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AGUA

Serie Agua para el desarrollo

RURAL
Agua potable
y saneamiento
en la nueva ruralidad
de Amrica Latina
Serie Agua para el desarrollo

Agua potable
y saneamiento
en la nueva ruralidad
de Amrica Latina
Ttulo
Agua potable y saneamiento en la nueva ruralidad de Amrica Latina

Depsito legal: lf74320166001455


ISBN: 978-980-422-038-8

Editor
CAF

Este documento fue elaborado por la Vicepresidencia de Desarrollo Social de CAF


Jos A. Carrera, vicepresidente corporativo de Desarrollo Social
Vctor Arroyo, coordinador de Gestin de Conocimiento en Agua

Autores
Abel Meja
Oscar Castillo
Rafael Vera

Revisin y coordinacin
Vctor Arroyo

Edicin y correccin de textos


Ana Gerz

Diseo grfico:
Estudio Bilder / Buenos Aires

Impresin
Panamericana Formas e Impresos, Bogot, julio 2016.

Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edicin son de exclusiva


responsabilidad de sus autores y no comprometen la posicin oficial de CAF.

La versin digital de este libro se encuentra en:


publicaciones.caf.com

Los contenidos de este estudio se pueden utilizar indicando su fuente del


siguiente modo: Meja, A., Castillo, O., Vera, R., & Arroyo, V. (2016, Julio).
Agua potable y saneamiento en la nueva ruralidad de Amrica Latina.

2016 Corporacin Andina de Fomento, Todos los derechos reservados


Tabla de contenidos

Acrnimos 14
Prlogo 16

Captulo 1.
Introduccin 19

El porqu del libro 20


Cmo utilizar el libro 23
Sobre los autores 27

Captulo 2.
La nueva ruralidad en Amrica Latina 31

Introduccin: Cmo entendemos lo rural?  34


Evolucin de la ruralidad en Amrica Latina 36
Agua potable y saneamiento en la nueva ruralidad 51
El reto de la falta de acceso a servicios de agua y saneamiento  68
Balance y lecciones 81
Hacia un Nuevo Pacto Social por el acceso a servicios bsicos rurales 87
Conclusiones92

Captulo 3.
Recursos hdricos y cambio climtico
en el territorio rural 111

Introduccin114
La gestin del recurso hdrico 115
Cambio climtico y seguridad hdrica en el rea rural 130
Vulnerabilidad de los sistemas de agua y saneamiento rural 135
Planes de respuesta a los desastres 141
Resiliencia y adaptacin a los desastres  148
Evaluacin del impacto ambiental  156
Informacin y servicios climticos 158
Conclusiones159
Captulo 4.
Elementos para una poltica pblica 175

Conceptos bsicos para la formulacin de polticas pblicas  178


Una poltica pblica especifica para el APyS rural  182
Polticas pblicas: marco legal, planes nacionales y programas  185
La inversin sectorial: la experiencia regional 188
Polticas pblicas y saneamiento rural: el camino de los pases andinos 197
Buenas prcticas en polticas pblicas para mejorar el saneamiento rural
en pases de la regin 201
Descentralizacin y fortalecimiento de las capacidades locales  203
Conclusiones208

Captulo 5.
Instrumentos de poltica pblica 219

Introduccin222
Estudios sectoriales 222
El enfoque sectorial amplio (SWAp) 227
Focalizacin de las intervenciones  231
Apoyo financiero para el acceso a servicios de APyS rural 238
El presupuesto sectorial y la asignacin de recursos 248
Regulacin de los servicios de agua y saneamiento en el rea rural  257
Institucionalizacin del desarrollo comunitario 261
Sistemas de informacin sectorial para agua y saneamiento rural 264
Conclusiones  275

Captulo 6.
El ciclo del proyecto rural y la seleccin
de alternativas tcnicas 287

Introduccin  290
La demanda de servicios de APyS rural en Amrica Latina  290
El ciclo de los proyectos de APyS rural 292
La sostenibilidad y el ciclo del proyecto: experiencia regional  298
La evaluacin tcnica de alternativas  300
La normativa y la calidad en los sistemas de agua rurales 314
Conclusiones  318
Captulo 7.
Programas de desarrollo 327

Introduccin330
Programas y proyectos de desarrollo 330
El ciclo de los programas de inversin en agua 332
Los grupos interesados en el proyecto: los stakeholders  339
Cmo estructurar programas de agua y saneamiento rural? 341
Componentes de los programas 342
Especificidad de los programas de infraestructura de agua 343
Factibilidad del proyecto 350
Evaluacin ambiental y social 351
Ingeniera, contratacin y construccin 353
Seleccin y evaluacin de proyectos 354
Lecciones y conclusiones para evitar errores comunes  366

Captulo 8.
Guas para el diseo de proyectos
de agua potable y saneamiento rural 373

Introduccin376
Entidades que planifican, disean la ingeniera, implementan
el proyecto y operan los servicios  377
La ingeniera del proyecto  380
Componentes del diseo final del proyecto 390
Conclusiones416

Captulo 9.
Orientaciones prcticas sobre
la sostenibilidad de los servicios
de agua potable y saneamiento rural 425

Introduccin428
La fase de posconstruccin y la sostenibilidad de los servicios 429
Operacin y mantenimiento de la infraestructura 433
El papel de los Gobiernos locales  435
El control de la calidad del agua 439
Operacin y mantenimiento para la sostenibilidad  441
Promocin de la higiene y lavado de manos  443
La participacin comunitaria y el enfoque de respuesta
a la demanda 449
Sigue siendo vlido el enfoque basado en la demanda para
disear proyectos? 450
Las JASS rurales y las asociaciones de JASS 452
La gestin comunitaria de los servicios de agua y saneamiento  453
Las caractersticas de las organizaciones de gestin de agua
y saneamiento rural 455
Modelos asociativos en Amrica Latina 458
Conclusiones466

Captulo 10.
Buenas prcticas y lecciones
de programas nacionales
de agua y saneamiento rural 479

Experiencias relevantes  482


Conclusiones494
ndice de cuadros, recuadros,
grficos, diagramas y planos

Cuadro 2.1 Amrica Latina. Estimaciones de la poblacin total


y rural 1980, 2015 y 2030  37
Cuadro 2.2 Cambios en el debate sobre lo rural entre 1980-2010 38
Cuadro 2.3 Per. Seleccin de proyectos para servicios rurales:
telefona, educacin y salud 45
Cuadro 2.4 Per y Bolivia. Centros poblados y poblacin rural
concentrada y dispersa, 2007  46
Cuadro 2.5 Mxico. Poblacin total segn el tamao de las localidades  46
Cuadro 2.6 Los cambios en la nueva ruralidad y la provisin
de servicios, 2014 52
Cuadro 2.7 Condiciones mnimas para el ejercicio del derecho humano
al agua y al saneamiento 57
Cuadro 2.8 Amrica Latina. Poblacin rural con instalaciones
de saneamiento en uso, 2015 69
Cuadro 2.9 Amrica Latina. Poblacin rural segn el uso de fuentes
de agua, 2015  70
Cuadro 2.10 Pases andinos. Componente de acceso universal
al saneamiento, Latinosan III 71
Cuadro 2.11 Per. Costos referenciales de baos familiares (en soles) 78
Cuadro 2.12 Per. Componentes de los servicios de saneamiento en
proyectos rurales del Cuzco 79
Cuadro 2.13 Per: Nivel de servicio y costos del saneamiento rural-
Proyecto SABA 2014 79
Cuadro 2.14 Amrica Latina. Las diez ideas fijas ms frecuentes
en el agua y saneamiento rural  85
Cuadro 2.15 Amrica Latina. Temas para un Nuevo Pacto Social
en favor del agua y el saneamiento rural sostenible  90
Cuadro 3.1 Pasos para la planificacin de la provisin de servicios
de agua y saneamiento bajo el enfoque de cuenca 121
Cuadro 3.2 Efecto e impacto del cambio climtico
sobre la disponibilidad de agua 131
Cuadro 3.3 Dimensiones para analizar la vulnerabilidad de los servicios
de agua y saneamiento rural 138
Cuadro 3.4 Etapas y pasos del anlisis de vulnerabilidad de los sistemas
de agua y saneamiento rural 139
Cuadro 3.5 Identificacin del grado de vulnerabilidad de un sistema
de agua y saneamiento 140
Cuadro 3.6 Daos frecuentes en sistemas de agua
y saneamiento rural 141
Cuadro 3.7 Relacin intensidad del riesgo y vulnerabilidad en
sistemas de agua y saneamiento rural 143
Cuadro 3.8 La gestin del riesgo en el ciclo de proyectos de agua y
saneamiento rural 144
Cuadro 3.9 Medidas de adaptacin al cambio climtico por mbito sectorial
relacionadas con los servicios de agua y saneamiento rural 153
Cuadro 3.10 Anlisis costo-beneficio del costo de adaptacin
en un proyecto 156
Cuadro 3.11 Contenido general de una ficha tcnica ambiental 157
Cuadro 4.1 Acciones o ideas fijas sobre la evaluacin
de las polticas pblicas 181
Cuadro 4.2 Amrica Latina. Caractersticas del marco legal
e institucional en agua y saneamiento rural 187
Cuadro 4.3 Paraguay. Poltica de financiamiento del sector
de agua rural 2011 195
Cuadro 4.4 Ao de referencia para la cobertura universal
en saneamiento 198
Cuadro 5.1 Variables que intervienen en la viabilidad de los proyectos
para agua y saneamiento, segn el BID 224
Cuadro 5.2 Elementos para la preparacin de un SWAp 228
Cuadro 5.3 Errores de inclusin y exclusin en la focalizacin 233
Cuadro 5.4 Aporte para la ejecucin de sistemas de agua nuevos
(Porcentaje del valor total de las obras del proyecto) 242
Cuadro 5.6 Valores referenciales de costo por habitante para
saneamiento como lnea de corte 244
Cuadro 5.5 Nicaragua. Aportes de la comunidad para proyectos de
rehabilitacin de sistemas de agua 244
Cuadro 5.7 Ecuador. Disposicin de pago por servicios mejorados
de agua y saneamiento en comunidades de los cantones
El Oro, Zamora y Loja 247
Cuadro 5.8 Estimaciones de inversin pblica en agua y saneamiento
como porcentaje del PIB (no incluye inversin privada) 250
Cuadro 5.9 Per. Criterios de elegibilidad y priorizacin para
la asignacin de recursos financieros 255
Cuadro 5.10 Rol de los actores sectoriales en la priorizacin
de proyectos rurales 256
Cuadro 5.11 Esquema del desarrollo comunitario en un proyecto 262
Cuadro 5.12 Amrica Latina. Institucionalizacin del DESCOM
en pases seleccionados  263
Cuadro 5.13 Principios del SIASAR 271
Cuadro 5.14 Fases de anlisis del SIASAR 272
Cuadro 6.1 Amrica Latina y el Caribe. Acceso a los servicios de agua
y saneamiento en reas rurales 291
Cuadro 6.2 Consideraciones para la seleccin de infraestructura
sanitaria en el mbito rural 301
Cuadro 6.3 Escalera del agua y el saneamiento 303
Cuadro 6.4 Lmites mximos permisibles de parmetros microbiolgicos
y parasitolgicos en el agua potable 316
Cuadro 7.1 Marco lgico para un programa nacional de agua
y saneamiento rural 337
Cuadro 7.2 Plazos y etapas de proyecto. Actividades en secuencia 355
Cuadro 7.3 Actividades Crticas. Fase de seleccin y diseo 356
Cuadro 8.1 Organizaciones que planifican, disean la ingeniera,
implementan el proyecto y operan los servicios 378
Cuadro 8.2 Tipos de opciones tcnicas para sistemas de agua potable
y saneamiento 381
Cuadro 8.3 Nicaragua. Perodo de diseo econmico de componentes
de un sistema de abastecimiento de agua potable  383
Cuadro 8.4 Componentes de un sistema convencional de agua
potable rural 389
Cuadro 8.5 Tipologa de proyectos de saneamiento ambiental 391
Cuadro 8.6 Per. Etapas de la evaluacin costo-beneficio de proyectos
de agua potable rural a precios sociales 398
Cuadro 8.7 Tarifa como porcentaje del ingreso familiar mensual 403
Cuadro 8.8 Panam. Poltica financiera del proyecto de agua
y saneamiento  404
Cuadro 8.9 Nicaragua. Contribucin de los CAPS, la municipalidad
y el Estado a los costos de inversin de sistemas de agua
ejecutados por el FISE  405
Cuadro 8.10 Modelo de cronograma de avance fsico
de un proyecto de agua 406
Cuadro 8.11 Impactos ambientales potenciales y medidas de mitigacin
en la preinversin y construccin de acueductos rurales
(redes, tanques, conexiones y proteccin) 408
Cuadro 8.12 Nicaragua. Participacin comunitaria en el ciclo
del proyecto 410
Cuadro 8.13 Mtodos tpicos de contratacin de firmas para la ejecucin
de obras civiles 414
Cuadro 9.1 La capacitacin a las comunidades en AOM en un esquema
de desarrollo comunitario (DESCOM) 434
Cuadro 9.2 Per. Indicadores de gestin del rea tcnica municipal
(ATM) y de las JASS (2013) 438
Cuadro 9.3 Los factores que afectan la calidad del agua en comunidades
rurales440
Cuadro 9.4 Esquema de las tareas bsicas de la operacin
y mantenimiento de un sistema de agua potable (SAP) 443
Cuadro 9.5 Bolivia. El lavado de manos en ocho eventos
crticos, 2009 444
Cuadro 9.6 Per. Etapas de la Iniciativa de Lavado de Manos,
2003-2010447
Cuadro 9.7 Virtudes y limitaciones del enfoque basado
en la demanda 451
Cuadro 9.8 Organizaciones comunales que operan servicios de agua
y saneamiento rural en ALC 456
Cuadro 9.9 Ecuador. Dos enfoques sobre la gestin comunitaria
en agua y saneamiento rural 461
Cuadro 9.10 Brasil. Distribucin de los ocho SISAR y apoyo
de la EPS CAGECE, 2001 464

Recuadro 1.1 Objetivos de desarrollo sostenible. Objetivo 6: Garantizar


la disponibilidad y la gestin sostenible del agua y
el saneamiento para todos 22
Recuadro 2.1 Cunto cuesta el acceso universal al agua
y al saneamiento en ALC? 59
Recuadro 2.2 Mxico. Adaptacin de sanitarios rurales  80
Recuadro 3.1 Plan de respuesta a emergencias y desastres
del Municipio de San Borja (Bolivia) 147
Recuadro 4.1 La inversin privada en servicios urbanos de agua
y saneamiento 184
Recuadro 5.1 Objetivo del desarrollo comunitario (DESCOM)
en los proyectos 261
Recuadro 8.1 Per. Programa Nacional de Saneamiento Rural 379
Recuadro 9.1 Origen y evolucin del concepto de sostenibilidad 428
Recuadro 9.2 Agenda 21. Captulo 18 430
Recuadro 9.3 Nicaragua. Servicios que brindan las UMAS
a las comunidades (2010) 437

Grfico 2.1 Pobreza y desnutricin en reas rurales y urbanas de Per 76

Diagrama 4.1 Concepto de polticas 186


Diagrama 6.1 Ciclo del proyecto de inversin en agua y saneamiento rural 293
Diagrama 6.2 Seleccin del sistema de abastecimiento de agua 306
Diagrama 6.3 Sistema de arrastre hidrulico en pozos dobles 310
Diagrama 6.4 Sistema sin agua con separador de orina  312
Diagrama 7.1 Ciclo de los programas de inversin 333
Diagrama 7.2 Ciclo de los proyectos de infraestructura de agua 344

Plano 3.1 Distribucin de las lagunas de estabilizacin del sistema de


tratamiento de aguas residuales de la ciudad de Chiclayo 130
Acrnimos

AECID Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el


Desarrollo
ANA Autoridad Nacional del Agua de Per
ASADAS Asociaciones administradoras de acueductos y alcantarillados
comunales de Costa Rica
CAPS Comit de agua potable y saneamiento
CATIE Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza
CEPIS Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias
del Ambiente
CFI Corporacin Financiera Internacional
CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CONAGUA Comisin Nacional del Agua de Mxico
CONASA Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento de Honduras
CONDESAN Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecoregin Andina
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental de Per
DPS Departamento para la Prosperidad Social de Colombia
EPS Empresa Prestadora de Servicios
FHIS Fondo Hondureo de Inversin social
FISE Fondo de Inversin Social de Nicaragua
FITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones Rurales de Per
FPS Fondo Productivo y Social del Estado Plurinacional de Bolivia
GAD Gobiernos Autnomos Descentralizados
GIRH Gestin integrada de los recursos hdricos
GIZ Agencia Alemana de Cooperacin Internacional
GWP Asociacin Mundial para el Agua
INAA Instituto Nicaragense de Acueductos y Alcantarillado
IPCC Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climtico
JAAP Junta administradora de agua potable
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda de Ecuador
MINSA Ministerio de Salud del Per
MMAyA Ministerio de Medioambiente y Agua del Estado Plurinacional de
Bolivia
MSPS Ministerio de Salud y Proteccin Social de Colombia
MVCS Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento de Per
MVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia
PACC Proyecto de Adaptacin al Cambio Climtico

14
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales
PIRSA Programa de Infraestructura Rural de Saneamiento y Agua de
Ecuador
PISASH Programa Integral Sectorial de Agua y Saneamiento Humano de
Nicaragua
PLANSAB Plan Nacional de Saneamiento Bsico de Brasil
PNSR Programa Nacional de Saneamiento Rural de Per
PRAGUAS Proyecto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento para
Pequeas Localidades Rurales de Ecuador
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural de Per
PROSABAR Programa de Saneamiento Bsico Rural del Estado Plurinacional
de Bolivia
PROSAPPYS Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua
Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales de Mxico
SABA Modelo integral de proyectos de saneamiento bsico rural en
Per
SANBASUR Saneamiento Bsico Ambiental en la Sierra Sur
SASR Sistemas de agua y saneamiento rural
SENAGUA Secretara Nacional del Agua de Ecuador
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental de Paraguay
SENASBA Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en
Saneamiento Bsico del Estado Plurinacional de Bolivia
SENPLADES Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo de Ecuador
SIASAR Sistema de Informacin sobre Agua y Saneamiento Rural
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica de Per
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
de Per
TIR Tasa interna de retorno
UMAS Unidad Municipal de Agua y Saneamiento
VIS-R Vivienda de Inters Social Rural en Colombia

15
Prlogo

Con este libro, CAF banco de desarrollo de Amrica Latina quiere reafir-
mar su compromiso con los pases de la regin para ayudarlos a cumplir
con su agenda de desarrollo, una agenda alineada con los postulados esta-
blecidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos sobre Agua
Potable y Saneamiento.

En la ltima dcada, se ha estudiado el tema del agua y el saneamiento rural


con reflexiones muy importantes en temas especficos (sostenibilidad, parti-
cipacin comunitaria, tecnologas, inversiones, etc.), produciendo excelentes
informes y publicaciones en los distintos pases. Este libro pretende llenar un
vaco en la literatura de consulta de los especialistas dedicados a la formu-
lacin de polticas y programas dirigidos a la provisin de servicios de agua y
saneamiento en el medio rural de Amrica Latina. Para alcanzar este prop-
sito, se examinan las polticas pblicas, las mejores prcticas y las lecciones
aprendidas de los proyectos de inversin en un conjunto de pases que cuentan
con una proporcin de poblacin rural significativa, como son Colombia, Ecua-
dor, el Estado Plurinacional de Bolivia, Mxico y los pases de Centroamrica.

Este esfuerzo analtico es oportuno porque en Amrica Latina tenemos 34 mi-


llones de personas que an no cuentan con acceso a fuentes mejoradas de
agua, de las cuales, 21 millones viven en el rea rural. En el caso del sanea-
miento, 106 millones de personas an no disponen de instalaciones de sanea-
miento mejorado y, de ellas, 46 millones se encuentran en territorios rurales.
Aunque la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe han cumpli-
do con las metas del milenio para agua y saneamiento, la poblacin rural an
se encuentra en desventaja en el acceso a servicios con relacin a la poblacin
urbana pese al esfuerzo realizado por los pases en el perodo 1990-2015.

Adems, de acuerdo con las definiciones censales comnmente utilizadas,


ms del 20% de la poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe son
habitantes rurales; ese porcentaje supona ms de 127 millones de personas
en 2015, segn datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina. Sin em-
bargo, la poblacin rural podra sobrepasar el 40% de la poblacin total de
Amrica Latina si se utilizaran definiciones de la ruralidad menos convencio-
nales, como por ejemplo, las que describen a la poblacin rural como aquella
que vive en territorios con baja densidad y con tiempos de viaje a centros ur-
banos, que tienen un determinado nivel de servicios, inferiores a hora y media.

La urgencia de esta temtica se confirma con evidencia emprica que nos


muestra que las comunidades rurales que an no cuentan con servicios de
agua y saneamiento son poblaciones que tienen mayores desventajas, sobre

16
todo en lo que respecta al nivel de pobreza, su grado de dispersin y las vas de
acceso a las comunidades; para llegar a ellas con servicios bsicos, ser ne-
cesario desplegar mayores esfuerzos en cuanto a financiamiento y definicin
de estrategias de intervencin con una visin territorial que tome en cuenta la
gestin del recurso en sus cuencas hidrogrficas y las necesidades de adap-
tacin al cambio climtico.

En opinin de nuestra institucin, los pases de Amrica Latina necesitarn


asignar recursos de origen fiscal para cumplir con las nuevas metas de desa-
rrollo sostenible; esos recursos, generalmente, se complementan con recur-
sos de financiamiento de las agencias de cooperacin multilateral y bilateral
para poder acelerar los programas de inversin dentro de una ptica integral
del desarrollo rural. La efectividad, la eficiencia, los resultados y el impacto de
las inversiones dependern en gran parte del marco de polticas pblicas que
se adopten de manera especfica para afrontar la problemtica rural de los
pases en forma integrada, as como del marco institucional y de las capacida-
des de los Gobiernos, a todos los niveles de la Administracin, para formular e
implementar proyectos y programas de inversin y de asistencia tcnica.

Con estas ideas permtanme iniciar un dilogo que contribuya tanto a enrique-
cer la formulacin de polticas pblicas en la regin como a mejorar el diseo
de programas nacionales de financiamiento y el desempeo de los proyectos a
nivel de las comunidades.

Enrique Garca
Presidente Ejecutivo

17

El porqu del libro

Cmo utilizar el libro

Sobre los autores


Introduccin 1
El porqu
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA del libro

Este libro intenta llenar un vaco en la literatura de consulta de los profesiona-


les practicantes en el campo del agua y del saneamiento rural (los denomina-
dosthinking practitioners1) de Amrica Latina. En otras palabras, los profesio-
nales que, en su actividad cotidiana, se dedican a los asuntos tcnicos del agua
desde mltiples perspectivas, pero que, al mismo tiempo, entienden la necesi-
dad de inscribir lo tcnico dentro de un marco equilibrado de polticas pblicas
relacionadas con la eficiencia econmica, la equidad social y la conservacin
del medio ambiente. Para lograr este cometido, se ha propuesto sistematizar
y analizar una experiencia valiosa generada en las dos ltimas dcadas y que
est ligada primordialmente al desarrollo de programas nacionales dirigidos a
la inversin en servicios de agua potable y saneamiento rural.

Aunque existen excelentes publicaciones sobre esta temtica, estas se limitan


frecuentemente a profundizar en asuntos puntuales o estn dedicadas a pa-
ses o proyectos especficos. Con este teln de fondo, este libro revisa la abun-
dante documentacin existente para integrarla en una visin regional que es,
al mismo tiempo, estratgica y prctica. Para ello, se apoya en la rica experien-
cia de pases donde la proporcin de poblacin que vive en territorios rurales
es significativa, como Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia,
Mxico o los pases de Centroamrica.

De acuerdo con las definiciones censales comnmente utilizadas2, ms del


20% de la poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe son habitan-
tes rurales; ese porcentaje supona ms de 127 millones de personas en 2015
(CEPAL, 2015). Sin embargo, la poblacin rural podra sobrepasar el 40% de la
poblacin total de Amrica Latina si se utilizaran definiciones de la ruralidad
menos convencionales, como por ejemplo, las que describen a la poblacin
rural como aquella que vive en territorios con baja densidad (Banco Mundial,
2005) y con tiempos de viaje a centros urbanos, que tienen un determinado
nivel de servicios, inferiores a hora y media.

La evidencia emprica confirma que las comunidades rurales que an no


cuentan con servicios de agua y saneamiento son poblaciones que tienen
mayores desventajas, sobre todo en lo que respecta al nivel de pobreza, su
grado de dispersin y las vas de acceso a las comunidades; para llegar a ellas
con servicios bsicos, ser necesario desplegar mayores esfuerzos en cuan-
to a financiamiento y definicin de estrategias de intervencin. Los pases de
Amrica Latina necesitarn asignar recursos de origen fiscal para cumplir
con las nuevas metas de desarrollo sostenible; esos recursos, generalmente,

20
se complementan con recursos de financiamiento de las agencias de coope- CAPTULO 1

racin multilateral y bilateral para poder acelerar los programas de inversin INTRODUCCIN
dentro de una ptica integral del desarrollo rural. La efectividad, la eficiencia,
los resultados y el impacto de las inversiones dependern en gran parte del
marco de polticas pblicas que se adopten de manera especfica para afron-
tar la problemtica rural de los pases, as como del marco institucional y de
las capacidades de los Gobiernos, a todos los niveles de la Administracin,
para formular e implementar proyectos y programas de inversin y de asis-
tencia tcnica.

Los programas y proyectos en agua y saneamiento rural desarrollados en el


marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), previstos para el ao
2015, han movilizado cuantiosas inversiones para elevar las coberturas de ac-
ceso. Esas intervenciones dejan un balance de lecciones aprendidas y desa-
fos pendientes para el prximo decenio, para el que se han establecido metas
e indicadores que incluyen: i) la sostenibilidad de los servicios, ii) perfeccionar
el enfoque en base a la demanda promoviendo una mayor inclusin, iii) opti-
mizar los procesos de descentralizacin municipal para apoyar los servicios
en reas rurales, iv) desarrollar polticas sectoriales y financieras especfica-
mente para el agua y el saneamiento rural, y v) evaluar la sostenibilidad con
sistemas de monitoreo.

El libro es oportuno porque en Amrica Latina tenemos 34 millones de per-


sonas que an no cuentan con acceso a fuentes mejoradas de agua, de las
cuales, 21 millones viven en el rea rural. En el caso del saneamiento, 106
millones de personas an no disponen de instalaciones de saneamiento
mejorado y, de ellas, 46 millones se encuentran en territorios rurales3. Aun-
que la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe han cumplido
con las metas del milenio para agua y saneamiento, la poblacin rural an
se encuentra en desventaja en el acceso a servicios con relacin a la po-
blacin urbana (PCM, 2015) pese al esfuerzo realizado por los pases en el
perodo 1990-2015.

Adems, a nivel de las polticas nacionales de desarrollo, el acceso al agua y


al saneamiento han sido declarados por las Naciones Unidas como derecho
humano. Tambin se reconoce que el agua, el saneamiento y la higiene son
esenciales para la salud, el bienestar y la calidad de vida. Los planes naciona-
les proponen, por lo tanto, incrementar el acceso a servicios de calidad porque
tambin conducen a mejores niveles de aprovechamiento escolar y a mejor
productividad econmica, los cuales son elementos que los pases deben te-
ner en cuenta en el desarrollo de sus estrategias nacionales para los territo-
rios rurales.

Este planteamiento se refuerza notablemente con la conclusin de los Obje-


tivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en diciembre del 2015 y la aprobacin
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible por parte de la Asamblea

21
AGUA POTABLE General de las Naciones Unidas en la sesin del 25 de septiembre de 2015.
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Como parte de esta Agenda, se estableci el Objetivo 6: garantizar la dispo-
RURALIDAD DE nibilidad y la gestin sostenible del agua y el saneamiento para todos. Dentro
AMRICA LATINA
de este objetivo, se proponen ocho metas especficas que se describen en el
recuadro 1.1 y que balizan las acciones futuras para los programas de agua y
saneamiento rural.

Con los thinking practitioners en mente, este libro est dirigido a los pro-
fesionales y tcnicos dedicados a la formulacin de la poltica sectorial de
agua y saneamiento a nivel nacional, especialmente aquellos responsables
del diseo de programas de inversin y de la preparacin e implementacin
de proyectos de agua y saneamiento rural. Sin embargo, el libro tambin
ser de utilidad para los profesionales responsables de la planificacin y
elaboracin de proyectos de los Gobiernos locales, as como para aquellos

RECUADRO 1.1
Objetivos de desarrollo sostenible. Objetivo 6: Garantizar la disponibilidad y la
gestin sostenible del agua y el saneamiento para todos

6.1 De aqu a 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio
asequible para todos.
6.2 De aqu a 2030, lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados
y equitativos para todos y poner fin a la defecacin al aire libre, prestando especial
atencin a las necesidades de las mujeres y las nias y las personas en situaciones de
vulnerabilidad.
6.3 De aqu a 2030, mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminacin, elimi-
nando el vertimiento y minimizando la emisin de productos qumicos y materiales
peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y au-
mentando considerablemente el reciclado y la reutilizacin sin riesgos a nivel mundial.
6.4 De aqu a 2030, aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos h-
dricos en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de la extraccin y el abaste-
cimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua y reducir considerable-
mente el nmero de personas que sufren falta de agua.
6.5 De aqu a 2030, implementar la gestin integrada de los recursos hdricos a todos
los niveles, incluso mediante la cooperacin transfronteriza, segn proceda.
6.6 De aqu a 2020, proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua,
incluidos los bosques, las montaas, los humedales, los ros, los acuferos y los lagos.
6.a De aqu a 2030, ampliar la cooperacin internacional y el apoyo prestado a los pases
en desarrollo para la creacin de capacidad en actividades y programas relativos al agua
y el saneamiento, como los de captacin de agua, desalinizacin, uso eficiente de los re-
cursos hdricos, tratamiento de aguas residuales, reciclado y tecnologas de reutilizacin.
6.b A poyar y fortalecer la participacin de las comunidades locales en la mejora de la
gestin del agua y el saneamiento.

Fuente.
Naciones Unidas, 2015.

22
vinculados con las organizaciones sociales y comunitarias que demandan CAPTULO 1

servicios de agua y saneamiento para las zonas rurales de Amrica Latina. INTRODUCCIN
Dentro de estas audiencias se encuentran otros profesionales con respon-
sabilidad en los Gobiernos, en agencias de financiamiento, en el campo de
la consultora y la academia y, en general, el pblico interesado en los te-
mas, los problemas y la bsqueda de soluciones para el agua y el sanea-
miento rural.

Con estos antecedentes y el propsito de apoyar efectivamente a los pa-


ses en el logro de las metas sectoriales y los ODS mediante la preparacin
de sus programas de desarrollo en agua y saneamiento rural, la CAF
banco de desarrollo de Amrica Latina estructur un equipo profesional
encargado de preparar este libro, concebido como un libro de consulta
(sourcebook), que, tomando en cuenta las lecciones aprendidas y las bue-
nas prcticas, pudiera servir de gua para la elaboracin y ejecucin de
programas y proyectos de desarrollo en agua y saneamiento rural, de ma-
nera que estos sean sostenibles y tengan impacto en la calidad de vida de
las familias y las comunidades. El propsito es an ms relevante ante la
perspectiva de que, si se mantienen las tendencias actuales, en las prxi-
mas dos dcadas existirn amplios sectores y grupos de comunidades
rurales que continuarn sin acceso a servicios bsicos de agua potable y
saneamiento. Tambin se espera que este libro ayude a orientar las inver-
siones en agua y saneamiento rural dentro de una concepcin amplia del
desarrollo de los territorios rurales, reconociendo que en la mayora de los
pases de Amrica Latina aumentar la demanda de recursos financieros
para agua y saneamiento.

Cmo utilizar
el libro

En este libro de consulta, los profesionales especializados encontrarn


informacin que ha sido destilada de la praxis concreta de los pases de
Amrica Latina, tanto en la implementacin de programas de inversin
como en la provisin de los servicios de agua potable y saneamiento
rural. Para ello, se apoya en una amplia revisin de documentos de po-
ltica pblica, en experiencias de programas de desarrollo y en la bi-

23
AGUA POTABLE bliografa formal y acadmica ms reciente 4 . Con estos elementos, se
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
discuten los conceptos, fundamentos y polticas, resaltando las ten-
RURALIDAD DE dencias actuales del sector, sus desafos y los enfoques operativos
AMRICA LATINA
para superar los desafos ms importantes que enfrenta el sector rural.
La parte relacionada con el diseo de programas y proyectos de inver-
sin en agua y saneamiento rural tom como referencia las experien-
cias desarrolladas y documentadas por agencias de financiamiento,
principalmente los informes de evaluacin y de cierre de proyectos 5 . La
identificacin de opciones tcnicas y niveles de servicio tiene su base
en la normativa tcnica y en experiencias desarrolladas por los pases
con mayor incidencia y trayectoria en la gestin de servicios rurales.
Las experiencias de la participacin y gestin comunitaria, sus modelos
de asociacin y los instrumentos sociales utilizados se fundamentan
en las experiencias documentadas por diversas instituciones, agencias
de cooperacin y organizaciones de la sociedad civil de los pases de la
regin. Para ilustrar la discusin, el libro incluye una seleccin de casos
que podran asimilarse como buenas prcticas en agua y saneamiento
rural, las cuales han sido identificadas y recomendadas por calificadas
autoridades sectoriales.

Los diez captulos del libro estn estructurados en una forma autocon-
tenida para que puedan ser utilizados de forma independiente del resto
del libro. Por ello, al final de cada captulo se presentan las referencias
utilizadas y las notas explicativas que pueden ayudar en el proceso de
consulta que se quiere estimular. Con esta misma intencin, al inicio de
cada captulo se incluye una tabla de contenido detallada y un resumen
inicial con los principales mensajes. Tambin se agregan las conclusio-
nes principales y, en lo posible, una discusin de los asuntos que ameritan
anlisis que conduzcan a la construccin de una agenda analtica para
futuros trabajos. El hilo conductor del libro comienza con esta introduc-
cin, seguida por cuatro captulos (del 2 al 5) donde se revisan concep-
tos bsicos relacionados con las implicaciones de la nueva ruralidad en
Amrica Latina, las relaciones entre los recursos hdricos y el clima con
las inversiones y los servicios de agua potable y saneamiento en el medio
rural, y la importancia crtica de las polticas pblicas y sus instrumentos
para el caso especfico del sector de agua potable y saneamiento. Los si-
guientes captulos (del 6 al 8) presentan orientaciones para la evaluacin
de alternativas dentro de la lgica del ciclo de los proyectos de agua pota-
ble y saneamiento rural, los elementos para la formulacin de programas
de desarrollo y para el diseo de proyectos especficos dirigidos a las in-
versiones y servicios rurales. El captulo 9 revisa las mejores experiencias
para la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en
territorios rurales. Finalmente, el captulo 10 presenta varios casos de es-
tudio con sus lecciones aprendidas ms importantes.

24
Una lectura sinptica de los contenidos de cada captulo es la siguiente: CAPTULO 1

INTRODUCCIN
Captulo 1. Introduccin. Presenta brevemente los objetivos del libro y la au-
diencia a la que est dirigido, indicando que se trata de una gua de referencia
para los tomadores de decisiones, profesionales y tcnicos involucrados en la
planificacin, elaboracin, diseo y ejecucin de proyectos de agua y sanea-
miento rural.

Captulo 2. La nueva ruralidad en Amrica Latina. Resume conceptos clave


para comprender los cambios sociales, econmicos y polticos ocurridos en el
rea rural en las tres ltimas dcadas, que han modificado el tradicional mo-
delo de vida rural. Se analizan las diferencias entre lo urbano y lo rural en el
contexto de la globalizacin y se presenta un resumen de las lecciones apren-
didas y las buenas prcticas en el sector, as como una sntesis de las diez
ideas fijas o conceptos muy arraigados que impiden un mejor desempeo en
la provisin de servicios de agua y saneamiento rural. Finalmente, se enuncian
algunos lineamientos para promover un Nuevo Pacto Social por el agua y sa-
neamiento rural.

Captulo 3. Recursos hdricos y cambio climtico. Revisa los temas relaciona-


dos con la gestin de los recursos hdricos, el enfoque de cuencas y algunos im-
pactos del cambio climtico en el rea rural. Se describen los temas referidos
a la conservacin, mejoramiento y recuperacin de las microcuencas, as como
los temas de vulnerabilidad y los costos de la adaptacin y la resiliencia ante los
desastres en la naturaleza como elementos a tener en cuenta en los procesos
de planificacin de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural.

Captulo 4. Conceptos de poltica pblica. Est dedicado al anlisis de las po-


lticas pblicas y su impacto en el cambio social y en el desarrollo socioecon-
mico. Se discuten las diferencias entre lo rural y lo urbano, y se revisa el marco
legal e institucional de algunos pases, asumiendo que las polticas pblicas
cubren un amplio espectro de procesos relacionados con los derechos econ-
micos y sociales, y que pueden adoptar la forma de leyes, programas, regla-
mentos, prcticas administrativas y determinadas decisiones legales.

Captulo 5. Instrumentos de poltica pblica. Identifica la secuencia a consi-


derar cuando se formulan polticas pblicas sobre agua y saneamiento rural.
En ese sentido, se presentan algunas herramientas e instrumentos para ela-
borar las polticas pblicas, tales como los estudios sectoriales, la asignacin
de prioridades (focalizacin), el fortalecimiento de las capacidades locales y la
descentralizacin.

Captulo 6. Ciclo del proyecto. Describe las distintas fases o etapas por las
que pasa una demanda comunitaria de servicios de agua y saneamiento hasta
convertirse en una realidad. Comenta los principales elementos de las etapas
de preinversin, inversin y posinversin en sus componentes tcnico y social,

25
AGUA POTABLE con experiencias que pueden servir de referencia para el diseo o ajuste del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ciclo de proyecto de su propia institucin o programa de desarrollo.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Captulo 7. Programas de desarrollo. Contiene una sistematizacin que facilita
la formulacin de inversiones sectoriales en agua potable y saneamiento rural
para su consideracin por parte de organizaciones internacionales de finan-
ciamiento al desarrollo; en ese sentido, se analiza el ciclo de un proyecto de
inversin (antes, durante y despus) en el marco de la estrategia de un pas; se
analizan las etapas de preparacin y ejecucin de un programa o un proyecto
(perfil, prefactibilidad, factibilidad, etc.) y los pasos de la evaluacin tcnica,
econmica y ambiental. Un tema de especial inters es el de los stakehol-
ders, considerados como participantes, socios, aliados y/o actores en el di-
seo e implementacin de un proyecto, cuya participacin se debe establecer
de manera clara y oportuna. Los stakeholders son esenciales para el xito de
un proyecto; por ello, se deben buscar los medios necesarios para contar con
su apoyo a travs de campaas de informacin y promoviendo activamente su
participacin. Para lograrlo, se sugieren los pasos que ayudan a elaborar un
mapa de los stakeholders en funcin de sus intereses y eventual poder e im-
pacto en la concepcin, planificacin y ejecucin del proyecto.

Captulo 8. Diseo de proyectos. Presenta un resumen de los temas claves


para el diseo de una gua tcnica en la preparacin de proyectos de agua
potable y saneamiento rural. Se describen algunos parmetros bsicos de di-
seo, las frmulas para calcular la demanda, algunos rangos de consumo de
pases, as como el control de calidad de las fuentes y el control y operacin de
las redes segn las tecnologas usadas, entre otros aspectos.

Captulo 9. Sostenibilidad de los servicios. Expone un conjunto de asuntos


esenciales para asegurar la calidad y permanencia de los servicios asociados a
un proyecto de agua y saneamiento rural; se evalan la barreras que obstaculi-
zan el logro de la sostenibilidad y las herramientas para superarlas, las cuales
deben ser parte integral de todo el ciclo del proyecto. Entre los temas tratados
estn el papel de los Gobiernos locales y el control de la calidad del agua, la
administracin, operacin y mantenimiento que se debern considerar en los
expedientes tcnicos, as como la participacin comunitaria, la educacin en
salud e higiene y la importancia crucial del lavado de manos. Un tema clave en
la elaboracin de los proyectos es el llamado enfoque basado en la deman-
da, el cual, aunque sigue siendo conceptualmente vlido, deber ajustarse a
una nueva realidad rural que se expresa con renovadas aspiraciones sociales
y creciente protagonismo poltico. Finalmente, se analizan diversos modelos
de gestin comunitaria, sus limitaciones y su potencialidad, destacando la im-
portancia de promover la asociatividad de los operadores rurales como parte
de una poltica pblica para el medio rural.

Captulo 10. Buenas prcticas y lecciones aprendidas. Contiene un grupo se-


lecto de casos que resumen buenas prcticas y lecciones aprendidas en pro-

26
gramas y proyectos de agua y saneamiento rural de distintos pases: Per (el CAPTULO 1

enfoque basado en la demanda), Honduras y Nicaragua (proyectos ejecutados INTRODUCCIN
por la comunidad), Colombia (las polticas sectoriales), Estado Plurinacional
de Bolivia (participacin comunitaria y municipal), Ecuador (saneamiento rural
sostenible) y Mxico (coordinacin institucional).

Sobre los autores

Este libro ha sido preparado por Abel Meja, Rafael Vera y Oscar Castillo, quie-
nes cuentan con una amplia experiencia en la formulacin de polticas, pro-
gramas y proyectos en el sector del agua potable y el saneamiento rural en
Amrica Latina.

Abel Meja, ingeniero civil, es especialista en programas y proyectos de agua


potable y saneamiento. Entre otras muchas responsabilidades, ha ejercido
como gerente para agua en el Banco Mundial. Actualmente, es asesor estra-
tgico de CAF.

Rafael Vera, ingeniero, especialista en proyectos de agua y saneamiento ru-


ral, fue funcionario del Programa de Agua y Saneamiento (PAS) del Banco
Mundial durante ms de 15 aos. Actualmente, se desempea como asesor
internacional.

Oscar Castillo, socilogo, ha sido especialista en desarrollo comunitario e ins-


titucional en el Programa de Agua y Saneamiento (PAS) del Banco Mundial du-
rante ms de 15 aos. Actualmente, trabaja como consultor internacional.

Vctor Arroyo, ingeniero, es especialista en programas y polticas de agua. En la


actualidad, es lder del rea de gestin del conocimiento en agua en CAF.

Los captulos fueron preparados con un autor lder en un proceso secuencial


de revisin entre los autores principales, bajo la coordinacin de Abel Meja.
Ana Gerez realiz la edicin. Vctor Arroyo, realiz la revisin final y coordin la
publicacin y difusin.

27
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

Banco Mundial (2005). Beyond the City. The Rural Contribution to Development.
Washington, D.C.: Banco Mundial.

CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2015). Estads-


ticas e indicadores. Obtenido de CEPALSTAT - Bases de datos y publicaciones
estadsticas: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/esta-
disticasIndicadores.asp?idioma=e

Naciones Unidas (2015). Resolucin de la Asamblea General 70/1. Transformar


nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. A/RES/70/1. 25
de septiembre de 2015. Nueva York: Naciones Unidas. Recuperado de http://
www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/70/1.

PCM (Programa Conjunto de Monitoreo) (2015). Progress on Sanitation and Drin-


king Water. 2015 Update and MDG Assessment. EE. UU.: Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (Unicef) y Organizacin Mundial de la Salud (OMS).

PCM (Programa Conjunto de Monitoreo) (2015). WHO/UNICEF Joint Monitoring


Programme (JMP) for Water Supply and Sanitation (Programa Conjunto de Mo-
nitoreo (PCM) sobre Suministro de Agua y Saneamiento de la OvMS y Unicef).
Recuperado de: http://www.wssinfo.org/data-estimates/tables/

28
Notas
CAPTULO 1

INTRODUCCIN

explicativas

1. La categora de thinking practitioners 2. Generalmente, la definicin que clasifica


fue acuada por John Briscoe, especialista en la poblacin rural (Banco Mundial, 2005) como
agua, recursos naturales y desarrollo econmi- aquella que vive en centros poblados menores
co, fallecido en noviembre de 2014, dos meses de 2000 habitantes.
despus de recibir el Premio Anual del Agua
en Estocolmo. Este trmino ingls se refiere a 3. Datos estimados a partir de (PCM, 2015).
los profesionales del agua dedicados a la ges- 4. Cabe destacar los aportes analticos del
tin del recurso hdrico y sus servicios con una Programa de Agua y Saneamiento (PAS) con
perspectiva que abarca no solo los temas tc- sede en Lima dirigido por el Banco Mundial.
nicos y de ingeniera, como es la amplia temti-
ca relacionada con la gestin del ciclo integral 5. De particular utilidad han sido los pro-
del recurso hdrico y los servicios del agua, sino gramas nacionales financiados por el Banco
tambin aquellos que inscriben estos asuntos Mundial en Per (PRONASAR), en Bolivia (PRO-
dentro de una visin abarcadora de las polti- SABAR) y en Ecuador (PRAGUAS), y tambin
cas econmicas, ambientales y sociales en la el Programa MI Agua financiado por CAF en
que se inserta esta gestin. Bolivia.

29

Introduccin:
Cmo entendemos lo rural?

Evolucin de la ruralidad en
Amrica Latina

Agua potable y saneamiento en


la nueva ruralidad

El reto de la falta de acceso a


servicios de agua y saneamiento

Balance y lecciones

Hacia un Nuevo Pacto Social


por el acceso a servicios bsicos
rurales

Conclusiones
La nueva ruralidad 2
en Amrica Latina
Mensajes clave

Los pases de Amrica Latina y El Caribe avanzan hacia


una mayor urbanizacin, pero la poblacin rural no desa-
parecer. Se estima que, en 2030, algunos pases tendrn
una poblacin rural superior al 30%. A su vez, el conjunto de
cambios sociales, econmicos y polticos estn diseando
lo que se ha denominado la nueva ruralidad.

El acceso a agua y saneamiento es un derecho huma-


no. Pese a los avances logrados en las dos ltimas dcadas,
se mantienen las brechas de cobertura entre reas rura-
les y urbanas y entre acceso a agua y a saneamiento. Sin
embargo, en materia de saneamiento, se estn adoptando
nuevos niveles de servicio, mejorando la calidad, la higie-
ne y la seguridad de las familias. Desde esa perspectiva, se
observan buenas condiciones en Amrica Latina y el Caribe
para lograr el acceso al saneamiento universal.

El derecho a agua y saneamiento est estrechamente


ligado con la calidad, continuidad y asequibilidad del servi-
cio. El ejercicio de este derecho obliga al Estado a adoptar
nuevos modelos de servicios que tengan en cuenta a la po-
blacin dispersa y ms vulnerable, a las comunidades na-
tivas y los hogares ms pobres. Tambin supone el deber
ciudadano de proteger los recursos hdricos y contribuir a
la sostenibilidad de los servicios.

Las estrategias para proveer servicios de agua y sanea-


miento sostenibles con calidad han mejorado gracias a la
planificacin multisectorial, la descentralizacin del Esta-
do, el fortalecimiento de las capacidades de los Gobiernos
locales y la incorporacin del enfoque de gestin integrada
de los recursos hdricos, entre otras medidas. No obstante,
los nuevos procesos sociales y econmicos exigen una revi-
sin de las intervenciones sectoriales, en la que, frente a un
enfoque territorial, los servicios bsicos que provea el Es-
tado promuevan la concentracin funcional de la poblacin
rural de forma voluntaria a fin de lograr mejores resultados
y un mejor costo-eficiencia.

Para dar respuesta a los nuevos problemas que plantea


la provisin de servicios de agua y saneamiento, ser pre-
ciso superar los paradigmas tradicionales y ciertas ideas
fijas que frecuentemente esgrimen algunos profesionales
y tomadores de decisiones.

En el marco de un Nuevo Pacto Social por el agua y el


saneamiento rural, ser necesario llegar a nuevos consen-
sos sobre la agenda poltica y social para dar acceso uni-
versal a esos servicios. La construccin de una visin y un
enfoque nuevos para el desarrollo rural, con servicios b-
sicos de calidad, se puede lograr revisando y discutiendo,
entre otros temas, los roles que han cumplido los actores
del sector, los costos per cpita aplicados, la asignacin del
presupuesto y la prioridad para la poblacin concentrada y
dispersa, las estrategias de intervencin sectoriales o ais-
ladas, la participacin comunitaria y el enfoque de gnero.
Introduccin: Cmo
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA entendemos lo rural?

Durante las ltimas cinco dcadas, se ha acumulado una valiosa experiencia sobre
los xitos y fracasos en los programas dedicados a la provisin de servicios de agua y
saneamiento en las comunidades rurales de Amrica Latina y el Caribe (ALC). Esta ex-
periencia ha sido documentada desde diversas perspectivas: la de los Gobiernos en
sus distintos niveles, la de las agencias de cooperacin internacional, la de organiza-
ciones de la sociedad civil, la de universidades e instituciones de investigacin y la de
las propias comunidades. En ese mismo periodo, se han experimentado profundos
cambios sociales, econmicos, tecnolgicos y polticos que han influido y modificado
notablemente la vida rural. Entre ellos, se encuentran los cambios y transformacio-
nes relacionados con la descentralizacin de responsabilidades pblicas y recursos
fiscales hacia los Gobiernos locales, la conectividad fsica como consecuencia de la
inversin en vialidad, los impactos de la revolucin digital y, en suma, los efectos de
una globalizacin social, financiera y comercial que tiene repercusiones en la vida ru-
ral con mltiples desdoblamientos a nivel de las personas y las comunidades. Como
es lgico, estos cambios han tenido consecuencias transformadoras e irreversibles
que obligan a replantear las definiciones tradicionales que diferencian lo urbano de
lo rural en cada pas, en particular, sobre la base conceptual de las polticas pblicas
dirigidas hacia los sectores sociales y los servicios de infraestructura. Entre estos, se
encuentran los relacionados con los servicios de agua y saneamiento rural1.

Con este teln de fondo, este libro comienza con una discusin alrededor de
tres preguntas que ayudan a entender lo que se ha venido a llamar la nueva ru-
ralidad en Amrica Latina y, especialmente, las consecuencias de esta nueva
ruralidad en las inversiones y servicios de agua potable y saneamiento para la
poblacin en los territorios rurales.

La primera pregunta tiene por objetivo una mejor comprensin de la definicin


de lo rural en los pases de ALC. Para ello, se toma en cuenta que, en los dis-
tintos pases, se han producido procesos sociales y polticos especficos cuyo
resultado es una distinta y compleja relacin entre el campo y la ciudad, lo cual
exige, a su vez, una definicin de la ruralidad en nuevos trminos2. Como se ver
ms adelante, ya no es suficiente utilizar simplemente el criterio del tamao de
la poblacin, aplicado en la mayora de los pases, focalizndose en localidades
o centros poblados con una poblacin de hasta 2.000 habitantes.

Actualmente, la ruralidad se entiende como un concepto multidimensional (De


Ferranti, Perry, Foster, Lederman y Valds, 2005). De ah que, para proveer los ser-
vicios de agua y saneamiento rural, lo ms eficiente sea adoptar un concepto te-
rritorial, es decir, identificar territorios rurales, diferenciados de los territorios

34
urbanos, tomando como base variables como la densidad, el tamao de la pobla- CAPTULO 2

cin, la distancia o el tiempo de recorrido hasta una localidad urbana y el predo- LA NUEVA
minio del tipo de actividad u ocupacin de los residentes (De Ferranti et al., 2005). RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Estas categoras o variables para definir el territorio rural no son nuevas. De he-
cho, el criterio del tamao de poblacin es usado frecuentemente para los servi-
cios de agua potable y saneamiento, mientras que las otras categoras se utilizan
sobre todo cuando se trata de proveer otros servicios, como los de educacin, sa-
lud o telecomunicaciones. Segn un informe del Banco Mundial (De Ferranti et al.,
2005), una definicin de la ruralidad en base a esos criterios (densidad y distancia)
tiene como consecuencia directa la necesidad de modificar los conocidos porcen-
tajes de poblacin rural: si tradicionalmente se estima que el 24 % de la poblacin
de ALC vive en reas rurales, con el nuevo ajuste, la cantidad de poblacin rural
casi se duplicara, hasta el 42 %. Para determinar la poblacin rural, se calcula
la densidad con distintos niveles de desagregacin territorial segn los pases,
incluyendo unidades ms pequeas que las poltico-administrativas, como son
los distritos, las fracciones, los segmentos o las reas de empadronamiento por
ejemplo, se identifican las localidades con 100 habitantes por kilmetro cuadra-
do3. En cuanto al tamao de la poblacin, se observan variaciones entre los pases,
pues se consideran localidades con menos de 2.000 y hasta 5.000 habitantes. Con
relacin al criterio de distancias en tiempo de recorrido a centros poblados urba-
nos, se tienen en cuenta de dos a cuatro horas mediante carreteras secundarias
y/o caminos rurales. Finalmente, en el criterio sobre el tipo de ocupacin o empleo
que predomina en el territorio, se identifica la actividad principal (agropecuaria,
forestal, minera) con la residencia de sus habitantes.

Las ventajas de adoptar una definicin de lo rural considerando el conjunto


de estas categoras son las siguientes:

Una mayor precisin para identificar a la poblacin rural concentrada y a la


poblacin rural dispersa. Como se sabe, la poblacin rural no es homog-
nea, presenta diferencias en cuanto a los ingresos, el acceso a los recursos
agrarios y el acceso al mercado.

Mejores condiciones para la inclusin de las comunidades y los Gobiernos


locales, y para implementar programas o proyectos multisectoriales (ener-
ga elctrica, comunicaciones, salud, educacin y agua y saneamiento) con
un enfoque basado en la demanda.

Mejores condiciones para mejorar o proponer modelos de gestin de los ser-


vicios sostenibles. Hasta la fecha, lo que predomina es la gestin individual,
es decir una junta administradora de servicios de saneamiento (JASS), juntas
de agua potable (JAP) o comits por comunidad, con lo cual la dispersin de
la poblacin tambin se traslada a la gestin de los servicios. Frente a ello, la
nueva ruralidad exige establecer incentivos para promover nuevos modelos
de gestin asociativos, que superen la gestin de la JASS o el comit aislado y,

35
AGUA POTABLE eventualmente, que puedan adoptar conceptos y principios de eficiencia en la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
gestin, recibiendo la asistencia tcnica y el subsidio apropiado.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Generar un mejor ambiente social, poltico y administrativo, favorable a la in-
tegracin econmica de los territorios o espacios rurales con los urbanos, y,
en la perspectiva de la provisin de servicios bsicos para todos, planificar el
uso ms eficiente de los recursos. La prctica tradicional tiende a proveer la
infraestructura de los servicios bsicos all donde residen las familias y comu-
nidades porque, hacerlo de otra manera, forzando el desplazamiento de las co-
munidades, genera respuestas de rechazo y conflictos. Lo que se puede hacer
de inmediato es comenzar a promover una gestin articulada de los servicios
que supere el aislamiento de las localidades y comunidades mediante incenti-
vos, con subsidios condicionados y asistencia tcnica local permanente.

La segunda pregunta a responder para caracterizar la ruralidad se relaciona con


la definicin de polticas pblicas para lo rural desde la ptica de diferentes sec-
tores sociales y de la infraestructura de los pases. Con esta pregunta se intenta
examinar los enfoques sobre proyectos apropiados, que faciliten el diseo de esos
proyectos con una visin integral, de manera que la infraestructura hdrica man-
tenga un equilibrio con la evaluacin econmica de las alternativas disponibles y
con una evaluacin de los impactos sociales y ambientales, complementndose
con interrelaciones con los otros sectores (ambiente, educacin, salud) en los que
probablemente la gestin coordinada, articulada o integrada de los servicios bsi-
cos ser ms sencilla de promover que la articulacin de la infraestructura.

La tercera pregunta tiene que ver con el acceso y el uso de las tecnologas apro-
piadas para el agua y el saneamiento rural puesto que la adopcin de las tecno-
logas se relacionan con el tipo de fuentes de agua y el nivel de servicio de agua y
saneamiento que pueda ser sostenible financieramente para las familias.

Evolucin de la ruralidad
en Amrica Latina

En dcadas pasadas, la ruralidad se caracterizaba por indicadores sobre


los cuales exista un relativo consenso, apoyndose principalmente en las
definiciones e informacin que proveen los censos nacionales de pobla-

36
cin4. El Banco Mundial (De Ferranti et al., 2005) analiz en profundidad la CAPTULO 2

definicin de rural para determinar el verdadero tamao del sector rural LA NUEVA
en Amrica Latina, dado que las definiciones censales utilizadas por cada RURALIDAD
EN AMRICA
pas son muy distintas5. Segn estimaciones de la CEPAL, en base a los da- LATINA
tos de los censos (cuadro 2.1), la poblacin rural de los pases de Amrica
Latina disminuy casi 15 puntos porcentuales entre 1980 y 2015, para si-
tuarse en menos del 20 % de la poblacin total, correspondiente a una cifra

CUADRO 2.1
Amrica Latina. Estimaciones de la poblacin total y rural 1980, 2015 y 2030

Pas Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin


total 1980 rural 1980 total 2000 rural 2000 total 2015 rural 2015 total 2030 rural 2030
(Miles) (Porcentaje) (Miles) (Porcentaje) (Miles) (Porcentaje) (Miles) (Porcentaje)

Argentina 28.121 17,1 36.906 10,9 42.119 8,2 46.630 6,2

Bolivia 5.369 54,8 8.362 38,2 10.746 30,9 12.870 24,8

Brasil 121.738 32,6 174.506 18,8 202.956 14,3 218.961 11,0

Chile 11.193 18,8 15.455 14,0 17.889 11,1 19.430 8,9

Colombia 26.935 35,5 39.900 26,3 49.633 20,6 57.995 16,1

Costa Rica 2.348 56,8 3.930 41,0 4.978 23,4 5.639 13,0

Cuba 9.835 31,9 11.139 24,9 11.281 23,0 11.022 21,7

Ecuador 7.926 53,0 12.567 39,6 16.268 35,6 19.718 30,6

El Salvador 4.661 55,8 5.959 43,0 6.405 31,0 7.074 21,9

Guatemala 7.001 66,9 11.204 56,9 16.158 44,0 21.537 33,1

Hait 5.692 79,5 8.578 61,7 10.510 48,0 12.177 36,2

Honduras 3.636 65,1 6.236 54,6 8.378 46,4 10.379 38,3

Mxico 70.359 33,8 101.720 25,3 121.835 22,6 134.752 20,2

Nicaragua 3.251 49,8 5.101 44,8 6.236 42,4 7.262 40,0

Panam 1.989 50,2 3.053 37,7 3.990 33,4 4.864 29,5

Paraguay 3.199 58,3 5.350 43,0 6.993 33,6 8.354 25,7

Per 17.329 35,5 26.004 27,1 30.994 21,3 35.853 16,7

Repblica 5.773 49,1 8.575 38,3 10.539 21,2 12.124 13,0


Dominicana

Uruguay 2.916 15,7 3.321 8,7 3.430 4,7 3.591 3,1

Venezuela 15.097 20,9 24.408 12,1 31.267 10,5 37.039 8,1

Total 354.366 34,7 512.274 24,4 612.604 19,8 687.270 16,2

Fuente.
CEPAL, 2015.

37
AGUA POTABLE significativa en trminos absolutos de 121 millones de personas6; se estima
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
que, en el ao 2025, solo ser el 16,2 %. No obstante, se observan disparida-
RURALIDAD DE des importantes: algunos pases, como varios de los centroamericanos, an
AMRICA LATINA
tienen un 40 % de su poblacin en reas rurales, mientras que en Ecuador,
el Estado Plurinacional de Bolivia o Panam la poblacin rural representa
aproximadamente un tercio del total, y en Per y Colombia se sita en el 21,3
y 20 % respectivamente.

Los cambios sociales y polticos ocurridos en el rea rural a partir de los aos
ochenta han llevado a los investigadores y acadmicos a proponer el concepto
de la nueva ruralidad (De Grammont, 2008), tema que en ALC es desarrolla-
do, entre otros, por la Universidad Javeriana de Bogot y el Consejo Latinoa-
mericano de Ciencias Sociales (CLACSO) (Prez, Farah y De Grammont, 2008).
Aunque se advierte que dicho concepto tiene un significado polismico, esto
es una pluralidad de significados, se pueden constatar algunos cambios sus-
tanciales entre la antigua y nueva ruralidad que le daran sustento (vase
el cuadro 2.2).

CUADRO 2.2
Cambios en el debate sobre lo rural entre 1980-2010

Variables Rural Tradicional Rural Moderno

Demografa Predominio de la poblacin rural sobre la Predominio de la poblacin urbana (75 %) sobre
urbana o equilibrio entre ambas. la rural (25 %).
Poblacin rural menor de 15 aos: 39,8 %. Poblacin rural menor de 15 aos: 28,2 %.

Poblacin Empleo agropecuario predominante se Un incremento sustancial del empleo y los


econmicamente combina con ocupaciones no agrcolas. ingresos no agrcolas (+ de 40 %).
activa

Polticas pblicas Debates sobre la reforma agraria, la revolucin La plurinacionalidad de la economa campesina.
verde, el reparto agrario, el papel de la banca
de fomento estatal, la colonizacin en zonas La etnicidad y la autonoma de los pueblos
amaznicas, los lmites de la economa indgenas y el enfoque de gnero.
campesina y el minifundio.
La pobreza y los programas de compensacin y
subsidios rurales; los DDHH.
El desarrollo rural sustentable y la ecologa.

Acceso a servicios Bajos niveles de acceso a servicios bsicos: Mayores accesos a servicios bsicos, aunque se
bsicos salud, educacin, electricidad y agua potable. mantienen brechas muy altas, y ampliacin de
otros servicios, como las telecomunicaciones y
Enfoque sectorial para la intervencin. las carreteras.
Enfoque multisectorial en la intervencin.

Estilos de vida Patrones de consumo tradicionales y Aparecen nuevos estilos de vida y consumo
produccin para el autoconsumo. incentivados por las polticas pblicas (p. ej.,
transferencias condicionadas de dinero en
Mxico, Brasil y Per).

Fuente.
De Grammont 2008 y resumen propio.

38
Los conceptos generales que definen la nueva ruralidad tienen caracte- CAPTULO 2

rsticas particulares en cada pas, como ilustran los casos de Colombia, el LA NUEVA
Estado Plurinacional de Bolivia y Per. Un estudio reciente en este ltimo RURALIDAD
EN AMRICA
pas (Webb, 2013) destaca los cambios observados en el rea rural peruana LATINA
en la ltima dcada como resultado de una mayor conexin o conectividad
entre el campo y la ciudad y entre las mismas localidades campesinas, ven-
ciendo o superando el tradicional aislamiento en el que se mova la socie-
dad rural tradicional7. Dichos cambios se habran producido principalmente
a travs de un incremento sustantivo de las carreteras, los caminos rurales
y los medios de comunicacin (telfonos, celulares, internet), modificando
de manera relativa las caractersticas de lo que actualmente se denomina
espacio rural.

Procesos anlogos se habran producido en el Estado Plurinacional de Bo-


livia (Pacheco Balarezo, 1998; Galindo J., s.f.; Arce y Uzeda, 1999), donde el
incremento de los caminos rurales y las carreteras, ligados con procesos de
migracin del campo a la ciudad y los cambios en la ocupacin de la pobla-
cin econmicamente activa y las fuentes de ingresos de las familias rurales,
han transformado algunas caractersticas fundamentales de la ruralidad.
Relacionado con ello, est el proceso poltico, especialmente la descentrali-
zacin y la Ley de Participacin Popular de 1994, las cuales estn dirigidas al
logro de una mayor participacin de las comunidades y los centros poblados
rurales en la nueva estructura de los Gobiernos locales (Castillo, 2005). En
trminos generales, la poblacin rural boliviana ha variado segn sus regio-
nes geogrficas: entre 1976 y 1992 registr una disminucin mayor en la re-
gin del altiplano (baj de un 30 % a un 19 %) que en las regiones de los valles
y de los llanos (en la primera pas de un 18 % a 15 % y en la segunda de 9,8
% a 7,8 %).

En Colombia, se discute el papel del Estado frente a la nueva ruralidad pro-


vocada por la violencia terrorista y las propuestas del Estado para ampliar el
uso de la frontera agrcola. En este debate especial, cuyos antecedentes se
remontan a los aos ochenta (Fundacin Agenda Colombia, 2005; PCS, 2012),
la Universidad Javeriana, basndose en el enfoque territorial8, sugiere am-
pliar el concepto de lo rural, superando su adscripcin solo a la agricultura,
y explorar los diferentes usos de la tierra en las regiones del pas; con ello,
se podra establecer un reordenamiento de los territorios y de la poblacin
rural. Sin embargo, uno de los problemas centrales, no resuelto en dicho en-
foque, es que el Estado colombiano tiene una presencia limitada, porque no
controla una extensa franja de su territorio (algunos estiman que supera el
40 %), el cual est intervenido por organismos o entidades que se encuen-
tran fuera del ordenamiento poltico-administrativo del Estado (terroristas,
paramilitares y narcotrfico).

El alcance de las polticas pblicas y la nueva ruralidad tiene una especial im-
portancia en el contexto colombiano, en donde las preguntas9 y las propuestas

39
AGUA POTABLE para promover el desarrollo agrario, tales como la restitucin de tierras a la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
poblacin desplazada y la provisin de servicios bsicos a las localidades ru-
RURALIDAD DE rales por parte del Estado, se realizan en un contexto excepcional, buscando
AMRICA LATINA
pacificar el pas y, al mismo tiempo, estabilizar la poblacin, abriendo nuevas
oportunidades para vincular los sistemas productivos ms consolidados a la
poblacin restituida, es decir, articularlos con los pequeos productores, am-
pliar la concesin de tierras y su acceso a los mercados. A su vez, la estabili-
zacin de la poblacin rural implica proveerla de los servicios bsicos (energa,
salud, educacin, agua y saneamiento, caminos, etc.) de manera permanente
y sostenible.

En el marco de los procesos econmicos de la nueva ruralidad, destacan


tambin los relacionados con el incremento de mayores inversiones pro-
ductivas en determinados espacios geogrficos del campo, tales como la
minera (formal e ilegal, a pesar de que la mayor contaminacin y destruc-
cin de los ecosistemas rurales proviene de la explotacin minera ilegal) y
la agroindustria. Son actividades que demandan el uso de agua de forma
intensiva y que, al generar pasivos ambientales (relaves mineros, agroqu-
micos, etc.), pueden poner en riesgo las distintas fuentes de agua y moti-
van el surgimiento de nuevos actores sociales y una mayor intervencin del
Estado para arbitrar los conflictos sociales derivados del acceso y uso de
los recursos hdricos.

En el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, en las ltimas dos dcadas, se


ha producido un fuerte movimiento social y poltico conocido como la guerra
del agua (Oporto y Salinas, 2007), que comenz con la bsqueda de fuentes de
agua para la ciudad de Cochabamba y concluy con la anulacin de los contra-
tos de concesin privada a la empresa de agua potable de la ciudad y, dos aos
despus, con la cancelacin del contrato de concesin a Aguas del Illimani,
proveedora de los servicios de agua potable y saneamiento en la capital, La
Paz10. Estos fueron procesos sociales en los que hubo una convergencia de la
poblacin rural y urbana, motivados por el acceso, uso y pago de los servicios
de agua potable y saneamiento.

Asimismo, en el Per, se han producido movilizaciones sociales de localidades


y comunidades rurales en conflicto con las grandes empresas mineras y con
la minera ilegal. Por ejemplo, en 2011, la poblacin rural de la regin de Ca-
jamarca se moviliz contra la empresa Minera Yanacocha, concesionaria de
los yacimientos de Conga, para defender las fuentes de agua ubicadas en una
cabecera de cuenca. El resultado fue una crisis ministerial, la cada del pre-
sidente del Consejo de Ministros y la paralizacin de las inversiones mineras.
Simultneamente, la regin de Ica ha mostrado un despegue de la agricultura
de exportacin, sustentada en el uso de fuentes subterrneas; pero, en el ao
2012, un conjunto de pueblos y localidades que se abastecan de esas fuentes
denunciaron, junto con la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que los pozos ya
se estaban agotando debido a la sobreexplotacin del recurso hdrico11.

40
Los procesos descritos para estos tres pases ilustran, de manera concreta, CAPTULO 2

que, adems del acceso a los servicios bsicos, conviene identificar los pro- LA NUEVA
cesos de cambio que se han producido, abarcando aspectos como la provisin RURALIDAD
EN AMRICA
de los servicios, el acceso al recurso hdrico, las opciones tecnolgicas, el uso LATINA
de materiales constructivos, los modelos de gestin y las formas de operacin
y mantenimiento. De igual manera, debe tomarse en cuenta que se han for-
talecido los conceptos de ciudadana, organizacin y participacin social, y la
defensa de los derechos bsicos, por la cual, el acceso a agua y saneamiento
ha sido reconocido como un derecho humano universal. Por tanto, los usos de
los servicios y su impacto en la calidad de vida de las familias, el cuidado del
medio ambiente y la proteccin de las fuentes, entre otros temas, exigen es-
tablecer nuevos contenidos y nuevos enfoques en el acceso a los servicios ru-
rales, en un contexto de cambio de los tradicionales paradigmas de la relacin
campo-ciudad.

En resumen, a partir de los cambios observados y en el contexto de la globa-


lizacin, se llega a la conclusin de que la tradicional relacin entre el campo
y la ciudad se ha modificado sustancialmente en las tres ltimas dcadas. Es
probable que, en trminos culturales, los cambios no sean tan perceptibles o
dramticos como los que se observan en la economa y en la demografa rural,
pero, en trminos generales, se ha producido el trnsito desde un modelo de
sociedad agraria organizada alrededor de las actividades primarias aisladas
hacia otro de una sociedad rural ms diversificada y conectada, cuyo desem-
peo estara ms articulado con el entorno y el mercado urbano12 aun cuando
los temas de la pobreza rural (AECID, 2013) y la inequidad se mantienen en el
rea rural.

Por ello, tanto el Banco Mundial (De Ferranti et al., 2005) como la CEPAL (Dir-
ven et al., 2011) han propuesto una revisin conceptual de la ruralidad a fin de
establecer las nuevas caractersticas de esos procesos ligados al desarrollo
social y econmico. La CEPAL, en una revisin rpida de los temas para defi-
nir lo rural, comienza con la denominada economa campesina en los aos
ochenta y contina con el anlisis del empleo rural. Los estudios indican que
la agricultura ya no era el empleo principal para un 24 % de la poblacin ru-
ral, cifra que luego asciende a un 35 %, y constatan que las investigaciones
en varios continentes apuntan en la misma direccin. En otras palabras, una
proporcin importante de los habitantes rurales tiene como empleo principal
una ocupacin no agrcola y una proporcin an mayor de los ingresos de las
familias proviene de fuentes no agrcolas13. En algunos pases, como el Per,
se estima que dicho ingreso puede llegar a un 49 % (Webb, 2013, p. 164; De
Ferranti et al., 2005).

Se constataba que, detrs del concepto de lo rural en ALC, haba un mundo


mucho ms complejo que el meramente agrcola, que inclua un flujo conti-
nuo de personas, bienes y servicios que transitaba desde zonas rurales hacia
zonas urbanas y viceversa, con lo cual, se empez a poner ms nfasis en el

41
AGUA POTABLE territorio o el rea geogrfica para definir lo rural. Por ejemplo, Schejtman
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
y Berdgu (citados por Dirven et al., 2011) sugeran que las polticas, pro-
RURALIDAD DE gramas y proyectos orientados hacia el desarrollo rural que parten de una
AMRICA LATINA
concepcin territorial tenan ventajas para entender las interrelaciones que
existen en el territorio y la necesidad de coordinar las distintas visiones y ac-
ciones de corte sectorial; esta manera de abordar los temas del desarrollo
rural lleva a buscar la convergencia de intereses y voluntades de mltiples
agentes pblicos y privados (2011, p. 10). De igual manera, Echeverri (2011)
indica que los nuevos enfoques de desarrollo se orientarn hacia una eco-
noma territorial y que la planeacin de la economa rural se podra enfocar
en su oferta ambiental.

La conclusin es que el enfoque territorial facilitara una oportunidad para


construir de manera participativa y consensuada entre los actores involucra-
dos (el Estado, el empresariado, las organizaciones y la poblacin) nuevas pro-
puestas de crecimiento, inversiones y sostenibilidad con un enfoque de inclu-
sin de la cultura local. Como ya se ha mencionado, todo lo anterior llev a una
cierta efervescencia en torno a la nueva ruralidad14.

Junto a los procesos sociales y econmicos, ha habido un cuestionamiento


de las definiciones de urbano y rural, que, en la mayora de pases de ALC, ofi-
cial o administrativamente, estn sustentadas en la aplicacin y resultados
de los censos nacionales. Por ejemplo, Carrasco (2011) realiza una revisin
rpida de las polticas pblicas para la provisin de agua y saneamiento rural
y sugiere dividir los conceptos en cualitativos (definidos por el contenido
jurdico, administrativo y econmico) y cuantitativos (definidos por la den-
sidad poblacional y la distribucin espacial). Por su parte, Sabalain (2011),
en un anlisis del contenido de las categoras (rural y urbano), encuentra que
las investigaciones acadmicas y algunos organismos multinacionales reco-
miendan modificar la definicin tradicional de lo rural15. Seala, adems, que
los institutos de estadstica de la regin, que son la fuente de las estadsti-
cas oficiales de los pases, no tienen una definicin universal de lo rural ni
definiciones oficiales compartidas por todos los pases, ni siquiera entre los
de una misma regin.

Como resultado de ello, tanto el Banco Mundial (De Ferranti et al., 2005)16
como la CEPAL (Dirven et al., 2011) coinciden en sealar que se habra sub-
estimado lo rural al identificar a Amrica Latina como un continente muy
urbanizado, lo cual afectara muchas decisiones de las polticas pblicas
y de la asistencia internacional. El conjunto de datos que elaboran los sis-
temas estadsticos y, en consecuencia, los indicadores socioeconmicos
que se construyen con ellos se basaran en una excesiva simplificacin de
los patrones actuales de ocupacin del espacio. El efecto inmediato sera
que no se estn dando respuestas adecuadas en la formulacin y monitoreo
de polticas de desarrollo rural, ni en la gestin y asignacin de recursos
econmicos.

42
Con una mayor precisin, Sabalain (2011) indica que las definiciones utiliza- CAPTULO 2

das por los institutos de estadstica de la regin fueron establecidas en la LA NUEVA
dcada de 1960 y no han sido actualizadas en ms de cuatro dcadas, y que, RURALIDAD
EN AMRICA
ms all de las precisiones para su determinacin en trminos de cantidad LATINA
de personas, disponibilidad de servicios o localizacin espacial, dichas ca-
tegoras corresponden a una clasificacin dicotmica de urbano-rural, en la
que los criterios de discriminacin establecen lmites estrictos entre una y
otra clase: es urbano o es rural. Frente a ello, propone construir una nueva
definicin de lo rural, como la utilizada en los pases de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), para que cada pas lati-
noamericano evale las implicancias de su aplicacin, tomando en cuenta
los siguientes criterios:

La densidad de poblacin. Esto significara disponer de la cartografa esta-


dstica en soporte digital y calcular la densidad sobre la base de un tercer o
cuarto nivel de desagregacin territorial segn los pases, es decir, unida-
des ms pequeas que las poltico-administrativas, sean stas distritos,
fracciones, segmentos o reas de empadronamiento. Por ejemplo, locali-
dades con 100 habitantes por km2.

El tamao de la poblacin de localidades de 2.000, 5.000, 10.000 y 20.000


habitantes.

Un criterio que combine la densidad y la cantidad total de habitantes.

Las distancias, medidas en tiempo de recorrido, a centros poblados como


criterio de clasificacin (p.ej., una hora, dos horas, cuatro horas).

Otros temas, tales como: tiene relevancia el tipo de ocupacin del terri-
torio o el empleo?, es pertinente considerar la actividad agrcola en la
definicin de reas o habitantes rurales? y, en caso afirmativo, est vin-
culada con la ubicacin de la actividad en el espacio o con la residencia?,
habra que incluir slo la actividad agropecuaria y forestal o todas las
actividades primarias?

En conclusin, el uso de dos o ms variables, como la densidad de po-


blacin, el tamao de los asentamientos y la distancia a las grandes ciu-
dades, para construir una nueva categora de lo rural probablemente
ayudar en la operacionalizacin de lo que se ha dado en denominar la
nueva ruralidad, en la que, desde la perspectiva de la provisin del con-
junto de servicios bsicos, tales como la salud, la educacin, el agua y el
saneamiento, la energa elctrica y las carreteras y los caminos rurales,
se puedan promover o implementar nuevas estrategias de inversin con
un foco en la sostenibilidad de los servicios para la poblacin en un terri-
torio determinado.

43
AGUA POTABLE Lo rural en sectores sociales
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA y de infraestructura
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

En los distintos pases de ALC, la definicin de los servicios sociales y de infraes-


tructura en el medio rural tropiezan con vicisitudes semejantes a las menciona-
das para los institutos de estadsticas. No solo no existe una definicin estndar
de lo rural, sino que, adems, los mismos sectores o ministerios encargados de
los distintos sectores en la administracin del Estado disponen de sus propias
definiciones. Por ejemplo, en el Per, la legislacin para proveer infraestructura
rural presenta notables diferencias cuando se trata de servicios como la telefo-
na, las escuelas y los centros de salud (vase cuadro 2.3). En el caso de la telefo-
na rural, cuyo servicio esta privatizado totalmente, el Estado ha creado el Fondo
de Inversin en Telecomunicaciones Rurales (FITEL), dependiente del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones. Para el FITEL, un proyecto es rural cuando se
destina a una localidad mayor de 200 habitantes o a aquella que tiene menos de
200 habitantes, pero cuenta con energa elctrica de manera permanente. A su
vez, el Ministerio de Educacin considera la construccin de escuelas en el rea
rural en base a la zona de influencia del centro escolar, y precisa que ..la zona
de influencia comprende un radio que representa la distancia mxima de las vi-
viendas de los educandos a un local educativo determinado o el tiempo mxi-
mo del recorrido de dichos educandos de su vivienda al local educativo (OINFE,
2012). Segn esta definicin, la distancia mxima entre la vivienda y la escuela
debe ser de dos kilmetros o, si se mide por el tiempo de transporte caminando,
de media hora (OINFE, 2012). Por su parte, el Ministerio de Salud adopt una po-
ltica para construir centros de salud en el rea rural definiendo como poblacin
rural al grupo de personas que habita una determinada rea geogrfica sin ser-
vicios y cuya actividad primordial es la agropecuaria, y puede ser de dos tipos:
concentrada y dispersa (MINSA, 1994) .

Impacto de la conectividad
Como se ha indicado, se entiende que el desarrollo rural y la lucha contra la
pobreza no sern el resultado de una intervencin sectorial aislada, sino que
requieren una intervencin multisectorial y disponer de un conjunto de activos
que facilite el acceso a un men de bienes y servicios pblicos. Entre ellos,
estn la infraestructura (escuelas, postas mdicas o dispensarios, agua y sa-
neamiento, caminos y carreteras secundarias), la capacitacin y asistencia
tcnica, y tambin un acceso a las tierras y los pastos en las reas de resi-
dencia. En ese contexto, la conectividad para la comunicacin e integracin
a los mercados locales y una mejor relacin entre el campo y la ciudad tienen
un rol decisivo. Precisamente, la nueva ruralidad se caracteriza porque estos
factores son los que han modificado de manera dramtica y sustantiva la vida
rural en la ltima dcada.

44
CUADRO 2.3
Per. Seleccin de proyectos para servicios rurales: telefona, educacin y salud

Acceso a telefona rurala Acceso a escuelas ruralesb Acceso a servicios de salud


ruralesc

Objetivos Promover la inversin privada Acortar las brechas de inequidad Dictar normas que
para dar acceso a servicios existentes y desarrollar en las ordenen el planeamiento,
de telecomunicaciones en personas capacidades y valores el diseo, la construccin
reas rurales mediante el para su pleno desarrollo humano, y el mantenimiento de la
establecimiento del FITEL, adems de capacidades laborales y infraestructura para mejorar la
creado por el Ministerio de profesionales. calidad de atencin, eficiencia
Transportes en 1993. y confort de los pacientes y el
personal.

Herramientas Gua metodolgica para la Normas sobre el diseo de Normas para construir los
formulacin y evaluacin de infraestructura para el nivel inicial centros de salud, organismos
proyectos de inversin (PIP) en en base a las normas pedaggicas y del 1er nivel en el sistema. Para
telecomunicaciones rurales la programacin arquitectnica. su construccin se considera
para el Gobierno regional y la poblacin rural (habitantes
el Gobierno local, en base al Normas sobre el espacio y su en una rea geogrfica sin
Sistema Nacional de Inversin arquitectura. servicios y cuya actividad
Pblica (SNIP). principal es la agropecuaria;
Promocin del uso de tecnologas puede ser concentrada y
Ciclo de proyecto: preinversin, no convencionales, como el dispersa), la accesibilidad a
inversin y posinversin en Ferrocemento. otros establecimientos y el
base al marco lgico. perfil epidemiolgico zonal.
Tipologa de locales por nivel de
atencin. Tipologa de locales
urbanos y rurales.
Normas sobre la accesibilidad, el
transporte, la ubicacin y el mapa
de riesgos.

Criterios para Establece dos tipos de filtros: 2 Km de distancia mxima de la El rea mnima del terreno de un
la seleccin de vivienda o tiempo caminando no centro de salud es de 800 m2.
proyectos i) Localidades fuera de un superior a 30 minutos. Las escuelas
radio de 3 km en relacin a una unidocentes o muy apartadas de la El rea mnima de la
central telefnica. localidad incluyen vivienda docente construccin es de 100 m2.
con servicios.
ii) Localidades con una Los terrenos sern cedidos al
poblacin igual o mayor que Para los servicios higinicos se toma MINSA por la comunidad o el
200 habitantes, o localidades en cuenta la poblacin escolar: un Municipio.
con menos de 200 habitantes, inodoro por cada 50 varones y otro
pero que tengan energa por cada 30 mujeres; 1 lavatorio por En la construccin de un centro
elctrica. cada 20 alumnos. de salud rural se incluir una
vivienda para el personal con un
Si usa tanque sptico: caudal rea mnima de 33 m2.
mximo a tratar de 20m3/da.
Proponen 4 tipos de servicios
higinicos para zonas no
inundables: letrina de arrastre
hidrulico, compostera,
semienterrada y de hoyo seco.
Las escuelas rurales acceden a TIC
(inversin de 75 millones de soles
en 2012).
Disponibilidad de bicicletas
rurales para los escolares que
residen en las viviendas ms
alejadas (en 2012 hubo 10.070
bicicletas).

Fuente.
a. OSIPTEL, 2012; b. OINFE, 2012; c. MINSA, 1994.

45
AGUA POTABLE El conjunto de cambios que se producen en la sociedad rural ha sido analizado re-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cientemente en el Per por Richard Webb (2013), enunciando la hiptesis de que la
RURALIDAD DE principal traba para luchar contra la pobreza rural es la dispersin de la poblacin,
AMRICA LATINA
dado que en el pas existen ms de 97.000 centros poblados dispersos con menos
de treinta viviendas. Webb se pregunta: en qu medida la conectividad fsica es
un factor condicionante del desarrollo?17. En efecto, como se puede observar en
el cuadro 2.4, el porcentaje de poblacin rural en localidades con menos de 500
habitantes es mayor que en aquellas que tienen entre 500 y 2.000 habitantes (el
73 % en el Per y casi el 80 % en el Estado Plurinacional de Bolivia). A su vez, en
el Per, la cantidad de poblacin dispersa que se sita en el rango de localidades
con menos de 100 habitantes es de 1.574.000 personas (AVINA, 2014). De otro lado,
se observa que tambin se mantiene la gran dispersin de localidades rurales en
pases densamente poblados, como Mxico, donde el 22 % de su poblacin total
reside en el 98 % de las localidades del pas (vase cuadro 2.5).

CUADRO 2.4
Per y Bolivia. Centros poblados y poblacin rural concentrada y dispersa, 2007

Per Bolivia

Rango poblacional N. de centros Poblacin rural N. de centros Poblacin rural


poblados poblados

500 a 1.999 habitantes 2.671 2.242.000 701 640.695

50 a menos de 500 habitantes 94.605 5.985.000 27.894 2.786.162

Total 97.276 8.227.000 28.595 3.426.857

Fuente.
UNFPA, 2009, p. 38 y Ministerio del Agua-VMSB, 2007, en AVINA, 2014.

CUADRO 2.5
Mxico. Poblacin total segn el tamao de las localidades

Tamao Localidades/centros poblados Poblacin

Menos de 2.500 hab. 292.747 98,0 % 24.938.711 22,2 %

De 2.500 a 14.999 hab. 5.078 1,7 % 16.064.125 14,3 %

Ms de 15.000 hab. 896 0,3 % 71.333.702 63,5 %

Total 298.721 100 % 112.336.538 100 %

Fuente.
ANEAS, 2012.

46
En ese escenario, el punto de partida de Webb (2013) es que existe una alta co- CAPTULO 2

rrelacin entre ruralidad concentrada y productividad. La productividad, me- LA NUEVA
dida por el ingreso laboral del hogar, guarda una estrecha relacin con el grado RURALIDAD
EN AMRICA
de aglomeracin residencial, doblndose al pasar de una residencia rural a LATINA
un pequeo centro de menos de 4.000 hogares y casi doblndose nuevamen-
te al pasar del centro poblado a Lima (2013, p. 209)18. De ah que la conexin
concepto usado en el estudio describindolo con distintos trminos, como
desconexin, distancia, alejamiento y aislamiento, en tanto que sinnimos de
dispersinsea la base para establecer una causalidad directa entre el costo
del transporte y las economas de aglomeracin.

Webb (2013) seala que la conexin entre la productividad y la aglomeracin


espacial fue destacada por el Banco Mundial (2009) cuando describa lo que
denomin una nueva geografa econmica, aunque estaba concentrado en
las reas urbanas, destacando las ventajas de la aglomeracin. Durante el
estudio, tomando como base los datos de las encuestas nacionales de hoga-
res, tambin realiz un ejercicio economtrico, demostrando que la dispersin
geogrfica tiene incidencia sobre la productividad. Para validar sus hiptesis,
visit cinco provincias en distintas regiones de la sierra (Chumbivilcas, Aco-
bamba, Cotabambas, Pachitea y Celendin) y 38 distritos seleccionados por su
extrema pobreza y alejamiento. En ellos, encontr abundantes evidencias de
los recientes cambios econmicos y sociales ocurridos en dichas localidades y
relacionados con las mejoras tecnolgicas, una cultura empresarial, las ferias,
el trfico de carga y pasajeros, el acceso a celulares, la televisin por cable e
internet y los negocios nuevos en los centros poblados. Finalmente, realiz una
encuesta en 224 distritos rurales con alta pobreza y encontr que se haba pro-
ducido una reduccin de los tiempos de viaje, un aumento de los jornales y del
valor de la tierra agrcola, as como de las viviendas en las capitales distritales.
En particular, destac el hecho de que el tiempo de viaje del distrito a una ciu-
dad se hubiera reducido un 57 % (de 9,5 horas a 4,1 horas) en apenas diez aos.

En resumen, los principales hallazgos de Webb (2013) son los siguientes:

En el Per, se ha producido un despegue rural, iniciado a mediados de los


aos noventa. El incremento del ingreso de las familias rurales se debe-
ra a la combinacin de tres elementos: el crecimiento de la productividad
agropecuaria, de las actividades no agropecuarias y de las transferencias
privadas y pblicas. Dicho en otros trminos, contrariamente a la opinin
generalizada que haba en los aos anteriores a la reforma agraria, cuando
exista un flujo de fondos desde el campo hacia la ciudad, la transferencia
va actualmente en sentido inverso, de las ciudades hacia el campo, y repre-
sentara ms de la quinta parte del ingreso rural.

Se ha producido tambin una revolucin comunicativa y se observa una


casi explosiva transformacin de las comunicaciones y la conectividad
entre el rea rural y urbana, expresada en tres elementos: la reduccin

47
AGUA POTABLE de 50 %, en apenas una dcada, del tiempo de viaje entre las capitales de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
distrito y las ciudades ms cercanas; la multiplicacin en la construccin
RURALIDAD DE de caminos, triplicndose el kilometraje construido anualmente, y la casi
AMRICA LATINA
instantnea llegada del telfono celular a las reas rurales, en donde la
proporcin de hogares rurales que los poseen aument de 2 % en 2005 a
ms de un 50 % en 2012.

Ligado a estos cambios en la ruralidad, encuentra que habra una correlacin


entre la dispersin residencial y la productividad: cuanto ms aglomerada es
un rea residencial, mayores son las capacidades productivas de las familias.
De igual manera, la dispersin residencial esta correlacionada con los indica-
dores de bienestar: cuanto ms dispersa y alejada es una comunidad o locali-
dad, menores ndices de acceso a servicios bsicos tiene19.

En conclusin, para entender los cambios sociales, econmicos y polticos en


el rea rural, se deber advertir que estn asociados a un conjunto de factores,
en los que la variable dispersin poblacional tiene un sentido amplio y multidi-
mensional, entendindola como una referencia a cualquier factor que limite la
conexin o comunicacin asociada al patrn residencial de la poblacin. Solo
algunas de esas dimensiones fueron cuantificadas, principalmente la distan-
cia y/o los tiempos de viaje, el tamao del centro poblado y el acceso a medios
de comunicacin, en los cuales se observa que hubo un cambio espectacular
en la ltima dcada.

El futuro de la ruralidad
En la era de la globalizacin20, en la que algunos temas, como las comunica-
ciones, las fronteras de los mercados y el trnsito de las personas, son cada
vez menos restrictivos, tambin se observan heterogeneidades entre las dife-
rentes regiones geogrficas (Amrica Latina, frica, Asia) y la manera como se
articulan en la globalizacin. Una de esas caractersticas es la relacin cam-
po-ciudad, que en Amrica Latina se va construyendo sobre determinados
ejes o pilares que se han venido transformando en las dos ltimas dcadas y,
como se ha indicado anteriormente, ha dado origen a lo que algunos analistas
denominan como la nueva ruralidad de Amrica Latina (Prez et al., 2008;
CEPAL, 2012; De Ferranti et al., 2005).

Los procesos econmicos y sociales observados en ALC establecen carac-


tersticas especficas en el entorno del rea rural, cuya evolucin o tenden-
cias se modificarn de manera dramtica en las prximas dos dcadas en
aspectos como el tamao de la poblacin absoluta y relativa; el trabajo ru-
ral; la conectividad comunicacional y territorial, y el acceso a los servicios
bsicos. A continuacin, se describen algunas de las posibles tendencias
en esos temas:

48
La poblacin rural en ALC disminuir en trminos porcentuales en CAPTULO 2

comparacin con la poblacin urbana. Para el ao 2030, se estima que LA NUEVA
habr una poblacin total (urbana y rural) de 687 millones de habitantes, RURALIDAD
EN AMRICA
un 70 % de los cuales estarn concentrados en solo cinco pases: Bra- LATINA
sil (218), Mxico (134), Colombia (57), Argentina (46) y Per (36) (Naciones
Unidas, 2014). A su vez, las tasas de fecundidad seguirn descendiendo
y llegaran a 1,9 (quinquenio 2025-2030). De otro lado, la poblacin menor
de 15 aos disminuir porcentualmente y, si en el ao 2000 representaba
el 32 % (casi un tercio de la poblacin total), en 2015 era el 26,1 % ; se
estima que la cifra se reducir a 21,5 % en el ao 2030, mientras que la
esperanza de vida llegar a los 76 aos (CEPAL, 2014).

Se estima que la poblacin total rural en el ao 2030 ser de 112 millones


de habitantes, que representarn ms del 16 % del total de poblacin de Am-
rica Latina (CEPAL, 2015). La poblacin rural se distribuir geogrficamente
de la siguiente manera: el Caribe, 11 millones de habitantes; Centroamrica
y Mxico, 41 millones de habitantes, y Suramrica, 60 millones de habitantes.

El trabajo en el rea rural tendr un mayor valor. Es evidente que las


tendencias sugieren que habr una mayor integracin entre el campo y la
ciudad; una consecuencia de ese proceso ser la mayor movilidad laboral.
Se producir un estancamiento de la tradicional migracin rural absoluta
hacia las ciudades, pero se mantendr la migracin estacional. A su vez, el
valor de la tierra agrcola, la produccin pecuaria y la forestacin aumenta-
r y, con ello, la valoracin de la fuerza de trabajo local. Un tema que puede
adquirir especial atencin en pases del rea andina es el de la forestacin,
con la recuperacin de tecnologas ancestrales y su relacin con la recupe-
racin o conservacin de los acuferos subterrneos.

En las prximas dcadas, el paisaje rural y su entorno continuar expe-


rimentando cambios articulados con el entorno urbano, principalmente
en los procesos de integracin y conexin territorial, con un incremento de
las vas de comunicacin principales y secundarias, y, lo que es ms im-
portante, con un incremento de las comunicaciones (telefona fija y celu-
lares, e internet). Los procesos de cambio observados en Colombia (PCS,
2012), Ecuador (Garca Pascual, 2007), el Estado Plurinacional de Bolivia
(Galindo J., s.f.) y el Per (Webb, 2013) tendrn impacto no solo en trminos
de incremento del valor de la tierra agrcola, sino tambin del valor de las
viviendas rurales, principalmente en las zonas concentradas. En algunas
subregiones, es probable que dichos procesos de articulacin tengan me-
jores resultados o ms impactos para la poblacin rural concentrada (ms
de 50 viviendas juntas), mientras que la poblacin rural dispersa (inferior a
cincuenta viviendas juntas) puede tener menos acceso a los beneficios de
los servicios bsicos que brinda el Estado. Ello exigir la adopcin de po-
lticas pblicas especficas, que reconozcan las caractersticas concretas
de los distintos grupos para atender a ambos sectores de poblacin rural.

49
AGUA POTABLE Se incrementar el acceso a servicios bsicos rurales, aunque de ma-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
nera diferenciada. Las tendencias generales indican que el acceso al ser-
RURALIDAD DE vicio de agua est ms desarrollado, mientras que el saneamiento no ha
AMRICA LATINA
sido atendido de manera homognea en las comunidades y poblaciones
rurales; de all que, histricamente, se haya acumulado una gran brecha
entre ambos servicios. En trminos generales, se observa que en ALC, en
el periodo 1990-2015, el acceso al agua potable rural aument de 63 % a
84 % mientras que el acceso al saneamiento pas de 36,5 % a 64 % en el
mismo periodo (PCM, 2015a). Sin embargo, estas cifras agregadas mues-
tran grandes disparidades cuando se desglosan por pas. Por ejemplo, en el
Per (MVCS, 2014), el 36 % de la poblacin rural no tiene servicios de agua
potable en tanto que la poblacin sin servicios de saneamiento se eleva al
81 %; esto supone que ms de seis millones de habitantes rurales no dis-
ponen de un adecuado servicio de disposicin sanitaria de excretas.

Las tendencias de cambio y/o eventualmente de continuidad de las caracte-


rsticas rurales resumidas anteriormente tiene especial importancia para la
planificacin de las futuras inversiones, especialmente en el marco de los Ob-
jetivos para el Desarrollo Sostenible y las metas adoptadas por las Naciones
Unidas para despus de 201521. Esos objetivos, enunciados en base a los docu-
mentos debatidos en las Naciones Unidas, incluyen:

Para 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable y a pre-


cios asequibles para todos.

Para 2030, lograr el acceso equitativo a servicios de saneamiento


e higiene adecuados para todos, con especial atencin a las nece-
sidades de las mujeres y las nias y las personas en situacin de
vulnerabilidad.

Para 2030, mejorar la calidad del agua mediante la reduccin de la con-


taminacin, minimizar el vertido de productos qumicos y materiales pe-
ligrosos, reducir a la mitad la proporcin de aguas residuales sin tratar y
aumentar el reciclado y la reutilizacin segura a nivel mundial.

Para 2030, implementar la gestin integrada de los recursos hdricos en


todos los niveles, incluso mediante la cooperacin transfronteriza.

Para 2020, proteger y restaurar los ecosistemas relacionados con el agua,


incluyendo montaas, bosques, humedales, ros, acuferos y lagos.

Para 2030, ampliar la cooperacin y el fomento del apoyo internacional a


los pases en desarrollo en actividades y programas relativos al agua y al
saneamiento, incluido el almacenamiento de agua, la desalinizacin, la efi-
ciencia en el aprovechamiento del agua, el tratamiento de aguas residua-
les, el reciclaje y las tecnologas de reutilizacin.

50
Apoyar y fortalecer la participacin de las comunidades locales para mejo- CAPTULO 2

rar la gestin del agua y el saneamiento. LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
Sin embargo, un tema que tendr especial atencin en el corto-medio plazo es LATINA
el acceso al saneamiento, el cual pasar de un nivel de atencin de emergen-
cia, como se podra enfocar en la mayora de los pases de frica, a un nivel de
saneamiento digno, con calidad y sostenible, como el que han iniciado algunos
pases de ALC (p. ej., Ecuador, Mxico, Nicaragua y Per). En este nivel, la dis-
posicin sanitaria de excretas en el rea rural ya no se har mediante las tradi-
cionales letrinas, sino que se centrar en la provisin de una unidad bsica de
saneamiento (UBS) o bao bsico rural. De manera ms especfica, el mayor
desafo para el rea rural ser lograr en un corto-mediano plazo que el 100 %
de las escuelas tengan servicios higinicos de calidad.

Agua potable y
saneamiento en la
nueva ruralidad

Los procesos sociales, econmicos y polticos ocurridos en el rea rural de


Amrica Latina han tenido un efecto muy heterogneo en las polticas pbli-
cas para la provisin de servicios de agua y saneamiento rurales en los pases
que albergan las mayores proporciones de poblacin rural, como son el Estado
Plurinacional de Bolivia, Colombia, Mxico, Per y los pases centroamericanos
(vase cuadro 2.6). Por ejemplo, la prioridad y la asignacin de recursos huma-
nos y financieros presentan diferencias notables entre lo asignado al campo
y a la ciudad; los mecanismos e instrumentos financieros para acceder a los
fondos pblicos han sido menos amigables con los Gobiernos locales ms
dbiles o ms pobres, y la mayora de pases no dispone de un sistema de infor-
macin sectorial que proporcione informacin con relativa confiabilidad.

En el sector de saneamiento, una condicin clave para el xito de los proyectos


es la existencia de una demanda evidente de las familias deseosas de tener
acceso a estos servicios y que el proyecto se encuentre en condiciones de ofre-
cer soluciones que respondan a esa demanda. En el diseo de los proyectos,
se ha comenzado a incluir los aspectos culturales en la provisin de servicios
tema especialmente crtico en la zona andina y la regin amaznica y los

51
AGUA POTABLE aspectos relacionados con la tecnologa apropiada, ratificando el concepto de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
que la tecnologa, por s misma, no resuelve problemas, sino que deber estar
RURALIDAD DE acompaada de capacitacin y seguimiento a nivel domiciliario.
AMRICA LATINA

Tambin es esencial y se est poniendo en prctica la adopcin de un enfoque


enmarcado dentro de la escalera del saneamiento, presentada en detalle en
el captulo 6 de este libro (vase cuadro 6.3). Mediante este enfoque, las fami-
lias pueden tener conocimiento de un abanico de opciones tcnicas y niveles de
servicio, y elegir la opcin que ms les convenga en funcin de sus necesidades
y su capacidad de operacin y mantenimiento. Las opciones tcnicas pueden
variar desde el pozo ciego a los baos con arrastre hidrulico u otras. Asimismo,
es fundamental la inclusin de actividades en educacin sanitaria y ambiental
en coordinacin con el sector de la salud, acompaadas de acciones de monito-
reo y seguimiento. Finalmente, en muchos pases se est revisando la eficiencia
y eficacia de las letrinas tradicionales, que tienen un costo per cpita muy bajo
(50 dlares en promedio), pero generalmente no son repuestas o replicadas por
las familias, y vinculando el saneamiento a un incremento de la autoestima y la
condicin de dignidad, dedicando ms tiempo, recursos y atencin a las activi-
dades de promocin social para que la comunidad acceda y adopte el compro-
miso de sostener un nivel de servicio digno y de calidad.

CUADRO 2.6
Los cambios en la nueva ruralidad y la provisin de servicios, 2014

Temas de la ruralidad Provisin tradicional de servicios Nuevos criterios de provisin de agua y saneamiento

Relacin dicotmica Los criterios y costos de asignacin son Los criterios y costos de asignacin per cpita son
campo-ciudad diferentes segn lo urbano y rural. diferentes segn las necesidades de la poblacin
rural y la priorizacin de objetivos a lograr (por
El costo per cpita urbano es mucho ejemplo, erradicar la desnutricin infantil).
mayor que el costo per cpita rural.
El costo per cpita lo define el tipo de tecnologa
necesaria o apropiada.

Poblacin rural La poblacin rural reside en centros La poblacin rural se diferencia claramente en
es la residente en poblados y se prioriza la de localidades concentrada y dispersa, y se disean polticas
determinado territorio con una agrupacin de ms de 40 especficas.
viviendas.

Dispersin- La organizacin bsica de gestin en La organizacin comunal para la gestin busca


aglomeracin y cada comunidad es la JASS individual. modelos asociativos (economas de escala) de JASS
modelos de gestin o localidades como operadores del servicio.
rural Tamao: mnimo de 40 viviendas y
mximo de 400. Tamao: asociacin segn las capacidades, con un
mnimo de 3 JASS y un mximo de 1.000 usuarios.
La base territorial tiende a establecer la subcuenca
o microcuenca como eje de planificacin.

Rol del Gobierno local El Gobierno local no interviene en los El Gobierno local subsidia la asistencia tcnica a los
procesos de gestin de los servicios operadores asociados de JASS.
de AyS.

Fuente.
Elaboracin propia.

52
Un elemento adicional a considerar en la denominada escalera del sanea- CAPTULO 2

miento es la visin integral de la intervencin del Estado, enfocada a atender LA NUEVA
a la poblacin ms pobre y vulnerable, principalmente a la poblacin infantil RURALIDAD
EN AMRICA
menor de cinco aos. La erradicacin de la desnutricin infantil se deber LATINA
abordar, por tanto, desde la vivienda rural, con acceso a servicios bsicos y
condiciones de higiene y salubridad mnimos, como una condicin necesaria
para garantizar la eficiencia y eficacia en las inversiones del Estado (Hum-
phrey J., 2009)22.

Participacin comunitaria
La participacin comunitaria en el diseo e implementacin de los proyectos
rurales es una estrategia que casi todos los pases reconocen y que la ma-
yora de las agencias de cooperacin implementan, segn las experiencias
observadas en Brasil, Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia,
Mxico, Per y los pases centroamericanos23 (PAS, 2010). En muchos casos,
las comunidades participan en la definicin del presupuesto y son consul-
tadas para el gasto. Hay acuerdo en que la participacin comunitaria debe
tener lugar en los momentos clave del proyecto y se reconoce que dicha par-
ticipacin no es parcial, considerando en todo momento que el objetivo final
es contar con servicios sostenibles de agua y saneamiento. Por tanto, se re-
conoce la ventaja de la complementacin entre la comunidad y los Gobiernos
locales, involucrando a estos en el ciclo del proyecto desde el inicio. Esto evi-
ta tensiones entre el Municipio y las comunidades por su legitimidad y facilita
el apoyo del Municipio para la operacin y el mantenimiento de los servicios
(Castillo y Vera, 1998).

Sin embargo, en muchos pases, se observa que el Municipio no tiene par-


ticipacin, siendo las juntas comunales las ms activas. Tambin se cons-
tata que las asociaciones de juntas pueden contribuir a superar muchas
de las debilidades de las JASS individuales. En esos contextos, es posible
mejorar el ciclo del proyecto perfeccionando algunas etapas de la inter-
vencin, tales como:

Incluyendo mayor asistencia tcnica para fortalecer la capacidad de los


Municipios, comunidades y autoridades locales a fin de que cumplan su rol
en el ciclo del proyecto, adoptando procesos de planificacin ajustados a
los tiempos y capacidades locales.

Garantizando un acompaamiento y seguimiento durante un tiempo pru-


dencial despus de ejecutar el proyecto. Por ejemplo, en el Per y en Nica-
ragua, el acompaamiento posproyecto dura un ao y es incluido como un
costo asignado al proyecto; cuando concluye, los Gobiernos locales con-
templan sus costos en sus presupuestos regulares.

53
AGUA POTABLE De otro lado, se destaca la importancia de la educacin sobre la salud e higie-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ne en las comunidades rurales con el objetivo de lograr impacto en la calidad
RURALIDAD DE de vida de la poblacin, ratificando la importancia de incluir este componente
AMRICA LATINA
en el ciclo del proyecto. Para ello, se sugiere adoptar en la poltica sectorial
rural la promocin del acceso a servicios integrales, con la disposicin sani-
taria de excretas mediante la unidad bsica de saneamiento o baos rurales
acordados con las familias antes de implementar los servicios de agua, pero
sin condicionar un servicio al otro; establecer en los municipios estrategias de
promocin y capacitacin en el mantenimiento y, finalmente, adoptar iniciati-
vas innovadoras, como por ejemplo, ofrecer diferentes niveles de servicio de
saneamiento in situ para que las familias elijan.

En la mayora de pases, se han identificado algunos cuellos de botella para


hacer que los recursos se transformen en servicios, desde el diseo de los
perfiles, debido a la carencia de recursos humanos profesionales a nivel local,
hasta el acceso a materiales bsicos durante la fase de construccin.

En resumen, lograr sistemas de agua con calidad, cantidad y continuidad p-


timas para toda la poblacin es resultado de un proceso que exige el incre-
mento del control de calidad en todos los niveles y componentes, tales como
la obra de infraestructura, el componente social y la administracin posterior
de los servicios.

El acceso como derecho humano


El reconocimiento en 2010, por parte de los pases miembros de las Naciones
Unidas, del acceso al agua y al saneamiento como un derecho humano ha sido
una conquista de la humanidad permanente e irreversible24. En este reconoci-
miento, se incorpora el compromiso de la mayora de los Gobiernos del mundo
y el esfuerzo de los organismos bilaterales y las agencias de cooperacin inter-
nacional de priorizar el acceso a servicios bsicos de agua y saneamiento que
dignifiquen la condicin humana, especialmente de los ms pobres y desfavo-
recidos del mundo.

Los derechos humanos son un conjunto de acuerdos o convenciones adoptados


por las Naciones Unidas como respuesta ante los eventuales desequilibrios en
la organizacin de las sociedades que ya no se podran aceptar como normas
de la convivencia humana. A medida que aumentan sus niveles de bienestar
global, las comunidades establecen ciertos pisos mnimos de convivencia y, en
la poca actual, dichas condiciones mnimas estn constituidas por los dere-
chos humanos (Bautista, 2013). Al reconocerlos, se asume que cada persona,
sin importar su raza, sexo, nacionalidad o condicin social, tiene derecho a
acceder a determinadas condiciones materiales e inmateriales de vida y a la
proteccin de ciertos intereses. En funcin de ello, se genera el compromiso

54
de no tolerar las prcticas que los vulneren. Dichos intereses esenciales no se CAPTULO 2

establecen al azar, sino que responden a dos condiciones: primero, se reco- LA NUEVA
noce que son fundamentales para el desarrollo de cada persona; y, segundo, RURALIDAD
EN AMRICA
se debe normar cundo hay que actuar, ms an si se observa que el proceso LATINA
poltico no logra asegurar su adecuada proteccin (Bautista, 2013).

El derecho humano al agua y al saneamiento (DHAS) ha sido definido como


la innovacin ms notable en gestin del agua en la historia moderna, en la
medida en que procura volver al individuo al centro de la administracin del
recurso25 (Bautista, 2013; Meja, 2013). Eso implica, para los funcionarios y los
responsables de la toma de decisiones, comprender y reconocer que la admi-
nistracin y la distribucin del agua constituyen un tema de derechos bsicos
y que, con ello, se cambia el modo de concebir los problemas sociales claves.
Adjudicar la categora de derecho humano al agua potable y al saneamiento
significa que los Gobiernos tienen la responsabilidad moral y humanitaria de
hacerse cargo de proveer y/o garantizar el acceso a estos servicios a las po-
blaciones ms vulnerables y econmicamente marginadas. Asimismo, supone
promover el acceso universal del agua, como una prioridad, en los planes, las
estrategias, las polticas y el presupuesto.

El derecho humano a los servicios de agua y saneamiento es un principio al que


la mayora de pases no se opone y, actualmente, es reconocido en varias Cons-
tituciones de los pases de Amrica Latina, como las de Ecuador, el Estado Pluri-
nacional de Bolivia, Mxico y Uruguay (FANCA, 2011). El reconocimiento formal de
este derecho humano por las Naciones Unidas tiene un doble efecto: el primero,
a nivel jurdico internacional, ya que los pases firmantes asumen el compromi-
so de adecuar su marco regulatorio; y el segundo, a nivel de la planificacin y la
asignacin de las inversiones para cumplir dicho mandato. En Amrica Latina, la
resolucin confirma la universalizacin del acceso al agua y al saneamiento con
servicios de calidad en los domicilios y ofrece una oportunidad para ayudar a re-
vertir las inequidades y favorecer la inclusin social (Meja, 2013).

Segn las Naciones Unidas (PNUD, 2006), el derecho humano al saneamiento


(DHS) ha recibido menos atencin que el del agua y presenta un inferior desa-
rrollo conceptual desde el punto de vista normativo, especialmente en las obli-
gaciones como derechos humanos. En los ltimos aos, esa indiferencia hacia
el saneamiento ha comenzado a revertirse, dado que existen razones vincula-
das con la dignidad humana que ponen de manifiesto la necesidad de conferir
a ese servicio un lugar ms significativo que el que ha tenido cuando slo se le
reconoca un papel accesorio del derecho humano al agua (DHA). El ejercicio
del derecho humano al agua y al saneamiento es un requisito fundamental para
evitar la contaminacin del recurso hdrico; por tanto, deber ser una condicin
clave en el diseo de las estrategias nacionales para abordar las obligaciones
del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
Se observa una creciente tendencia a reconocer al saneamiento un lugar propio
en el marco de los derechos humanos, por lo cual, se deber delimitar con clari-

55
AGUA POTABLE dad su contenido especfico, el alcance de las obligaciones internacionales que
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
involucra y sus niveles progresivos de exigibilidad.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Por su lado, Bautista (2013) indica que tambin haba una brecha jurdica y
conceptual entre el DHS y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que
estaba dada por las limitaciones de estos ltimos frente al rasgo definitorio de
las obligaciones bsicas que supone el acceso universal. Ese tipo de deberes
tiene su razn de ser en la directiva de no discriminacin, por lo que un Estado
no podra alegar su cumplimiento si alguna persona se viera impedida de ac-
ceder al nivel esencial de disfrute del derecho. Y agrega que ello demostrara
una diferencia entre los ODM, que fijan el acceso mnimo a los derechos como
una obligacin progresiva, y el derecho humano, que lo establece como un de-
ber actual y universal, limitando la flexibilidad inherente a la progresividad solo
para la plenitud del derecho.

Como resultado de lo anterior, el diagnstico sobre la consecucin de la meta


7C de los ODM sera mucho menos alentadora de lo que expresan las medi-
ciones actuales si, en vez de considerar exclusivamente la disponibilidad de
un sistema mejorado, se tomaran en cuenta los componentes del DHAS. De
hecho, el acceso mejorado que considera el Programa Conjunto Monitoreo
(PCM) de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (Unicef) en materia de agua y saneamiento y el acceso
seguro y adecuado propio del DHAS tendran importantes diferencias.

En el Estado de Derecho que predomina en ALC, todos los pases tienen la


obligacin moral y poltica de garantizar el cumplimiento de los derechos hu-
manos, entre ellos, el del acceso al agua y al saneamiento. Pero conviene es-
tablecer cul sera el lmite del Estado para que se cumpla con ese derecho es-
pecfico enunciando preguntas tales como: qu significa garantizar el sumi-
nistro universal? y debe el Estado subsidiar todo: inversiones, administracin,
operacin y mantenimiento? Para responder a esas preguntas, se debe ubicar
el concepto de derecho humano al agua y al saneamiento en un contexto so-
cial ms amplio, relacionado con la ciudadana y la lucha permanente contra
la exclusin social.

Segn la definicin contenida en la Observacin General n. 15 del Comit de


Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el derecho humano al agua es el
derecho que todas las personas tienen de disponer de agua suficiente, saluda-
ble, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico (Nacio-
nes Unidas, 2002). Aun cuando la Observacin reconoce el rol fundamental del
agua en la produccin de alimentos, la generacin de medios de subsistencia y
el disfrute de determinadas prcticas culturales, declara que la prioridad en la
asignacin del agua debe ser el uso para fines personales y domsticos26. Las
condiciones requeridas para satisfacer este derecho son variables, pero exis-
ten aspectos substanciales para el ejercicio de este derecho: disponibilidad,
calidad y accesibilidad (vase cuadro 2.7).

56
CUADRO 2.7
Condiciones mnimas para el ejercicio del derecho humano al agua y al saneamiento

Condiciones mnimas Agua potable Saneamiento

Disponibilidad El suministro para cada persona en Debe haber un nmero suficiente de instalaciones
el rea urbana y/o rural, suficiente y en el interior o en las inmediaciones del hogar, de la
continuo, para uso domstico y personal: institucin educativa o de salud, y un acceso pblico
bebida, aseo y preparacin de alimentos. para evitar tiempos de espera excesivos para su
utilizacin.

Calidad El agua debe ser segura y estar libre de Indicador clave de la meta 7C de los ODM. Supone
microorganismos, sustancias qumicas, evitar que las personas tengan contacto con
riesgos de radiacin o amenaza para la excrementos y brindarles acceso a agua no
salud; el agua para uso domstico debe contaminada para la higiene.
ser de color, olor y sabor aceptables.

Accesibilidad Los servicios deben ser accesibles a Todos los usuarios, en particular los nios, los
todos sin discriminacin. Esta condicin discapacitados y los ancianos, deben llegar sin
tiene varias dimensiones superpuestas riesgos hasta las instalaciones y poder utilizarlas las
(fsica, econmica, trato y accesibilidad a 24 horas del da.
la informacin).
El mantenimiento de las instalaciones y el
tratamiento o eliminacin de residuos deben estar
disponibles a un precio asequible para todas las
personas.

Fuente.
Meja, 2013.

El Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas27 (Naciones Uni-


das, 2011), en su informe sobre el tema, destacaba tres conclusiones clave:

1. Los derechos humanos marcan la diferencia. Los derechos por s mis-


mos no proveen servicios, pero aportan un marco slido para que los Estados,
los donantes, la sociedad civil y los proveedores de servicios puedan planear
y construir una vida mejor y saludable. El marco de derechos proporciona una
razn moral poderosa y estndares legalmente exigibles, por lo cual insiste en
la prioridad del saneamiento.

2. Los enfoques holsticos son ms efectivos. Agua y saneamiento estn


estrechamente relacionados y deben ser considerados holsticamente, inclu-
so cuando los servicios de saneamiento no requieren agua para funcionar.

3. Focalizacin de los derechos humanos en los excluidos. Uno de los pro-


psitos bsicos de la legislacin sobre derechos humanos es la focalizacin
en aquellas personas que han sido marginadas, excluidas o estn expuestas
a cualquier forma de riesgo. Estos grupos o individuos generalmente no tienen
los medios para reclamar sus derechos y requieren una atencin especial para
asegurar que no son excluidos simplemente por su pertenencia a un grupo
determinado. Entre ellos, se incluye a la poblacin que vive en asentamientos
informales y, en general, a las mujeres.

57
AGUA POTABLE La aplicacin efectiva de los principios del derecho humano al agua en Amrica
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Latina, ms all de las declaraciones formales y de la intencionalidad, es con-
RURALIDAD DE troversial y as se observa en los distintos estudios (Albuquerque, 2011; Carrera
AMRICA LATINA
et al., 2013) y en eventos internacionales (VI Foro Mundial del Agua28). Esto est
asociado con factores como la gobernabilidad sectorial y los alcances en el de-
sarrollo de la ciudadana en los distintos pases (Meja, 2013); de ah que, cuan-
do se trate de disear e implementar proyectos de agua y saneamiento rural, se
puedan sugerir cinco recomendaciones mencionadas a continuacin.

En primer lugar, la gobernabilidad sectorial es bastante heterognea, enten-


dindose como tal la adopcin formal del marco legal para el derecho humano
al agua, la sustentabilidad del financiamiento sectorial y la consistencia del
marco de polticas pblicas, planes y estrategias que llevan adelante los pa-
ses en materia de agua potable y saneamiento29. De ah que las recomendacio-
nes apunten a la necesidad de mejorar los sistemas de informacin sectorial,
la participacin social y los procesos de rendicin de cuentas como herramien-
tas para optimizar la gobernabilidad. Ello se deber expresar en la adopcin
de instrumentos estratgicos de planeacin y en medidas polticas de corto y
medio plazo.

En segundo lugar, se necesita disear y desarrollar proyectos integrales con


tecnologas apropiadas a las condiciones locales, tanto para el agua como
para el saneamiento, con especial atencin al saneamiento en las escuelas ru-
rales, e incorporando el enfoque de gnero. Disear proyectos con un enfoque
integral implica tambin que la infraestructura hdrica mantenga un equilibrio
con la evaluacin econmica de las alternativas disponibles y la evaluacin de
los impactos sociales y ambientales, y que se complemente interrelacionn-
dose con los otros sectores (ambiente, educacin, salud).

En tercer lugar, reconocer que el concepto de ciudadana tiene dos elementos


claves: derechos y deberes. El uno no es sostenible sin el otro y no es conce-
bible una ciudadana sustentada solo en derechos o slo en deberes30. De ah
que el derecho humano al agua potable no se pueda desligar de las condicio-
nes para su acceso con una calidad, cantidad, continuidad y con costos que
garanticen la sostenibilidad del servicio. Afirmar el principio del agua como un
derecho humano es complementario con el principio del deber ciudadano de
contribuir a la sostenibilidad del servicio. De no hacerlo, se estara olvidando
una verdad sencilla: en la sociedad existen distintos grupos sociales, con ca-
pacidades y habilidades diversos, que se diferencian segn los ingresos y en la
que los pobres coexisten con sectores o clases medias y grupos privilegiados;
por ello, los subsidios del Estado no deben llegar a todos los grupos, sino ms
bien privilegiar a los ms pobres o vulnerables.

En cuarto lugar, identificar de manera clara el foco de los subsidios. Cuando


se trate de la elaboracin de proyectos de inversin en agua y saneamiento en
los que se reconoce el acceso al servicio como un derecho humano, hay que

58
diferenciar dos temas importantes: i) la inversin para ampliar las coberturas CAPTULO 2

de la inversin para restaurar o mejorar el servicio, y ii) la operacin y el mante- LA NUEVA
nimiento del servicio. En ambos casos, existe un subsidio del Estado, pero sus RURALIDAD
EN AMRICA
modalidades y efectos son diferenciados, tanto para el acceso al servicio de LATINA
agua como para el de saneamiento, que, generalmente, en el rea rural es un
saneamiento in situ. El ejercicio o implementacin del derecho humano al agua
potable y al saneamiento debe identificar de forma directa la responsabilidad
del Estado en sus distintos niveles para la planificacin de las inversiones, las
metas de coberturas, la proteccin del medio ambiente y las facilidades para
el acceso o la asignacin de un consumo mnimo, indispensable para los ms
pobres. Si se acepta este enfoque, cuando se habla de tales derechos tambin
se deber argumentar y hacer explcito el deber del ciudadano con el agua
y el servicio. El estado de derecho no puede subsistir sin una articulacin y
armonizacin entre deberes y derechos.

RECUADRO 2.1
Cunto cuesta el acceso universal al agua y al saneamiento en ALC?

CAF banco de desarrollo de Amrica Latina ha realizado algunos estudios sobre el sec-
tor de agua potable y saneamiento que se focalizan en dos temticas interconectadas: la
institucionalidad de los servicios entendida como la organizacin, las reglas de juego y
los procedimientos y la brecha que registra la regin en materia de infraestructura y su
financiamiento. La relacin entre ambas (infraestructura e institucionalidad) tienen un
vnculo recproco de causa-efecto.

Reconociendo la heterogeneidad de los pases, CAF ha estimado que para alcanzar la


universalizacin en el rea urbana se necesitarn 250.000 millones de dlares. Esta
inversin permitir cerrar la brecha de infraestructura de agua en las ciudades en el
periodo 2010-2030. El monto equivale a inversiones medias anuales de 12.500 millones
de dlares (CAF, 2011). Este valor representa un 0,3 % del Producto Interno Bruto (PIB)
agregado regional en el ao 2010, un monto razonable con relacin a los presupuestos
fiscales para inversin y la necesaria contribucin tarifaria a la inversin bajo principios
de eficiencia ya alcanzados en algunos pases de la regin, que deber estar aunado a
criterios de equidad que ofrezcan una adecuada proteccin social. Con estas inversio-
nes se alcanzaran metas del 99 % de cobertura en agua potable, 94,4 % en alcantari-
llado sanitario y un 80 % de la superficie urbana estara atendida por redes de drenaje
(Meja, 2013).

En el Per, un reciente estudio del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento


(MVCS) ha estimado que se necesitar una inversin de 53.000 millones de soles (18.000
millones de dlares aproximadamente) para cerrar las brechas, con un horizonte al ao
2021. De esas inversiones, un 56 % corresponde al rea urbana y un 46 % al rea rural.
A su vez, el mayor esfuerzo en el rea rural correspondera al saneamiento, en el que se
deber invertir ms de un 70 % de los recursos dada las precarias condiciones en las que
se encuentra el saneamiento rural (MVCS, 2014).

59
AGUA POTABLE En quinto lugar, no olvidar que la gestin, operacin y mantenimiento del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
servicio tienen un costo. Como se sabe, todo servicio tiene un costo de pro-
RURALIDAD DE duccin y distribucin. Los funcionarios encargados de tomar las decisiones
AMRICA LATINA
debern identificar, conocer o establecer de manera clara quien o quienes
tienen que pagar por el servicio que reciben. La difusin del derecho huma-
no al agua y al saneamiento debe ir acompaada de informacin sencilla y
transparente acerca de los costos de produccin del servicio, de la produc-
cin del agua potable y el manejo del alcantarillado o disposicin de excretas
y, cuando sea el caso, del tratamiento de las aguas residuales31. De no ha-
cerlo, se podra llegar a un crculo vicioso, enfatizando slo la responsabi-
lidad del Estado y ocultando la responsabilidad del usuario o ciudadano. De
esa manera, slo se reforzara el tradicional pacto social que en muchas
ciudades, especialmente medianas y pequeas, justifican o mantienen un
servicio de muy bajo nivel, con infraestructura muy precaria y sin un modelo
de gestin eficiente.

En conclusin, concebir la prestacin de los servicios de agua potable


y saneamiento como un derecho humano generador de obligaciones ju-
rdicas para los Estados permite promover cambios significativos en el
modo de entender el sector. La realizacin del derecho humano al agua
y al saneamiento plantea la necesidad de construir un nuevo paradig-
ma y superar las deficiencias en la gobernabilidad sectorial; adems,
obliga a incluir en la agenda y el discurso institucional los intereses
de los individuos y grupos ms vulnerables de la comunidad, con una
asignacin bsica para su consumo, que podra ser de 10 metros c-
bicos mensuales, e incorporando su voz en los procedimientos guber-
namentales de toma de decisiones; al mismo tiempo, esto supone un
ejercicio de construccin de ciudadana, afirmando las obligaciones o
deberes del ciudadano frente a los servicios bsicos y la proteccin de
los recursos hdricos.

Las metas del milenio


y la agenda post 2015

La poblacin de Amrica Latina y el Caribe que reside en el rea rural ha sido


estimada en 127 millones de habitantes. De ellos, el 16 % no tiene acceso a ser-
vicios mejorados de agua, el 36 % no tiene acceso a servicios de saneamiento
y, en el caso de los que tienen acceso, son de una calidad precaria. En general,
la mayora de los servicios de agua no son financieramente sostenibles sin una
nueva infusin de capital, necesaria para remplazar la infraestructura actual
o ampliar la cobertura, y son los pases ms pobres de ALC los que muestran
los niveles de cobertura rural ms bajos (Estado Plurinacional de Bolivia, Hait,
Nicaragua y Paraguay).

60
El Programa de Agua y Saneamiento, conocido por sus siglas PAS (2010; CAPTULO 2

Pearce-Oroz, 2011), ha resumido en diversos documentos los principales te- LA NUEVA
mas que enfrenta el agua y el saneamiento rural en ALC en el marco de los RURALIDAD
EN AMRICA
procesos y cambios producidos en la regin, algunos de los cuales han sido LATINA
analizados al comienzo de este captulo. Entre esos temas, estn los proce-
sos de urbanizacin y la evolucin de la poblacin rural, que han creado un
contexto diferente, con ncleos de poblacin rural concentrada y extensas
comunidades rurales dispersas, donde los sistemas con enfoques tradicio-
nales no ofrecen una alternativa econmica apropiada. A ellos, se agregan
estos otros:

Los procesos de descentralizacin y regionalizacin, que dan lugar a nue-


vos escenarios para la implementacin de los programas o proyectos na-
cionales, en los que los Gobiernos subnacionales tienen cada vez mayores
responsabilidades. Sin embargo, la consolidacin tiene ritmos distintos en
cada pas y, en muchos casos, los Gobiernos subnacionales y locales re-
quieren mejorar sus capacidades tcnicas y humanas.

El impulso a nuevas iniciativas para promover el saneamiento sostenible


en el rea rural, ligadas con estrategias de mercado y la participacin en
alianzas del sector pblico y privado, y, paralelamente, la promocin de la
educacin de las familias y las escuelas rurales sobre salud e higiene, apo-
yando la construccin de compromisos desde el nivel local hacia el nivel
regional y nacional.

La inclusin de tecnologas no convencionales en la construccin de los


servicios de agua y saneamiento, tales como el uso del ferrocemento en la
construccin de reservorios y el saneamiento ecolgico, como una opcin
para zonas con poca agua, entre otras.

Las reformas que se han producido en el marco legal e institucional orien-


tadas a promover el enfoque de cuenca o subcuenca para proteger el me-
dio ambiente y el manejo apropiado del agua, delegando mayores respon-
sabilidades en los niveles subnacionales y locales.

En resumen, se observa que los avances en agua y saneamiento rural en los


pases de Amrica Latina en la ltima dcada se registraron en los mbitos
de la poltica sectorial, las estrategias de implementacin de inversiones, la
participacin de las organizaciones sociales, el desarrollo y adopcin de tec-
nologas innovadoras, la conservacin del medio ambiente y la proteccin de
los recursos hdricos, entre otros; sobre estos ltimos, estn pendientes de
identificar las lecciones aprendidas, los temas claves y los desafos para la
prxima dcada.

Pese a los avances logrados en los quince ltimos aos en el sector del agua
y el saneamiento rural, los principales retos se mantienen, especialmente en

61
AGUA POTABLE lo que respecta a los ms desfavorecidos, quienes no tienen acceso a nin-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
gn servicio bsico mejorado32, y teniendo en cuenta que la definicin acerca
RURALIDAD DE de lo rural es relativa33, como se indic en el apartado anterior. Entre 1990 y
AMRICA LATINA
2015, el acceso a una fuente de agua mejorada en las zonas rurales de ALC
aument del 62,6 % al 83,9 % y el saneamiento o disposicin sanitaria de
excretas se habra elevado del 36,4 % al 64,1 %, segn el Programa Conjun-
to de Monitoreo (PCM, 2015b). Sin embargo, las definiciones de coberturas
del PCM, en el caso de ALC, requieren un mayor anlisis o una precisin en
cuanto a los alcances del concepto. Por ejemplo, en la cobertura de agua po-
table la poblacin demanda un servicio mediante la conexin domstica y no
un grifo o pileta a 250 metros o ms de distancia. Por tanto, las poblaciones
y las coberturas no siempre se corresponden con las estadsticas oficiales,
aunque estas indiquen una cobertura elevada. Desafortunadamente, la si-
tuacin es ms dramtica en reas rurales, donde el acceso al saneamiento
mejorado es muy bajo. Si bien se esperaba que ALC cumpliera con los ODM
en materia de agua, el principal desafo era y sigue siendo alcanzar la meta
de acceso al saneamiento, considerando que siete de cada diez personas
privadas de este servicio viven en el rea rural y a pesar de que, a diferencia
de Asia y frica, en Amrica Latina no se ha considerado la defecacin al aire
libre como el problema principal.

Equidad en el acceso
a los servicios

En el marco de los Objetivos del Milenio, los pases con economas emergen-
tes en Amrica Latina que, adems, tienen la mayor proporcin de poblacin
indgena y nativa, como son Brasil, Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacio-
nal de Bolivia, Guatemala, Mxico y Per, afrontan el desafo de mejorar el
acceso a los servicios de agua y saneamiento para ese sector de la pobla-
cin, reconociendo que dichos servicios son condiciones estratgicas para
reducir la inequidad social y la pobreza. En efecto, apoyar a la poblacin de
los pueblos indgenas es una oportunidad para lograr un mayor impacto en
los programas de lucha contra la pobreza, llegando de manera directa a los
ms excluidos y atendiendo as a las recomendaciones de las Naciones Uni-
das34 para asegurar el derecho de acceso a los servicios de agua sobre una
base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o marginados
(OPS, 1999)35.

Sin embargo, los tomadores de decisiones, planificadores y diseadores de


proyectos o programas de estos servicios bsicos destinados a las comuni-
dades indgenas debern considerar que existe un doble desafo. Adems de
la necesaria revisin y comprensin de los problemas que enfrentan dichas
comunidades, debern afinar sus herramientas de diagnstico y diseo a fin

62
de establecer costos adecuados que permitan una sostenibilidad de las in- CAPTULO 2

versiones. Por lo tanto, para las comunidades indgenas, se deber considerar LA NUEVA
lo siguiente: RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Los diagnsticos en base a la informacin del censo y las encuestas de
hogares generalmente son insuficientes porque estn diseados para la
poblacin urbana y rural concentrada. Sin embargo, las comunidades ind-
genas raramente viven de forma concentrada.

Las variables y conceptos utilizados generalmente en las encuestas y cen-


sos para dar cuenta de la pobreza tambin son insuficientes cuando se tra-
ta de comunidades indgenas. Las mediciones estadsticas sobre la pobre-
za y los ingresos debern ser complementadas con estudios cualitativos,
antropolgicos o etnolgicos, ya que los componentes culturales son clave
para conocer a dichas comunidades.

Se debe estar dispuesto a reconocer que los costos per cpita que se
usan de manera corriente en el diseo de los proyectos de servicios
bsicos no se pueden aplicar a los casos de comunidades nativas, no
solo por las distancias y las tecnologas, que debern ser apropia-
das para su sostenibilidad y ser compatibles con el medio ambiente,
sino tambin por la asistencia tcnica posproyecto, que deber ser
permanente.

Los pueblos indgenas y las comunidades nativas de Amrica Latina, histri-


camente, han expresado a los Estados nacionales demandas relativas a sus
derechos ancestrales sobre recursos naturales, derechos de integracin y
equidad, y, sobre todo, su derecho a mantener su propia cultura, expresada en
el reconocimiento a comunicarse en su lengua nativa (Secretara Pro Tempore,
1999). Sin embargo, uno de los temas de debate es el alcance de las polticas
sobre los pueblos y comunidades indgenas.

Segn las Naciones Unidas, indgenas son los descendientes de las poblacio-
nes originarias de los pases, definicin que qued expresada en la Declara-
cin de la ONU del ao 2006, por la cual la mayora de pases del mundo reco-
nocieron que los pueblos indgenas han sufrido una discriminacin histrica y
rechazaron todas las polticas basadas en el falaz argumento de la superio-
ridad de unos pueblos sobre otros. Al mismo tiempo, se enunci un conjunto
de derechos, en igualdad de condiciones, para todos los pueblos del mundo,
principalmente sus tierras, su territorio y su cultura.

Sin embargo, la participacin de los pueblos descendientes de esas po-


blaciones en el proceso de construccin de los Estados nacionales ha sido
desigual e inequitativa en lo que respecta a sus derechos ciudadanos. Cabe
mencionar que muchas veces se utilizan como sinnimos los conceptos de
pueblos, poblacin originaria, comunidad indgena, grupos tnicos y comu-

63
AGUA POTABLE nidad nativa, aun cuando pueden corresponder a contenidos y definiciones
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
distintas. Incluso la definicin de pueblo fue muy debatida en las Nacio-
RURALIDAD DE nes Unidas antes de la Declaracin de 200636, la cual se apoya en la siguien-
AMRICA LATINA
te definicin:

Son comunidades, pueblos y naciones indgenas los que, teniendo una


continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y preco-
loniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de
otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios
o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la so-
ciedad y tienen la determinacin de preservar, desarrollar y transmitir a fu-
turas generaciones sus territorios ancestrales y su identidad tnica como
base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios
patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales (Na-
ciones Unidas, s.f.).

Por su lado, Unicef37 seala que, en Amrica Latina, viven 522 pueblos indge-
nas38 en un territorio que comprende desde la Patagonia y la Isla de Pascua
hasta el norte de Mxico, localizados en distintas reas geogrficas como el
Chaco, la Amazona, los Andes, la llanura costera del Pacfico, el Caribe con-
tinental, la baja Centroamrica y Mesoamrica. Segn Unicef, el pas con ma-
yor nmero de comunidades indgenas es Brasil, con 241 pueblos que suman
734.000 personas. Le sigue Colombia, que tiene 83, con 1,3 millones de habi-
tantes; Mxico, con 67 pueblos indgenas y 9,5 millones de personas, y Per,
donde viven 43 pueblos distintos, que suman casi 4 millones de habitantes. No
obstante, Unicef destaca que la cifra de poblacin indgena de Amrica Latina
representara un 10 % del total de habitantes, en base a las estimaciones que
se derivan de los censos nacionales de cada pas, lo que hace evidente la nece-
sidad de contar con informacin demogrfica actualizada sobre estos grupos
de poblacin.

A su vez, la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaz-


nica (COICA, 2011) indica que solo en esta cuenca, que contiene el bosque pri-
mario ms grande del mundo con una extensin de ms de 10 millones km,
distribuidos en nueve pases (Brasil, Colombia, Ecuador, Estado Plurinacional
de Bolivia, Guyana, Guyana francesa, Per, la Repblica Bolivariana de Vene-
zuela y Surinam) y que concentra el 30 % de la diversidad biolgica del mun-
do, habitan 3 millones de personas distribuidas en 390 pueblos indgenas, de
los cuales, unos 60 se mantienen en aislamiento voluntario y vendran a ser
parte de las comunidades nativas.

En el caso de Per, se estima que las comunidades nativas, parte integrante


de los pueblos indgenas, comprenden 300.000 habitantes aproximadamente.
En la Amazona peruana, que representa el 62 % del territorio nacional, hay 42
grupos etnolingsticos con caractersticas culturales, econmicas y polticas
distintas de otros sectores de la poblacin nacional. Esta diversidad provie-

64
ne de diversos factores tales como la cultura, las normas de vida, la lengua, CAPTULO 2

la composicin demogrfica, la continuidad en la ocupacin del territorio y el LA NUEVA
grado de contacto o de interaccin con la sociedad y con el ordenamiento jur- RURALIDAD
EN AMRICA
dico nacional. Se estima que las comunidades nativas reconocidas oficialmen- LATINA
te a nivel nacional son 1.297 y, de ellas, slo 1.038 tienen su ttulo de propiedad
legalizado (Aroca, 1998).

En trminos generales, en Amrica Latina se conocen las demandas de los


grupos tnicos nativos de Ecuador, localizados en las provincias de Cotopaxi,
Chimborazo y Caar (Martnez, 1998), las capitanas guaranes de Bolivia, los
ejidos o comunidades de Centroamrica y los grupos tnicos del Per y de Bra-
sil ubicados en la Amazona.

En el contexto de diversidad descrito anteriormente, la poblacin indgena


amaznica est expuesta a permanentes presiones ejercidas por la expansin
de la sociedad nacional. La implantacin de polticas econmicas incompati-
bles con el desarrollo sostenible de la regin afecta a esa poblacin a travs
de procesos de aculturacin, transformndolos rpidamente y hacindoles
perder su identidad tnica. El desplazamiento poblacional y la huida hacia
el interior de la selva son las opciones para una poblacin que no termina de
adaptarse a la modernidad y, al mismo tiempo, busca mantener su cultura, sus
conocimientos y saberes ancestrales (CDB, FIBB y UICN, 2007).

Si bien se observa un importante avance en el reconocimiento de derechos


especficos de los pueblos indgenas y en la adopcin de polticas y progra-
mas que apuntan al ejercicio de tales derechos en Amrica Latina, todava
no existen mecanismos que permitan valorar de manera efectiva la relacin
entre el reconocimiento de los derechos y los impactos que las polticas y pro-
gramas estn generando, incluida la provisin de servicios bsicos de agua y
saneamiento.

En general, se tiene poca informacin acerca de las experiencias en la dotacin


de servicios de agua y saneamiento a comunidades nativas y grupos tnicos
minoritarios (Castillo, Soto, Goulden, y Lach, 2009). Sin embargo, existen refe-
rencias de estudios de caso sobre el uso de letrinas (MVCS, 2003) o el acceso
al agua potable en los que se demuestra que los servicios a las comunidades
nativas no son sostenibles cuando se proveen con estrategias que no respetan
la cultura local o cuando no se crean mecanismos que faciliten una asistencia
tcnica y capacitacin apropiada a las familias y grupos tnicos usuarios. Por
ejemplo, en el Per, proyectos de dotacin de servicios de agua y saneamiento
a las comunidades nativas del departamento de San Martn, en la provincia de
Moyobamba, tuvieron serias limitaciones por el uso inadecuado de las bombas
manuales (de marca Heuser) o la poca capacitacin a las familias en el uso de
las bombas manuales (de marca Flexi-OPS), mas sencillas en su construccin
y manejo, lo cual afectaba la sostenibilidad del servicio (Castillo, 2005; Vesco
y Castillo, 1999).

65
AGUA POTABLE A su vez, el CEPIS (2003) realiz un inventario en 201 comunidades nativas de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la poblacin atendida con sistemas de agua segn el tipo de abastecimiento
RURALIDAD DE (conexin domiciliaria, pileta o pozo) y acceso a saneamiento, entre otros as-
AMRICA LATINA
pectos. Las conclusiones fueron las siguientes:

Las 201 comunidades tenan limitados servicios de abastecimiento de


agua y/o saneamiento.

Solo 35.046 personas disponan de sistemas de abastecimiento de agua,


es decir, apenas el 11,7 % de la poblacin total. De ellos, el 45 % se abaste-
ca mediante bombas manuales, mientras que el 42 % lo haca con piletas
pblicas.

El 9,7 % de la poblacin, es decir 29.145 habitantes, contaba con algn ma-


nejo adecuado de excretas (mediante letrinas).

La desinfeccin del agua estaba ausente en todas las comunidades.

Esta situacin fue advertida en estudios previos realizados por la Direccin Ge-
neral de la Salud (DIGESA-MINSA, 2000), que identificaron las condiciones de
salud de las familias nativas y su relacin con la falta de acceso a agua saluda-
ble o una adecuada disposicin sanitaria de excretas. Por ejemplo, se demos-
tr que casi el 95 % de la poblacin infantil estaba infectada con parsitos, y la
regin amaznica tena indicadores de morbilidad por malaria (61 %) ms altos
que las otras regiones naturales (DIGESA-MINSA, citado por Len, 2004).

En conclusin, a pesar de su vulnerabilidad, los pueblos indgenas y las co-


munidades nativas solo han sido tomados en cuenta de manera muy relativa
en los programas de agua y saneamiento por los distintos Gobiernos, con lo
cual no solo se perpeta la exclusin, sino que, al mismo tiempo, se mantienen
las bases de la extrema pobreza de sus habitantes aun cuando, en los ltimos
aos, algunos programas de asistencia social han implementado la transfe-
rencia directa de dinero (Conditional Cash Transfer) en pases como Brasil,
Mxico y Per (por ejemplo, en este ltimo pas, el programa Juntos apoya a
600.000 familias en distritos rurales). La dificultad en los proyectos de agua y
saneamiento para los pueblos indgenas, residentes en comunidades rurales
dispersas y nativas, como se coment anteriormente, es la inaccesibilidad, la
dispersin geogrfica y la escasez de recursos de sus habitantes. Estos facto-
res incrementan los costos per cpita para proveer servicios bsicos, lo que,
aunado a los vacos que existen en la normativa de varios pases, hace que se
les deje de lado en la planificacin local, de manera que se estara incremen-
tando la inequidad.

Algunos proyectos nacionales establecen como elegible a cualquier comuni-


dad rural que no tenga servicios de agua y saneamiento que viva en localidades
con menos de 2.000 habitantes y en situacin de pobreza. Estos criterios in-

66
cluiran a las localidades rurales dispersas y a las comunidades nativas; pero, CAPTULO 2

en los Gobiernos locales, se tiende a priorizar a las comunidades rurales con- LA NUEVA
centradas, con una poblacin de ms de doscientos habitantes. Se esperara RURALIDAD
EN AMRICA
que, en el futuro, las autoridades locales y regionales corrijan estas lneas de LATINA
corte para las inversiones y promuevan un saneamiento universal39.

Una de las causas del fracaso de la dotacin de servicios de saneamiento a los


pueblos indgenas es el desconocimiento de su cultura, sus saberes y sus cono-
cimientos. La cultura de estos pueblos es resultado del estrecho contacto con la
naturaleza, de su necesidad de adaptarla y de buscar soluciones para su sobre-
vivencia, sin alterar la biodiversidad ni el equilibrio ecolgico. En ese contexto,
para mejorar los servicios bsicos en comunidades indgenas, se sugiere:

Promover estudios que faciliten un mejor conocimiento de la cultura de es-


tos pueblos y permitan la transferencia de conocimientos sobre el acceso y
manejo de servicios de agua y saneamiento sostenibles.

Promover intervenciones con un enfoque multisectorial e intersectorial


(vivienda, salud y medio ambiente) y lneas de accin en apoyo a las comu-
nidades nativas y grupos minoritarios de los pueblos indgenas que tradi-
cionalmente han sido excluidos de las polticas sociales. Estas lneas de
accin se realizarn de manera asociada con las iniciativas de los Gobier-
nos nacionales, las agencias de cooperacin y las comunidades locales.

Realizar diagnsticos participativos sobre el agua y el saneamiento en


pueblos indgenas y comunidades nativas, en colaboracin con las agen-
cias de cooperacin, a fin de identificar las condiciones de saneamiento,
las experiencias y el conocimiento de las comunidades nativas respecto al
acceso a los servicios de agua y saneamiento.

Promover el uso de tecnologas apropiadas y no convencionales en la dota-


cin de los servicios. En zonas inundables, como es la selva baja, los servi-
cios de saneamiento son un desafo permanente.

En resumen, el entorno geogrfico y el contexto socioeconmico en el que


viven los pueblos indgenas y las comunidades nativas requieren soluciones
tcnicas distintas a las convencionales, que sean adecuadas y viables, aun
cuando los costos per cpita sern muy diferentes a los convencionales. Se
puede promover, de manera conjunta con las universidades nacionales y las
instituciones, la identificacin y el uso de opciones tcnicas apropiadas para
dotar de servicios de saneamiento sostenibles a las comunidades nativas.

67
El reto de la falta
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA de acceso a servicios
de agua y saneamiento

Los datos recabados por el PCM (2015a) indican que en Amrica Latina y el Ca-
ribe se ha producido un constante crecimiento de las coberturas de acceso a
agua y saneamiento rural. En el tema del saneamiento o manejo adecuado de
las excretas, se estimaba que un 64 % de la poblacin rural de Amrica Latina y
el Caribe tena acceso a un saneamiento mejorado en 2015; en algunos pases,
se habra producido un incremento espectacular en esta materia. Es el caso de
Ecuador, Honduras y Paraguay, que destacan por su impresionante mejora rela-
tiva, habiendo aumentado la cobertura en ms de 25 puntos porcentuales des-
de el ao 2000, mientras que los niveles ms bajos se mantienen en el Estado
Plurinacional de Bolivia y Hait. De otro lado, tambin se estaran incrementando
las coberturas de acceso al agua potable y, en el ao 2015, un 84 % de la po-
blacin rural tena acceso a un servicio de agua mejorado. Los pases que au-
mentaron notablemente sus coberturas de acceso al agua potable desde 2000
fueron Paraguay (43 %), Chile (25 %), El Salvador (22 %) y el Estado Plurinacional
de Bolivia (21 %). Se pueden observar los avances en las coberturas de agua y
saneamiento, segn la medicin del PCM, en los cuadros 2.8 y 2.9.

La clasificacin de un servicio como mejorado, presentado en detalle en el


captulo 6 (cuadro 6.3), depende de la tecnologa utilizada y los niveles de ser-
vicio que ofrece a los usuarios. En el caso del saneamiento, el PCM conside-
ra mejorados aquellos servicios cuyas instalaciones evitan el contacto de las
personas con excrementos humanos (sistemas de sifn con descarga, letrinas
de pozo mejoradas con ventilacin o con losa e inodoro para la elaboracin de
compost) y que no son pblicas ni compartidas con otras familias. En el caso
del agua, son fuentes mejoradas los grifos o caos pblicos, los pozos entuba-
dos o pozos-sondeo, los pozos excavados protegidos, la captacin de agua de
lluvia y el agua entubada hasta el lugar de consumo.

Los datos del PCM muestran que la cobertura de acceso al agua potable tiene
un mejor desempeo en la regin que la de saneamiento, lo que ha generado
una brecha entre ambos servicios. En la mayora de los pases, se registran
lentos avances para cerrar esa brecha y solo unos pocos estn haciendo es-
fuerzos notables para lograrlo.

Desde la perspectiva de la demanda, destaca el comportamiento de las fami-


lias pobres en torno al saneamiento respecto a otros servicios. As, por ejem-
plo, tienden a utilizar sus ingresos econmicos para acceder a servicios como
el de telefona, al que pueden destinar de un 3 % a un 6 % de su gasto mensual.

68
CUADRO 2.8
Amrica Latina. Poblacin rural con instalaciones de saneamiento en uso, 2015

Pas Mejorado Compartido Otro, no Defecacin al Poblacin que Poblacin


(Porcentaje) (Porcentaje) mejorado aire libre accedi al rural estimada
(Porcentaje) (Porcentaje) servicio desde total
2000 (miles)
(Porcentaje)

Argentina 98 2 0 0 16 3.477

Bolivia 28 6 20 46 21 3.471

Brasil 52 1 34 13 19 29.149

Chile 91 - 8 1 20 1.877

Colombia 68 6 12 14 21 11.671

Costa Rica 92 5 3 0 23 1.159

Cuba 89 7 2 2 7 2.579

Ecuador 80 8 0 11 31 5.883

El Salvador 60 5 28 7 17 2.138

Guatemala 49 12 30 9 26 7.872

Hait 19 13 33 35 11 4.385

Honduras 78 4 7 11 36 3.814

Mxico 74 11 11 4 23 25.991

Nicaragua 56 7 23 14 24 2.579

Panam 58 6 27 9 24 1.332

Paraguay 78 1 21 0 36 2.837

Per 53 4 23 20 24 6.666

Repblica Dominicana 76 14 4 6 21 2.239

Uruguay 93 2 5 0 6 161

Venezuela 70 - 1 29 26 3.445
ALC 64 7 17 12 21 127.284

a. Las cifras para ALC incluyen todos los pases de la regin para los que existen datos disponibles.

Fuente.
Datos de PCM, 2015b y clculos basados en PCM, 2015a

En general, consideran el acceso a un celular como un medio para satisfacer


la necesidad de comunicacin con otros miembros de la familia, los amigos,
para situaciones de emergencias y en asuntos de trabajo (Galperin y Mariscal,
2007). En cambio, la demanda de servicios de saneamiento no tendra el mis-
mo nivel de prioridad en las familias y comunidades porque consideran que es
responsabilidad del Estado proporcionarlo. Por otra parte, cuando el sanea-

69
AGUA POTABLE miento no es visto como parte integral de la vivienda, las familias no perciben
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la relacin entre saneamiento y salud, lo cual tendra una doble dimensin: la
RURALIDAD DE individual y la comunitaria (PAS, 2013b).
AMRICA LATINA

De ah que los avances en las coberturas del saneamiento reportadas por el


PCM tiendan a mostrar cifras menos optimistas cuando son contrastadas
entre los diferentes pases y a que prevalezcan las cifras de las coberturas
formales sobre las cifras del uso real de los servicios. Esto se relaciona con
los distintos elementos que se deben alinear para el acceso al saneamiento

CUADRO 2.9
Amrica Latina. Poblacin rural segn el uso de fuentes de agua, 2015

Pas MEJORADA NO MEJORADA Poblacin que


accedi al
Mejorada Instalaciones Otro, mejorado Otras no Fuente servicio desde
(Porcentaje) en la red (Porcentaje) mejoradas superficial 2000
(Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje)

Argentina 100 100 0 0 0 15

Bolivia 76 59 17 4 20 29

Brasil 87 70 17 10 3 18

Chile 93 93 0 7 - 17

Colombia 74 68 6 7 19 19

Costa Rica 92 91 1 3 5 23

Cuba 90 59 31 7 3 5

Ecuador 76 72 4 9 15 25

El Salvador 87 59 28 1 12 18

Guatemala 87 71 16 6 7 35

Hait 48 5 43 46 6 9

Honduras 84 82 2 13 3 31

Mxico 92 79 13 8 0 23

Nicaragua 69 31 38 25 6 23

Panam 89 83 6 6 5 26

Paraguay 95 68 27 5 0 42

Per 69 48 21 16 15 20

Repblica Dominicana 82 58 24 14 4 14

Uruguay 94 86 8 5 1 6

Venezuela 78 53 25 13 9 22
ALCa 84 68 16 10 6 20

a. Las cifras para ALC incluyen todos los pases de la regin para los que existen datos disponibles.
Fuente.
Datos de PCM, 2015b y clculos basados en PCM, 2015a.

70
universal. Por ello, en la Conferencia del LATINOSAN III, de Panam40, en el ao CAPTULO 2

2013, se dise una herramienta que permite una evaluacin rpida, de tipo LA NUEVA
semforo, con la cual cada uno de los pases puede hacer una actualizacin RURALIDAD
EN AMRICA
de sus avances en el saneamiento. A modo de ejemplo, se puede ver en el cua- LATINA
dro 2.10 el grado de avance en los pases andinos.

Ante la complejidad del saneamiento, y con la finalidad de cerrar las brechas,


las Naciones Unidas han realizado un llamado a todos los Estados miembros
para luchar de forma decidida contra la defecacin al aire libre, porque est
ampliamente demostrado que dicho problema tiene una incidencia directa en
la morbilidad y mortalidad de las personas de todas las edades, especialmen-
te de los nios menores de cinco aos. Asimismo, es un factor que tiene un
impacto directo en la desnutricin infantil. La ausencia de un saneamiento b-
sico digno es una manifestacin directa de la pobreza y extrema pobreza en la
que sobreviven millones de familias en el mundo. Es una expresin de las enor-
mes inequidades que existen y cuyos efectos repercuten de manera negativa
en la vida cotidiana de millones de habitantes en todo el mundo.

CUADRO 2.10
Pases andinos. Componente de acceso universal al saneamiento, Latinosan III

Puntuacin
Enfoque subregional del saneamiento
Bolivia Colombia Ecuador Per

Acceso universal a servicios de saneamiento sostenibles (100 %) 0,5 0,8 0,5 0,7

Se han alcanzado las metas nacionales de los ODM para saneamiento?


Puntaje: S=1; En proceso de alcanzarse al 2015=0,5; No, y no se 0,5 0,5 0,5 0,5
alcanzarn en el 2015=0

Existen metas nacionales para la universalizacin de los servicios de


saneamiento?
1 1 1 1
Puntaje: S existen y se cumplen=1; S existen, pero no se cumplen=0,5;
No existen=0

Existen metas nacionales para la inclusin de las personas sin acceso a


saneamiento?
1 1 1 1
Puntaje: S existen y se cumplen=1; S existen, pero no se cumplen=0,5;
No existen=0

Porcentaje de aguas residuales adecuadamente tratadas a nivel nacional.


0 1 0 0,5
Puntaje: De 70 % o ms=1; de 69 % a 35 %=0,5; menos de 35 % =0

Porcentaje de lodos adecuadamente manejados a nivel nacional. Sin Datos 1 0 0,5


Puntaje: De 70 % o ms=1; de 69 % a 35 %=0,5; menos de 35 %=0

Porcentaje de escuelas y centros de salud con saneamiento adecuado a


nivel nacional. 0,5 Sin Datos 0,5 0,5
Puntaje: De 95 % o ms =1; de 94 % a 75 %=0,5; menos de 75 %= 0

Fuente.
PAS, 2013b.

71
AGUA POTABLE Impactos econmicos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA del saneamiento
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

En la ltima dcada, se ha observado una mayor atencin por parte de los


Gobiernos a la provisin de servicios de agua y saneamiento para el rea ru-
ral. Pero, generalmente, esta atencin creciente en el discurso, y hasta en la
enunciacin de las polticas sectoriales, no conlleva la asignacin de los re-
cursos financieros y humanos necesarios. Ello se debe, en parte, a que la ma-
yor cantidad de poblacin electoral nacional reside en las reas urbanas y las
pequeas ciudades. El desfase y las brechas en el acceso a los servicios en
las propias reas urbanas y en las rurales se deben tambin a que las autori-
dades y tomadores de decisiones no tienen un conocimiento, muchas veces ni
siquiera referencial, acerca del enorme impacto econmico que tiene para el
pas el hecho de no disponer de servicios de calidad en agua y saneamiento. La
disponibilidad de ambos servicios con calidad no solo potencia las condicio-
nes de competitividad de un pas, sino que, al mismo tiempo, permite que las
familias urbanas y rurales estn en mejores condiciones para desplegar sus
capacidades productivas.

En trminos generales, algunos estudios econmicos han demostrado que los


pases en desarrollo pierden anualmente entre el 1 % y el 2 % de su producto
interno bruto (PIB) anual por la carencia de servicios de calidad en agua y sanea-
miento rural (PAS, 2007, noviembre). Si se considera que ALC tiene en su conjunto
un PIB estimado en 5,9 billones de dlares anuales, slo el 0,5 % equivaldra a
ms de 29.000 millones de dlares en prdidas anuales por carecer de servicios
bsicos. Y son los pases ms pobres los ms afectados por esta situacin.

En efecto, un estudio en cuatro pases del Sudeste Asitico (2007, noviem-


bre) analiz los aspectos ms importantes de las malas condiciones sani-
tarias y su impacto en la salud, el agua, el medio ambiente, el turismo y el
bienestar, en general. Se realiz un anlisis de la situacin econmica y los
impactos que se generaran en cada pas por la falta de saneamiento, as
como los beneficios potenciales si se mejoraban dichos servicios. Los cua-
tro pases estudiados (Camboya, Filipinas, Indonesia y Vietnam) tenan una
poblacin total de 400 millones de personas. Los servicios sanitarios defi-
cientes, incluida la higiene, eran las causas de por lo menos 180 millones de
episodios de enfermedad y 100.000 muertes prematuras al ao. La conclu-
sin ms importante fue que los cuatro pases pierden al ao 9.000 millo-
nes de dlares debido a las malas condiciones sanitarias. Eso representa
aproximadamente el 2 % de su PIB y va desde el 1,3 % en Filipinas y Vietnam,
hasta el 2,3 % en Indonesia y el 7,2 % en Camboya41. A su vez, el estudio
concluy que el acceso a un saneamiento universal supondra una ganancia
anual de 6.300 millones dlares en los cuatro pases. Slo la aplicacin del
enfoque de saneamiento ecolgico (fertilizantes y biogs) les aportara 270
millones de dlares anuales. Se menciona este elemento porque la dispo-

72
sicin de excretas a campo abierto constituye un problema muy serio en el CAPTULO 2

rea rural de estos pases42. LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
El estudio demostr que el saneamiento deficiente tiene una incidencia di- LATINA
recta en las enfermedades importantes y la muerte prematura, especialmen-
te en los grupos ms jvenes. En general, 4.800 millones dlares se perdan
anualmente por enfermedades relacionadas con el saneamiento. A su vez, se
concluy que la mejora del saneamiento ayudara a mitigar estos costos eco-
nmicos. Para reducir el impacto de las enfermedades, los avances en los ser-
vicios de saneamiento deben ir combinados con otras polticas, tales como el
tratamiento precoz y la mejora de programas de alimentacin infantil. La sola
aplicacin de los programas de saneamiento contribuye a reducir las tasas de
enfermedad en un 32 %, mientras que los programas de higiene hacen dis-
minuir la incidencia de la enfermedad en un 45 %. Por lo tanto, se estimaba
que mejoras en el saneamiento y las prcticas de higiene podran reducir los
costos en 2.200 millones de dlares. En resumen, la disminucin de la calidad
del agua afectaba claramente a la produccin, al turismo y a la salud de las
familias en los hogares urbanos y rurales.

El PAS (2013a) realiz el mismo estudio en Nicaragua, un pas con seis millones
de habitantes, de los que un 42 % reside en el rea rural, y con una cobertu-
ra nacional de saneamiento del 52 %. La conclusin fue que dicho pas pierde
anualmente 95 millones de dlares, equivalentes al 1,5 % de su PBI anual. De
esas prdidas, el 75 % correspondan al sector de salud, un 13 % al de turismo,
un 9 % al tiempo perdido y un 3 % a la contaminacin de recursos hdricos. A
su vez, los beneficios que se lograran a cambio, se estimaron en 80 millones de
dlares anuales, es decir, que se producira un ahorro de ms del 90 % a favor
del pas. Si bien estos resultados son agregados (a nivel nacional y en las reas
urbana y rural), se observa que los ms afectados por esa carencia de servicios
son las familias rurales y las comunidades indgenas (PAS, 2013a) dadas las
caractersticas del pas.

La meta del saneamiento de calidad


La provisin de servicios de saneamiento o disposicin sanitaria de excretas
en el rea rural es un desafo permanente a nivel global. No solo es un tema de
inters en las Naciones Unidas, sino que se han adoptado acuerdos y consen-
sos mayoritarios reconociendo el acceso a un saneamiento de calidad como
derecho humano y se han acordado metas y objetivos globales con el propsito
de monitorear sus avances. Para Amrica Latina, el esfuerzo ms consistente
para lograr una mejora sustantiva en las polticas pblicas relativas a las co-
berturas de saneamiento y disposicin adecuada de excretas son las Confe-
rencias de LATINOSAN43. En ltima instancia, de lo que se trata es de adoptar
las estrategias y los instrumentos ms apropiados para proveer un servicio

73
AGUA POTABLE que reivindique la condicin y la dignidad humana: frente a las precarias, in-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
dignas e inhumanas letrinas de hogares y escuelas rurales, cambiar el enfoque
RURALIDAD DE y proveer un servicio bsico con las condiciones mnimas de calidad.
AMRICA LATINA

Sin embargo, surgen las siguientes preguntas: por qu a pesar de los enor-
mes esfuerzos que vienen realizando los pases, en trminos de inversiones y
dedicacin de recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros, el sanea-
miento rural en ALC muestra resultados tan limitados?, por qu las inversio-
nes realizadas en el saneamiento rural no logran ser sostenibles? y, lo que es
ms importante para el futuro inmediato, debemos seguir haciendo lo mismo,
construyendo letrinas precarias, o debemos cambiar el paradigma del sanea-
miento rural?

De manera recurrente, los problemas del saneamiento rural, sus magros re-
sultados, sus bajas coberturas y su precaria calidad, as como las propuestas
para superarlos, han sido discutidos y analizados por diferentes autores. Por
ejemplo, Simpson-Herberth y Wood (1998), a finales de los aos noventa, se
hacan las mismas preguntas acerca de los precarios avances en el sanea-
miento rural y concluyeron en la necesidad de revolucionar el saneamiento a
fin de lograr avances radicales en sus coberturas. Dos dcadas despus, pa-
rece que seguimos igual, segn Ensink y Cairncross (2012). El uso de letrinas en
los vecindarios no son seguras, no son aceptadas y, generalmente, no tienen
mantenimiento, contrariamente a lo brindado por los proyectos de los Gobier-
nos. Las familias demandan privacidad, comodidad y dignidad en el acceso a
un servicio de saneamiento bsico.

De ah que Heller y otros (2012) adviertan de las limitaciones del denominado


saneamiento mejorado (en el que se incluyen las letrinas en el rea rural),
porque se estaran brindando servicios muy precarios o de baja calidad, con
lo cual, se profundiza la desigualdad y la inequidad; por ello, los autores men-
cionados enfatizan la importancia de volver a pensar en la planificacin del
saneamiento a partir de cuatro preguntas sencillas: dnde estamos ahora?,
donde nos gustara estar?, cmo movernos de un punto al otro? y quin po-
dra propiciar el cambio?

Como ya se ha indicado, toda inversin en saneamiento sostenible y de cali-


dad tiene un impacto directo en mejorar las capacidades productivas de un
pas o una regin, pero lo ms importante es que mejora la calidad de vida de
las familias y, en el caso especfico de los nios, contribuye a eliminar la des-
nutricin crnica infantil. Sin embargo, la disposicin adecuada de excretas
sigue teniendo una dramtica vigencia en el saneamiento rural debido a que
los esfuerzos y las inversiones realizadas no obtienen los resultados espera-
dos. De las inversiones en letrinas rurales, se estima que slo son sostenibles
de un 15 % a un 20 % en el Per (MVCS, 2003; Pacheco y Len, 2008; CARE y
OPS, 2012); en el Estado Plurinacional de Bolivia, en general, slo el 21 % de las
letrinas se usan de forma adecuada y, en las escuelas rurales, entidades que

74
registran una cobertura del 90 % con servicios de letrinas, slo el 23 % de los CAPTULO 2

nios y adolescentes las usan (Unicef, 2012) debido a sus precarias e indignas LA NUEVA
condiciones. RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Frente a ese desafo, las agencias de cooperacin internacional y algunos pa-
ses han organizado eventos buscando replantear los trminos y conceptos
acerca del saneamiento digno en el rea rural. En el marco de la cooperacin,
el Banco Mundial, a travs de su Programa de Agua y Saneamiento global y en
alianza con la Agencia Suiza para la Cooperacin y el Desarrollo (PAS y Cosude,
2005), ha implementado en distintas partes del mundo proyectos piloto sobre
saneamiento (Baskovich, 2008; Tremolet, Kolsky y Prez, 2010) e higiene (ILM,
2010), tratando de establecer un nuevo paradigma para este sector. Adems,
en algunos pases, como el Estado Plurinacional de Bolivia, Mxico y Per, los
entes rectores han adoptado una nueva manera de abordar el saneamiento
rural que busca superar las letrinas tradicionales (MVCS y PNSR, 2013; Jim-
nez, 2010). Cabe destacar que una revisin de lo que ya no es sostenible en el
saneamiento rural y la elaboracin de un enfoque distinto, orientado a lograr el
saneamiento bsico digno, tendr implicaciones en la forma como se determi-
nan las coberturas, las metas en la planificacin anual y los costos e inversio-
nes a realizar, entre otros aspectos.

El intento del Banco Mundial de desarrollar un nuevo paradigma se tradujo


en algunas iniciativas en el Per y en Centroamrica para identificar nuevos
modelos de provisin de servicios de saneamiento sostenibles con un enfo-
que integral (Baskovich, 2008). Con este objetivo, se implement un proyecto
piloto, denominado Creando Mercados de Saneamiento (CMS), que buscaba
innovaciones desde la oferta a fin de promover una demanda sostenible por
parte de las familias. A su vez, en otras regiones del mundo, por ejemplo en el
sur asitico, se validaron algunas lecciones para enfrentar este problema con
nuevas estrategias y herramientas participativas (PAS, 2005)44.

En el caso del Per, se comenz a discutir sobre esos temas a partir del ao
2008, con nuevos elementos y evidencias obtenidos gracias a los resultados
logrados por el proyecto piloto del CMS, implementado en pequeas localida-
des y en el rea rural. El punto de partida fue constatar que las inversiones del
Estado haban aumentado, pasando de 50 millones dlares a comienzos de
los aos noventa a cerca de 1.000 millones de dlares en 2010. Sin embargo,
dicho incremento se reflejaba de manera muy heterognea en los indicado-
res de saneamiento, los impactos en salud y el bienestar de la poblacin (PAS,
2012a), los cuales eran, en muchos casos, casi imperceptibles. El anlisis de la
relacin entre saneamiento, pobreza y desnutricin evidenciaba que una dis-
minucin de la pobreza econmica no repercuta necesariamente en mejores
condiciones de saneamiento bsico y no tenan un impacto en los ndices de
desnutricin crnica infantil. En el rea rural, se observ que el dficit de sa-
neamiento cay en 16 puntos porcentuales, pero la desnutricin infantil solo
disminuy en 8 puntos (2012a).

75
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO GRFICO 2.1
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Pobreza y desnutricin en reas rurales y urbanas de Per
AMRICA LATINA

80
70.9
70
68.9 61.0

60

52.1
50

40 40.1

31.3
20

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pobreza rural
Dficit de saneamiento rural
Desnutricin crnica rural

Fuente.
INE-ENAHO y ENDES (en PAS, 2012a).

Frente a estos desafos, era posible identificar oportunidades para ex-


plorar nuevos enfoques, nuevos actores y nuevos roles que completaran
y mejoraran la accin de la poltica en saneamiento. Se haban observado
algunos antecedentes en experiencias de proyectos implementados por
las agencias de cooperacin, como el de la cooperacin suiza en el Cus-
co, (1996-2006), en donde las opciones para el saneamiento sostenible se
enfocaron en los baos con arrastre hidrulico (PAS y Cosude, 2004), y en
las lecciones del proyecto PRONASAR, del Banco Mundial, con la provi-
sin de la unidad bsica de saneamiento (UBS) a las familias rurales45. En
ese marco, el PAS comenz a impulsar la iniciativa Creando Mercados de
Saneamiento, buscando articular una intervencin en el rea rural con el
sector privado. Previamente, se realiz un diagnstico de las familias para
conocer sus expectativas sobre el saneamiento y sus posibilidades de ac-
ceder a algn mecanismo de crdito para satisfacer dicha demanda46 y,
ms tarde, se promovieron mecanismos de microcrdito local que tuvieron
buenos resultados tanto en el rea rural como en las pequeas localidades
y la zona periurbana.

76
La iniciativa de CMS fue ajustada y replicada por el PAS en Nicaragua, dise- CAPTULO 2

ando un modelo sustentado en la municipalidad, basado en el protagonismo LA NUEVA
y liderazgo de las alcaldas municipales como gestoras de la iniciativa, y bus- RURALIDAD
EN AMRICA
cando el fortalecimiento de las alianzas pblico-privadas y sociales, a travs LATINA
de la asistencia tcnica del Nuevo FISE (Fondo de Inversin Social). El modelo
enfatizaba que las alianzas funcionan cuando las familias que quieren invertir
en saneamiento tienen acceso a instituciones microfinancieras y a proveedo-
res de insumos y de servicios, y son facilitadas por las alcaldas municipales
(MARENA, 2013).

Los resultados en ambos pases han sido novedosos. Con el proyecto piloto en
el Per, se validaron varias lecciones acerca de las demandas y expectativas
de las familias rurales sobre un servicio de saneamiento digno y las oportuni-
dades que se creaban para el sector privado local; ms del 93 % de las familias
manifestaron su satisfaccin con el mecanismo y un 70 % de aquellas que to-
maron microcrditos indicaron que lo volveran a hacer. En cuanto a Nicaragua,
el FISE cre seis comits de gestin municipal, incluy la iniciativa en sus pla-
nes operativos anuales y realiz un conjunto de eventos de capacitacin para
formar a promotores locales encargados de apoyar a las familias y acceder al
mecanismo de financiamiento otorgado por la municipalidad y el Fondo47.

De otro lado, el concepto de bao digno ha sido adoptado en la poltica sec-


torial del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento del Per, no solo
en sus normas tcnicas48, sino tambin en la poltica para el rea rural y en el
Plan de Mediano Plazo 2013-2016, que ejecuta el Programa Nacional de Agua y
Saneamiento Rural (PNSR). Este Programa destaca de manera directa uno de
los roles del Estado, que es garantizar el acceso de las familias a servicios de
saneamiento por su impacto en la dignidad de las personas. Por ello, el PNSR
busca garantizar de modo sostenible el acceso a un bao digno para toda la
poblaciny su objetivo principal es asegurar la integralidad de las interven-
ciones (conjugando aspectos de infraestructura, gestin, educacin sanitaria
y valoracin del servicio) con la dotacin de un bao digno que deje en el pasa-
do las prcticas de provisin exclusiva de infraestructura y ciertas caracters-
ticas de dicha infraestructura que generan desigualdad con otros contextos
(MVCS y PNSR, 2013, p. 19). El concepto de saneamiento con calidad ha sido
igualmente adoptado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) a partir
del ao 201349.

Los costos mnimos para un bao rural son objeto de controversias que se
mueven entre dos extremos: por un lado, estn quienes opinan que no se debe
proveer con servicios higinicos a las familias rurales porque no los saben
usar y, por lo tanto, el costo debera ser el mnimo (en ese sentido, las tradicio-
nales letrinas son las ms baratas); por otro, se encuentran algunos Gobiernos
locales beneficiados de manera coyuntural por el acceso a recursos financie-
ros que desbordan su capacidad de gestin (por ejemplo, gracias al canon mi-
nero) y proporcionan baos rurales cuyos costos superan entre cuatro y cinco

77
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 2.11
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Per. Costos referenciales de baos familiares (en soles)a
AMRICA LATINA

Bao con conexin Bao con tanque sptico Bao con biodigestor

Cuarto de bao Prefabricado 1.410 Adobe 1.642 Ladrillo 1.760

Paquete de 310 310 310


insumos
Sistema de Tanque
Conexin 300 809 Biodigestor 1.689
saneamiento sptico
Valor de venta 2.020 2.761 3.759
(soles)

a. Los costos son estimados e incluyen la mano de obra y los insumos, los cuales pueden tener
variaciones segn la ubicacin geogrfica (costa, sierra y selva), las condiciones ambientales y
los factores culturales de las comunidades.

b. Tipo de cambio promedio ao 2012, 2,7 soles/dlar.

Fuente.
PAS, 2012b.

veces su valor promedio. Frente a ello, la iniciativa de CMS dise tres tipos
de mdulos bsicos (PAS, 2012b) cuyos costos totales y desagregados estn
reflejados en el cuadro 2.11. Dicha propuesta fue presentada y discutida con
los socios privados (productores y distribuidores) que estaban interesados en
replicar la iniciativa.

La construccin del bao completo que incluye los tres dispositivos bsicos (la-
vadero, ducha y taza) tena un costo que oscilaba entre 135 dlares per cpita
en el caso de conexin a la red de desage, en las pequeas localidades rurales,
principalmente las capitales de distrito hasta los 418 dlares per cpita para
servicios in situ, con biodigestor, considerando en todos los casos el tamao
promedio de una familia rural de cinco personas. Los costos mencionados no
eran muy distintos de los costos que vena aprobando el Ministerio de Economa
y Finanzas para algunas regiones, segn las normas establecidas por el Siste-
ma Nacional de Inversiones (SNIP) reflejadas en el cuadro 2.12.

De esta manera, se observa que las letrinas con arrastre hidrulico tenan
un costo per cpita que oscilaba entre 194 y 422 dlares, mientras que en el
caso de la letrina con biodigestor era de 251 dlares. Si se considera desde la
perspectiva del precio unitario de la instalacin, cada letrina construida en la
comunidad campesina de Kimanato Bajo, en el distrito de Echarate (provin-
cia de La Convencin), costaba 6.064 soles (aproximadamente 2.020 dlares).
Como se observa en el cuadro 2.13, los mencionados costos para letrinas ru-
rales, considerados en el SNIP, no diferan mucho de los costos que estaban
implementando los Gobiernos locales en el diseo de sus proyectos rurales
con apoyo de los organismos de cooperacin.

78
CAPTULO 2
CUADRO 2.12
LA NUEVA
Per. Componentes de los servicios de saneamiento en proyectos rurales del Cuzco RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA
Cdigo Zona de Resultados Beneficiarios Costo total Costo de
SNIP intervencin directos (soles)a letrina/hab.
(soles)a

114333 Sector Rufuyoc Construccin de 120 152.102 1.267


y Yanaccacca, letrinas con arrastre
distrito de Santa hidrulico, pozo
Ana, provincia de La sptico y duchas
Convencin

119152 C.C. Kimanato Bajo, 50 letrinas con 250 303.240 1.213


distrito de Echarate, arrastre hidrulico,
provincia de La pozo sptico y pozo
Convencin percolador de aguas
residuales

155709 C.C. Haprquilla, 240 letrinas con 894 672.911 753


distrito y provincia biodigestores
de Anta

166727 Sector Aranjuez, 32 mdulos de 192 111.917 582


Alto Huaynapata, letrinas con arrastre
distrito de Santa hidrulico y pozo
Ana, provincia de La sptico
Convencin

a. La tasa de cambio promedio en 2012 fue de 2,63 soles por dlar estadounidense.

Fuente.
Romero Neyra, 2012.

CUADRO 2.13
Per: Nivel de servicio y costos del saneamiento rural-Proyecto SABA 2014

Nivel de servicios Consumo de Calidad Accesibilidad Continuidad Costos del


agua litros mdulo en
USD a

Bao ecolgico 30-50 L. 18-24 horas 1.250 a 1.964

Bsico con loza turca 40-50 L. 18-24 horas 535 a 892

Bsico con inodoro 60-70 L. + 18-24 horas 922 a 1.100

Bao completo 80-100 L. ++ 18-24 horas 1.607 a 2.142

Bao completo con 80- 100 L. +++ 18-24 horas 1.905 a 2.678
acabado de maylica

a. La diferencia o variacin en los costos est vinculada a los acabados del bao.

Fuente.
Cosude, 2014.

79
AGUA POTABLE Cabe indicar que la regin del Cusco ha tenido una desarrollo especial en la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ltima dcada, distinto al de las otras regiones. En el Cusco, la cooperacin ha
RURALIDAD DE tenido una larga experiencia (Cosude y otras agencias) apoyando la planifica-
AMRICA LATINA
cin de sus inversiones y mejorando los servicios de saneamiento, al tiempo
que los Gobiernos locales, como el de Echarate, se han beneficiado de los re-
cursos del canon del gas, de manera que han podido acceder a las opciones
que ofrece el SNIP para proveer servicios bsicos a las comunidades rurales.

En otros pases, como en Mxico, tambin se han implementado experiencias


exitosas en la provisin de baos rurales en respuesta a la demanda de las
familias de una mejor calidad del servicio. La Comisin Nacional del Agua (CO-
NAGUA) ha efectuado en este pas proyectos financiados por el BID en el marco
del Programa para la construccin y rehabilitacin de sistemas de agua pota-
ble y saneamiento (PROSSSAPYS) (Jimnez, 2010).

Dicho Programa financiaba la supervisin tcnica, que, al igual que la pro-


mocin social, poda ser realizada por los Municipios por administracin
o por contrato, segn prefirieran los ejecutores, tomando en considera-
cin su capacidad tcnica y administrativa. Adems de la supervisin
tcnica, la CONAGUA ejerca la supervisin normativa desde sus oficinas
descentralizadas.

RECUADRO 2.2
Mxico. Adaptacin de sanitarios rurales

Un caso que llama la atencin en materia de flexibilidad de las soluciones tcnicas


para cada regin del pas es el de Yucatn, estado del sureste mexicano que, en 2005,
reportaba coberturas en agua potable y alcantarillado de 96,1 % y 68,2 % respectiva-
mente. El contraste tan evidente entre ambos servicios se deba a su alto costo, ya que
el suelo se caracteriza por una delgada capa vegetal y el subsuelo est conformado
casi en su totalidad por roca caliza. Por lo anterior, se propuso como solucin la cons-
truccin de sanitarios secos elevados en los hogares; sin embargo, las localidades no
aceptaron esta solucin, lo que llev a la Junta de Agua Potable y Alcantarillado de Yu-
catn (JAPAY) a disear baos completos, es decir incluyendo regadera y lavabo, con
una separacin de aguas negras y grises, tanque sptico, pozo de absorcin, registros
y todo lo necesario para su correcto funcionamiento.

La inversin que se requiere para construir un bao es de aproximadamente 2.000


dlares, un valor que, en comparacin con los 1.200 dlares que cuesta un sani-
tario seco prefabricado de fibra de vidrio, es caro. Pero la aceptacin y el compro-
miso por parte de las comunidades son mayores con el primero. La aceptacin de
estos baos ha sido tal que incluso se han hecho adaptaciones al diseo original
para facilitar su acceso y uso a personas que tienen problemas motrices, lo cual
constituye una forma incluyente del beneficio del Programa para todos los habi-
tantes (Jimnez, 2010).

80
De todo lo anterior, se desprenden varias propuestas que se resumen en lo CAPTULO 2

siguiente: LA NUEVA
RURALIDAD
EN AMRICA
Despus de medio siglo construyendo letrinas precarias para el sanea- LATINA
miento rural, que no son sostenibles, no son aceptadas ni replicadas por la
poblacin de estas reas, es necesario buscar nuevos paradigmas para la
provisin de servicios sostenibles de disposicin sanitaria de excretas para
las familias y las escuelas rurales. Este nuevo paradigma deber incluir los
componentes tcnicos, sociales, econmicos y culturales.

Adoptar un nuevo concepto de disposicin sanitaria de excretas en el rea


rural lleva a superar el concepto de la letrina tradicional y a buscar un
nivel de servicio digno, el cual se est denominando en algunos pases uni-
dad bsica de saneamiento (UBS), bao rural o bao digno. Para ello,
es necesario el dilogo previo con las comunidades, as como el apoyo y
asistencia tcnica permanente en el posproyecto.

La iniciativa Creando Mercados de Saneamiento es una experiencia vali-


dada que se puede desarrollar a mayor escala con la participacin de los
actores pblicos y privados. En esta iniciativa, el Estado debe cumplir su rol
de subsidiar y apoyar a los ms pobres, especialmente a las comunidades
dispersas y de indgenas.

Balance y lecciones

Qu hemos aprendido sobre


sostenibilidad de los servicios
de agua y saneamiento rural?

A finales de los aos noventa, se identificaban como desafos para la provisin


de servicios en el rea rural cuatro temas importantes:

Se deba reconocer que un servicio de agua y saneamiento es algo ms


que infraestructura y que los proyectos requeran un enfoque integral y
multidisciplinario.

81
AGUA POTABLE Se necesitaba contar con una poltica nacional especfica para el rea ru-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ral, definiendo las competencias de los distintos actores nacionales y sub-
RURALIDAD DE nacionales, y acompaarla de una poltica financiera sostenida.
AMRICA LATINA

Era preciso reconocer que el desarrollo comunitario sustentado en proce-


sos participativos con enfoque de gnero era clave para promover servicios
sostenibles y que el ciclo del proyecto deba estar asociado a la demanda
efectiva de la comunidad.

Haba que reconocer tambin que, para una gestin eficiente de los servi-
cios, el servicio deba sustentarse en la comunidad, en un marco legal m-
nimo y en tarifas o cuotas mensuales que cubrieran la operacin, el mante-
nimiento y la reposicin, con asistencia tcnica a cargo del Gobierno local.

Una dcada despus, se observa que esos cuatro puntos siguen siendo un
desafo en muchos pases (LATINOSAN, 2007; PAS, 2010; AECID, 2013) y que,
en el marco de la globalizacin, surgen nuevos elementos que debern ser
tomados en cuenta en el diseo de los proyectos para la provisin de servi-
cios rurales. Entre estos, figuran: i) el avance de los procesos de descentra-
lizacin de los servicios; ii) las nuevas reformas del sector, iii) el aumento del
nivel de ingresos en determinadas zonas rurales y los cambios en el consu-
mo y, iv) tal vez el ms destacado, el reconocimiento, en 2010, por las Nacio-
nes Unidas, del acceso al agua y el saneamiento como un derecho humano
universal.

Sin embargo, cabe resaltar que, si bien en la mayora de los pases los pro-
yectos y programas tienen en cuenta a la comunidad en los procesos de pla-
nificacin e implementacin de las inversiones para agua y saneamiento, el
tema de las coberturas rurales y la calidad del servicio no siempre figura en
la agenda de los pases, concentrados principalmente en las zonas urbanas,
en tanto que los procesos de descentralizacin estn enfocados en peque-
as ciudades. Los ms pobres, los ms necesitados, siguen viviendo en zo-
nas rurales, y no se tiene necesariamente una respuesta para ellos, ms an
cuando, por efectos de la globalizacin de las comunicaciones y de la infor-
macin, todos aspiran a contar con un sistema higinico de disposicin de
excretas, un bao o servicios bsicos dignos.

Evolucin en la implementacin de
servicios de agua y saneamiento

El esquema de implementacin de servicios de agua y saneamiento en el rea


rural muestra una notable evolucin desde el enfoque inicial de construccin
de sistemas (orientado a la infraestructura focalizada slo en la ingeniera) a
estrategias que buscan:

82
La adopcin de modelos sostenibles que tengan en cuenta el enfoque CAPTULO 2

basado en la demanda y el ciclo de proyecto participativo en: i) la selec- LA NUEVA
cin del nivel de servicio; ii) la construccin del sistema; iii) la educacin RURALIDAD
EN AMRICA
ambiental y sanitaria; iv) la asistencia tcnica y los mecanismos de apo- LATINA
yo poscontruccin, y v) la gestin o profesionalizacin de los operadores
(Pearce-Oroz, 2011; OPS, 2011). Algunos pases incluyen al sector privado
o modelos de gestin comunitaria, especialmente en operacin y mante-
nimiento, de los servicios para pequeas ciudades rurales (Quiroga, 2010).

Tecnologas diferenciadas para servicios de saneamiento (Quiroga, et al.,


2008). Sin embargo, este anlisis ha ido relegando a la poblacin rural disper-
sa porque el costo marginal del servicio es mucho ms elevado. De ah, surge
el interrogante: a qu costo se podr servir a la poblacin rural dispersa?

Un abordaje diferenciado para poblacin dispersa, poblacin concentrada


y pequeas localidades o municipios rurales (PNUD, 2006).

Esquemas de intervencin que tambin estn cambiando en base a alian-


zas pblico-privadas, como el modelo constructor-operador implemen-
tado en Paraguay, en donde se involucr al sector privado para ejecutar los
proyectos y administrar los servicios durante un tiempo determinado.

Tambin en Paraguay, ha habido una experiencia de implementacin de nuevos


enfoques para la inversin (Drees-Gross, Bakalian y Schwartz, 2004), como el de
financiamiento basado en resultados (OBA, por sus siglas en ingls), y una de sus
primeras lecciones ha sido la rapidez con la que se construyeron los servicios.
Posteriormente, ha habido otras experiencias en Honduras (Tremolet y Evans,
2010), en las que se ha observado que se necesitan mecanismos de financia-
miento que subvencionen de manera regular a los proveedores de servicios. Por
ejemplo, en el marco del Fondo Hondureo de Inversin Social (FHIS), se dot a la
entidad con cuatro millones de dlares para financiar la infraestructura y todos
los procesos del servicio de saneamiento, pero est pendiente una evaluacin de
sus resultados (Tremolet, Kolsky y Prez, 2010; Kumar y Mugabi, 2010).

En resumen, el nuevo enfoque deber considerar que los tiempos en reas rurales
son diferentes a los del rea urbana. La incorporacin de otros temas, como el am-
biental, el uso de agua y las tecnologas diferenciadas para diferentes niveles de ser-
vicio, tambin deber ser adaptada a cada contexto dado que las estrategias de inter-
vencin no son las mismas en una comunidad rural que en una pequea ciudad rural.

Las ideas fijas ms frecuentes


En el presente decenio, pese a las nuevas experiencias y lecciones aprendidas,
se han mantenido algunas nociones, conceptos e ideas tradicionales acerca

83
AGUA POTABLE del agua y el saneamiento rural, al tiempo que han surgido nuevos desafos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
en la provisin de servicios bsicos sostenibles. Estos desafos, para los que
RURALIDAD DE se requieren respuestas apropiadas, pueden enunciarse con las siguientes
AMRICA LATINA
preguntas:

Cmo identificar una poltica sectorial que garantice la mejora de las con-
diciones sanitarias de la poblacin rural de manera sostenible?

Cmo facilitar el acceso a un servicio universal?

Cul es el nivel de servicio adecuado?

Se requieren otros modelos de gestin?

A medida que aumenta el nivel de servicio de agua tambin aumenta la


presin por un mejor servicio de saneamiento. Cules son las alternativas
para un manejo sanitario de excretas?

Si se cumplieran las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), este logro se-
ra suficiente en reas rurales. Qu otros temas quedan pendientes?

Cmo servir y asegurar la sostenibilidad de los servicios en la poblacin


rural dispersa de manera sostenible?

Para responder a estas preguntas, que ayudaran a los tomadores de deci-


siones, los planificadores, proyectistas, diseadores e implementadores de
proyectos, no solo se necesitar desplegar una mayor creatividad e imagi-
nacin, sino tambin desmitificar algunas ideas fijas expresadas de forma
recurrente en el sector. Una idea fija es entendida como el firme asen-
timiento y conformidad con determinadas prcticas o afirmaciones sobre
el agua y el saneamiento rural a pesar de que la realidad y las evidencias
demuestran que ya no estn vigentes. De ah la importancia de contribuir
a rebatir y eliminar esas ideas sobre el agua y el saneamiento rural, pre-
sentadas en el cuadro 2.14, que se han mantenido tradicionalmente con la
asuncin de que son verdades, ideas inamovibles o metas imposibles
de alcanzar.

En resumen, la mayora de las diez ideas fijas estn vigentes, no tienen fron-
teras e influyen en el acceso a los servicios de agua y saneamiento rural, pues,
con ligeras variaciones, son repetidas en casi todos los pases de ALC, tanto
por los tcnicos y diseadores de proyectos como por las autoridades nacio-
nales y locales. La estrategia para superarlas es promover un trabajo coordi-
nando entre la comunidad, el proyecto y los proveedores de bienes y servicios,
tomando en cuenta que las comunidades rurales tienen valores y una cultura
propia. De ah que el concepto de interculturalidad sea una herramienta que se
deber incorporar en el diseo de los proyectos.

84
CUADRO 2.14
Amrica Latina. Las diez ideas fijas ms frecuentes en el agua y saneamiento rural

Ideas fijas repetidas de manera Realidad/ Experiencias validadas


corriente en el sector

1. La simple construccin de La infraestructura por s misma no resuelve la falta de coberturas. Se necesita


infraestructura resuelve el realizar actividades de promocin y capacitacin dirigidas a las comunidades en
problema del acceso a los todo el ciclo de un proyecto. Los proyectos deben tener dos componentes tcnico
servicios. y social en los que la gestin eficiente del servicio ser la clave. El desafo no es
construir grandes sistemas, sino operarlos de manera sostenible.

2. La mejor manera de utilizar El cofinanciamiento es un factor importante para el empoderamiento local.


recursos pblicos es con subsidios Cuando la comunidad participa, aun con aportes mnimos, el nivel de apropiacin y
totales a la inversin. compromiso es mayor y los resultados son ms sostenibles a largo plazo.

3. Los pobres no pueden pagar por Las familias s estn dispuestas a pagar por un servicio digno. Est demostrado
los servicios que reciben. que los pobres, cuando reconocen el valor de un servicio de calidad, estn
dispuestos a pagar segn sus capacidades y con distintos mecanismos. Por ej., el
servicio de electricidad, telfono, etc.

4. Los subsidios cruzados El subsidio directo es ms justo. Los subsidios cruzados generalmente no llegan
benefician a los ms pobres. o no alcanzan a los ms pobres que an no tienen el servicio, que, en el rea rural,
son las familias en zonas dispersas o comunidades nativas con una baja densidad
poblacional.

5. Se puede ampliar la cobertura El Estado tiene un rol clave en la inversin y distribucin equitativa. En muchos
solo con la tarifa pases, la tarifa solo cubre la operacin de los sistemas, no la inversin. Cabe
recordar que ni aun en los pases desarrollados se logr aumentar el nivel de los
servicios slo con la recaudacin de cobros por servicio.

6. A las comunidades rurales slo Se ha demostrado que las comunidades rechazan las letrinas tradicionales por
les corresponde un saneamiento su inseguridad, porque son antignicas y presentan alto riesgo de contaminacin.
mediante letrinas de hoyo seco. Frente a ello, existe una mayor demanda por acceder a la unidad bsica de
saneamiento (UBS) o bao rural (Argentina, Brasil, el Estado Plurinacional de
Bolivia, Mxico, Panam y Per) con el uso de tecnologas in situ.

7. Los medidores solo son para La micromedicin rural es aceptada por la comunidad como un mecanismo de
zonas urbanas, porque, con su uso, equidad local. Las juntas que tienen medidor son ms eficientes que las que no lo
las familias rurales pagaran ms tienen. Los conflictos en la comunidad aparecen especialmente cuando el caudal
por el servicio. es bajo o se usa energa elctrica para bombear y no existe micromedicin. Por
ejemplo, una familia de dos personas no tendr que pagar lo mismo que una familia
extensa o la que hace un uso comercial del agua potable.

8. Las comunidades pueden operar Los Gobiernos locales cumplen una funcin de asistencia tcnica clave. Las
los servicios sin apoyo alguno. comunidades rurales concentradas y alejadas o dispersas siempre necesitan
apoyo, por lo que debe haber un mecanismo de apoyo financiero, logstico y de
asistencia tcnica permanente lo ms cerca posible de la comunidad.

9. La comunidad no sabe lo que Los saberes locales se complementan con el conocimiento tcnico. Cuando los
necesita, pero el funcionario proyectos se disean en el escritorio, sin consultar con la comunidad, no son
pblico y el ingeniero civil s lo sostenibles. Usualmente, a los ingenieros civiles no les ensean a disear sistemas
saben. de manejo de excretas rurales in situ; para hacerlo, deben comprender la cultura
local, trabajando con los hombres y las mujeres de la comunidad.

10. Los operadores especializados Las comunidades, en forma individual o asociadas, se pueden organizar como un
solo pueden ser urbanos. operador especializado o contratar operadores locales cuando reconocen su
costo-eficiencia. Existen operadores especializados para los sistemas locales
encargados de la manipulacin de bombas, la limpieza de tanques, etc. Tambin
existen asociaciones de JASS o comits de usuarios que son operadores de los
servicios.

Fuente.
PAS, 2010, Sotomayor, 2010 y elaboracin propia

En trminos generales, los aprendizajes y buenas prcticas en el sector se


pueden resumir de la manera descrita en los siguientes subapartados.

85
AGUA POTABLE No existen modelos nicos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE El agua y el saneamiento rural necesitan abordajes especficos, diferenciados
AMRICA LATINA
del sector urbano en sus polticas sectoriales. Los modelos de prestacin del
servicio requieren la participacin de la comunidad y las tecnologas apropiadas
en agua y disposicin sanitaria de excretas. No existen soluciones inamovibles;
cada caso se deber analizar en su especificidad. Pese a los avances, existe la
necesidad de convencer a las instancias de financiamiento sobre la importan-
cia de asignar a los proyectos de inversin recursos suficientes para ampliar las
coberturas de manera sostenida y, en particular, para fortalecer el componente
social. La experiencia general sugiere que un proyecto rural destinado a ampliar
las coberturas deber dedicar entre un 15 % y un 25 % del costo total del ciclo del
proyecto al componente social, tambin denominado desarrollo comunitario
(DESCOM), segn sus contenidos y los alcances que se hayan previsto.

El acceso al saneamiento digno


es un derecho humano

De la misma forma que se debate cul es el alcance exacto del acceso a ser-
vicios de agua en tanto que derecho humano, en materia de saneamiento, se
debate si el acceso con calidad implica un subsidio total y cules son los l-
mites de su ejercicio. En el caso del agua, por ejemplo, se debe asegurar a los
ms pobres un acceso a diez metros cbicos mensuales por familia. Para el
saneamiento y la disposicin sanitaria de excretas, que tambin es un derecho
humano universal, se discute cules son las tecnologas ms apropiadas para
el acceso a los servicios in situ y la forma de conseguir que tales servicios sean
sostenibles y con calidad.

La provisin de los servicios de saneamiento se deber complementar con ca-


pacitacin en salud e higiene y el fortalecimiento de las buenas prcticas de
lavado de manos. El xito de los proyectos y programas de agua y saneamiento
no se debe medir solamente con la sostenibilidad y las coberturas en los ser-
vicios, sino tambin por el buen uso de los servicios y la mejora de la salud y
las prcticas de higiene de las familias. En ese sentido, en la ltima dcada,
se han tenido logros muy relevantes con las iniciativas de Lavado de manos
realizadas en varios pases de ALC. Por ejemplo, la del PAS (2012c) en el Per y
Centroamrica o la de Water For People y otras agencias en el Estado Plurina-
cional de Bolivia (Unicef, 2012) han enseado varias lecciones sobre un fen-
meno social que ha demostrado ser bastante complejo y resistente al cambio,
y en el que ha destacado el impacto de las actividades sobre higiene desde la
escuela, en las que se han observado cambios inmediatos (aumento de un 25 %
del lavado de manos en cuatro de los denominados momentos crticos y de
un 28 % antes de alimentar a los nios).

86
Se debe incorporar la gestin CAPTULO 2

integrada de los recursos hdricos LA NUEVA

en los proyectos rurales RURALIDAD


EN AMRICA
LATINA

Es importante considerar la sostenibilidad del servicio de agua y saneamien-


to desde la perspectiva del agua como recurso y dentro de un marco general
para la sostenibilidad. Normalmente, las metas sobre el agua y los recursos
hdricos se traducen en listas de buenos deseos, poco realistas, al no esta-
blecer una conexin con el potencial de los recursos humanos, financieros e
institucionales existentes (Meja, Nucete, Ron Snchez y Doria, 2012). En mu-
chas comunidades y Gobiernos locales, se administra el recurso hdrico como
si fuera infinito, pero, mirando al futuro, se deber considerar el impacto de
la gestin integrada de los recursos hdricos, su relacin con el cambio clim-
tico y su impacto en la provisin de servicios de agua y saneamiento. El rea
rural es la ms vulnerable a sequas e inundaciones, as como a conflictos por
derechos de agua; de ah que se pueda comenzar a promover una gestin inte-
grada adoptando mecanismos de coordinacin entre los operadores urbanos
y las comunidades rurales donde se localizan las fuentes de agua mediante el
pago por servicios ambientales a las comunidades rurales.

Hacia un
Nuevo Pacto Social
por el acceso a servicios
bsicos rurales

Los escenarios y desafos en materia de servicios de agua y saneamien-


to rural de cara al futuro se comenzarn a disear e implementar sobre la
base de los acuerdos y consensos nacionales articulados con el desarrollo
rural. En trminos generales, se debern desarrollar con las polticas sec-
toriales, en el marco de un nuevo ciclo de reformas, y requerirn adoptar
un Nuevo Pacto Social que brinde servicios bsicos a todos. Las eviden-
cias indican que se logra una mayor eficiencia y eficacia de las inversiones
del Estado cuando estas intervienen de forma conjunta en un determinado
territorio o rea geogrfica. En la revisin sumaria de las experiencias de

87
AGUA POTABLE provisin de saneamiento rural, se han identificado algunas caractersticas
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
comunes, entre las que se pueden destacar las siguientes:
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Se comienzan a adoptar marcos estratgicos nacionales o subnacionales,
que buscan integrar y coordinar entre los sectores y las instituciones una
visin integrada del desarrollo local que incluya los sectores de salud, agua
y saneamiento, vivienda y educacin.

La participacin municipal en el financiamiento, la prestacin de asisten-


cia tcnica y el monitoreo y seguimiento de la provisin y buen uso de los
servicios rurales.

En el nivel operativo, con la respuesta a la demanda sin condicionamien-


tos, el marco del ciclo del proyecto se orienta a superar el paradigma tra-
dicional del saneamiento o disposicin de excretas, que consideraba a las
letrinas secas como la nica opcin tcnica para los pobres, para adoptar
ms bien el concepto de unidad bsica de saneamiento.

Finalmente, las propuestas para servicios sostenibles tambin buscan


responder a las restricciones de los recursos hdricos y el cuidado de los
temas ambientales.

En ese marco de aprendizajes y de adaptacin de las buenas prcticas, se


puede decir que, hacia el prximo decenio, los servicios de agua y saneamien-
to rural adoptarn un conjunto de cambios, de un lado, a nivel institucional,
normativo y financiero y, del otro, en el trabajo con las comunidades y las fa-
milias rurales mejorando las actuales buenas prcticas e incluyendo nuevos
desafos, como los que plantea la gestin y proteccin de los recursos hdri-
cos. Sin embargo, el mayor desafo estar en la implementacin de servicios
bsicos con una visin de desarrollo local integrado, en el que la convergencia
de servicios de salud, educacin, electricidad, telecomunicaciones, caminos y
carreteras secundarias, y agua y saneamiento rural permita disear proyectos
eficientes, con economas de escala y que, al mismo tiempo, respondan a las
demandas de las familias rurales.

Los servicios de agua y saneamiento tienen un rol clave en la promocin del


desarrollo local rural. Los ingresos de las familias de una localidad o villorrio no
se duplicarn por el mero hecho de contar con agua y saneamiento de calidad,
pero el disponer de dichos servicios s es una condicin necesaria, indispen-
sable, para salir de la pobreza. Acceder a servicios de agua y saneamiento de
calidad tiene un impacto directo en la calidad de vida de los miembros de la
familia, en los nios, jvenes, adultos y ancianos, y, si se complementan con
los otros servicios, tendr un impacto directo en la mejora de las capacidades
productivas de la familia y la comunidad. Al mismo tiempo, contribuir a pro-
mover el reconocimiento de la infraestructura de saneamiento como un valor
agregado para elevar el valor econmico de la vivienda rural y el potencial de la

88
comunidad cuando interacta de manera agrupada, concentrada o coordina- CAPTULO 2

da para realizar actividades productivas o que generen otros ingresos, como el LA NUEVA
turismo o los cultivos orgnicos, entre otros. RURALIDAD
EN AMRICA
LATINA

Lineamientos hacia un Nuevo


Pacto Social para la provisin de
servicios bsicos en el rea rural

El pacto social no es sino el conjunto de valores, principios, normas y polticas


que adoptan los pueblos y grupos sociales en una determinada sociedad con el
fin de coexistir de manera pacfica, democrtica y civilizada. En base a ello, se
determinan los grandes temas del desarrollo y el progreso nacional, y las prio-
ridades y la implementacin de las polticas sectoriales. Precisamente, entre
esos grandes temas estn las polticas que se debern adoptar a favor de los
121 millones de personas que residen en el rea rural.

La idea de un Nuevo Pacto Social a favor de los servicios bsicos y, espe-


cialmente, el acceso al agua y saneamiento rural, se ha mencionado en los
ltimos aos como un intento de establecer algunos temas de la agenda po-
ltica y social que permitan mejorar el anlisis, aportar nuevas ideas al de-
bate y, eventualmente, llegar a nuevos consensos con el propsito de bus-
car respuestas a los nuevos problemas que plantea la provisin de servicios
bsicos, tales como los de educacin, salud, y agua y saneamiento (Webb y
Valencia, 2006; Cotlear, 2006; PAS, 2007). Adoptar un nuevo consenso social
sobre la provisin de servicios de saneamiento sostenibles exigir superar
los paradigmas tradicionales y adoptar nuevos enfoques, desde la gestin
integrada de los recursos hdricos hasta los nuevos modelos de gestin de
los servicios rurales. Por ejemplo, se necesitar construir una nueva relacin
entre lo urbano y lo rural.

En la dcada pasada, muchos pases adoptaron varias reformas y procesos de


consolidacin institucional, pero no fueron suficientes para integrar al rea y
a la poblacin rural; a su vez, existe un compromiso poltico muy heterogneo
de los distintos Gobiernos frente al desarrollo rural, con lo cual se hacen ms
lentos determinados procesos que podran mejorar el marco institucional y
el desempeo pblico en estas reas. Muchos Gobiernos fundamentados en
economas de libre mercado, carentes de rganos especficos para la implan-
tacin de la poltica sectorial en el rea rural, no prestaron igual atencin a las
polticas sociales.

Adems, en las polticas sectoriales, destaca el sesgo en la priorizacin del


rea urbana frente a la rural, en donde es ms difcil trabajar a nivel institu-
cional. La mayor concentracin de poblacin en el rea urbana implica tam-

89
AGUA POTABLE bin concentracin de los votantes, por lo cual, el rea rural va perdiendo
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
importancia desde el punto de vista de algunas fuerzas polticas y, en conse-
RURALIDAD DE cuencia, no es atendida con la inversin necesaria (en la mayora de pases,
AMRICA LATINA
la inversin en AyS rural es menor al 1 % del presupuesto nacional). A ello
se agrega que, en muchos casos, los polticos desconocen los beneficios, la
importancia y el impacto del agua y el saneamiento. Es por ello, y porque las
polticas pblicas estn ms orientadas al rea urbana, que los recursos fi-
nancieros son insuficientes y no alcanzan a satisfacer las necesidades de
cobertura rurales.

El cuadro 2.15 resume algunas recomendaciones y temas que pueden estar


vigentes en la prxima dcada y motivar la discusin sobre las bases de un
Nuevo Pacto Social a favor del rea rural.

CUADRO 2.15
Amrica Latina. Temas para un Nuevo Pacto Social en favor del agua y el saneamiento rural sostenible

Temas Contenidos/consensos

1. El derecho humano al agua y al Promover el acceso a la cobertura universal, integrando a los ms pobres, a la
saneamiento, con coberturas y poblacin dispersa y a comunidades nativas. Disear proyectos especiales para la
cierre de brechas en el rea rural. cobertura total en las escuelas rurales.

2. Concentracin de servicios Concentrar la provisin de servicios bsicos para el desarrollo rural: salud,
bsicos, buscando una mayor educacin, energa, telecomunicaciones y vialidad, factores que mejoran la
eficiencia y eficacia. productividad rural. Promover la relocalizacin voluntaria de la poblacin de
villorrios dispersos.

3. Planificacin de la gestin La planificacin por subcuencas y cuencas es una herramienta necesaria para la
de servicios, por cuencas, proteccin de las fuentes y el uso adecuado de los recursos hdricos. Las JASS y
subcuencas, o microcuencas. asociaciones de JASS sern actores de ese proceso, junto con los otros usuarios
del agua (urbanos, industriales, etc.)

4. Nuevos modelos de gestin de Se deber superar el tradicional modelo de gestin de la JASS aislada, generando
servicios rurales. incentivos para una asociacin voluntaria o la adopcin de economas de escala a
nivel local para mejorar el servicio.

5. Los Gobiernos locales y la Se debern fortalecer las capacidades de los Gobiernos locales rurales desde
descentralizacin. el nivel subnacional y nacional para brindar apoyo y asistencia tcnica a los
operadores comunitarios de servicios bsicos.

6. Adoptar un sistema integrado Hasta la fecha, en la mayora de pases no se tiene un conocimiento preciso del
de informacin sectorial rural. nivel de coberturas, de la situacin de la infraestructura, la calidad del servicio y
los modelos de gestin rural.

Se puede adoptar un criterio estndar a nivel de ALC para la medicin; por ejemplo,
coberturas, continuidad y calidad del agua. Algunas experiencias subregionales
(SABA, Cosude) sugieren hasta seis variables: calidad del agua, calidad del
servicio, situacin de la infraestructura, gestin del servicio, hbitos y conductas
de higiene, y soporte institucional.

Fuente.
Elaboracin propia.

90
En el corto y mediano plazo, se pueden adoptar determinadas polticas sec- CAPTULO 2

toriales que mejoren las condiciones para proveer los servicios rurales y, al LA NUEVA
mismo tiempo, promuevan un entorno ambiental, poltico y social favorable al RURALIDAD
EN AMRICA
Nuevo Pacto Social con relacin a los siguientes temas: LATINA

La adopcin de un marco legal y normativo que promueva una visin inte-


gral del agua y el saneamiento obligando a la inclusin del saneamiento
con un enfoque de dignidad y sostenibilidad en las inversiones sectoria-
les y la asignacin de recursos financieros para impulsar la demanda
comunitaria.

La promocin de distintas opciones tcnicas y niveles de servicio para sa-


neamiento, evitando opciones nicas en proyectos de inversin mayores.
En ese sentido, se puede comenzar con proyectos piloto o de pequea es-
cala para fomentar la demanda, identificando las ventajas, beneficios, y
limitaciones de proveer un paquete de servicios, agrupando territorial-
mente a localidades y villorrios, que, de manera voluntaria, acepten su
relocalizacin. Ser recomendable la adopcin de tecnologas de sanea-
miento con bajo consumo de agua (por ejemplo, evitar el uso de sistemas
con arrastre hidrulico) cuando se necesite el uso de agua bombeada, por-
que ello implicar gasto de energa y recursos financieros adicionales para
su operacin. Como alternativa, se puede adoptar el Ecosan (tecnologa de
saneamiento basada en el ahorro de agua, en la reduccin de descargas
contaminantes y el reciclaje de nutrientes y materia orgnica como insu-
mos para la agricultura) u otros sistemas in situ.

La inclusin del sector privado en el desarrollo de estrategias de mercado


para la promocin del saneamiento rural, como se ha hecho en el Per y
Nicaragua, o para la aplicacin del sistema de descarga a fosas spticas,
de lo que hay ejemplos en Paraguay.

Promover el dilogo y generar un debate nacional que incluya a todas las


organizaciones y actores del sector. Reconocer que el rea rural debe ser
tratada de manera especfica, integrando las polticas de vivienda, salud,
educacin y agua y saneamiento dentro del desarrollo local y favorecien-
do polticas de estmulo que reviertan la migracin campo-ciudad. En ese
marco, respetar la interculturalidad y cosmovisin del rea rural.

Disear una poltica especfica para el agua y el saneamiento en el rea


rural, diferenciando ambos servicios y estableciendo o precisando los me-
canismos para:

El financiamiento y el cofinanciamiento de la comunidad, acorde


con su tamao, sus capacidades y fortalezas, y estableciendo los
compromisos de participacin econmica de la comunidad en la
inversin.

91
AGUA POTABLE Una priorizacin transparente, considerando costos unitarios, tamao
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de la comunidad y niveles de servicio.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Las cuotas o tarifas, especificando lo que estas cubren y asegurando
el buen funcionamiento del servicio.

Los subsidios, estableciendo los criterios para asignar y promover


el subsidio a la oferta (inversin) y al consumo, y analizando su
continuidad en el largo plazo.

Los incentivos, ligados a la inversin, buscando la eficiencia de la


gestin y estableciendo indicadores de desempeo de los operadores
rurales y el uso de micromedidores.

Finalmente, el fortalecimiento institucional, creando capacidades


locales para la gestin, incluyendo la capacitacin y asistencia
tcnica bsica para crear microempresas con las asociaciones de
JASS u operadores especializados comunitarios de los servicios
rurales, que se orienten a la eficiencia, reduciendo costos mediante la
asociatividad, las alianzas o la mancomunidad.

Conclusiones

La provisin y uso de servicios sostenibles de agua y saneamiento rural en


Amrica Latina tiene caractersticas propias que la diferencian de otras re-
giones del mundo. Las experiencias sectoriales en la regin aportan leccio-
nes y buenas prcticas para lograr el acceso universal a dichos servicios.
El logro de esa meta, as como de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
aprobados por las Naciones Unidas, requiere superar un conjunto impor-
tante de desafos.

En un contexto de globalizacin y de cambio hacia una nueva ruralidad,


los pases de la regin comienzan a adoptar una visin integrada del de-
sarrollo local que incluye diferentes sectores (salud, agua, saneamiento,
vivienda, educacin, etc.). Sin embargo, la necesidad de abordar los pro-
yectos de agua y saneamiento con un enfoque integral y multidisciplinario
es todava un desafo para muchos pases.

92
Otros desafos del sector siguen siendo la formulacin e implementacin CAPTULO 2

de polticas especficas para el rea rural, la implementacin de proyectos LA NUEVA
basados en procesos participativos, de desarrollo comunitario y con en- RURALIDAD
EN AMRICA
foque de gnero, as como la adopcin de modelos de gestin de servicios LATINA
rurales eficientes, con un marco legal y pago de cuotas que cubran la ope-
racin y mantenimiento de los servicios. A ellos, se suman nuevos desafos
derivados de la descentralizacin de los servicios, las reformas del sector
y los cambios de consumo.

Para superarlos, ser preciso adoptar modelos de provisin de agua y sa-


neamiento con un enfoque basado en la demanda, que cuenten con tec-
nologas y niveles de servicio adecuados para cada caso, sabiendo que las
comunidades rurales (dispersas, concentradas o de pequeos municipios)
requieren de un abordaje diferenciado. El nuevo paradigma de servicios no
puede sustentarse en la lgica de costos per cpita, deber apoyarse en
alianzas pblico-privadas y contar durante todo el proceso con los Munici-
pios y las comunidades a los que estn destinados.

La experiencia ha demostrado la necesidad de superar el modelo tradicio-


nal de saneamiento, mediante letrinas secas, para adoptar un modelo ms
avanzado: la unidad bsica de saneamiento o bao digno. Una revisin
del modelo de servicios tiene implicaciones a la hora de definir las cobertu-
ras, las metas y los costos e inversiones que se deben realizar.

Las estrategias y la planificacin de las inversiones en agua y saneamiento


debern tener ms en cuenta las particularidades de los territorios rurales
y las poblaciones que los habitan. En ese contexto, es necesario disear
proyectos eficientes, con economas de escala, que respondan a las de-
mandas y posibilidades reales de las familias y a las exigencias actuales
de sostenibilidad econmica y ambiental. Al mismo tiempo, la promocin
de una relocalizacin voluntaria de la poblacin que vive dispersa, en aras
de una mayor eficiencia de los servicios y de mejores resultados, es una
alternativa posible que se debera contemplar.

A largo plazo, es preciso alcanzar nuevos consensos para revisar las inter-
venciones sectoriales y adoptar, en el marco de un Nuevo Pacto Social por
el agua y el saneamiento rural, nuevos paradigmas y enfoques para proveer
servicios bsicos con una visin de desarrollo local integrado.

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103
Notas
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA explicativas

1. Para un resumen de los principales cam- 7. Sin embargo, cabe recordar que, en los
bios en el desarrollo econmico global, en don- aos ochenta, amplias zonas rurales del Per,
de la urbanizacin, la migracin del campo a la especialmente de la sierra, en los departamen-
ciudad, el comercio y el mejor acceso a los mer- tos del trapecio andino, fueron afectadas por
cados seran los factores explicativos de ese la violencia terrorista, motivando una especta-
proceso, vase Banco Mundial, 2009. cular segunda ola de migracin y desplaza-
miento del campo a la ciudad de casi el 20 % de
2. El termino ruralidad se refiere al conjunto su poblacin, la cual abandon sus comunida-
de la vida en el campo, que, si bien se organi- des, villorrios y extensas reas rurales (Castillo,
za en torno a la actividad agrcola, la rebasa 1997; Gibaja Vargas Prada, 1994). Problemas
ampliamente. Alude tanto a la complejidad de similares de poblacin rural desplazada se ob-
la organizacin social como a su capacidad de servan actualmente en Colombia. De otro lado,
cambiola nueva ruralidad, cobra patente ha- desde los aos noventa, grandes superficies de
cia finales de la dcada de los ochenta del siglo tierras en la franja de la costa peruana han sido
XX De Grammont, 2008, p. 34. adaptadas al cultivo de exportacin, motivando
3. En los documentos de las Naciones Unidas un crecimiento espectacular del empleo rural y
sobre poblacin y las diferencias entre lo urba- creando, al mismo tiempo, problemas de ac-
no y rural, hace ms de cuatro dcadas se des- ceso a los recursos hdricos. Para un resumen
tacaba lo siguiente: el 34 % del total de la po- sobre los cambios en la agricultura peruana,
blacin de Amrica Latina y el Caribe viva, en vase Webb, 2013.
1970, en unidades administrativas de menos de 8. Desde comienzos de los aos noventa, esa
25 personas por km2, que constituye el mnimo Universidad desarrolla el concepto de nueva
que las Naciones Unidas consideran necesario ruralidad con un enfoque territorial del desa-
para que existan relaciones sociales y cultura- rrollo, poniendo nfasis en: i) la necesidad de
les, as como para que se realicen actividades explotar todos los recursos disponibles en los
econmicas diversificadas.. (Urza, 1979). territorios rurales, y no slo la agricultura, para
4. La poblacin rural se refiere a las personas sacar a las poblaciones de la pobreza; ii) las
que viven en zonas rurales, segn la definicin implicaciones del nuevo enfoque en un contex-
de la oficina nacional de estadsticas. Se calcu- to de conflicto y de violencia poltica y militar,
la como la diferencia entre la poblacin total y como la de Colombia, que lleva a exponer los te-
la poblacin urbana. Vase http://datos.ban- rritorios y sus habitantes a las fuerzas legales e
comundial.org/indicador/SP.RUR.TOTL ilegales del mercado (PCS, 2012).

5. El Banco Mundial encomend a Chomitz y 9. Cul es el rumbo deseado socialmente


otros (2004) un estudio para contabilizar la po- del agro colombiano? Este es uno de los aspec-
blacin rural segn criterios ms homogneos tos ms dramticos del momento actual. Se
y, a la vez, ms tiles para la formulacin de po- consolida el enfoque territorial de la misma
lticas (Dirven et al., 2011). forma en que se promueve institucionalmente?
Hay enfoques alternativos que den espacio
6. La cifra se eleva a 127 millones de personas para entender y promover otro tipo de desarro-
si se agregan todos los pases y territorios ca- llo? Qu relacin tendrn estos enfoques con
ribeos y centroamericanos no incluidos en el los conflictos sociales y, en especial, con el ar-
cuadro 2.1. mado? Es este ltimo una variable dependien-
te o independiente de lo rural? ... (PCS, 2012).

104
10. Uno de los factores en la movilizacin social 15. De Grammont (2008), por su lado, seala
CAPTULO 2
y poltica fueron las discrepancias que haba que habra dos enfoques para estudiar la nueva

alrededor de los proyectos Misicuni y Cora- ruralidad: i) desde las transformaciones eco- LA NUEVA
ni para represar las aguas y suministrarlas a nmicas, sociales y polticas de la sociedad y, RURALIDAD
la ciudad y para el regado en un contexto de ii) desde las nuevas polticas pblicas; estos, a EN AMRICA
reformas, con la propuesta de una nueva Ley su vez, tendran dos enfoques metodolgicos: LATINA
de Aguas. Los regantes sentan que se afecta- el primero enfatizara la relacin global-local
ban sus derechos consuetudinarios sobre las con las condiciones productivas y los efectos
fuentes de agua, convirtindose en uno de los de la migracin, mientras que el segundo pon-
principales actores de dicho conflicto. Vase dra hincapi en el anlisis del territorio y las
Oporto y Salinas, 2007. opciones del desarrollo sustentable.

11. ...Hoy en da, Ica es uno de los lderes na- 16. Alberto Chueca, representante del Banco
cionales en agroexportaciones y una de las Mundial en Colombia, en una resea del estu-
pocas zonas del pas con pleno empleo. Ese dio de 2005, indicaba que segn la definicin
liderazgo se vera amenazado si contina la de ruralidad de la OCDE, que se basa, por un
sobreexplotacin de los recursos hdricos, ad- lado, en la densidad de la poblacin (menos de
vierte la ANA, sobre todo las reservas de aguas 150 habitantes/km2) y, por el otro, en la distan-
subterrneas, comprometiendo el futuro sos- cia de un centro urbano grande, o sea, ms de
tenible de la agricultura (13 de septiembre de una hora de distancia de una ciudad que tenga
2012, diario El Peruano). El uso del agua sub- como mnimo 100.000 habitantes, el sector ru-
terrnea en Ica tiene antecedentes prehispni- ral en Amrica Latina es en promedio el doble
cos y su conservacin estara actualmente en de lo que las cifras indican.En Colombia pa-
riesgo. Vase Schreiber y Lancho Rojas, 2006, y sara del 25 % al 40 %... (Chueca, 2005).
Or y Damonte, 2014.
17. Aun cuando la literatura peruana carece de
12. Algunos autores sostienen las tesis sobre estudios econmicos sobre los efectos de la
una urbanizacin del campo y la ruralizacin distancia o la geografa, cuenta con estudios
de la ciudad, aun cuando dichas afirmaciones antropolgicos que observan la alta prioridad
no estn sustentadas. En algunos casos, como que las comunidades andinas, o sea la pobla-
en La Paz (Estado Plurinacional de Bolivia), el cin directamente afectada, han asignado a
entorno urbano crece articulado con el rea los caminos. La priorizacin tiene larga data,
rural; por ejemplo, el Municipio de Viacha (Ga- ha sido consistente en el tiempo y fue mate-
lindo J., s.f.). Otros autores consideran que no rializada a travs de insistentes pedidos a las
tendra mucho sentido hablar de vieja y nue- autoridades y un sacrificado esfuerzo de cons-
va ruralidad y que solo se tratara de una ma- truccin propia... (Webb, 2013, p. 211).
nera distinta de percibir el espacio rural junto
con sus problemas contemporneos (De Gram- 18. Tambin fueron identificados otros posi-
mont, 2008). Por su lado, Prez (Prez, Farah y bles determinantes de la pobreza rural, como la
De Grammont, 2008) sostiene que el concepto educacin, el capital social, el poder poltico, la
de nueva ruralidad se debe aplicar enfatizan- tecnologa, la salud y la infraestructura. Cada
do la economa y las estructuras materiales uno de esos factores ofrece una explicacin al-
que han cambiado. ternativa de la pobreza rural, pero la reflexin
sugiri que, ms que alternativas, cada uno era
13. Varios de los anlisis resultantes fueron un mecanismo interrelacionado con la geogra-
publicados en un nmero especial de la revista fa y la distancia (Webb, 2013, p. 210).
World Development, de marzo de 2001, y luego
traducidos al espaol en CEPAL, BID, FAO y RI-
MISP, 2004. Esta corriente de investigaciones
derrumb la percepcin que haba prevalecido
hasta entonces de que rural era igual a agr-
cola y viceversa. Vase tambin Dirven, et al.,
2011.

14. Catalizada, entre otros, por los seminarios


internacionales organizados por la Maestra de
Desarrollo Rural de la Universidad Javeriana de
Bogot, Colombia.

105
19. La dispersin residencial de las comunida- 23. Los proyectos del PROSABAR en el Estado
AGUA POTABLE
des rurales del Per esta correlacionada con Plurinacional de Bolivia, PRONASAR en el Per
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la productividad. Las capacidades productivas y PRAGUAS en Ecuador, implementados desde
RURALIDAD DE de las familias rurales se incrementan cuanto finales de los noventa por los Gobiernos nacio-
AMRICA LATINA ms aglomerada es su rea de residencia. Por nales con el apoyo y financiamiento del Banco
ejemplo, seala que una familia aumentara casi Mundial, adoptaron esos enfoques. A su vez,
al doble sus capacidades productivas al mover la Agencia suiza para la cooperacin y el de-
su residencia rural a un pueblo pequeo (entre sarrollo (Cosude), la alemana GTZ y la Agencia
401 a 4.000 viviendas). La dispersin residencial Espaola de Cooperacin Internacional para
est tambin correlacionada con indicadores el Desarrollo (AECID), entre otras, tambin han
de bienestar. Cuanto ms alejada y dispersa es desarrollado estos conceptos.
la localidad rural, menos posibilidades tiene de
acceder a servicios bsicos, lo que estara aso- 24. Resolucin aprobada por la Asamblea Ge-
ciado a dos factores: la distancia y el acceso vial neral de las Naciones Unidas en su sexagsimo
incrementan los costos y, cuanto mayor es la cuarto perodo de sesiones (A/RES/64/292).
lejana y la dispersin, menor peso poltico tiene Disponible en http://www.un.org/es/comun/
su poblacin. Sin embargo, esta correlacin ha docs/?symbol=A/RES/64/292
comenzado a modificarse con el incremento de 25. El derecho al agua fue reconocido en la
la telefona y los caminos rurales (Webb, 2013). Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
20. Qu es este fenmeno de la globalizacin, Agua (Mar del Plata, 1977) y en el Decenio Inter-
es la integracin ms estrecha de los pases y nacional del Agua Potable y del Saneamiento
los pueblos del mundo, producida por la enorme Ambiental, 1981-1990; aunque estas iniciativas
reduccin de los costos de transporte y comu- no alcanzaron sus objetivos, cumplieron un rol
nicacin, y el desmantelamiento de las barre- en la evolucin del reconocimiento del derecho
ras artificiales a los flujos de bienes, servicios, a acceder a agua y a un saneamiento digno para
capitales, conocimientos y (en menor grado) mejorar las condiciones de vida de millones de
personas a travs de las fronterasla globali- personas. El escenario cambi a partir del ao
zacin es enrgicamente impulsada por corpo- 2002, cuando el Comit de Derechos Econ-
raciones internacionales que no solo mueven micos, Sociales y Culturales de las Naciones
el capital y los bienes a travs de las fronteras, Unidas (CESCR) emiti su Observacin n. 15 y
sino tambin la tecnologa... (Stiglitz, 2002). asign a ambos, agua y saneamiento, un rango
de ley dura, considerndolo como un derecho.
21. El objetivo 6 consiste en garantizar la dis- Finalmente, la resolucin 64-292, adoptada en
ponibilidad de agua y su gestin sostenible y el 2010 por la Asamblea General de las Naciones
saneamiento para todos. Para conocer todos Unidas, declar este derecho como un derecho
los objetivos y sus metas precisas, vase http:// humano esencial (Bautista, 2013).
www.un.org/sustainabledevelopment/es/
26. Tambin destaca la importancia de garanti-
22. Segn Humphrey (2009), la lucha contra zar un acceso sostenible a los recursos hdricos
la desnutricin infantil es ms compleja de lo con fines agrcolas para el ejercicio del derecho
que inicialmente se supona. No slo se nece- a una alimentacin adecuada, as como la ne-
sita suministrar servicios bsicos de calidad (y cesidad de asegurar su uso por parte de los
en saneamiento, un bao rural), tener buenas agricultores marginados, en particular las mu-
prcticas de higiene, como el lavado de manos, jeres. Adems, dispone que no pueda privarse
y dietas especiales para los nios menores de a un pueblo de sus propios medios de subsis-
cinco aos, sino que, adems, se debern erra- tencia, enfatizando que los Estados deben
dicar todos los vectores que pueden conectar garantizar a los pueblos indgenas un acceso
las heces de cualquier tipo de seres vivos con suficiente al agua (Meja, 2013).
los nios, especialmente los nios menores de
dos aos, que, en el rea rural, gatean o cami-
nan sobre los pisos de tierra. Se ha demostrado
que las heces transmiten una bacteria que se
aloja en el intestino delgado y genera una mala
absorcin de nutrientes en los nios, aun cuan-
do no den muestras de diarreas. Dicha afeccin
se denomina Enteropata Tropical (ET). Por ello,
se recomienda colocar un piso slido en las
reas donde se desenvuelven los nios. Vase:
Humprey, 2009 y el proyecto ZVITAMBO, Zimba-
bwe. Tambin: (Humphrey J., 2014) en https://
www.youtube.com/watch?v=Z-raYLNiJ1w

106
27. Las Naciones Unidas designaron a Catarina 33. Por ejemplo, en Colombia, se considera
CAPTULO 2
de Albuquerque como Relatora Especial sobre como poblacin rural a la residente en comuni-

el derecho al agua potable y al saneamiento en dades que se encuentran fuera de la ciudad; en LA NUEVA
septiembre de 2008. Tres aos despus, entre- Paraguay, son poblaciones con menos de 3.000 RURALIDAD
g su informe al Consejo, presentando discu- habitantes; en el Per, son rurales las pobla- EN AMRICA
siones y evidencias sobre las buenas prcticas ciones residentes en localidades con menos de LATINA
relativas a los marcos legales e institucionales, 2.000 habitantes.
el financiamiento y los presupuestos, la imple-
mentacin y la rendicin de cuentas. El informe 34. Para ms detalles, vase Naciones Unidas,
recoge un trabajo paciente y sistemtico, que 2002.
comprendi entrevistas, visitas y el examen 35. Para una revisin rpida de la provisin y
de ms de 220 casos, a partir de los cuales se condiciones de los servicios a las comunidades
han extrado buenas prcticas para avanzar en indgenas de ALC hacia fines de la dcada de
la aplicacin del derecho humano al agua y al los noventa, vase OPS, 1999.
saneamiento (Meja, 2013; Albuquerque, 2011).
36. La cuestin de quin constituye un grupo
28. El VI Foro Mundial del Agua se celebr en indgena, o no, ha sido difcil de resolver. Algu-
Marsella, Francia, en marzo de 2012. nos pases afirman que no tienen pueblos in-
29. Se observa que solamente Chile alcanza un dgenas dentro de sus fronteras, mientras que
nivel razonable de cumplimiento. Los pases grupos de personas que viven en esos pases y
ms poblados, Brasil y Mxico, que suman ms tienen idiomas y culturas propios se conside-
del 50 % de la poblacin regional, muestran ran indgenas de las tierras en las que viven, e
avances significativos, pero se debern mejo- intentan activamente proteger su cultura y sus
rar las polticas y los planes concretos. Los pa- derechos a sus tierras y sus recursos.en la
ses de Centroamrica y el Caribe son los que se prctica, las Naciones Unidas piden a los gru-
encuentran ms rezagados (Meja, 2013). pos indgenas que se definan a s mismos como
tales (Naciones Unidas, s.f.).
30. El concepto de ciudadana se puede enfo-
car en tres niveles en la tradicin britnica: la 37. Ficha conjunta de UNICEF, Funproeib An-
ciudadana poltica, que alude a los derechos des y AECID, sobre Los pueblos indgenas de
polticos y el ejercicio democrtico del poder; Amrica Latina. Disponible en: http://www.uni-
la ciudadana social, que alude a los derechos cef.org/lac/pueblos_indigenas.pdf
de acceso a los servicios bsicos en igualdad 38. El concepto de pueblos indgenas es utili-
de condiciones para todos los ciudadanos, y la zado con frecuencia en sentido amplio, inclu-
ciudadana civil, relacionada con el derecho a la yendo comunidades nativas o grupos tnicos.
libertad de pensamiento y de expresin (Mars- Varios grupos pueden formar un solo pueblo
hall, 1950). indgena.
31. Por ejemplo, en el rea urbana, los costos 39. Por ejemplo, el PRONASAR estableca como
de produccin mensual en una ciudad pueden elegible a cualquier comunidad rural menor de
ser de tres millones de dlares, mientras que 2.000 habitantes; pero, en las Bases para la
en una localidad rural concentrada o en una Convocatoria y Concurso de los Gobiernos Lo-
pequea ciudad, segn el tamao, pueden ser cales para acceder al proyecto, se mencionaba
solo de 30.000 dlares. Lo importante es iden- a localidades con poblaciones rurales com-
tificar de manera directa quien o quienes de- prendidas entre los 200 y 3.000 habitantes
ben pagar por esos costos para que el servicio (MVCS, 2007).
sea sostenible.
40. La I Conferencia del LATINOSAN se realiz
32. Segn la definicin del PCM: i) un sanea- en noviembre de 2007 en Cali (Colombia); la II
miento es mejorado cuando se dispone de al- Conferencia se celebr en Foz de Iguaz (Brasil)
gn mecanismo que garantiza la separacin hi- en mayo del 2010; la III Conferencia tuvo lugar
ginica de las heces humanas del contacto hu- en mayo de 2013 en la ciudad de Panam y, fi-
mano (alcantarillado, fosas spticas, letrinas nalmente, se ha convocado la IV Conferencia
sanitarias); ii) una fuente de agua es mejorada para mayo de 2016 en Lima (Per).
cuando se dispone de grifos pblicos, pozos
perforados, vertientes protegidas o la recolec-
cin de agua de lluvia, o algn otro mecanismo
de acceso a agua de consumo humano.

107
41. El impacto econmico anual era de 6.300 45. Para la experiencia del Cusco, vase Pache-
AGUA POTABLE
millones de dlares en Indonesia, 1.400 millo- co y Len, 2008 y Castillo, 2009.
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
nes de dlares en Filipinas, 780 millones d-
lares en Vietnam y 450 millones de dlares en 46. El proyecto piloto Creando Mercados de Sa-
RURALIDAD DE
Camboya. Con la aplicacin universal de los neamiento (CMS) se realiz en tres localidades
AMRICA LATINA
servicios de saneamiento y prcticas de higie- de la sierra (Cajamarca, Cusco y Ancash) y en
ne, se espera que todos los impactos atribuidos una zona periurbana (Pachacutec, en Lima). El
se atenen, disminuyendo sustancialmente, diagnstico estableci que las familias esta-
principalmente en la salud, en donde se reduci- ban interesadas en invertir en saneamiento si
ran directamente el 45 % de las prdidas (PAS, se ajustaba a las siguientes condiciones: no
2007, noviembre). tengo que cambiarlo de lugar (79 %), resguarda
la privacidad (78 %), no tiene mal olor (77 %),
42. La falta de saneamiento contribuye a la usa agua (76 %), es presentable a la familia y
contaminacin de los recursos hdricos, au- amigos (74 %), es seguro para los nios (74 %)
mentando el costo del agua segura para los (PAS, 2012c).
hogares, y a una menor produccin de peces en
ros y lagos. Los costos econmicos asociados 47. Para una evaluacin de los resultados de
con el agua contaminada, debido a un sanea- un enfoque desde los medios de comunicacin
miento deficiente, se estimaron en 2.300 millo- y difusin usado en el Sudeste Asitico, vase
nes dlares por ao (1.500 en Indonesia, 320 en Devine y Kullman, 2012.
Filipinas, 290 en Vietnam y 150 en Camboya). 48. Vase MVCS, 2011.
Asimismo, tena una incidencia negativa en el
bienestar de otros (tiempo de acceso al sanea- 49. Vase MEF, 2013.
miento), adems de ocasionar una prdida de
tierras productivas y 350 millones de prdidas
relacionadas con el turismo (PAS, 2007, no-
viembre).

43. Para los temas y acuerdos, vase Quiroga,


et al., 2008, y AECID, 2013.

44. Asia del Sur es un continente con ms de


900 millones de habitantes. Los estudios fue-
ron realizados en Pakistn, India y Bangladesh
e identificaron algunos factores claves del xi-
to, tales como: a) focalizar la lucha contra el
fecalismo a campo abierto; b) realizar inver-
siones en la promocin social de la higiene, c)
proveer recursos y opciones de saneamiento
para los ms pobres.

108

Introduccin

La gestin del recurso hdrico

Cambio climtico y seguridad


hdrica en el rea rural

Vulnerabilidad de los sistemas


de agua y saneamiento rural

Planes de respuesta a los


desastres

Resiliencia y adaptacin a los


desastres

Evaluacin del impacto


ambiental

Informacin y servicios
climticos

Conclusiones
Recursos hdricos 3
y cambio climtico
en el territorio rural
Mensajes clave

Las comunidades rurales estn ms expuestas al efec-


to negativo de los fenmenos climticos tendenciales y ex-
tremos en un ambiente de fragilidad y mayor grado de vul-
nerabilidad vinculado con la disponibilidad y el suministro
de agua, la seguridad alimentaria y los ingresos agrcolas
que afectarn al bienestar de los pobres.

La determinacin del grado de vulnerabilidad (fsica,


operativa, organizativa, cultural, socioeconmica y am-
biental) de un sistema de agua y saneamiento rural ante
los fenmenos naturales frecuentes requiere ser conside-
rada como una prctica regular incorporada en el ciclo del
proyecto. La evaluacin del riesgo relacionando las amena-
zas y las vulnerabilidades permitir determinar de manera
anticipada las consecuencias sociales, econmicas y am-
bientales de un determinado evento.

El desarrollo de un plan de adaptacin y de gestin del


riesgo requiere ser normado y promovido por las autorida-
des sectoriales y su implementacin concertada con las
autoridades del Gobierno local y las comunidades rurales,
identificando las medidas de adaptacin ms apropiadas
que reducen la vulnerabilidad, definiendo los mecanismos
operativos y las responsabilidades para su implementacin.
Es preciso considerar como medidas de adaptacin de
los servicios de agua y saneamiento la construccin de in-
fraestructura resiliente y la proteccin de la microcuenca y
las fuentes de agua, complementadas con la gestin ade-
cuada de los sistemas de agua y saneamiento y la adopcin
de una conducta especfica ante la presencia de una emer-
gencia o desastre.

La adopcin de medidas de adaptacin al cambio cli-


mtico no es estndar; la ventaja de su aplicacin debe ser
estimada estableciendo una relacin entre los beneficios
potenciales no perdidos y los costos asociados a la imple-
mentacin de las medidas de adaptacin.
Introduccin
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

Un desafo primigenio para las inversiones en servicios de agua y saneamiento


rural es la ampliacin de la cobertura de acceso en las comunidades rurales
que an no cuentan con este servicio y que, generalmente, son comunidades
dispersas. Un segundo desafo est en atender la creciente demanda de re-
habilitacin o reconstruccin de los sistemas de infraestructura de agua y
saneamiento, y mejorar los servicios para que tengan estndares adecuados.
Esto ltimo, lamentablemente, puede considerarse como un indicador de la
baja sostenibilidad de las inversiones realizadas en el pasado. Por ello, existe
la necesidad de desarrollar nuevas formas de intervencin pblica en el rea
rural que conlleven la prestacin de servicios de calidad y sostenibles en el
tiempo, y de utilizar con eficiencia los recursos destinados a la inversin.

Un factor directamente vinculado con la sostenibilidad de los servicios de


agua y saneamiento rural es la vulnerabilidad crnica de la infraestructura
a los impactos de eventos hidrolgicos extremos, los cuales pueden tener un
incremento notable como consecuencia del cambio climtico derivado del
calentamiento global. Entre los aspectos de mayor vulnerabilidad, destaca
el desequilibrio entre la oferta y la demanda de agua a lo largo del ao como
consecuencia de la potencial reduccin estacional de los caudales disponi-
bles en las fuentes de agua superficial y subterrnea y el aumento simult-
neo de la demanda debido al desarrollo econmico en determinados secto-
res del rea rural y la elevacin de los niveles de vida. El crecimiento de la
poblacin en comunidades cada vez ms concentradas requiere ms agua en
los domicilios y para atender actividades productivas de diversa ndole. Otro
factor importante es la vulnerabilidad de los sistemas de agua y saneamiento
ante las amenazas derivadas de la lluvia, bien sea por exceso o defecto, que
se traducen en inundaciones y sequas, as como por otros eventos hidrome-
tereolgicos, entre ellos los huracanes, las heladas y los deslizamientos. A
los problemas relacionados con las cantidades de agua disponible se suman
los efectos perniciosos de la contaminacin de los cursos de agua y acufe-
ros como resultado de la concentracin y descarga sin control de aguas resi-
duales, tanto domsticas como de otros orgenes, especialmente del sector
minero y agropecuario.

El propsito del presente captulo es alentar una discusin sobre la gestin de


los recursos hdricos y el impacto del cambio climtico en el acceso y soste-
nibilidad de los servicios de agua y saneamiento para la poblacin rural. Para
ello, se revisa la literatura especializada ms reciente y se destacan casos de
anlisis en el mbito de Amrica Latina, los cuales permiten ilustrar los con-
ceptos y alcance de la terminologa, los factores que agravan la vulnerabilidad
de los sistemas, la gestin del riesgo y las medidas de mitigacin de desastres.

114
Todos estos factores deben ser tomados en cuenta en el diseo de planes y CAPTULO 3

estrategias dirigidas a la provisin de agua potable en el rea rural. RECURSOS
HDRICOS
Y CAMBIO
Con esta revisin, se pretende apoyar la formulacin de proyectos y planes CLIMTICO EN
operativos a nivel de las instancias responsables de los servicios de agua y EL TERRITORIO
RURAL
saneamiento, como son los Gobiernos locales y las propias comunidades, y
orientar a los tomadores de decisiones sobre las polticas pblicas y el finan-
ciamiento; adems, se busca aportar elementos tiles para los profesionales
de la ingeniera, la economa, la sociologa y de otras disciplinas que disean,
construyen y operan sistemas de agua y saneamiento rural.

La gestin del
recurso hdrico

La cuenca hidrogrfica es reconocida como la unidad territorial ms adecua-


da para la gestin integrada de los recursos hdricos al constituir la principal
forma terrestre, dentro del ciclo hidrolgico, que capta y concentra la oferta de
agua que proviene de las precipitaciones. Esto genera un alto grado de interre-
lacin e interdependencia entre sus usos y usuarios (Dourojeanni, Jouravlev y
Chvez, 2002).

Gestin integrada de los recursos hdricos (GIRH)

Proceso que promueve el desarrollo y la gestin coordinada del agua, la


tierra y los recursos relacionados con el propsito de maximizar el bien-
estar social y econmico con equidad, sin comprometer la sostenibilidad
de los ecosistemas vitales (GWP, 2000).

Los sistemas de agua y saneamiento rural (SASR) constituyen una parte in-
tegral de la cuenca al ser esta la fuente primaria del recurso hdrico que ali-
menta los sistemas de agua de los centros poblados urbanos y rurales. Del
estado de la cuenca dependen el volumen y la calidad del agua que se produce
y que permite la continuidad y sostenibilidad de los servicios de agua y sanea-
miento. Sin embargo, las fuentes de agua de las cuencas estn cada vez ms

115
AGUA POTABLE limitadas y contaminadas y, muchas veces, llegan a ser inapropiadas para el
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
consumo humano y la sostenibilidad del ecosistema. Los volmenes de agua
RURALIDAD DE producidos tienden a ser compartidos entre las distintas necesidades y de-
AMRICA LATINA
mandas de la sociedad; pese a ello, an existe una poblacin que no cuenta
con acceso o con la cantidad suficiente de agua para sus necesidades (Van
der Zaag y Savenije, 2013).

La gestin territorial y ambiental necesaria para garantizar el flujo de agua en


cantidad y calidad suficientes como para permitir la disponibilidad de agua
potable para comunidades rurales de una cuenca o subcuenca se ve afectada
por una serie de factores (CONPES, 2014; Orozco, Jimnez, Faustino y Prins,
2008). Entre los ms relevantes, estn:

El crecimiento de la poblacin y la produccin de agua que se mantiene o


disminuye en volumen.

La reduccin de la precipitacin pluvial por efecto del cambio climtico y la


poca capacidad de absorcin y retencin de agua de lluvia que tienen los
suelos debido a la deforestacin.

La calidad deficiente del agua y la falta de una proteccin de las fuentes


que evite la contaminacin por humanos y animales.

La falta de adopcin de buenas prcticas en la agricultura para el uso efi-


ciente del agua.

La poca coordinacin entre las distintas instituciones que se encuentran


en la subcuenca.

Los conflictos entre sectores relacionados con el uso de la infraestructura.

La falta de aplicacin de incentivos para la proteccin y manejo de cuencas.

La poca formalizacin de concesiones de agua y la carencia de permisos


ambientales de los operadores de servicios en el rea rural.

La gestin de residuos slidos inadecuada.

Este entorno demanda que el sector de agua y saneamiento en general,


y el subsector rural en particular, consideren la gestin de los recursos
hdricos bajo un enfoque integral (GIRH) como marco para planificar su
desarrollo. Este enfoque facilita los procesos de formulacin de polticas
y la planificacin nacional vinculada con los recursos hdricos, incorpora
consideraciones sociales y ambientales en las polticas y en la toma de
decisiones, involucra directamente a todos los interesados (es incluyente
y participativa), permite optimizar inversiones en un clima de recursos fi-

116
nancieros ajustados y evita las externalidades negativas derivadas del uso CAPTULO 3

no coordinado de los recursos del agua y la tierra y de la provisin descoor- RECURSOS
dinada de los servicios bsicos interdependientes, tales como la salud, la HDRICOS
Y CAMBIO
educacin y el saneamiento. CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
La mayora de los pases del mundo muestran avances significativos en el
desarrollo de polticas y en la preparacin de planes nacionales de GIRH. Sin
embargo, su nivel de implementacin no es satisfactorio y se encuentra muy
por detrs de las metas, principalmente porque no se cuenta con un marco
institucional adecuado o fortalecido, que es el primer paso para lograr una
GIRH. Resultados preliminares de un anlisis de datos de 125 pases eviden-
cian una amplia adopcin del enfoque integrado con un impacto significativo
en el desarrollo y las prcticas de gestin del agua a nivel nacional. El anlisis
tambin muestra que el 64 % de los pases cuenta con planes de GIRH, pero
solo el 34 % presenta un estado de implementacin avanzado de sus planes.
Adems, este proceso evidencia un ritmo ms lento de adopcin desde el ao
2008 (WWAP, 2012).

En el caso de Amrica Latina, casi todos los pases toman la cuenca como la
unidad bsica de planificacin, incorporando la GIRH en su marco legal e insti-
tucional para su implementacin. Sin embargo, el desarrollo de la instituciona-
lidad para la gestin por cuencas an requiere superar varios desafos, como
la creacin de capacidades de gobernabilidad en los espacios delimitados por
la cuenca, contar con financiamiento suficiente para apoyar a los organismos
de gestin por cuenca, disponer de un marco legal especfico que facilite la for-
mulacin y ejecucin de planes y, por ltimo, conseguir la participacin efecti-
va de los actores que interactan en una misma cuenca y en la gestin del agua
(Dourojeanni, 2009).

La adopcin de la GIRH por los pases no es uniforme en cuanto al desarrollo


de polticas, la institucionalidad y la aplicacin prctica; as, por ejemplo, la
Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia establece las bases
para la GIRH, pero no reconoce el agua como un bien econmico (MMAyA, 2011;
Salinas, Mendoza, Klein, y Sivila, 2011). La Constitucin afirma que:

El agua constituye un derecho fundamentalsimo para la vida.

Su uso es prioritario para la vida.

Los recursos hdricos se consideran recursos estratgicos para el desarro-


llo y la soberana boliviana.

Es deber del Estado gestionar, regular, proteger y planificar el uso adecua-


do y sustentable de los recursos hdricos, con participacin social, garan-
tizando el acceso al agua a todos los habitantes, siendo la ley la que esta-
blece las condiciones y limitaciones de todos los usos.

117
AGUA POTABLE El Estado Plurinacional de Bolivia cuenta con un marco institucional y norma-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tivo del ms alto nivel que facilita la implementacin de polticas y planes vin-
RURALIDAD DE culados a la GIRH, como es el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA),
AMRICA LATINA
del cual dependen el Viceministerio de Agua y Saneamiento y el Viceministerio
de Recursos Hdricos y Riego.

Colombia, por su parte, dispone de una Poltica Nacional para la GIRH. Su ob-
jetivo es orientar la planificacin, administracin, seguimiento y monitoreo
del recurso hdrico a nivel nacional bajo un criterio de gestin integral, y el re-
conocimiento de la cuenca como unidad de gestin (Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010). La poltica para el suministro de agua
potable y saneamiento bsico en la zona rural (CONPES, 2014) tiene como uno
de sus objetivos impulsar prcticas efectivas de gestin sanitaria y ambiental
a travs de:

La recuperacin y conservacin de cuencas.

La priorizacin de acciones orientadas a apoyar la recuperacin y conser-


vacin de las fuentes abastecedoras en cada regin con el apoyo de las
comunidades.

La adecuada gestin de residuos slidos y lquidos.

La implementacin de programas de educacin en gestin adecuada de los


residuos slidos.

El fortalecimiento de acciones de las entidades territoriales en asistencia


tcnica y capacitacin en las viviendas y las escuelas.

El empoderamiento de las comunidades en la gestin ambiental.

A su vez, existe el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio


de Vivienda, Ciudad y Territorio como entes normativos vinculados con la pol-
tica de la GIRH y la provisin de servicios de agua y saneamiento a la poblacin
rural.

Ecuador cuenta con una Ley Orgnica de Recursos Hdricos, Usos y Aprovecha-
miento del Agua, aprobada en julio del 2014. Esta ley reconoce a la GIRH como
un eje transversal del sistema nacional descentralizado de planificacin parti-
cipativa para el desarrollo. La Ley define la cuenca hidrogrfica como la unidad
territorial delimitada por la lnea divisoria de las aguas que drenan superficial-
mente hacia un cauce comn, incluyendo poblaciones, infraestructura, reas
de conservacin, proteccin y zonas productivas (Asamblea Nacional de la Re-
pblica del Ecuador, 2014). Adems, designa a la Autoridad nica del Agua como
responsable de la gestin integrada e integral de los recursos hdricos con un
enfoque ecosistmico por cuenca o sistemas de cuencas hidrogrficas.

118
La Secretara Nacional del Agua (SENAGUA) de Ecuador es la institucin nor- CAPTULO 3

mativa responsable de dirigir la gestin integral de los recursos hdricos en todo RECURSOS
el territorio nacional para, a travs de polticas, normas, el control y la gestin HDRICOS
Y CAMBIO
desconcentrada, generar una administracin eficiente sobre el uso y aprove- CLIMTICO EN
chamiento del agua. Desde septiembre de 2013, SENAGUA tiene la rectora del EL TERRITORIO
RURAL
sector del agua y el saneamiento del pas, la cual reconoce a las juntas de agua
potable y saneamiento como responsables de la prestacin de servicios comu-
nitarios de agua, siendo adems corresponsable de la proteccin, recuperacin
y conservacin de las fuentes de agua y del manejo de pramos, as como de la
participacin en el uso y administracin de las fuentes de agua que se hallan en
sus tierras, sin perjuicio de las competencias generales de la Autoridad nica
del Agua, de acuerdo con lo previsto en la Constitucin y la Ley. El Consejo In-
tercultural y Plurinacional del Agua, integrado por representantes electivos de
los Consejos de Cuenca, representantes de los pueblos, etnias, nacionalidades
y organizaciones sociales, tiene como rol fundamental el control social sobre la
garanta y el ejercicio del derecho humano al agua y su distribucin equitativa.

En el Per, en 2009, se inici una nueva etapa en los procesos de gestin y


regulacin de los recursos hdricos, adoptando un nuevo marco legal para la
modernizacin de la gestin del agua con la Ley de Recursos Hdricos (Ley N.
29338). Esta Ley establece la Autoridad Nacional del Agua (ANA), integrada
por rganos desconcentrados, denominados Autoridades Administrativas del
Agua (AAA), y por Administraciones Locales de Agua (ALA). Asimismo, dispone
que la gestin debe ser integrada por cuenca hidrogrfica, con participacin
de la poblacin, organizada mediante los Consejos de Recursos Hdricos de
Cuenca como rganos de la ANA, indicando que dichos consejos sern creados
a iniciativa de los Gobiernos regionales con el objeto de participar en la plani-
ficacin, coordinacin y concertacin del aprovechamiento sostenible de los
recursos hdricos (Ministerio de Agricultura, 2010; Serruto, 2009).

Las principales funciones de la ANA incluyen: i) elaborar la poltica y la estra-


tegia nacional de los recursos hdricos, as como el plan nacional de gestin de
los recursos hdricos, conduciendo, supervisando y evaluando su ejecucin; ii)
establecer los lineamientos para la formulacin y actualizacin de los planes
de gestin de los recursos hdricos de las cuencas, aprobarlos y supervisar su
implementacin; iii) elaborar el mtodo y determinar el valor de las retribucio-
nes econmicas por el derecho de uso del agua y por el vertimiento de aguas
residuales en fuentes naturales de agua; iv) otorgar, modificar y extinguir, pre-
vio estudio tcnico, derechos de uso del agua; v) conducir, organizar y adminis-
trar el Sistema Nacional de Informacin de Recursos Hdricos; vi) establecer
los parmetros de eficiencia aplicables al aprovechamiento de los recursos h-
dricos, y vii) aprobar la demarcacin territorial de las cuencas hidrogrficas. La
ANA regula la actuacin de las entidades del poder ejecutivo y de los actores
privados en la gestin integrada y multisectorial de los recursos hdricos, es-
tableciendo como unidad de gestin las cuencas hidrogrficas y los acuferos
del pas (Indij y Schreider, 2011).

119
AGUA POTABLE El concepto de cuenca hidrogrfica ha sido definido en el nuevo marco legal del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Per como la unidad territorial bsica para la gestin, planificacin y accin de
RURALIDAD DE los recursos naturales en general y, especialmente, de los recursos hdricos. La
AMRICA LATINA
cuenca est constituida por la delimitacin de la lnea divisoria de la red de dre-
naje generada por el escurrimiento de aguas superficiales convergentes hacia
un cauce principal. Al ser la unidad bsica natural para la gestin integrada del
agua, en su espacio interactan aspectos fsicos, tales como el agua, el aire, el
clima, los suelos, el subsuelo y los minerales; biolgicos, como la flora y la fau-
na, y antropognicos, como los socioeconmicos, culturales e institucionales.
Por lo tanto, tambin involucra la integracin del mbito poltico-administrati-
vo definido por los lmites departamentales y provinciales con el mbito de
la cuenca o agrupacin de cuencas hidrogrficas. De esta manera, la cuenca
se convierte en el patrn de referencia para la toma de decisiones debido a la
interdependencia que se establece entre la oferta y la demanda del agua (can-
tidad, calidad, oportunidad de caudales, retorno, sobrantes y prdidas) y entre
los usos y usuarios localizados en los diferentes espacios de la misma (cuenca
alta, media y baja), (Comisin Tcnica Multisectorial, 2009).

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), como


ente regulador del sector de agua y saneamiento en el Per, ha llegado a cons-
tituir una institucin importante para facilitar el marco legal necesario que
posibilite la aprobacin y regulacin de tarifas que incluyan un monto para la
retribucin por servicios ecosistmicos (Salazar, 2011).

Recursos hdricos en los


servicios de agua potable y
saneamiento rural

La adopcin del enfoque de cuenca para la provisin de servicios de agua y


saneamiento generalmente demanda un proceso de conocimiento que permi-
ta caracterizar la naturaleza de la cuenca y las acciones necesarias para ga-
rantizar su sostenibilidad en el tiempo, incluyendo la concertacin de actores
para el anlisis y la determinacin de acciones prioritarias en los procesos de
planificacin e implementacin de los planes. El Centro Agronmico Tropical
de Investigacin y Enseanza (CATIE), basndose en su experiencia en Cen-
troamrica, desarroll una metodologa para la adopcin de la cogestin de
cuencas abastecedoras de agua para consumo humano, que incluye los pasos
resumidos en el cuadro 3.1 (Orozco et al., 2008).

La participacin de las organizaciones sociales de base, las comunidades y


los Gobiernos locales en todo el proceso de elaboracin de planes y ejecucin
es un elemento fundamental de la GIRH. La movilizacin del capital social de-
manda la ejecucin de un trabajo especfico de sensibilizacin y capacitacin

120
CUADRO 3.1
Pasos para la planificacin de la provisin de servicios de agua y saneamiento bajo el enfoque de cuenca

Paso 1: Buscar un ordenamiento en la incidencia institucional.

Identificar los organismos que trabajan dentro de la comunidad en el manejo de recursos naturales, la salud y la
educacin.
Iniciar un proceso de integracin (red) de los organismos para trabajar juntos en el manejo de la cuenca, definiendo
principios, normas y reglas.
Realizar un diagnstico de la situacin para definir tareas, establecer compromisos y determinar los recursos
econmicos y el capital social y humano que sern necesarios para cumplir con las tareas propuestas.

Paso 2: Establecer el enlace con la comunidad.

Convocar a los lderes de organizaciones comunitarias, grupos de productores, comits de agua potable, grupos de
mujeres y otros.
Organizar un taller con la comunidad para analizar las dificultades relacionadas con el recurso hdrico y elaborar de
manera participativa un mapa de los recursos naturales.

Paso 3: Establecer la lnea base.

Analizar y evaluar el impacto de las actividades ejecutadas, definiendo indicadores tcnico-sociales y ambientales
clave consensuados con la comunidad para ser evaluados en un periodo de tiempo definido a partir de las reas de
recarga o los lmites de la microcuenca.

Paso 4: Determinar las reas de sensibilidad ambiental y social (ASAS)8.

Identificar las ASAS para facilitar las intervenciones en las microcuencas o fuentes de agua prioritarias. La
identificacin de las ASAS es participativa y toma en cuenta la cantidad de agua disponible por familia y el estado de
riesgo ambiental y sanitario de las fuentes.

Paso 5: Elaborar planes de accin comunitarios.

Preparados de manera participativa, conteniendo el objetivo general, los objetivos especficos, las actividades, los
responsables, los recursos necesarios (humanos, econmicos y materiales), el monitoreo y el seguimiento, y el plan de
inversin.
El plan de accin asegura que el rea seleccionada sea capaz de producir agua en calidad y cantidad suficiente para
satisfacer las necesidades actuales y futuras; para ello, confirma la propiedad de la fuente, asegura los mecanismos
de control sanitario de las fuentes y de calidad del agua, el control de los daos ambientales, la educacin ambiental y
sanitaria de la poblacin, y facilita la participacin de los jvenes en procesos de investigacin-accin.

Paso 6: Organizar los comits locales para la implementacin.

Conformar el comit local de cuenca para garantizar la ejecucin de los planes, el monitoreo de las actividades
acordadas y servir de enlace entre la comunidad y los organismos externos de apoyo. El comit incluye a un
representante de los comits de agua potable (CAP).

Paso 7: Implementacin de planes de accin.

Ejecutar las actividades planificadas con pleno empoderamiento de la comunidad y la interaccin operativa entre la
comunidad, el comit local de cuenca, el comit de la subcuenca y el comit de cuenca para el cumplimiento de las
responsabilidades correspondientes.

Fuente.
Orozco et al., 2008.

121
AGUA POTABLE de las comunidades y sus organizaciones, principalmente de los usuarios del
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
agua para riego1 y para consumo humano, as como de las juntas de agua pota-
RURALIDAD DE ble y saneamiento, para que cumplan con las tareas y aportes comprometidos,
AMRICA LATINA
para la proteccin de las fuentes de agua, y para la operacin y el manteni-
miento de los sistemas de agua y saneamiento. Las tareas de las autoridades
municipales incluyen proteger la cuenca o subcuenca, prestando apoyo a las
comunidades en las actividades de capacitacin y en el proceso de protec-
cin de las captaciones, las reas de recarga y las labores de forestacin o
reforestacin.

Operativamente, en la mayora de los casos, los lmites de los municipios no


coinciden con los lmites de las cuencas hidrogrficas. Dos o ms municipios
pueden compartir los recursos hdricos de una misma cuenca, un municipio
ubicado en la misma cuenca puede carecer de acceso a las fuentes de agua en
funcin de su ubicacin geogrfica y topografa o un municipio puede compartir
los recursos de dos subcuencas; en estos y otros casos, el municipio puede
desconocer las ventajas de la GIRH, sobre todo, la referente a la proteccin de
la cuenca y los recursos hdricos como un elemento imprescindible para la vida.
El manejo inapropiado de las fuentes de agua por parte de un municipio no solo
atenta contra la sostenibilidad y calidad de los recursos de su propio territorio,
sino que tambin afecta al abastecimiento de agua con calidad a la poblacin
de los municipios colindantes, especialmente a los centros urbanos y a las co-
munidades que se encuentran en la parte baja de la cuenca.

El fortalecimiento y el desarrollo de capacidades del capital social local a ni-


vel de municipios y comunidades constituyen una prioridad para la promocin
y adopcin de la GIRH, no solo en trminos de una propuesta poltica, sino tam-
bin en trminos de su incorporacin en proyectos de inversin mayores. Este
es el caso del Fondo Productivo y Social (FPS) del Estado Plurinacional de Bo-
livia, que tiene institucionalizada la capacitacin sobre GIRH en sus programas
de desarrollo comunitario y fortalecimiento institucional, abarcando las etapas
de preinversin, inversin y posinversin. La estrategia de capacitacin busca
que los Gobiernos municipales, las comunidades y el equipo tcnico compren-
dan y aseguren que todo proyecto o inversin se enmarque en una planificacin
y gestin de los recursos hdricos (FPS, 2011). Una prctica corriente para faci-
litar el trabajo coordinado entre municipios que comparten una misma cuenca
o subcuenca es la organizacin de mancomunidades de municipios para cons-
truir una gobernabilidad con enfoque territorial (REMURPE y GIZ, 2013).

La inclusin de componentes y acciones de apoyo y fortalecimiento de los ser-


vicios de agua y saneamiento comunitarios en los proyectos y programas de
pago por servicios ambientales constituye un incentivo para que las comuni-
dades rurales cumplan con sus compromisos, y es un proceso de empodera-
miento de los conceptos de proteccin del ambiente y la cuenca. Un ejemplo de
ello es el Proyecto Conservador de las Aguas que se desarrolla en la alcalda
de Extrema, en Minas Gerais (Brasil), donde una de las metas fijadas es la im-

122
plementacin de un sistema de saneamiento ambiental y el pago por servicios CAPTULO 3

ambientales, realizado por la municipalidad, a los miembros de la comunidad RECURSOS
que participan en el proyecto y cumplen con los trminos del contrato firmado HDRICOS
Y CAMBIO
(The Nature Conservancy, 2013). CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL

Mejoramiento, conservacin y
recuperacin de microcuencas

En Amrica Latina, existen diversas iniciativas que muestran los beneficios de


una GIRH para la preservacin de los recursos hdricos y su aprovechamiento
sostenible. Son los casos de Moyobamba y San Jos de Lambayeque, en Per,
dos ejemplos de buenas prcticas en materia de proteccin y mejora de cuen-
cas y de participacin comunitaria con relacin a la gestin de los servicios de
agua y saneamiento.

La ciudad de Moyobamba, capital de la provincia del mismo nombre y de la


regin San Martn, se encuentra ubicada en la margen derecha del ro Mayo, a
una altitud de 96 metros sobre el nivel del ro y a 860 metros sobre el nivel del
mar. En 2007, contaba con una poblacin de 65.048 habitantes, con una pro-
yeccin de 78.157 habitantes para el ao 2012. La ciudad tiene como fuente de
agua las captaciones Misquiyacu, Rumiyacu, Almendra y Juninguillo, adems
de la estacin de Soritor. La Empresa Prestadora de Servicios (EPS) de Moyo-
bamba es la encargada de la prestacin de servicios de agua y saneamiento
(Municipalidad Provincial de Moyobamba, 2013).

Se estima que 180 familias rurales tienen residencia en las subcuencas de los
ros Rumiyacu, Misquiyacu y Almendras, donde la tenencia de tierras an no
est clara. El asentamiento paulatino de estas familias en los ltimos 25 aos
y su dedicacin a la agricultura, principalmente al cultivo del caf, ha conduci-
do a la tala de bosques, el uso de agroqumicos y la produccin de aguas-mie-
les, que demandan el uso de grandes volmenes de agua para su tratamiento,
adems de contaminar los suelos y el propio recurso hdrico (Stern y Echava-
rra, 2013). Incluso en el bajo bosque nativo, la cuenca aporta altos niveles de
sedimentos debido a la combinacin de fuertes pendientes y la intensidad de
la precipitacin (Moreno Daz y Renner, 2007). Esta situacin constituye una
amenaza eminente para la disponibilidad de agua en cantidad y calidad sufi-
ciente para su suministro a la ciudad de Moyobamba.

Especficamente, la EPS Moyobamba evidenci: i) una disminucin en la dis-


ponibilidad del recurso hdrico; ii) mayores costos de tratamiento para potabi-
lizar el agua debido a las altas cargas de sedimento, iii) mayores incrementos
tarifarios, d) una disminucin de la calidad del servicio, y iv) un mayor nmero
de quejas y reclamos por parte de los usuarios (Salazar, 2011).

123
AGUA POTABLE Movilizacin social
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La preocupacin por proteger, restaurar y utilizar las fuentes de agua que
AMRICA LATINA
alimentan el sistema de agua potable de la ciudad de Moyobamba comenz
en el ao 2004, con el inters y esfuerzo combinado de la EPS Moyobamba,
el Gobierno Regional de San Martn, el Gobierno Municipal de Moyobamba,
el Gobierno del Distrito de Nueva Cajamarca, la Universidad Nacional de San
Martn, el Instituto Tecnolgico Pblico de Alto Mayo, la Autoridad Nacional del
Agua (ANA), la Superintendencia Nacional del Agua y Saneamiento (SUNASS)
y el Ministerio del Ambiente del Per (MINAM). El proyecto cont con la asis-
tencia tcnica y financiera de la Agencia Alemana de Cooperacin Internacio-
nal (GIZ, por sus siglas en alemn) y el Consorcio para el Desarrollo Sostenible
de la Ecoregin Andina (CONDESAN) en todo su desarrollo (Stern y Echavarra,
2013).

El proceso de movilizacin social propici el dilogo y la coordinacin nece-


saria para la definicin de una estrategia concertada para la gestin eficiente
de la cuenca y la exploracin de fuentes adicionales de financiamiento para
su manejo adecuado y mantenimiento. Acciones importantes que sirvieron de
fundamento al proceso (Renner, 2010) fueron las siguientes:

La decisin de la Municipalidad de Moyobamba de declarar Rumiyacu, Mis-


quiyacu y Almendra como reas de conservacin municipal con miras a la
preservacin de las cuencas hidrogrficas y la biodiversidad en estas reas.

La ejecucin de un anlisis del costo y beneficio asociado a los diferentes


usos de la tierra, la demanda de agua para riego y para los hogares, los
costos de tratamiento del agua y la modelizacin hidrolgica. Se hizo evi-
dente que se necesitaban cambios significativos en el uso de la tierra para
conservar y regenerar los ecosistemas de las cuencas.

La implementacin de una encuesta sobre la disposicin de pago de los


usuarios del agua, cuyos resultados mostraron que el 82 % de los encues-
tados estaban a favor de pagar por la conservacin de cuencas.

Un elemento fundamental que facilit el desarrollo e implementacin del lla-


mado Mecanismo de Retribucin por Servicios Ecosistmicos (MRSE) en la
cuenca de Moyobamba fue la creacin de un comit directivo2 conformado por
representantes del Gobierno regional y municipal, la sociedad civil, incluyendo
una ONG, y la Asociacin de Productores Agrcolas de la cuenca, entre otros
actores (Salazar, 2011). Las funciones del comit directivo (Stern y Echavarra,
2013) eran:

Desarrollar planes de accin para hacer sostenible el MRSE.

Informar a los interesados sobre el MRSE.

124
Resolver conflictos en el rea del proyecto segn los acuerdos del MRSE. CAPTULO 3

RECURSOS
Generar nuevos proyectos y buscar inversin pblica y privada para au- HDRICOS
Y CAMBIO
mentar la financiacin del MRSE. CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
Supervisar los gastos del Fondo.

Monitorear los indicadores de la calidad del agua y la gobernanza del


proyecto.

Servicios ecosistmicos

Utilizando un enfoque de mercado en la relacin entre produccin y consumo


de agua en las subcuencas de los ros Rumiyacu, Misquiyacu y Almendras, se
identificaron tres elementos bsicos que se dan en el proceso de transaccin
(Tipacti, Ribeiro, Ordez y Capacle, 2010):

El bien o servicio prestado, que, en este caso, es el agua que se genera en


las microcuencas hidrogrficas.

Los usuarios del servicio, que pueden o no ser demandantes del mismo (los
habitantes de la ciudad de Moyobamba).

Los ofertantes del servicio, constituidos por las familias de agricultores


que habitan en las subcuencas donde se produce el servicio y cuyas accio-
nes pueden, por tanto, asegurar la mejora del servicio o deteriorarlo.

Con estos conceptos y la asistencia tcnica de la GIZ, se dise un modelo de


retribucin por servicios de los ecosistemas en el que los usuarios del agua
compensan a los agricultores aguas arriba para mejorar la gestin de la tierra
y la conservacin del bosque a fin de mantener el caudal y la calidad del agua
que alimenta al servicio de la ciudad de Moyobamba. El proceso de coordina-
cin, concertacin y capacitacin durante el desarrollo del modelo demand
la celebracin de un gran nmero de reuniones y talleres para facilitar la par-
ticipacin de los diferentes actores en la toma de decisiones. En el ao 2007,
la poblacin de Moyobamba aprob en audiencia pblica el pago adicional de
1 nuevo sol (USD 0,33) en la tarifa del agua mensual por vivienda. El pago co-
menz en 2009, creando un fondo intangible para ser administrado por la EPS
Moyobamba (Renner, 2010).

La incorporacin del pago por servicios ambientales (PSA) en la tarifa de


agua fue aprobada por la SUNASS mediante la adopcin del Plan Maestro
Optimizado (PMO), que incorpor proyectos ambientales en el programa de
inversiones de la EPS. La SUNASS utiliz como instrumentos: i) la evaluacin
de los costos evitados, valorando los beneficios para la EPS del desarrollo de

125
AGUA POTABLE proyectos ambientales para la conservacin de sus fuentes de agua y ii) la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
valoracin contingente, para determinar la disponibilidad de los usuarios a
RURALIDAD DE pagar 1 nuevo sol de incremento para inversiones en proyectos de PSA (Sa-
AMRICA LATINA
lazar, 2011).

A travs del Proyecto de Mejoramiento, Conservacin y Recuperacin de


las Microcuencas Rumiyacu, Misquiyacu y Almendras, ejecutado desde el
ao 2011 por la EPS Moyobamba, la retribucin a los agricultores (provee-
dores de servicios) consiste principalmente en capacitacin y asistencia
tcnica continua orientada a promover el cambio de los sistemas de cul-
tivo tradicional por sistemas agroforestales y barreras vivas para la esta-
bilizacin de suelos y en apoyo a iniciativas productivas como la apicul-
tura, el establecimiento de viveros forestales y la reforestacin de reas
crticas, que, a diciembre del 2013, lleg a 152,5 hectreas con la inversin
de 505.000 soles, la construccin de baos ecoeficientes o baos secos,
aboneras y la limpieza o filtracin de las aguas mieles, entre otros. El mo-
nitoreo del proyecto est a cargo del Comit Gestor de la Compensacin
por Servicios Ecosistmicos de las Microcuencas Rumiyacu, Misquiyacu,
Almendra y Baos Sulfurosos de Moyobamba (Salazar, 2011; Stern y Echa-
varra, 2013).

Los planes de la EPS Moyobamba S.R.L. prevn, para el perodo 2014-2019, im-
plementar el Proyecto de Recuperacin del Servicio Ecosistmico de Control
de Erosin de Suelo en las microcuencas Rumiyacu, Misquiyacu y Almendra,
lo cual demandar una inversin de 1.168.475 soles (aproximadamente USD
343.000). De este monto, la EPS aportar 350.191 soles y el Gobierno regional
de San Martn 818.264. Asimismo, se propone reforestar 79 hectreas y seguir
concientizando e incorporando en el plan a la poblacin de las microcuencas y
a las autoridades claves para dar sostenibilidad a la conservacin del recurso
hdrico (SUNASS, 2014).

La senda verde

Expertos del Grupo Katoomba3 (Katoomba XX, 2014), luego de una visita a
Moyobamba, en un proceso de reflexin sobre las lecciones y mejores prc-
ticas que se pueden aprender de otras experiencias nacionales e interna-
cionales para construir sobre los xitos locales y liderar la regin amaznica
hacia un modelo integrado de crecimiento verde, llegaron a las siguientes
conclusiones:

Las cadenas de valor deben estar integradas con los servicios ambientales
a fin de que la regin sea exitosa y sostenible.

La movilizacin de los recursos financieros necesarios requiere actuar en


el momento oportuno y alinear las escalas.

126
La ampliacin de las escalas de los mecanismos innovadores para la sos- CAPTULO 3

tenibilidad requerir avanzar ms all de los proyectos piloto, con el co- RECURSOS
nocimiento ya construido, hacia un enfoque jurisdiccional integrado que HDRICOS
Y CAMBIO
pueda acomodar los proyectos existentes al tiempo que reduce los costos CLIMTICO EN
de transaccin. EL TERRITORIO
RURAL

El diseo de las polticas pblicas precisa guiar la adopcin de un enfoque


integrado y crear espacio para la cooperacin entre los actores clave.

Gestin participativa comunitaria


para el uso de aguas tratadas

El caso de la comunidad de San Jos, en Lambayeque (Per), incluido como


una referencia de GIRH en la caja de herramientas de la Asociacin Mundial
para el Agua (GWP, s/f), muestra cmo esta comunidad, asentada en los co-
lectores que conducen las aguas servidas de la ciudad de Chiclayo hacia el
ocano Pacfico, ha conseguido, a travs de un trabajo intenso de moviliza-
cin y coordinacin, la aprobacin y ejecucin de un proyecto de tratamiento
de aguas servidas, y que el agua tratada se destine a la produccin agrope-
cuaria bajo la gestin de la comunidad (Torre, 2012).

Antes de iniciar el proyecto, la comunidad de San Jos, conformada por


aproximadamente 60 familias migrantes, utilizaban las aguas servidas no
tratadas para regar sus cultivos, obstruyendo el desage del emisor que
iba hacia el mar, provocando inundaciones en las calles de la ciudad de
Chiclayo y desarrollando focos de enfermedades infecciosas asociadas
al consumo de productos agrcolas contaminados. Ante la presencia del
clera en los aos 1983-1984 y la presin para el desalojo del rea, las co-
munidades emprendieron un proceso de movilizacin social con el objetivo
de permanecer en la zona considerada tierra de la comunidad y utilizar las
aguas tratadas en la produccin agropecuaria bajo gestin comunitaria en
lugar de hacerlo para la forestacin, como planteaba la Municipalidad de
Chiclayo.

El proceso social desde la base comunitaria incluy las fases siguientes:

Fase 1: Debate sobre la importancia del uso de las aguas servidas para el
desarrollo local, discutiendo y concertando sobre los peligros del uso de
aguas servidas y la necesidad de tratar estas aguas para su uso en agri-
cultura, y ejecutando un foro con participacin de instituciones del Esta-
do, las ONG y las autoridades regionales, municipales y comunitarias para
impulsar la preparacin y desarrollo del proyecto de tratamiento de aguas
servidas.

127
AGUA POTABLE Fase 2: Movilizacin de la comunidad para promover y debatir con la munici-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
palidad la propuesta tcnica campesina. Con asistencia de un equipo tcnico
RURALIDAD DE (ONG Solidaridad y profesionales de la Universidad Nacional local), se gener
AMRICA LATINA
una conciencia colectiva a favor de la propuesta campesina y se consigui el
consenso de la Municipalidad para modificar el diseo inicial. Se constituy
una comisin tcnica, integrada por los profesionales de la Municipalidad de
Chiclayo, la regin, CES Solidaridad y el Colegio de Ingenieros, para afinar la
propuesta campesina.

Fase 3: Concertacin con las autoridades y la sociedad civil para culminar la


formulacin del proyecto propuesto por los campesinos. Promoviendo una
mesa multisectorial de dilogo sobre Tratamiento de las aguas servidas para
el desarrollo agropecuario, se acord la dotacin de 146 hectreas de terre-
no comunitario para la construccin de las pozas de tratamiento y el destino
del agua tratada a la produccin agropecuaria bajo control y distribucin de la
comunidad.

Fase 4: Ejecucin de las obras en concertacin con la comunidad campesina


de San Jos. La ejecucin, en dos etapas, cont con la cooperacin de las ONG
Pan para el Mundo y CES Solidaridad, y del banco alemn KFW, que contribuy
con un monto aproximado de 18 millones de dlares4.

Los impactos alcanzados, reportados por Torre (2012), se resumen en lo


siguiente:

La gestin comunitaria del agua tratada de manera eficiente y equi-


tativa, orientada a la produccin agropecuaria y la comercializacin
de productos a travs de comits de administracin descentraliza-
dos, que gestionan 780 hectreas bajo riego, con posibilidades de
ampliar los canales de riego para utilizar 400 l/s de aguas tratadas
que se van al mar. Tambin resalta la recuperacin de suelos salinos
y arenosos y la diversificacin de la produccin agropecuaria. Este
impacto se atribuye a la gestin comunitaria descentralizada, a la
concertacin con los organismos pblicos y privados, sin comprome-
ter la autonoma de la comunidad en el uso del agua, y a la capacita-
cin de los dirigentes.

El incremento del empleo y los ingresos. Se estima que, actualmente, 316


familias (1.896 personas) residen en la zona, donde las actividades produc-
tivas en 780 hectreas han generado 2.508 empleos, de los cuales, 1.560
son de jornaleros eventuales. El ingreso familiar obtenido por la ganadera,
que es la actividad central, muestra que el 32 % tiene ingresos mensuales
que oscilan entre 1.000 y 2.000 nuevos soles; el 39 %, entre 3.000 a 4.000
nuevos soles, y el 29 % entre 5.000 y 9.180 nuevos soles, con un promedio
equivalente a 755 dlares estadounidenses (basado en una tasa de cambio
de 2,65 nuevos soles por dlar).

128
El saneamiento ambiental y el manejo equilibrado del ecosistema a partir CAPTULO 3

de la gestin integrada de los recursos hdricos. Se evidencia una reduc- RECURSOS
cin significativa de los niveles de contaminacin de los productos agrco- HDRICOS
Y CAMBIO
las y la parasitosis en la poblacin, como en el caso de la enteroparasitosis, CLIMTICO EN
que baj de 61,18 % a 32,76 %, y Helminthosporium, que se redujo de 59,4 EL TERRITORIO
RURAL
% a 19 % entre 1992 y 2001 (Silva Garca y Lampoglia, 2001), mejorando la
salud y la calidad de vida. La plantacin de rboles, la ampliacin de reas
verdes con cultivos, la eliminacin de basura y malos olores han transfor-
mado el valor ecolgico, cultural, social y econmico del rea y, por ejem-
plo, la hectrea de tierra, que inicialmente casi no tena valor comercial, se
ha revalorizado a 500 dlares.

Sin embargo, una visita de campo de los miembros del Consejo de Recursos
Hdricos de la Cuenca de Lambayeque a la planta de tratamiento de San Jos
en 2011 (Ministerio de Agricultura, 2011) evidenci que, pese a los avances lo-
grados, an persiste:

El cultivo de hortalizas, adems de los cultivos de tallo alto o cultivos


forrajeros.

La perforacin de las tuberas para extraer agua sin tratar y utilizarla para
el riego por medio del rebombeo de las aguas servidas.

La contaminacin de los canales de riego con desechos de empresas


locales.

Como tareas para superar este problema se propuso:

Realizar un trabajo de formalizacin de los derechos de agua.

Realizar campaas de capacitacin y sensibilizacin.

Realizar inspecciones sobre la calidad del agua por parte del sector
correspondiente.

Esto demuestra que el proceso de cambio es continuo y demanda contar con


acciones de monitoreo participativo peridico del proyecto que faciliten la
toma de decisiones para el fortalecimiento y consolidacin de los procesos
que se desarrollan en la cuenca, pero se rescata la factibilidad del tratamiento
y reutilizacin de aguas residuales como base para la generacin de empleo
local y para mejorar los ingresos en procesos liderados por la comunidad.

129
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO PLANO 3.1
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Distribucin de las lagunas de estabilizacin del sistema de tratamiento de aguas
AMRICA LATINA residuales de la ciudad de Chiclayo

San Jos
Ciudad de Dios

Lagunas
San Jos Chiclayo

Lagunas
Pampa de Perros

Ocano Pacfico

Pimentel

Fuente.
Elaboracin propia con base en ENDES (en PAS, 2012a).

Cambio climtico y
seguridad hdrica en
el rea rural

Qu es el cambio climtico?

Cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad huma-


na que altera la composicin de la atmosfera mundial y que se suma a
la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo
comparables (Naciones Unidas, 2010).

130
CAPTULO 3
CUADRO 3.2
RECURSOS
Efecto e impacto del cambio climtico sobre la disponibilidad de agua HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Efecto observado Impactos observados/posibles EL TERRITORIO
RURAL
Aumento de la temperatura Disminucin de la disponibilidad de agua en cuencas
atmosfrica alimentadas por glaciares en retraccin, observada en ciertas
ciudades andinas de Amrica del Sur.

Aumento de la temperatura Disminucin del contenido de oxgeno disuelto, pautas de


superficial del agua mezclado y menor capacidad de autodepuracin.
Mayor nmero de floraciones de algas.

Aumento del nivel de mar Salinizacin de los acuferos costeros.

Cambios en las pautas de Variacin de la disponibilidad de agua debida a los cambios de


precipitacin las precipitacin y a otros fenmenos similares (por ejemplo,
recarga de las aguas subterrneas, evapotranspiracin).

Aumento de la variabilidad Mayor dificultad para controlar las crecidas y para utilizar los
interanual reservorios durante la estacin de crecidas.

Aumento de la Menor disponibilidad de agua.


evapotranspiracin
Salinizacin de los recursos hdricos.
Disminucin del nivel fretico.

Aumento de la frecuencia Las crecidas afectan a la calidad del agua y a la integridad


e intensidad de fenmenos de la infraestructura hidrolgica, y acentan la erosin fluvial,
extremos introduciendo as diversos tipos de contaminantes en los
recursos hdricos.
Las sequas afectan a la disponibilidad y calidad del agua.

Fuente.
Bates, Kundzewicz, Wu y Palutikof, 2008.

El calentamiento en el sistema climtico es inequvoco. La atmsfera y el


ocano se han calentado, los volmenes de nieve y hielo han disminuido, el
nivel del mar se ha elevado y las concentraciones de gases de efecto inver-
nadero han aumentado. Los cambios que se producirn en el ciclo global del
agua en respuesta al calentamiento durante el siglo XXI no sern uniformes.
Se acentuar el contraste en las precipitaciones entre las regiones hmedas
y secas y entre las estaciones hmedas y secas, aunque podr haber excep-
ciones regionales (IPCC, 2013). En el cuadro 3.2 se presentan los principales
efectos del cambio climtico y los impactos observados (o posibles) sobre
los servicios vinculados con los recursos hdricos debidos principalmente al
incremento de temperatura, la variacin en los patrones de precipitacin y el
incremento en la frecuencia e intensidad de los fenmenos extremos.

En el caso especfico de Amrica Latina, el Grupo Intergubernamental de Ex-


pertos sobre el Cambio Climtico (Bates, Kundzewicz, Wu y Palutikof, 2008), la
CAF (2013) y el Banco Mundial (Verner, 2010) coinciden en que, en los tres lti-

131
AGUA POTABLE mos decenios, esta regin ha estado sometida a impactos relacionados con el
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cambio climtico, algunos de ellos vinculados a los episodios del Nio-Oscila-
RURALIDAD DE cin Austral (ENOA)5. Los impactos observados son:
AMRICA LATINA

Un aumento de la frecuencia de extremos climticos, tales como crecidas,


sequas o deslizamientos de tierra.

Estrs respecto a la disponibilidad de agua (sequas relacionadas con El


Nio y La Nia que restringieron gravemente el abastecimiento de agua y la
demanda de agua de riego).

Un aumento de las precipitaciones en regiones de Argentina, Brasil, Ecua-


dor, el Estado Plurinacional de Bolivia, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay,
y una tendencia decreciente de las precipitaciones en Chile, el suroeste de
Argentina, el nordeste de Brasil, el sur de Per y el oeste de Centroamrica
(por ejemplo, en Nicaragua).

Un aumento del nivel del mar de 2-3 mm/ao durante los ltimos 10-20
aos en el sureste de Amrica del Sur.

Una disminucin de la superficie de los glaciares en el rea tropical andina


de Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y Per.

Se estima que el cambio climtico y la variabilidad agravarn los problemas


vinculados con la calidad del agua existente. Los cambios en la intensidad
de las lluvias afectarn la velocidad de arrastre de materiales hacia los ros
y las aguas subterrneas. Los cambios en el flujo de volmenes afectarn la
dilucin de las cargas. Los cambios en la temperatura del agua afectarn la
velocidad de autopurificacin, es decir, la capacidad de las corrientes de agua
de reponer el oxgeno disuelto y degradar las cargas orgnicas. El resultado
global ser una disminucin de la calidad del agua inducida por el cambio cli-
mtico, el cual llevar a incrementar las extracciones de agua de fuentes con
baja calidad y con una mayor carga de contaminacin de fuentes difusas6 de-
bido a las fuertes precipitaciones (a travs de mayor escorrenta e infiltracin).
Los riesgos asociados incluyen el mal funcionamiento de la infraestructura de
agua durante las inundaciones y la sobrecarga de agua y de las plantas de tra-
tamiento de aguas residuales durante las lluvias extremas (Verner, 2010).

Los efectos agregados del cambio climtico son mltiples y de diversa ndole a ni-
vel sectorial y regional; su impacto econmico puede implicar prdidas potenciales
mayores y efectos colaterales adicionales e incluso la posibilidad de escenarios cli-
mticos ms extremos, como, por ejemplo, menos disponibilidad de agua en regio-
nes semiridas y dependientes del derretimiento de los glaciares e inundaciones en
reas urbanas, relacionadas con la precipitacin extrema, con una clara tendencia
al aumento de la temperatura, a la sequa y a las cubiertas de nieve (CEPAL, 2014).
Los efectos tambin tendrn impacto sobre la disponibilidad de agua para las co-

132
munidades rurales y los conglomerados urbanos. Por ejemplo, un estudio a nivel de CAPTULO 3

provincias en el Estado Plurinacional de Bolivia sugiere que la demanda total para RECURSOS
consumo de agua potable y riego se incrementara 12 veces para finales de siglo, en HDRICOS
Y CAMBIO
comparacin con la demanda al principio del siglo. Sin embargo, la oferta hdrica CLIMTICO EN
en muchas provincias se reducira en ms del 30 %, con excepcin de un rea entre EL TERRITORIO
RURAL
el altiplano y las tierras bajas, donde se espera un incremento en la disponibilidad
de agua, por lo cual, ser necesario emprender acciones en los departamentos
que se veran afectados (Calvo Crdenas, 2014). En el caso de Nicaragua, donde la
frecuencia de aos secos es cada vez mayor por el fenmeno de El Nio, muchas
zonas rurales se ven afectadas por la sequa y la falta de disponibilidad de agua
para uso domstico, sobre todo, en las comunidades ms pobres de las zonas ru-
rales y en pequeas ciudades que dependen de pozos de agua subterrnea poco
profundos. Las fuentes de suministro de agua en otras reas no estn operando o
se encuentran contaminadas por aguas residuales de desechos slidos y lquidos,
especialmente durante perodos de inundacin, lo cual tiene un impacto negativo
en la salud y la incidencia de enfermedades transmitidas por el agua. Adems del
cambio climtico, contribuyen a la situacin crtica el uso no sostenible de la tierra
y las prcticas inadecuadas de manejo de cuencas (Gobierno de Nicaragua y Banco
Mundial, 2012). El huracn Mitch, en 1998, dej a cerca de 4,2 millones de habitan-
tes (casi el 70 % de la poblacin) de Honduras sin acceso a sistemas de agua, par-
ticularmente en el rea rural que ya sufra deficiencias en el servicio (CEPAL, 1999).

Diseo y operacin
La Universidad de las Naciones Unidas desarroll, por encargo de ONU-Agua7,
una definicin de trabajo sobre seguridad del agua a partir de las contribu-
ciones hechas por la amplia gama de organizaciones, programas e institucio-
nes que conforman este mecanismo. Esta definicin implica que el agua se
gestiona de manera sostenible a lo largo de su ciclo a travs de un enfoque
interdisciplinario, de manera que contribuya al desarrollo socioeconmico y
refuerce la capacidad de resiliencia de la sociedad a los impactos ambientales
y a las enfermedades transmitidas por el agua, sin comprometer la salud pre-
sente y futura de las poblaciones y los ecosistemas.

Concepto de seguridad hdrica

Capacidad de una poblacin para salvaguardar el acceso sostenible a


cantidades adecuadas de agua de calidad aceptable para el manteni-
miento del medio de vida, el bienestar humano y el desarrollo socioeco-
nmico, para garantizar la proteccin contra la contaminacin transmi-
tida por el agua y los desastres relacionados con el agua, y para la pre-
servacin de los ecosistemas en un clima de paz y estabilidad poltica
(Universidad de las Naciones Unidas, 2013).

133
AGUA POTABLE Esta definicin de seguridad del agua (seguridad hdrica) es considerada ms
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
amplia que la propuesta por la Asociacin Mundial para el Agua (GWP, por sus
RURALIDAD DE siglas en ingls), que la explica como la provisin confiable de agua cuanti-
AMRICA LATINA
tativa y cualitativamente aceptable para la salud, la produccin de bienes y
servicios y los medios de subsistencia, junto con un nivel aceptable de riesgos
relacionados con el agua (Sadoff y Muller, 2010). Se espera que este concepto
facilite la labor de los miembros y socios de ONU-Agua (Universidad de las Na-
ciones Unidas, 2013).

El Programa Hidrolgico Internacional (PHI) de la Unesco (2012) considera


que la poblacin rural carece de acceso a servicios de agua y saneamiento
seguro en una mayor proporcin que la poblacin urbana. Esto tiene como
resultado una evidente desigualdad social y de gnero, adems de tener
altos costos econmicos en materia de salud. La gran mayora de la po-
blacin rural, por sus condiciones de vulnerabilidad social y econmica,
no cuenta con recursos para responder o enfrentar la variabilidad y los
impactos naturales. Estas condiciones hacen que promover la GIRH y el
acceso al saneamiento en reas rurales sea un desafo an mayor debido
a que estos asentamientos se encuentran usualmente en zonas ambien-
talmente frgiles, donde los modelos de desarrollo estn dominados por
valores culturales, condiciones econmicas precarias y costos asociados
a los desafos de la recuperacin. Extrapolando el anlisis del PHI (2012) al
estado de la seguridad hdrica en el rea rural de Amrica Latina, se puede
afirmar que la mayor parte de las comunidades rurales que no cuentan
con acceso a servicios de agua y saneamiento corresponden a asenta-
mientos dispersos, dominados por economas agrarias y recursos hdricos
limitados que constituyen un obstculo para la provisin de infraestructu-
ra. Las fuentes hdricas que alimentan los sistemas comunitarios rurales
(ros, vertientes, galeras filtrantes y pozos) estn ubicadas en su mayor
parte en la misma localidad o en sus proximidades y, en muchos casos, no
cuentan con la calidad necesaria para considerarla segura. La mayor par-
te de los sistemas de agua son sistemas comunitarios con problemas en
la infraestructura y en la prestacin del servicio debido a las limitaciones
tcnicas, financieras y de gestin. El desafo central es la elaboracin e
implementacin de una estrategia de desarrollo de gestin integrada que
garantice la seguridad hdrica sustentable y el saneamiento en los asen-
tamientos en reas rurales.

La planificacin de la seguridad hdrica a nivel de comunidad rural necesa-


riamente requiere comenzar con el conocimiento de la gestin de los recur-
sos hdricos a nivel local, ya sea el acufero o cuenca. Un primer ejercicio ser
identificar y comprender la naturaleza de los recursos hdricos disponibles y
la manera de hacer un uso eficiente de esos recursos tomando en cuenta las
necesidades de los diferentes sectores, como el de agua y saneamiento, la
ganadera, la agricultura, la industria, el comercio y otros. El monitoreo efi-
ciente de los niveles de agua subterrnea y las precipitaciones facilita el co-

134
nocimiento de la disponibilidad de recursos hdricos. La comprensin de los CAPTULO 3

procesos de captura, consumo y recarga de las fuentes de agua posibilita la RECURSOS
planificacin de estructuras que permitan maximizar la recarga y minimizar HDRICOS
Y CAMBIO
las prdidas por evaporacin. CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
La participacin del Gobierno local y las comunidades es la base funda-
mental para el desarrollo de planes de seguridad hdrica sostenibles. Estos
requieren adoptar una combinacin de enfoques de planificacin, de arriba
hacia abajo y de abajo hacia arriba, para la provisin sostenible del servi-
cio de agua. A nivel de comunidades, es necesario prestar asistencia para
facilitar la toma de decisiones informadas con respecto a las tecnologas
apropiadas para obtener los servicios que deseen y que mejor se ajusten a
sus necesidades, teniendo en cuenta que los sistemas de abastecimiento
de agua deben tener un diseo ptimo y rentable que facilite la reduccin
de los costos de capital, de operacin y mantenimiento. La planificacin e
implementacin de sistemas debe priorizar a los hogares pobres y de mi-
noras, fortaleciendo el papel de la mujer y estableciendo disposiciones
especficas para las escuelas, y contar con reglas sobre el uso del recurso
hdrico en los hogares, la ganadera y otros rubros que consumen y utilizan
agua de la fuente hdrica comunitaria (Ministerio de Desarrollo Rural, 2011;
Koppen et al., 2010).

Vulnerabilidad de los
sistemas de agua y
saneamiento rural

Desastre

Alteraciones graves del funcionamiento normal de una comunidad o una


sociedad debido a los fenmenos fsicos peligrosos que interactan con
las condiciones sociales vulnerables, dando lugar a efectos humanos,
materiales, econmicos o ambientales adversos generalizados que re-
quieren una respuesta inmediata a la emergencia para satisfacer las ne-
cesidades humanas esenciales, y que puede requerir apoyo externo para
la recuperacin (IPCC, 2012).

135
AGUA POTABLE Cuando las lluvias, las inundaciones, los deslizamientos, las sequas, las
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
heladas, los terremotos, los tsunamis, el deshielo, los huracanes y otros
RURALIDAD DE fenmenos naturales ocasionan prdidas humanas y daos materiales
AMRICA LATINA
cuantiosos, son considerados desastres naturales. Algunos desastres son
causados por las actividades humanas que deterioran o alteran la norma-
lidad del medio ambiente con actividades como la deforestacin, la conta-
minacin de fuentes de agua, la construccin de infraestructura en zonas
de alto riesgo y otras actividades. Sus consecuencias se agravan porque
no se anticipan medidas adecuadas y oportunas para la prevencin y mi-
tigacin de los impactos, lo que incide en las condiciones de vulnerabili-
dad. No existe una nica o mejor conceptualizacin de la vulnerabilidad;
esta depende del contexto en que se utiliza el trmino, pero, en general, se
refiere a los distintos sistemas que se encuentran expuestos a diferentes
peligros (Fussel, 2005). En el presente documento, se emplea la definicin
del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC, por sus siglas
en ingls), que es adoptada por la mayor parte de los estudios sobre cambio
climtico y se resume en la propensin de un sistema a ser afectado nega-
tivamente (IPCC, 2007).

Vulnerabilidad

Grado de susceptibilidad o de incapacidad de un sistema para afrontar


los efectos adversos del cambio climtico, en particular la variabilidad
del clima y los fenmenos extremos. La vulnerabilidad depender del
carcter, magnitud y rapidez del cambio climtico a que se encuentre
expuesto un sistema y de su sensibilidad y capacidad de adaptacin
(IPCC, 2007).

El impacto que se evidencia por la presencia cada vez ms frecuente de


fenmenos extremos relacionados con el clima, como las olas de calor, la
concentracin de las precipitaciones, las sequas, las inundaciones, los
huracanes y otros, hacen evidente la vulnerabilidad de los ecosistemas
y de muchos sistemas humanos a la variabilidad climtica. Entre los im-
pactos de esos fenmenos extremos conexos al cambio climtico, figu-
ran problemas en el suministro de agua, daos a la infraestructura y los
asentamientos, morbilidad y mortalidad, alteracin de los ecosistemas y
de la produccin de alimentos, y otros que afectan el bienestar humano. La
presencia de estos fenmenos ha hecho evidente la falta de preparacin
de los pases para resistir a la actual variabilidad climtica y su impacto
en algunos sectores, independientemente de su nivel de desarrollo (IPCC,
2014). Por ejemplo, en el caso de Mesoamrica, Gutirrez y Espinoza (2010)
indican que esta regin es altamente vulnerable al cambio climtico debi-
do, entre otras causas, a:

136
El incremento en la frecuencia e intensidad de los huracanes en la regin. CAPTULO 3

RECURSOS
La sensibilidad de los ecosistemas y la biodiversidad. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
La dependencia que tienen las economas de actividades sensibles al cli- EL TERRITORIO
RURAL
ma (como la agricultura y el turismo o las actividades ubicadas en zonas
costeras).

Los niveles de pobreza (que afectan a ms de un tercio de la poblacin


actual).

Las necesidades de institucionalizacin y descentralizacin hacia los Go-


biernos locales.

La escasa informacin y capacidad de investigacin y desarrollo de pro-


puestas integrales de adaptacin (redes de observacin hidrometeorolgi-
cas y sistemas de informacin).

Esta descripcin implcitamente incluye a las comunidades rurales, que


son parte integral de la regin y a las que tambin afectan los fenmenos
climticos extremos en un ambiente ms frgil y con mayor grado de vulne-
rabilidad. Por ese motivo, se prev que los impactos ms importantes en el
rea rural ocurrirn en un plazo ms corto, que est vinculado con la dis-
ponibilidad y el suministro de agua, la seguridad alimentaria y los ingresos
agrcolas, especialmente por los cambios que se evidencian en las zonas
de produccin agrcola. Los impactos previstos afectarn desproporciona-
damente al bienestar de los pobres en las zonas rurales, sobre todo a las
familias que estn encabezadas por mujeres, tienen un acceso limitado a
la tierra, no disponen de insumos agrcolas o de infraestructura necesaria
para la produccin y tienen pocas oportunidades para una mejor educacin
(IPCC, 2014).

Una comunidad rural vulnerable es susceptible de verse sorprendida por


un desastre ya que, con frecuencia, no tiene conocimiento de los peligros y
riesgos vinculados al cambio climtico y al manejo de los recursos naturales
que la amenazan, no tiene capacidad para buscar ayuda institucional del
Gobierno local o nacional en caso de emergencia, no est preparada para
asumir roles ni para emprender acciones ante la ocurrencia de una emer-
gencia, desforesta y realiza un mal manejo del suelo y de la microcuenca
para ampliar su frontera agrcola, construye sus viviendas prximas a ros
con potencial de desborde y, en muchos casos, adopta una actitud de re-
signacin ante el desastre asumiendo que es una decisin divina (Mesa de
Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza, 2009).

137
AGUA POTABLE Evaluacin de la vulnerabilidad
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La determinacin del nivel de exposicin y predisposicin a daos y prdidas
AMRICA LATINA
del sistema de agua y saneamiento y de sus componentes ante una amena-
za especfica requiere la identificacin y evaluacin de los elementos vulne-
rables y la estimacin del porcentaje de prdidas resultante de un fenmeno
peligroso.

El Instituto Nicaragense de Acueductos y Alcantarillado (INAA, 2011) ha desa-


rrollado una metodologa de trabajo que facilita la identificacin de la vulnera-
bilidad de los sistemas de agua y saneamiento utilizando informacin actuali-
zada y fiable basada en:

El sistema: planos del sistema, mtodos operativos y datos sobre sus


componentes.

La zona del proyecto: ocurrencia de desastres, tipos de amenazas, mapas


de amenazas, etc.

El entorno: niveles de pobreza, organizacin, cuenca, etc.

CUADRO 3.3
Dimensiones para analizar la vulnerabilidad de los servicios de agua y saneamiento rural

Dimensin Vulnerabilidad general

Fsica Estimacin de daos posibles en los componentes de la infraestructura en funcin de tres


criterios:
Su nivel de exposicin a las amenazas debido a su ubicacin.
La calidad de su construccin y de los materiales utilizados.
El potencial de dao que podra esperarse de ser afectado por un desastre.

Operativa Valoracin de la capacidad remanente para prestar el servicio de agua potable y/o
alcantarillado, incluyendo:
Componentes internos de la empresa que prestan soporte a las actividades de operacin
y mantenimiento (por ejemplo, el transporte, las comunicaciones y el suministro de
materiales).
Componentes externos (suministro elctrico, telfonos, bomberos, etc.).

Organizativa Anlisis de la capacidad institucional y empresarial o administrativa de la comunidad,


asociada a la organizacin, experiencia y recursos en general. La organizacin de la empresa
o institucin es muchas veces el elemento ms vulnerable al impacto de las amenazas dada
la poca preparacin y capacitacin existente para atender situaciones de emergencia.

Cultural y Evaluacin de la comunidad a la cual se prestan los servicios, ya que el mal uso de los
socioeconmica sistemas, la pobreza, los niveles de escolaridad y la inequidad de gnero contribuyen a su
vulnerabilidad.

Ambiental Datos sobre la microcuenca, la calidad del agua, etc.

Fuente.
INAA, 2011.

138
CUADRO 3.4
Etapas y pasos del anlisis de vulnerabilidad de los sistemas de agua y saneamiento rural

Etapas Pasos del anlisis de vulnerabilidad

Recopilacin de Identificacin de la organizacin nacional y regional, as como de la normativa legal


informacin vigente sobre riesgos y desastres.
Descripcin de la zona objeto del estudio: ubicacin, clima, estructura urbana, salud
pblica y saneamiento, datos geolgicos, geomorfolgicos y topogrficos, desarrollo
socioeconmico, etc.
Identificacin y descripcin de los elementos de cada componente del sistema.
Identificacin y descripcin funcional del sistema (caudales, niveles, presiones y
calidad del servicio).
Identificacin de los aspectos operativos del sistema (capacidad de los componentes,
demanda, dficit o supervit).
Identificacin y descripcin de los aspectos administrativos y capacidad de respuesta
de la empresa en el sistema en estudio.
Determinacin de la demanda mnima de la poblacin de los lugares considerados
prioritarios para el abastecimiento, durante y despus del impacto de la amenaza.

Observaciones directas en Determinacin de parmetros y evaluacin de las amenazas considerando su impacto


el terreno sobre el sistema (vulnerabilidad fsica).
Identificacin de los componentes crticos y vulnerables del sistema responsables
de que ste no tenga capacidad para atender la demanda mnima y de los lugares de
abastecimiento considerados prioritarios.

Procesamiento de la Cuantificacin de la capacidad til remanente de cada componente y del subsistema


informacin y estimacin para operar en determinadas condiciones, considerando cantidad, calidad y
de la vulnerabilidad continuidad (vulnerabilidad operativa).
Estimacin de la capacidad organizativa de respuesta (vulnerabilidad organizativa).

Estimacin del riesgo Estimacin de las prdidas probables para los diferentes eventos peligrosos posibles.
Evaluar el riesgo es relacionar las amenazas y las vulnerabilidades con el fin de
determinar las consecuencias sociales, econmicas y ambientales de un determinado
evento.
Desarrollo de un mapa de riesgos del sistema, identificando los componentes ms
vulnerables y crticos del sistema, y las amenazas a las cuales est expuesto.

Fuente.
INAA, 2011.

Cada anlisis de vulnerabilidad est asociado a una determinada amenaza. A


partir de esa informacin, se determinan las estructuras y equipos suscepti-
bles de sufrir daos de forma directa (por ejemplo, la inundacin de una esta-
cin de bombeo) o indirecta (fallos en el fluido elctrico, por ejemplo). La vul-
nerabilidad de un sistema de agua potable o alcantarillado sanitario se analiza
desde cinco perspectivas o dimensiones de la vulnerabilidad global, presenta-
das en el cuadro 3.3, e incluye cuatro etapas con varios pasos cada una, deta-
lladas en el cuadro 3.4.

Una manera sencilla de indicar el grado de vulnerabilidad de una zona geo-


grfica determinada es utilizar las categoras de alto, medio o bajo, como se
muestra en el cuadro 3.5.

139
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 3.5
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Identificacin del grado de vulnerabilidad de un sistema de agua y saneamiento
AMRICA LATINA

Grado de Caractersticas
vulnerabilidad

Bajo Se reconoce el peligro o amenaza. La poblacin expuesta conoce sus


caractersticas y el perodo de tiempo en que puede ocurrir.
Existe un elevado nivel de preparacin y de capacidad de respuesta
organizacional frente a un posible desastre.

Medio Aunque no es fcil reconocer las amenazas, hay cierto grado de


conocimiento del riesgo, junto con una capacidad organizativa y de
respuesta deficiente.

Alto Es probable que las personas expuestas a los peligros o amenazas tengan
conocimiento del riesgo, pero le prestan poca o ninguna atencin. No
conocen qu acciones de alerta y de preparacin poner en marcha.
Las personas expuestas a un peligro o amenaza determinado disponen de
una capacidad de respuesta o de recuperacin insuficiente.

Fuente.
Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 2008.

Daos frecuentes en los


sistemas de agua y saneamiento
rural y sus causas

Las zonas rurales suelen ser las ms susceptibles a sufrir daos por sus
condiciones y falta de medios. Las amenazas naturales ms comunes para
los sistemas de agua y saneamiento en el rea rural pueden ser de tipo
geolgico o de tipo hidrometeorolgico. As, en el caso de Nicaragua (Go-
bierno de Nicaragua, RASNIC y PAS, 2006), las principales amenazas geo-
lgicas son sismos, erupciones volcnicas y deslizamientos, mientras que
las amenazas hidrometeorolgicas estn compuestas por inundaciones,
sequas y huracanes.

Los daos ms frecuentes que se evidencian en los sistemas de agua y sanea-


miento rural (Trelles, 2006; MIDUVI, 2003) aparecen reflejados en el cuadro 3.6.

Entre las causas de daos a los sistemas de agua y saneamiento rural ms


frecuentes vinculadas al cambio climtico, se pueden citar: i) las lluvias
intensas, que ocasionan deslizamientos de piedra y lodo de las laderas de
montaa; ii) el incremento del caudal de los ros, que puede arrastrar rocas
y escombros, producir erosin en las riberas y el deslizamiento del terrenos
donde se encuentra infraestructura construida, como pozos; iii) los fen-
menos naturales, como los movimientos ssmicos, que causan vibracin en

140
CAPTULO 3
CUADRO 3.6
RECURSOS
Daos frecuentes en sistemas de agua y saneamiento rural HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Daos en los sistemas Daos en sistemas EL TERRITORIO
de abastecimiento de agua de alcantarillado y disposicin de excretas RURAL

Daos en pozos de infiltracin ubicados a Obstruccin y colapso de tuberas de


orillas de los ros. alcantarillado.
Daos en captaciones de agua superficial. Daos en letrinas por inundaciones.
Cambio en el punto de afloramiento del Inundacin de lagunas (pozas) de
manantial. tratamiento de desages.
Inundacin de estaciones de bombeo.
Dao en cruces elevados sobre quebradas.
Daos en tuberas enterradas en el paso de
quebradas secas.
Roturas de tuberas por el impacto de rocas.
Daos en tuberas empotradas.
Daos en unidades de almacenamiento.
Erosin del terreno y socavacin de cimientos.

Fuente.
Trelles, 2006 y MIDUVI, 2003.

las estructuras y ocasionan deslizamientos en taludes al borde de quebra-


das, y iv) la presencia de rocas sueltas en laderas o pendientes, que pueden
causar impacto directo sobre las tuberas y contra la presa o barraje y otras
infraestructuras.

Planes de respuesta a
los desastres

El riesgo es la probabilidad de que un evento natural, tecnolgico o sociona-


tural ocurra en una sociedad con un alto nivel de vulnerabilidad y cause prdi-
das humanas, de infraestructura, econmicas o financieras. A diferencia del
desastre, el riesgo se puede entender, estudiar, cuantificar y reducir, para as
tratar de evitar calamidades (Toro, 2012).

141
AGUA POTABLE Riesgo de desastre
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE Se entiende por riesgo de desastre la probabilidad de que, durante un
AMRICA LATINA
perodo especfico de tiempo, se produzcan alteraciones graves del
funcionamiento normal de una comunidad o una sociedad debido a fe-
nmenos fsicos peligrosos que interactan con condiciones sociales
vulnerables, dando lugar a efectos humanos, materiales, econmicos
o ambientales adversos generalizados, que requieren una respuesta
inmediata a la emergencia para satisfacer las necesidades humanas
esenciales, y que pueden requerir apoyo externo para la recuperacin
(IPCC, 2012).

La reduccin del riesgo de desastre busca evitar que el impacto de un deter-


minado evento se convierta en un desastre, generalmente, implementando
acciones que reducen la vulnerabilidad de los elementos expuestos. Una al-
ternativa es tomar medidas que sean buenas (que ofrezcan beneficios) bajo
diferentes circunstancias (no regret measures), tanto en el escenario climtico
actual como en diversos escenarios futuros de cambio climtico. Muchas de
estas estrategias producen beneficios adicionales al abordar otros objetivos
de desarrollo, como la mejora de los medios de subsistencia, el bienestar hu-
mano y la conservacin de la diversidad biolgica, adems de contribuir a mi-
nimizar el alcance de la mala adaptacin (IPCC, 2012; Universidad de las Na-
ciones Unidas, 2013).

Tomando el concepto general de medidas buenas que, bajo diferentes cir-


cunstancias, pueden reducir los riesgos de desastre y ajustando el concepto
a los sistemas de agua y saneamiento rural, se pueden considerar las medidas
siguientes:

Establecer sistemas sencillos de alerta temprana y preparacin para


emergencias a nivel comunitario.

Promover mecanismos de comunicacin de riesgos entre instituciones


sectoriales, Gobiernos locales y comunidades.

Adoptar el enfoque de GIRH en los procesos de planificacin de proyectos


de agua y saneamiento rural.

Restaurar las microcuencas locales degradadas.

Fortalecer y reforzar la infraestructura de agua y saneamiento para tolerar


el impacto mximo estimado del cambio climtico.

Establecer y promover la adopcin de normas tcnicas de diseo y cons-


truccin que reflejen el conocimiento de los riesgos de desastre actuales.

142
Gestin del riesgo de desastre CAPTULO 3

RECURSOS
Procesos para disear, aplicar y evaluar estrategias, polticas y medidas HDRICOS
Y CAMBIO
destinadas a mejorar la comprensin de los riesgos de desastre, fomen- CLIMTICO EN
tar la reduccin y la transferencia de riesgos de desastre, y promover la EL TERRITORIO
RURAL
mejora continua en las prcticas de preparacin, respuesta y recupe-
racin para casos de desastre con el objetivo explcito de aumentar la
seguridad humana, el bienestar, la calidad de vida, la resiliencia y el de-
sarrollo sostenible (IPCC, 2012).

El vnculo entre riesgo, amenaza


y vulnerabilidad

La intensidad del riesgo de desastre tiene una relacin directa con la inte-
raccin entre amenaza y vulnerabilidad, es decir, el riesgo puede ser definido
como la vulnerabilidad actual de la poblacin ante las amenazas climticas.
Un anlisis de vulnerabilidad en seis cuencas andinas y costeras realizado por
el Proyecto de Adaptacin al Cambio Climtico a travs de una efectiva gober-
nabilidad del agua (PACC) en el Ecuador (Doornbos, 2009) mostr los compo-
nentes de la interaccin riesgo con amenaza y vulnerabilidad que se puede ver
en el cuadro 3.7.

CUADRO 3.7
Relacin intensidad del riesgo y vulnerabilidad en sistemas de agua y saneamiento
rural

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad

Ocurrencia de desastres: Condiciones climatolgicas. Exposicin fsica.

Por ao, por unidad Condiciones Sensibilidad al clima.


administrativa y por tipo. geomorfolgicas:
Condiciones
Impacto de desastres: Inundacin, socioeconmicas.
deslizamientos y
Prdidas de vidas avenidas-aluviones. Capacidad institucional.
humanas.
Sequa. Acceso a infraestructura.
Prdidas econmicas
(vivienda, agricultura).
Importancia poltico-
administrativa de las
poblaciones expuestas.

Fuente.
Doornbos, 2009.

143
AGUA POTABLE La gestin del riesgo en los proyectos
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA de agua y saneamiento rural
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

El riesgo de que una comunidad sufra un desastre vinculado con el servicio


de agua, como puede ser la interrupcin del servicio de manera temporal o
el deterioro severo de la infraestructura, puede ser mitigada si el proceso de
planificacin del proyecto incorpora el enfoque de gestin de riesgos para
eliminar las amenazas. Alternativamente, ser necesario identificar las me-
didas de mitigacin necesarias para proteger el sistema y reducir los daos
al mnimo posible. Los costos de mitigacin y adaptacin requieren ser pre-

CUADRO 3.8
La gestin del riesgo en el ciclo de proyectos de agua y saneamiento rural

Fase Objetivo Herramienta

1. Identificacin del Determinar el potencial de riesgo de desastres en la Identificacin del potencial de


proyecto. zona del proyecto, identificando: riesgo en la zona del proyecto.
Cul es el potencial de Amenazas en la zona.
reduccin de desastres? Vulnerabilidad del sitio.

2. Preparacin del Determinar si el proyecto es resiliente ante potenciales Evaluacin rpida del riesgo:
proyecto. desastres y si las condiciones del mismo no estn
influyendo negativamente sobre el ambiente de riesgo Resiliencia
Cul es el riesgo real de de la zona. No causar daos
desastre?
Considerar la evaluacin rpida del riesgo real de
desastre (a ser ejecutada por el personal del proyecto).

La evaluacin detallada de riesgos. A ser aplicada Aplicar instrumentos definidos por


cuando el proyecto no pasa la evaluacin rpida las autoridades sectoriales (ficha
(requiere personal especializado y participacin de las ambiental, permiso ambiental,
autoridades locales y de la comunidad). etc.).
Contempla: i) la identificacin de amenazas que Definicin de medidas de
pueden afectar al proyecto y amenazas que puede mitigacin y prevencin ante las
generar el proyecto mismo; ii) la delimitacin de amenazas identificadas, teniendo
reas de afectacin (magnitud y alcance) y el anlisis en cuenta las vulnerabilidades.
de probabilidades; iii) el anlisis detallado de
vulnerabilidad y la capacidad de respuesta de la zona,
y iv) la evaluacin del potencial de recuperacin una vez
pasado el desastre.

3. Implementacin del Monitoreo del proyecto incluyendo el monitoreo del Anlisis de vulnerabilidad del
proyecto. riesgo y la implementacin de medidas de reduccin de sistema para poder identificar
riesgos. medidas de mitigacin.
Cun preparado est
el proyecto ante un En el caso de proyectos ya ejecutados o sistemas en Medidas de mitigacin de riesgos y
desastre? funcionamiento, realizar un anlisis de vulnerabilidad adaptacin al cambio climtico.
del sistema e identificar opciones de adaptacin y
medidas de mitigacin de riesgos. Evaluacin de daos.

4. Evaluacin del Verificar que las medidas de mitigacin y prevencin Anlisis de vulnerabilidad del
proyecto. propuestas en el diseo del proyecto (fase de sistema para poder identificar
factibilidad) han sido implementadas y verificar su medidas de mitigacin.
Cul es la resiliencia del funcionabilidad haciendo al proyecto resiliente.
proyecto? Evaluacin de daos

Fuente.
INAA, 2011; SANBASUR, 2011.

144
supuestados como una lnea de gasto en la preparacin de los proyectos. Se CAPTULO 3

recomienda realizar un anlisis costo-beneficio para verificar que la medida RECURSOS
correctiva no cueste ms que los beneficios esperados del proyecto (INAA, HDRICOS
Y CAMBIO
2011; FAO, 2012). CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
En muchos casos, los riesgos son generados por la dbil normatividad
tcnica y la carencia de mecanismos que permitan incorporar criterios de
seguridad desde la prefactibilidad de los proyectos, as como en los dise-
os, la construccin y la operacin de la infraestructura de los servicios
(Campos G. et al., 2012). En el caso de sistemas de agua y saneamiento
que ya se encuentran deteriorados, quiz la mejor opcin sea considerar
la renovacin del servicio. El anlisis del riesgo es una tarea peridica,
anual o bianual, porque el riesgo es un proceso susceptible a cambios con
el paso del tiempo.

Un modelo de trabajo para la inclusin de la gestin del riesgo en el ciclo de


un proyecto de inversin de agua y saneamiento rural es el desarrollado por
el INAA (2011) de Nicaragua, el proyecto Saneamiento Bsico Ambiental en la
Sierra Sur (SANBASUR, 2011) del Per y la agencia de cooperacin suiza (Co-
sude, 2007). Este modelo permite identificar y evaluar los niveles de vulne-
rabilidad de los sistemas de agua y saneamiento frente amenazas de origen
natural o entrpico, incluyendo aquellas relacionadas con el cambio climtico,
as como proponer medidas de proteccin y adaptacin para que los sistemas
de agua y saneamiento se construyan de manera ms resiliente y se garantice
su sostenibilidad. El modelo, resumido en el cuadro 3.8, propone acciones a
tener en cuenta desde la fase de identificacin del proyecto, su preparacin,
ejecucin y evaluacin, detallando los objetivos y las herramientas a adoptar
en cada fase.

Planes de respuesta a desastres


La planificacin de la respuesta a desastres implica determinar, aumentar y
organizar recursos y capacidades a fin de alcanzar un grado de preparacin
que permita responder de manera oportuna y eficaz a un desastre potencial.
Los planes de respuesta a desastres son documentos-gua, desarrollados
para ser ajustados y, si es necesario, modificados a fin de garantizar su fun-
cionalidad y operatividad. Como documento-gua, es flexible y puede ser fcil-
mente adecuado a cualquier contexto territorial.

En el caso de los planes de respuesta a desastres vinculados con los servi-


cios de agua y saneamiento rural, los Gobiernos locales desempean un papel
fundamental en el proceso de preparacin del plan y en su implementacin
cuando esto es necesario. Los planes deben estar preparados bajo el marco de
una norma y gua sectorial que proporcionen el soporte legal para las acciones,

145
AGUA POTABLE intervenciones e inversiones. El plan en s debe contar con objetivos definidos,
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
funciones y responsabilidades claramente identificadas, estimar el monto y
RURALIDAD DE las fuentes de los recursos necesarios para las actividades de emergencia y
AMRICA LATINA
disponer de un sistema de monitoreo.

Los Gobiernos locales generalmente tienen la responsabilidad legal y el


liderazgo en la preparacin de los planes de gestin del riesgo y los pla-
nes de respuesta a desastres, que, en trminos generales, se encuentran
incluidos en los planes de desarrollo regional o municipal, los planes re-
guladores o los planes directores (DIPECHO, 2012). Los Gobiernos asignan,
adems, recursos financieros en la lnea presupuestaria correspondiente
y administran los gastos. Un desastre mayor al previsto puede tener im-
pacto en la capacidad financiera del municipio en el corto y largo plazo
al demandar mayor cantidad de recursos y personal cualificado adicional
(USAID, 1999).

La participacin de las comunidades en todo el proceso de preparacin de pla-


nes de respuesta es fundamental por el papel que tienen, desde el momento
en que expresan la demanda de servicios de agua y saneamiento, en la identi-
ficacin de las fuentes de agua, la ubicacin de la captacin, los reservorios y
la red de distribucin de agua. Tambin son ellos los responsables de la opera-
cin y el mantenimiento de los sistemas. Igualmente, sern los miembros de la
comunidad los primeros en reaccionar en caso de producirse una emergencia
o desastre.

La elaboracin de planes de respuesta a desastres, de los que es un buen


ejemplo el preparado por el Municipio boliviano de San Borja, en el Beni
(presentado en el recuadro 3.1), usualmente incluye las etapas siguientes:

Planificacin institucional para desastres.

Anlisis de los peligros, la vulnerabilidad, la capacidad y los riesgos.

Determinacin y movilizacin de recursos.

Alerta temprana, sistemas de alerta y factores desencadenantes.

Concertacin y comunicacin.

Responsabilidades sectoriales.

146
RECUADRO 3.1
Plan de respuesta a emergencias y desastres del Municipio de San Borja (Bolivia)

El Plan elaborado por el Municipio de San Borja constituye una buena prctica del pro-
ceso de planificacin participativa e integral al incluir varios sectores tcnicos y socia-
les para la preparacin y el manejo de un evento adverso. La atencin a las comunida-
des rurales y sus servicios de agua y saneamiento son parte del Plan (Municipio de San
Borja, 2008).

El municipio est ubicado en la provincia Ballivin, del departamento del Beni. Con una
superficie de 9.558 km2, se encuentra dividido en 4 distritos urbanos, 3 distritos rura-
les y 163 comunidades. En 2008, contaba con una poblacin de 44.970 habitantes. El
municipio se encuentra expuesto a una serie de amenazas que incluyen inundaciones
por desborde de ros o por lluvias intensas, incendios forestales y contaminacin de
residuos slidos. El riesgo de desastre incluye la destruccin de viviendas, prdidas en
la agricultura y en la produccin pecuaria, interrupcin en los servicios bsicos y pro-
blemas de salud.

El Plan de Emergencia fue elaborado en 2008 con el objetivo de preparar y orga-


nizar los recursos fsicos, humanos y tecnolgicos disponibles para enfrentar y
reducir los efectos de los fenmenos naturales o antrpicos que puedan afectar
las vidas y la infraestructura del mbito territorial del municipio de San Borja. En
su contenido:

Explica el marco legal en el que se desarrolla el Plan y describe el contexto y las carac-
tersticas del riesgo local en trminos de amenazas y vulnerabilidades.
Define una estructura organizativa, estableciendo niveles de coordinacin entre el
Municipio, la Gobernacin y el Gobierno central.
Conforma un Comit de Operaciones de Emergencia (COE) como la mxima instancia
de coordinacin en la emergencia. Parte del COE es la Comisin de Servicios Bsicos e
Infraestructura.
Establece un sistema sencillo de alerta temprana basada en tres colores (verde, ama-
rillo y rojo) y determina zonas seguras.
Levanta inventarios de los recursos humanos, maquinaria y equipos disponi-
bles y establece las acciones a ser desarrolladas por cada uno de los miembros
del COE.
Describe las funciones por reas; por ejemplo, la Comisin de Servicios Bsicos e In-
fraestructura realiza la revisin y valorizacin de los daos locales, incluyendo la infraes-
tructura de las entidades de salud, acueductos y alcantarillado. Tambin coordina las
acciones de rehabilitacin de la infraestructura de servicios bsicos daados para que
estos retornen a la normalidad.
Establece un sistema de seguimiento y evaluacin para facilitar la implementacin, la
evaluacin y los ajustes del Plan.
Define la participacin de la comunidad y sus responsabilidades especficas en la
emergencia; por ejemplo, mantener la higiene personal y hacer un uso racional de los
servicios de agua y saneamiento.

147
Resiliencia
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA y adaptacin
a los desastres

Resiliencia

Habilidad de un sistema y sus componentes para anticipar, absorber,


adaptarse o recuperarse de los efectos de un fenmeno peligroso, de
forma oportuna y eficiente, incluso velando por la conservacin, la res-
tauracin o la mejora de sus estructuras y funciones bsicas esenciales
(IPCC, 2012).

Se considera que una comunidad rural es resiliente cuando tiene conciencia


de los riesgos de desastre que la acechan y de su grado de vulnerabilidad, y,
con ese conocimiento, toma decisiones de manera organizada para mitigar los
impactos y reducir los daos probables. Para ello, cuenta con un mapa de pe-
ligros, est instalada en un lugar seguro, dispone de un mecanismo de alerta
temprana, est preparada para actuar en caso de emergencia, adopta prcti-
cas de conservacin del medio ambiente y de la cuenca, y tiene sus servicios
de agua y saneamiento protegidos (Mesa de Concertacin para la Lucha Con-
tra la Pobreza, 2009; Universidad de las Naciones Unidas, 2013).

La resiliencia de los sistemas de agua y saneamiento ante la ocurrencia de de-


sastres naturales es un paso importante para asegurar que los logros alcanza-
dos en el incremento del acceso a estos servicios se consoliden en el largo pla-
zo. En ese sentido, las actividades locales de gestin del riesgo se posicionan
como una herramienta para el cumplimiento de las metas locales y los retos
globales de proveer servicios de agua y saneamiento para todos de manera
sostenible (OPS, 2006).

Proyectos resilientes ante


desastres naturales

La resiliencia de los sistemas de agua y saneamiento rural ante potenciales


desastres empieza con su diseo, el cual debe considerar la eliminacin de
amenazas, la reduccin de su vulnerabilidad y el fortalecimiento de sus capa-
cidades de recuperacin ante desastres potenciales, verificando, adems, que
el sistema no influya negativamente sobre el ambiente de riesgo de la zona.

148
Trelles (2006) identifica los principales daos que puede sufrir la infraestruc- CAPTULO 3

tura de agua y saneamiento y plantea acciones y medidas tcnicas para redu- RECURSOS
cir la vulnerabilidad de los sistemas. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Para fortalecer la resiliencia en el diseo de sistemas de agua y saneamiento, EL TERRITORIO
RURAL
el INAA (2011) de Nicaragua propone lo siguiente:

Eliminar las amenazas, evitando que los componentes del sistema de agua
se localicen:

En una planicie de inundacin o en una zona aluvial donde se present


al menos un evento en los ltimos 10 aos.

En una zona de cruce de quebradas o ros con potencial de inundacin


repentina, o donde ha habido al menos un evento en los ltimos 10 aos.

Al pie de laderas con pendientes mayores a 20 grados.

En el borde, en la ladera o al pie de una pendiente inestable activa con


al menos un evento en los ltimos 10 aos.

Al alcance de afectaciones volcnicas (lava, cenizas, flujos de lodo), a


menos de 5 kilmetros de un volcn activo.

Cerca o sobre una falla ssmica activa o potencialmente activa.

A lo largo de una lnea costera (con posibilidad de tsunami o


marejadas) en alturas menores a 10 metros.

En una zona susceptible a sequas segn mapas de institutos


nacionales de meteorologa e hidrologa.

En una zona con contaminacin ambiental (arsnico u otras


sustancias) o por agroqumicos.

En una zona con escenarios de reduccin de precipitaciones o


cambios en su patrn temporal y espacial.

Reducir la vulnerabilidad y el impacto negativo, verificando que:

Las amenazas identificadas no tienen impacto significativo sobre alguno


de los componentes del sistema de agua (incluyendo reas de recarga).

Las estructuras de captacin o pozos, de almacenamiento, etc., se


encuentran bien construidos y/o con material de buena calidad y/o
cuentan con medidas de mitigacin.

149
AGUA POTABLE Las lneas de conduccin y distribucin, el desarenador, etc. estn
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
bien ubicados con relacin a las zonas de amenazas (como un cruce
RURALIDAD DE de quebradas) y/o bien construidas, con materiales de buena calidad
AMRICA LATINA
y/o con medidas de mitigacin.

No haya alrededor del proyecto afectaciones a medios de vida y


recursos naturales: por ejemplo, cultivos, ganado, bosque, suelo,
biodiversidad, viviendas, maquinaria y equipos, bodegas y almacenes.

No se afecte a la salud humana, la seguridad de las personas, la


disponibilidad de empleo y el acceso a la educacin.

El acceso a los sistemas de agua sea slido y se encuentre


protegido para evitar su destruccin, dao o que los servicios sean
interrumpidos o suspendidos.

Fortalecer las capacidades locales, verificando que:

Existen sistemas de agua alternativos en caso de daos o destruccin


del sistema principal.

La fuente de agua es propiedad de la comunidad.

La comunidad, en general, est sensibilizada respecto a las amenazas


y riesgos en el rea.

Se cuenta con experiencia local en cuanto a la gestin del riesgo.

Se cuenta con procedimientos de alerta temprana y evacuacin.

Existe vnculo entre la comunidad, las juntas de agua y las


instituciones del sector.

La comunidad cuenta con capacidad para la administracin,


operacin y mantenimiento del servicio.

El sistema de agua, en su diseo o ejecucin, fue analizado frente a los


riesgos de desastre y cuenta con medidas de mitigacin y planes de
respuesta.

La comunidad cuenta con estudios tcnicos de amenazas y


vulnerabilidades locales.

La eleccin apropiada de la opcin tcnica para la provisin de servicios de


agua y saneamiento tiene una relacin directa con la resiliencia del servicio.
Una evaluacin de las principales tecnologas utilizadas para el abastecimiento

150
de agua y saneamiento calificando su capacidad de resiliencia como alta (re- CAPTULO 3

sistente a la mayora de los posibles cambios climticos), media (resistentes a RECURSOS
un nmero significativo de posibles cambios climticos) o baja (resistentes a un HDRICOS
Y CAMBIO
nmero restringido de cambios climticos) encontr que los pozos entubados CLIMTICO EN
tienen alta resiliencia y que los manantiales protegidos tienen resiliencia me- EL TERRITORIO
RURAL
dia. El agua por tubera, el agua de lluvia cosechada en los hogares y los pozos
excavados tienen baja resiliencia. Tambin se observ que el tipo de gestin del
servicio es crtico para la resiliencia del suministro de agua. Los sistemas de tu-
beras de los servicios pblicos mostraron alta resiliencia; por lo tanto, la buena
gestin es capaz de superar la baja resiliencia de la tecnologa. Por el contrario,
los sistemas administrados por pequeas comunidades mostraron poca capa-
cidad de resiliencia. Los pozos excavados y el agua de lluvia cosechada por los
hogares deben ser considerados principalmente como suministros de agua pro-
visional o complementaria.

En cuanto al saneamiento, las letrinas de pozo mostraron una alta resiliencia;


los tanques spticos y diferentes formas de alcantarillado presentaron resi-
liencia media, y se encontr que ninguna tecnologa tena baja resiliencia. En
contraste con el abastecimiento de agua, el modelo de gestin mostr tener
un impacto mucho ms limitado en la resiliencia. Por lo tanto, los sistemas de
saneamiento domsticos que utilizan tecnologas resilientes probablemente
tengan ms resiliencia que los sistemas de alcantarillado a pesar de contar
con un sistema de gestin ms complejo (Howard y Bartram, 2010).

Resiliencia y adaptacin en
el diseo y operacin

Adaptacin

Ajuste en los sistemas naturales o humanos como respuesta a estmu-


los climticos actuales o esperados, o sus impactos, que reduce el dao
causado y que potencia las oportunidades benficas (IPCC, 2012).

La adaptacin al cambio climtico comprende todo cambio intencional efec-


tuado como respuesta a las nuevas condiciones climticas, tanto reales como
proyectadas. La adaptacin es la habilidad de ajustarse al cambio para mode-
rar los daos posibles y aprovechar oportunidades o enfrentar las consecuen-
cias previstas o reales asociadas con el cambio climtico (Villanueva, 2011).
La adaptacin es la nica respuesta para poder sobrellevar las consecuencias
del cambio climtico antes de que comiencen a apreciarse los beneficios de
las medidas de mitigacin, por lo que debe ser tomada en cuenta como parte
de toda poltica de cambio climtico. Stern (2006) seala que los Gobiernos

151
AGUA POTABLE debern proporcionar un marco de polticas que dirija una adaptacin eficaz
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
por parte de individuos e instituciones a travs de cuatro ejes clave de accin
RURALIDAD DE que consideran:
AMRICA LATINA

La generacin de informacin climtica de alta calidad y la adopcin de


mtodos de gestin de riesgo.

La planificacin del uso de la tierra y la estimulacin de la inversin en in-


fraestructura considerando la variable climtica.

La adopcin de una poltica que contemple bienes pblicos sensibles al cli-


ma, la proteccin de los recursos naturales, de las costas, etc.

El establecimiento de una red de seguridad financiera para el sector social


ms pobre y vulnerable al cambio climtico.

En general, las medidas de adaptacin al cambio climtico incluyen diferentes


mbitos, como el de las polticas pblicas, el normativo, el institucional, el so-
cial, el econmico, el tecnolgico, el de la salud y la informacin. En el caso es-
pecfico de la adaptacin de los servicios de agua y saneamiento rural al cam-
bio climtico, existen un conjunto de medidas a tomar en diferentes mbitos,
entre ellas, las presentadas en el cuadro 3.9.

Las medidas de adaptacin no son generales, sino que deben estar ajustadas
al tipo y magnitud de las amenazas a nivel local, su grado de vulnerabilidad, la
capacidad de respuesta y de resiliencia. Esto muestra la necesidad de desa-
rrollar planes especficos para los niveles institucionales ms prximos a las
comunidades y fortalecer las capacidades de las autoridades y comunidades
locales para identificar, planificar y aplicar medidas de adaptacin que ami-
noren los riesgos que representa el cambio climtico. Este enfoque centrado
en el nivel local, pero con una visin integral, ayuda a fortalecer la sostenibili-
dad de las iniciativas de adaptacin, evitando la exclusin de las necesidades y
prioridades de sectores y grupos marginados, particularmente los pobres. Las
medidas de adaptacin pueden ser planificadas por adelantado o ser puestas
en marcha como respuesta inmediata a una presin ambiental local. El objeti-
vo general es contribuir a que la comunidad y los servicios de los que dispone
sean ms resilientes al cambio climtico.

En el caso de los servicios de agua y saneamiento rural, las medidas de


adaptacin incluyen, entre otras, la construccin de infraestructura re-
siliente y la proteccin de la microcuenca y las fuentes de agua, comple-
mentadas con la promocin de prcticas de operacin y mantenimiento de
los sistemas de agua y saneamiento adecuadas y oportunas, as como la
adopcin de una conducta especfica ante la presencia de una emergen-
cia o desastre, como la anulacin del uso ineficiente del agua por parte de
la comunidad.

152
CAPTULO 3
CUADRO 3.9
RECURSOS
Medidas de adaptacin al cambio climtico por mbito sectorial relacionadas con los HDRICOS
servicios de agua y saneamiento rural Y CAMBIO
CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
mbito Medida

Polticas pblicas Adoptar la GIRH como base para la planificacin, detallando


acciones especficas a nivel comunitario y municipal.

Normativo Establecer normas de diseo, promoviendo tecnologa con


mayor capacidad de resiliencia.
Llenar una ficha ambiental para el desarrollo de infraestructura
de agua y saneamiento.

Institucional Desarrollar una gua sobre medidas de adaptacin al cambio


climtico y a emergencias para su adopcin a nivel de
comunidad.

Ambiental Promover la proteccin de las microcuencas, los cauces y la


reforestacin de las fuentes de agua.
Impulsar la gestin de riesgos para hacer frente a la
variabilidad de las precipitaciones.

Social Conformar una organizacin especfica para la atencin en


caso de desastres y emergencias, vinculando a la comunidad
con el Gobierno local correspondiente.

Econmico Promover la gestin adecuada del servicio y el pago acordado


para mantener el servicio en buenas condiciones de operacin.

Tcnico Evitar construcciones en terrenos inestables o expuestos a


deslizamientos, avalanchas y derrumbes.
Asegurar que el agua se encuentre clorada de manera continua.
Establecer el mantenimiento peridico del sistema de agua y
su captacin.
Proteger los pozos contra inundaciones.
Incentivar el uso de tecnologa alternativa, como la recoleccin
de agua de lluvia.

Salud Promover la adopcin de prcticas de higiene y la ejecucin


peridica de campaas de saneamiento.

Comunicacin Implementar un sistema sencillo de alerta temprana a nivel


comunitario.
Gestionar un plan de sensibilizacin y difusin de informacin
climtica y riesgos en las comunidades.
Informar y capacitar a la comunidad sobre procesos de
adaptacin, sus costos y beneficios econmicos y de salud.

Informacin Mejorar la calidad y cantidad de informacin climtica


para aumentar la fiabilidad y precisin de las predicciones
climticas y su variabilidad.
Impulsar la creacin de bancos de datos georeferenciados para
automatizar el monitoreo agroforestal en las distintas zonas
productivas.

Fuente.
Agua Sustentable, 2012; Municipio de San Borja, 2008; Doornbos, 2009; PACC y MAE, 2011.

153
AGUA POTABLE De manera general, tomando como referencia los conceptos del Proyecto de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Adaptacin al Cambio Climtico (PACC) a travs de una efectiva gobernabilidad
RURALIDAD DE del agua en el Ecuador, ejecutado por el Ministerio del Ambiente (Isch, 2011),
AMRICA LATINA
la elaboracin de una estrategia de adaptacin enfocada en los servicios de
agua y saneamiento comunitarios debe ser sencilla y contener como mnimo
lo siguiente:

El conocimiento de la realidad local, su entorno institucional y social, la dis-


ponibilidad de recursos y el grado de vulnerabilidad de la comunidad y de
los servicios ante los fenmenos naturales frecuentes.

Un plan de adaptacin y de gestin del riesgo concertado con la co-


munidad y con las autoridades del Gobierno local, identificando las
medidas de adaptacin ms apropiadas que reducen la vulnerabili-
dad, definiendo los mecanismos operativos y las responsabilidades
para su implementacin. El plan deber incluir una propuesta para
capacitar y sensibilizar a los miembros de la comunidad a fin de que
estos adopten prcticas que consoliden la adaptacin. Adems, con-
tar con indicadores sencillos para verificar el grado de reduccin de
la vulnerabilidad.

La implementacin ordenada y sistemtica de la estrategia de adaptacin


liderada por la comunidad con la asistencia del Gobierno local.

El seguimiento y evaluacin del proceso de implementacin del plan de


adaptacin, los resultados alcanzados y el impacto. Esta tarea demanda-
r el acompaamiento y apoyo tcnico del Gobierno local para que asista
en la reorientacin o el ajuste del plan si fuese necesario. La naturaleza
del cambio climtico, que presenta una gran cantidad de incertidumbres y
dudas, requiere ajustes que slo sern correctos si se hace un buen segui-
miento y un acompaamiento de las distintas acciones y de sus resultados
en base a indicadores especficos (PACC y MAE, 2011).

Costo de la adaptacin
Corresponde a cada pas determinar su enfoque de adaptacin en el contexto
de sus propias circunstancias y aspiraciones, pero, en todos los casos, la in-
clusin de medidas de adaptacin en las polticas de desarrollo y planificacin
a todos los niveles incurrir en un incremento de los costos de adaptacin con
respecto a los planes que no tienen en cuenta el cambio climtico. Pese a ello,
ignorar el cambio climtico no es una opcin viable; la inaccin es mucho ms
costosa que la adaptacin. Los costos de adaptacin son difciles de estimar
debido a la incertidumbre sobre los impactos especficos del cambio climtico
y sus mltiples efectos (Stern N., 2006).

154
La determinacin de una metodologa robusta para estimar el costo de adap- CAPTULO 3

tacin al cambio climtico an se encuentra en proceso de desarrollo. Gmez RECURSOS
(2010) identifica cinco elementos que dificultan la estimacin directa del costo HDRICOS
Y CAMBIO
de adaptacin al cambio climtico: CLIMTICO EN
EL TERRITORIO
RURAL
La definicin de la lnea de base (situacin de poblacin, PIB y datos secto-
riales sin cambio climtico).

La incertidumbrerespectoaescenariosclimticos.

El xitodelasmedidasdemitigacin, quedeterminan las necesidades de


adaptacin.

La dificultadparadistinguirentreaccionesde desarrollo y de adaptacin.

La dificultadparaconsiderarcambiostecnolgicos.

En la revisin bibliogrfica, no se han encontrado referencias especficas so-


bre la estimacin del costo de adaptacin en sistemas de agua y saneamiento
rural. La agencia de cooperacin alemana, en el marco de la iniciativa la Eco-
noma de la Adaptacin al Cambio Climtico (FAO, 2012), tiene como uno de sus
objetivos desarrollar un instrumento de trabajo que permita conocer la ren-
tabilidad de las medidas de adaptacin al cambio climtico a travs de estu-
dios de caso para el sector agropecuario de pequeas economas campesinas,
donde las lecciones aprendidas pueden ser extrapoladas al subsector de agua
y saneamiento rural.

Aquino A. y Cordero C. (citados por la FAO, [2012]) estiman el costo de las


medidas de adaptacin al cambio climtico utilizando el anlisis costo-be-
neficio, que compara una lnea de base proyectada con los impactos futuros
del cambio climtico con y sin adaptacin. La diferencia entre ambos es-
cenarios permite calcular los beneficios brutos de la adaptacin al cam-
bio climtico. La cuantificacin de las medidas asociadas a la adaptacin,
estimando los costos de los impactos sin adaptacin y comparndolos con
los costos de la adaptacin, permite evaluar la diferencia entre los costos
totales asociados al cambio climtico y los costos totales de la adaptacin,
que permitir reducir el diferencial de costo de la adaptacin al cambio cli-
mtico, incremental que corresponde a los beneficios netos de la adapta-
cin (pg. 16).

El estudio del costo-beneficio de la medidas de adaptacin al cambio clim-


tico tiene como ventajas: i) facilitar el anlisis cuantitativo de los riesgos del
cambio climtico; ii) estimar el monto necesario (cuantitativo) de inversin en
adaptacin, y iii) contar con informacin que permita una mejor negociacin en
todos los niveles (Staudhammer, 2011). El cuadro 3.10 presenta un ejemplo de
los elementos incluidos en el anlisis costo-beneficio.

155
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 3.10
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Anlisis costo-beneficio del costo de adaptacin en un proyecto
AMRICA LATINA
Beneficios Daos y prdidas evitadas a terceros (liberacin
de recursos y excedentes).
Costos evitados de acciones defensivas
Flujo incremental de (liberacin de recursos).
beneficios y costos de Beneficios no perdidos (excedentes).
incorporar las medidas
de adaptacin al cambio Costos Costos de inversin de medidas de adaptacin al
climtico cambio climtico (si aplica).
Costos de operacin y mantenimiento
incrementales asociados a las medidas de
adaptacin al cambio climtico.

Fuente.
Aquino A. y Cordero C. (citados en FAO, 2012).

Evaluacin del
impacto ambiental

Los principios del desarrollo sostenible son parte integral de la mayora de las
Constituciones polticas de Amrica Latina y el Caribe, donde todos los pases
cuentan con leyes marco dedicadas al tema ambiental y, en el nivel internacio-
nal, son firmantes de los principales acuerdos multilaterales ambientales (Na-
ciones Unidas, 2010). Respaldan y fortalecen este marco las polticas de medio
ambiente y el condicionamiento de cumplir ciertas salvaguardias ambientales
en los proyectos financiados por las instituciones de cooperacin internacional.

En virtud de lo anterior, toda operacin o proyecto con potencial de ocasionar


un impacto ambiental o social deber estar precedido de una evaluacin de
riesgos y ser clasificado en funcin de determinados criterios. En general, las
evaluaciones de impacto ambiental tienen como propsito identificar y prede-
cir los impactos que un proyecto, obra o actividad pueden ocasionar al medio
ambiente y a la poblacin con el fin de establecer las medidas necesarias para
evitar o mitigar los impactos negativos e incentivar los positivos. El costo de las
medidas para mitigar los impactos temporales durante la fase de construccin
y para disminuir los riesgos debe estar incorporado en el presupuesto de los
proyectos (MEF, 2011; Ministerio de Servicios y Obras Pblicas, 2004).

156
CUADRO 3.11
Contenido general de una ficha tcnica ambiental

Datos generales

Proyecto. Denominacin del proyecto.


Responsable(s) o titular(es)/(propietario(s). Nombre de la institucin que financia el proyecto. Unidad formuladora,
ejecutora y evaluadora (de ser el caso).
Fecha. Fecha de elaboracin de la ficha tcnica ambiental.
Cdigo. Sistema nacional de inversin pblica (de ser el caso).
Poblacin beneficiaria. Nmero de personas a ser beneficiadas por el proyecto.

Localizacin

Regin, departamento, provincia, distrito y localidad y plano de ubicacin del proyecto.

Caractersticas ambientales del proyecto

Breve descripcin del proyecto, en base a un diagrama de procesos y subprocesos de la ejecucin y operacin del proyecto.
Descripcin de los principales requerimientos de recursos naturales renovables y no renovables empleados en el
proyecto, describiendo tipo de recurso, unidad de medida y cantidad estimada o proyectada.
Descripcin de los impactos ambientales generados por el proyecto con el uso de un inventario inicial de impactos
ambientales indicando la denominacin de impacto, la cantidad y el medio al que afecta.

Condiciones ambientales y sociales del entorno del proyecto

Caractersticas de la zona de emplazamiento del proyecto (flora, fauna, cuerpos de agua, etc.), describiendo el
entorno para cada factor ambiental y evaluando la calidad ambiental de la lnea de base. La calidad del parmetro
ambiental empleado se considera que es "alta" si no se aprecian niveles de deterioro o alteracin por presencia de
contaminantes; "'media si se observan niveles de deterioro o alteracin por presencia de contaminantes y "baja" si la
calidad del medio est fuertemente degradada o tiene presencia significativa de contaminantes.
Resultados de la consulta ciudadana (si corresponde), describiendo en detalle los resultados de los talleres,
entrevistas y dems instrumentos de participacin ciudadana.

Medidas de prevencin y de control (etapa de construccin y operacin)

Descripcin del impacto, etapa (ejecucin/operacin), las medidas de mitigacin y control, su duracin y los costos de
las medidas.

Informacin ambiental complementaria

Coordenadas UTM (utilizando GPS o telfonos mviles), componentes del proyecto, nivel de afectacin del paisaje (alto,
medio, bajo) y registro fotogrfico.
Mapa de actores. Describiendo la denominacin del actor social, su posicin respecto al proyecto y el nivel de
conflictividad (alto, medio o bajo).

Fuente.
MVCS, 2013.

La mayor parte de los proyectos de agua y saneamiento rural son clasificados


bajo la categora B, la cual estima que la infraestructura a construir solo po-
dra causar impactos ambientales y sociales negativos localizados y de corto
plazo, y son los mismos que se derivan de la construccin de obras civiles
(por ejemplo, generar ruido, polvo, desechos slidos y lquidos, interrumpir el
trfico y el riesgo de accidentes laborales), para los cuales se dispone de me-
didas de mitigacin. Adems, se estima el impacto positivo del proyecto en el

157
AGUA POTABLE largo plazo (BID, 2006; Banco Mundial, 2013). Los proyectos bajo la categora
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
B solo requieren rellenar y presentar una ficha, formulario o declaracin de
RURALIDAD DE impacto ambiental que debe ser aprobada por el Gobierno local que solicita el
AMRICA LATINA
proyecto (Gobierno de Nicaragua y Banco Mundial, 2012; Congreso Nacional,
1992) o por la autoridad designada por ley, como es el caso de la Autoridad
Nacional del Ambiente (ANAM) en Panam (Ministerio de Economia y Finan-
zas, 2006). De manera general, una ficha ambiental demanda la informacin
que figura en el cuadro 3.11.

Informacin y
servicios climticos

Los sistemas de informacin son una herramienta importante para facilitar el


anlisis de riesgo y su gestin, aunque, muchas veces, solo se aprecia su ca-
rencia y la falta de actualizacin y de uniformidad de los datos despus de ocu-
rrido el desastre. No contar con informacin de calidad, suficiente, uniforme,
oportuna y gil hace ms vulnerable a la poblacin y a las instituciones, siendo
los sistemas de alerta temprana y el trabajo de zonificacin y ordenamiento
territorial instrumentos fundamentales que dan informacin a priori (MEF, Go-
bierno de Piura, GIZ y EIRD, 2011).

La mayora de los pases de Amrica del Sur y Centroamrica cuentan con un


sistema nacional de informacin ambiental y algunos de estos pases tambin
disponen de sistemas de informacin de prevencin y atencin de desastres,
como el caso de Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y la Re-
pblica Bolivariana de Venezuela (Damman, G. [Ed.], 2008).

Para que un sistema de informacin ambiental nacional pueda ser de utilidad


en la elaboracin y aprobacin de proyectos de agua y saneamiento rural, debe
tomar en cuenta lo siguiente:

Mantener el sistema actualizado a nivel local e integrado a nivel regional o


distrital.

Contar con cartografa adecuada y mapas de riesgo elaborados a las esca-


las adecuadas.

158
Incluir informacin amplia del mbito rural. CAPTULO 3

RECURSOS
Utilizar terminologa clara. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
Los sistemas de alerta temprana fortalecen la informacin referente a los as- EL TERRITORIO
RURAL
pectos hidrolgico, cartogrfico y de recursos naturales, con mayor nfasis en
el nivel local y en los espacios altamente vulnerables, que son normalmente
rurales; por ello, se considera importante (MEF, Gobierno de Piura, GIZ y EIRD,
2011; Damman, G. [Ed.], 2008) lo siguiente:

Considerar la cuenca y subcuenca como el mbito geogrfico de imple-


mentacin del sistema de informacin y alerta temprana, as como los ni-
veles administrativos de toma de decisin.

Considerar la participacin de la poblacin y de las instituciones locales


a lo largo de todo el proceso (definicin de los objetivos, de la informacin
necesaria, de los modos de difusin de la informacin, la generacin de in-
formacin, etc.).

Desarrollar mecanismos para articular el sistema de alerta temprana con


los Gobiernos locales, instituciones responsables de la sostenibilidad de
dicho sistema; para ello, es necesario identificar previamente las necesi-
dades de las municipalidades a fin de responder a sus intereses y articular
el sistema de informacin con las dems actividades y la propia dinmica
del Gobierno local, tomando en cuenta el contexto y las especificidades lo-
cales. El sistema de informacin debe integrar en primer lugar datos tiles
para las municipalidades a fin de hacer interesante la propuesta y asegurar
la sostenibilidad del proceso.

Conclusiones

Los sistemas de agua y saneamiento rural (SASR) son susceptibles al em-


bate de los fenmenos naturales que acompaan el cambio climtico, tales
como inundaciones, precipitaciones pluviales, huracanes, deslizamientos,
heladas, sequas y otros, sobre todo, por la vulnerabilidad de la infraes-
tructura y la debilidad de la organizacin comunitaria para enfrentar los
riesgos y los desastres.

159
AGUA POTABLE Las comunidades rurales que residen en la parte alta de las cuencas,
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
adems de contar con sistemas de agua y saneamiento vulnerables a los
RURALIDAD DE efectos del cambio climtico, usualmente contribuyen a incrementar el
AMRICA LATINA
riesgo de desastre en los servicios de agua y saneamiento de las comuni-
dades y ciudades cuyos sistemas se alimentan de los recursos hdricos de
la cuenca, principalmente por la desforestacin y el arrastre de rocas que
provocan deslizamientos, as como por la contaminacin de las aguas, que
requieren mayor inversin para su tratamiento.

La evaluacin del grado de vulnerabilidad de un sistema de agua y sanea-


miento rural facilita el conocimiento de la predisposicin del sistema a sufrir
daos por efecto de un fenmeno natural. La evaluacin considera por sepa-
rado el sistema mismo, la zona del proyecto y el contexto, pero su eficiencia
en la estimacin del riesgo demanda contar con informacin de calidad.

El anlisis de vulnerabilidad de los SASR puede ser realizado antes de la cons-


truccin de un sistema de agua y saneamiento, pero tambin puede ser hecho
en sistemas ya construidos para definir medidas de adaptacin y mitigacin.

La vulnerabilidad de un SASR puede ser reducida significativamente o anu-


lada a travs de una gestin de riesgo de desastre adecuada y oportuna
que facilite la preparacin de la respuesta a las amenazas y la recupera-
cin para casos de desastres naturales.

La adopcin de medidas de adaptacin para evitar o mitigar el impacto de


los fenmenos del cambio climtico en la comunidad y el sistema de agua y
saneamiento son multisectoriales, y requieren estar integrados en un plan
de adaptacin desarrollado de manera participativa, adems de contar
con un cronograma de implementacin y un sistema de monitoreo.

La adopcin del enfoque de GIRH para planificar la provisin de SASR es la


base fundamental para la adaptacin y construccin de servicios de agua
y saneamiento con una mayor capacidad de resiliencia a los efectos del
cambio climtico.

Existen modelos ampliamente validados para la aplicacin del enfoque ba-


sado en la GIRH en la dotacin de servicios de agua y saneamiento a comu-
nidades rurales, como, por ejemplo, el pago por servicios ambientales, que
puede ser adaptado a las condiciones de diferentes pases y ambientes.

Los planes comunitarios de respuesta a desastres deben contar con activida-


des especficas relacionadas con los servicios de agua y saneamiento. Usual-
mente, los Gobiernos locales son los responsables de la tarea de elaborar pla-
nes integrales de respuesta a desastres para su mbito a travs de sus planes
de desarrollo, reguladores o directores, los cuales son preparados con partici-
pacin comunitaria, adems de asignar los recursos financieros necesarios.

160
El diseo de un sistema de agua y saneamiento rural resiliente ante los de- CAPTULO 3

sastres naturales reduce o elimina las amenazas y vulnerabilidad del sis- RECURSOS
tema y fortalece las capacidades locales. HDRICOS
Y CAMBIO
CLIMTICO EN
La ejecucin de un anlisis costo-beneficio es importante para asegurar EL TERRITORIO
RURAL
que los costos de las medidas recomendadas sean menores a los costos
del impacto del cambio climtico en los SASR. Para ser eficiente, el anlisis
precisa contar con informacin actualizada sobre eventos pasados.

Los instrumentos para la evaluacin del impacto ambiental en un proyec-


to de agua y saneamiento rural (como la ficha ambiental, el certificado
ambiental, etc., requieren ser fortalecidos incluyendo acciones fuera del
marco del proyecto, como los planes municipales de gestin del riesgo
de desastres que incluyen a todas las comunidades rurales de su mbito
y cuentan con recursos financieros y capacidad tcnica para apoyar a las
comunidades rurales.

Es necesario fortalecer o desarrollar los sistemas de informacin y ser-


vicios climticos al alcance de los Gobiernos locales para contar con in-
formacin oportuna y de calidad a fin de facilitar la elaboracin de los
planes y evaluaciones propuestos, medir el avance de la implementacin
de medidas de adaptacin y el impacto en los servicios en caso de desas-
tre, adems de proporcionar informacin para identificar costos y definir
presupuestos.

161
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AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
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171
AGUA POTABLE Notas
explicativas
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

1. ASAS: Parte especfica de la cuenca o mi- 7. La contaminacin de fuente difusa se refie-


crocuenca, importante para el funcionamiento re a la descarga de contaminantes en el medio
del ecosistema, que puede ser alterada de for- acutico a partir de una serie de puntos disper-
ma negativa por la actividad humana. sos o amplias superficies cuyo control y detec-
cin suelen ser difciles. La mayor parte de la
2. Por ejemplo, en el Per, existe la Junta contaminacin difusa est relacionada con las
Nacional de Usuarios de los Distritos de Rie- actividades agrcolas y ganaderas que se desa-
go del Per (JNUDRP), que tiene 114 juntas de rrollan sobre grandes extensiones de terreno;
usuarios, organizadas en 1.582 comisiones de otras fuentes de contaminacin difusa son los
usuarios, con una base social de dos millones suelos contaminados por la actividad indus-
de productores agrarios empadronados a nivel trial, los vertederos incontrolados y la minera.
nacional por el Ministerio de Agricultura.
8. ONU-Agua es el mecanismo de coordina-
3. Tambin denominado Comit Gestor del cin interinstitucional de las Naciones Unidas
rea Natural Protegida (Salazar, 2011). para todas las cuestiones relacionadas con el
4. El Grupo Katoomba es una red internacio- agua dulce y el saneamiento. Para ms infor-
nal de personas que trabajan para promover y macin sobre la entidad, vase http://www.
mejorar la capacidad en relacin con los mer- unwater.org/home/en/
cados y los pagos por servicios ambientales
(PSA). Para ms informacin, vase http://
www.katoombagroup.org/

5. EPSEL (Entidad Prestadora de Servicios de


Saneamiento de Lambayeque) es la respon-
sable de la operacin y mantenimiento de las
plantas de tratamiento de aguas residuales de
Pampa de los Perros y San Jos.

6. El trmino Nio-Oscilacin Austral (ENOA)


designa un fenmeno de atmsfera-ocano
acoplado consistente en el calentamiento del
agua en toda la cuenca del Ocano Pacfico tro-
pical al este de la lnea horaria, asociado a cier-
ta fluctuacin de una pauta mundial de presio-
nes en la superficie tropical y subtropical (Os-
cilacin Austral), cuya escala de tiempo abarca
aproximadamente entre dos y siete aos.

172

Conceptos bsicos para la
formulacin de polticas pblicas

Una poltica pblica especifica


para el APyS rural

Polticas pblicas: marco legal,


planes nacionales y programas

La inversin sectorial:
la experiencia regional

Polticas pblicas y saneamiento


rural: el camino de los pases
andinos

Buenas prcticas en polticas


pblicas para mejorar el
saneamiento rural en pases de
la regin

Descentralizacin y
fortalecimiento de las
capacidades locales

Conclusiones
Elementos 4
para una poltica
pblica
Mensajes clave

Las inversiones en agua y saneamiento realizadas por


los Gobiernos nacionales se deben articular en un marco de
polticas pblicas que orienten el desarrollo social y econ-
mico de los pases. Las polticas pblicas se traducen en un
conjunto especfico de acciones de gobierno que, segn su
diseo, necesitarn determinadas inversiones y producirn
determinados efectos.

Los planes estratgicos son los instrumentos principa-


les de la gestin pblica; aglutinan la visin y los objetivos
generales propuestos para el desarrollo nacional. Cuanto
ms consensuado y participativo sea el proceso de elabo-
racin de los planes estratgicos, mayores sern las posi-
bilidades de xito y sus resultados.

Los estudios sectoriales son la herramienta funda-


mental para el diseo de las polticas pblicas en agua y
saneamiento rural. El alcance de los estudios viene deter-
minado por los objetivos de la poltica sectorial y las metas
que se hayan propuesto las autoridades.

Los pases deben definir una poltica especfica de agua


potable y saneamiento para la zona rural porque los elemen-
tos econmicos, sociales y polticos son diferentes de los
existentes en el rea urbana; en consecuencia, las solucio-
nes tecnolgicas para proveer los servicios deben ser distin-
tos, as como los factores que intervienen en su sostenibili-
dad. Por esas razones, las inversiones, la poltica financiera
de los proyectos y de subsidios, y los modelos de gestin de-
bern ajustarse a las particularidades de cada territorio.
La formulacin de las polticas pblicas para la provi-
sin de agua y saneamiento necesita una revisin sumaria
del marco legal, conocer las experiencias observadas en al-
gunos pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC), adoptar
una ruta que comienza con la identificacin del problema,
una lnea de base, una estimacin de los procesos y las ac-
tividades que se abordaran, y, finalmente, aprobar un plan
para llevar a la prctica concreta lo estimado.

Las polticas pblicas que se traducen en proyectos o


programas especficos tienen una fecha de inicio y de fi-
nalizacin, a diferencia de las grandes polticas generales
de Estado, que se establecen para periodos ms amplios o
que trascienden un periodo de gobierno. Generalmente, los
marcos legales y reglamentos que dan sustento a las pol-
ticas pblicas tienden a permanecer en el tiempo.

El monitoreo y la evaluacin son procesos necesarios


para dar seguimiento a las metas de corto y mediano plazo
y, posteriormente, identificar las buenas y malas prcticas
derivadas de su implementacin.
Conceptos bsicos
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA para la formulacin
de polticas pblicas

Cmo entendemos
las polticas pblicas?

La concepcin moderna de las polticas pblicas encuentra su origen en la ex-


periencia norteamericana de las primeras dos dcadas del siglo pasado, cuando
se comenz a hacer una clara diferenciacin entre la poltica general (politics) y
la poltica concreta (policy). Por lo tanto, las polticas pblicas, como se entien-
den en este libro, estn relacionadas con la poltica concreta, definida como un
conjunto especfico de acciones de gobierno que, segn su diseo, producirn
determinados efectos (Nelson, 2001)1. Siguiendo esta misma lgica, los progra-
mas y proyectos para el sector de agua potable y saneamiento (APyS) se dise-
an para conseguir determinados resultados (por ejemplo, ampliar coberturas
de agua y saneamiento rural, ampliar la calidad en la educacin rural, etc.) y el
xito de la poltica pblica estar en conseguir esos resultados (Gertler, Mart-
nez, Premand, Rawlings y Vermeersch, 2011). De esta forma, la definicin de una
poltica pblica se realiza en un contexto general que responde, por lo menos, a
tres factores: i) las caractersticas y estrategias sociales del Estado; ii) el tipo de
problemas que se propone abordar, y iii) el conjunto de actores sociales e institu-
cionales que estn involucrados en los problemas identificados.

De ah que se deba comprender la poltica pblica en el marco de una teora del


desarrollo econmico, social y poltico de un pas. El papel que se asigne al Esta-
do en dicho proceso ser fundamental en el diseo de sus estrategias para pro-
mover el desarrollo social. En efecto, se ha observado que, luego de la Segunda
Guerra Mundial, se enunciaron algunas teoras sobre el desarrollo econmico en
las que se discutan los alcances de la intervencin del Estado. Por ejemplo, en
los aos sesenta se deca que el Estado deba fomentar la industrializacin y, a
partir de ah, se modernizara la agricultura y la urbanizacin. Pero dichas ideas
no fueron validadas por la experiencia prctica; frente a ello, surgieron enfoques
contrarios u opuestos a la intervencin del Estado, sealando ms bien que la
intervencin del Estado era un obstculo para el desarrollo (Evans, 1996).

En las ltimas dcadas, se han alcanzado consensos reconociendo que no


fue del todo apropiada la disminucin del papel del Estado asociada con las
polticas de ajuste estructural de los aos noventa, principalmente porque su
impacto en disminuir la pobreza y la desigualdad fue mucho menor de lo es-

178
perado (Burki y Perry, 1998). Ahora, diversos autores admiten que el papel del CAPTULO 4

Estado es muy importante para el desarrollo y que las respuestas no estarn ELEMENTOS
en buscar el desmantelamiento del Estado, sino en mejorar sus capacidades PARA
UNA POLTICA
institucionales y su reconstruccin (Fukuyama, 2004)2, procesos que se han PBLICA
implementado en varios pases (Cardoso, 2009), logrando un mejor desempe-
o del Estado y, al mismo tiempo, adoptando determinadas polticas pblicas
en favor de los ms pobres3.

En esa perspectiva, el desarrollo ha sido definido como un proceso de expan-


sin de las libertades reales que disfrutan los individuos, cuyo alcance depen-
de de las instituciones sociales y econmicas, que busca la eliminacin de la
pobreza, la tirana y la falta de oportunidades (Sen, 2000), y en el que se en-
tiende la pobreza como la falta de capacidades bsicas y no nicamente como
la falta de ingresos. Precisamente, la gestin del Estado moderno adquiere
relevancia al establecer que una de sus funciones es brindar a todos los ciuda-
danos el acceso a las capacidades bsicas para su propio desarrollo, comen-
zando con la provisin y el acceso a servicios bsicos de calidad.

Cabe indicar que el concepto de gestin pblica es diferente al de la Administra-


cin pblica. La gestin pblica es el ejercicio de la autoridad pblica, mientras
que la Administracin pblica son el conjunto de agencias estatales que imple-
mentan la gestin pblica y se mantienen buscando un constante equilibrio entre
el cambio y la continuidad, entre la tradicin y la modernidad (Nelson, 2001).

Cmo se definen y se concretan


las polticas pblicas?

Las polticas pblicas cubren un amplio espectro de procesos relacionados


con los derechos econmicos y sociales, y pueden adoptar la forma de leyes,
programas, reglamentos, prcticas administrativas y determinadas decisio-
nes legales (Stromquist, 2006; Edwards, Davis y Bellido, 2004); de ah que la
experiencia observada en distintos pases indique que una poltica pblica tie-
ne la siguiente secuencia4:

Identificacin del problema y adopcin de una lnea de base.

Prescripcin o estimacin de los procesos, actividades y eventos que se


debern abordar.

Aplicacin de la poltica pblica, entendida como el proceso de implemen-


tacin o de llevar a la prctica concreta lo que se ha preestablecido o es-
timado. Un elemento sustantivo de las polticas modernas son la transpa-
rencia y la rendicin de cuentas.

179
AGUA POTABLE Finalizacin. Las polticas pblicas que se traducen en proyectos o progra-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mas especficos tienen una fecha de inicio y de finalizacin, a diferencia de
RURALIDAD DE las grandes polticas generales de Estado, que se establecen por periodos
AMRICA LATINA
ms amplios o que trascienden un periodo de gobierno. Generalmente, los
marcos legales y reglamentos que dan sustento a las polticas pblicas
tienden a permanecer en el tiempo.

Monitoreo y evaluacin. Es un proceso necesario a fin de realizar un se-


guimiento de las metas de corto y mediano plazo, para, posteriormente,
identificar las buenas y malas prcticas derivadas del proceso de imple-
mentacin de las polticas pblicas.

La definicin de las polticas pblicas asume determinadas caractersticas


dependiendo del entorno poltico y social de su desenvolvimiento. En la formu-
lacin de polticas pblicas dirigidas al sector de APyS, se observan dos cate-
goras generales segn el contexto inicial:

a. Polticas pblicas en Estados que han tenido una gran confrontacin so-
cial. En este caso la implementacin de las polticas debe tener una base so-
cial muy amplia, buscando consensos nacionales que le otorguen sentido y
continuidad. Por ejemplo, en los aos noventa, las polticas pblicas relativas
a los servicios bsicos en los pases de Centroamrica afectados por guerrillas
contrainsurgentes y en los que se establecieron Acuerdos de Paz (El Salvador,
Guatemala y Nicaragua)5. En Guatemala, los Acuerdos de Paz incluyeron pro-
cesos de privatizacin de los servicios de electricidad y telecomunicaciones,
as como polticas pblicas especficas de subsidio, que inicialmente no favo-
recan a los ms pobres o excluidos (Foster y Araujo, 2004). De otro lado, Co-
lombia, en Suramrica, es el nico Estado que continua afectado por grupos
subversivos y est diseando polticas ad hoc para la poblacin desplazada y
los territorios afectados.

b. Polticas pblicas en pases con una reforma estructural del Esta-


do. Como se ha mencionado anteriormente, desde mediados de los aos
ochenta, se implement un conjunto de reformas en los Estados de Am-
rica Latina que conllevaron la privatizacin de algunos servicios bsicos
(entre ellos, el agua potable); en algunos pases, como Argentina, el Esta-
do Plurinacional de Bolivia o Mxico (Rivera, 1997; Banco Mundial, 2006a),
se hizo bajo la modalidad de concesiones; en otros, mediante la venta de
todos los activos, como ocurri en Chile (Oxman y Oxer, 2000), o alianzas
mixtas, como en Brasil. En ste ltimo pas, las empresas de agua potable
estatales implementaron una peculiar alianza pblico-privada a travs de
la Bolsa de Valores.

Las reformas de los Estados, realizadas bajo los denominados programas


de ajuste estructural, se proponan superar las crisis econmicas, aunque
sus efectos inmediatos, como ya se ha indicado, no fueron lo ms auspiciosos

180
para los pobres. Frente a ello, se disearon polticas pblicas de compensa- CAPTULO 4

cin social (Stewart, 1995; Verdera, 2007), que, en la mayora de los pases, ELEMENTOS
fueron concebidas inicialmente como polticas coyunturales, pero se con- PARA
UNA POLTICA
virtieron en polticas permanentes dada la complejidad y los enormes es- PBLICA
fuerzos que deban hacer las Estados para superar la pobreza, especialmen-
te en el rea rural.

Cabe destacar que uno de los elementos centrales de una determinada


poltica pblica es su capacidad para ser evaluada, adoptando una me-
todologa y unos indicadores que permitan identificar y medir los resulta-
dos, y conocer todos los procesos (Baker, 2000). Sin embargo, se deber
reconocer que existen acciones o ideas fijas sobre la evaluacin de im-
pacto que predominan en determinados crculos o entre los tomadores de
decisin que, muchas veces, no permiten lograr los resultados esperados
(vase cuadro 4.1).

CUADRO 4.1
Acciones o ideas fijas sobre la evaluacin de las polticas pblicas

Ideas fijas ms comunes Lecciones aprendidas

a. Tomadores de decisiones e Una propuesta de evaluacin de impacto, bajo esas


implementadores. condiciones, es casi imposible de lograr.
Demandan una evaluacin Cuando un funcionario propone una evaluacin en esos
rigurosa, analtica y cientfica. trminos, lo ms probable es que no desee ninguna
evaluacin de impacto.
La solicitan con la mayor
rapidez, en el ms corto plazo. Se debe comprender que los tiempos del proceso poltico
son diferentes de los tiempos que demanda una evaluacin
Pero no disponen de de impacto posproyecto; se necesitan el presupuesto y la
presupuesto ni de informacin informacin adecuados y, cuando esta no existe, se deber
apropiados. construir.

b. Diseadores y evaluadores de La evaluacin de las polticas pblicas es importante,


las polticas. pero debe ser selectiva. No se pueden evaluar todos
los procesos. No tiene sentido evaluar el impacto de un
Proponen evaluar todos los proyecto cuando ya se conocen los efectos que producir.
procesos en un proyecto o en
todos los proyectos. No se puede extrapolar un proyecto solo por el buen
impacto conseguido. El anlisis del contexto es clave
Pretenden extrapolar las porque las reglas que funcionan en un rea, lugar o regin,
lecciones de una poltica o no funcionarn necesariamente en otra.
las replican sin un anlisis
apropiado. Hay que comprender que las polticas pblicas se basan en
el principio del ensayo y el error. Evaluar los impactos es
En los sectores o ministerios, complejo; sin embargo, es necesario y til hacerlo.
se proponen mecanismos
de evaluacin sobre temas La poltica pblica se inscribe en el marco de una estrategia
puntuales, sin articulacin y sin de mediano plazo para que tenga sentido. El que no sabe lo
una estrategia general de lo que que busca, nunca entender lo que encuentre (aforismo).
se quiere lograr.

Fuente.
PAS y MVCS, 2015, y elaboracin propia.

181
Una poltica pblica
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA especifica para
el APyS rural

En trminos generales, las polticas pblicas proponen objetivos generales,


nacionales, estableciendo determinadas metas y resultados a lograr en un
tiempo determinado. En ese marco, las polticas pblicas se sustentan en una
visin general del pas y, para concretar sus acciones, establecen algunos in-
dicadores que se diferencian segn las reas urbanas o rurales en donde se
concreta la intervencin. Un ejemplo de ello son las polticas pblicas en salud
o educacin en el medio rural, los cuales son dos servicios bsicos que brinda
el Estado. As, en algunos pases, el papel de los promotores locales de salud
es muy importante para hacer llegar el Estado hasta las comunidades y loca-
lidades muy remotas; pero, en la ciudad o rea urbana, no existe tal figura. En
el sector de educacin del Per, sin entrar a analizar aqu los contenidos del
currculo escolar, la poltica educativa rural se distingue de la urbana en las
facilidades que el Estado brinda a los escolares que residen a gran distancia
de las escuelas (por ejemplo, brindndoles un apoyo con bicicletas, para su
uso durante el ciclo escolar). Estas facilidades no existen para los escolares
del rea urbana. En El Salvador, la poltica escolar se diferencia en el rea rural
de la poltica urbana a travs del Programa EDUCO, por el que los padres de
familia controlan y contratan a los profesores con los fondos pblicos que les
transfiere el Estado.

De igual manera, en el tema de acceso a los servicios de agua y saneamiento,


como se ver a continuacin, es muy importante establecer las diferencias en-
tre la poltica para el rea urbana y la rural.

Por qu es necesaria una poltica


especfica para el APyS rural?

Es necesaria porque de acuerdo a lo que hemos comentado en los captu-


los anteriores, el rea rural se diferencia del rea urbana en sus elemen-
tos econmicos, sociales y polticos y, al mismo tiempo, el tipo de solucio-
nes tecnolgicas que se usarn para proveer los servicios son diferentes,
como son muy distintos los factores que intervienen en la sostenibilidad
de esos servicios. El mundo rural, o la ruralidad, se diferencia del entor-
no urbano precisamente por los elementos mencionados; en la zona rural,
las familias reproducen su vida cotidiana en el marco de una determinada

182
cultura, una forma de identidad social y determinadas estrategias de so- CAPTULO 4

brevivencia y de lucha contra la pobreza que no existen en el rea urbana. ELEMENTOS
Por ejemplo, las formas del trabajo agrcola y la produccin obtenida en PARA
UNA POLTICA
muchas reas rurales estn destinadas principalmente al autoconsumo, PBLICA
mientras que, en el rea urbana, amplios sectores de la poblacin depen-
den de un salario, del autoempleo o de los programas sociales de los mu-
nicipios para sobrevivir.

En qu se diferencian la poltica de
provisin de servicios rurales de APyS y la
poltica urbana en materia de servicios?

Esa diferencia se puede visualizar desde cuatro perspectivas:

Las inversiones en servicios bsicos. En el rea rural, las inversiones


destinadas a un proyecto nuevo o a la rehabilitacin son inversiones
del Estado o provienen de donaciones puntuales de las instituciones
de cooperacin bilateral, mientras que, en el rea urbana, las inver-
siones pueden ser del Estado y/o del sector privado, segn la polti-
ca sectorial establecida. Los modelos de concesin o de BOT (Build,
Operate and Transfer [construccin, operacin y transferencia]) impli-
can el aporte de capital por el sector privado para la construccin o
rehabilitacin de las obras de infraestructura urbana. Una diferencia
adicional es que los servicios de agua y saneamiento rural slo pue-
den ser provistos por el Estado (a nivel nacional, subnacional o local),
mientras que otros servicios, como la electricidad o la telefona, pue-
den ser provistos por el sector privado, como ocurre actualmente en la
mayora de los pases de ALC. Esto se debe a que el agua y el sanea-
miento es un servicio bsico reconocido actualmente como un dere-
cho humano, mientras que los otros servicios (electricidad y telefona)
no tienen ese reconocimiento.

La poltica financiera de un proyecto. En el rea rural, el enfoque basa-


do en la demanda se sustenta en un cofinanciamiento entre el Estado
(a nivel nacional y local) y la comunidad, mientras que, en el rea ur-
bana, todo el financiamiento del proyecto es cubierto por el Estado y,
en menor grado, por las empresas prestadoras o eventualmente por el
sector privado.

La poltica de subsidios. En el rea rural, el subsidio del Estado va slo a la


construccin de infraestructura nueva y a la rehabilitacin, existiendo dife-
rencias en las proporciones de contribucin; por ejemplo, algunos Gobier-
nos subnacionales contribuyen con el 60 % del costo total el Municipio

183
AGUA POTABLE contribuye con el 20 % y la comunidad con el 20 % restante (Gobierno Re-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
gional del Cusco, 2008), mientras que en otros proyectos el subsidio ha sido
RURALIDAD DE de hasta un 90 % (PRONASAR, 2011). Sin embargo, nunca se considera un
AMRICA LATINA
subsidio rural para la gestin, operacin y mantenimiento. Al contrario, en
el rea urbana, los operadores pblicos del servicio y, eventualmente, los
concesionados pueden recibir subsidios del Estado para diversas activida-
des, entre ellas, la inversin para infraestructura nueva y para la gestin y
operacin de los servicios.

RECUADRO 4.1
La inversin privada en servicios urbanos de agua y saneamiento

En materia de inversin en los servicios de agua y saneamiento en entornos urbanos,


la inversin privada es .. importante pero no esencial y, en muchos casos, no es inclu-
so viable por razones legales. Adems, la intervencin privada puede tener muchas
formas, dependiendo del nivel de riesgo que se quiera trasladar al [sector] privado,
incluyendo contratos de servicios, delegacin de gestin con inversin, concesiones
que trasladan el riesgo empresario y de inversin a un privado, hasta la venta de los
activos. En cualquier caso, la intervencin privada debe estar precedida por una gran
claridad sobre los contratos y un sistema regulatorio con credibilidad.

La intervencin privada es tambin importante porque es una forma ms de finan-


ciar y operar servicios de agua y saneamiento, que puede tener incentivos fuertes para
acelerar las inversiones y mejorar la eficiencia en la gestin de los servicios mediante
relaciones contractuales entre los sectores pblico y privado y una adecuada regula-
cin pblica[aunque] la inversin privada en agua nunca se materializ en los niveles
anticipados y la inversin pblica se mantiene como la principal fuente de financiacin
de los servicios de agua y saneamiento.

Es importante recalcar que la intervencin privada es simplemente una solucin ms


a un problema que es eminentemente pblicopero tambin hay modelos de gestin
pblica muy exitosos como es el caso de las empresas de agua y saneamiento de ciu-
dades como Medelln, Monterrey, Sao Paulo, Curitiba, Santa Cruz y Lima, entre otras.

Respecto a la inversin en agua como gasto, esto se relaciona con la forma como se
contabiliza el dficit/supervit primario de acuerdo al FMI. En algunos pases se ha
tratado de sacar las inversiones en agua y saneamiento de esa contabilidad como un
mecanismo para aumentar la inversin pblica a niveles superiores al PIB. Esta dis-
cusin es importante y, en mi opinin, un porcentaje de las inversiones deberan ser
excluidas del clculo del dficit primario para as tomar en consideracin su impacto
en salud y mitigacin de la pobreza.

Fuente.
Meja, 2007, pp. 17-21.

184
El modelo de gestin de los servicios. El modelo de gestin predominante en CAPTULO 4

el rea rural es el comunitario sin fines de lucro. En el rea urbana, predomi- ELEMENTOS
na el modelo empresarial (pblico o privado) sujeto a las normas del sector PARA
UNA POLTICA
privado. Sin embargo, en determinadas regiones, existen tambin modelos PBLICA
asociativos urbanos sin fines de lucro (por ejemplo, las cooperativas de agua
y saneamiento en Santa Cruz, en el Estado Plurinacional de Bolivia, y las de
Argentina y Chile, o las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acue-
ducto y Alcantarillado Sanitario (ASADAS) en Costa Rica, donde tienen una
menor presencia en el rea rural que la urbana). Adems, en el rea rural, las
cuotas o tarifas se concentran en la operacin y el mantenimiento mnimo,
mientras que, en el rea urbana, las tarifas se deben calcular de manera ri-
gurosa, con una perspectiva de mediano plazo, y estar contenidas en un plan
maestro, que es aprobado y supervisado por la Superintendencia Nacional
y que deber responder a los desafos de planificacin y crecimiento de la
ciudad, as como a las mejoras continuas en la calidad del servicio.

Polticas pblicas:
marco legal, planes
nacionales y
programas

Las polticas pblicas son una de las herramientas de la gestin pblica para
promover el cambio social en el marco de una determinada estrategia de desa-
rrollo econmico, social y poltico. En funcin de ello, se pueden establecer dos
grandes ejes de polticas pblicas: el primero, seran los planes estratgicos
y las prioridades que les asignan los tomadores de decisiones y, el segundo,
las leyes e instrumentos normativos para su implementacin. En este segun-
do eje, tambin estaran los recursos financieros para su concrecin, segn el
esquema del diagrama 4.1.

Los planes estratgicos son los instrumentos de la gestin pblica en donde


se condensan la visin y los objetivos generales que se proponen para lograr el
desarrollo nacional. Los planes estratgicos son de mediano plazo, general-
mente abarcan un periodo de gobierno nacional y contienen los lineamientos
generales de las polticas pblicas para los distintos sectores de la adminis-

185
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO DIAGRAMA 4.1
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Concepto de polticas
AMRICA LATINA

UNA VISIN O
MARCO GENERAL

PRIORIDADES LEYES/
Y PLANES INSTRUMENTOS
ESTRATGICOS VARIOS

PROYECTOS
REGLAS
NORMAS
MEDIDAS E
INDICADORES DE
MONITOREO
RECURSOS Y
FINANCIAMIENTO

CON
RESULTADOS
EN EL
MUNDO REAL

Fuente.
Edwards, Davis y Bellido, 2004.

tracin. A su vez, dichos planes estratgicos nacionales sirven de referencia


para elaborar los planes estratgicos sectoriales, como, en este caso, los pla-
nes estratgicos para el sector de agua potable y saneamiento. La importan-
cia de estos documentos radica en su proceso de elaboracin, la cual, cuanto
ms consensuada y abierta sea, con la participacin de los distintos actores
sociales (pblicos y privados), mayores posibilidades tendr de lograr sus re-
sultados e impacto. Los planes estratgicos definen, por un lado, la visin y las
metas a lograr y, por otro lado, la disponibilidad de recursos humanos y finan-
cieros que est dispuesto a dedicar un determinado Gobierno.

Sin embargo, no todos los pases de Amrica Latina y el Caribe disponen de


planes estratgicos sectoriales. En algunos pases, los temas del acceso al

186
CUADRO 4.2
Amrica Latina. Caractersticas del marco legal e institucional en agua y saneamiento rural

Caractersticas generales Pases y marco correspondiente

1. Pases que tienen leyes especficas de Argentina: Marco legal a nivel provincial.
agua potable y saneamiento.
Bolivia (Estado Plurinacional de): Ley 2066, del ao 2000, aunque no
tiene reglamento.
Brasil: Ley 11.445, del ao 2007, que establece directrices nacionales
para el saneamiento bsico, y que luego legisla cada uno de los
Estados.
Chile: Ley General de Servicios Sanitarios (DFL 382), Ley de Tarifas,
y Ley de Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de
Alcantarillado.
Colombia: Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios, Ley 142, del ao
1994.
Costa Rica: Ley General del Agua Potable, Ley n. 1634.
Honduras: Ley Marco del Sector de Agua Potable y Saneamiento del
2002.
Mxico: leyes estatales.
Nicaragua: Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario, y Ley 297 del ao 1998.
Panam: Ley n. 77, del ao 2001, que entre otros reforma el marco
regulatorio en la prestacin de servicios.
Per: Ley de Agua y Saneamiento n. 26338, del ao 1994,
modificada mediante la Ley n. 30045 de Modernizacin del Sector
de Saneamiento del ao 2013.

2. Pases que cuentan con lineamientos de Ecuador: el marco legal est contenido en la nueva Constitucin
poltica para agua y saneamiento como parte poltica de 2008 y se complementa con las funciones de la Secretara
de otras leyes sectoriales (salud, medio Nacional del Agua (SENAGUA) y la Subsecretara de Agua Potable
ambiente, etc.). y Saneamiento del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI).
Guatemala: tiene 4 instrumentos; la Constitucin poltica, la
Ley General de Descentralizacin, el Cdigo de Salud y el Cdigo
Municipal.
Uruguay: Ley N. 18.610. Poltica Nacional de Aguas de Uruguay

3. Pases que no tienen planes nacionales Chile


sectoriales de agua y saneamiento (urbano y
rural), pero tienen las ms altas coberturas. Colombia, este pas tiene aprobado el CONPES 3810, que establece
la poltica para agua y saneamiento rural en el pas (DPN, 2014).
Costa Rica.
Uruguay.

Fuente.
Rojas, 2014 y elaboracin propia.

agua y saneamiento urbano y rural estn contenidos en sus planes nacionales


para el desarrollo (por ejemplo, Guatemala), mientras que, en otros, adems
de tener planes nacionales, cuentan con planes estratgicos sectoriales, en
los que se establecen las polticas pblicas, diferenciadas para el rea rural y
el rea urbana (vase cuadro 4.2).

187
La inversin sectorial: la
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA experiencia regional

Las fuentes documentales sobre las inversiones en el rea rural son muy he-
terogneas dado que, en la mayora de los pases, no existe un sistema de
informacin sectorial consolidado y uniforme que provea la informacin y
permita comparar los avances. Adems, en muchos pases no existe una sola
entidad que realice inversiones en agua y saneamiento rural, sino que dicha
funcin es compartida con otros sectores u otros ministerios. A continuacin
se presenta un resumen de distintos documentos, principalmente de la CEPAL
y otros (Rojas, 2014; SENASA, 2011; MMAyA, 2011; ANDA, 2014; MVCS, 2014;
DPN, 2014), referidos a las inversiones realizadas por los pases en agua po-
table y saneamiento, aunque no en todas se diferencian las inversiones espe-
cficas para el rea rural.

Argentina. En el perodo 1993-2001 (etapa de participacin privada en los


servicios urbanos), se invirti un promedio anual de 540 millones de dlares,
ms del triple que en el periodo de gobierno anterior a 1993. En la ltima dca-
da, la mayor parte de las inversiones del sector provinieron de fondos propios
del Gobierno federal. Los bancos regionales y multilaterales son las fuentes
de cooperacin y financiamiento externo para el sector. Desde 2010, existe un
programa para mejorar la calidad y cobertura de los servicios de las grandes
ciudades y de las reas suburbanas (Rojas, 2014), pero no se consignan las in-
versiones para el rea rural.

Brasil. En los ltimos aos, Brasil ha retomado el tema de la planificacin


estratgica para el sector de saneamiento como una herramienta de plani-
ficacin pblica para atender a la poblacin sin acceso a un servicio bsico
adecuado, estimando sus inversiones de mediano plazo. La nueva polti-
ca queda reflejada en el Plan Nacional de Saneamiento Bsico de Brasil
(PLANSAB), aprobado en junio del 2013 por el Consejo Nacional de las Ciu-
dades y, en noviembre del mismo ao, por la presidenta Dilma Rousseff. Se-
gn Heller (2013), aun cuando la capacidad del Plan de cumplir sus funcio-
nes no aparece explcitamente declarada y ms bien resultar de la forma
en que se desarrolle la poltica pblica en la prxima dcada, el PLANSAB
ser importante para los cambios en la poltica de saneamiento brasilea
por lo siguiente:

Contribuir a consolidar una cultura de planificacin en el sector; con ello


se espera superar la cultura de decisiones intuitivas o improvisadas y la
visin tecncrata y de perversas discontinuidades administrativas a nivel
federal, estatal y municipal.

188
El PLANSAB puede cambiar la lgica de asignacin de recursos pblicos CAPTULO 4

federales: el enfoque de la oferta sera reemplazado por una mayor visua- ELEMENTOS
lizacin de la demanda. La prctica de asignacin de fondos pblicos de PARA
UNA POLTICA
forma casustica, clientelista y basada en alianzas poltico-electorales PBLICA
podra llegar a ser subordinada a una visin de largo plazo que busque la
universalizacin y la equidad en el acceso a los servicios bsicos de agua
y saneamiento.

Se dispone de una herramienta para guiar los planes de saneamiento b-


sico municipales, estatales y regionales. El enfoque terico-metodolgico
adoptado por el PLANSAB podr ejercer un papel inductor en el diseo de
los planes, principalmente los municipales. Una vez realizadas las adapta-
ciones a nivel subnacional o local, el enfoque puede favorecer el desarrollo
de planes ms estratgicos y menos normativos. El concepto de medidas
estructuradoras introducido se propone reorientar la visin predominante
en el pas, del uso de los fondos pblicos de saneamiento para obras de
infraestructura, y alerta sobre la necesidad de equilibrar las inversiones en
acciones estructurales y estructuradoras.

El concepto de diagnstico de anlisis situacional mejora la forma de carac-


terizar la realidad del sector en los distintos niveles federales, con lo cual, el
diagnstico del saneamiento en el pas va ms all de una preocupacin por
el acceso y la calidad de los servicios, y destaca la necesidad de adoptar los
instrumentos y mecanismos de evaluacin (Heller, 2013). En ese contexto, el
PLANSAB estima una inversin de 130.000 millones de dlares en los prximos
veinte aos en agua potable y saneamiento, y 20.000 millones de dlares adi-
cionales destinados a mejorar la capacidad de gestin de las empresas (Rojas,
2014).

Chile. En 2012, la inversin fue de 380 millones de dlares: 54 % en obras de


agua potable, 36 % en alcantarillado y 10 % en tratamiento de aguas servidas.
En reas rurales, la inversin en agua potable fue de 63 millones de dlares
en 2011. En el mismo ao, el saneamiento cont con un presupuesto que, en
conjunto, sum 120 millones de dlares. El cumplimiento de metas e inver-
siones se basa en la informacin de las empresas, que reportan a la Super-
intendencia de Servicios Sanitarios (SISS) sobre las inversiones efectuadas y
justifican las no realizadas, lo que se complementa con fiscalizaciones de la
SISS sobre el terreno. La planificacin en el mbito rural depende de las asig-
naciones anuales y de los proyectos presentados por las municipalidades, as
como de los proyectos que resultan elegibles, gestionados por la Direccin de
Obras Hidrulicas (DOH) en el caso del agua potable, y por la Subsecretaria de
Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior (SUBDERE) para
el saneamiento rural (Rojas, 2014).

Colombia. El sector obtiene recursos para inversiones (urbanas y rurales) de


diversas fuentes: el presupuesto gubernamental, las regalas, las recaudacio-

189
AGUA POTABLE nes por concepto de tasas por uso y vertimiento, las tarifas y el Sistema Gene-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ral de Participaciones (SGP), que recibe aportes de entes del mbito nacional,
RURALIDAD DE departamental, municipal y local. En el periodo 2002-2009, la inversin en el
AMRICA LATINA
sector super los 13.400 millones de dlares, equivalentes a una inversin
anual de casi 1.700 millones de dlares. Los recursos asignados al sector en el
2010 alcanzaron casi 2.000 millones de dlares (Rojas, 2014).

A partir del ao 2006, Colombia adopt como poltica sectorial la implemen-


tacin de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los
Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), orientados a regionalizar, fortalecer
el manejo empresarial de los servicios y articular los recursos de inversin de
la nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las corporaciones
autnomas regionales (CAR), adems de facilitar la ejecucin de las inversio-
nes y el pago de los subsidios. Con esa poltica, los Municipios son los encarga-
dos de proveer los servicios bsicos. Sin embargo, existe una dbil capacidad
institucional municipal, expresada en la inadecuada provisin de agua potable
y saneamiento bsico rural y en los niveles muy bajos de calidad del agua de
consumo humano. Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,
el Gobierno nacional inici un proceso de priorizacin de acciones orientadas
a aumentar el acceso al agua potable y al saneamiento bsico, para lo cual se
tramit un crdito externo con la banca multilateral de 60 millones de dlares
y se estableci una lnea de apoyo financiero a entidades territoriales con re-
cursos del Presupuesto General de la Nacin (PGN) y algunos recursos de la
cooperacin internacional (DPN, 2014)6.

Costa Rica. En el ao 2011, se invirtieron 63 millones de dlares, de los cuales


43 millones fueron para la zona metropolitana de San Jos y el resto para el
interior del pas. En 2013, la inversin se elev a 82 millones de dlares. Costa
Rica requiere cerca de 970 millones de dlares para atender en el corto plazo
las necesidades de agua potable y saneamiento. El Gobierno ha propuesto la
constitucin de un fondo nacional de saneamiento con un horizonte de inver-
sin de 12 aos en tres etapas y el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (AyA) cuenta con un plan de inversiones por 1.800 millones de
dlares. Adicionalmente, se estima que se requerirn unos 770 millones de d-
lares para ampliar y mejorar los servicios a cargo de las municipalidades y de
las ASADAS (Rojas, 2014; FCAS, 2015).

Ecuador. El Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2013-2017 aborda el tema de
las brechas en el acceso al agua y al saneamiento, incorporadas en el acpite
del Campo habitacional, sealando que uno de sus objetivos es reducir esas
diferencias, y establece mejorar la calidad de vida de la poblacin en su Obje-
tivo 3. Para lograrlo, propone como poltica garantizar la vivienda y un hbitat
digno, seguro y saludable, con equidad, sustentabilidad y eficiencia. Uno de
los lineamientos para implementar esta poltica es ampliar la cobertura y el
acceso a servicios de infraestructura sanitaria: agua potable, eliminacin de
excretas, alcantarillado y manejo adecuado de residuos slidos. De esta for-

190
ma, el PNVB estableci como meta alcanzar en 2017 una cobertura del 95 % CAPTULO 4

en agua potable y saneamiento, para lo cual se estiman inversiones de 5.000 ELEMENTOS
millones de dlares (SENPLADES, 2013). PARA
UNA POLTICA
PBLICA
En el periodo 2007-2012, la inversin pblica estatal efectuada por la Subse-
cretara de Agua Potable y Saneamiento (SAPS), sin considerar la realizada o
financiada por los propios municipios, fue de 132 millones de dlares, equi-
valentes a un promedio anual de 22 millones. Para alcanzar la universalidad
de los servicios en el periodo 2013-2017, se estimaba necesaria una ejecucin
anual de inversin de 460 a 600 millones de dlares, muy superior a la capaci-
dad de ejecucin histrica (Rojas, 2014).

El Salvador. Entre 2004 y 2011, hubo una inversin sectorial de 160 millones
de dlares (20 millones al ao) de la Administracin Nacional de Acueductos y
Alcantarillado (ANDA) y de ms de 70 millones de dlares del Fondo de Inversin
Social para el Desarrollo Local (FISDL), es decir, 9 millones al ao; la mayor in-
versin corresponde a los servicios de agua potable y la menor, al alcantarilla-
do. Los requerimientos de inversin en saneamiento para asegurar condiciones
dignas de salud y calidad de vida se estiman en 800 millones de dlares.

De otro lado, el informe MAPAS7 para El Salvador seala que se necesitar: i)


promulgar una ley de agua y saneamiento que organice el sector; ii) definir y
adoptar una poltica sectorial que oriente la toma de decisiones en el sector de
agua y saneamiento, determine las metas y roles de los actores, y promueva
mecanismos de participacin transparentes; iii) desarrollar un plan sectorial
basado en necesidades para alcanzar las metas nacionales; iv) establecer un
sistema de tarifas y subsidios que refleje el costo real de los servicios y que
considere criterios de igualdad y sostenibilidad financiera, y v) establecer in-
dicadores de monitoreo y evaluacin para medir la calidad de los servicios y
generar informacin oportuna para los tomadores de decisiones a todo nivel.

El ejercicio con MAPAS muestra tambin que se requiere avanzar en la reforma


hdrica nacional y del sector, especialmente en la adopcin de una poltica sec-
torial que articule las competencias institucionales y establezca la coordina-
cin entre las instituciones nacionales (ANDA, MINSAL, FISDL), las municipali-
dades y otros actores; es igualmente preciso desarrollar un marco regulatorio
orientado a mejorar la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento.
Uno de los hallazgos ms importantes es la ausencia de una poltica sectorial
que contribuya a fortalecer el marco institucional y aborde integralmente los
retos para lograr la provisin universal de servicios de calidad8. Los resulta-
dos ponen nfasis en la necesidad de mejores polticas sectoriales y de alinear
la planificacin de inversiones con el ejercicio presupuestario. En general, el
puntaje promedio para los cuatro subsectores (agua urbana, agua rural, sa-
neamiento e higiene urbana y saneamiento e higiene rural) en El Salvador es de
1 punto y, de ellos, el subsector de saneamiento e higiene rural muestra el re-
sultado ms bajo (0,4). De los tres grupos de valores en que se divide el sistema

191
AGUA POTABLE de puntacin, el que obtuvo menor nota fue el marco institucional (0,6), lo que
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
subraya la relevancia de realizar una reforma institucional del sector de agua
RURALIDAD DE potable y saneamiento en El Salvador (ANDA, 2014).
AMRICA LATINA

Estado Plurinacional de Bolivia. La inversin pblica en el sector de agua po-


table y saneamiento present un ascenso y lleg a los 92 millones de dlares
en el periodo 2007-2012, mientras que en la gestin del ao siguiente fue de
154 millones. La poltica financiera sectorial (del ao 2008) divide la asignacin
de recursos en dos lneas, sectorial y directa, financiando programas y proyec-
tos especficos enmarcados en las prioridades y objetivos del Plan Sectorial de
Desarrollo de Saneamiento Bsico 2011-2015 (PSD-SB) y en el Plan Nacional
de Desarrollo. El Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) tiene un Plan
Estratgico Institucional 2014-2018, con un enfoque integral del agua que in-
cluye agua potable, saneamiento, riego, gestin de cuencas, medio ambiente,
biodiversidad y cambio climtico (Rojas, 2014; MMAyA, 2014b).

En el rea rural, se realizaron las siguientes inversiones: i) el Programa de Agua


y Saneamiento para Pequeos Municipios (con poblaciones menores de 10.000
habitantes) (PROAGUAS), que oper hasta el ao 2008, con una inversin de 16
millones de dlares dirigida a 128.000 habitantes del rea rural; ii) el Programa
de Apoyo Sectorial en Abastecimiento de Agua y Saneamiento (PASAAS), con
una inversin de 34 millones de dlares, que beneficia a 175.000 habitantes y
contempla efectuar inversiones de 7,6 millones de dlares, y iii) el Programa de
Apoyo al Sector de Higiene y Salud de Base (PROHISABA), ejecutado en Tari-
ja y Potos, con una inversin de 8 millones de dlares en agua potable y dos
componentes infraestructura de salud e infraestructura y sostenibilidad de
los servicios de agua y saneamiento para 66.000 habitantes.

En cuanto al origen de los fondos, se estima que un 67 % son de aporte nacio-


nal y un 33 % provendra de fuentes de la cooperacin. Asimismo, se han esta-
blecido las polticas especficas sectoriales del Marco de Evaluacin de Des-
empeo (MED), que se dividen en: i) Poltica Financiera para Inversiones, cuyo
objetivo es promover inversiones integrales y sostenibles, con enfoque climti-
co, intercultural y de gnero; b) Poltica para la Sostenibilidad de los Servicios,
dirigida a consolidar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento
para viabilizar el derecho humano de acceso a los servicios y c) Poltica Es-
pecfica de Normativa Sectorial, Institucional y Ambiental, cuyo propsito es
completar y adecuar la normativa sectorial, armonizndola con el marco de las
nuevas polticas nacionales y de derechos.

Hait. La principal fuente de financiamiento sectorial es la cooperacin inter-


nacional, que resulta insuficiente para cubrir las necesidades, especialmente
despus del terremoto de 2010. El monto financiado para ejecucin (inversin
y operacin) en el sector de agua potable y saneamiento en 2012 fue de unos
640 millones de dlares. Sin embargo, los planes de la Direccin Nacional de
Agua Potable y Saneamiento (DINEPA) han estimado un costo de USD 64 millo-

192
nes para agua potable y de USD 470 millones para saneamiento, a lo que se su- CAPTULO 4

man USD 7 millones en promocin de la higiene para alcanzar la universalidad ELEMENTOS
de los servicios en el ao 2022 (Rojas, 2014). PARA
UNA POLTICA
PBLICA
Honduras. En el perodo 2002-2010, se invirtieron 28 millones de dlares anua-
les en el sector, un 70 % de los cuales provino de la cooperacin internacional
(que incluye gasto corriente, por lo cual, la inversin fue menor). El ejercicio
MAPAS identific el dficit entre la inversin anual planificada y la inversin
anual requerida para alcanzar las metas del Gobierno para el ao 2022 y su
resultado fue de 193 millones de dlares al ao para el saneamiento y 157 mi-
llones de dlares al ao para el agua. Esto supone un dficit anual total de 350
millones de dlares, cifra mucho mayor que los recursos presupuestarios dis-
ponibles, haciendo poco probable que se puedan incrementar las inversiones
al nivel necesario para alcanzar las metas de agua y saneamiento (CONASA,
2013). Se encuentra en proceso de institucionalizacin el Sistema de Informa-
cin en Agua y Saneamiento Rural (SIASAR), que tambin se ha instalado en
Nicaragua y Panam. El SIASAR busca integrar la informacin sectorial de los
sistemas existentes y suministrar informacin e insumos a los tomadores de
decisiones del sector (Grupo Banco Mundial, 2014).

Mxico. El Gobierno Federal promueve y coordina el financiamiento de la in-


fraestructura en el sector de agua potable y saneamiento. A tal fin, la Comisin
Nacional del Agua (CONAGUA), en coordinacin con otros actores estatales y
municipales, realiza inversiones a travs de diferentes programas. Las inver-
siones en 2012 fueron de 906 millones de dlares para agua potable y 1.942
millones para saneamiento (urbano y rural), lo que muestra una tendencia
ascendente de las inversiones en el sector. Cabe resaltar que las mayores in-
versiones se orientaron a la construccin de plantas de tratamiento de aguas
residuales. Para el periodo 2014-2018, se prev una inversin que supere los
20.000 millones de dlares.

De manera especfica, para el rea rural, Mxico tiene en implementacin el


Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Sanea-
miento en Comunidades Rurales (PROSSAPYS) desde hace ms de una dcada
(CONAGUA, 2013). El PROSSAPYS I, que concluy en diciembre de 2005, finan-
ci la construccin de 3.950 proyectos de agua potable y 1.325 de saneamien-
to, beneficiando a 2,16 millones de habitantes rurales con servicios de agua
potable (CONAGUA, 2013) y a 643.000 con sistemas de saneamiento. El BID
financi el PROSSAPYS II con 150 millones de dlares (2005-2007) para pro-
veer servicios de agua potable y saneamiento a comunidades rurales de hasta
2.500 habitantes y con esquemas de financiamiento y modelos de prestacin
para pequeas comunidades urbanas con poblacin de 2.500 a 5.000 habi-
tantes. Se construyeron 1.933 proyectos de agua potable, que beneficiaron a
745.000 habitantes, y 578 de saneamiento, beneficiando a 430.000 personas.
Los componentes no variaron durante la ejecucin del proyecto y se repitieron
para el PROSSAPYS III, como continuacin del apoyo del BID, por un monto de

193
AGUA POTABLE 100 millones de dlares (la mitad del Banco y la otra mitad del Gobierno de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
Mxico). Finalmente, el PROSAPYS IV recibir un apoyo del BID de 400 millones
RURALIDAD DE de dlares durante el periodo 2014-2017 (CONAGUA, 2013).
AMRICA LATINA

Nicaragua. En el perodo 2008-2012, la inversin sectorial alcanz 220 millo-


nes de dlares (44 millones al ao). El Programa Integral Sectorial de Agua y
Saneamiento Humano (PISASH) tiene el propsito de constituirse en el pro-
grama sectorial de mediano plazo que integre las inversiones, tanto en el rea
urbana, por medio de la Empresa Nicaragense de Acueductos y Alcantarilla-
do (ENACAL), como en el rea rural, a cargo del fondo de inversin social deno-
minado Nuevo FISE. El PISASH considera el requerimiento de 2.298,3 millones
de dlares para llevar agua segura y dignificar las soluciones de saneamiento
para todas las familias de Nicaragua en el perodo 2013-2030. Del monto to-
tal, 302,75 millones de dlares estaran destinados a mejorar y ampliar la co-
bertura con servicios de agua y saneamiento en el rea rural y 92,74 millones
de dlares estaran orientados a: i) fortalecer la sostenibilidad tcnica, social
y organizativa de los servicios de agua y saneamiento rural; ii) fortalecer la
capacidad de gestin tcnica local, y iii) implementar el sistema de informa-
cin SIASAR a nivel nacional (Gobierno de Nicaragua, 2012). Est en curso la
institucionalizacin del Sistema de Informacin de Agua y Saneamiento rural
(SIASAR), una plataforma para la gestin, planificacin y monitoreo del sector
en las reas rurales que ya se est utilizando en Honduras y Panam (Grupo
Banco Mundial, 2014).

Panam. El Instituto de Acueductos y Alcantarillado Nacionales (IDAAN) au-


ment sus inversiones mediante el Fondo de Ahorro de Panam, que, desde
2012, sustituye al Fondo Fiduciario para el Desarrollo. El objetivo de este nuevo
fondo es establecer un mecanismo de ahorro a largo plazo y de estabilizacin
para casos de estado de emergencia o desaceleracin econmica, as como
disminuir la necesidad de recurrir a instrumentos de deuda. El Plan Estratgi-
co de Gobierno 2010-2014 haba previsto la rehabilitacin y ampliacin de los
servicios de agua potable y saneamiento con 530 millones de dlares adiciona-
les a los 450 millones que se estn invirtiendo en el Programa de Saneamiento
de la Ciudad y Baha de Panam. El anlisis financiero de MAPAS identific un
dficit anual aproximado de 259 millones de dlares para cubrir las inversio-
nes necesarias para alcanzar las metas propuestas en el Plan Estratgico de
Gobierno (PEG) para 2014; la brecha de inversiones en materia de saneamiento
est estimada en 194 millones de dlares por ao y la de agua potable en 65
millones anuales (MINSA, 2013).

Paraguay. Para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (urbano y rural),
se estimaba una inversin de 500 millones de dlares en 2015 y, para lograr la
universalizacin del saneamiento despus de 2015, una suma adicional de 620
millones. Respecto al financiamiento, las juntas de saneamiento participan en
la construccin de la infraestructura mediante contribuciones en efectivo, con
materiales de construccin y en tiempo de trabajo (mano de obra), y el Servicio

194
Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), creado en 1972, financia la ma- CAPTULO 4

yor parte de la obra. A partir del decreto 3617/04, se estableci una poltica de ELEMENTOS
financiamiento de los sistemas de agua potable en el sector rural con recursos PARA
UNA POLTICA
de donacin, de prstamo y del fondo pblico. Las condiciones establecidas en PBLICA
el mencionado decreto son las que presenta el cuadro 4.3.

Sin embargo, en opinin del SENASA, esa poltica de financiamiento favo-


rece la atomizacin de los sistemas de agua, dado que las comunidades
prefieren gestionar sistemas pequeos, con un nmero de usuarios igual
o menor a 150, para beneficiarse de un mayor subsidio estatal. Uno de los
proyectos de inversin ms relevantes es el PR-X1003, Programa de Agua
Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales e Indgenas (PAYSRI),
financiado con una donacin de 40 millones de dlares del Fondo Espa-
ol de la Cooperacin para Agua y Saneamiento en Amrica Latina y el
Caribe (FECASALC), un prstamo del BID de 12 millones de dlares y un
aporte nacional de 8 millones de dlares; con l, se espera beneficiar a
3.000 comunidades que tienen una poblacin inferior a 2.000 habitantes,
lo que supone un total de 120.000 habitantes rurales y 6.000 habitantes
indgenas (BID-AECID y FCAS, 2014). Otro proyecto rural es el financiado
por el Banco Mundial (2009-2013), con 9,5 millones de dlares, adems
de 4,5 millones de dlares de aporte nacional, en el marco del Proyecto
de Modernizacin del Sector de Agua y Saneamiento del Paraguay, que
incluye: el fortalecimiento institucional de SENASA y su gobernanza, el
incremento de la cobertura con servicios de agua y saneamiento en co-
munidades indgenas y rurales y la construccin y/o ampliacin de ser-
vicios en comunidades rurales utilizando esquemas de subsidio mnimo
(Banco Mundial, 2009).

CUADRO 4.3
Paraguay. Poltica de financiamiento del sector de agua rural 2011

Fuente de financiamiento N. de conexiones N. de conexiones Comunidades


150 150 indgenas

Aporte en efectivo de la comunidad 1% 5% 0%


antes del inicio de las obras
Aporte en efectivo de la comunidad 2% 10 % 0%
durante la construccin
Aporte en especie 15 % 15 % 15 %

Subsidio estatal 82 % 40 % 85 %

Prstamo a la comunidad a largo plazo 0% 30 % 0%


Total 100 % 100 % 100 %

Fuente.
Decreto 3617/04 (SENASA, 2011).

195
AGUA POTABLE Per. La ejecucin presupuestaria (urbana y rural) en el sector fue de 845
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
millones de dlares en el 2012, ms elevada que en la totalidad del periodo
RURALIDAD DE 2000-2005 (167 millones de dlares), gracias a los mayores ingresos que re-
AMRICA LATINA
cibi el Estado con el crecimiento del PIB, principalmente por el aumento del
precio de los minerales. El Plan Bicentenario 2021 consideraba estratgico
avanzar hacia el acceso universal de la poblacin a servicios adecuados de
agua potable y saneamiento (85 % de la poblacin con acceso a servicios
regulares de agua potable y 79 % con cobertura de alcantarillado para el
ao 2021), pero dicho instrumento qued superado por el Plan Nacional de
Inversiones (PNI) del Sector Saneamiento de Alcance Nacional 2014-2021
(MVCS, 2014).

Segn el PNI, en el periodo 2007-2013, las inversiones en el sector de sanea-


miento se multiplicaron por 3,3. Los Gobiernos locales realizaron el mayor por-
centaje de dichas inversiones (el 54 %) y las empresas prestadoras de servicios
(EPS) un 24 %. La inversin en el rea urbana pas de 82 % en 2007 a un 53 %
en 2013, mientras que la inversin rural aument del 18 % a un 53 % en el mis-
mo perodo. El PNI ha estimado que, para el periodo 2014-2021, se necesitar
una inversin total de 53.000 millones de soles (18.000 millones de dlares), es
decir, un monto anual promedio de unos 2.200 millones de dlares. Para el rea
rural en concreto, se precisar una inversin de 21.475 millones de soles (7.150
millones de dlares), de los que el 75 % correspondern al saneamiento y un 25 %
a los servicios de agua potable.

Uruguay. Los recursos de inversin provienen de la Contadura General de


la Nacin y de prstamos de bancos multilaterales y regionales concedidos
tanto al organismo estatal Obras Sanitarias del Estado (OSE) como a la In-
tendencia de Montevideo (IM). La inversin en agua potable y saneamiento
fue de 154 millones de dlares en 2011 y de 131 millones en 2012. La planifi-
cacin de las inversiones se basa en los instrumentos programticos de los
dos prestadores. Por un lado, se tiene el Plan Estratgico de OSE, que tiene
metas genricas por ao y trabaja en la planificacin multianual, y por otro,
el Plan Director de la IM, que contempla planes de inversin a mediano pla-
zo y espera alcanzar la cobertura universal de alcantarillado en el ao 2025
y el tratamiento de aguas residuales antes de 2018. En 2011, se promulg la
Ley 18.840, que declara de inters general la conexin a las redes pblicas
de saneamiento existentes o que se construyan en el futuro (Rojas, 2014).
Actualmente, con el inicio del nuevo gobierno en 2015, se ha estimado que,
en el Plan Quinquenal del Presupuesto Nacional (2015-2019), la OSE recibi-
r una inversin de 550 millones de dlares para infraestructura en agua y
alcantarillado (Presidencia de la Repblica del Uruguay, 2015).

196
Polticas pblicas y
CAPTULO 4

ELEMENTOS

saneamiento rural: PARA


UNA POLTICA

el camino de los PBLICA

pases andinos

En trminos generales, las brechas en el acceso a los servicios bsicos en el


rea rural presentan distintos contrastes relacionados con las prioridades
para lo urbano y lo rural, las diferencias entre las coberturas de agua potable
y saneamiento, as como entre las coberturas para la poblacin rural concen-
trada y la dispersa. Pero, de las tres mencionadas, la ms sobresaliente es la
brecha entre el acceso a agua y a saneamiento. La poblacin y las comunida-
des tienden a valorar ms el acceso a agua potable que a saneamiento. De ah
que sea importante identificar polticas pblicas especficas para promover
el saneamiento sostenible, que sean complementarias con las polticas para
el acceso a agua rural, prestando una especial atencin a los incentivos y a
los temas culturales a fin de proveer acceso a un servicio que sea aceptado,
cuidado y replicado por la propia familia.

En el ltimo quinquenio, el conjunto de desafos y temas que involucran las


polticas de saneamiento para el rea urbana y rural en Amrica Latina se
han estado discutiendo mediante las Conferencias del LATINOSAN (la IV Con-
ferencia se realizar en el Per, en marzo, 2016). Precisamente, el informe
subregional andino, presentado en la III Conferencia de Panam, contiene
algunos temas claves para identificar las polticas pblicas en el saneamien-
to rural. A continuacin, se presenta un resumen de los cuatro pases de la
subregin en base a los documentos preparados con ocasin de esta confe-
rencia (PAS, 2013).

En Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y Per, subgrupo con


una poblacin de 100,35 millones de habitantes, de los cuales el 27,06 % reside
en el rea rural, an persisten las brechas de equidad en el acceso al sanea-
miento; de all que los cuatro pases incluyan en su agenda poltica metas para
alcanzar el acceso universal al saneamiento y la promocin de la higiene en las
escuelas. La subregin muestra una cobertura en este servicio de 49,44 % en
el rea rural.

En algunos pases del rea andina, se han evidenciado contrastes en la inver-


sin destinada a saneamiento respecto a otros sectores; por ejemplo, la inver-
sin anual per cpita para el saneamiento urbano y rural estimada en el Estado
Plurinacional de Bolivia y en Colombia refleja una gran diferencia con relacin
al servicio de salud: en efecto, la inversin per cpita en salud en el Estado Plu-

197
AGUA POTABLE rinacional de Bolivia (118 dlares) y Colombia (432 dlares) es muy superior a la
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
inversin per cpita en saneamiento rural (1,4 y 6,1 dlares, respectivamente)
RURALIDAD DE (PAS, 2013).
AMRICA LATINA

Los mayores avances en coberturas de saneamiento se dieron en el mbito ur-


bano, situacin que dejaba en desventaja al rea rural. Cabe recordar que los
cuatro pases de la subregin cuentan con una poblacin indgena significati-
va y reconocen la identidad cultural de estos grupos tnicos. En los planes y
programas sectoriales de agua y saneamiento, este segmento de la poblacin
est considerado como parte importante de la poblacin rural y, en todos los
casos, cuenta con polticas especficas que promueven y facilitan su acceso a
los servicios de agua y saneamiento.

Los cuatro pases tienen definido un compromiso poltico y metas que van ms
all de 2015 para lograr la universalizacin del acceso a servicios de sanea-
miento (cuadro 4.4). Cumplir con este compromiso demandar no solo la asig-
nacin de recursos humanos y financieros suficientes y oportunos; tambin
ser necesario promover un cambio en la conducta ciudadana respecto a la
importancia del saneamiento y su contribucin en la calidad de vida.

La Comisin Organizadora de LATINOSAN estableci una herramienta para


evaluar la institucionalidad y las polticas pblicas de los pases en materia de
saneamiento con la finalidad de identificar los componentes donde existe un
avance plausible y aquellos que presentan los mayores desafos tanto a nivel
nacional, como urbano, rural y, en algunos casos, indgena. La herramienta de
evaluacin estaba integrada por siete componentes (acceso universal a ser-
vicios de saneamiento sostenibles; poltica nacional; institucionalidad; pla-
nificacin; presupuesto; sistema de monitoreo y evaluacin, y capacidades),
algunos de los cuales se detallan a continuacin.

CUADRO 4.4
Ao de referencia para la cobertura universal en saneamiento

Pas Ao de cumplimiento del Documento del compromiso poltico


compromiso poltico

Bolivia 2025 Agenda Patritica del Bicentenario 2025

Colombia a
2019 Visin Colombia 2019

Ecuador 2017 Acuerdo Nacional para el Buen Vivir

Per 2021 Plan Bicentenario para el 2021

a. En Colombia la meta de cobertura universal es urbana

Fuente.
PAS, 2013.

198
Acceso universal a servicios CAPTULO 4

de saneamiento sostenibles ELEMENTOS
PARA
UNA POLTICA
PBLICA
De acuerdo con el Programa Conjunto de Monitoreo (PCM) de Unicef y la OMS,
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras,
Mxico, Paraguay, Per, la Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay han
cumplido con las metas del milenio en saneamiento fijadas para el ao 2015;
los dems pases muestran distintos grados de avance (PCM, 2015).

En saneamiento rural, tiene preponderancia el saneamiento in situ con dis-


tintas tecnologas para brindar un servicio bsico sostenible y de calidad;
cuando se trata de las fosas spticas o del bao ecolgico, el manejo de
lodos es una prctica necesaria que requiere una capacitacin previa a las
familias o a operadores especializados; adems, es necesario prever la dis-
posicin final de los residuos. Por su parte, las letrinas tradicionales estn
perdiendo aceptacin debido a que proporcionan un servicio de muy baja ca-
lidad y deben ser renovadas de manera permanente con una nueva inversin
del Estado.

Poltica nacional de saneamiento


Los pases de la subregin andina reconocen el acceso a servicios de sa-
neamiento como un derecho que se encuentra reflejado en su Carta Magna,
en leyes y en programas nacionales. La decisin poltica de apoyar el acce-
so universal al saneamiento se ha incorporado en los planes de desarrollo
nacionales (mencionados en el cuadro 4.4). En el caso de Per, despus del
Plan Bicentenario, fue adoptado tambin el Plan Nacional de Inversiones
2013-2021. Estas propuestas polticas obligan al desarrollo de planes sec-
toriales y a la asignacin de presupuesto para el cumplimiento de las me-
tas comprometidas. Los cuatro pases tienen como prioridad en sus planes
de desarrollo sectorial la reduccin de las inequidades en el acceso al sa-
neamiento. Para ello, cuentan con programas y polticas de financiamien-
to que facilitan el acceso de la poblacin en desventaja, como la rural y la
periurbana.

Todos los pases de la subregin reconocen la importancia de promover el


cambio de comportamiento para conseguir el impacto de las inversiones en
saneamiento sobre la salud. En algunos casos, como en el Estado Plurinacio-
nal de Bolivia, el desarrollo comunitario, que incluye la promocin de la higie-
ne, est normada, institucionalizada y en operacin. En los otros pases, Co-
lombia, Ecuador y Per, la promocin de la higiene es componente importante
de los proyectos de inversin y del ciclo de desarrollo de los subproyectos en
las fases de implementacin, as como en la fase de posproyecto.

199
AGUA POTABLE Planificacin del saneamiento
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE El ente rector de los cuatro pases cuenta con planes estratgicos a me-
AMRICA LATINA
diano y largo plazo, como el Plan Sectorial de Desarrollo de Saneamiento
Bsico 2016-2020 del Estado Plurinacional de Bolivia; los Planes Depar-
tamentales de AguaPrograma Agua para la Prosperidad, con sus Planes
Generales Estratgicos de Inversin 2010-2014 y la Poltica de Suministro
de Agua Potable y Saneamiento Bsico para Zonas Rurales, aprobada el
ao 2014, de Colombia; el Programa de Saneamiento Ambiental Nacional
(PROSANEAMIENTO) alineado al Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-
2017 del Ecuador, y el Plan de Inversiones del Sector de Saneamiento de
Alcance Nacional 2014-2021 del Per. Todos ellos cuentan con metas e in-
dicadores especficos, incluyendo un plan de inversiones para cumplir con
dichas metas.

Cabe resaltar que el sistema de planificacin del Estado Plurinacional de


Bolivia tiene un enfoque programtico, con programas nacionales orien-
tados a ciudades mayores, ciudades menores e intermedias, y localidades
rurales, acompaado de un Marco de Evaluacin de Desempeo (MED), con
metas e indicadores que facilitan la planificacin, la ejecucin, el monitoreo
y, sobre todo, la participacin ordenada de las agencias de financiamiento.

Presupuesto para saneamiento


Colombia, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia y Per han estimado,
en sus planes estratgicos, el presupuesto y las fuentes de financiamiento
para cumplir con las metas de saneamiento. En todos los casos, el crdito
externo es un componente importante del financiamiento. La contribucin
de los beneficiarios al presupuesto est en funcin de la poltica financiera
del pas para el sector de agua y saneamiento; para el rea rural, la contri-
bucin familiar para el saneamiento in situ consiste en materiales locales
y mano de obra. El presupuesto sectorial identifica con claridad el presu-
puesto requerido para saneamiento y, en el momento del gasto, se realizan
registros administrativos segn el objeto del gasto; sin embargo, en los pa-
ses de la subregin, se observa la carencia de reportes estructurados que
muestren de manera independiente el gasto corriente en saneamiento, de
modo que se pueda conocer el costo real de los programas de inversin como
base para nuevas planificaciones.

200
Buenas prcticas
CAPTULO 4

ELEMENTOS

en polticas pblicas para PARA


UNA POLTICA

mejorar el saneamiento PBLICA

rural en pases de la regin

A continuacin se presentan algunos ejemplos en los pases andinos de


mejora de las polticas pblicas en los mbitos institucional, de inversin,
tecnolgico, de capacitacin y otros, con el objetivo de reducir las brechas
existentes y alcanzar la meta de universalizacin de los servicios de agua
y saneamiento.

Colombia. Programa Agua para la Prosperidad. En el ao 2012, el Ministerio


de Vivienda, Ciudad y Territorio inici este programa, an vigente, con el objeti-
vo de obtener resultados a corto plazo y ofrecer acceso a los servicios pblicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo con calidad. En el marco de
este programa, se disearon cuatro mecanismos de intervencin buscando
disminuir las brechas a nivel regional (PAS, 2013) :

Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de


Agua y Saneamiento PAP-PDA. Es una poltica del Gobierno nacional para
la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad y continuidad
de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para las zonas urbanas
y rurales del pas.

Apoyo en la financiacin de proyectos estratgicos. El Gobierno nacional


est financiando la ejecucin de proyectos estratgicos de infraestructura
del sector de agua potable y saneamiento bsico en municipios que hist-
ricamente han presentado unos altos ndices de pobreza.

Abastecimiento de agua y saneamiento para las zonas rurales. En los aos


2011, 2012 y 2013, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio implement
un programa para las zonas rurales con la provisin de servicios sosteni-
bles, considerando: a) la aplicacin de tecnologas apropiadas; b) esquemas
sostenibles de prestacin de los servicios; c) conformacin de organizacio-
nes autorizadas con base comunitaria, y d) esquemas posconstruccin.

Conexiones intradomiciliarias. El proyecto tiene el objetivo de apoyar fi-


nanciera y tcnicamente a 90.000 familias pobres del pas que no cuentan
con recursos para financiar las redes internas de sus viviendas a fin de que
puedan establecer la conexin efectiva a las redes de agua y alcantarillado
y para el mejoramiento de unidades de bao y cocina.

201
AGUA POTABLE Ecuador. Unidades de saneamiento bsico (USB) sostenibles. El Programa
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios
RURALIDAD DE (PRAGUAS), ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDU-
AMRICA LATINA
VI) a travs de los Municipios, reemplaz entre los aos 1999 y 2006 las letrinas
con unidades bsicas de saneamiento (UBS), la ms sencilla de las cuales con-
siste en un lavamanos y un inodoro conectados a un pozo sptico o una zanja
de infiltracin. Un segundo modelo incluy una ducha. El costo directo de cada
USB era de 294 dlares; de este monto, 100 dlares fueron aportados por cada
beneficiario (mano de obra y materiales, dependiendo de la comunidad y el tipo
de USB seleccionado). El modelo incluy un fuerte componente de gestin so-
cial en la etapa de preinversin. Una evaluacin de las USB realizada en 2010,
despus de 10 aos, mostr que el 98 % estaba en buen funcionamiento, el
100 % en buen estado fsico, 26 % demandaron mantenimiento, 89 % estaban
limpias y 83 % contaban con abastecimiento de agua; adems, el 76 % de los
pozos spticos an no requeran limpieza y el 24 % haba sido limpiado una o
dos veces. El modelo de las USB demostr ser sostenible, recomendando que
se d atencin a la capacitacin en limpieza de pozos spticos. La adopcin
del modelo demandaba un subsidio elevado, pero se justificaba por su relacin
costo-beneficio favorable y sostenible (PAS, 2012).

Estado Plurinacional de Bolivia. Se ha impulsado la institucionalizacin del


desarrollo comunitario, la asistencia tcnica y el fortalecimiento institucional
de los operadores para prestar servicios de agua y saneamiento sostenibles
con calidad. El Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia ha creado el
Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Bsico
(SENASBA) que tiene como funciones:

Promover la participacin y el empoderamiento de la poblacin a travs de


la estrategia social de desarrollo comunitario (DESCOM).

Desarrollar capacidades para la gestin eficiente por parte de los opera-


dores. El objetivo es mejorar la prestacin de servicios de agua potable y
saneamiento bsico a travs de la asistencia tcnica y el fortalecimiento
institucional.

Como primer resultado, ha establecido la normativa legal para que todo pro-
yecto de servicios de agua o saneamiento cuente obligatoriamente, antes de su
ejecucin, con la aprobacin del ente rector en lo que respecta a los alcances
del componente de sostenibilidad del proyecto, adems del componente de
infraestructura. Para cumplir sus funciones, SENASBA proporciona asistencia
tcnica a los prestadores de servicio en temas sociales, tcnicos, financieros
y administrativos mediante diferentes modalidades y niveles de capacitacin,
como talleres, cursos y diplomados presenciales o virtuales en el marco de la
Escuela Plurinacional del Agua (MMAyA, 2014a).

202
Descentralizacin
CAPTULO 4

ELEMENTOS

y fortalecimiento PARA
UNA POLTICA

de las capacidades PBLICA

locales

En la provisin de los servicios de agua y saneamiento, existe una permanente


tensin entre las responsabilidades a nivel local y a nivel central, que tiene sus
antecedentes en las demandas que han realizado, a travs de la historia, los
pueblos frente al centralismo estatal. Uno de los resultados del centralismo
ha sido la debilidad institucional y la ausencia de recursos humanos y tcnicos
calificados en los Gobiernos locales, limitaciones que, en las ltimas dcadas,
se han propuesto resolver con distintas iniciativas de descentralizacin esta-
tal, poltica y administrativa.

El proceso de descentralizacin poltica y administrativa de los pases de


Amrica Latina ha sido estudiado en profundidad en las dos ltimas dcadas,
destacando las respuestas y procesos realizados para superar el tradicional
e histrico centralismo que caracteriz a casi todos los pases (Dain y Afon-
so, 2009). Los resultados de la descentralizacin en la regin han sido anali-
zados desde una perspectiva histrica, econmica y social. Tambin se han
estudiado las dificultades de algunos pases para concretar ese proceso en
los temas relativos a la poltica fiscal (Gonzales de Olarte, 2004). Como parte
de esos estudios, se han analizado las caractersticas de los procesos y los
resultados obtenidos en uno de los objetivos de la descentralizacin: la provi-
sin de servicios bsicos (salud, educacin, electricidad y agua potable). Las
evidencias indican que, inicialmente, esos procesos no fueron muy favorables
a los ms pobres (Burki y Perry, 1998; Arce y Martnez-Vzquez, 2003; Banco
Mundial, 2006b).

El Banco Mundial (Burki, Perry y Dillinger, 1999) define la descentralizacin


como un proceso poltico mediante el cual se delegan los poderes polti-
cos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales de gobierno. Ello
implica una reorganizacin de los sistemas financieros, administrativos o
de prestacin de los servicios. En tal sentido, se espera que un proceso de
descentralizacin:

Ayude a superar o, eventualmente, aliviar los cuellos de botella en la toma


de decisiones ocasionados por el centralismo en las actividades econ-
micas y sociales, contribuya a eliminar los procedimientos burocrticos
complejos y mejore las capacidades de los funcionarios del Gobierno para
atender las necesidades locales.

203
AGUA POTABLE Ayude a que los ministerios tengan capacidad para alcanzar un mayor n-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mero de reas locales con sus servicios y permitan una mayor represen-
RURALIDAD DE tacin de los diversos actores polticos, tnicos, religiosos y culturales en
AMRICA LATINA
la toma de decisiones. Con ello, se espera relevar a la alta gerencia de los
ministerios de tareas rutinarias, para concentrarlos en polticas institucio-
nales nacionales.

Contribuya a crear un enfoque geogrfico en el nivel local para la coordina-


cin de programas nacionales, departamentales, provinciales, distritales y
locales, hacindolos ms efectivos y creando mejores oportunidades para
la participacin de la poblacin en la toma de decisiones.

Para los sectores de servicios, la descentralizacin implica tambin la trans-


ferencia de responsabilidades a entidades pblicas ajenas al Gobierno cen-
tral, a organizaciones comunitarias, cooperativas o agrupaciones de usuarios,
empresas privadas, entidades municipales o combinaciones de estas opcio-
nes, a fin de lograr respuestas a las demandas de energa elctrica, agua,
saneamiento, telefona y otros servicios por parte de las comunidades que
desean mejorar sus niveles de vida. A continuacin, se resumen los alcances
que ha tenido la descentralizacin de los servicios bsicos rurales en algunos
pases de ALC.

La descentralizacin del agua y


saneamiento rural en Centroamrica

En la mayora de pases de ALC, cada vez se acepta ms y se reconoce el papel


que deben desempear los Gobiernos locales en la sostenibilidad de los ser-
vicios de agua y saneamiento rural. Los Municipios participan en todo el ciclo
de un proyecto, pero con mayores responsabilidades en la fase de poscons-
truccin, brindando asistencia tcnica a los operadores locales y realizando
las inversiones necesarias para rehabilitar la infraestructura. Sin embargo, las
mayores responsabilidades de los Municipios generalmente no se correlacio-
nan con un mayor apoyo o acceso a recursos financieros y humanos brindados
por el nivel central o el Gobierno nacional.

Hasta mediados de la dcada pasada, los pases de Centroamrica no haban


avanzado en propuestas de descentralizacin sectorial de agua y saneamien-
to que fueran parte de las polticas gubernamentales para el sector, ya fuera
urbano o rural. Se puede decir que la descentralizacin municipal avanz d-
bilmente a nivel urbano; de ah la necesidad de dar pasos estructurados y con-
cretos en el marco de un proceso de creacin de capacidades y transferencia
de responsabilidades, tal y como sucedi con otros sectores de la administra-
cin municipal (PAS y FOCARD-APS, 2007).

204
En el rea urbana, las experiencias mostraban un traspaso de responsabili- CAPTULO 4

dades, a travs de la desconcentracin de las empresas de prestacin de ELEMENTOS
servicios de agua y saneamiento, hacia las instancias municipales, donde las PARA
UNA POLTICA
capacidades eran escasas, con la permanencia de diversos factores que limi- PBLICA
taban una prestacin eficaz del servicio. Por ejemplo, la descentralizacin de
los servicios en Honduras demostr las limitaciones que tuvo el proceso de
transferencia de los servicios de agua y saneamiento a los Gobiernos locales
(Pearce-Oroz, 2006). Las polticas formuladas para el sector desde el nivel mu-
nicipal plantearon una cesin de roles y responsabilidades muy distante de los
escasos recursos que reciban los Municipios para la inversin sectorial. No
solo se asignaron responsabilidades en el sector de agua y saneamiento, sino
tambin en infraestructura, medio ambiente e iluminacin pblica, aunque los
presupuestos municipales para cubrir esas responsabilidades eran insuficien-
tes y la asistencia tcnica era escasa. Esto, contrariamente a lo esperado, llev
a los Municipios a una mayor dependencia del Gobierno central.

La descentralizacin en instancias comunales y municipales, por s misma,


tena efectos limitados. Era necesario acompaar tales procesos con niveles
normativos, claramente identificados en el Gobierno central; se necesitaban
instancias de regulacin definidas y funcionales en los niveles locales, con me-
canismos de asistencia tcnica que desarrollaran habilidades y capacidades
para administrar y operar adecuadamente los sistemas. Al mismo tiempo, era
necesario fortalecer los sistemas de informacin y seguimiento de la calidad
de los servicios y atender las necesidades de preservacin y conservacin
medioambiental.

Si bien se est dando un proceso de transferencia de responsabilidades a los


Municipios y estos participan de forma incipiente (a excepcin de Guatemala
y Costa Rica) en las actividades sectoriales, lo hacen con muchas debilidades.
El sector se descentraliz por la base, delegando en las juntas comunales,
asociaciones, comits, ASADAS u otras formas de organizacin comunitaria,
que, generalmente, son las encargadas de brindar el servicio bajo un modelo
de participacin tripartita (comunidad, Municipio y unidades ejecutoras de los
proyectos) y trabajando sobre proyectos integrales (agua, saneamiento y edu-
cacin sanitaria y ambiental). En ese contexto, se ha observado que las redes
locales de agua y saneamiento desarrollan un rol importante en el proceso de
relacionamiento con las instancias gubernamentales. Sin embargo, el apoyo
de los organismos de cooperacin internacional, que aportan recursos de in-
versin y asistencia tcnica en varios pases, an es necesario e imprescindi-
ble en algunos casos.

Diversos autores han advertido de las dificultades de los procesos de descen-


tralizacin, principalmente para resolver un eficiente acceso a los servicios
bsicos. Por ejemplo, Arce y Martnez-Vsquez (2003) hicieron un estudio com-
parativo en el Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador y Nica-
ragua, y concluyeron que el proceso de descentralizacin en los cuatro pases

205
AGUA POTABLE sigui algunas pautas equivocadas, asignando a los Gobiernos locales mayo-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
res responsabilidades de gasto, pero con una limitada autonoma en el lado de
RURALIDAD DE los ingresos. La mayor parte del gasto era financiado por transferencias del
AMRICA LATINA
Gobierno central; es decir, que la descentralizacin poltica y administrativa no
haba conllevado el desarrollo de la iniciativa impositiva local.

En este sentido, las reformas de descentralizacin, en algunos casos, estaban


incrementando la dependencia de los Gobiernos locales en vez de desarrollar
su autonoma fiscal. Las dificultades para avanzar en la descentralizacin, de-
legando a los Gobiernos subnacionales y locales la capacidad de recolectar
y distribuir los impuestos, ha sido analizada en el Per (Gonzales de Olarte,
2004), destacando la complejidad de los procesos que se deben implementar
a fin de establecer un cambio en la estructura institucional espacial de la eco-
noma fiscal. Estos procesos adquieren ms relevancia cuando, en los ltimos
aos, se han incrementado las denuncias por corrupcin en algunos niveles
subnacionales y locales, mellando la capacidad de gestin de los Gobiernos
locales para brindar mejores servicios.

La descentralizacin
en los pases andinos

En la regin andina, los procesos de descentralizacin han registrado distin-


tos hitos y momentos claves, segn las caractersticas y la tradicin histrica
que involucra a los actores descentralistas. As, en Colombia y el Estado Plu-
rinacional de Bolivia, los procesos tuvieron hitos claves en los aos ochenta y
noventa, mientras que en el Per, se dieron una dcada despus. En Colombia,
desde los aos ochenta, se implementaron experiencias de descentralizacin
enfocadas en los aspectos administrativos y fiscales, aun cuando mantenan
concentrado el poder poltico. Sin embargo, tuvieron el efecto de asignar res-
ponsabilidades a los Gobiernos locales en la provisin de los servicios de agua
potable (Pinto Saavedra, Arboleda y Ulloa, 2001). A su vez, en el Estado Plurina-
cional de Bolivia, con la adopcin de La ley de Participacin Popular, en 1994,
se inici una nueva era en la relacin de los Gobiernos locales con el nivel cen-
tral. En trminos generales, la presin de los Gobiernos locales para superar el
centralismo ha sido una de las constantes en dicho proceso; es por eso que la
descentralizacin en estos pases, al igual que en muchos otros pases de ALC,
comenz como un proceso poltico, que tambin represent un riesgo, princi-
palmente por la tendencia a la fragmentacin de la representacin poltica y la
creacin de Gobiernos locales (Castillo, 2005).

En los tres pases, los municipios tienen la funcin de garantizar la provisin de


agua y saneamiento a la poblacin urbana y rural, aun cuando en cada pas los
procesos son muy heterogneos. As, mientras que en el Estado Plurinacional

206
de Bolivia y Colombia el proceso de descentralizacin administrativa y fiscal CAPTULO 4

fue ms democrtico y participativo, en el Per, las reformas en el sector de ELEMENTOS
saneamiento y el contexto de la descentralizacin administrativa presentaban PARA
UNA POLTICA
vacos legales e institucionales. El ente rector, representado por el Ministerio PBLICA
de Vivienda, Construccin y Saneamiento, no tuvo la capacidad para fortalecer
las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS) que provean al rea urbana (en
propiedad de los Municipios) y tard ms de una dcada en adoptar una polti-
ca sectorial para el rea rural (PNSR, 2013). Es por ello que, en el ltimo ao, se
han adoptado polticas que intentan devolver al Gobierno central la capacidad
de decisin sobre los operadores, como la nueva Ley de Modernizacin del Sa-
neamiento del 20139.

En el Estado Plurinacional de Bolivia, se observan ms evidencias de que la


descentralizacin poltica y administrativa del Estado tiende a favorecer la do-
tacin de servicios sostenibles. En un contexto de cambios polticos, e incluso
de inestabilidad en los municipios locales (un alcalde es elegido, pero puede ser
destituido en el primer ao de su gestin), la poltica descentralista del Estado
boliviano tiende a favorecer ms a las comunidades y municipios rurales.

Sin embargo, la descentralizacin iniciada en los noventa planteaba a los Go-


biernos locales diversos problemas ligados a sus capacidades institucionales,
a las condiciones para hacerse cargo de las nuevas funciones recibidas y a las
condiciones de la estabilidad poltica predominante en el rea rural. Los Mu-
nicipios tienen asignada por ley la responsabilidad de supervisar la dotacin
de los servicios de salud, educacin, energa elctrica y agua y saneamiento.
Esta delegacin de facultades desde el Gobierno central a los Gobiernos lo-
cales es un proceso complejo, que ha tenido problemas desde sus inicios. As,
en Colombia, las nuevas funciones se asignaron a los Municipios mediante la
Ley N. 60 de 1994 sin un proceso previo de transicin orientado a fortalecer la
capacidad tcnica, administrativa y econmica de los Gobiernos locales. Esa
fase era necesaria debido a la incapacidad que se constataba en la mayora
de los Municipios para asumir nuevas funciones. De manera particular, los
Municipios rurales no estaban preparados para tener a su cargo las nuevas
responsabilidades que les asignaba la ley. En el Per, la debilidad de los Go-
biernos locales estaba agudizada en los distritos rurales que fueron afectados
por el terrorismo en la dcada de los noventa, un problema que actualmente
enfrentan los Municipios de Colombia, que estn ubicados en los territorios en
emergencia.

207
Conclusiones
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

L
a poltica pblica requiere ser formulada en el marco de una teora del
desarrollo econmico, social y poltico, definiendo un rol para el Estado, ex-
presado en sus estrategias y planes para promover el desarrollo social y el
acceso a servicios bsicos, entre ellos, los de agua y saneamiento; de esa
manera, se facilitar que los Estados cumplan con su funcin de brindar a
todos los ciudadanos el acceso a las capacidades para su autodesarrollo,
comenzando con la provisin y el acceso a servicios bsicos de calidad.

Las diferencias en los procesos sociales y econmicos de las familias que


residen en el rea urbana y el rea rural deben ser tenidas en cuenta por las
instancias que formulan las polticas pblicas, sabiendo que, en el mundo
rural, las familias reproducen su vida cotidiana con una determinada cul-
tura, una identidad social y determinadas estrategias de sobrevivencia y de
lucha contra la pobreza que no existen en el rea urbana.

Las polticas pblicas vinculadas con los derechos econmicos y sociales,


y reflejadas en leyes, programas, reglamentos, prcticas administrativas y
determinadas decisiones legales, deben identificar el problema y adoptar
una lnea de base, estimar los procesos, las actividades y los eventos a ser
abordados. Adems, deben ser aplicadas en la prctica hasta la finaliza-
cin de los proyectos y programas especficos, para ser evaluadas en fun-
cin de sus resultados.

L
as polticas de apoyo al desarrollo de servicios de agua y saneamiento en
el rea rural, para ser efectivas, requieren tomar en cuenta sus caracters-
ticas particulares. Entre ellas, estn: i) la fuente de las inversiones provie-
ne, en su mayor parte, del Estado y de las agencias de cooperacin; ii) la po-
ltica financiera de un proyecto se sustenta en un cofinanciamiento entre el
Estado (a nivel nacional y local) y la comunidad; iii) la poltica de subsidios
est orientada a facilitar la construccin y rehabilitacin de infraestructu-
ra con contribuciones financieras en proporciones variables (entre 20 % y
90 %), pero nunca se considera un subsidio a la gestin, operacin y mante-
nimiento, y iv) el modelo de gestin predominante de los sistemas de agua
es el comunitario, sin fines de lucro, donde las cuotas o tarifas deberan
cubrir los costos de operacin y mantenimiento, lo cual no ocurre en la ma-
yora de los casos.

L
as brechas en el acceso equitativo a servicios de agua y saneamiento per-
sisten en la mayora de los pases de ALC, donde, en el marco del cumpli-
miento de los ODM, la poblacin que reside en el rea urbana ha logrado
mayores avances, dejando a las comunidades rurales e indgenas en des-

208
ventaja. Esta situacin muestra la necesidad de que las polticas pblicas CAPTULO 4

en el sector de agua y saneamiento orienten las inversiones al mbito rural ELEMENTOS
y a las comunidades indgenas, tomando en cuenta sus caractersticas so- PARA
UNA POLTICA
ciales, culturales y econmicas. PBLICA

Los procesos de descentralizacin en la regin requieren ser replanteados


o relanzados para responder a los nuevos desafos en la provisin de ser-
vicios bsicos, principalmente para el rea rural, mejorando los procesos
de planificacin del desarrollo local y asignando recursos nacionales su-
ficientes a los municipios, con incentivos para llegar a los ms desfavore-
cidos, adoptando un principio de equidad y mejorando las capacidades de
gestin de los servicios rurales, entre ellos los de agua y saneamiento.

209
Trabajos citados
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

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214
Notas
CAPTULO 4

ELEMENTOS

explicativas PARA
UNA POLTICA
PBLICA

1. ..hay pocas definiciones de polticas pbli- 3. Fernando Henrique Cardoso, quien fue pre-
cas como un campo en el seno de la disciplina. sidente de Brasil (1995-2003), considera que,
Lawrence Mead (1995) dice que una poltica para los pases subdesarrollados que buscan
pblica es una aproximacin al estudio de la alternativas en su desarrollo, al desaparecer la
poltica que analiza al Gobierno a la luz de los bipolaridad (esto es la divisin del mundo en-
asuntos pblicos ms importantes. La mayora tre los pases occidentales y los del ex bloque
de autores abordan directamente la cuestin comunista), se abren muchos caminos que no
de definir la poltica pblica (public policy) y el implican la repeticin automtica de las rece-
proceso de una poltica (policy process). James tas de la globalizacin, ya que, en su opinion,
Anderson (1990) dice que una poltica es una no hay un solo camino hacia el desarrollo. Las
secuencia intencionada de accin seguida por oportunidades para una integracin econ-
un actor o un conjunto de actores a la hora de mica ms favorable aparecen ahora con ms
tratar un asunto que los afecta. Las polticas viabilidad, aun cuando no son las mismas para
pblicas son las desarrolladas por los cuerpos todos. As como en el pasado haba diferentes
gubernamentales y sus funcionarios... (Nel- formas de integracin en el capitalismo comer-
son, 2001). cial y, ms tarde, en la reinsercin en el orden
mundial bajo la gida del capitalismo indus-
2. ..Muchos de los defensores del Consen- trial, ahora, con la globalizacin anclada en la
so de Washington ahora no dudan en afirmar tecnologa y las ventajas financieras de los pa-
que haban comprendido la importancia de las ses del centro, cada pas de la antigua periferia
instituciones, el marco legal y el orden correcto puede seguir caminos diferentes con un xito
de aplicacin de las reformas; lo cierto es que, variable. Vase Cardoso, 2009.
desde finales de los ochenta hasta principios
de los noventa, las cuestiones referentes a la 4. Las polticas comienzan con una serie
capacidad del Estado y a la construccin del de claras intenciones, una visin y un marco
mismo brillaron por su ausencia en el debate para la creacin de un resultado en el mundo
poltico. Hubo muy pocas advertencias, por real. Un ejemplo es el deseo de una poblacin
parte de quienes elaboraron esa poltica desde saludable.Las claras intenciones se tradu-
Washington, acerca de los peligros que supona cen en una serie de acciones, utilizando una
impulsar la liberalizacin sin las instituciones serie de instrumentos de polticaunos planes
adecuadas. .. (Fukuyama, 2004). El problema estratgicos consensualesy un marco legal
fue que, durante el proceso de reduccin del que apoya y protege los riesgos inherentes en
papel estatal, muchos pases disminuyeron la las actividades sectoriales. Los instrumentos
fuerza del Estado o generaron una demanda de polticas secundarios pero esenciales inclu-
de nuevos tipos de capacidades estatales que yen reglas y normas, requisitos legales y medi-
eran dbiles o incluso inexistentes. El ejemplo das de ejecucin aplicadas a las actividades.
ms usado por dicho autor es el de los pases Entre los aspectos de polticas instrumentales
de frica, en donde los regmenes patrimonia- figuran instrumentos de monitoreo e indica-
listas derivaron en lo que denomina como el dores del desempeo (auditorias, sanciones,
Estado depredador, por los exacerbados ca- incentivos rutinas)... (Edwards, Davis y Bellido,
sos de corrupcin. 2004).

5. Como se cita en Foster y Araujo (2004):


Para [el desarrollo] es imprescindible la in-
fraestructura bsica, de comunicacin, de
electrificacin y productiva. La inversin pbli-
ca se deber orientar prioritariamente con ese
propsito y se establecer un marco de incenti-
vos a la inversin para el desarrollo rural en las
reas consideradas. Acuerdos de Paz, 1996.

215
6. En Colombia, se observa un bajo nivel de La integracin territorial de la prestacin de
AGUA POTABLE
asignacin de subsidios. En cuanto a la estra- los servicios de saneamiento supone asumir
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
tificacin socioeconmica, instrumento del efectivamente la prestacin del servicio en
RURALIDAD DE sector para asignar los subsidios a la poblacin todo el mbito urbano correspondiente, la fu-
AMRICA LATINA de menores ingresos, de los 1.033 municipios sin entre las actuales EPS y, cuando resulte
que tienen actualmente formacin predial pertinente, la incorporacin de prestadores
catastral y deben estratificar fincas y vivien- de servicios de saneamiento rural a las EPS,
das dispersas rurales, slo 596 tienen decreto con la consecuente consolidacin de entida-
de adopcin, lo cual refleja el alto nmero de des empresariales de alcance supraprovin-
municipios que no tiene estratificacin para cial y regional. Dicha integracin se llevar a
el rea rural, principalmente en las regiones cabo de forma progresiva (Art.18).
Caribe, Pacfica, Amazonas y Orinoqua. El alto Conviene destacar el tema de la pertinencia,
porcentaje de municipios que no ha adoptado esto es, la especificacin de que toda propues-
la estratificacin y la baja formalizacin de los ta para integrar a los operadores rurales y a las
prestadores de los servicios de acueducto y JASS rurales en una EPS deber demostrar
alcantarillado hicieron que, en el perodo 2005- previamente su idoneidad con los estudios del
2009, los subsidios girados a prestadores en el caso: financieros, comerciales, de eficiencia y
rea rural representaran en promedio el 2 %, preservacin de los recursos hdricos, entre
frente a 98 % asignado al rea urbana, segn la otros. Actualmente, ninguna EPS est en con-
informacin reportada por los propios presta- diciones de cumplir con esa norma: las EPS
dores (DPN, 2014). brindan servicios en menos del 30 % de los dis-
tritos, es decir solo en 311 de los 1.643 distritos
7. MAPAS es una iniciativa regional cuyo ob- que tiene el pas. El Organismo Tcnico de la
jetivo es suministrar un marco sistemtico a los Administracin de los Servicios de Saneamien-
Gobiernos para evaluar y realizar el seguimien- to (OTASS), creado por esta Ley para intervenir
to del logro de metas nacionales; [esta inicia- las EPS en crisis y asumir la gestin de la em-
tiva] identifica los principales obstculos que presa, podra comenzar proponiendo mecanis-
impiden el cumplimiento de las metas nacio- mos para integrar los 1.527 distritos rurales,
nales y las reformas necesarias para transfor- que actualmente estn fuera de las EPS, a la
mar el financiamiento en servicios de calidad. ciudad capital. La mayora de dichos distritos
Vase ANDA, 2014. tienen menos de 2.000 habitantes, esto es,
8. Se debe mencionar que ANDA estaba pre- que son municipios rurales, pero, el INEI los
parando una propuesta de poltica de abasteci- considera como urbanos. Se estima que, en
miento de agua potable y saneamiento, que se conjunto, estas pequeas ciudades aglutinan
encuentra en fase de revisin, en el marco de a tres millones y medio de ciudadanos. Esa
la comisin interinstitucional establecida para sera una poltica ms viable que integrar las
dirigir el proceso de reforma hdrica nacional. JASS en las EPS. Por ejemplo, en el Per, las
primeras referencias a la participacin comu-
9. El marco legal e institucional del sector nitaria estaban contenidas en la Ley de agua y
en el Per fue modificado el ao 1994, con saneamiento rural del ao 1961 (USAID, 1995), y
la Ley General de Servicios de Saneamiento en la delegacin de funciones a la Direccin de
N. 26338 y su Reglamento. En los 18 aos si- Saneamiento Bsico Rural (DISABAR), que per-
guientes, hubo modificaciones y ampliaciones teneca el Ministerio de Salud. En el Ecuador,
parciales de ambas normas. El pas tiene aho- en los aos sesenta se cre el Instituto Ecua-
ra una nueva ley sectorial, denominada Ley de toriano de Obras Sanitarias, el IEOS, (1965-
Modernizacin del Sector Saneamiento (Ley 1994), el cual fue incorporado al Ministerio de
30045) y su Reglamento (DS N. 015-2013-Vi- Vivienda y Desarrollo Urbano (MIDUVI). El IEOS
vienda), publicada el 29 de noviembre del 2013. haba desarrollado una gran experiencia en el
Segn el nuevo marco legal, para el rea rural, rea rural, especialmente en la promocin de la
el sector buscar proveer servicios integrados, participacin comunitaria. Parte de esa expe-
alrededor de una EPS: riencia fue recogida en la edicin de diecisiete
manuales sencillos, editados por USAID, du-
rante la implementacin del proyecto WASHED.
Vase USAID, 1995.

216

Introduccin

Estudios sectoriales

El enfoque sectorial amplio


(SWAp)

Focalizacin de las
intervenciones

Apoyo financiero para el acceso


a servicios de APyS rural

El presupuesto sectorial y la
asignacin de recursos

Regulacin de los servicios de


agua y saneamiento en el rea
rural

Institucionalizacin del
desarrollo comunitario

Sistemas de informacin
sectorial para agua y
saneamiento rural

Conclusiones
Instrumentos 5
de poltica pblica
Mensajes clave

Contar con instrumentos eficientes de polticas p-


blicas es fundamental para que los proyectos de inversin
en agua y saneamiento rural cumplan sus metas, pero no
es suficiente; tambin se precisa capacidad institucional
y recursos humanos competentes y comprometidos con
las estrategias del proyecto para que estos tengan en
cuenta la demanda comunitaria y adopten prcticas de
transparencia.

Est plenamente reconocida la importancia del


componente social y del desarrollo comunitario durante
todo el proceso de dotacin de servicios sostenibles de
agua y saneamiento (AyS) en reas rurales. Institucio-
nalizar este componente permite obtener normativas,
metodologas y materiales para distintos tipos de co-
munidades, enfocando las intervenciones en el fortale-
cimiento de la organizacin comunitaria, la adopcin de
prcticas saludables de higiene y la mejora en la salud
de las familias rurales.

La elaboracin de planes de inversin en agua y sanea-


miento rural debe tomar en cuenta las necesidades secto-
riales, los techos del presupuesto general de la nacin, la
capacidad de endeudamiento del pas, las posibilidades
de contribucin de los Gobiernos locales y la capacidad de
gasto del sector para que esos planes sean susceptibles
de financiamiento.
La focalizacin de las intervenciones en agua y sanea-
miento permite el uso eficiente de los recursos financieros
y el cumplimiento de las metas, pero debe realizarse de
manera que minimice los riesgos de inclusin o exclusin
y que los beneficiarios sean realmente las poblaciones que
ms las necesitan.

La sostenibilidad de los servicios de agua y sanea-


miento tiene una relacin directa con prcticas adecuadas
de operacin y mantenimiento, sustentadas con el pago de
una tarifa o cuota que cubra los costos e idealmente contri-
buya a la reposicin del sistema. Esto demanda un esfuer-
zo continuo de las instituciones que implementan los pro-
yectos y de los Gobiernos locales en la fase de construccin
y en el posproyecto.

Contar con informacin oportuna a travs de sistemas


de informacin sectorial permite conocer el estado de ac-
ceso de las comunidades rurales a los servicios y facilita los
procesos de planificacin de las inversiones, el monitoreo
y la medicin del impacto en la salud de la poblacin. La
adopcin exitosa de un sistema de informacin a nivel na-
cional requiere contar con la voluntad poltica del Gobierno.
Introduccin
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

Existe un amplio abanico de instrumentos de poltica pblica que ayudan a


formular el conjunto de medidas y acciones que se necesitan para avanzar en
el desarrollo de los pases. Son herramientas que permiten identificar los de-
safos de un sector, establecer las prioridades y metas a alcanzar, decidir los
planes, programas o actividades necesarios para lograrlo, adoptar las moda-
lidades de su puesta en prctica, evaluar la eficacia de su implementacin y
adaptarlos si hay desviaciones o se dan cambios de situacin.

Este captulo presenta, en base a la bibliografa y las soluciones adoptadas en


Amrica Latina y el Caribe, una serie de instrumentos para la formulacin de
polticas pblicas dirigidas a dotar a las reas rurales de servicios sostenibles
de agua y saneamiento. Con ellos, se pueden seleccionar los grupos de pobla-
cin prioritarios a los que beneficiar una determinada intervencin o definir
los criterios a aplicar para la asignacin prioritaria de recursos financieros.
Adems, se explican las fuentes y mecanismos con que cuentan las comuni-
dades rurales para financiar sus servicios de agua y saneamiento, las polticas
y tipos de inversin de los Gobiernos y los procedimientos de seleccin de pro-
yectos y subproyectos. Finalmente, delimita las responsabilidades de los dife-
rentes actores y las consecuencias para la gestin del sector que han tenido
los procesos de descentralizacin en los pases de la regin.

Estudios sectoriales

Una de las herramientas o instrumentos necesarios en el diseo de las polti-


cas pblicas para el agua y el saneamiento rural son los estudios sectoriales. El
objetivo de esos estudios, utilizados de manera frecuente, es mltiple y diverso:
pueden abordar temas generales o temas especficos; por ejemplo, se proponen
elaborar un diagnstico nacional acerca de la situacin real de las coberturas y el
acceso a servicios bsicos en las comunidades rurales, o realizar una evaluacin
intermedia o ex post de algn proyecto o programa nacional. El propsito de tales
estudios se debe expresar de manera directa en los trminos de referencia que
servirn para contratar a las personas encargadas de realizarlos.

222
Alcances de los estudios sectoriales CAPTULO 5

INSTRUMENTOS
Los alcances de los estudios sectoriales estn determinados por los objetivos DE POLTICA
PBLICA
establecidos en la poltica sectorial y por las metas sectoriales que han pro-
puesto las autoridades y los tomadores de decisin. En ese sentido, el alcance
de los estudios sectoriales para un proyecto nacional de agua y saneamiento
tendr determinadas caractersticas, mientras que los estudios para otras es-
trategias de intervencin, como los enfoques sectoriales amplios (SWAp, por
sus siglas en ingls) definidos como una herramienta consensuada para pro-
mover el desarrollo liderado por las autoridades nacionales, tendrn alcan-
ces y contenidos diferentes, segn se ver a continuacin con algunos ejem-
plos de pases.

Cuando se trata de proyectos de inversin con financiamiento multilateral, los


estudios sectoriales son realizados por equipos de expertos contratados por
los Gobiernos nacionales y las agencias cooperantes, documentando y cons-
truyendo informacin de base con determinadas variables a fin de responder
a todas las etapas en la elaboracin de un proyecto. Por ejemplo, el Banco In-
teramericano de Desarrollo (BID) (MVCS, 2010) ha identificado ocho variables
necesarias para la viabilidad de los proyectos (cuadro 5.1): el marco legal, el
riesgo poltico, el espacio fiscal, factores macroeconmicos, la capacidad ins-
titucional, la voluntad de pago, la sostenibilidad de las tarifas, y su tamao y
ubicacin. Un elemento a considerar es que, en los diagnsticos y estudios de
base, se establecen algunas correlaciones entre dichas variables; por ejemplo,
entre el marco legal y el riesgo poltico o entre la sostenibilidad de las tarifas y
el tamao de los proyectos.

La experiencia del
PRONASAR en el Per

El Programa Nacional de Saneamiento Rural, conocido por sus siglas PRO-


NASAR (2002-2010), tena como objetivo mejorar la salud y la calidad de vida
de la poblacin rural en localidades de entre 200 y 2.000 habitantes median-
te la rehabilitacin y/o construccin de nuevos sistemas de agua potable
y saneamiento. Para ello, el Programa, que cont con una inversin de 80
millones de dlares financiada por el Banco Mundial, involucraba a las co-
munidades organizadas y municipalidades, y proporcionaba capacitacin,
educacin sanitaria y asistencia tcnica para la administracin, operacin
y mantenimiento de los servicios, a fin de garantizar la sostenibilidad de las
inversiones. La iniciativa tambin incluy la ejecucin de un proyecto-piloto
para pequeas ciudades, con poblaciones de entre 2.001 y 15.000 habitan-
tes, con el objetivo de implementar modelos de gestin de los servicios de
saneamiento mediante la participacin del sector privado local o modelos
de asociacin comunitaria.

223
CUADRO 5.1
Variables que intervienen en la viabilidad de los proyectos para agua y saneamiento, segn el BID

Variables Definidos en este documento como rea de alto impacto


identificadas

Marco legal La capacidad de los tribunales, el cuerpo de Los mecanismos de resolucin de conflictos.
leyes, las regulaciones y las instituciones Tratamiento legal del agua, la infraestructura del
(incluyendo los mecanismos alternativos de agua y los derechos de propiedad, incluyendo los
resolucin existentes) para hacer cumplir derechos de cobro y la voluntad de hacer cumplir la
los contratos. suspensin del servicio en el caso de falta de pago.
Capacidad de interponer un recurso en caso de
incumplimiento de contrato.
Cumplimiento del contrato.
Riesgo poltico La probabilidad de que un proyecto se vea Interferencia poltica en los proyectos,
significativamente afectado por un cambio incluyendo expropiacin o expropiacin parcial
en las condiciones polticas de un pas o un al incumplir con un contrato, asuntos de
municipio dado. transferencia y convertibilidad.
Impactos colaterales debido a problemas de
orden pblico o guerra.
Espacio fiscal La capacidad financiera de las entidades Disponibilidad del capital pblico para ampliar el
nacionales y/o subnacionales de brindar suministro de servicios a nuevas reas.
apoyo sostenible y creble a un proyecto. Capacidad para financiar el mantenimiento
continuo de la infraestructura.
Capacidad para apoyar un proyecto con fondos
subsidiados del Gobierno.
Factores La volatilidad econmica, que incluye la Devaluacin y otros hechos de naturaleza
macroeconmicos posibilidad de devaluacin de la moneda macroeconmica que afectan la viabilidad
o una alta inflacin, como consecuencia econmica de un proyecto, as como su valor.
de choques externos o de polticas
macroeconmicas no sostenibles.
Capacidad La capacidad institucional se refiere a La capacidad de fijar, hacer cumplir y monitorear
institucional cuatro temas generales: i) la existencia un rgimen regulador racional, incluyendo el
de una entidad reguladora confiable; rgimen tarifario.
ii) su capacidad de aplicar el marco Falta de capacidad local y conocimiento
reglamentario; iii) la calidad de las tcnico, lo cual puede limitar las operaciones
autoridades del sector para brindar apoyo de la empresa pblica y afectar la manera de
tcnico a las empresas de agua, y iv) la implementar el proyecto.
prevalencia de la corrupcin en el pas y en
el sector del agua y saneamiento. Los niveles de corrupcin afectan la rendicin de
cuentas, la transparencia y la confianza, adems
de que reducen la confianza de los inversores.
Voluntad de pago Las creencias y actitudes con relacin al Capacidad del proveedor de servicios de cobrar
agua como un bien naturalmente gratuito, y fijar tarifas con base en la recuperacin de
la aceptacin de servicios privados para costos.
el suministro de servicios pblicos y la
aceptacin de la inversin extranjera. Esta
definicin va ms all de la existencia de la
demanda econmica de agua y saneamiento.
Sostenibilidad de La capacidad del consumidor de pagar el El hecho de que las tarifas estn o no al alcance
las tarifas costo total de las tarifas de recuperacin, de los consumidores tendr un impacto en la
por suministro de agua. sostenibilidad a largo plazo de un proyecto y
en el mtodo utilizado para estructurarlo (o
sea, involucra tarifas sombra, subsidios, ayuda
basada en resultados, etc.).
Tamao y ubicacin Los efectos del tamao de un proyecto y su El tamao puede afectar el acceso a los
ubicacin en las decisiones relacionadas inversores y fuentes de recursos provenientes de
con la propiedad de los activos, la modalidad un Gobierno soberano o subsoberano.
del proyecto, las estrategias de salida y la La ubicacin en reas urbanas, periurbanas o
configuracin de una estructura especfica rurales puede definir el tipo de proveedores que
de proyecto. suministren el agua de manera eficiente.

Fuente.
Vives et al., 2007.

224
Como parte de su diseo, el Banco Mundial y el Gobierno peruano contrata- CAPTULO 5

ron a una empresa consultora internacional con experiencia para realizar los INSTRUMENTOS
estudios y diagnsticos necesarios. El resultado fue un informe, publicado DE POLTICA
PBLICA
por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS, 2003a),
con un exhaustivo diagnstico sobre los servicios de agua y saneamiento
rural en el Per, brindando informacin sobre los principales temas y pro-
blemas clave, para disear luego el PRONASAR. Dicho diagnstico estuvo
precedido de los estudios realizados por el Programa de Agua y Saneamien-
to del Banco Mundial (PAS) sobre la sostenibilidad de los servicios en el rea
rural (MVCS, 2003b).

De esta manera, el PRONASAR se dise incorporando los hallazgos y buenas


prcticas encontrados, principalmente en los proyectos de cooperacin en la
regin sur del pas, y con un enfoque basado en la demanda para la toma de
decisiones del Municipio y la comunidad. Estos deban aceptar la poltica del
cofinanciamiento y asumir la responsabilidad de administrar, operar y mante-
ner los servicios de agua potable, teniendo la municipalidad la propiedad de
la infraestructura. El proceso permiti la participacin de las comunidades en
el diseo y la intervencin, la aceptacin y el empoderamiento del proyecto,
estableciendo convenios entre el Municipio y las comunidades rurales para la
sostenibilidad de los servicios.

La informacin que brindaron los estudios socioeconmicos y de ingeniera,


realizados por la empresa consultora internacional, y su posterior validacin,
en talleres y seminarios con expertos de las agencias cooperantes y profesio-
nales del sector, permitieron obtener nuevos insumos para el PRONASAR. En-
tre ellos, estn: i) la aplicacin de diferentes estrategias tcnicas y sociales
ajustadas a las condiciones de las comunidades para mejorar la prestacin
y la sostenibilidad; ii) la intervencin de la poblacin en situacin de pobreza
en la toma de decisiones sobre los servicios de agua y saneamiento a imple-
mentar; iii) la corresponsabilidad compartida entre la comunidad, el Gobierno
local, el Gobierno nacional y las firmas o empresas constructoras en la dota-
cin y gestin de los servicios; iv) el desarrollo de liderazgo local, reconociendo
potencialidades, necesidades e intereses diferenciados de las personas segn
el sexo, la edad y la etnia.

En lo que respecta a la poltica de financiamiento, los estudios encontraron


experiencias de algunos Gobiernos regionales que haban aplicado el cofinan-
ciamiento, estableciendo un 60 % a su cargo y el 40 % restante a cargo de los
Gobiernos locales y las comunidades. De esa manera, el PRONASAR, en base
a las buenas prcticas en el Per y en otros pases de Amrica Latina y el Ca-
ribe (ALC), identific modelos de financiamiento segn se tratara de sistemas
nuevos cofinanciados por el proyecto (80 %) y la municipalidad con las co-
munidades (20 %) o de rehabilitacin de sistemas existentes (60-40 %); para
los servicios de saneamiento, se identificaron tres tipos de costos que oscila-
ban de 80 a 120 dlares, adems de los aportes de la familia y la municipali-

225
AGUA POTABLE dad segn la opcin tcnica adoptada. La poltica de financiamiento se com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
plementaba con la supervisin de la ejecucin de los proyectos, para lo cual,
RURALIDAD DE el PRONASAR contrataba a un operador tcnico supervisor que aseguraba
AMRICA LATINA
un seguimiento eficiente en la ejecucin y los procesos de implementacin.

Los estudios de base bien organizados y realizados o un buen diagnstico


socioeconmico que describa y analice las condiciones de las comunidades
y las coberturas de los servicios no garantizan necesariamente el buen des-
empeo de un proyecto nacional. Es preciso establecer una supervisin per-
manente y oportuna, as como, en lo posible, programar una evaluacin inter-
media y, eventualmente, realizar estudios de caso sobre temas especficos
del proyecto. Ello qued demostrado en la evaluacin final del PRONASAR, el
cual fue calificado como no satisfactorio debido a los mltiples retrasos que
tuvo su implementacin y por no alcanzar las metas que se haba propuesto.
Tambin se constataron algunas limitaciones del sector que condicionaron
su ejecucin, tales como: i) la ausencia de una poltica de concertacin entre
los programas sociales nacionales para establecer una coherencia y comple-
mentacin de acciones; ii) la ausencia de coordinacin intersectorial entre
los Ministerios de Vivienda, Salud, Ambiente y Educacin; y iii) la debilidad del
Gobierno local para contribuir de manera oportuna con el cofinanciamiento
comprometido y la inadecuacin entre el calendario de las obras y la dispo-
nibilidad de las comunidades para brindar su aportacin en mano de obra.

Cabe mencionar que, durante su implementacin, el PRONASAR tambin tuvo


momentos de flexibilidad para adoptar los nuevos escenarios que se estaban
dando en el rea rural. Por ejemplo, para la sostenibilidad posproyecto, se in-
corpor la creacin de las reas Tcnicas Municipales, que inicialmente no es-
tuvieron previstas; en saneamiento rural, se haban estimado costos para pro-
veer letrinas tradicionales, pero, en la ltima fase, las inversiones se orientaron
hacia las unidades bsicas de saneamiento (UBS), un servicio demandado por
las familias; y, finalmente, en los temas de participacin comunitaria durante
la fase de ejecucin del proyecto, en algunas regiones, las comunidades solici-
taron renegociar sus formas de participacin. El motivo fue un conflicto entre
las firmas constructoras, que tenan una planificacin determinada y exigan
la mano de obra local (el aporte comunitario) en base a su calendario de obras,
y las comunidades, cuyo empleo de tiempo dependa de sus estrategias de so-
brevivencia. Finalmente, el PRONASAR permiti que las comunidades aporta-
ran la mano de obra en los momentos que ellos mismos dispusieran, en base a
un determinado nmero de metros de excavacin de zanjas por familia.

226
El enfoque sectorial
CAPTULO 5

INSTRUMENTOS

amplio (SWAp) DE POLTICA


PBLICA

El enfoque sectorial amplio (SWAp, por sus siglas en ingls) es un mecanis-


mo para la gestin, canalizacin, seguimiento y evaluacin de los recursos
nacionales y externos en funcin del cumplimiento de las polticas y de pro-
gramas nacionales determinados (salud, agua y saneamiento, educacin,
implantacin de un nuevo modelo de desarrollo, etc.). De esa manera, el
SWAp es algo superior a un simple mecanismo diseado solo para reducir
costos en la preparacin y supervisin de los proyectos (Gobierno de Nica-
ragua, PAS y Cosude, 2006). Una de las ventajas del SWAp es precisamente
su mayor capacidad para planificar y disear con un enfoque holstico, que
puede ser: multisectorial, sectorial, subsectorial, un programa dentro de
un sector o incluso para un tema especfico. Una de las ventajas destaca-
das de los modelos de planificacin con el SWAp es la posibilidad de tener
una visin y una planificacin multisectorial y, con ello, la posibilidad de
concentrar los recursos financieros en una especie de canasta de fondos
y adoptar una herramienta que trascienda los cambios polticos y los cam-
bios de personal o funcionarios clave en un determinado sector.

En ese marco, la preparacin de un SWAp demandar realizar mayores estu-


dios y anlisis del sector o los sectores que se espera que estn involucrados
en su implementacin. El cuadro 5.2 muestra un esquema de los anlisis que
se debern realizar.

Existen algunos ejemplos de implementacin de SWAp en el Estado Pluri-


nacional de Bolivia y en Nicaragua que han tenido resultados heterogneos.

En Nicaragua, se dise un SWAp en apoyo al Plan Quinquenal de Salud


(2005-2009), estableciendo un mecanismo para crear un fondo comn que
integrara los aportes de los donantes para financiar los planes y metas
propuestos en el sector (Gobierno de Nicaragua, PAS y Cosude, 2006).
Aos despus, cuando se evaluaron algunos de los componentes del pro-
grama, hubo dificultades para establecer la coherencia entre los efectos,
los resultados y los indicadores, y en los temas administrativos (UNFPA,
2012)1.

227
AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO CUADRO 5.2
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE
Elementos para la preparacin de un SWAp
AMRICA LATINA

Temas de estudio o anlisis Tareas para realizar el anlisis

a. Anlisis de la situacin Describir de las caractersticas macroeconmicas para


macroeconmica justificar el programa.
Identificar tendencias y caractersticas de la pobreza.
Identificar los objetivos del Gobierno con relacin a esos
temas.
b. Anlisis de la poltica sectorial Establecer la consistencia de la(s) poltica(s) sectorial(es)
con la estrategia de desarrollo nacional, sus vnculos con la
descentralizacin, el sector privado y la participacin de la
sociedad civil.
c. Anlisis del Plan de Gastos de Identificar los vnculos entre la estrategia sectorial
Mediano Plazo (PGMP) y el presupuesto nacional. Incluir un cronograma
para implementar el PGMP, con los montos y tipos de
desembolsos programados.
d. Anlisis de las finanzas pblicas Documentar y organizar la informacin del pas acerca del
marco legal e institucional, la elaboracin del presupuesto,
las reglas de adquisicin pblica y las reformas previstas o
en marcha.
Incluir el anlisis de los flujos financieros por sectores,
enfocados en los sectores sociales, adems de los
mecanismos de control interno y de prevencin, y la
corrupcin.
e. Anlisis del estado de Identificar las formas o mecanismos de coordinacin que
coordinacin con los donantes existen entre el Gobierno y las agencias de cooperacin
internacional; las reglas y principios de asociacin.
Establecer los arreglos del cofinanciamiento, los
calendarios, los desembolsos y los sistemas de evaluacin.
f. Anlisis de sistemas de Los sistemas de medicin del desempeo se apoyarn en
monitoreo del desempeo los sistemas existentes para recolectar y procesar los datos
y de consulta con clientes y y estadsticas del desempeo.
participantes Analizar las reas clave del monitoreo supone conocer los
indicadores para los requerimientos de informacin y la
gestin (datos de ingresos y egresos).
g. Anlisis de la capacidad Identificar el liderazgo del sector en todo el ciclo del
sectorial e institucional proyecto con el fin de establecer el apoyo y asistencia
tcnica que necesitar el programa.

Fuente.
Gobierno de Nicaragua, PAS y Cosude, 2006, y elaboracin propia.

El enfoque sectorial amplio


en Bolivia

El Estado Plurinacional de Bolivia dise un plan sectorial amplio para agua


y saneamiento rural (MMAyA, 2012a) recogiendo y sistematizando las buenas
prcticas que se desarrollaron en las dos ltimas dcadas; en tal sentido, es
una buena referencia cuando se trata de elaborar estudios sectoriales2.

El Enfoque Sectorial Amplio en Agua y Saneamiento para Poblaciones Rura-


les bolivianas menores de 2.000 habitantes (ESA-Rural) es el marco estrat-

228
gico operativo para ejecutar la poltica contemplada en el Plan Sectorial de CAPTULO 5

Desarrollo de Saneamiento Bsico (PSD-SB) 2008-2015 en las reas rurales. INSTRUMENTOS
El ESA-Rural est contenido en un documento dividido en dos tomos: DE POLTICA
PBLICA

Tomo I: comprende el diagnstico y el anlisis de base para disear el enfoque


sectorial amplio rural, con un diagnstico del marco legal, institucional y finan-
ciero, y un anlisis de las experiencias y lecciones aprendidas de los progra-
mas de intervencin en las reas rurales del pas en las dos ltimas dcadas.

Tomo II: recoge la estrategia de implementacin del enfoque sectorial amplio


rural e incluye la estrategia de intervencin, los roles, responsabilidades ins-
titucionales, las modalidades de financiamiento y el sistema de seguimiento,
monitoreo y armonizacin, con los indicadores de desempeo para el sector.

Adicionalmente, se elabor una estimacin de costos para alcanzar las metas


de coberturas de servicios bsicos de agua y saneamiento en las reas rura-
les, lo cual servira para definir las metas, hitos interanuales y proyecciones
presupuestarias del Marco de Evaluacin de Desempeo (MED) del sector. De
esta manera, los estudios realizados permitieron recoger las buenas prcticas
que tiene acumuladas el pas, algunas de las cuales se vienen estudiando y
documentando desde hace ms de tres dcadas. Los puntos destacados de
esas buenas prcticas son los siguientes:

La visin integral en los proyectos, dando igual importancia al desarrollo co-


munitario (DESCOM) y a las obras de calidad en los proyectos de inversin, as
como en la ejecucin simultnea e integral de esos dos componentes.

El papel protagnico de las comunidades y sus organizaciones en los proce-


sos de decisin, en el ciclo de implementacin de los proyectos y en la opera-
cin y mantenimiento de los sistemas rurales de agua y saneamiento.

La poltica financiera, que reconoce la importancia de las contrapartes mu-


nicipales y los aportes comunitarios, as como el pago de tarifas o cuotas de
los usuarios para lograr la sostenibilidad de la explotacin de los sistemas.

El desarrollo de tecnologas apropiadas y adaptadas a las diversas condi-


ciones socioculturales y climatolgicas del pas ha caracterizado la mayo-
ra de los programas del sector y ha contribuido a la situacin actual, muy
favorable en cuanto a la aplicacin de tecnologas sostenibles.

La importancia de basar la ejecucin de los programas de inversin en la


institucionalidad del sector, fortaleciendo las responsabilidades al nivel
subnacional.

El fortalecimiento y desarrollo de capacidades en cascada desde el nivel


nacional hasta el departamental, municipal y comunal.

229
AGUA POTABLE Los estudios realizados mostraron que, para el ao 2015, asumiendo que las
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
metas PSD-SB fueran cumplidas, quedaran en el rea rural 700.000 habitan-
RURALIDAD DE tes sin acceso a servicios bsicos, de los cuales, 450.000 viviran en poblacio-
AMRICA LATINA
nes dispersas, haciendo evidente que no se prestaba atencin a las localida-
des con menos de 500 habitantes. Generalmente, los programas de inversin
brindaban mayor atencin a las poblaciones rurales grandes o concentradas,
mientras que las poblaciones rurales menores y dispersas quedaban margi-
nadas por la lejana, la logstica y por requerir inversiones ms elevadas que en
las concentradas.

De igual manera, los estudios mostraron que el acceso a servicios de agua y sa-
neamiento y las prcticas de higiene estn fuertemente relacionadas con la fre-
cuencia o disminucin de enfermedades diarreicas agudas (EDA), especialmente
en los nios menores de 5 aos. Aunque hubo intentos en varios programas de
incorporar la promocin de buenas prcticas de higiene, a travs de iniciativas de
carcter intersectorial con los sectores de educacin y salud, an no se lograba
desarrollar o implementar modelos que tuvieran un impacto sobre las prcticas
de higiene de manera satisfactoria. De otro lado, los estudios revelaron el papel
de la mujer en la gestin de proyectos locales de agua y saneamiento. Aunque la
mayora de los programas indicaban haber adoptado estrategias para fortalecer
el rol de la mujer en todas las fases de los proyectos, desde la planificacin hasta
su participacin en las entidades prestadoras de servicios de agua y alcantari-
llado rurales (los Comits de Agua Potable y Saneamiento [CAPYS] y las coopera-
tivas), la participacin de la mujer era todava limitada.

Actualmente, las entidades descentralizadas, como la Autoridad de Agua Po-


table y Saneamiento (AAPS), el Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Ser-
vicios en Saneamiento Bsico (SENASBA) y la Entidad Ejecutora de Medio Am-
biente y Agua (EMAGUA), tienen el desafo de construir modelos en cascada para
el fortalecimiento institucional y la asistencia tcnica (FI/AT) y el desarrollo co-
munitario, as como para la ejecucin de programas y la canalizacin de fondos
a los niveles subnacionales, la aplicacin de medidas de adaptacin al cambio
climtico y el enfoque de cuenca. Existen varios estudios en el pas que definen a
nivel macro los desafos ante los efectos adversos del cambio climtico. Sin em-
bargo, hace falta la elaboracin de guas prcticas que orienten sobre las medi-
das a tomar para incluir la adaptacin al cambio climtico y la gestin de riesgos
a nivel local y para mejorar la sostenibilidad de los sistemas de agua potable y
saneamiento (APyS) rural. Asimismo, se necesita elaborar instrumentos y guas
para los Gobiernos departamentales y municipales que faciliten una visin ge-
neral prctica de la gestin integrada de recursos hdricos (GIRH) desde el diseo
y ejecucin de los proyectos de agua y saneamiento y de riego.

En conclusin, los estudios sectoriales son una herramienta clave para identi-
ficar los problemas y desafos que debe abordar un proyecto o un programa de
agua y saneamiento rural, y sus alcances tienen que quedar expresados en los
trminos de referencia que se utilicen para contratar a las firmas o consultores

230
encargados de su elaboracin. Contrariamente a lo que puedan pensar algu- CAPTULO 5

nos polticos o tomadores de decisiones, que, ganados por el inmediatismo, INSTRUMENTOS
subestiman los estudios (afirmando que el pas ya est demasiado estudiado DE POLTICA
PBLICA
y lo que se quiere es ver obras), est demostrado que, sin buenos estudios
sectoriales, ser casi imposible planificar y ejecutar de manera eficiente y efi-
caz las inversiones del Estado.

Focalizacin de las
intervenciones

La focalizacin de las intervenciones y de la asignacin de recursos implica


adoptar un enfoque o criterio para la seleccin de grupos o segmentos de po-
blacin en base a criterios establecidos ex profeso para distribuir beneficios
o derechos sociales. As, este principio, alude a la idea de que las personas
deben cumplir con ciertos requisitos previamente establecidos para acceder
a beneficios sociales del Gobierno. En otras palabras, la focalizacin responde
a polticas pblicas selectivas o especficas formuladas pensando en un gru-
po destinatario en particular, segmento poblacional, actividad, organizacin o
localidad geogrfica (Carvalho y Paes de Barros, 2004; Alfageme y del Valle,
2009). Por ejemplo, la focalizacin de un programa compensatorio, dependien-
do de sus objetivos, puede priorizar a los ms carentes y concentrar los benefi-
cios enteramente en este grupo, lo cual tambin reduce el grado de inequidad
en los resultados de una manera ms intensa que adoptando la universaliza-
cin (Medrano Buenrostro, 2010). La focalizacin de intervenciones orientadas
a la reduccin de la pobreza operativamente constituye un instrumento para
aumentar la eficacia de un programa, incrementando el beneficio que los po-
bres pueden obtener en el marco de un presupuesto fijo.

En trminos generales, el propsito del presente apartado es comentar los


conceptos y la terminologa referente a los mecanismos de focalizacin de
las intervenciones, la designacin de beneficiarios de proyectos y las con-
diciones para recibir los beneficios de una inversin pblica en agua y sa-
neamiento rural, presentando, a la vez, casos prcticos de mecanismos de
focalizacin adoptados por distintos pases en la regin. En esta presenta-
cin, no se busca evaluar la pertinencia o eficiencia de los mecanismos de
focalizacin empleados.

231
AGUA POTABLE Importancia de la focalizacin
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
RURALIDAD DE La aplicacin de un mtodo de focalizacin de las intervenciones e inversiones
AMRICA LATINA
en el subsector del agua y el saneamiento rural se sustenta en motivos polti-
cos, sociales y econmicos (Coady, Grosh y Hoddinott, 2004). Especficamente,
responde a las siguientes razones:

El inters en reducir al mximo la pobreza o, en trminos ms amplios, au-


mentar el bienestar social, concentrando los esfuerzos en los grupos ms
vulnerables y facilitando el cumplimiento de metas y compromisos esta-
blecidos en planes de desarrollo nacionales o sectoriales, y, a la vez, res-
ponder a los compromisos globales de reduccin de la pobreza, como el
caso de los ODM o de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en agua
y saneamiento rural.

Cumplir con objetivos y metas especficas definidos en programas y pro-


yectos de inversin con recursos propios y con apoyo de financiamiento ex-
terno, dando respuesta a la demanda de servicios de agua y saneamiento
formuladas por grupos especficos o comunidades rurales.

La disponibilidad de un presupuesto limitado y condicionado destinado a


la reduccin de la pobreza, que demanda un uso eficiente de los recursos
y obliga a considerar la disyuntiva entre la cantidad de beneficiarios que
cubre la intervencin y el monto de los recursos disponibles, buscando un
equilibrio adecuado.

Errores de inclusin y exclusin


El propsito de la focalizacin es asegurar que los recursos de un progra-
ma social o proyecto de inversin lleguen nicamente a la poblacin es-
pecfica definida por los objetivos de la intervencin, evitando su desvo.
Operativamente, la eleccin de las comunidades beneficiarias y la trans-
ferencia del beneficio puede estar sujeta a errores de inclusin y exclusin
de beneficiarios (Van Domelen, 2007; Alfageme y del Valle, 2009). El pro-
ceso de focalizacin puede, por tanto, estar sujeto a esos mismos errores
(cuadro 5.3).

El error de inclusin surge cuando el beneficio del programa llega a seg-


mentos sociales o comunidades que no pertenecen a la poblacin obje-
tivo. La medida directa es el porcentaje de beneficiarios efectivos que no
corresponde al grupo destinatario. Este error llega a constituir un indi-
cador del grado de eficiencia del proceso de focalizacin y se puede pro-
ducir por la falta de informacin sobre quin es pobre, la imposibilidad
de excluir hogares en una comunidad o la presin poltica para incluir a

232
CAPTULO 5
CUADRO 5.3
INSTRUMENTOS
Errores de inclusin y exclusin en la focalizacin DE POLTICA
PBLICA

Poblacin Objetivo

Si No

Beneficiario Si Focalizacin correcta Filtracin


(Error de inclusin)

No Subcobertura Focalizacin correcta


(Error de exclusin)

Fuente.
Alfageme y del Valle, 2009.

comunidades que no corresponden a la poblacin objetivo. Sin embargo,


cuando se trata de los servicios bsicos de agua y saneamiento, el tema
de la inclusin, o eventualmente la exclusin, como se ver ms adelante,
es ms sencillo de resolver porque se trata de familias con servicios y
de familias sin servicios.

El error de exclusin corresponde a la fraccin de la poblacin objetivo que no


recibe los beneficios del programa. La medida directa corresponde al porcen-
taje de integrantes no cubiertos por el programa. El efecto del error de exclu-
sin tiene su importancia en el momento de evaluar el impacto de los progra-
mas en la poblacin objetivo y en los indicadores nacionales. El programa pue-
de ser muy bueno para llegar a los hogares pobres, pero no es suficiente para
evidenciar un impacto significativo en la reduccin de la pobreza o el acceso a
los servicios en el nivel nacional como se esperaba.

Mtodos de focalizacin
de la pobreza rural

Las intervenciones sobre pobreza pueden ser focalizadas mediante una varie-
dad de mtodos, tpicamente divididos en evaluacin individual, autoseleccin
y seleccin por categoras (Van Domelen, 2007; Legovini, 1999).

La evaluacin individual de la persona o familia se basa en el consumo de los


hogares u otros indicadores indirectos (proxy), como el nivel de educacin o la
calidad de la vivienda, lo cual requiere informacin precisa sobre un individuo
u hogar. La adopcin de este tipo de focalizacin no es adecuada cuando los
beneficios se consideran a nivel de comunidad o distrito, como en la provisin
de sistemas de agua o alcantarillado comunitarios.

233
AGUA POTABLE La autoseleccin se basa en el concepto de que los pobres optarn por s mis-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
mos a participar en un programa y que los no pobres buscarn una opcin
RURALIDAD DE diferente para ese servicio u otro tipo de servicio, generalmente de un nivel
AMRICA LATINA
superior, por ejemplo, atencin mdica privada en lugar de pblica.

La focalizacin por categoras toma en cuenta atributos de fcil verificacin en


los hogares y comunidades, por ejemplo, la edad, el gnero, la presencia de
una discapacidad y grupo tnico. Estos atributos pueden ser utilizados para
identificar hogares y, en algunos casos, comunidades como objetivos para las
intervenciones. Los atributos son elegidos por su correlacin con los niveles de
pobreza, los cuales pueden ser verificados con mayor facilidad que el consumo
o el ingreso.

La focalizacin geogrfica pertenece a esta clase de mtodo, que se basa en


un atributo que representa el nivel de pobreza. Este mtodo de focalizacin es
el ms utilizado en programas y proyectos que incluyen obras pblicas comu-
nitarias, como los sistemas de agua y saneamiento. La herramienta principal
para la focalizacin geogrfica son los mapas de pobreza. Sin embargo, estos
asumen que la poblacin es homognea dentro de la unidad geogrfica (pro-
vincias, distritos o comunidad), sin considerar la distribucin de la riqueza den-
tro de la misma. Dado que la pobreza es un fenmeno extendido y heterogneo
en los pases, es necesario utilizar mecanismos de focalizacin complementa-
rios que permitan identificar a la poblacin con carencias, independientemen-
te de su ubicacin geogrfica (Alfageme y del Valle, 2009; Coady et al., 2004;
Legovini, 1999).

En resumen, la focalizacin geogrfica considera el lugar geogrfico de resi-


dencia como criterio de elegibilidad para recibir un beneficio social o una in-
versin pblica. El mtodo se basa en informacin existente de encuestas de
necesidades bsicas o mapas de pobreza. Tiene como ventajas la simplicidad
de su administracin, la facilidad de ejecucin, el hecho de no estigmatizar
a los grupos seleccionados y ser susceptible de combinarse con otros m-
todos. Tiene como limitaciones la dependencia decisiva de la precisin de la
informacin, la falta de ajuste si la pobreza no se encuentra concentrada en
trminos espaciales y que puede ser polmica en trminos polticos (Coady
et al., 2004).

Ejemplos de focalizacin
en Amrica Latina

Todos los pases de la regin cuentan con mecanismos y procedimientos ins-


titucionalizados para priorizar y focalizar la inversin pblica, establecidos,
generalmente, por los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP). En el
caso de los programas y proyectos de inversin en agua y saneamiento rural

234
con financiamiento externo, adems de seguir los procedimientos y normas CAPTULO 5

nacionales de focalizacin de las inversiones, cuentan con procedimientos y INSTRUMENTOS
criterios de elegibilidad especficos para que un subproyecto pueda tener ac- DE POLTICA
PBLICA
ceso a recursos financieros.

A continuacin, se presentan algunos ejemplos de modelos y procedimientos


de focalizacin que permiten evidenciar el contexto normativo y operativo para
focalizar las intervenciones de los proyectos y programas de inversin en agua
y saneamiento rural.

Reglas de elegibilidad y priorizacin en Bolivia

En el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, la ley financiera sectorial esta-


blece reglas de elegibilidad y criterios de priorizacin para las carteras de pro-
yectos destinados al diseo final y la preinversin a travs del Mecanismo de
Inversin para Coberturas en el Sector de Agua Potable y Saneamiento (MIC-
SA) y el Identificador de reas de Inversin Sectorial (IARIS), (Presidencia del
Estado Plurinacional de Bolivia, 2008).

El IARIS est definido como un instrumento para promover la equidad y la


transparencia de las decisiones que se adopten desde el punto de vista finan-
ciero para acceder a recursos de inversin en saneamiento bsico. Tomando
en cuenta el IARIS, el Ministerio de Medioambiente y Agua (MMAyA) determin
que la inversin sectorial deber priorizar el rea rural y la urbana metropoli-
tana que concentra el crecimiento de poblacin sin acceso a servicios de sa-
neamiento bsico.

El IARIS es un promedio ponderado entre las carencias en agua y saneamiento


y el grado de pobreza, que incluye un ndice ponderador cuyo valor vara entre
0 y 1, fijado conforme a las polticas sectoriales. En caso de que la autoridad
decida priorizar las inversiones en agua antes que en saneamiento, el valor de
ser mayor que 0,5. Si, por el contrario, decide apoyar polticas de sanea-
miento, dicho ponderador ser inferior a 0,5. (MMAyA, 2009). Por ejemplo, las
comunidades rurales con menos de 2.000 habitantes deben pertenecer a un
municipio cuyo IARIS se encuentre entre 0,8 y 1 (BID, 2011) para ser incluidas
en el Programa de Agua Potable y Saneamiento para pequeas localidades y
comunidades rurales del Estado Plurinacional de Bolivia.

Elegibilidad y priorizacin en proyectos de


APyS rural en Per

La focalizacin de las intervenciones en agua y saneamiento rural en el Per


combina criterios de admisibilidad, elegibilidad y priorizacin especficos
(MVCS, 2014b).

235
AGUA POTABLE El criterio de admisibilidad requiere que cualquier solicitud de proyecto de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
agua y saneamiento rural venga de un centro poblado que no se haya benefi-
RURALIDAD DE ciado con servicios de agua y saneamiento de los programas o proyectos del
AMRICA LATINA
Gobierno en los ltimos cinco aos. Adicionalmente, el proyecto debe contar
con estudios de preinversin con viabilidad vigente, incluir un componen-
te de educacin sanitaria y de capacitacin de la Junta Administradora de
Agua y Saneamiento, contar con la certificacin ambiental aprobada3 si el
proyecto incluye una planta de tratamiento de aguas residuales y acreditar
que la localidad cuenta con al menos una organizacin comunal debidamen-
te constituida.

Los criterios de elegibilidad y priorizacin dan preferencia al financiamiento


de proyectos que cuentan con estudios de preinversin viables y expedien-
tes tcnicos vigentes con costos actualizados, promoviendo la ejecucin de
inversiones con celeridad (nivel de anlisis previo); adems, consideran los
distritos con mayor nivel de pobreza, mayor incidencia de enfermedades dia-
rreicas agudas y mayor poblacin (inclusin social) y los proyectos que se
enmarcan en los Planes Maestros Optimizados de las Entidades Prestado-
ras de Servicios de Saneamiento (EPS); priorizan los proyectos de ampliacin
de cobertura de agua y alcantarillado respecto de aquellos de rehabilitacin
y/o mejoramiento (asignacin eficiente); los proyectos de las entidades que
plantean cofinanciamiento y de entidades con presupuesto para inversiones
per cpita relativamente bajo (capacidad presupuestal) y los proyectos cuyo
mbito de intervencin no ha recibido transferencias en los ltimos aos
(universalidad).

En el caso del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) la asignacin


de recursos a estudios de preinversin y proyectos de inversin aplica los cri-
terios de inclusin social, capacidad presupuestal y criterio de universalidad.
Los proyectos que logran 50 puntos o ms pasan a la evaluacin de calidad;
se asignan 10 puntos adicionales a los proyectos que vayan a ser ejecutados
en el mbito de una Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento (EPS).

Focalizacin en comunidades rurales de Ecuador

El Programa de Agua y Saneamiento Ecuador-Espaa (PAS-EE) que se desa-


rrolla en el Ecuador privilegia a las comunidades con mayores necesidades.
Para ello, el proceso de priorizacin y seleccin de comunidades se basa en
indicadores vinculados a la salud, al dficit de servicios de agua potable y sa-
neamiento, al cambio climtico y a los riesgos frente a desastres naturales
(MIDUVI, 2013).

El proceso de seleccin y priorizacin de comunidades tiene una primera ins-


tancia de anlisis de prefactibilidad que permite verificar si el proyecto se
ajusta a los requerimientos mnimos definidos y exigidos por el Programa. La

236
etapa de priorizacin de comunidades observa el cumplimiento de parme- CAPTULO 5

tros tcnicos, econmicos y sociales que permiten evaluar con mayor objeti- INSTRUMENTOS
vidad la solicitud. Adicionalmente, se toma en cuenta el criterio de concentra- DE POLTICA
PBLICA
cin geogrfica de las comunidades, orientado a conseguir un mayor impacto
del Programa.

La metodologa de priorizacin considera los indicadores siguientes: po-


blacin de la comunidad, necesidades bsicas insatisfechas (NBI) en el
mbito parroquial, cobertura de agua potable y saneamiento, desnutricin
en nios menores de 5 aos, vida til del sistema (aos), nivel de precarie-
dad de la infraestructura (fuera de funcionamiento, en mal estado y en fun-
cionamiento), continuidad diaria del servicio y vulnerabilidad de la fuente
de captacin.

Una vez evaluadas las propuestas de proyecto presentadas, se establece


un rango de calificaciones, con valores ordenados de mayor a menor como
orden de prioridad, siendo el valor mximo de 100 puntos. La seleccin de-
finitiva depende de la calificacin obtenida en la evaluacin, del nmero de
propuestas presentadas, de la distribucin geogrfica y del volumen de re-
cursos asignados a la provincia. En caso de empate, la poblacin con mayor
nmero de habitantes (pero no mayor a mil) tiene prioridad. Las solicitudes
de proyectos que superan esta fase pasan directamente a la etapa de estu-
dio y diseo.

Focalizacin en comunidades en
extrema pobreza de Nicaragua

Un modelo para focalizar las inversiones en agua y saneamiento rural en co-


munidades en extrema pobreza es el propuesto en el marco del Proyecto de
Sostenibilidad del Sector de Agua y Saneamiento Rural (PROSASR), que ejecu-
ta el Nuevo FISE en Nicaragua (Banco Mundial, 2014b).

Los criterios de seleccin de municipios y de priorizacin de fondos siguen


la poltica pblica y las directrices establecidas por la Repblica de Nicara-
gua, reconociendo que la lgica para la asignacin de fondos no debe regirse
exclusivamente por la eficiencia, sino tambin por el impacto de los fondos
en la reduccin de las brechas de cobertura. Estos criterios tienen por ob-
jeto concentrar los fondos en los municipios con los niveles ms altos de
pobreza, dando prioridad al incremento de servicios de agua y saneamiento
sostenible en comunidades rurales con los mayores dficits de cobertura y
prestando especial atencin a las comunidades de la Costa Caribe, que son
ms sensibles culturalmente, ms vulnerables a los desastres naturales y
que presentan mayores brechas de cobertura, adems de contar con el nivel
de ingresos ms bajos.

237
AGUA POTABLE El mecanismo propuesto permite focalizar las intervenciones del proyec-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
to en municipios que presentan tasas de pobreza extrema, por encima
RURALIDAD DE del 40 % (segn datos del Instituto Nacional de Informacin de Desarro-
AMRICA LATINA
llo [INIDE]), y que, adems, tienen baja cobertura de servicios de agua y
saneamiento. De acuerdo con la estrategia de trabajo del Nuevo FISE, las
municipalidades eligen comunidades beneficiarias tomando en cuenta sus
planes municipales y priorizando a las comunidades menos beneficiadas
por programas anteriores y que presentan los mayores dficits en trmi-
nos de cobertura.

Despus de definir los municipios priorizados en cada regin, los fondos de


inversin son distribuidos entre la Costa Caribe (50 %) y el Pacfico, el Centro
y las Regiones Norte (el otro 50 %). La frmula de distribucin de los fondos
entre los municipios seleccionados fue diseada para concentrar el financia-
miento en aquellos municipios que tienen el nivel ms alto de hogares rurales
sin acceso a servicios de agua y saneamiento mejorados y que cuentan con el
mayor nmero de personas viviendo en pobreza extrema.

Apoyo financiero para


el acceso a servicios
de APyS rural

Uno de los requisitos fundamentales para que los pases cumplan con sus
metas de ampliar las coberturas con servicios de agua y saneamiento y al-
cancen las metas del acceso universal para 2030, tal y como se propone en los
ODS, es el acceso a recursos financieros suficientes y oportunos. Ese desafo
incluye a la regin de Amrica Latina y el Caribe, donde el rea rural concentra
una mayor proporcin de poblacin sin acceso a servicios mejorados de agua
(16,15 %) y saneamiento (35,9 %), equivalente a casi 21 y 46 millones de habi-
tantes respectivamente (PCM, 2015). En el rea rural de la regin, adems de
ampliar la cobertura, se percibe la necesidad creciente de ampliar o renovar
los sistemas existentes.

Las comunidades rurales disponen de diferentes fuentes y mecanismos para


financiar su acceso a servicios de agua y saneamiento y dotarse de la corres-
pondiente poltica financiera, los cuales se exponen a continuacin.

238
La naturaleza del financiamiento de los CAPTULO 5

servicios de agua y saneamiento rural INSTRUMENTOS
DE POLTICA
PBLICA

En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, el financiamiento de ser-


vicios de agua y saneamiento en el rea rural se realiza directamente con re-
cursos del Estado a travs de instituciones igualmente estatales, ya sean di-
rectamente los ministerios sectoriales, las unidades ejecutoras creadas para
la implementacin de proyectos de inversin o los fondos de inversin social.
Algunas agencias de cooperacin bilateral o de asistencia tcnica financian y
apoyan la ejecucin de proyectos de manera directa en mbitos subregionales
de algunos pases. El financiamiento e implementacin de proyectos por las
ONG es menor en magnitud, pero significativa en la generacin de modelos de
intervencin. Los Gobiernos locales y regionales tambin pueden financiar y
ejecutar obras con recursos de su presupuesto de manera directa o como con-
traparte en proyectos de inversin nacional.

Las fuentes de financiamiento del Estado para apoyar inversiones en agua y


saneamiento rural son los recursos propios, el crdito externo y las donaciones
de la banca multilateral y de convenios bilaterales, como el Fondo de Coopera-
cin para el Agua y el Saneamiento (FCAS) de la Agencia Espaola de Coope-
racin Internacional para el Desarrollo (AECID)4. En algunos pases, como Co-
lombia, el financiamiento sectorial necesario para ampliar la cobertura de ser-
vicios de agua y saneamiento depende bsicamente de los recursos asignados
por el Gobierno central con fondos procedentes del presupuesto y/o del crdito
externo, ya que el pas no dispone de donaciones significativas y cuenta con
una presencia reducida de pases donantes. Los recursos son incorporados en
el Presupuesto de la Nacin y desembolsados de acuerdo a planes operativos
anuales de las instituciones ejecutoras. La prevalencia del financiamiento con
recursos de cooperacin externa es significativa en algunos pases, sobre todo
en el Estado Plurinacional de Bolivia, Honduras y Nicaragua, donde el financia-
miento externo llega al 60 % (Unicef, 2012).

Un anlisis del BID sobre los recursos financieros necesarios para alcanzar
el acceso universal a servicios de agua y saneamiento en todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe para el ao 2020 consideraba un monto de 16.730
millones de dlares para el agua y de 32.370 para el saneamiento, haciendo un
total de 49.100 millones de dlares. Estas cifras no incluyen costos de mante-
nimiento y reposicin de la infraestructura existente, ni las obras de disposi-
cin y tratamiento de aguas residuales (BID, 2010). Se considera que una parte
significativa de esa suma estara destinada a la ampliacin de cobertura en el
rea rural de Amrica Latina.

CAF banco de desarrollo de Amrica Latina (2013) estima que para conseguir
el acceso universal a servicios de agua potable y saneamiento en la regin para
el ao 2030 se requiere una inversin en el perodo 2010-2030 de 250.000 mi-

239
AGUA POTABLE llones de dlares, equivalentes a 12.500 millones de dlares anuales, utilizando
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
como referencia el ao 2010. Este monto incluye la renovacin y la rehabilitacin
RURALIDAD DE de la infraestructura; la ampliacin de fuentes de agua para el abastecimien-
AMRICA LATINA
to en correspondencia con el crecimiento de la poblacin y un uso racional del
agua; la depuracin y disposicin final de aguas residuales en el medio ambien-
te, y el drenaje de aguas pluviales. La cifra tambin comprende las inversiones
para la formalizacin de conexiones de agua potable y alcantarillado a nivel de
los domicilios para aproximadamente el 50 % de la poblacin en reas informa-
les urbanas, que incluye a unos 10 millones de hogares de bajos ingresos.

El plazo de los ODS extiende hasta 2030 la posibilidad de ampliar coberturas


para llegar al acceso universal con servicios de agua y saneamiento, pero tam-
bin incrementa la necesidad de financiamiento para cubrir los costos de re-
habilitacin, ampliacin y renovacin de sistemas de agua y saneamiento. Al
mismo tiempo, se requerir fortalecer la capacidad institucional, tanto a nivel
central como local, para elaborar planes estratgicos consistentes y liderar los
procesos de implementacin de los proyectos de inversin.

El propsito y la poltica para


el financiamiento de sistemas de agua y
saneamiento para comunidades rurales

En trminos generales, el financiamiento para servicios de agua y saneamien-


to en el rea rural es asignado en calidad de fondos no reembolsables, consi-
derados principalmente como inversiones orientadas a contribuir a la reduc-
cin de la pobreza y mejorar la calidad de vida en el pas. Especficamente, se
espera lo siguiente (OMS, 2014):

Beneficios en la salud; por ejemplo, al reducir la tasa de mortalidad infantil


y de enfermedades relacionadas con el agua y el saneamiento hasta en un
70 %, como en el caso de la diarrea.

Mejora en la calidad de vida, al disminuir el esfuerzo fsico, la incomodidad y el


tiempo que se gasta en recoger y transportar el agua desde fuentes alejadas a
la vivienda. En el caso del saneamiento, proporcionando un ambiente prximo
a la vivienda seguro, limpio y digno para la familia y, en particular, los nios.

Incremento en los beneficios econmicos de la familia y el pas por la re-


duccin de gastos en salud, mejor disponibilidad para el trabajo, los estu-
dios y la generacin de ingresos.

Impacto en el medio ambiente al facilitar la reduccin de la contaminacin


de los recursos hdricos y de la tierra, y al generar un ambiente acogedor y
saludable que estimule el turismo.

240
De manera puntual, el uso de recursos financieros orientados al agua y el sa- CAPTULO 5

neamiento rural en un pas est normado por una poltica financiera que define INSTRUMENTOS
la estructura, las fuentes y las proporciones de contribucin de los actores del DE POLTICA
PBLICA
sector en el financiamiento de la provisin de servicios de agua y saneamiento,
tanto para la construccin de nuevos sistemas como para su ampliacin, reha-
bilitacin y renovacin. La poltica financiera puede ser nica para su aplicacin
en el sector a nivel nacional o tener variantes dependiendo del rea de interven-
cin (por ejemplo, comunidades indgenas en extrema pobreza) o en funcin de
las condiciones especficas ligadas a los crditos y donaciones.

Usualmente, los proyectos de inversin consideran una contribucin de la


comunidad equivalente al 10 % del costo de la infraestructura de agua. Este
aporte que puede ser en efectivo, mano de obra no calificada, materiales lo-
cales o una combinacin de ambos, busca involucrar a las comunidades en el
proceso para incentivar el empoderamiento sobre el sistema de agua y, as,
fortalecer la sostenibilidad del servicio. De todas maneras, los recursos que
se recolectan a partir de la contribucin comunitaria generalmente no son in-
cluidos en la estructura de financiamiento de los proyectos, sino que ms bien
constituyen recursos suplementarios para atender tareas especficas (por
ejemplo, la construccin de acometidas), completar los recursos del proyecto
en caso de que sea necesario o, finalmente, constituir fondos de reserva para
el mantenimiento del sistema.

Algunas instituciones, como el Fondo de Inversin Social de Honduras (FHIS)


y el Nuevo FISE de Nicaragua, desarrollan modelos de proyectos ejecutados o
guiados por la comunidad (PEC y PGC), en los que las comunidades, con recur-
sos del Fondo y asistencia tcnica contratada, se encargan de la implementa-
cin de proyectos de menor complejidad y costo por debajo de 30.000 dlares
en el caso del Nuevo FISE (Nuevo FISE, 2009).

En el marco de los procesos de descentralizacin y el ejercicio de las funciones


que competen a los Gobiernos locales, como es la de velar por la prestacin
de servicios de agua y saneamiento en su jurisdiccin, la mayor parte de los
proyectos de inversin incluyen a los Municipios en sus modelos de interven-
cin. La participacin municipal se presenta en una amplia gama de esque-
mas, desde asumir la responsabilidad total de la preinversin e inversin con
fondos asignados por los proyectos o programas, hasta ser responsable de la
ejecucin o fiscalizacin de la preinversin, estar involucrado en todo el ciclo
del proyecto pero sin asumir responsabilidades hasta el momento de la recep-
cin del sistema o, nicamente, asumir la tarea de fortalecer sus capacidades
institucionales para atender la fase posproyecto.

El aporte financiero que se demanda a los Municipios en los proyectos de in-


versin nacional tambin es diverso y vara de acuerdo con la poltica financie-
ra que se adopte. Puede estar entre el 10 % y 20 % del costo total de la infraes-
tructura, monto que usualmente se destina al fortalecimiento institucional

241
AGUA POTABLE del propio Municipio, a completar los recursos financieros en caso de que se
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
requieran fondos adicionales o, directamente, a contribuir en mano de obra,
RURALIDAD DE materiales locales o equipos (cuadro 5.4).
AMRICA LATINA

Existen experiencias focalizadas en las que el Municipio es el eje del proceso de


implementacin de los proyectos que integran los programas de agua y sanea-
miento, como el caso del Programa Multidonante, ejecutado por el Fondo de
Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) en el Estado Plurinacional de Bolivia,
donde la contribucin del Municipio aument de forma escalonada del 30 %
en el ao 2007 al 56 % en 2010, la contribucin de la comunidad fue entre 7 %
y 8 % en materiales locales y mano de obra no calificada, y el saldo de fondos
requeridos fue transferido por el Programa Multidonante a los Gobiernos mu-
nicipales en base a sus planes operativos anuales (MMAyA, 2011a).

Sin embargo, es difcil que en un pas coexistan programas y proyectos de agua


y saneamiento rural con polticas financieras diferentes, sobre todo, en proyec-
tos de inversin nacional, dado que la demanda de las comunidades rurales
est ms orientada a buscar la poltica que les ofrezca mayores beneficios y
ventajas, y que tenga menos condicionamientos en trminos de contribucin
en contrapartida, como, por ejemplo, mano de obra no calificada, aportes en
efectivo o en materiales locales. La prevalencia de uno de los esquemas de in-
versin nacional puede llevar al Gobierno a la cancelacin y cierre de los otros
programas de inversin ms convencionales (Banco Mundial, 2014a).

CUADRO 5.4
Aporte para la ejecucin de sistemas de agua nuevos (Porcentaje del valor total de las obras del proyecto)

Fuentes Bolivia a Ecuador b Per c Nicaragua d

Comunidad Al menos el 10 Hasta el 20 % del valor Hasta el 10 % del costo total 10 % para
% del monto de las obras en mano de de la obra sin pasar del 10 % acueductos.
correspondiente a obra, materiales locales del ingreso anual familiar. El
infraestructura, si y/o dinero, o mediante una aporte es administrado por la 5 % para pozos y otros
fuese necesario en combinacin de los tres organizacin comunitaria y no sistemas.
mano de obra no rubros. es incluido en la estructura
calificada y acopio de de financiamiento. Pueden En efectivo o especie
materiales del lugar. usarlo para la construccin de (mano de obra no
acometidas y otros. calificada).

Municipio Entre el 15 % y el Los Gobiernos Autnomos Los Municipios distritales 10 % efectivo o en


20 % del componente Descentralizados (GAD) aportan entre el 5 % y el 10 % especie (mano de
de infraestructura aportan los recursos en la fase de construccin y se obra, materiales y
y desarrollo econmicos necesarios hacen cargo de la asistencia equipos).
comunitario de para la ejecucin de obras tcnica posconstruccin.
cada proyecto para de agua o saneamiento
la implementacin cuando los costos de Cuando la obra se ejecuta con
del fortalecimiento inversin son mayores a Ncleos Ejecutores a cargo
institucional de su los montos establecidos de la comunidad, el Municipio
municipio. por el Programa para las distrital se hace cargo de la
diferentes soluciones supervisin.
tcnicas.

Fuentes.
a. MMAyA, 2012b; b. MIDUVI, 2013; c. MVCS, BID y AECID, 2011; d. Nuevo FISE, 2009.

242
En algunos casos se considera que el enfoque basado en la demanda, com- CAPTULO 5

binado con la poltica financiera que exige la contribucin en efectivo a los INSTRUMENTOS
Municipios, puede constituir un modelo de implementacin de proyectos ms DE POLTICA
PBLICA
lento de lo que desearan los gobernantes y con posibilidad de discriminar a los
municipios ms pobres. Por ejemplo, en el Programa Nacional de Saneamiento
Rural del Per (PNSR), se adopt el enfoque de oferta sectorial para un grupo de
proyectos con el que se pretende acelerar la construccin de los sistemas y el
incremento de la cobertura de servicios de agua y saneamiento, focalizando las
intervenciones en las zonas con mayor dficit; se espera as obtener un mayor
impacto y eficiencia econmica en el uso de los recursos (MVCS, BID y AECID,
2011). Los resultados de este enfoque estn todava pendientes de evaluacin.
La eficiencia de la poltica consistente en financiar el 100 % del costo de los
proyectos de agua potable y saneamiento, dejando que los Gobiernos locales
se hagan cargo de los requerimientos de asistencia tcnica y apoyo a las comu-
nidades en el posproyecto, podr ser evaluada en trminos de su sostenibilidad
cuando hayan transcurrido al menos dos aos desde el inicio de las operacio-
nes de los servicios. Otros estudios (MVCS, 2003a) y los diagnsticos realizados
en los municipios del mencionado proyecto muestran que, en ese modelo de
intervencin, los Gobiernos locales ms pobres beneficiados por el Programa
requieren un mayor apoyo para fortalecer su capacidad institucional a fin de
asistir a las comunidades de su mbito en la etapa posproyecto, con lo cual, la
intencin de reducir los tiempos en el proceso constructivo se ha visto limitada
por la debilidad institucional de los Municipios locales.

El financiamiento de la ampliacin, rehabilitacin


y renovacin de sistemas de agua

Adems de la demanda para que se ample la cobertura con sistemas nuevos,


es cada vez ms frecuente que las comunidades soliciten recursos para ampliar,
rehabilitar o renovar sus sistemas de agua. Para responder a esas demandas,
los programas y proyectos de inversin cuentan con polticas financieras espe-
cficas. Por ejemplo, el Programa de Agua Potable y Saneamiento para Pequeas
Localidades y Comunidades Rurales del Estado Plurinacional de Bolivia financia
la ampliacin de sistemas de agua potable si la comunidad cuenta con una co-
bertura mxima del 20 % (MMAyA, 2012b); en el caso del Programa de Mejora-
miento y Ampliacin de Servicios de Agua y Saneamiento (PROCOES), en el Per,
adems de obras nuevas, se financia la ampliacin o expansin de sistemas de
agua y saneamiento existentes, su rehabilitacin y mejoramiento siempre que
dichos sistemas no hayan recibido financiacin en los ltimos siete aos, una
condicin pensada para evitar que los recursos vayan al mantenimiento de los
sistemas (MVCS, BID y AECID, 2011). El Nuevo FISE, de Nicaragua, ha definido
una poltica para financiar la rehabilitacin de sistemas de agua en las que el
monto de la contribucin comunitaria est en funcin del tipo de sistema y el n-

243
AGUA POTABLE mero de aos que lleva en operacin, demandando menos contribucin cuando
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
llevan en explotacin ms de 10 aos (vase cuadro 5.5).
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA

CUADRO 5.5
Nicaragua. Aportes de la comunidad para proyectos de rehabilitacin de sistemas de agua

Edad del sistema (aos)


Concepto
<5 Entre 5 y 10 >10
Mini acueductos por gravedad o por bombeo 15 % 12 % 10 %

Pozo perforado con bomba manual o pozo excavado 10 % 7% 6%


con bomba manual

Fuente.
Nuevo FISE, 2009.

La poltica financiera para saneamiento normalmente no aparece en los docu-


mentos de proyectos de inversin con el mismo detalle que para el componente
de agua potable, probablemente por el amplio abanico de opciones tcnicas y
niveles de servicio disponibles para saneamiento. Generalmente, el monto asig-
nado por los programas para saneamiento est definido por un techo mximo
per cpita o lnea de corte para opciones tcnicas que cuentan con agua (por
ejemplo, unidades sanitarias con arrastre hidrulico) y opciones tcnicas que no
requieren agua (por ejemplo, baos ecolgicos [ECOSAN]). Los costos por insta-
laciones, material o artefactos adicionales a la lnea de corte son cubiertos por la
familia beneficiaria. Se puede ver una muestra de los valores de lneas de corte
para letrinas y unidades sanitarias en distintos pases en el cuadro 5.6.

CUADRO 5.6
Valores referenciales de costo por habitante para saneamiento como lnea de corte

Pas Opcin tcnica USD Referencia

Bolivia Soluciones individuales para 216/solucin Programa de Agua Potable y Saneamiento para
saneamiento Pequeas Localidades y Comunidades Rurales de
Boliviaa.
Honduras Distintas opciones tcnicas y 50-300/ persona FHIS. A partir de la revisin de 179 subproyectos de la
niveles de servicio en saneamiento base de datosb..
Per Letrina de hoyo seco ventilado 58/ habitante Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
del Perc. Precios de mercado. En 2012, el MEF
Letrina con arrastre hidrulico 208/ habitante estableci los contenidos mnimos para los proyectos
(con tanque sptico o biodigestor) rurales, indicando que el saneamiento rural se har
con la unidad bsica de saneamiento(UBS), o sea el
Letrina compostera (doble cmara) 224/ habitante bao rural bsicod.

Fuente.
a. Estado Plurinacional de Bolivia y BID, 2011; b. Smits, 2014; c. MEF, 2011; d. MEF, 2013.

244
Los costos de una unidad de saneamiento tienen gran variacin entre los pa- CAPTULO 5

ses de Amrica Latina y en el interior de cada uno. Estos costos dependen, INSTRUMENTOS
entre otros factores, del tipo de unidad (con agua o seca), la calidad de los ma- DE POLTICA
PBLICA
teriales, el nmero de ambientes, sus componentes (sanitario, ducha, urinario,
lavamanos, lavadero, etc.) y la distancia del mercado de materiales e imple-
mentos. A ttulo de referencia, se comenta que:

En el Estado Plurinacional de Bolivia, el costo promedio de un bao seco eco-


lgico est estimado en 1.395 dlares, que cubren los costos de la infraestruc-
tura, los impuestos, el desarrollo comunitario y la supervisin (Torrico, 2014).

En Nicaragua, los costos de distintas opciones de bao rural, todos con la-
vamanos, vara entre los 997 dlares y los 1.523 dlares, que incluyen la
infraestructura, la supervisin, el trabajo social y el fortalecimiento insti-
tucional (Banco Mundial, 2014c).

En el Per, el proyecto de saneamiento bsico SABA estim costos para


distintas opciones tcnicas y niveles de servicio en saneamiento, que van
desde los 535 dlares (bao bsico) hasta los 1.250 dlares (bao ecolgi-
co). Segn la demanda o inters de las familias, el mdulo puede incorporar
otras mejoras, tales como caseta de ladrillo con paredes de cemento, dos
ambientes (servicio higinico y ducha), inodoro, ducha, lavamanos, instala-
ciones elctricas, biodigestor y fosa de infiltracin (Quintana, 2014).

Cabe reiterar que el costo total de implementar unidades bsicas de sanea-


miento es mucho mayor que la dotacin de las letrinas tradicionales, no solo
por el costo ms alto de la infraestructura y los artefactos, sino tambin por los
costos de transaccin que incluye la promocin de la higiene, la capacitacin de
la familia para el uso adecuado de la instalacin y el entrenamiento de personal
que pueda apoyar a las familias con el mantenimiento de los sistemas cuando
sea necesario. No obstante, tambin son mucho mayores las posibilidades de
tener un mayor impacto en la salud y la calidad de vida de las familias rurales. La
inversin en las letrinas tradicionales es una inversin transitoria, mientras que
la inversin en la unidad bsica de saneamiento rural, es permanente, sosteni-
ble y con una calidad en el servicio para la familia rural.

Financiamiento para la operacin y


mantenimiento de los sistemas de agua
y saneamiento

Desde hace muchas dcadas, la operacin y el mantenimiento de los sistemas


de agua rurales estn a cargo, en general, de juntas o comits de agua comu-
nitarios, elegidos democrticamente, que prestan sus servicios de manera

245
AGUA POTABLE voluntaria por un tiempo determinado, usualmente uno o dos aos. La tarea
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ms importante del directorio de la organizacin comunitaria es administrar el
RURALIDAD DE servicio manteniendo su continuidad y calidad; para ello, uno de los sustentos
AMRICA LATINA
constituye el pago de una tarifa o cuota mensual.

En teora, la tarifa o contribucin que pagan los miembros de una comu-


nidad debe ser suficiente para cubrir los costos de operacin, mante-
nimiento, administracin y reemplazo de activos de corto plazo a fin de
garantizar la eficiencia y sostenibilidad de los servicios. Con este prop-
sito, los entes reguladores son usualmente los encargados de elaborar
el rgimen tarifario legal para las juntas o comits de agua rural. As, en
Honduras (ERSAPS, 2006), el marco legal establece que, cuando no existe
medicin, la factura por servicios se debe calcular dividiendo los costos
anuales proyectados por el nmero de usuarios estimados con derecho a
una sola llave o grifo; este cargo es denominado tarifa media. Los usua-
rios que tienen llaves adicionales deben pagar como tarifa los montos
que determine la junta. En los casos que exista medicin, la factura por
servicio incluir un cargo fijo y un cargo variable. El cargo fijo se calcu-
la dividiendo los gastos fijos mensuales proyectados (sueldos y salarios
permanentes, alquileres y similares) por el nmero de usuarios estima-
dos. El cargo unitario variable se determina dividiendo los gastos varia-
bles mensuales proyectados (energa elctrica para bombeo, qumicos y
similares) por el volumen mensual producido, ajustado por un factor de
prdidas y eficiencia de la cobranza. La factura total mensual por servicio
consistir en el cargo fijo ms el consumo mensual multiplicado por el
cargo unitario variable.

En la prctica, las comunidades rurales definen tarifas procurando que


estas cubran los costos de operacin y mantenimiento del sistema de
agua, incluyendo en algunos casos los costos de depreciacin de los
equipos ms sensibles o todas las instalaciones del sistema (INAA, 2013).
Usualmente, en los proyectos de inversin de agua y saneamiento rural, la
tarifa fija mensual es definida en la fase de preinversin y constituye una
condicin previa para la aprobacin del proyecto; generalmente, se pide
el pago adelantado de, por lo menos, 4 meses de tarifa; este pago es con-
siderado como una contrapartida aportada por la comunidad. Tambin se
recomienda que el costo de los servicios de agua potable y saneamiento
no supere el 5 % de los ingresos familiares (Estado Plurinacional de Boli-
via y BID, 2011).

En las comunidades rurales pobres con limitada capacidad de pago, la tarifa


no incluye costos de reposicin ni inversiones futuras. En este mbito, la ad-
ministracin es precaria ya que un miembro de la directiva, normalmente una
mujer, es responsable de hacer los cobros y destinar fondos para cubrir costos
de operacin y mantenimiento. Sus principales herramientas son un cuaderno
contable y una boleta de recibos (Quiroz, 2009).

246
El rea rural de varios pases de Amrica Latina denomina cuota familiar al CAPTULO 5

monto que se paga por los servicios de agua comunal. Este pago se caracteri- INSTRUMENTOS
za por ser un monto fijo, que se estima sin tomar en cuenta la cantidad de agua DE POLTICA
PBLICA
consumida por el usuario, procedimiento que, desde un punto de vista eco-
nmico, es ineficiente porque, para el usuario, el precio de consumir un galn
adicional de este recurso es igual a cero.

En el mbito rural, es frecuente la reticencia de las comunidades a in-


crementar tarifas para alcanzar la sostenibilidad del servicio de agua
(Petschen, 2008). Por ejemplo, en el caso del Per, en el ao 2001, la
cuota familiar se encontraba entre un mnimo de 0,50 soles (0,14 dla-
res) y un mximo de 11 soles (3,41 dlares), con un promedio de 2,50 so-
les (0,73 dlares) (MVCS, 2003b). Asimismo, en el ao 2011, se evidenci
que la mayora de las comunidades pobres de Chumbivilcas, en Cusco,
y Tambobamba, en Apurmac, visitadas por CARE, pagaban 1 sol (0,36
dlares) como cuota familiar (OPS-OMS y CARE, 2011). En el lapso de 10
aos, las cuotas familiares por el pago de los servicios de agua se haban
mantenido sin cambios.

Sin embargo, en el mbito rural, tambin es manifiesta la disposicin de


pago por servicios de agua y saneamiento mejorados (cuadro 5.7). As, una
encuesta realizada en los cantones de El Oro, Zamora y Loja, en el Ecuador,
mostr que las tarifas actuales por los servicios de agua y saneamiento son
en promedio de 2 dlares para los dos primeros y 1 dlar para el tercero.
Cada comunidad se declar dispuesta a pagar una mayor tarifa mensual
que, en promedio, sera de 4, 3 y 2 dlares respectivamente por el acceso
a servicios de agua y saneamiento mejorados, tarifas que corresponden al
1,44 %, 1,55 % y 1,54 % del ingreso mensual del cantn correspondiente (MI-
DUVI, 2013).

CUADRO 5.7
Ecuador. Disposicin de pago por servicios mejorados de agua y saneamiento en co-
munidades de los cantones El Oro, Zamora y Loja

Cantn Comunidades Poblacin Ingreso Tarifa actual Disposicin % del


encuestadas promedio/ mensual USD/mes pago USD/ ingreso
N. Comunidad USD mes mensual

El Oro 17 180 254 2 4 1,44

Zamora 19 48 197 2 3 1,51

Loja 12 63 187 1 3 1,54

Fuente.
MIDUVI, 2013.

247
AGUA POTABLE Un estudio sobre la sostenibilidad de 104 sistemas de agua rurales en el Per
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
evidenci una correlacin positiva entre la cobranza de la cuota familiar con
RURALIDAD DE la sostenibilidad de los servicios de agua. As, el 91 % de los sistemas donde
AMRICA LATINA
se realizaba la cobranza de la cuota eran sostenibles; el 69 % de los sistemas
deteriorados tena establecidas tarifas que eran cobradas con xito, mientras
que, en los sistemas en grave deterioro, slo el 20 % cumpla con las cuotas;
ninguno de los sistemas colapsados contaba con cuotas establecidas para los
servicios. Los ingresos por cuotas permiten ofrecer servicios adecuados, lo
que hace aumentar la voluntad y disposicin de pago de los residentes de la
comunidad (MVCS, 2003b). Adems, las localidades donde no se mide la can-
tidad de agua que se consume en el hogar utilizan, por lo menos, el doble de
agua que los hogares en los que se controla su uso o que cuentan con micro-
medidores (OPS-OMS y CARE, 2011).

El presupuesto
sectorial
y la asignacin
de recursos

La disponibilidad de recursos financieros en cantidad suficiente y de manera


oportuna es, junto con la disponibilidad de un mecanismo de desembolso efi-
ciente, uno de los elementos indispensables para apoyar un proceso de desa-
rrollo sostenible y con impacto del sector de agua y saneamiento, en particular,
en el subsector rural.

El propsito del presente apartado es comentar, en base a informacin biblio-


grfica, el proceso de asignacin de recursos financieros para la implemen-
tacin de proyectos de inversin en agua y saneamiento rural, la necesidad
de contar con el respaldo de polticas nacionales, las razones que tienen los
Gobiernos para apoyar la provisin de estos servicios en el rea rural, los de-
safos que enfrenta el flujo de los recursos financieros, los mecanismos vigen-
tes para priorizar la asignacin de recursos financieros disponibles, el tipo de
inversiones que se financian con los recursos del sector y los procedimientos
que se siguen a nivel local para la seleccin de subproyectos de agua y sanea-
miento presentados por las comunidades rurales.

248
La asignacin presupuestaria CAPTULO 5

INSTRUMENTOS
La asignacin de fondos pblicos a programas y proyectos de inversin, en ge- DE POLTICA
PBLICA
neral, responde a las polticas de gobierno y sus prioridades. En el caso del
sector de agua y saneamiento, los pases de Amrica Latina reconocen el ac-
ceso al agua y al saneamiento como un derecho humano y, como tal, cada ser-
vicio tiene definido un compromiso poltico y metas que van ms all de 2015
en procura de la universalizacin del acceso. Por ejemplo, la Agenda Patritica
de Bolivia para 2025 tiene como meta que todos los bolivianos cuenten con
servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en el ao 2025 (Ministerio
de Autonomas, 2013). El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 de Colombia,
Todos por un Nuevo Pas, tiene como meta intermedia, para el ao 2018, que
un total de 2,3 millones de personas ms se beneficien con proyectos que
mejoren la provisin, calidad y/o continuidad de los servicios de acueducto y
alcantarillado5 (Congreso de la Repblica de Colombia, 2015). El Plan Nacio-
nal para el Buen Vivir 2013-2017 del Ecuador tiene como poltica o lineamiento
estratgico garantizar el acceso universal, permanente, sostenible y con cali-
dad al agua segura y a servicios bsicos de saneamiento, con pertinencia te-
rritorial, ambiental, social y cultural. Este Plan define como metas sectoriales
que el 95 % de las viviendas en el rea rural tenga sistemas adecuados de eli-
minacin de excretas y que un porcentaje similar cuente con acceso a la red
pblica de agua (SENPLADES, 2013). El Programa Integral Sectorial de Agua
y Saneamiento Humano (PISASH) de Nicaragua tiene como resultados espe-
rados, para 2017, alcanzar una cobertura del 92 % en agua potable y 46,3 %
en alcantarillado en el mbito urbano. En el mbito rural, la meta es llegar al
64,6 % en cobertura de agua potable y 66,1 % en saneamiento rural (Gobierno
de Nicaragua, 2012). El Plan Bicentenario el Per hacia el 2021 contempla, en-
tre sus objetivos, el acceso universal de la poblacin a servicios adecuados de
agua y electricidad para esa fecha (MVCS, 2014a).

Para cumplir con las metas polticas, cada pas cuenta con planes estratgi-
cos o planes sectoriales plurianuales, generalmente quinquenales, que guan
el desarrollo del sector de agua y saneamiento y la ejecucin de actividades, y
que indican el esfuerzo financiero necesario. Actualmente, se estn revisando
varios de los planes que concluyen en 2015 y se est preparando un nuevo plan
para el prximo quinquenio, en el que se espera que se incluya, como hitos, los
Objetivos de Desarrollo Sostenible relativos a agua y saneamiento para 2030.

CAF (2013) estim el grado de prioridad que tiene el sector de agua y sanea-
miento en 11 pases de Amrica Latina utilizando como indicador la inversin
pblica medida como porcentaje del PIB nacional. El anlisis mostr que, en
todos estos pases, el porcentaje es inferior al 1%. Tomando como referencia a
los pases andinos (Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador y Per), se obser-
va que el monto de la inversin pblica dedicada al agua y al saneamiento con
relacin al PIB fue aumentando de manera sistemtica en el perodo 2008-
2011 (cuadro 5.8). Este incremento es un indicador del creciente inters de los

249
AGUA POTABLE Gobiernos o de la demanda de servicios de agua y saneamiento por parte de
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
la poblacin. Sin embargo, ese grado de avance es an insuficiente para cum-
RURALIDAD DE plir las metas de acceso universal para el ao 2030, sobre todo, si se tiene en
AMRICA LATINA
cuenta la recomendacin de la conferencia anual de ONU-Agua, celebrada en
2015, bajo el ttulo Agua y Desarrollo Sostenible. De la Visin a la Accin, que
considera necesario mantener una inversin anual equivalente a por lo menos
1 % del PIB para cumplir con los ODS. La diferencia entre el 1% propuesto y los
montos de inversin anual evidenciados muestra el esfuerzo financiero que
ser necesario desplegar en cada uno de los pases de Amrica Latina.

CUADRO 5.8
Estimaciones de inversin pblica en agua y saneamiento como porcentaje del PIB
(no incluye inversin privada)

Pas 2008 2009 2010 2011

Bolivia 0,3 0,5 0,4 0,5


Ecuador 0,1 0,1 0,0 0,7
Per 0,3 0,5 0,6 0,6

Fuente.
CAF, 2013.

La informacin disponible no permite discriminar de manera especfica los


montos de inversin necesarios en agua y saneamiento para los mbitos rural
y urbano. Sin embargo, se puede afirmar que casi la totalidad de los recursos
destinados a agua y saneamiento rural provienen de fondos pblicos.

El propsito de la inversin pblica


La asignacin de fondos pblicos a los programas de inversin en agua y sanea-
miento, usualmente en calidad de fondos no reembolsables en el caso del subsec-
tor rural, tiene una amplia gama de propsitos. Entre los ms relevantes, figuran:

Contribuir a la reduccin de la pobreza del pas teniendo en cuenta que la


disponibilidad de agua potable y el acceso a servicios sanitarios para el de-
secho de excretas en las viviendas constituyen indicadores tradicionales
para medir las condiciones sanitarias de la vivienda y el grado de pobreza
de las familias (CEPAL, 2001).

Implementar el reconocimiento del acceso al agua y al saneamiento como


derecho humano y el compromiso de los pases de conseguir el acceso uni-

250
versal a estos servicios para el ao 2030 como parte de las metas sectoria- CAPTULO 5

les del pas y de los ODS. INSTRUMENTOS
DE POLTICA
PBLICA
Adoptar el principio de equidad en el acceso a servicios de agua y sanea-
miento, enfocando las intervenciones en comunidades indgenas, etnias y
otros grupos que, por su condicin de aislamiento y pobreza, no fueron in-
cluidos en los programas de inversin en agua y saneamiento tradicionales.

Mejorar la salud de la poblacin rural reduciendo los riesgos de enferme-


dades relacionadas con el agua y la insuficiente adopcin de prcticas de
higiene, como el lavado de manos con jabn.

Superar el dficit de coberturas en acceso a agua y saneamiento en el m-


bito rural con servicios de calidad en ambos subsectores.

Consolidar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento insta-


lados, estableciendo mecanismos institucionales eficaces para apoyar la
gestin eficiente de los servicios en la fase posproyecto.

Proteger la biodiversidad y la sostenibilidad ambiental apoyando la adopcin


del enfoque de gestin integrada de los recursos hdricos (GIRH) y constru-
yendo sistemas de agua y saneamiento con resiliencia al cambio climtico.

Mejorar las condiciones econmicas y las oportunidades del pas, como,


por ejemplo, el ahorro en servicios de salud por la reduccin de enferme-
dades, el incremento del turismo y la mayor disponibilidad de tiempo de la
poblacin para dedicarse a actividades productivas.

Eficiencia en las inversiones rurales


El financiamiento y las inversiones destinadas al sector de agua y saneamiento
rural enfrentan una serie de desafos que limitan la posibilidad de contar con
recursos suficientes y oportunos para realizar inversiones eficientes. Entre los
desafos ms importantes, estn:

La falta de asignacin de recursos financieros suficientes del erario pblico


al sector de agua y saneamiento, lo cual limita la preparacin de planes de in-
versin sectorial que contemplen obras con financiamiento estatal (MMAyA,
2011a), y la necesidad de mejorar la capacidad del gasto de las instituciones
encargadas de la implementacin de programas de inversin (Unicef, 2012).

Los costos de transaccin altos de las intervenciones en agua y saneamien-


to en comunidades dispersas o comunidades con un nmero reducido de fa-
milias (Smits, 2014). Estos costos son tambin elevados cuando se adoptan

251
AGUA POTABLE tecnologas que demandan contar con personal especializado y un proceso
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
de capacitacin largo, por ejemplo, para la adopcin, cambio de hbitos y
RURALIDAD DE manejo apropiado de los baos secos o ECOSAN (Unicef, 2008).
AMRICA LATINA

La falta de consolidacin del proceso de inclusin del componente social


en los proyectos de agua y saneamiento rural de gran escala. Esto se atri-
buye, a la falta de personal capacitado para responder a la demanda de los
programas nacionales y la limitada integracin entre la infraestructura y el
componente social.

La limitada capacidad tcnica de los Municipios para atender, por una par-
te, la demanda comunitaria de servicios en los procesos de preinversin e
inversin y, por otra, los requerimientos de asistencia tcnica de las juntas
o comits de agua y saneamiento en las comunidades de su mbito duran-
te la fase del posproyecto (MMAyA, 2011a).

La lenta adopcin del enfoque de gestin integrada de los recursos hdricos


(GIRH) en el desarrollo de proyectos y la complejidad de los procedimientos
administrativos para contar con una certificacin ambiental para los sub-
proyectos de agua y saneamiento rural, adems de la limitada adopcin
de prcticas de gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el
diseo y construccin de sistemas de agua y saneamiento rural.

Mecanismos de asignacin:
la experiencia regional

Cada pas ha desarrollado un sistema propio para la distribucin de los


recursos financieros a los mbitos locales, procurando que este sea equi-
tativo y suficiente para facilitar el acceso a servicios de agua y sanea-
miento. Los dos casos siguientes constituyen una referencia sobre los
criterios utilizados.

El Sistema General de Participaciones de Colombia (Congreso de la Repbli-


ca de Colombia, 2007), donde, por ley, el total de recursos de la participacin se
distribuye de la siguiente manera: 58,5 % para el sector de educacin, 24,5 %
para la salud, 5,4 % para el agua potable y el saneamiento bsico y 11,6 % para
propsitos generales. De la proporcin asignada al sector de agua y sanea-
miento, el 85 % corresponde a distritos y municipios y el 15 % a departamentos
y al distrito capital.

La distribucin de los recursos de la Participacin para agua potable y sa-


neamiento bsico de los distritos y municipios por frmula adopta los cri-
terios siguientes:

252
Dficit de coberturas, estimado por el nmero de personas carentes del CAPTULO 5

servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial en INSTRUMENTOS
relacin con el nmero total de personas carentes del servicio en el pas. DE POLTICA
PBLICA

Poblacin atendida y balance del esquema solidario, que toma en consi-


deracin la estructura de los usuarios por estrato, las tarifas y el balance
entre los subsidios y los aportes solidarios en cada distrito y municipio.

Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliacin de coberturas, tomando


en consideracin los incrementos de la poblacin atendida en acueducto y
alcantarillado de cada distrito o municipio en relacin con los incrementos
observados a nivel nacional.

Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio, medido a travs del


ndice de necesidades bsicas insatisfechas o el indicador que lo sustitu-
ya, determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estads-
ticas (DANE).

Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada en-


tidad territorial en la gestin sectorial.

Adems de los recursos de la Participacin, el subsector de agua y sanea-


miento rural recibe recursos financieros del Presupuesto General de la Nacin
a travs de inversiones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT),
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Ministerio de Salud y
Proteccin Social (MSPS) (DNP, 2014).

El Mecanismo de Inversin para Coberturas en el Sector de Agua Potable


y Saneamiento (MICSA) del Estado Plurinacional de Bolivia constituye un
instrumento para definir la asignacin de los recursos externos provenientes
de crditos, donaciones, legados o emprstitos de las instituciones de coope-
racin internacional ya aprobados por el Ministerio de Planificacin del Desa-
rrollo y de los recursos internos del Gobierno nacional, las prefecturas y los
Gobiernos municipales destinados al sector agua y saneamiento. El MICSA
cuenta con dos lneas de financiamiento:

La lnea de financiamiento sectorial (LFS), constituida por recursos de cofi-


nanciamiento del Gobierno central, los Gobiernos subnacionales y las agen-
cias de cooperacin internacional, que conforman una canasta de recursos
con diferentes fuentes y formas de financiacin. La asignacin de los re-
cursos de la LFS y la definicin de sus condiciones financieras se realizan
mediante el identificador de reas de inversin sectorial (IARIS), que permi-
te priorizar proyectos individuales a nivel municipal, considerando criterios
de pobreza por necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y cobertura, segn
informacin censal. Adicionalmente, para definir las condiciones finales de
financiamiento, el Ministerio del sector toma en cuenta criterios ambienta-

253
AGUA POTABLE les, de crecimiento urbano y requerimientos de inversin integral en com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
plejos territoriales o regiones con potenciales de desarrollo.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
La lnea de financiamiento directo (LFD), que considera la asignacin directa
de recursos para el financiamiento de programas y proyectos especficos
que, por sus caractersticas, alcances, costos u otras particularidades, no
pueden ser sometidos a concurso ni a las condiciones de financiamiento
definidas en la LFS. Incorpora recursos no destinados a la canasta, pero en-
marcados en el Plan Sectorial de Desarrollo de Saneamiento Bsico 2011-
2015 y el Plan Nacional de Desarrollo. En esta lnea se incluyen inversiones
que cuentan con convenios de financiamiento especfico.

Ambas lneas de financiamiento incluyen recursos para asistencia tcnica, forta-


lecimiento institucional y desarrollo comunitario, tareas que son ejecutadas por el
Servicio Nacional para la Sostenibilidad del Saneamiento Bsico (SENASBA).

Priorizacin de fondos pblicos


para agua y saneamiento rural

La asignacin de fondos pblicos al subsector de agua y saneamiento rural para


el cofinanciamiento de planes y programas de inversin toma en cuenta una se-
rie de criterios para decidir cules son prioritarios (DNP, 2014). Entre los criterios,
figuran: el dficit de coberturas en acceso a agua y en manejo de agua residual,
el ndice de ruralidad, el ndice de pobreza multidimensional, la articulacin con
polticas de otros sectores como acceso a tierras, vivienda rural o a programas
de desarrollo integral y la disponibilidad de estudios y diseos.

El programa PROSANEAMIENTO del Ecuador (Banco del Estado, 2013), adems


de la pobreza por NBI, toma en cuenta la desnutricin y la tasa de mortalidad in-
fantil. El propsito es favorecer a las municipalidades menos servidas adoptando
rangos de subsidios a los costos de inversin que varan de 14 % a 95 % para agua
potable y de 24 a 95 % para alcantarillado. El Programa aplica mecanismos espe-
cficos para asignar recursos a prestatarios que no cuentan con ndices financie-
ros ptimos con la finalidad de privilegiar la rentabilidad social de los proyectos.
Adems, procurando obtener una apropiada recuperacin de cartera, cuenta con
mecanismos de comunicacin y socializacin especializados.

El PISASH de Nicaragua tiene como criterios de priorizacin los niveles de pobre-


za de la poblacin rural y la aplicacin del enfoque de gnero, privilegiando a los
nios/as y los adultos mayores. Las localidades rurales ms empobrecidas del
pas presentan los menores niveles de cobertura, por lo cual, las regiones de la
Costa Caribe constituyen, junto con las comunidades indgenas, los grupos de
mayor prioridad para las intervenciones (Gobierno de Nicaragua, 2012).

254
En el caso del PNSR del Per (MVCS, 2014b), los subproyectos de agua y sa- CAPTULO 5

neamiento rural deben cumplir, para recibir fondos del Programa, criterios de INSTRUMENTOS
admisibilidad, elegibilidad y priorizacin que buscan realizar el uso eficiente DE POLTICA
PBLICA
de los recursos y contribuir con la mejora de la prestacin de los servicios.
As, para ser admitido, el centro poblado no deber haberse beneficiado de
intervencin integral alguna (agua y saneamiento) por parte del PNSR, ni de
los programas o proyectos que lo conforman, en los ltimos 5 aos. Asimismo,
una comunidad, para ser elegible y priorizada en la asignacin de recursos de
proyectos de inversin en el mbito rural, es evaluada tomando en cuenta los
criterios y puntajes indicados en el cuadro 5.9. Los criterios y sus indicadores
se encuentran descritos en detalle en el apartado vinculado con la focalizacin
en este mismo captulo de este libro.

CUADRO 5.9
Per. Criterios de elegibilidad y priorizacin para la asignacin de recursos financieros

Criterios de elegibilidad y priorizacin Asignacin de recursos (%) PNSR (%)

Nivel de anlisis previo 10

Inclusin social 40 45

Asignacin eficiente 20

Capacidad presupuestal 20 35

Criterio de universalidad 10 20

Total 100 100

Fuente.
MVCS, 2014b.

Lneas de financiamiento
Los proyectos financiados con fondos pblicos (Banco del Estado, 2013; Go-
bierno de Nicaragua, 2012; MMAyA, 2011a) incluyen sistemas de agua potable,
unidades bsicas de saneamiento y manejo de desechos slidos, siendo elegi-
bles de manera directa la ampliacin de cobertura y la renovacin de sistemas
que hayan cumplido su vida til.

El financiamiento usualmente cubre los componentes de preinversin (a nivel


de diseos definitivos), inversin (proyectos nuevos, ampliaciones, mejora-
mientos y renovaciones; obra civil y fiscalizacin), adquisicin de bienes, asis-
tencia tcnica, y fortalecimiento de las capacidades del Municipio y de las co-

255
AGUA POTABLE munidades para la gestin adecuada de los servicios. Tambin financia capa-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
citacin y actividades de proteccin y conservacin de las cuencas hidrogr-
RURALIDAD DE ficas, las fuentes de agua superficiales y acuferos subterrneos priorizados
AMRICA LATINA
para su aprovechamiento racional en el abastecimiento de agua para consumo
humano. La asistencia tcnica incluye el apoyo a los Municipios y a organiza-
ciones comunitarias en las reas de gestin financiera, sistematizacin de ca-
tastros, recaudacin de impuestos y tarifas, promocin de la higiene, gestin
comunitaria y otros aspectos de la gestin de los servicios.

Los montos a ser asignados por beneficiario son establecidos en la poltica finan-
ciera del programa o proyecto. La metodologa para determinar subvenciones pri-
vilegia a los territorios cuya poblacin vive en condiciones menos favorables.

La seleccin de proyectos a
nivel de municipio

Los entes normativos del sector de agua y saneamiento reconocen el papel del
Municipio en el ciclo de los proyectos de agua y saneamiento rural, sobre todo,
como institucin local ms prxima a las comunidades rurales, con capacidad
de apoyarlas en el ciclo del proyecto y sobre todo en la etapa del posproyecto.
El cuadro 5.10 presenta las actividades ms importantes que corresponden a
la comunidad, el Municipio y la agencia de financiamiento.

CUADRO 5.10
Rol de los actores sectoriales en la priorizacin de proyectos rurales

Agente Rol y actividad

Comunidades Demandan el servicio de agua y saneamiento a la municipalidad correspondiente.


Si el perfil es aceptado por el Municipio y el Programa de financiamiento, la comunidad
participa en todo el ciclo del proyecto y contribuye con su contraparte.
Municipio Considera las solicitudes de las comunidades en orden de llegada y revisa que estas
cuenten con la informacin mnima, como el tamao de la comunidad, la fuente de agua o
el tipo de solicitud (sistema nuevo, ampliacin, renovacin).
Acepta un nmero determinado de solicitudes en funcin del presupuesto municipal para
apoyar la elaboracin del perfil de proyecto y asegurar los recursos de contraparte.
Presenta los perfiles de proyecto a programas, instituciones u organizaciones que tienen
presencia en su rea de influencia o directamente al ente normativo que cuenta con
recursos para financiar la preinversin y la inversin de los proyectos.
Si la solicitud es aceptada, acompaa todo el ciclo del proyecto, aporta la contraparte
de acuerdo a lo establecido por el financiador y asiste a la comunidad en la fase del
posproyecto.
Programa de agua y Recibe perfiles de los proyectos de los municipios, los evala, acepta o rechaza.
saneamiento Si el perfil es aceptado, financia la preinversin y la inversin segn el ciclo del proyecto.

Fuente.
Elaboracin propia a partir de Nuevo FISE, 2009; MEF, 2011; SENASBA, 2013.

256
Regulacin de los servicios
CAPTULO 5

INSTRUMENTOS

de agua y saneamiento en DE POLTICA


PBLICA

el rea rural

El propsito de este apartado es comentar la adopcin del concepto de regula-


cin en los sistemas de agua y saneamiento rural administrados por organiza-
ciones comunitarias, partiendo del concepto general de regulacin de los ser-
vicios de agua y saneamiento e identificando los mecanismos adoptados por
las comunidades rurales para regular la prestacin de los servicios de agua
y mejorar su calidad. En general, el rol de un ente regulador de los servicios de
agua y saneamiento en el rea urbana es normar, regular, supervisar y fisca-
lizar la prestacin de dichos servicios; especficamente, su funcin es regular
los monopolios en la prestacin de los servicios pblicos cuando la competen-
cia no sea posible y, en los dems casos, promover la competencia entre quie-
nes prestan servicios pblicos para que las operaciones de los monopolistas
o de los competidores sean econmicamente eficientes y, al mismo tiempo,
no impliquen abuso de la posicin dominante (SSPD, 2010; SISS, 2015b; EMA-
PAG-EP, 2015; SUNASS, 2012).

Son funciones tpicas de un ente regulador de servicios de saneamiento:

La fijacin de tarifas mximas por los servicios de agua potable y alcanta-


rillado de aguas servidas que prestan las empresas sanitarias o entidades
prestadoras de servicios de saneamiento (EPS).

El otorgamiento de concesiones de servicios sanitarios.

La fiscalizacin de las EPS, particularmente respecto a la calidad del ser-


vicio prestado, para que estas contribuyan a mejorar las condiciones bsi-
cas de vida y de salud de la poblacin.

La fiscalizacin de los establecimientos industriales generadores de resi-


duos industriales lquidos (Riles) que efectan descargas a las redes pbli-
cas de alcantarillado.

Sin embargo, los sistemas de agua y saneamiento rurales tienen una lgica
particular, ya que son administrados directamente por organizaciones comu-
nitarias denominadas juntas administradoras de agua y saneamiento (JASS),
comits de agua potable y saneamiento (CAPS o CAPYS), cooperativas y otros.
La mayora de estas organizaciones, segn se analiza en el captulo 9 de este
libro sobre la sostenibilidad de los servicios, son dbiles en sus capacidades
de gestin, pero tienen la responsabilidad de la operacin y el mantenimiento

257
AGUA POTABLE de esos servicios y, entre sus funciones, figura el cobro de tarifas o cuotas para
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cubrir los costos de operacin y mantenimiento del servicio de agua comuni-
RURALIDAD DE tario. Los directivos de estas organizaciones son designados en elecciones
AMRICA LATINA
democrticas, usualmente por el lapso de uno o dos aos, aunque no siempre
reciben retribucin econmica por el tiempo dedicado a este trabajo.

Fijar el monto inicial de tarifas y cuotas es una actividad que forma parte del
ciclo del proyecto y, a veces, constituye una condicin del financiador en siste-
mas de agua nuevos. En el caso de sistemas antiguos y en plena operacin, es
tarea de la organizacin comunitaria concertar con sus asociados el monto de
la tarifa o cuota comunal y acordar el pago de montos adicionales, cuando es
necesario, para cubrir el costo de reparaciones mayores, tomando en cuenta
sus estatutos y reglamentos. La fiscalizacin de la calidad del agua corres-
ponde a los ministerios de Salud.

Las competencias regulatorias


para los servicios de APyS rural

En la mayora de los pases de Amrica Latina, los entes reguladores carecen


de competencia legal para intervenir en el manejo administrativo o tcnico de
los servicios de agua y saneamiento rurales, y no injieren en su constitucin
y fiscalizacin, como tampoco lo hacen en la determinacin de los precios o
tarifas que cobran por los servicios que suministran las organizaciones comu-
nitarias. Se estima que regular los sistemas comunitarios tendra costos su-
periores a los beneficios que traera la regulacin (SUNASS, 2012), pese a que,
en algunos pases, su marco legal propone que el ente regulador homologue
y apruebe con equidad el monto de las cuotas comunitarias (MMAyA, 2011b).

En Chile, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) carece de com-


petencia para intervenir en el manejo administrativo o tcnico de los ser-
vicios de agua potable rural o para la constitucin y fiscalizacin; tampoco
puede participar en la determinacin de los precios o tarifas que cobren por
los servicios que suministran. Las empresas concesionarias de los servicios
pblicos sanitarios estn obligadas por ley a prestar asesora tcnica y ad-
ministrativa a los sistemas de agua potable rural de su mbito (SISS, 2015a;
2015b). Tambin, es importante tener en cuenta, como en el caso del Per,
que las empresas de agua generalmente no disponen de recursos tcnicos ni
financieros suficientes para prestar asistencia en el mbito de poblaciones
rurales (SUNASS, 2012).

La normativa respecto al reconocimiento de las organizaciones comunitarias


como responsables de la gestin de los servicios de agua y saneamiento vara
entre pases de Amrica Latina, como reflejan los casos siguientes:

258
Los CAPYS en el Estado Plurinacional de Bolivia requieren contar con li- CAPTULO 5

cencia y estar inscritos en el Padrn Nacional de Prestadores de Servicios, INSTRUMENTOS
pero no necesitan personera jurdica (Ministerio del Agua, 2008) . DE POLTICA
PBLICA

En el Per, las JASS deberan registrarse en la municipalidad distrital a


cuya jurisdiccin pertenecen, ms especficamente, en el Libro de Regis-
tros de Organizaciones Comunales, legalizado por un juez de paz (MVCS,
2010). Sin embargo, menos de un 10 % de las JASS existentes estaran re-
gistradas debido a que el ente rector y el Gobierno subnacional no crean
incentivos para promoverlo y no existe un Sistema Nacional de Informacin
Sectorial que registre a los operadores rurales.

Las juntas administradoras de agua potable y saneamiento (JAAP) en el Ecua-


dor, adems de contar con personera jurdica, deben cumplir con un conjun-
to de obligaciones para seguir existiendo; esto incluye contar con un registro
nico de contribuyente (RUC) y afiliar a la seguridad social a la persona o
personas que trabajan en la administracin, operacin y mantenimiento del
sistema. Estas exigencias producen problemas en la gestin administrativa y
financiera de los sistemas e incluso induce a que las organizaciones comuni-
tarias eviten su legalizacin (Foro de los Recursos Hdricos, 2013).

Las juntas administradoras de agua en Honduras requieren estar recono-


cidas e inscritas en la municipalidad correspondiente, tramitar su perso-
nera jurdica y registrarla en el Instituto de la Propiedad de la cabecera de-
partamental que corresponda. nicamente las juntas de agua que poseen
personera jurdica pueden recibir ayuda del Estado para la ejecucin de
proyectos de diversa ndole (ERSAPS, 2014).

Los comits de agua potable y saneamiento (CAPS) en Nicaragua deben es-


tar inscritos en el Registro Municipal y en el Registro Central de Prestadores
de Servicios de Agua Potable y Saneamiento, adscrito al Instituto Nicara-
gense de Acueductos y Alcantarillados (INAA), que es el ente regulador de
los servicios de agua y saneamiento en este pas. Los CAPS tienen exencin
tributaria fiscal y municipal, pero deben contar con un nmero RUC que le
facilita los beneficios tributarios con relacin al impuesto de la renta y el
IVA. Los CAPS pueden obtener la personalidad jurdica para ampliar su per-
fil como organizacin de desarrollo comunitario (SIMAS, 2012).

Las competencias de las


organizaciones comunitarias

De manera general, a lo largo de las ltimas dcadas, las juntas o comits de


agua y saneamiento rural han desarrollado cuatro funciones importantes:

259
AGUA POTABLE Administrativa-financiera, dirigida a la gestin de los recursos econmi-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
cos, humanos y materiales de la organizacin comunitaria.
RURALIDAD DE
AMRICA LATINA
Comercial, a partir de la relacin entre el usuario, que paga un monto por el
servicio, y el prestador, que proporciona dicho servicio.

De capacitacin, prestada a sus asociados en materia de operacin y man-


tenimiento de los servicios de agua y saneamiento, promocin de la higie-
ne, uso adecuado del agua y su rol en la sostenibilidad del servicio.

De planificacin, elaborando un plan de trabajo para mantener el servicio


operativo, con calidad y sostenible.

Estas funciones se encuentran alineadas con la operacin eficiente y sos-


tenible de los servicios, que tambin es el propsito de las funciones de re-
gulacin. Para cumplir con esta tarea, los entes normativos de los pases re-
saltan en sus procesos de capacitacin la necesidad de calcular y adoptar
una tarifa suficiente para cubrir los costos de operacin y mantenimiento de
los servicios; un ejemplo es el procedimiento estndar para el clculo de la
cuota familiar recomendado por el ente normativo del Per (MVCS, 2010), que
considera que la cuota familiar debe cubrir como mnimo: i) los costos de ad-
ministracin, operacin y mantenimiento de los servicios de saneamiento; ii)
la reposicin de los equipos, y iii) la rehabilitacin o ampliacin de la infraes-
tructura sanitaria.

Desafos de la regulacin:
la experiencia de Amrica Latina

Pese a la normativa vigente, a los procedimientos establecidos para el clcu-


lo de tarifas comunitarias y a que las organizaciones comunitarias reconocen
la necesidad de contar con una tarifa adecuada y un mecanismo de recupera-
cin de costos para cubrir los que se derivan de la prestacin de este servicio
(SIMAS, 2012), se evidencian prcticas que influyen en la calidad y sostenibili-
dad de los servicios desde el punto de vista operativo. En primer lugar, la tarifa
aprobada no siempre est relacionada con las necesidades reales en recursos
financieros para cubrir los costos de operacin y mantenimiento del sistema de
agua; en segundo lugar, es manifiesta una cultura rural que se resiste al pago
por el servicio del agua (Foro de los Recursos Hdricos, 2013). Estas limitaciones
indicaran la falta de desarrollo de un mecanismo regulatorio especfico para
el mbito de los prestadores de servicios de agua y saneamiento rurales (Ca-
rrasco Mantilla, 2011), el cual deber demostrar sus ventajas a los operadores.

260
Institucionalizacin
CAPTULO 5

INSTRUMENTOS

del desarrollo DE POLTICA


PBLICA

comunitario

Uno de los instrumentos que ms ha evolucionado en el conjunto de polticas


pblicas para el agua y el saneamiento rural es el desarrollo comunitario
(DESCOM). Esta herramienta se ha incorporado como un elemento necesario
para implementar los proyectos y darles seguimiento en la fase del pospro-
yecto con el propsito de mejorar la sostenibilidad de los servicios. En las tres
ltimas dcadas, el DESCOM y la sostenibilidad de los servicios rurales han
evolucionado de manera conjunta. Su reconocimiento en los distintos pases
ha tenido caractersticas propias; mientras que, en algunos pases, fue incor-
porado desde pocas muy tempranas, junto con la planificacin y el diseo
con el Marco Lgico, y la ejecucin de las obras de infraestructura, en otros, se
ha aadido en pocas ms recientes, ligado a los proyectos financiados por la
cooperacin bilateral y la asistencia tcnica multilateral. En todos los casos, el
objetivo ha sido adoptar procesos de promocin y participacin de la comuni-
dad a fin de mejorar la sostenibilidad de las inversiones y los servicios.

RECUADRO 5.1
Objetivo del desarrollo comunitario (DESCOM) en los proyectos

El DESCOM es parte de un proceso de intervencin que promueve el cambio social para


mejorar el desarrollo local a partir de la movilizacin comunitaria a favor del acceso a
servicios bsicos de calidad.

De manera especfica se propone:

Fortalecer y mejorar la calidad de vida de las familias rurales mediante el acceso a


agua potable y a saneamiento de calidad y sostenible.
Contribuir a la adopcin de hbitos de higiene, mejorando el comportamiento saluda-
ble de hombres, mujeres y nios en la comunidad y la escuela rural.
Garantizar el adecuado uso y mantenimiento de los servicios de agua potable y el
saneamiento in situ.
Proteger y preservar los recursos hdricos, especialmente las fuentes de agua, y el
cuidado del medio ambiente.
Promover la participacin comunitaria, respetando los valores y la cultura de la co-
munidad, para empoderarla en la gestin de su propio desarrollo local y la lucha contra
la pobreza.

Fuente.
Ministerio del Agua, 2008.

261
AGUA POTABLE De esta manera, el desarrollo comunitario ha mejorado y enriquecido sus com-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
ponentes, siguiendo diferentes vas para su institucionalizacin, expresadas
RURALIDAD DE en el marco legal y normativo, desde la planificacin y diseo de los proyectos
AMRICA LATINA
hasta la ejecucin y seguimiento de las obras de infraestructura. En algunos
pases, se ha concretado en la creacin de instancias o estructuras adminis-
trativas, definidas con el propsito explcito de promover el desarrollo comu-
nitario. Se presenta un resumen de los contenidos del desarrollo comunitario
en el cuadro 5.11.

CUADRO 5.11
Esquema del desarrollo comunitario en un proyecto

Fases Contenidos incluidos en el Tiempo Indicadores


expediente tcnico

Preinversin Participacin comunitaria Cuatro meses N. de talleres


en la toma de decisiones mnimo. realizados en la
con enfoque de gnero. Responsable: firma comunidad.
Enfoque de la demanda y constructora o N. de asambleas
de la interculturalidad. consultor. realizadas.
Compromisos en el N. de convenios
cofinanciamiento. firmados.
Compromisos con el
Gobierno local.

Inversin Capacitacin a la Seis a ocho meses. N. de talleres


comunidad en el uso de los Responsable: firma de capacitacin
servicios y educacin en constructora o realizados.
higiene. consultor. N. de participantes
Organizacin del operador (varones y mujeres).
(JASS o asociacin de N. de talleres
JASS). para la(s) JASS o
Capacitacin a las familias asociacin de JASS.
en Lavado de Manos. N. de jornadas de la
Participacin organizada comunidad.
de las familias en el aporte
comunal.
Capacitacin al operador
(JASS o asociacin de JASS
como operador).

Posinversin Acompaar a la comunidad Diez a doce meses. N. de viviendas


durante un periodo de Responsables: visitadas en cada
10 a 12 meses, luego de firma constructora o comunidad.
inaugurado el servicio. consultor, Gobierno N. de talleres
Apoyar al operador (JASS local, promotor de de capacitacin
o asociacin de JASS) en salud y profesores para cada JASS y
el inicio de sus funciones: de las escuelas asociacin de JASS.
gestin y operacin del rurales. Plan anual del ATM
servicio. municipal para apoyar
Apoyar al rea Tcnica a las JASS.
Municipal (ATM) en la
organizacin del plan
anual con el operador, el
Ministerio de Salud y las
escuelas rurales.

Fuente.
PROSABAR VM Servicios Bsicos, 1999; PRONASAR, 2010 y elaboracin propia.

262
En la mayora de los pases, se implementan en el ciclo de los proyectos rurales CAPTULO 5

casi todos los componentes del esquema de DESCOM presentados en el cuadro INSTRUMENTOS
5.11; sin embargo, su institucionalizacin, esto es, su incorporacin en el marco DE POLTICA
PBLICA
legal e institucional, tiene caractersticas particulares ligadas con los procesos
de descentralizacin y el fortalecimiento del marco sectorial respectivo. En el
cuadro 5.12, se resumen las caractersticas que presenta la institucionalizacin
del DESCOM en cuatro pases en los que se encuentra mejor sustentada.

CUADRO 5.12
Amrica Latina. Institucionalizacin del DESCOM en pases seleccionados

Pases Descripcin Marco Legal


Brasil En el Estado de Cear, se desarrolla un singular modelo de Por la naturaleza federal de Brasil, cada
inversin y gestin en agua y saneamiento rural desde el ao Estado adopta su normativa especfica.
1996. Existe la Ley N. 11.445/ 2007, que
Se ha creado el Sistema Integrado de Saneamiento Rural establece las directrices y la poltica
(SISAR), apoyado por la empresa de agua del Estado, federal de saneamiento bsico.
CAGECE. El SISAR es una asociacin de juntas rurales, que,
actualmente, asiste a 569 comunidades.
Con financiamiento del Banco Mundial y del KFW (banco de
desarrollo alemn), ejecuta proyectos rurales que incluyen el
DESCOM como una de sus estrategias de intervencin para
promover la demanda, el cofinanciamiento comunitario y la
gestin asociada de los servicios entre las juntas locales y
el SISAR.
Bolivia En 2008, se cre el Servicio Nacional para la Sostenibilidad En 2009, se aprob la nueva
de los Servicios de Saneamiento Bsico (SENASBA). Una Constitucin poltica de Bolivia. En
de sus funciones clave es brindar asistencia tcnica a nivel el Ttulo III, incorpora el concepto de
subnacional, local y comunal para promover el DESCOM. desarrollo rural integral sustentable.
En 2009, se adopt el Plan Nacional de Saneamiento En el Art 2, establece el derecho
Bsico (PNSB), que incorpora el DESCOM como una de sus humano al agua y al saneamiento,
estrategias clave. con los elementos de participacin y
control social, sustento del DESCOM.
Nicaragua En 2012, el PISASH confirm oficialmente que FISE es la Programa Integral Sectorial de Agua y
institucin a cargo del sector de agua y saneamiento en las Saneamiento Humano (PISASH) 2012.
zonas rurales a nivel nacional. Ley de Municipios y la Adenda de la Ley
En 2009, el FISE inici el Proyecto de Abastecimiento de N. 261, que autoriza la transferencia de
Agua y Saneamiento en las zonas rurales de Nicaragua fondos a las comunidades.
(PRASNICA), que incorpora todos los componentes del Ley N. 475 de Participacin ciudadana.
desarrollo comunitario.
Ley N. 349 que reforma la Ley N. 323
Actualmente, se implementa la estrategia de ejecucin para facilitar la contratacin por la
mediante proyectos guiados por la comunidad (PGC), en los comunidad.
que la comunidad administra los fondos en coordinacin con
el Municipio local para llevar a la prctica el componente de Nuevo FISE 2015. Manual de Ejecucin
infraestructura y el social. de proyectos de agua y saneamiento
(MEPAS) que detalla los modelos de
ejecucin de proyectos.
Per El Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Decreto Supremo 002-2012 Vivienda,
es el ente rector, desde el ao 2002, aunque nunca logr que crea el Programa Nacional de
implementar una Direccin Nacional del Saneamiento Rural. Saneamiento Rural (PNSR).
El proyecto PRONASAR (2002-2010) se ejecut Resolucin Ministerial 184-2012
implementando el DESCOM en todo el ciclo, pero, en el Vivienda, que adopta la Gua de
mismo periodo, el Gobierno mantuvo proyectos con otros Opciones Tcnicas para Abastecimiento
enfoques, sin participacin comunal. de Agua y Saneamiento Rural.
En 2012, en el Ministerio de Vivienda, Construccin y Resolucin Ministerial 031-2013
Saneamiento (MVCS), se cre el Programa Nacional de Agua Vivienda, que adopta el Plan de Mediano
y Saneamiento Rural, que en su estrategia incorpora todos Plazo 2013-2016 del PNSR.
los elementos del DESCOM.

Fuente.
Elaboracin propia.

263
AGUA POTABLE En conclusin, se puede indicar que los conceptos, contenidos y materiales de di-
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
fusin del DESCOM, componente clave de los proyectos de agua y saneamiento
RURALIDAD DE rural, es aceptado y adoptado actualmente por la mayora de pases de ALC. Ello
AMRICA LATINA
supone un gran avance en comparacin con la dcada de los noventa, cuando en
muchos pases todava predominaba el enfoque de la infraestructura y la inau-
guracin de obras como el principal objetivo del sector. Sin embargo, su institu-
cionalizacin es bastante heterognea. El Estado Plurinacional de Bolivia es uno
de los pocos pases que lo ha hecho con todas las herramientas legales e institu-
cionales. De igual manera, Nicaragua, con el Nuevo FISE, viene fortaleciendo la
institucionalizacin de la participacin comunitaria. Se espera que, en el prximo
quinquenio, otros pases incorporen en su marco institucional, instancias u orga-
nismos dedicados especficamente a promover el agua y el saneamiento rural.

Sistemas de informacin
sectorial para agua y
saneamiento rural

Los pases de Amrica Latina han reconocido de manera permanente la impor-


tancia de contar con informacin sectorial, en particular, informacin del sub-
sector de agua y saneamiento rural, para definir polticas, focalizar inversiones
y evaluar el impacto de las intervenciones, entre otras acciones. Esta demanda
continua incentiv el desarrollo de un gran nmero de sistemas de informacin
de distinta naturaleza y alcance: multisectoriales (vivienda-servicios bsicos),
sectoriales (agua y saneamiento), subsectoriales (agua y saneamiento rural),
especficos (generalmente vinculados a proyectos de inversin con financia-
miento externo), institucionales (por ejemplo, fondos de inversin social) y re-
gionales (por departamento, regin o municipio), tal como refleja la bibliografa
sobre el tema (Banco Mundial, 2014a; PAS, RAS-HON, CONASA y SANAA, 2007;
PAS, RRASCA y FOCARD, 2007; PAS y MVCS, 2005; PAS y Ministerio de la Presi-
dencia, 2000; Gobierno de Bolivia, Banco Mundial y PNUD, 1994). Sin embargo,
la baja sostenibilidad de los sistemas de informacin ha sido, con muy pocas
excepciones, el factor comn entre ellos.

El presente apartado tiene el propsito de comentar la importancia de los sis-


temas de informacin sectorial (SIS), identificar los desafos frecuentes para
la sostenibilidad, presentar casos de buenas prcticas en el desarrollo de SIS

264
y las lecciones que pueden ser tomadas en cuenta en el diseo y desarrollo de CAPTULO 5

nuevos sistemas; se cita, asimismo, bibliografa que puede proporcionar a los INSTRUMENTOS
interesados mayor informacin para una revisin en profundidad. DE POLTICA
PBLICA

Por qu es importante un sistema de


informacin para el subsector de agua
y saneamiento rural?

Existen muchas razones para disponer de un sistema de informacin sectorial


sobre el agua y el saneamiento rural que suministre informacin de calidad,
oportuna y de manera continua.

La informacin generada por un SIS puede:

Contribuir a mejorar la poltica sectorial, facilitando el conocimiento del


estado actual del sector, sus logros y desafos, no solo en cuanto a cobertu-
ras, sino tambin en lo referente al estado de los servicios, la adopcin de
prcticas de higiene y otros resultados e impactos. Esta informacin permi-
te tomar decisiones polticas en los marcos normativos, institucionales, fi-
nancieros y operacionales, orientando las intervenciones en el rea urbana
o rural, usualmente en agua, saneamiento o alcantarillado y tratamiento de
aguas residuales, facilitando adems el cumplimiento de los compromisos
del pas con las metas globales, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Apoyar la planificacin de las inversiones como instrumento base de la


planificacin estratgica del sector permitiendo la definicin de metas,
actividades y presupuestos para el corto, medio y largo plazo, los corres-
pondientes planes operativos y la preparacin de programas y proyectos
de inversin nacional, sobre todo, los que cuentan con financiamiento de la
cooperacin internacional; tambin apoya la focalizacin de las inversiones
en las poblaciones ms pobres y la preparacin de mapas de pobreza.

Facilitar el monitoreo y la evaluacin de los servicios y las coberturas,


permitiendo el monitoreo sistemtico del avance de planes, de programas,
de la inversin en los niveles locales y la medicin de su impacto en la calidad
de vida (por ejemplo, en la salud de las familias); la evaluacin del desempeo
de los modelos de intervencin (como el caso de la adopcin y respuesta de
una determinada poltica financiera); conocer el comportamiento de tecno-
loga especfica (por ejemplo la adopcin y sostenibilidad de los baos eco-
lgicos [ECOSAN], la respuesta de bombas manuales o sistemas de bombeo
elctrico, el uso de biodigestores en saneamiento rural, etc.); tambin posibi-
lita construir series de tiempo y proyecciones sobre el avance de las cobertu-
ras en agua y saneamiento y conocer su grado de sostenibilidad.

265
AGUA POTABLE Fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas, ayudando a las
Y SANEAMIENTO
EN LA NUEVA
autoridades sectoriales a mostrar honestidad y eficiencia en el uso de los
RURALIDAD DE recursos, permitiendo rendir cuentas a la poblacin sobre las acciones
AMRICA LATINA
ejecutadas y el grado de cumplimiento de compromisos y metas, y facili-
tando un uso ms eficiente de los recursos financieros, como, por ejem-
plo, el ajuste de costos en la construccin, operacin y mantenimiento de
los sistemas.

Barreras para adoptar sistemas


de informacin para APyS rural

Pese a que se reconoce su importancia, la adopcin e implementacin de un


sistema de informacin sectorial, como apoyo al desarrollo del sector de agua
y saneamiento urbano y rural en particular, encuentra una serie de obstculos
que afectan su operacin y sostenibilidad (PAS y MVCS, 2005). Entre ellos, se
encuentran los siguientes:

Polticos y financieros, lo que incluye la diversidad de criterios sobre el


propsito y alcance de los sistemas de informacin sectorial como con-
secuencia, el sistema puede recargarse con informacin innecesaria o, por
el contrario, omitir informacin e indicadores importantes y el cambio de
enfoque y prioridades polticas gubernamentales con relacin al sector
de agua y saneamiento, que demanda informacin sobre indicadores es-
pecficos. En el aspecto financiero, destaca la dependencia de recursos
financieros externos para el desarrollo de los sistemas y las restricciones
presupuestarias para la operacin de los sistemas sectoriales en el largo
plazo.

Institucionales, debido a la resistencia al cambio de algunas institucio-


nes que obstaculizan la adopcin de nuevos enfoques y metodologas de
trabajo, manteniendo sistemas tradicionales ineficientes, la tendencia a la
gestin centralizada de los sistemas desarrollados, restringiendo tareas,
responsabilidades y el empoderamiento de las unidades municipales, y la
carencia de normativas e incentivos que induzcan a recoger, procesar y uti-
lizar la informacin sectorial a nivel local.

Tcnicos y de recursos humanos, dada la presencia de sistemas de in-


formacin especficos, con plataformas no compatibles que dificultan la
interfaz entre sistemas, haciendo evidente la necesidad de estandarizar la
terminologa y los conceptos en el sistema de informacin para facilitar la
comunicacin y la consolidacin de la informacin recolectada por fuentes
diversas, la calidad, a veces deficiente, de la informacin recogida a nivel
de campo y el tiempo necesario para corregirla. Tambin es evidente la ca-

266
rencia frecuente de personal capacitado y equipos de trabajo en los munici- CAPTULO 5

pios e instituciones de gobierno, generalmente debido a la alta rotacin de INSTRUMENTOS
personal ligada a los cambios polticos a nivel nacional y municipal. DE POLTICA
PBLICA

Buenas prcticas:
la experiencia regional

En los pases de ALC, se ven, con bastante frecuencia, sistemas de informa-


cin sectorial desarrollados y abandonados. No obstante, existen algunas
experiencias de sistemas que muestran sostenibilidad y otras que se en-
cuentran en pleno proceso de operacin o desarrollo, que son aceptadas y
cuentan con el apoyo de los Gobiernos. A modo de ilustracin, se presenta
un resumen de tres modelos de sistemas de informacin: a) el Sistema Na-
cional de Informacin sobre Saneamiento (SNIS) del Brasil, b) el Sistema de
Informacin de Agua y Saneamiento Rural (SIASAR) desarrollado en Centro-
amrica y adoptado en Honduras, Panam y Nicaragua, y c) la experiencia
de los Sistemas de Informacin de Agua y Saneamiento subregionales desa-
rrollados en el Per. Tambin se citan referencias bibliogrficas para que los
interesados puedan profundizar su conocimiento sobre cada uno de ellos.

El Sistema Nacional de Informacin sobre


Saneamiento (SNIS) del Brasil

El SNIS fue desarrollado por el Gobierno Federal del Brasil en 1994 a travs del
Programa de Modernizacin del Sector Saneamiento (PMSS), con informacin
recopilada de empresas estatales y algunas empresas municipales de agua y
aguas residuales. El Sistema cubre todo el pas, incluyendo comunidades ru-
rales. Desde el ao 2003, con datos de 2002, fue creado el componente de re-
siduos slidos urbanos (Secretara Nacional de Saneamiento Ambiental, S/F;
Abreu, 2012).

El SNIS es un sistema que cuenta con informacin e indicadores sobre la pres-


tacin de los servicios de agua y alcantarillado y de manejo de los residuos
slidos de los prestadores en el Brasil. El sistema est organizado en dos m-
dulos, uno sobre los servicios de agua y alcantarillado (AA) y otro sobre los ser-
vicios de gestin de residuos slidos (RS). La Ley N. 11.445/2007 establece
que el Ministerio de las Ciudades debe crear y administrar el Sistema Nacional
de Informaciones sobre Saneamiento Bsico (SINISA). El nuevo sistema, que
ser incorporado al SNIS, tendr mayor amplitud e incluir un conjunto de nue-
vos mdulos e indicadores de inters para el sector de saneamiento en Brasil.
El SNIS es parte de la Secretara Nacional de Saneamiento Ambiental (SNSA),
que depende del Ministerio de las Ciudades.

267
AGUA POTABLE El objetivo del SN