato de
qualidade. Um bom ensino tem um custo e este no pequeno. O estudo mostra
que generalizar um padro de ensino como aquele apresentado pela rede federal, o
qual se pode chamar de um efetivo custo aluno qualidade, ainda est em um
horizonte remoto, dadas as limitaes econmicas do Pas. Contudo, as simulaes
apontam que o Brasil pode sim chegar a um padro de gasto por aluno que mais
que o dobro dos melhores valores aluno do Fundeb (Roraima e So Paulo), garantindo
uma ampliao da oferta concomitante na educao infantil, no ensino mdio e nas
modalidades de educao de jovens e adultos (EJA) e educao do campo. E isso em
um horizonte de seis anos.
A nica forma de viabilizar essa expanso ser mediante um novo pacto
federativo no qual a Unio passe a ter um papel mais proeminente no financiamento
114 da educao bsica. Embora os recursos dos estados e dos municpios no se limitem
aos valores disponibilizados pelo Fundeb, simulaes com os dados de 2008 da
Secretaria do Tesouro Nacional mostram o impacto insignificante das receitas prprias
de impostos nos municpios com menos de 50 mil habitantes (90% do total de
municpios brasileiros), em que elas representam 11% da arrecadao total. Assim,
o potencial de recursos para esses municpios de, no mximo, 25% alm daqueles
disponibilizados pelo Fundeb. Portanto, a iniciativa est nas mos da Unio, e o
Fundeb ainda o melhor meio para viabilizar uma mudana de qualidade na educao
brasileira.
Para tanto, contudo, importante comear desde j a se pensar em mudanas
no modelo de gesto e funcionamento do Fundeb. A primeira delas dar perenidade
ao sistema, tirando-o da parte transitria da Constituio Federal e trazendo-o para
o captulo da educao. Em segundo lugar, h que se achar um caminho para superar
a dicotomia que persiste de haver um fundo em cada Estado, mas vrias redes
competindo por seus recursos, em um processo no qual os municpios claramente
so prejudicados, pois ficam com as etapas mais onerosas (educao infantil e
educao do campo), sendo os entes mais pobres da Federao. J hora de o Brasil
pensar em uma rede pblica nica de educao bsica, que no fique em mos de
governadores ou prefeitos, mas que seja gerida por um conselho composto por
representantes do Executivo (trs nveis), dos trabalhadores da educao e,
principalmente, dos usurios (pais e alunos).
Referncias bibliogrficas
ADRIO, T.; GARCIA, T.; BORGHI, R.; ARELARO, L. Uma modalidade peculiar
de privatizao da educao pblica: a aquisio de sistemas de ensino por
municpios paulistas. Educao & Sociedade, Campinas, v. 30, n. 108, p. 799-818,
out. 2009.