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Los debates constitutivos de la Educacin como


poltica pblica en Argentina. Un recorrido histrico.

A lo largo de la historia, cada modelo de Estado promovi funciones dife-


rentes al sistema educativo. En torno a ellas han concebido sus estrategias
de articulacin con la sociedad. Muchas de estas funciones todava hoy se
han cumplido slo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relaciones
entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del anlisis tanto de
la funciones prometidas y an no cumplidas por la educacin, como de las
nuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones.
En este marco, nos proponemos analizar brevemente cul es el papel que
han ido desempeando los sistemas educativos en nuestro pas en el ltimo
siglo. A partir de all se describirn algunas de los principales cambios y ten-
dencias que permiten redefinir el actual rol de la educacin. De esta forma,
se reunirn algunos de los elementos necesarios para los debates que rea-
lizaremos en las unidades finales acerca de las funciones actuales del sis-
tema educativo y del tipo de articulacin que Estado y sociedad deberan ge-
nerar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus funciones inte-
gradoras y democratizadoras.

Objetivos

1. Analizar la evolucin de la intervencin estatal a lo largo del ltimo siglo y


las variaciones concomitantes en las estrategias poltico-educativas para
cada modelo de Estado.
2. Reconocer los posicionamientos tericos acerca del poder y del Estado en
que se sustentan las diferentes polticas educativas que se sucedieron
en el pas.
3. Comprender los debates actuales acerca de las polticas educativas en
tanto producto socio-histrico del desarrollo de polticas previas.

2.1. Estado, Educacin y Sociedad en la Argentina

La finalizacin de la gesta emancipadora en Amrica Latina no tuvo como


correlato inmediato la constitucin de Estados Nacionales. La eclosin de in-
tereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas centrfugas
desarrolladas a partir de la independencia, impidi que el incipiente senti-
miento de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integracin na-
cional (Oszlak,O., 1982). El componente idealista de la nacionalidad debi
combinarse con la subordinacin militar de los poderes locales y con la crea-
cin de espacios de intereses econmicos comunes con el objetivo de inte-
grarse al sistema econmico mundial. Slo en ese momento estuvieron da-

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das las condiciones para que comenzara a generarse efectivamente el pro-


ceso de construccin del Estado-Nacin.
El proceso de estatidad en nuestros pases tuvo caractersticas marca-
damente diferenciales a las europeas pues se desarroll en contextos sen-
siblemente distintos. El marco jurdico-legal, por ejemplo, cumpli un papel
diferente. Como lo seala Zanotti (1984), en el caso europeo las constitucio-
nes se convierten en el punto de partida de toda evolucin. En nuestro ca-
so, la Constitucin es un programa por realizar, una ambicin por cumplir.
Es por ello que no puede sealarse una necesaria confluencia entre el mo-
mento de aprobacin del texto constitucional y la formacin del Estado Na-
cional. Esta formacin estuvo vinculada a la paulatina adquisicin por parte
del Estado en consolidacin de un conjunto de capacidades entre las que ca-
Tulio Halpern be sealar: capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su auto-
Donghi analiza este ridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Osz-
proceso histrico en su li-
bro Una nacin para el de- lak, O., 1978).
sierto argentino, CEAL, Pero probablemente la caracterstica ms distintiva del proceso latinoa-
Buenos Aires, 1992. En l,
realiza un minucioso estu- mericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de los
dio de las condiciones inte- actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil an no haba adquirido el
lectuales, polticas y econ- carcter de sociedad nacional con anterioridad al surgimiento del Estado.
micas a travs de las cuales
el Estado fue construyendo Es por ello que Oszlack seala que fue un proceso de mutuas determinacio-
una nacin. nes entre ambas esferas. En segundo lugar, porque la debilidad de actores
econmicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en gestacin a te-
ner un peso ms significativo que en Europa.

Si la marcada intervencin de Estado liberal europeo


en la educacin fue un hecho excepcional frente al re-
clamo de no injerencia estatal en el desarrollo social,
en el caso latinoamericano el protagonismo del Estado
en muchos rdenes de la vida social fue su caracters-
tica distintiva.

Distintos autores (Zermeo,S., 1983; Barrington Moore, 1982) han se-


alado que en los pases de desarrollo capitalista tardo el Estado ha debi-
do desempear desde sus orgenes, junto a la unidad territorial administra-
tiva, funciones econmicas, de estructuracin social y poltica, de cohesin
social, etc. En el caso de los pases latinoamericanos, esta tendencia esta-
tista y centralista estara profundizada por la tradicin organizativa y cultu-
ral heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la pro-
puesta liberal y la tradicin borbnica previa, formaron una cultura institu-
cional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagonismo del
Estado central.
En sntesis, como seala Daniel Garca Delgado (1994):

El Estado determin fuertemente a la sociedad, apareciendo


como modernizador, revolucionario, transformador o garante de
un orden represivo, pero en todos los casos con una gran in-
fluencia sobre la sociedad. Si en los pases centrales, la socie-
dad civil tuvo mayor autonoma y una dinmica menos depen-

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diente del sector pblico, aqu, an en pocas dominadas por


las perspectivas liberales, no se liber de una fuerte determina-
cin. Esta caracterstica le dio una particular vinculacin que es-
tuvo ms cerca de la intervencin y de la fusin que de una cla-
ra separacin entre Estado y Sociedad.

Es con esta impronta que surgi el Estado en la regin. Y sta fue una de
las principales caractersticas distintivas de la relacin entre Estado, socie-
dad y educacin a lo largo del siglo. En cada perodo histrico esta relacin
se articul en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades
sociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su car-
go la conduccin del aparato estatal. Estos modelos tambin condicionaron
fuertemente las demandas y las caractersticas de la participacin de la so-
ciedad en el proceso educativo.
Para explorar las funciones en torno a las cuales Estado y sociedad articu-
laron su accionar en materia educativa nos detendremos en las formas que
ha adquirido el Estado, las que permiten identificar momentos significativos
del desarrollo histrico de las polticas educativas a partir de las estructuras
de dominacin social propias de una poca. Estas formas de Estado son el
producto de los recursos puestos en juego para la resolucin de contradiccio-
nes, conflictos y luchas sociales que, en determinadas circunstancias, llevan
a una profunda transformacin de la configuracin estatal. Nos permiten iden-
tificar ciclos histricos caracterizados por la articulacin entre una determina- Son muchos los au-
da modalidad de acumulacin, una especfica estructura de clases, un siste- tores que trabajan
sobre estos modelos de es-
ma ideolgico dominante y cierta forma Estado (Tarcus,1992). tado. Entre ellos se pueden
destacar para una lectura
complementaria a Graciare-
na, J., El Estado Latinoa-
mericano en perspectiva.
En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de s- Figuras, crisis, prospecti-
te, mantenindose como invariante la relacin fundamental de domina- va, en: Revista de Econo-
cin, sea esta capitalista o socialista. (...) ma Poltica, Pensamiento
Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, (...) Iberoamericano N5 B, La
reconstitucin del Estado,
se entendern como crisis de una forma de Estado solamente las situacio- Madrid, Espaa, 1984; y a
nes de transformacin, mutacin o cambio estructural que enfrenta una Lechner, N. Aparato de
forma singular de ste y que no puede resolver apelando a sus recursos Estado y forma de Estado,
normales. (...) en: Labastida del Campo, J.
Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno estable posible a la for- Hegemona y alternativas
polticas en Amrica Lati-
ma de Estado que ha perdido vigencia, aunque el movimiento que se en- na, S. XXI, Mxico, 1984.
gendre sea de restauracin, reaccin o regeneracin. (...) Por eso, ms que
una mera crisis de legitimacin, en que a menudo se confunden Estado
con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de Estado se tor-
na prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una diferen-
te situacin histrica.
(Graciarena, J., 1984)

A los efectos de analizar las polticas educativas en nuestro pas, distin-


guiremos tres perodos:

a. El Estado Oligrquico-liberal.
b. El Estado Benefactor.
c. El Estado Post-social.

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1- Estado liberal 2- Estado social 3- Tendencias al


(oligrquico y (nacional-popu- Estado postso-
liberal democr- lar, desarrollista cial (neoliberal)
tico) y burocrtico-au-
toritario)

a) Rol Estado liberal, Estado social, Garante de re-


garante de dere- garante de dere- glas de juego, de
chos individua- chos sociales, in- equilibrios ma-
les, fuerte sepa- terpenetracin cro-econmicos,
racin Estado y Estado y socie- competencia, di-
sociedad dad civil ferenciacin Es-
tado y sociedad
civil.

b) Modelo de Agroexportador Industrialismo Orientado al mer-


acumulacin (laissez-faire) sustitutivo (Esta- cado externo (Es-
do interventor) tado subsidiario)

c) Mediacin Partidos de nota- Partidos de ma- Partidos "agarra


poltica bles, democracia sas programti- todo" ("catch
restringida, cen- cos, "modelo all") sistema de
sitaria, ampliada movimientista", partidos, formato
partido predomi- bipartidista
nante

d) Mediacin Partrimonialismo Neocorporativis- Pluralismo


de intereses mo imperfecto ("lobby")

e) Accin Co- Identidades: "el Identidades co- Nuevos movi-


lectiva ciudadano" y co- lectivas, "el tra- mientos socia-
lectividades bajador", movili- les, "el consumi-
zacin de ma- dor" y el usuario
sas, organizacin
colectiva

f) Modelo cul- Individualismo, li- Igualitarismo (ho- Individualismo


tural bertad lismo) competitivo

g) Contexto Predominio de Guerra fra Hegemona de


internacional Gran Bretaa los Estados Uni-
dos

Extrado de Delgado (1994)

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2.1.1. La funcin poltica de la educacin: El Estado Oligrquico Liberal

A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en Amrica La-


tina se consolid como Estado oligrquico, es decir, una organizacin donde
slo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la sociedad. De nin-
guna manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas,
pero s a una estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frente
a las diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo estuvo constitui-
do por una alianza entre los productores de bienes para el mercado interna-
cional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan M., 1969). Esta
alianza no mostr caractersticas similares para el conjunto de los pases de
la regin. El tipo de desarrollo econmico y la vinculacin que se estableci
con los pases centrales determin en parte el carcter modernizador o no
que adoptaron los sectores dirigentes.
Aquellos pases que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacional
y aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los mecanis-
mos de explotacin en la hacienda o de constituir en su interior economas
de enclave tendieron a replegar su forma de organizacin poltica, econmica
y social hacia el pasado. En estos pases la educacin no result necesaria
para la produccin y tampoco como mecanismo de legitimacin poltica.
Argentina, en cambio, integr el grupo de pases que ha sido denominado
como de modernizacin temprana (Germani, G., 1987 y Zermeo, S.,
1983). Fueron los pases menos marcados por la etapa colonial, ms influen-
ciados por una larga y heterognea inmigracin europea y que presentaron
aptitudes ecolgicas para producir aquellos bienes altamente demandados
por las economas centrales. En estos casos fue necesario integrar a impor-
tantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen signi-
ficativo de mano de obra a partir de la inmigracin (Rama G., 1986). El mo-
delo tambin favoreci el crecimiento paulatino de los sectores medios y una
mayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos permitieron atenuar
la histrica dualizacin de las sociedades tradicionales.
En estos pases el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigi
una presencia ms importante del Estado como agente integrador y hegem-
nico. Ello no implic una apertura del Estado a la incorporacin de nuevos
sectores sociales en la conduccin del poder pblico. El modelo de partici-
pacin poltica continu siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Bo-
tana (1985) como el orden conservador, se trat de un modelo basado en
el concepto alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertades
polticas.
Un modelo fuertemente excluyente en lo econmico y lo poltico, que no
brind el acceso masivo a la propiedad, a la participacin poltica, o a la mo-
vilidad social ascendente encontr en la educacin el mecanismo ms id-
neo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema
educativo se constituy con caractersticas fuertemente estatistas y centra-
lizadoras (Tedesco J.C., 1986). Ello significa que fue el Estado Nacional
quien asumi la tarea educadora por gestin propia o a travs del control de
las instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centra-
lismo francs, en este caso se trat de un centralismo no igualitario ya que
en su dinmica concreta fortaleci al Estado en la bsqueda de una homo-
geneidad formal que no se correspondi con una realidad social marcada-
mente desigual y heterognea.

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En este marco, es posible afirmar que para nuestro pas la funcin enco-
mendada al sistema educativo en sus orgenes estuvo ms vinculada a la es-
fera de lo poltico, que a lo econmico. La educacin jug un papel prepon-
derante en torno a la integracin social, la consolidacin de la identidad na-
cional, la generacin de consenso y la construccin del propio Estado.
Sin embargo, el hecho de que la funcin principal de la educacin no ha-
ya estado dirigida linealmente hacia lo econmico no significa que la escue-
la no desempeara ningn papel en ese sentido. Es verdad que la relacin
con la estructura econmica no estuvo dada por la capacitacin de trabaja-
dores con calificaciones demandadas por el modelo. Ello se debi a que tan-
to la explotacin extensiva de los campos, como la incipiente industria no re-
queran de mano de obra con una calificacin tcnica especfica. Por otra par-
te, la eventual demanda de trabajadores ms capacitados estuvo satisfecha
por obreros provenientes de Europa, por lo general formados en el oficio. Por
eso es posible plantear que tanto la transmisin del valor tico y econmico
del trabajo, como la capacitacin de la mano de obra no fueron preocupacio-
nes de los sectores dirigentes. De esta manera se explica por qu no fueron
incluidos en el currculum oficial (Puiggrs, A., 1990).
Pero s, en cambio, la relacin de la educacin con la economa estuvo
vinculada en un doble sentido:
a) En primer lugar, la estructura escolar permiti generar un sistema de
estratificacin social acorde con los intereses de los sectores dirigentes.
Una base cada vez ms numerosa a la que se le distribuyeron los elemen-
tos mnimos como para establecer un ncleo homogeneizado de contenidos
culturales compartidos. Un sistema de enseanza media ms restringido
que, aunque no mostraba funciones muy definidas, cumpla dos importantes
tareas. Por un lado, dotaba de personal idneo a la administracin pblica y
al sector de transportes y servicios y por el otro seleccionaba a la elite que,
a travs del acceso a la cspide del sistema, se encontraba en condiciones
de incorporarse al sector de direccin de la sociedad y del aparato estatal
(Cassasus,J., 1989).
b) En segundo lugar, la vinculacin con la economa se estableci a partir
del papel ideolgico del sistema educativo. Una estructura y un currculum
excesivamente centralizados y elaborados desde el puerto contribuyeron a
que el proyecto econmico agroexportador de la generacin del 80 adquirie-
se rpida hegemona en todo el territorio nacional.
Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores
dirigentes se proponan para el sistema educativo, desde la perspectiva de
la sociedad la demanda por educacin fue creciente. Los sectores medios
encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar
sus posibilidades de participacin. La falta de educacin era presentada co-
mo indicador de baja capacidad para el protagonismo poltico y como legiti-
madora de la exclusin de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significa-
ba la imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranje-
ros, de los que podan participar los sectores tradicionales.
David Rock estudia Si bien el acceso al sistema educativo no les permiti a los sectores me-
este proceso a partir dios una movilidad social automtica, s les posibilit contar con mejores ele-
del ascenso del radicalismo
como representante de estos mentos para potenciar su demanda por una integracin social y poltica ple-
sectores en avance. El radi- na. Demanda que, como en los casos de la universalizacin del voto y de la
calismo argentino. 1890- Reforma Universitaria, logr importantes conquistas en las primeras dca-
1930, Amorrortu editores,
Buenos Aires, 1992. das del siglo.

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Poltica Educacional

En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sis-


tema educativo pblico no fueron similares a las de los sectores medios. En
primer lugar, por que sus posibilidades de acceso a la educacin, como en
el caso de los sectores rurales, haban sido muy escasas. En segundo lugar,
porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron en el seno
del movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas corrientes
descalificaban todo tipo de educacin desarrollada desde el Estado con el
argumento de que slo servan para transmitir ideologa burguesa. Desde
estas perspectivas se acusaba a la educacin oficial de esconder las leyes
que rigen la evolucin de la naturaleza y la sociedad y, por lo tanto de ser un
instrumento de dominacin de los pueblos. Es as que desde un importante
nmero de sindicatos obreros se propuso el desarrollo de una educacin al-
ternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabaja-
Dora Barrancos y
dores a travs de la creacin de Escuelas Modernas, Escuelas Libres o Daniel Filmus estu-
Escuelas Racionalistas. dian estas experiencias edu-
Estas concepciones se expresaban ya en las preocupaciones de las pri- cativas. La primera, hacien-
do nfasis en las organiza-
meras organizaciones obreras, muchas de las cuales incluan entre sus rei- ciones anarquistas; el se-
vindicaciones la necesidad de que los sindicatos desarrollen actividades de gundo, trabajando alrede-
dor de las propuestas sindi-
instruccin, formacin y difusin destinadas a los trabajadores. (Casaretto, cales.
1947; Barranco, 1986). De este modo, lograran contribuir a la formacin de
obreros conscientes de sus derechos, capaces de luchar por ellos y conoce-
dores de los avances del movimiento obrero a escala mundial. Ya en los Con-
gresos preliminares a la creacin de la Federacin Obrera Argentina, la pro-
blemtica educativa aparece en tres de los diecisis puntos programticos
aprobados, sentando clara posicin respecto de la concientizacin de sus afi-
liados y la oposicin a toda estrategia de cooptacin estatal.

Puntos del programa aprobado por el Segundo Congreso para la


creacin de la Federacin Obrera Argentina

9. Adoptar todas las medidas ms a propsito para fomentar la ins-


truccin entre los obreros con el fin de formar hombres conscientes de sus
derechos y aptos para defenderlos.
10. Instituir escuelas profesionales, peridicos y revistas con el obje-
to de consolidar la unin de la familia trabajadora y tenerla al corriente de
los progresos de la causa y el movimiento obrero de todo el mundo.
11. Instituir bibliotecas y escuelas obreras.
17 de agosto de 1894

En este sentido se expidi tambin el 3er Congreso de la Federacin


Obrera Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprob que: ...es urgente
la necesidad de fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educacin sec-
taria se exponga al nio al mayor nmero de conocimientos, evitando as su
deformacin cerebral y preparando criterios amplios, capaces de comentar y
comparar ms tarde todo gnero de doctrinas. Aun cuando en diversos con-
gresos de la FOA se tratan problemas que afectan particularmente a los tra-
bajadores, o a sus hijos que concurren a escuelas oficiales, las soluciones
que se proponen son siempre alternativas a la educacin pblica.

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Surgen entonces, a principios de siglo un importante nmero de escuelas


y bibliotecas populares organizadas por los propios sindicatos y destinadas
tanto a los trabajadores como a sus hijos. Estas experiencias carecen por lo
general de una continuidad efectiva. Las dificultades materiales que presen-
ta su mantenimiento, problemas organizativos, los continuos debates acerca
de sus contenidos, estructura y funciones y, fundamentalmente, la represin
hacia el movimiento obrero, desatada por el rgimen en el transcurso de las
primeras dcadas del siglo, impiden que los proyectos iniciados se puedan
estabilizar en el tiempo.
Entre los socialistas en cambio, coexistieron diferentes perspectivas acer-
ca de la relacin entre los sindicatos y la educacin. Su progresiva explicita-
cin ira delimitando diferencias respecto de sus pares anarquistas. La pri-
mer perspectiva, ms cercana a la propuesta de los primeros, instaba a los
sindicatos a desarrollar experiencias educativas propias que cuestionaran el
monopolio de la educacin por parte del Estado. Sin embargo, el anlisis de
las experiencias realizadas las ubica ms como complementarias que co-
mo alternativas. El que en reiteradas ocasiones los sindicalistas hayan so-
licitado apoyo financiero y reconocimiento oficial a las tareas educativas des-
plegadas por sus sindicatos refuerza esta idea de complementariedad. La
segunda perspectiva, consista en defender, mejorar y difundir la escuela p-
blica. La aceptacin de la va electoral como forma de lucha por el acceso al
poder, y la participacin parlamentaria cada vez ms intensa los llev a coin-
cidir con por lo menos uno de los objetivos centrales de la educacin oficial
de principios de siglo: la conformacin de la ciudadana. Para muchos de
los socialistas, el nivel de conciencia de los ciudadanos va a estar estrecha-
mente vinculado a la posibilidad de acceder a la educacin. De hecho, fue-
ron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez en el 1er
Congreso de la Unin General de Trabajadores (UGT) una demanda concreta
referida al sistema educativo oficial : Siendo una verdad establecida que hay
un 59% de analfabetos en la poblacin general de la Repblica, es de desear
que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a
los gastos militares y se aumenten en la misma proporcin las sumas destina-
das a la educacin comn (Barranco, D., 1986 y Filmus, D., 1992).
Junto con una pequea proporcin de escuelas sindicales, la mayor parte
de las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunida-
des extranjeras y a la Iglesia Catlica. Con el inicio del siglo XX estas inicia-
tivas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansin del sistema edu-
cativo oficial y quedando cada vez ms bajo el control del Estado que se
constituy en la principal y casi excluyente agencia educativa (Tedesco J.C.,
1986). De hecho, en 1910 el Partido Socialista deja de lado la idea de una
escuela al margen de la educacin oficial. Este hecho y las dificultades que
existen para estabilizar las experiencias de una educacin alternativa, llevan
a una revitalizacin de la posicin de que el Estado es el principal responsa-
ble de la satisfaccin de las necesidades educativas de los trabajadores. La
relacin con el Estado, en referencia a esta problemtica, se encamina en-
tonces hacia la formulacin de demandas frente a las polticas educaciona-
les que, en algunos casos particulares como el de la Reforma Universitaria
de 1918, lleva a que distintos sectores del movimiento obrero se acerquen
por primera vez a las organizaciones estudiantiles.
El surgimiento posterior de otras fuerzas polticas con peso en la vida sin-
dical que, como en el caso de los comunistas, tambin optan por la accin

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Poltica Educacional

parlamentaria, contribuye a que, cada vez ms, la nica actividad educativa


que los sindicatos aspiran a sostener autnomamente sea la formacin po-
ltico ideolgica de sus integrantes y, en forma incipiente, la capacitacin pro-
fesional.
En sntesis, la etapa de gnesis del Estado Nacional estuvo signada por
la contradiccin entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones lo-
cales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la
Constitucin Nacional y en la Ley 1.420 y un modelo poltico, econmico y
social que, a pesar de mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos,
no logr incorporar a grandes sectores de la poblacin.
Una de las principales consecuencias de esta contradiccin se manifest
en el papel que comenzaron a desempear los sectores medios. La apertu-
ra de oportunidades educativas permiti que una importante porcin de es-
tos sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fue-
ron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proce-
so democratizador similar en la estructura de poder poltico.
La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzos
realizados para alcanzar la mencionada ampliacin de oportunidades educa-
tivas, por ejemplo a travs de la alfabetizacin para inmigrantes y la apertu-
ra de escuelas rurales, la misma no alcanz para que los sectores ms pos-
tergados de la poblacin pudieran acceder y permanecer en el sistema. Los
datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumento de la matr-
cula de la escolaridad bsica fue notable: el 20% de lo nios en edad esco-
lar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje cre-
ci al 31% en 1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo del
pas estuvo fuertemente limitado por los altos niveles de desgranamiento es-
colar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del Consejo
Nacional de Educacin para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (Tedes-
co J.C., 1986).
El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a ms de la mi-
tad de los nios en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo, tam-
bin encuentra profundas desigualdades educativas entre las diferentes re-
giones del pas. Siete de cada diez nios estudian en la Capital Federal; s-
lo dos o tres de cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neu-
qun o La Pampa. Los lmites del modelo tambin marcan las dificultades
del Estado para asegurar las funciones definidas en este perodo para el sis-
tema educativo. Algunas de estas funciones sern cumplidas con xito por
el Estado Benefactor, otras se mantienen an hoy como deudas pendientes
con un importante sector de nuestra poblacin.

Tedesco J.C. Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1945), Ediciones So-


lar, Buenos Aires, 1986. Captulos 1, 2 y 3, pp. 23-88.
Paviglianiti, N. El derecho a la educacin: una construccin histrica polmica,
OPFYL, Buenos Aires, 1993b.
Garca Delgado, D. Estado y sociedad. La nueva relacin a partir del cambio
estructural, Ed. Tesis-Norma/FLACSO, Buenos Aires, 1994. Introduc-
cin y Captulo 1, pp. 13.63.

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Leyes
Ley 1420

1. La Ley 1420 es el hito legal de establecimiento de la


principalidad del Estado en materia educativa en
nuestro pas. Quin deba educar, a quin y en qu
condiciones fue un debate que involucr especialmen-
te a la Iglesia -que hasta entonces mantena el mono-
polio de la educacin-, y a los liberales.
Transcribimos a continuacin algunos posicionamien-
tos del debate.
a) Podra identificar a qu sector social pertenece el
disertante?
b) Cmo se expresa en los discursos la funcin pol-
tica asignada al sistema educativo? Cul es el senti-
do que adquiere?
c) Si ha identificado a los disertantes liberales: cmo
vinculara los discursos de los representantes del libe-
ralismo, con la capacidad que segn Oszlak debe con-
solidar el Estado respecto de internalizar una identi-
dad colectiva?
d) Le sugerimos que liste los tems de debate para com-
prender con mayor precisin cmo se trasladan estas
disputas al texto de la ley.

X: Si la educacin es un medio de difundir las nociones elemen-


tales de su gobierno, una nacin cometera el acto ms contra-
rio a sus propios intereses, dejando que fuesen enseados con
entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las
instituciones que se ha dado. (...)
De ah se deduce, pues, que la educacin tiene que ser armni-
ca con los principios constitucionales, porque la educacin tien-
de a establecer, tiende a generalizar sus conocimientos, tiende
a perpetuar su fuerza y su eficacia en el corazn de sus ciuda-
danos. (...)
La vieja teora de que el padre de familia tiene derecho de edu-
car exclusivamente a sus hijos ha quedado relegada en los vie-
jos libros, o como argumento gastado en boca de algn egosta.
La educacin debe ser completamente obligatoria, necesaria-
mente obligatoria, hasta sus ltimas consecuencias.
Si no fuese obligatoria, el deber de la educacin existira al lado
del derecho de la ignorancia, y esto es ms que una contradic-
cin palmaria, es un absurdo.(...)
Cuando el Estado impone la obligacin legal de la enseanza pri-
maria a todos los padres de familia, a todos los tutores, a todos
los encargados de nios, dentro de la edad que la ley determina
es necesario que el Estado sea consecuente y que ponga la es-
cuela gratuita sin cargas y sin gabelas al alcance del nio, para
que el nio vaya a la escuela.
De all no se deduce, sin embargo, que la ley quiera establecer
la escuela puramente oficial.

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Poltica Educacional

La obligacin escolar respeta todava la libertad natural de los pa-


dres. El padre puede cumplir la obligacin en la escuela pblica,
dotada de todos los medios de que dispone el poder oficial, o en
la escuela particular que l elija, o an en el hogar domstico,
donde tiene derecho y hasta el deber de ser el primer maestro...

Y: Una de las ms preciosas garantas establecidas en nuestra


Constitucin, una de las declaraciones que constituyen para no-
sotros la esperanza de los ms positivos progresos, es precisa-
mente ese derecho sagrado, consignado en nuestra Carta Fun-
damental en favor de todo habitante del pas, la libertad, el de-
recho de ensear y aprender libremente! (...)
No tiene el Estado el derecho de entrometerse en la escuela pri-
vada para proscribir su programa de enseanza, so pretexto de
que en esa escuela se suministra a los alumnos lo que el Go-
bierno quiera llamar veneno contra las instituciones democrti-
cas. (...)
Necesitamos salvar la escuela libre, seor Presidente, nica ga-
ranta posible de la libertad poltica de la conciencia en la vida
prctica. (...)
...no es el Estado, dice el Syllabus, el nico director de la escue-
la, no es el Estado el nico que puede dirigir la escuela pblica,
la escuela particular y la escuela del hogar: no puede el Estado
imponer las conciencias.
Esta proposicin, pues, responde a nuestro sistema constitucio-
nal; responde a una de las libertades ms preciosas consagra-
das en nuestra Ley Fundamental. (...)
Se dijo en primer lugar, seor Presidente, que la disposicin del
proyecto estableciendo que en la escuela ha de haber instruc-
cin religiosa, era contraria a la Constitucin.
Difcil habra sido, o, algo ms, imposible demostrar que esta
clusula del proyecto era opuesta a la Constitucin.
Por el contrario, ha sido fcil demostrar, como se ha demostra-
do en efecto, que esa clusula responde perfectamente al esp-
ritu de nuestra Constitucin, que dictada para un pas Catlico,
ha establecido disposiciones que, si no declaran expresamente
que la religin catlica es la religin del Estado, declaran, sin
embargo, que esa religin debe ser sostenida, debe ser respeta-
da, debe ser practicada en todas las manifestaciones del Esta-
do. (...)
En qu pas del mundo se ha declarado que la religin y que la
enseanza de sus doctrinas sean contrarias a las instituciones
democrticas? (...)
No hay ni puede haber, se ha dicho, sociedad bien organizada sin
religin.
No hay, pues, entonces ni puede haber gobierno que no fomen-
te, que no proteja este elemento indispensable de vida, el esp-
ritu de toda sociedad: la religin.

Z: el liberalismo que se condena es lo que en nuestros das se


entiende por tal, habindose tomado como etiqueta una palabra

61
Universidad Virtual Quilmes

engaosa por su analoga con la libertad, y que encubre precisa-


mente lo contrario de ella; el liberalismo que se condena es la
idolatra del Estado.
El liberalismo envuelve un concepto del Estado, segn el cual
puede ste legislar con entera prescindencia de la idea de Dios
y de toda nocin religiosa. (...)
Cuando el Estado es concebido como una entidad superior a los
derechos individuales, que no respeta el deber y la facultad del
padre de familia como educador de sus hijos -que no respeta a
la Iglesia en su misin docente, que no respeta el principio reli-
gioso- qu es lo que sucede? El Estado lo llena todo; mata to-
da iniciativa; y orgulloso de su predominio, con el deseo de con-
servarlo legisla de esta manera.
Nace un nio: no hay para qu buscar al sacerdote que lo bauti-
ce; basta que se inscriba en el registro que lleva un oficial civil.
El nio crece; llega la edad de educarlo: vaya a una escuela don-
de ni siquiera se pronuncia el nombre de Dios.
l se ha hecho hombre; va a ser padre de familia; se trata de su
matrimonio: nada de ritos ni ceremonias religiosas; nada de vn-
culos sagrados, nada de promesas solemnes tradas bajo la in-
vocacin de Dios; -que lo case el Juez de Paz; que se extienda
un simple contrato.
Muere el hombre: el cementerio no es un lugar religioso, como
lo era hasta para los paganos; ah est el enterratorio municipal:
es un depsito de basura, en ciertas condiciones de ornato y en
ciertas condiciones de higiene.
Tal es el liberalismo condenado por la Iglesia. Es una aplicacin
del materialismo, del atesmo a la vida civil, a las funciones del
Estado.
El liberalismo, seor, es el Estado ateo, es el Estado sustituyn-
dose a Dios; es el Estado que mata la iniciativa particular, que
viola las conciencia, que se sobrepone a todo y a todos
(Extrado de: Weimberg, G., (1984), Debate Parlamentario.
Ley 1420 (Tomo 1). Ed. Biblioteca Poltica argentina. CEAL, Bue-
nos Aires.)

2. a. En qu concepcin del Estado se sustenta la po-


sicin de los sindicatos respecto de la Educacin Ofi-
cial? Cul es la perspectiva de los sectores gobernan-
tes al respecto?
b. Qu posicin tomara Ud. en este debate? Funda-
mente el rol que le otorgara al Estado en educacin a
partir del concepto de Estado y Sociedad al que adhie-
ra. Imagine desde all cmo hubiera inaugurado la in-
tervencin estatal en educacin, considerando que el
resultado de las polticas implementadas fue una baja
cobertura, dados los altos ndices de desgranamiento y
la escasa insercin de los sectores ms desfavorecidos.
Qu modificaciones le impondra a la Ley 1420 para
lograr los efectos polticos que Ud. propone?

62
Poltica Educacional

2.1.2. Educar para el crecimiento econmico: El Estado Benefactor

El acceso del radicalismo al gobierno no signific un cambio en el eje en


torno al cual se organiz el sistema educativo. Como ocurri con respecto
al modelo econmico, los sectores que disputaron y a travs del voto uni-
versal obtuvieron la conduccin del Gobierno, no lograron articular un senti-
do alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta se centr en cuestionar
los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en reclamar una mayor par-
ticipacin.
Distintos autores (Weimberg, G., 1984; Rama, G., 1987) sealan que hi-
zo falta la modificacin de los requerimientos educativos del aparato produc-
tivo para que se transformaran tambin las funciones principales del siste-
ma educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento econ-
mico surge principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se produ-
cen en el mercado internacional. Incipientemente en el transcurso de la Pri-
mera Guerra Mundial y ms fuertemente a partir de la crisis del 30 y de la
Segunda Guerra Mundial, la cada de las exportaciones de materias primas
y de las importaciones manufactureras obligaron a desarrollar una industria-
lizacin sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad civil con la capa-
cidad econmica y la decisin poltica para encabezar este proceso de indus-
trializacin oblig al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevo
momento.
Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo susti-
tutivo sern los encargados de cuestionar la legitimidad de un tipo de Esta-
do que condujo un proceso de acumulacin que no estuvo acompaado por
polticas redistributivas y por mecanismos democratizadores del poder polti-
co (Murmis M. Y Portantiero J.C., 1987). De esta manera, es posible propo-
ner que al contrario de lo que ocurri en Europa, el Keynesianismo entendi- ste fue un fenmeno a ni-
do como la intervencin activa del Estado en la economa surgi en la Argen- vel mundial a travs del
cual el estado se hizo car-
tina en la dcada de los 30, con anterioridad al Estado de bienestar que se go de la recomposicin del
va a desarrollar con toda su potencialidad recin a partir de la llegada del pe- capitalismo. Keynes, su
ronismo al gobierno. idelogo, puso el eje de
interpretacin de la econo-
De esta manera, los intentos de restauracin oligrquica (Graciarena, J., ma en la demanda: la pro-
1984) ocurridos en la dcada los 30 mostraron la incapacidad de los sec- puesta era la estabilizar el
sistema a partir de una
tores tradicionales para restablecer la hegemona de un sistema basado en reactivacin econmica
la exclusin de las nuevas mayoras que emergieron junto con la industriali- que lleve al pleno empleo.
zacin (Rouquie, A., 1982). Para ello haba que generar
trabajo, lo que conducira
El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en Amri- a mayor cantidad de gente
ca Latina, segn sus caractersticas predominantes y tambin segn la pers- con capacidad econmica
de consumo. Segn su cri-
pectiva terico-poltica desde la cual se lo analiz: Estado populista, Estado terio, con la compulsin
Nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc. Sin embargo to- del hombre a consumir, se
das las visiones coinciden en algunos rasgos comunes. En lo econmico pro- llegara a un aumento de la
demanda de bienes reequi-
fundiz el abandono de la idea del capitalismo del laissez faire y en el mar- librndose la norma de
co de las concepciones keynesianas ya sealadas, enfatiz su carcter mar- consumo con la norma de
produccin. Esto permiti-
cadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden econmico basado en ra nuevas inversiones,
el mercado, intent regularlo a partir de una planificacin destinada a mejo- ms trabajo, ms consumo
rar la racionalidad econmica y de un poderoso desarrollo del sector pblico y as sucesivamente. Hacia
aqu es donde se
en reas estratgicas de la produccin y los servicios. tiene que dirigir el
En lo poltico intent expresar la alianza de los sectores favorecidos con gasto pblico.
el proceso de industrializacin y el crecimiento del mercado interno. El carc-
ter movimientista de las fuerzas polticas hegemnicas permiti que estas

63
Universidad Virtual Quilmes

alianzas llegasen al poder, incorporando a la conduccin del pas a sectores


histricamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelacin constante a
la movilizacin popular y el liderazgo carismtico fueron algunos de los me-
canismos que legitimaron permanentemente la coalicin gobernante (Garca
Delgado D., 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su funcin. Dej de ser
el protector de los derechos individuales para transformarse en garante de
los derechos sociales. Como tal, ejerci una influencia decisiva en el proce-
so de redistribucin de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al
mismo tiempo desarroll una intensa actividad en torno a responder a las
apremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educacin, etc.) de los
grupos y sectores sociales ms necesitados. No se trat slo de una inte-
gracin ciudadana a travs del voto, sino de una integracin social ms ple-
na a partir del creciente acceso a los bienes que la sociedad produca.

El xito de Pern con los trabajadores se explic, ms bien, por su


capacidad para refundir el problema total de la ciudadana en un molde
nuevo, de carcter social. El discurso peronista neg la validez de la sepa-
racin, formulada por el liberalismo, entre el Estado y la poltica por un
lado y la sociedad civil por el otro. La ciudadana ya no deba ser defini-
da ms simplemente en funcin de derechos individuales y relaciones den-
tro de la sociedad poltica, sino redefinida en funcin de la esfera econ-
mica y social de la sociedad civil.
(...)
Tradicionalmente, el sistema poltico liberal en la Argentina, como en
otras partes, haba reconocido la existencia poltica de los trabajadores co-
mo atomizados ciudadanos individuales dotados de una formal igualdad
de derechos en el campo poltico, pero al mismo tiempo haba rechazado,
u obstaculizado, su constitucin como clase social en ese campo. (...) El
peronismo, en cambio, fundaba su llamamiento poltico a los trabajadores
en un reconocimiento de la clase trabajadora como fuerza social propia-
mente dicha, que solicitaba reconocimiento y representacin como tal en
la vida poltica de la nacin. Esa representacin ya no haba de materiali-
zarse simplemente mediante el ejercicio de los derechos formales de la
ciudadana y la mediacin primaria de los partidos polticos. En vez de
ello, la clase trabajadora, como fuerza social autnoma, haba de tener ac-
ceso directo y por cierto privilegiado al Estado por intermedio de sus sin-
dicatos.
(James, D., 1990)

En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en


lo que se refiere a la funcin conferida a la educacin. La primera de ellas
es que en el Estado oligrquico-liberal, la intervencin oficial en materia edu-
cativa constituy una excepcin respecto de su abstencin a participar en
otras polticas sociales. En el caso del Estado benefactor signific una de las
estrategias que form parte de una poltica social ms general dirigida a in-
corporar a nuevos sectores a la participacin social. Ello habra permitido
una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo.
Las tasas de crecimiento de la matrcula educativa oficial y privada as co-
mo la evolucin de la tasa de pase entre el nivel primario y medio as lo de-
muestran.

64
Poltica Educacional

Evolucin de la matrcula. Nivel primario

Evolucin de la matrcula. Nivel primario


100
80
60 Oficial

40 Privada

20
0
1915 1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970

Evolucin de la matrcula. Nivel medio


Evolucin de la matrcula. Nivel medio

100
80
60 Oficial
40 Privada
20
0
1925 1935 1945 1950 1955 1960 1965 1970

Tasade
Tasa depase
paseentre
entrelalaenseanza
enseanzaprimaria
primariay media
y media

80
60
40
20
0
1935-6 1940-1 1945-6 1950-1 1955-6

Datos tomados de: Wiar, D.,1974.

65
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Pero la diferencia que ms nos interesa destacar es que en este contex-


to la educacin fue incorporada no slo como un derecho de los ciudadanos,
sino tambin como estrategia de capacitacin de mano de obra para satis-
facer las demandas de la surgiente industria. La formacin del ciudadano
fue reemplazada paulatinamente por la idea de formacin para el trabajo
que posteriormente, a partir de las teoras del capital humano, se converti-
ra en formacin de recursos humanos. Los nuevos roles ocupacionales
exigan una alfabetizacin bsica que el sistema educativo deba brindar.
Tambin comenzaron a requerir ciertos niveles tcnico-profesionales y cono-
cimientos de oficios y especialidades que no podan ser aprendidos slo en
el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmi-
grantes, no posean. Pero por sobre todas las cosas exigan una disciplina
laboral que nicamente el sistema educativo poda brindar masivamente a
millones de trabajadores rurales que provenan del interior del pas. Estos
sectores pasarn a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fbri-
cas y talleres.
Para contribuir a estos objetivos se cre en 1944 la Comisin Nacional
de Aprendizaje y Orientacin Profesional que desarroll una importante va-
riedad de modalidades de capacitacin bsica y profesional para jvenes y
trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fbrica, Escuelas de
Aprendizaje, Escuelas de Capacitacin Obrera, Cursos Complementarios,
Escuelas de Capacitacin Profesional para Mujeres, Misiones Monotcni-
cas, etc. (Wiar D., 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-
1951) tambin introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en
la educacin tcnica con el objetivo de redefinir la relacin pedaggica en-
tre educacin y trabajo y dotar al alumno de una orientacin y formacin pro-
fesional ms definida. Una parte importante de estos cambios se encuen-
tra reflejada en el texto de la Constitucin aprobada en 1949 (Bernetti J. y
Puiggrs A., 1993). En esta misma direccin fue creada en 1952 la Univer-
sidad Obrera Nacional y se promovi el aporte educativo a la investigacin
cientfico-tecnolgica, que en muchos casos estuvo ntimamente vinculada
a la actividad productiva.
Todas estas reformas acompaaron un proceso que a nivel mundial se de-
sarroll en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de
la dcada de los 40 comenz a generarse una visin economicocentrista
del papel de la educacin. De la mano de las teoras de capital humano
(Shultz, T., 1986) la educacin dej de ser vista como un gasto social para
transformarse en una inversin que tena como principal objetivo alcanzar
una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la
economa clsica (materias primas, capital, trabajo y tecnologa) ya no alcan-
zaban para explicar el crecimiento de los pases. A partir de la teora del
efecto residual la capacidad de generar capital humano altamente califi-
cado pas a ser una de las ms importantes ventajas comparativas en la ca-
rrera hacia el crecimiento (Carnoy, M., 1967).

La educacin como inversin: algunas premisas segn su creador

1- Los trabajadores se han convertido en capitalistas, no por la difu-


sin de la propiedad de las acciones de las sociedades; como lo hubiera
querido la tradicin, sino por la adquisicin de conocimientos y habilida-

66
Poltica Educacional

des que tienen valor econmico. Esos conocimientos y habilidades son en


gran parte el producto de la inversin y, junto con otras inversiones huma-
nas, explican principalmente la superioridad productiva de los pases tc-
nicamente avanzados.
2- El hecho de que diferencias en las retribuciones se correspondan
estrechamente con diferencias existentes en el grado de educacin, indica
que uno es la consecuencia de otro. (...) La ventaja observada en los jve-
nes trabajadores puede resultar, sin embargo, no de las inflexibilidades de
la seguridad social o de los programas de retiro, o de las preferencias so-
ciolgicas de los empresarios, sino de diferencias reales en la productivi-
dad relacionadas con una forma de inversin humana, i.e. la educacin.
3- El crecimiento observado en la productividad por unidad de traba-
jo es simplemente una consecuencia de mantener constante la unidad de
trabajo a travs del tiempo, aunque, de hecho, dicha unidad de trabajo ha
ido aumentando como resultado de un constante crecimiento del capital
humano por trabajador.
(T.W. Schultz Inversin en capital humano. En: Blaug, M., 1972)

A partir del derrocamiento del Gral. Pern, esta concepcin se profundiza


con el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo es gen-
ricamente definido como un subtipo de Estado benefactor que, ante una rea-
lidad que no pareca hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo
tiempo, centr su accin en la promocin y conduccin del desarrollo econ-
mico. La etapa distributiva deba ser una consecuencia posterior al perodo
de crecimiento y acumulacin. El Estado desarrollista, ante la declinacin de
la tendencia del crecimiento econmico enfatiz su papel en esta direccin,
afirmndose en las concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instru-
mental de numerosas tcnicas planificadoras. Segn esta perspectiva la re-
cuperacin del crecimiento ser el motor que permitira consolidar la demo-
cracia poltica, la justicia social y la modernizacin de la sociedad (Graciare-
na, J., 1984).
De esta manera las concepciones economicistas de la educacin como
inversin fueron fuertemente hegemnicas hasta mediados de la dcada de
los 70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el pero-
do posterior al derrocamiento del Presidente Arturo Frondizi se generaron
sensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El cambio en los sec-
tores integrantes de la alianza gobernante implic el creciente abandono de
la perspectiva de la educacin como un derecho social que el Estado deba
garantizar para toda la poblacin. La nueva alianza integrada por sectores
empresariales ms vinculados al capital extranjero, a la banca, a los produc-
tores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocrticos concibi que
la participacin de los sectores populares en el estilo de las dcadas ante-
riores significaba un peligro para el modelo de acumulacin propuesto. La
restriccin de la participacin poltica a travs de la democracia condiciona-
da o de los gobiernos militares fue el signo principal del perodo.
Esta nueva situacin puso en evidencia la contradiccin existente entre el
sentido modernizante que se quera imponer al crecimiento econmico y el
sentido elitista que adopt el Estado desarrollista frente a las demandas de
participacin social y poltica plena de grandes sectores de la poblacin.
En el mbito educativo esta contradiccin se manifest, entre otros as-
pectos, en la formulacin de discursos modernizantes y tecnocrticos en tor-
no a la universalizacin y el papel de la educacin en el crecimiento; y polti-

67
Universidad Virtual Quilmes

cas a travs de las cuales el Estado comenz a desentenderse creciente-


mente de la distribucin social de conocimientos a travs de la escuela. Ca-
be destacar que en el breve perodo en que el radicalismo accedi al gobier-
no a travs del Presidente A. Illia se intent revertir estas tendencias, pero
el escaso tiempo del que se dispuso impidi importantes reformas en este
sentido.
Los efectos ms sentidos de la contradiccin antes sealada se manifes-
taron en el comienzo del deterioro de la calidad educativa brindada por el sis-
tema. Mientras la demanda por educacin sigui creciendo y se ampli la
matrcula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las polti-
cas educativas no se incrementaron en la misma proporcin. Ello implic un
paulatino deterioro de las condiciones materiales de enseanza que tuvieron
en el salario docente la principal variable de ajuste.
Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificacin educativa
puestos en prctica con el objetivo de focalizar el aporte de la educacin ha-
cia las demandas previamente definidas por las estrategias de crecimiento,
contrastaban con una realidad donde los actores econmicos y sociales
mostraban sus propias lgicas de comportamiento.
Cabe destacar que en los perodos en los cuales los gobiernos militares
adoptaron el modelo definido por Guillermo ODonnell (1985) como Estado
Burocrtico Autoritario, la combinacin entre un discurso modernizante en lo
econmico y la aplicacin de las teoras de la Seguridad Nacional en lo pol-
tico tambin impact en el deterioro de la calidad educativa. La intervencin
de las Universidades ocurrida en 1966, la discriminacin ideolgica y polti-
ca en los contenidos curriculares y en la seleccin de maestros y profesores
y el xodo masivo de docentes e investigadores al exterior es un ejemplo de
la mencionada contradiccin.

Surgen por lo general [Los regmenes burocrtico-autoritarios] en


momentos de fuerte activacin poltica de los sectores populares, percibi-
da por otros sectores como una amenaza a la supervivencia del modo de
organizacin social vigente. (...) Los BA son entonces, esencialmente, sis-
temas de exclusin poltica y econmica, en tanto intentan -mediante la re-
presin y el control corporativo- desactivar polticamente al sector popu-
lar y sus aliados, al tiempo que reducen y postergan las aspiraciones de
participacin econmica de ese sector. Pretenden as resolver la situacin
de inestabilidad e incertidumbre que precede a su implantacin, restable-
ciendo un orden compatible con los patrones de acumulacin de un capi-
talismo perifrico y dependiente. (...)
Dado el carcter autoritario del rgimen, todo el andamiaje de polti-
cas estatales se subordina a actas institucionales y medidas de excepcin,
que procuran flexibilizar e incrementar los poderes del Estado para pro-
ducir una regeneracin o reconstruccin de la sociedad civil. (...) Y es-
ta capacidad se ve respaldada por el monopolio -y sobre todo por la efec-
tiva posibilidad de empleo- de medios de coercin que en tales circunstan-
cias adquieren un peso extraordinario dentro del conjunto de instrumentos
del estado. (...)
Aqu, el carcter excluyente del estado se manifiesta de un modo sin-
gular: al tiempo que ste avanza sobre la sociedad civil, se cierra a la in-
fluencia de sus sectores y organizaciones. Libre de presiones electorales,
el horizonte temporal de sus polticas se extiende y su capacidad de inicia-
tiva en la fijacin de la agenda de cuestiones sociales a resolver se ampla

68
Poltica Educacional

enormemente. La formulacin de polticas deja de ser el resultado de un


proceso de negociacin y compromiso con diferentes sectores sociales y
fuerzas polticas, y pasa a depender mucho ms estrechamente de la ini-
ciativa o propuesta de elencos tcnicos y funcionarios de confianza.
(Oszlak, O., 1980)

Por ltimo, as como el Estado oligrquico-liberal, habiendo centrado su


accionar en el papel poltico de la educacin, tambin haba concebido fun-
ciones econmicas para el sistema educativo; en el caso del Estado bene-
factor la primaca atribuida al rol econmico de la educacin tampoco impi-
di que la misma desempeara una importante funcin poltica. Poco estu-
diada por los historiadores de la educacin, esta funcin se manifest prin-
cipalmente en dos sentidos.
En primer lugar, la escuela junto con el movimiento poltico y los sindica-
tos fue una de las instituciones que permiti que el gran movimiento pobla-
cional de urbanizacin ocurrido en este perodo no alcanzara la conflictividad
que adquiri en otros pases de la regin. La escuela se convirti en uno de
los principales instrumentos de socializacin en las normas, valores y estn-
dares de comportamientos urbanos para los millones de trabajadores que
llegaron desde el medio rural.
Mucho se ha escrito acerca del peligro de anomia, (en el sentido dado a
este trmino por Durkheim) que produce el trnsito de una sociedad tradicio-
nal, a una sociedad urbana y moderna. La institucin educativa cumpli con el
requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, prevea para aten-
der los peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: la
articulacin entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras
que a travs de su funcin homogeneizadora la escuela brind su aporte a la
incorporacin de toda la poblacin a las pautas, valores y normas de un orden
social emergente, mediante su efecto diferenciador se ocup de dotar a los in-
dividuos de las condiciones exigidas para ocupar el lugar especfico que la so-
ciedad le brindaba. El efecto legitimador que cumpli la educacin a partir del
cumplimiento de estas funciones, permiti minimizar en parte las consecuen-
cias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transforma-
ciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella poca.

No existe, por as decirlo, sociedad alguna en que el sistema educa-


cional no presente un doble aspecto: es, a la vez, uno y mltiple.
Es mltiple. En efecto, y en cierto sentido, se puede decir que hay tan-
tos tipos diferentes de educacin como capas sociales diferentes hay en di-
cha sociedad. (...)
An cuando la carrera escogida para cada nio no sera ya, en gran par-
te, predeterminada por una obcecada herencia social, la diversidad moral
de las profesiones no dejara de arrastrar en pos suya una gran diversidad
pedaggica. En efecto, cada profesin constituye un mbito sui generis
que recaba aptitudes concretas y conocimientos especiales, en los que im-
peran determinadas ideas, determinadas costumbres, determinadas mane-
ras de contemplar las cosas; y dado que el nio debe estar preparado con
vistas a la funcin que est llamado a desempear el da de maana, la
educacin a partir de una cierta edad, no puede ser la misma para todos los
sujetos a los que se aplica. (...)

69
Universidad Virtual Quilmes

Sin embargo, sea cual sea la importancia de estas educaciones especia-


les, no representan per se la educacin entera. Incluso, se puede decir que
no se bastan a s mismas; sea donde sea que se las observe, no divergen
entre s ms que a partir de un cierto punto ms all del cual se confunden.
Se asientan todas ellas sobre una base comn. No existe pueblo alguno
donde no haya un cierto nmero de ideas, de sentimientos y de prcticas
que la educacin deba inculcar indistintamente a todos los nios, indepen-
dientemente a la categora social a la que pertenezcan stos. (...)
sta [la educacin] tiene, por tanto, por misin la de suscitar en el ni-
o: 1. Un cierto nmero de estados fsicos y mentales que la sociedad a la
que pertenece considera como debiendo florecer en cada uno de sus miem-
bros. 2. Ciertos estados fsicos y mentales que el grupo social especfico
(casta, clase, familia, profesin) considera asimismo como debiendo exis-
tir en todos aquellos que lo constituyen. (...) La sociedad no puede subsis-
tir ms que si existe entre sus miembros una homogeneidad suficiente: la
educacin perpeta y refuerza dicha homogeneidad, fijando por adelanta-
do en el alma del nio las similitudes esenciales que requiere la vida co-
lectiva. Sin embargo, por otra parte, sin una cierta diversidad toda coope-
racin resultara imposible: la educacin asegura la persistencia de dicha
diversidad necesaria, diversificndose por s mismo y especializndose. Si
la sociedad llega a ese nivel de desarrollo en que las antiguas escisiones
en castas o clases no pueden ya ser mantenidas, prescribir una educacin
ms uniforme en su base. Si, al propio tiempo, el trabajo queda ms divi-
dido, la sociedad provocar en los nios, proyectada sobre un primer pla-
no de ideas y sentimientos comunes, una diversidad ms rica de aptitudes
profesionales.
(Durkheim, E., 1974)

La segunda de las funciones polticas que es necesario enunciar breve-


mente, est vinculada a la distribucin de ideologas que explcita o implci-
tamente se efectu a travs del sistema educativo. Esta funcin fue clara-
mente manifiesta en los contenidos ideolgico-partidarios que contuvieron
tanto el diseo curricular como los textos escolares de la poca peronista.
Pero tambin es importante sealar que el conjunto de los gobiernos de es-
te perodo utiliz al sistema educativo para distribuir sus concepciones pol-
ticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Re-
volucin Libertadora, aunque menos explcitamente, tambin son un ejemplo
del papel ideolgico que se esperaba desempeara la escuela. Este papel
no estuvo confiado nicamente a los contenidos. La modificacin de las prc-
ticas escolares tambin fue implementada con el mismo objetivo. La acen-
tuacin del carcter burocrtico, jerarquizador y disciplinador de las normas
que rigieron la actividad educativa en el perodo 1966/73 por ejemplo, per-
mite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construccin
de un orden autoritario.
Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la re-
cuperacin de la democracia coincidirn con el inicio de la declinacin del ti-
po de Estado benefactor. El Estado burocrtico autoritario se haba concebi-
do a s mismo como un instrumento tcnico-racional frente a los que consi-
deraba como principales obstculos para el crecimiento y la modernizacin
del pas: la movilizacin poltica y social de las masas excluidas de la parti-
cipacin y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La parado-
ja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que
respecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de su crisis

70
Poltica Educacional

fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la restaura-


cin de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del General
Pern al gobierno (ODonnell G., 1986).
El perodo de expansin del modelo de Estado benefactor concluir sin
que las promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativo
se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandi en forma notable, sin
embargo en 1970 cerca del 13% de los nios en edad escolar se encontra-
ban fuera de la escuela primaria y el 29% de los jvenes de 15 a 19 aos
no haba culminado el nivel. Slo el 12,7% de los argentinos mayores de 20
aos haba obtenido el ttulo secundario y la tasa de escolarizacin del ni-
vel medio era cercana al 36%.
El rendimiento del sistema tambin mostraba grandes dficits. La tasa
de retencin en la escuela primaria de la cohorte 1964/70 alcanzaba ape-
nas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descenda al 26,6%. Slo el
26% de los nios que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lap-
so de tiempo tericamente esperado. En la escuela media la mitad de los
alumnos abandonaba antes de terminar y slo el 37% de los estudiantes
egresaba en el tiempo normal.
Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca
del 20% de la poblacin era analfabeta en provincias como Corrientes, Cha-
co, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Slo 1 de cada 3 habitantes ma-
yores de 14 aos haba terminado la escuela primaria en Corrientes, Cha-
co, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero(Braslavsky, C
y Krawkzyk, N., 1988).
Por ltimo, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respec-
to de la funcin de la escuela en torno a la formacin ciudadana y la educa-
cin para la democracia se encontraban en cuestin en los finales de la d-
cada de los 60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de
los derechos civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir los
conflictos polticos estaban indicando una socializacin ciudadana en pautas
de comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.
En este mismo sentido Peter Waldman (1982) seala que la violencia po-
ltica era slo uno de los sntomas de anomia social que se manifestaban
en la sociedad argentina de inicios de los 70. El autor sostiene que un con-
junto de indicadores mostraba una preocupante falta de cohesin social. La
evolucin de la criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares
y la disminucin del nmero de personas con disposicin a ejercer una pro-
fesin con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes) corroboran pa-
ra Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transfor-
maciones socio-econmicas y polticas de la poca. Profundas transforma-
ciones a las que el papel integrador de la escuela no habra alcanzado a pro-
cesar de manera armnica.

Isuani, E.; Bismark o Keynes: Quin es el culpable? Notas sobre la crisis


de acumulacin. En: Isuani, E. A., Lo Voulo, R. y Tenti Fanfani, E., El
Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, Mio y Dvila/CIEPP, Bue-
nos Aires; 1991. pp. 9-26.

71
Universidad Virtual Quilmes

Leyes
- Ley 14.538 (1944) Crea la CNAOP
- Ley 15240 (1959) Crea el CONET

3. Lea atentamente el discurso que sigue a conti-


nuacin.
1. Qu elementos de la funcin integradora y diferen-
ciadora de la educacin puede relevar en la poltica de
formacin profesional?
2. Qu crticas le formulara desde las teoras marxis-
tas o neomarxistas del Estado?
3. Qu aspectos de lo que ser la Teora del Capital
Humano se encuentran presentes en este discurso?

Cuando en 1944 sobamos con la etapa natural que ha de cumplir el


pueblo argentino, pensbamos que la capacidad energtica de los pueblos,
no est solamente en razn del trabajo que realizan cuantitativamente si-
no en el factor cualitativo de ese mismo trabajo. (...)
Se inciaba la entrada en la etapa industrial. Y la etapa industrial no se
puede encarar sin la capacitacin tcnica y profesional.
Fue entonces, en 1944, cuando lanzamos la primera disposicin esta-
bleciendo la organizacin de la mano de obra y de la capacitacin tcnica
para la industria argentina. (...) Fue entonces cuando dijimos: Cmo es
posible que un mdico, un abogado, un militar se formen en la escuela
donde el Estado les paga sus estudios y un pobre obrero que no tenga me-
dios, que viva en la miseria, tenga que ir a aprender en el dolor del taller
o en el maltrato que recibe de sus patrones? Y de esta idea surgieron las
escuelas de orientacin profesional donde nuestros muchachos, respetan-
do y haciendo respetar los lugares de trabajo, deban ir conformando el es-
pritu de la mano de obra argentina, para que despus, en la combinacin
de las concepciones tcnicas y de nuestras mquinas pudieran surgir los
productos industriales perfectos como hay que perfeccionarlos hoy para
que sean tiles.
Fue all tambin, cuando dijimos: No es posible que un operario estu-
die par ser y para morir operario. (...) El caldo de cultivo ms extraordina-
rio para que proliferen las clases de pensamientos y de doctrinas extremis-
tas y otras ideas extraas, est justamente en la limitacin del horizonte de
aspiraciones de la clase trabajadora. (...)
Por esa razn se ha estructurado todo un escalonamiento en la concep-
cin general de la Universidad Obrera. Esta Universidad que cuenta con
un ciclo elemental, un ciclo medio, deba tener un ciclo superior.
El ciclo superior lo iniciamos hoy con esta magnfica Universidad
Obrera que ponemos en marcha. (...) No queremos universidades para for-
mar charlatanes y generalizadores.(...) Por eso queremos que esta escuela,
que nace con nuestras propias orientaciones, sepa que en la vida, ni la
ciencia pura tiene valor alguno si no se la somete a la aplicacin.
Discurso de Juan Domingo Pern

4. 1. Cmo explicara que condiciones tan dismiles


como el gobierno peronista, los gobiernos dictatoriales
de los 60 y los intentos de recuperacin democrtica
de los 70 sean englobados en el modelo de Estado Be-
nefactor?

72
Poltica Educacional

2. Seale las similitudes y diferencias entre las polti-


cas del peronismo y de la dcada de los 60 en educa-
cin. Explquelas a travs del anlisis de las luchas so-
ciales acaecidas en ese perodo.

2.1.3. Crisis del Estado Benefactor y recuperacin de la poltica como


funcin principal de la educacin

A mediados de la dcada de los 70, el modelo de Estado benefactor a


nivel internacional comenz a mostrar marcados signos de agotamiento (Pe-
dr F., 1993). La imposibilidad de sostener polticas redistributivas en el mar-
co de profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los precios
del petrleo, provoc un nuevo fenmeno. Por primera vez desde la aplica-
cin de las polticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de la crisis a
partir de una intervencin ms activa del Estado.
Es posible sealar que en nuestro pas la declinacin del Estado bene-
factor encontr su momento ms crtico a partir del ao 1975. En el pero-
do 1960/75 el PBI argentino haba crecido a una tasa promedio del 4.4%
anual (Ferrer A., 1982). En el ao 1975 el proceso de estanflacin (alta in-
flacin y recesin) alcanz niveles alarmantes y fue tambin a partir de es-
te ao que la Argentina quebr su ciclo de crecimiento sostenido para ingre-
sar en un perodo de estancamiento, desinversin y desindustrializacin que
se mantendr hasta el inicio de los 90. Tres tipos de gobiernos diferentes
administraron la crisis del Estado benefactor en la Argentina. El Gobierno
peronista (1973-76), el Gobierno Militar (1976-83) y el Gobierno Radical
(1983-89). Aun aplicando polticas diferentes, comienzan a generar las con-
diciones para el posterior surgimiento de un nuevo tipo de Estado: el Esta-
do post-social.
A nivel mundial, durante este perodo se inici un proceso de marcado pe-
simismo respecto del aporte de la educacin a la economa. Como veremos
ms adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis econ-
mica mundial, como en la vigencia de teoras que enfatizaron nicamente el
papel de la educacin en torno a la reproduccin de las desigualdades so-
cio-econmicas.
En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos en- Lectura recomendada
Un anlisis pormenorizado
tre s, el conjunto de los Gobiernos que condujeron el Estado en este pero- del segundo perodo se pue-
do prioriz la funcin poltica de la educacin en detrimento de su papel eco- de leer en El proyecto edu-
cativo autoritario. Argenti-
nmico. La particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimacin na 1976-1982, FLACSO,
del rol econmico de la educacin comenz poco antes de la crisis de creci- Buenos Aires, 1983. En l,
miento que se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir el papel cen- Tedesco, Braslavsky y Car-
ciofi presentan los resulta-
tral que la educacin desempe en cada uno de los gobiernos citados, aun dos de una profunda inves-
a riesgo de caer en una excesiva simplificacin, es posible presentar el si- tigacin del perodo, una de
las primeras realiza-
guiente esquema: das en el pas.
1973-1974: Educacin para la liberacin
1974-1983: Educacin para el orden
1983-1989: Educacin para la democracia
El haber colocado el ao 1974 como el momento del inicio de la segun-
da etapa se debe a que, si bien segn la opinin de un conjunto de autores
(Di Tella, G., 1983, Del Riz, L., 1984), el Rodrigazo marc el momento del
quiebre de la tendencia econmica, en el aspecto educativo la fractura se

73
Universidad Virtual Quilmes

puede ubicar con la renuncia del Dr. J. Taiana y la asuncin del Dr. Ivanice-
vich en Ministerio de Educacin (Garzn Valdez E., 1983, Cano D., 1985,
Braslavsky C., 1985).

a) Educar para la liberacin


La particularidad del primer perodo radica en que se desvaloriz el papel
de la educacin en torno a la economa cuando an no haba declinado el
crecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia alianza de
sectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su retorno al po-
der (Di Tella G., 1983). Las posibilidades de autonoma y crecimiento econ-
mico autosostenido se concibieron ms como una decisin poltica que co-
mo el fruto de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los ac-
tores econmicos capaces de generar una correlacin de fuerzas que hicie-
ra posible alcanzar las condiciones materiales para su concrecin.
En esta etapa la educacin fue concebida como un mecanismo eficaz pa-
ra la redistribucin de los bienes econmicos y las oportunidades sociales y
como instrumento de concientizacin respecto del Proyecto Nacional. El
papel de la educacin como derecho social recuper la centralidad, reempla-
zando la concepcin desarrollista de la formacin de recursos humanos. Pre-
cisamente, la principal crtica al modelo anterior radic en el sometimiento
de las polticas educativas a la demandas de un desarrollo econmico vincu-
lado principalmente a la concentracin de riquezas (CONADE 1974).
En lo que respecta a la ampliacin de oportunidades, el Plan Trienal
74/77 prioriz la expansin del nivel primario y la educacin de adultos. Pa-
ra garantizar el cumplimiento de estas polticas se procur complementarlas
con el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.) (Plan
Trienal 1974/77).
La funcin poltica de la educacin estuvo reforzada en su papel ideolgi-
co, explcitamente enunciado en los documentos oficiales: Nuestra Revolu-
cin asume una poltica educacional que delimita como principal objetivo la li-
beracin nacional, lo cual implica la nacionalizacin de la educacin, que se
define prioritariamente por la construccin e integracin a la dinmica social
de los autnticos valores de la comunidad nacional (El proyecto educativo del
Gobierno Popular 1973). Esta funcin ideolgica tambin alcanz a la Univer-
sidad, como lo seala el Rector de la UBA, Rodolfo Puiggrs: ...lo fundamen-
tal es que toda Universidad ya sea estatal o privada, refleje en su enseanza
la doctrina nacional e impida la infiltracin del liberalismo, del positivismo, del
historicismo, del utilitarismo...de todas las formas con las que se disfraza la pe-
netracin ideolgica en las casas de estudio (Ciencia Nueva Nro 25, 1973).
La muerte del General Pern y el reemplazo del Dr. Taiana por el Ministro
Ivanissevich marc el inicio de la etapa en la cual el objetivo central de la po-
ltica educativa se constituy en torno a la necesidad de restablecer el or-
den. Sin embargo, no es sino hasta despus del 24 de marzo de 1976 que
esta intencin encuentra posibilidades plenas de aplicacin. En el ltimo pe-
rodo del gobierno democrtico derrocado en 1976 la intencin de disciplinar
y ordenar el funcionamiento de las instituciones educativas y a travs de
ellas a la sociedad, se encontr en abierta contradiccin con el clima de
caos y violencia generalizada que imper en el conjunto de las relaciones so-
ciales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que nece-
sitaban los sectores que, una vez ms, irrumpieron en el orden constitucio-
nal y conculcaron las posibilidades de participacin de la ciudadana.

74
Poltica Educacional

b) Educar para el orden


Existe consenso en que la intervencin militar de 1976 se apart de la
tradicin restauradora de los Golpes de Estado que en la Argentina se suce-
dieron a partir de 1930 (Rouqui A., 1982; Potash, 1981). En efecto, las in-
tervenciones anteriores tuvieron como objetivo principal declarado generar
las condiciones para recuperar la institucionalidad democrtica. En el caso
del Proceso de Reorganizacin Nacional, este objetivo tambin fue mencio-
nado. Sin embargo en la proclama revolucionaria estuvo complementado por
la afirmacin de que el Proceso tena objetivos pero no plazos para realizar
las transformaciones necesarias a fin de garantizar una transicin en la di-
reccin buscada. Es por ello que, entre otros aspectos, es la primera vez que
un gobierno militar fij un mecanismo institucionalizado de sucesin presi-
dencial sin recurrir a los civiles ni a las formas democrticas.
El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernizacin del pas
mediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismo
regulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupcin y la
especulacin y la reforma del sistema educativo en direccin a transmitir nor-
mas y valores que garanticen la vigencia del modelo autoritario, son los prin-
cipales objetivos que se fij el gobierno del Proceso (A. Spitta, 1982).
La educacin jug un papel poltico trascendente en este perodo: apor-
tar a garantizar el orden social necesario para poder realizar las transfor-
maciones planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo el Minis-
tro R. Bruera fue explcito respecto a este objetivo: Tendr primaca inme-
diata en la accin del gobierno de la educacin, la restauracin del orden en
todas las instituciones escolares. La libertad que proclamamos como forma
y como estilo de vida, tiene un precio previo, necesario e inexcusable: el de
la disciplina (Clarn 14 de abril de 1976). nicamente en el perodo en el
que la conduccin del Ministerio de Educacin estuvo a cargo del Ing. Car-
los Burundarena, se intentaron privilegiar estrategias educativas que vol-
vieron sobre el objetivo de formar recursos humanos para el desarrollo eco-
nmico.
Siguiendo el documento Educacin, autoritarismo y democracia (Filmus
D., 1988) es posible afirmar que el retorno a la funcin poltica de la escue-
la, ahora en el sentido inverso al del perodo 1973/74, estuvo planteado en
torno al mecanismo que Foucault (1981) define como modalidad disciplina-
ria. Ella es La modalidad que implica coercin ininterrumpida, constante,
que vela sobre los procesos de la actividad ms que sobre sus resultados y se
ejerce segn una codificacin que reticula con una mayor aproximacin el
tiempo, el espacio y los movimientos. Esta modalidad se implement sobre
los dos rdenes que, segn B. Bernstein (1975) conforman la cultura esco-
lar: el orden instrumental y el orden expresivo. Aunque es difcil proponer una
divisin taxativa entre las formas que adquieren ambos rdenes, es posible
sealar que el orden instrumental hace referencia al conocimiento educacio-
nal pblicamente validado y se expresa en la definicin del currculum y en
las formas de transmisin pedaggica. El orden expresivo, por su parte, se
refiere a la transmisin de valores y se encuentra ms vinculado a las for-
mas de disciplina que se definen en la organizacin de la escuela, en la re-
lacin de las instituciones con el exterior y en los ritos que rigen su compor-
tamiento cotidiano (Brunner J., 1985 y Filmus D., 1988).
De acuerdo con lo afirmado por G. Tiramonti (1985) es posible plantear
que las principales polticas desarrolladas en funcin del orden expresivo en

75
Universidad Virtual Quilmes

este perodo fueron: a) la clausura de los mecanismos de participacin so-


cial en la orientacin y conduccin del sistema de enseanza, b) el discipli-
namiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la actividad
educativa y c) la transferencia de la lgica burocrtica (en el sentido weberia-
no) al mbito escolar.
En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas en
a) la exclusin de los docentes y contenidos curriculares que no brindaban
garanta ideolgica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente signifi-
cativos y de los modos procesuales de construccin del conocimiento (Entel
A., 1985) imprescindibles para una participacin social plena y c) la distribu-
cin, a travs del currculum oculto, de pautas de socializacin individualis-
tas y falsamente meritocrticas (Filmus D., 1988).
La combinacin de las estrategias hacia ambos rdenes permiti vaciar
la escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que
tendan a socializar nios y jvenes de manera autoritaria, jerarquizada y
discriminatoria. En otras palabras, el rol poltico de la educacin en este pe-
rodo estuvo centrado en la concepcin de que el orden y la disciplina deban
convertirse en funciones mucho ms importantes que el proceso de ense-
anza-aprendizaje.
Tomando en cuenta estos elementos, en la prxima unidad veremos c-
mo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se rea-
liz con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad de
decisin y de adecuacin a las realidades locales. La lgica con que fue rea-
lizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada a una racionalidad eco-
nomicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R., 1991) De
ninguna manera los aspectos vinculados a la participacin y a la mejora pe-
daggica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede citar la circular
que la Subsecretara de Educacin envi a los colegios el 20/2/78:

Los maestros y profesores no intervendrn en la formulacin de


objetivos, caracterizaciones y nmina de contenidos. Es necesa-
rio aceptar de una vez por todas que la funcin docente consis-
te en educar y que su titular no debe ser sustrado de esta labor
con intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto....
(Tedesco J.C., 1985)

El objetivo economicista de la descentralizacin qued de manifiesto en


la merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el perodo en
cuestin. El porcentaje de los gastos del Gobierno Nacional y de los Gobier-
nos Provinciales para la finalidad educacin disminuy del 16,3% en 1975 al
10,9% en 1978. Aunque se carece de investigaciones comparativas acerca
de cunto disminuy la calidad de la educacin de esta poca, no es difcil
suponer que el proceso de transferencia signific un aumento de la segmen-
tacin regional del servicio educativo.
Es en este marco que las principales evaluaciones del impacto del Proceso
de Reorganizacin Nacional en el mbito educativo muestran que el mismo no
se manifest en la disminucin de la matrcula estudiantil. Ello slo ocurri en
la educacin de adultos y en la Universidad. Las consecuencias ms importan-
tes se manifestaron en el deterioro de la calidad de la educacin y en la prdi-

76
Poltica Educacional

da de la homogeneidad cualitativa que habra caracterizado al sistema educa-


tivo argentino de las primeras etapas (Tedesco J.C. y otros, 1984).
Por ltimo, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el Gobier-
no Militar se haba propuesto en torno a la transformacin del Estado no fue-
ron cumplidos, este gobierno gener las condiciones para que la crisis del
Estado benefactor adquiriera caractersticas irreversibles.
Respecto de la crtica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, la nica
estrategia que se adopt fue la restriccin de los recursos destinados a las
polticas sociales. La modernizacin de la administracin pblica en cambio,
no fue llevada adelante. No se mejor la calidad de los servicios brindados
por el Estado ni se disminuy sensiblemente el nmero de sus empleados.
Tampoco se avanz en forma sustantiva en un proceso de privatizaciones y
en el abandono de una activa participacin del Estado en el escenario eco-
nmico. Por el contrario, la intervencin del Estado en diferentes grupos eco-
nmicos en crisis, coloc bajo el control pblico alrededor de 10 veces el
monto de las empresas pblicas privatizadas (Ferrer A., 1982).
El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por la
Junta Militar en sus primeros documentos tampoco fue cumplido. La corrup-
cin y la especulacin financiera tanto en el mbito pblico como privado fue
una de las caractersticas presentes en todo este perodo (Spitta A., 1982).
Si los cambios producidos al nivel de la estructura del Estado fueron es-
casos; cmo es posible explicar que este gobierno haya producido las con-
diciones para el ocaso definitivo del Estado de bienestar? Entre otros, dos
factores parecen ser determinantes:
1) En lo econmico, el perodo 1976/83 dej una herencia de endeuda-
miento externo e interno, crisis fiscal y proceso inflacionario que deber en-
frentar el gobierno democrtico que asume en 1983. En lo que respecta al
aparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad, la burocratizacin y el encare-
cimiento de los servicios pblicos profundizaron el cuestionamiento a la ca-
pacidad del Estado para gestionar eficientemente estas empresas.
2) A pesar de la importancia de estos procesos, un conjunto de actores
sealan que la mayor herencia del perodo 76/83 ha sido la ruptura del tra-
dicional equilibrio social y poltico que histricamente existiera en la Argenti-
na. Denominado de diferentes maneras (empate histrico por J.C. Portantie-
ro, 1984, equilibrio dinmico por M. Cavarozzi, 1983), esta paridad de fuer-
zas garantiz a los actores en pugna un papel ms vinculado con la capaci-
dad de veto de las estrategias de sus oponentes que una posibilidad de es-
tructurar un proyecto histrico propio (Sidicaro R., 1982). La concentracin
del poder econmico en menos propietarios, la disminucin del peso cuanti-
tativo y cualitativo de los sectores obreros y la crisis en la que se encontra-
ron los grupos medios fueron realidades que incidieron fuertemente en las
condiciones en que se desarrollaron los conflictos econmico-polticos a par-
tir del retorno de la democracia (Delich F., 1983).

c) Educar para la democracia


Le correspondi al gobierno democrtico que asumi en diciembre de
1983, administrar la etapa ms crtica y quizs la ltima del Estado de Bie-
nestar Keynesiano surgido a partir de mediados de la dcada del 40. Las
herencias del perodo autoritario ya mencionadas y las propias limitaciones
polticas condicionaron seriamente su capacidad de revertir la crisis de un
modelo de Estado que se haba iniciado una dcada atrs. No tuvieron xito

77
Universidad Virtual Quilmes

sus primeras tentativas de recuperar la capacidad de intervencin del Esta-


do para atender al mismo tiempo las fuertes demandas acumuladas tanto
desde el sector externo como del interno. Tampoco fueron exitosas las tar-
das estrategias dirigidas a privatizar y reformar el Estado en el marco de una
credibilidad decreciente y un avanzado proceso inflacionario (Garca Delgado
D., 1994).
En la prctica, con la excepcin del perodo de vigencia del plan Austral,
durante el Gobierno del Dr. Alfonsn las tendencias principales se manifesta-
ron en torno a la declinacin del crecimiento productivo, la desinversin, la
cada del empleo, la concentracin econmica y la alta inflacin (Minujim A.,
1992).
En lo que respecta al orden poltico, el diagnstico principal por parte de
las primeras autoridades democrticas estuvo centrado en la necesidad de
transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnstico estaba vincu-
lado a la capacidad del gobierno militar de penetrar capilarmente la socie-
dad mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios (ODonnell
G., 1985). Los continuos intentos de desestabilizacin del sistema institu-
cional por parte de sectores de las FF AA durante este perodo mostraron que
era necesario mantener presente en la ciudadana la conciencia respecto a
la defensa del sistema democrtico.
En consonancia con este objetivo, la funcin poltica principal de la edu-
cacin estuvo dirigida a desmantelar el orden autoritario a partir de la trans-
misin de valores democrticos. En cierto sentido se privilegi el papel origi-
nario que desempe el sistema educativo en las ltimas dcadas de siglo
XIX con el objetivo de generar una cultura participativa por parte de la ciuda-
dana. Habiendo sido el sistema educativo uno de los principales instrumen-
tos para la afirmacin de las concepciones autoritarias por parte del anterior
gobierno, la accin de la gestin del Presidente Alfonsn en torno a la demo-
cratizacin de las relaciones sociales en la educacin fue trascendente.
Sin embargo, es posible proponer que la gestin educativa del gobierno ra-
dical manifest una visin restringida de los elementos que constituan la
esencia del orden disciplinador construido en el perodo 1976/83. Percibie-
ron principalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente ha-
bamos definido como orden expresivo. En esta direccin se absolutiz el pa-
pel del Estado en la transicin democrtica en torno al cambio de las normas,
reglamentos y prcticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que
rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que respecta al orden instrumental, los
cambios realizados en el primer perodo slo estuvieron vinculados a los con-
tenidos de las materias dirigidas a la formacin cvica y ciudadana.
Como sealamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las es-
cuelas como mbitos de convivencia democrticos era una de las tareas prio-
ritarias del nuevo perodo. Ms an, es impensable (e imposible) una educa-
cin de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de situacio-
nes donde predomina la lgica burocrtica, la falta de participacin, la into-
lerancia y la discriminacin ideolgica. En este aspecto el avance obtenido
en los primeros seis aos de gobierno democrtico fueron sustantivos. Sin
embargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la
transmisin de valores ciudadanos, no se adoptaron las polticas necesarias
para desmantelar la estructura autoritaria construida en torno al orden ins-
trumental. Como ya fuera mencionado, este orden estuvo fundamentado en
el deterioro y la diferenciacin de la calidad educativa brindada.

78
Poltica Educacional

De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministe-


rio de Educacin de la Nacin estuvieron dirigidas a la autorizacin del fun-
cionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario;
la reincorporacin de los docentes cesanteados en el perodo autoritario; la
supresin de los exmenes de ingreso a la escuela media y la posibilidad del
ingreso irrestricto en las universidades; la modificacin del rgimen de eva-
luacin de conocimientos adquiridos abandonando la escala numrica por
otra conceptual; la modificacin de los planes de estudio de formacin mo-
ral y cvica del nivel secundario; la normalizacin de las universidades pbli-
cas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G., 1990).
Las transformaciones orientadas a elevar la calidad de la educacin en
base a profundas modificaciones curriculares, una nueva estructura del sis-
tema, la descentralizacin de los servicios, la generacin de nuevas formas
de vinculacin con otros actores sociales, el desarrollo de mecanismos de
evaluacin de la calidad educativa, la realizacin de acuerdos interjurisdiccio-
nales sobre contenidos de la enseanza, etc., no fueron llevadas a la prcti-
ca, se implementaron sobre el final de la gestin o slo abarcaron el espa-
cio de experiencias piloto.
Una situacin similar puede sealarse respecto del importante proceso
de debate educativo que signific el Congreso Pedaggico Nacional. El go-
bierno democrtico supo generar un amplio espacio para la discusin, sin
embargo no logr comenzar a implementar los acuerdos all alcanzados.
Cabe destacar que esta parcial intervencin del Estado Nacional en torno
a la transformacin de la educacin, fue complementada en algunas jurisdic-
ciones con profundos cambios en los contenidos y en las prcticas educati-
vas. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza, La
Pampa, Santa Fe y Ro Negro, entre otras, desarrollaron importantes proce-
sos de mejora de la calidad educativa.
En sntesis, la recuperacin de la democracia signific tambin la recupe-
racin del rol protagnico del Estado Docente en los discursos oficiales. Sin
embargo, el efecto democratizador de la intervencin estatal en la realidad
escolar fue slo parcial. Ello se debi a que el importante rol desempeado
en el desmantelamiento del orden autoritario no estuvo acompaado de po-
lticas educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar
reales posibilidades de acceso a una educacin de calidad para todos los ar-
gentinos.
Este proceso, que signific un notorio avance respecto de la situacin an-
terior, tambin produjo situaciones contradictorias y a veces violentas. Modifi-
car las formas, pero habiendo mantenido los contenidos, gener mayores con-
diciones para que los actores del proceso educativo, en particular los estu-
diantes de escuelas medias, expresaran su disconformidad con la falta de
atractivo y significacin social de los conocimientos escolares. La derogacin
de las normativas disciplinarias impidi que la insatisfaccin estudiantil estu-
viera en condiciones de ser encausada a travs de los mtodos autoritarios.
Pero en muchos casos tampoco pudo ser contenida por la autoridad genui-
namente ganada por el saber docente y el inters por el estudio de nuevos
contenidos escolares. De esta manera en ciertos momentos de la primera
etapa democrtica se vivi una situacin paradojal. La ausencia de transfor-
maciones profundas de las condiciones escolares de aprendizaje permiti que
desde algunos sectores se propusiera un retorno al orden educativo autorita-
rio como reaccin ante las manifestaciones de disconformidad estudiantil.

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Universidad Virtual Quilmes

Un proceso similar ocurri con el Estado a nivel nacional. Su capacidad


en la construccin de un sistema democrtico de convivencia no tuvo corre-
lato en la posibilidad de generar las condiciones socio-econmicas que la
mayora de la poblacin reclamaba. La situacin de hiperinflacin, el estan-
camiento econmico, la distribucin regresiva de los ingresos, la ineficiencia
del gasto pblico, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginali-
dad y los conatos de violencia anmica en distintos lugares del pas, contri-
buyeron a generar un creciente consenso respecto a la caracterstica termi-
nal de la crisis del modelo de Estado vigente.
El Estado de bienestar continu adquiriendo paulatinamente las caracte-
rsticas de un Estado de malestar (Bustelo E., 1993). Ya no se encuentra
en condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la so-
ciedad, particularmente las de los sectores ms necesitados.
Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En es-
te escenario habr que redefinir cual es la funcin que debe desempear la
educacin.

Braslavsky, C.; Estado, burocracia y polticas educativas. En: Tedesco, Bras-


lavsky y Carciofi: El proyecto educativo autoritario, FLACSO, Buenos Ai-
res, 1983.

5. El progresivo desmantelamiento del Estado de Bie-


nestar se manifiesta a nivel de las polticas educativas
en el deterioro de las escuelas pblicas. Le pedimos
que analice a partir de los siguientes datos, qu lmites
se instauran a la democratizacin del sistema educati-
vo a travs del financiamiento como una de las estra-
tegias de concrecin de las polticas, a partir de la cri-
sis del Estado Benefactor.

Presupuesto Nacional 1975/1982 en %

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Administra-
cin General 26.7 17.3 8.6 9.5 9.0 9.3 10.9 9.4

Defensa 9.7 11.7 13.1 14.9 18.1 15.1 17.3 18.6

Seguridad 3.1 3.6 4.5 4.6 5.8 6.3 6.3 5.7

Salud 3.6 5.8 5.1 3.6 3.2 3.0 2.5 2.2

80
Poltica Educacional

Cultura y
Educacin 11.1 7.1 8.5 8.8 11.6 12.5 11.3 10.4

Bienestar
social 12.5 9.8 13.6 15.3 18.3 18.9 17.6 16.3

Ciencia y
tcnica 1.2 1.3 1.9 2.2 2.6 2.9 2.7 2.9

Desarrollo
econmico 26.5 34.9 35.8 35.1 33.3 35.8 34.4 35.1

Deuda
pblica 6.3 9.9 14.3 10.3 1.7 0.2 0.2 0.8

Gastos
a clasificar - - - - - - - -

Economa
a realizar 0.7 1.4 5.4 4.3 -3.6 -4.0 -3.2 -1.4

Fuente: Tedesco, Braslavsky y Carciofi: El proyecto educativo autoritario, FLACSO, Buenos


Aires, 1983.

2.1.4. El Estado Post-Social

La dcada de los 80 ha sido definida por la CEPAL como la dcada perdi-


da para Amrica Latina. El PBI por habitante descendi en el perodo 1981-90
en un 9,6%; tambin decrecieron la tasa de inversin y el ingreso medio urba-
no. Al mismo tiempo, la tasa de inflacin, el endeudamiento externo y la desi-
gual distribucin de la riqueza se colocaron entre los ms altos del mundo.
En este marco existe consenso en que el Estado benefactor se encontra-
ba, sobre fines de los 80, en una crisis sin precedentes. En lo administrati-
vo se le atribuye un alto nivel de ineficiencia, de burocratizacin y de centra-
lismo. En lo social se le critica la escasez de recursos para distribuir y su
tendencia a no favorecer a travs de las polticas asistenciales a quienes
ms las necesitan. En lo poltico se cuestiona su capacidad de sostener la
gobernabilidad en el marco del aumento de las demandas corporativas y sec-
toriales insatisfechas. En lo econmico se seala su imposibilidad de soste-
ner el pleno empleo, su escasa capacidad empresarial y su dificultad en la
conduccin exitosa del modelo de desarrollo.
Por otra parte, la marcada tendencia hacia la globalizacin tambin dismi-
nuye la capacidad de decisin del Estado nacional. En un mundo que avan-
za hacia un solo mercado de bienes, servicios, tecnologa y capital (Garca
Delgado, D., 1994) y donde los flujos financieros se mueven a una velocidad
sin precedentes, las limitaciones a la intervencin del Estado no slo estn
impulsadas desde las situaciones internas. Tambin estn fuertemente con-
dicionadas por poderosos factores de decisin externos. En el caso de eco-
nomas con una gran vulnerabilidad frente a las condiciones del mercado in-
ternacional como la nuestra, los organismos financieros internacionales pa-
san a desempear un rol preponderante.

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Universidad Virtual Quilmes

Como suele ocurrir respecto de los fenmenos sociales que se desarro-


llan en los pases latinoamericanos, este proceso de deterioro del papel del
Estado de bienestar se present como un correlato de la crisis de los Esta-
dos que emergieron en los pases centrales a partir de la post-guerra. Sin
embargo, existi un conjunto de caractersticas distintivas que exigen un an-
lisis particular que permita dar cuenta de las especificidades del proceso.
En primer lugar, la crisis del Estado Benefactor se produjo en los pases
desarrollados en momentos en que se haban cumplido los principales desa-
fos para los cuales este tipo de Estado haba sido creado. Algunos de estos
desafos estaban vinculados a la incorporacin de casi toda la poblacin a
la ciudadana y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un orden social
legtimo, la obtencin de crecientes niveles de acceso a los bienes sociales
bsicos por parte de toda la poblacin, la existencia de un orden administra-
tivo eficiente, etc. (Tedesco J.C., 1990).
En segundo lugar, en el caso de un conjunto de pases desarrollados, la
crtica a la intervencin del Estado en la economa no signific necesaria-
mente una crtica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol re-
distribuidor. Dicho en otros trminos, se discuti principalmente el compo-
nente Keynesiano del Estado, no se cuestion tanto su aspecto benefac-
tor (Isuani A. y otros, 1991). Ello se debe, en parte, a que el papel social
del Estado en muchos de estos pases precede en dcadas a su rol activo
en la economa. A partir de este rol distributivo, se pretendi que realice un
aporte fundamental en torno al mantenimiento del orden social y a las nece-
sidades de legitimacin y apoyo poltico que surgieron a partir de la exten-
sin del sufragio universal. Esta funcin no parece dejar de tener vigencia en
la actualidad, ya que en los ltimos aos se verifica un aumento constante
en el gasto social de la mayor parte de los pases centrales (OCDE, 1985 en
Isuani A. y otros, 1991 y Calcagno E., 1993).
En tercer lugar, en un conjunto de estos pases, el sostenimiento de las
polticas sociales a partir del retiro de la accin estatal de un conjunto de es-
feras de la vida pblica tiene que ver, precisamente, con la necesidad de
atemperar el impacto social que genera la racionalizacin y el repliegue del
Estado respecto de la intervencin econmica directa.
Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro
pas estamos asistiendo a una profunda transformacin en el modelo de Es-
tado. El Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Es-
tado post-social, Estado neoliberal, Estado democrtico-liberal, etc. Se trata
de un Estado que abandona su papel interventor en la economa para pasar
a cumplir un rol de garante de las reglas de juego, privatizando sus empre-
sas y transfiriendo al mercado la capacidad de conducir el modelo de desa-
rrollo y de distribucin de bienes. Tiende a favorecer un modelo de acumula-
cin orientado ms a la competitividad externa que al mercado interno. Pro-
cura modernizar y eficientizar su capacidad de gestin, atacando el desem-
pleo encubierto a partir de reducir el empleo estatal y descentralizado o re-
gionalizando muchas de sus funciones. Fija como uno de sus objetivos prin-
cipales el equilibrio fiscal reduciendo el gasto pblico y aumentando su ca-
pacidad de recaudacin impositiva. Estamos frente a un Estado que se re-
pliega sobre s mismo transfiriendo responsabilidades hacia el mercado y la
sociedad civil.
Ahora bien, existe un alto grado de consenso respecto de la necesidad
de lograr el equilibrio de las cuentas fiscales y de la modernizacin del Es-

82
Poltica Educacional

tado. En algunos sectores este consenso se extiende hacia la necesidad de


disminuir drsticamente el nmero de empleados pblicos y limitar la ac-
cin del Estado empresario. Desde esta perspectiva se muestra que a par-
tir de los cambios operados en los ltimos aos, la economa argentina ha
recuperado su estabilidad monetaria y alcanzado en el perodo de vigencia
del Plan de Convertibilidad altas tasas de crecimiento en su PBI. Desde
otros sectores se plantea el peligro de que el achicamiento del Estado no
sea acompaado por el aumento de su capacidad de regulacin (Isuani A.,
1995). La concentracin del poder econmico, el aumento de la desigual-
dad social y la anomia en los comportamientos sociales respecto al cumpli-
miento de las normas, inclusive las legales, seran las principales conse-
cuencias del proceso.
Por otra parte, junto con la necesidad de reformar el Estado, tambin exis-
te un alto grado de acuerdo en torno a la necesidad de profundizar los proce-
sos de democratizacin entendida desde una perspectiva integral que va ms
all de la vigencia de las instituciones constitucionales. Este proceso implica
no slo la superacin de la persistente inestabilidad poltica, sino la amplia-
cin de las posibilidades de participacin integral del conjunto de los actores
sociales y una creciente justicia social a partir de la satisfaccin de las nece-
sidades materiales y culturales de todos los sectores de la poblacin.
Sin lugar a dudas uno de los principales debates de la poca est centra-
do en cmo combinar la democratizacin concebida en el amplio sentido ya
explicitado, con la modernizacin del Estado. La tendencia integradora de los
procesos de democratizacin confronta con los aspectos excluyentes de las
polticas de ajuste y modernizacin.
En este marco es necesario poner en discusin, entre otros, dos elemen-
tos centrales. El primero de ellos es cmo generar estrategias de desarrollo
que impliquen procesos de integracin social. Este elemento se encuentra al
margen de las posibilidades abarcativas de este trabajo y ser tratado ms
adelante nicamente en relacin con el aporte que la educacin puede rea-
lizar en esta direccin.
El segundo de los elementos est relacionado con el papel de las polti-
cas sociales. A diferencia de las estrategias de ajuste implementadas en d-
cadas anteriores, basadas principalmente en lograr un equilibrio en el balan-
ce de pagos generando un supervit en la balanza comercial, las actuales po-
lticas procuran el equilibrio tanto por el gasto como por los ingresos del sec-
tor pblico (Bustelo E., 1993). El techo alcanzado por el lado de los ingresos
a partir del impacto de la recesin, producto de factores estructurales y co-
yunturales, determina una fuerte tendencia a restringir el gasto pblico, en
particular el destinado a las polticas sociales. Ello implica, no slo la supre-
sin de algunas instituciones del Estado Benefactor, sino desvalorizar sus
productos disminuyendo la calidad de las prestaciones y servicios brindados
(Isuani A., 1991).
Esta tendencia es enfrentada por las concepciones que plantean la im-
prescindibilidad de sostener y mejorar las polticas sociales. Estas perspec-
tivas se sustentan en que el proceso de crecimiento de los ltimos aos no
ha podido detener las consecuencias de exclusin social que plantea el nue-
vo modelo. Ms an, las nuevas tecnologas combinadas con las transforma-
ciones en los procesos productivos permiten prever que la tendencia a la ex-
pulsin de mano de obra se puede mantener, aun sosteniendo el ritmo de
crecimiento que mostr la economa en los ltimos aos. Como veremos

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Universidad Virtual Quilmes

ms adelante, el alarmante incremento de la tasa de desocupacin, la con-


formacin de un ncleo duro de pobreza, y la aparicin de un sector impor-
tante de nuevos pobres reclama la intervencin del Estado en reas en las
cuales el mercado no se ha mostrado como el mejor distribuidor de recursos
(Minujim A., 1993).
Tomando en cuenta estos elementos, es necesario enmarcar la discusin
respecto de la funcin de la educacin en la actual coyuntura y del papel del
Estado y la sociedad en torno a su distribucin dentro del debate global. Sin
embargo, para abordar la problemtica educativa es pertinente realizar tres
aclaraciones previas:
La primera de ellas es que de acuerdo a lo analizado en el presente pun-
to, no es posible concebir al sistema educativo slo desde una perspectiva
de poltica social. Es verdad que la escuela cumple un importante rol asis-
tencial, de integracin, de promocin y de movilidad social imprescindible pa-
ra alcanzar mayores niveles de equidad. Pero tambin ha desempeado un
papel histrico que la coloca en un lugar privilegiado en torno a la construc-
cin y consolidacin de la democracia y como estrategia de desarrollo eco-
nmico social.
La segunda aclaracin es que el cambio en el tipo de Estado est acom-
paado de transformaciones profundas en el conjunto de los rdenes de la
vida social. En particular nos interesa destacar que el repliegue de la accin
estatal no slo implica una ampliacin del espacio de intervencin del mer-
cado. Tambin brinda mayores posibilidades para el desarrollo de nuevos ac-
tores y movimientos sociales. Los nuevos tipos de accin colectiva, que no
necesariamente significan la extincin de los anteriores, se organizan con
mayor independencia y autonoma del Estado y principalmente en torno a de-
mandas sociales puntuales. No se presentan nicamente con el objeto de
Como expresa Jelin, presionar frente al Estado, tambin se articulan en funcin de satisfacer ne-
en los aos 90,
frente al predominio de po- cesidades concretas de las poblaciones que los constituyen.
lticas econmicas neolibe- Como plantea Touraine (1989) ms que enfrentarse para la obtencin de
rales que limitan el papel la direccin de los medios de produccin, pretenden participar en las finalida-
del Estado benefactor, las
organizaciones no guberna- des de esas producciones culturales que son la educacin, los cuidados mdi-
mentales se han ido convir- cos y la informacin de masas. En nuestro pas estos movimientos an se
tiendo en intermediarios
entre los desposedos y el presentan con una gran debilidad institucional y con una lgica muy fragmen-
poder o en organizaciones taria. En el mbito educativo su aparicin ha estado acotada temporalmente
compensadoras de lo que el en la mayor parte de los casos a la resolucin de reivindicaciones o conflic-
Estado no provee. Revista
Sociedad N8, UBA, 1996. tos especficos. El movimiento organizado en torno al debate de la Ley Fede-
ral de Educacin en 1993 es un claro ejemplo en este sentido. Sin embar-
go, por su capacidad de articular intereses educativos de actores sociales di-
ferentes y de partir generalmente de las problemticas locales o puntuales
es un fenmeno a tener en cuenta a la hora de plantear nuevas formas de
vinculacin entre el Estado y la sociedad en materia educativa.
La ltima aclaracin hace referencia a que junto con los cambios produci-
dos en la estructura y papel del Estado y en la nueva relacin que se plan-
tea ste con la sociedad, han ocurrido un conjunto de transformaciones que
es necesario tomar en cuenta a la hora de definir las actuales funciones de
la educacin. En el presente trabajo incluiremos el anlisis de algunas de es-
tas transformaciones. En primer lugar estudiaremos las principales tenden-
cias de la reciente evolucin del sistema educativo. En segundo lugar, anali-
zaremos la nueva relacin que se plantea entre la educacin, la estructura
productiva y el mercado de trabajo, y entre la educacin y la gobernabilidad

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Poltica Educacional

democrtica. En ese momento estaremos en condiciones de retomar con


mas elementos el debate acerca de las funciones que la educacin debe de-
sempear en la actualidad y respecto de un nuevo tipo articulacin entre Es-
tado y sociedad que permita encarar con xito los desafos que la comuni-
dad le plantea a la escuela de cara al Siglo XXI.

Bobbio, N. Liberalismo viejo y nuevo. En: El futuro de la democracia, Plaza


& Janes, Madrid, 1985, pp. 137-164.
Morgestern de Finkel, S.; Crisis de acumulacin y respuesta educativa de la
Nueva Derecha. En: Revista Educacin Nro 235, Madrid, Ministerio
de Educacin y Ciencia, mayo-agosto, 1987.
FIEL Descentralizacin de la Escuela Primaria y Media. Una propuesta de refor-
ma, FIEL, Buenos Aires, 1993.
Coraggio J. L. Las propuestas del Banco Mundial para la educacin: senti-
do oculto o problemas de concepcin, en: Coraggio, J.L.; Torres, R.M.
La educacin segn el Banco Mundial: un anlisis de sus propuestas y
mtodos, Centro de Estudios Multidisciplinarios , Mio y Dvila, Bue-
nos Aires, 1997, pp. 11-64.

6. El Estado post-social, ha sido tambin denominado


neoliberal en clara referencia al retorno a los postula-
dos bsicos del liberalismo: un Estado mnimo que ga-
rantice los derechos del individuo, que sea garante del
pacto social, interviniendo slo lo mnimo indispen-
sable en la vida social. Este retorno sin embargo, ha
generado polticas dismiles en contextos histricos di-
ferentes. Lea el siguiente artculo de Daniel Filmus
Por qu la educacin pblica?, publicado en octubre
de 1999 en la Revista Tres Puntos, para profundizar la
polmica En qu se asemeja y en qu se diferencia el
modelo del Estado liberal de principios de siglo con las
propuestas actuales? Cmo influye en las polticas
educativas?

Un error en el que suelen incurrir los detractores de la educacin pbli-


ca es argumentar la necesidad de su desaparicin a partir de la crisis del
Estado Benefactor. De esta manera, el neoliberalismo arremete contra una
de las principales creaciones del Estado liberal: el sistema de educacin
pblica.
Sin embargo, el origen de la educacin pblica nada tiene que ver con el
Estado Benefactor o con el Keynesianismo. Su gnesis est ntimamente vin-
culada con la Revolucin Francesa, hecho sucedido en pocas en las que, se-
gn los datos que se poseen, Keynes y sus seguidores an no haban nacido.
Para el pensamiento liberal, la educacin pblica es fundamental para la con-
solidacin de la nacionalidad y para que la ciudadana comparta una cultura
y valores ticos, morales, cvicos y religiosos. Si el Estado no garantiza esta fun-
cin, se corre el riesgo de caer en la anomia y desintegracin social. Estos fue-

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Universidad Virtual Quilmes

ron algunos de los elementos que tomaron en cuenta Sarmiento y la Genera-


cin del 80, cuando a travs de la Ley 1420 construyeron las bases de nues-
tro sistema educativo.
El pensamiento neoliberal en cambio, no se preocupa por la ciudadana, por
la solidaridad y por la justicia social. Con el argumento de que el Estado es ine-
ficiente, propone colocar en manos del mercado la posibilidad de distribuir los
bienes culturales y educativos. En algunos casos lo hace en forma abierta y
propone el arancelamiento de la educacin. Pero en los ltimos aos se pre-
senta en forma ms encubierta, planteando la necesidad de dejar de financiar
la oferta educativa para comenzar a financiar la demanda. El Estado cambia
su funcin y en lugar garantizar una educacin pblica de calidad abierta a
todos, se limita a entregar un voucher o cheque educativo para que los
padres puedan comprar con ellos la educacin de sus hijos.
En la teora, este sistema hara competir a todos los establecimientos con
el objeto de atraer una mayor cantidad de alumnos. En la prctica, donde se
aplic esta estrategia se deterior la calidad y se increment la desigualdad.
El Chile de Pinochet es un ejemplo. Las instituciones educativas, junto con co-
brar el voucher, tambin pueden cobrar una cuota adicional por parte de los
padres. De esta manera, las que atienden sectores medios y altos obtienen
grandes ventajas frente a las que, trabajando con poblaciones ms pobres, s-
lo recaudan los bonos que el Estado entreg a las familias. Estas itimas es-
cuelas, ms preocupadas en la cantidad de alumnos que en la calidad de la
enseanza, disminuyen la exigencia para evitar la desercin. Por otra parte, es-
ta estrategia se contrapone con el sistema que, con un criterio de equidad, tra-
dicionalmente se ha aplicado en nuestro pas a las escuelas privadas, donde
el subsidio se incrementa a medida que el monto de la matrcula que pueden
pagar los alumnos es menor.El debate con las teoras neoliberales exige de-
mostrar que es posible superar la actual crisis educativa, convocando la parti-
cipacin de la sociedad en el mejoramiento del conjunto de nuestro sistema
educativo y en particular de las escuelas pblicas. Para que no avancen las
perspectivas que absolutizan el papel del mercado en la educacin, el Estado
y la sociedad deben ser capaces de generar estrategias de transformacin que
permitan un mayor protagonismo de la comunidad pero sin disminuir la res-
ponsabilidad del Estado, con el objetivo de construir un sistema educativo par-
ticipativo, eficiente, igualitario y de alta calidad para todos los argentinos.

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