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Economa poltica
La crisis de 2001-2002 y
el colapso del neoliberalismo
en la Argentina*
Miguel Teubal**
* Este trabajo es una versin actualizada del artculo publicado en el libro coordinado por Alex
Fernndez Jilberto y Barbara Hogenboom (2007) Big Business and Economic Development.
Conglomerates and Economic Groups in Developing Countries and Trasition Economies under
Globalisation. Oxford y Nueva York, Routledge.
** Economista. Profesor de la UBA. Investigador del CONICET en el Instituto de Investigaciones
Gino Germani
Crisis de 2001-2002 en la Argentina 59
dad argentina, conformada por nue- que la CGE y sus aliados lo perdieron
vos actores sociales : bancos locales casi por completo.2
y extranjeros, empresas recientemen-
te privatizadas, nuevos conglomera- Deuda externa y grupos
dos o grupos econmicos industriales
econmicos: el Proceso y
o pertenecientes al rea de servicios.
los aos de Alfonsn
Decamos que, durante el perodo
de ISI, las grandes compaas coexis-
A comienzos de los setenta, la
tan con el empresariado mediano y
Argentina era uno de los pases ms
pequeo, que representaba una parte
industrializados y de mayor ingreso
importante de la economa nacional.
per cpita de Amrica latina. A su vez,
Y que en el marco del nuevo rgimen
posea una infraestructura en ciencia
de acumulacin que se instaura a par-
y tecnologa relativamente de avanza-
tir de mediados de los aos setenta,
da; su industria electrnica, por ejem-
en particular durante los noventa, esta
plo, se encontraba a la par de la sur-
situacin cambia sustancialmente. En
coreana. Fue en ese contexto que se
efecto, grandes compaas y conglo-
diagram una estrategia de industria-
merados de lite incrementaron su
lizacin orientada hacia las exporta-
participacin en el mercado en casi
ciones, similar a la que aconteca con
todos los sectores de la economa,
los NICs (New Industrialized Coun-
marginando a la mediana y pequea
tries / Nuevos pases industrializados)
empresa. En perodos anteriores, era
de Asia. De hecho, en esos tiempos
manifiesto el conflicto entre las dos
se crea que dicha estrategia tendra
centrales empresarias ms importan-
la capacidad de generar ms empleo
tes: la Unin Industrial Argentina
que las tradicionales prcticas basa-
(UIA), con el apoyo de la Sociedad
das sobre las exportaciones de pro-
Rural Argentina (SRA), que represen-
ductos primarios (commodities agro-
taba al empresariado altamente con-
pecuarias y petrleo). No obstante,
centrado, por una parte; y la
fue rpidamente dejada de lado.
Confederacin General Econmica
Desde mediados de la dcada de los
(CGE), apoyada por la Federacin
setenta, se les asign un rol prepon-
Agraria Argentina (FAA) y variadas
derante al endeudamiento externo y a
organizaciones cooperativas, que
los intereses financieros locales e
representaban a mltiples sectores
internacionales, estrategia que fue
del empresariado mediano y peque-
divergiendo crecientemente de aque-
o, fundamentalmente del interior del
lla orientada hacia las exportaciones
pas, por la otra. En cambio, en la
industriales, pergeada en aos ante-
nueva etapa hegemonizada por el
riores. Por qu se opt por esta
neoliberalismo, tanto la UIA como una
estrategia? Aparentemente, una pol-
serie de nuevas centrales empresa-
tica de crecimiento que implicara una
rias, que representaban a sectores
progresiva industrializacin hubiera
del empresariado altamente concen-
favorecido a una burguesa nacional
trado, aumentaron su poder, mientras
en alianza con sectores laborales, un
2
Durante el nuevo milenio, y en particular despus de la crisis de 2001-2002, el panorama de la
agremiacin empresaria se complejiza an ms: algunos sectores presionan para la devalua-
cin; otros, adhiriendo a intereses especulativos y financieros, promueven la plena dolarizacin
de la economa.
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cios de la deuda externa. Una fuga dad fija con el dlar, las expectativas
generalizada de capitales indujo la de devaluacin fueron controladas.
aceleracin de la devaluacin de la Esto se asoci con medidas tales
moneda y, por ende, el estallido hiper- como la liberalizacin plena del flujo
inflacionario del perodo 1989-1991, de capitales hacia y desde el pas. La
derivando en una situacin social ca- estabilidad de precios as lograda y un
tica y en la renuncia de Alfonsn, seis cierto proceso de crecimiento que se
meses antes del trmino de su man- logr a comienzos de los noventa pre-
dato. Esto fue lo que luego gener la pararon el terreno para la adopcin y
necesidad de nuevas medidas dis- legitimacin del PAE.
ciplinarias impuestas sobre gran Bajo el Plan de Convertibilidad, un
parte de la sociedad civil durante los peso convertible qued atado al dlar
aos noventa. Segn algunos estu- a una tasa de uno a uno, y la indexa-
dios, ese golpe econmico tambin cin de precios fue vedada por ley (tal
reflej intereses en pugna entre acre- como sealaremos ms adelante, se
edores externos y grupos econmicos concedieron excepciones ilegales
locales (Basualdo, 2001: 54), que fue- para algunas tarifas pblicas luego de
ron finalmente reconciliados, en 1991, la privatizacin de los principales ser-
bajo el Plan de Convertibilidad de vicios pblicos). Se prohibi toda cre-
Cavallo. acin de dinero no respaldada con
reservas en divisas del Banco Central
Las polticas de Menem o por el ingreso de capitales del exte-
rior (principalmente mediante nuevo
endeudamiento externo). El rgimen
Los aos de gobierno de Carlos de convertibilidad fue establecido por
Menem (19891999) fueron emble- una ley del Congreso que requera
mticos debido a la importancia que que el Banco Central respaldara el 80
adquirieron los grupos econmicos por ciento de la base monetaria con
nacionales e internacionales y los reservas internacionales, reducindo-
grandes bancos e intereses financie- se as su capacidad para financiar al
ros. El poder econmico de estos gru- Gobierno y al sistema financiero como
pos creci a la par del endeudamien- prestamista de ltima instancia. Esta
to del Gobierno, combinado con un ley tuvo tambin el propsito de elimi-
vasto programa de privatizaciones y nar toda discrecionalidad del
amplias medidas desregulatorias, Gobierno en lo que respecta a polti-
todo lo cual form parte de un severo cas monetaria y cambiaria. Su resul-
programa de ajuste estructural (PAE) tado fue que coloc a la Argentina en
instrumentado a lo largo de la dcada. un esquema de patrn oro o patrn
La legitimidad del PAE se bas en el dlar, limitando las funciones del
xito del denominado plan de Con- Banco Central hasta convertirlo en un
vertibilidad, del 1 de abril de 1991, mero broker cambiario.4
que consigui reducir la inflacin y las
Al implementar este plan, el objetivo
expectativas inflacionarias que carac-
principal del ministro de Economa
terizaron al perodo 1989-1991. Con
Domingo Cavallo era derrotar la infla-
el peso argentino anclado en una pari-
cin eliminando las expectativas
4
Para una crtica de los sistemas cambiarios adoptados por pases como Hong Kong, Bermuda,
Islas Caimanes, Estonia y Argentina, vase Eichengreen, 1996: 139, 144.
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ran una porcin creciente de los acti- haciendo gala de su extrema ortodo-
vos de las ms grandes compaas xia, propusieron avanzar hacia la
de la economa argentina. Antes de la completa dolarizacin de la econo-
crisis actual, los grupos transnaciona- ma, medida que haba sido adoptada
les haban comprado 426 empresas sin xito en el Ecuador. Otros insistie-
por un total de 29.000 millones de ron en la necesidad de terminar con la
dlares. Con estas adquisiciones, las convertibilidad, devaluar, e impulsar
empresas extranjeras lograron contro- de este modo una nueva estrategia
lar ms de la mitad de los activos de econmica y de exportaciones. Se
las mil empresas argentinas ms trataba, no obstante, de una frmula
grandes, representando el 30 por que involucrara enormes costos
ciento del PIB nacional (Teubal, 2001, sociales para el grueso de la pobla-
basado sobre Pgina/12, 20 de cin si no se complementaba con
diciembre de 1998, y en un estudio medidas adicionales que impulsaran
del INDEC). una adecuada redistribucin del
ingreso. Una vez ms, en el establish-
La crisis econmica y ment se debati en torno de proyectos
alternativos que representaban intere-
financiera
ses diferentes. Por un lado, empresas
privatizadas, grandes bancos locales
A partir de 1998, la economa argen- y acreedores externos, apoyados por
tina dej de crecer. El estancamiento el FMI y otras organizaciones finan-
fue considerado un presagio que cieras internacionales, defendieron a
poda conducir fcilmente a una crisis. toda costa la convertibilidad y el tipo
A pesar de que se manifest un de cambio fijo. Eran los grupos que
aumento de la protesta social y un intentaban avanzar hacia la plena
cambio en el clima sociopoltico gene- dolarizacin de la economa. Por otro
ral, que llev a la derrota del candida- lado, parte de la nueva lite, vincula-
to peronista Eduardo Duhalde en las da principalmente con las exportacio-
elecciones presidenciales de 1999, el nes o que tena sus depsitos en el
nuevo gobierno de De la Ra pronto exterior, luego de haber vendido sus
traicion sus promesas electorales y firmas a capitales extranjeros en los
continu implementando estrictas noventa, estaba convencida de que
polticas de ajuste. Aumentos en los deba promoverse la devaluacin. Los
impuestos, reduccin de salarios y intereses conflictivos de las lites
leyes adicionales para la flexibiliza- salieron a la luz una y otra vez. En el
cin de los mercados laborales fue- trasfondo del debate, se manifestaba
ron algunas de las medidas adopta- el deterioro de la situacin social que
das, ninguna de las cuales era por afectaba al grueso de la poblacin.
naturaleza contracclica, con vistas al Las protestas sociales fueron incre-
impedimento de la crisis. mentndose, hasta llegar a la rebelin
El estancamiento econmico condu- masiva del 19 y 20 de diciembre de
jo a un debate en torno de la persis- 2001.
tencia de la convertibilidad y la pre- Jos Luis Machinea, el primer minis-
sunta necesidad de evitar a toda tro de Economa de la Alianza, y luego
costa el default de los servicios de la Domingo Cavallo, invitado a salvar a
deuda externa. Algunos, incluida la la Argentina de la inminente crisis,
anquilosada lnea dura menemista, adoptaron nuevos ajustes y proyectos
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dad cre la ilusin de que un peso exterior (se excluyeron las transferen-
tena el mismo valor que un dlar y cias relacionadas con operaciones de
que la Argentina poda, incluso, crear comercio exterior). La mayor parte de
dlares. Sin embargo, el nuevo siste- estas operaciones (62,3 por ciento o
ma tena sus fallas. Llegado un 18.500 millones) se llevaron a cabo a
momento, la participacin de los travs de cuatro bancos (Galicia,
depsitos en dlares en el sistema HSBC, Ro y Citibank) y los fondos
bancario comenz a aumentar sus- fueron enviados mayormente a los
tancialmente. Ante la creciente incerti- Estados Unidos y al Uruguay. Bancos
dumbre, los depositantes cambiaron privados nacionales giraron el 16,6
sus depsitos de pesos a dlares. por ciento de estos fondos y los ban-
Pero enseguida estos depsitos cos extranjeros, el 75 por ciento. La
empezaron a ser retirados del sistema mayora de los fondos transferidos
bancario y a ser transferidos al exte- por privados fueron realizados a tra-
rior. La corrida bancaria rpidamente vs del Banco Galicia y del Citibank.
se convirti en una corrida contra el Entre los individuos que masivamente
sistema cambiario. Se puso de mani- giraron capitales, estn registrados
fiesto la vulnerabilidad de la converti- los nombres de familias tradicionales,
bilidad: el sistema bancario en su con- personas famosas y propietarios de
junto no tena suficientes fondos algunas de las principales firmas y
como para cubrir los depsitos deno- grupos econmicos locales.
minados en dlares. La Argentina, a Como era de esperar, las empresas
pesar de la convertibilidad, no poda ms grandes hicieron el grueso de los
imprimir dlares. El Banco Central no envos de dinero al exterior. Las 213
pudo asumir su rol como prestamista firmas ms importantes de la
de ltima instancia. Argentina (que representan el 3 por
De este modo, 2001 tambin fue el ciento del total de las empresas) hicie-
ao en el cual la fuga de capitales ron el 70 por ciento del total de las
alcanz niveles astronmicos. A lo transferencias llevadas a cabo en
largo de ese ao, previo a los eventos 2001, por ms de 18.000 millones de
de diciembre, cuando el sistema dlares. Cada una de estas firmas
explot, las reservas del Banco Cen- gir, en promedio, 84.500 millones
tral cayeron cerca de 19.000 millones (Comisin: Cuadro 29, p. 103). Las
de dlares. Una reciente publicacin diez empresas que transfirieron la
del informe realizado por la Comisin mayor parte del dinero, por una suma
Especial Investigadora de la Cmara superior a 9000 millones (35 por cien-
de Diputados (2005), referido a la sali- to del total realizadas por empresas),
da de divisas durante 2001, muestra son: Pecom Energa, Telefnica de
que las remesas al exterior pertene- Argentina, YPF, Telecom Argentina
cientes al sector privado no financiero Stet - France Telecom, Nidera, Shell
de la economa alcanzaron los 29.900 Compaa Argentina de Petrleo, Te-
millones de dlares, de los cuales el lefnica Comunicaciones Personales,
87 por ciento (26.100 millones) Esso Petrolera Argentina, Bunge
corresponda a empresas y el 13 por Ceval y Molinos Ro de la Plata. Cerca
ciento restante (3.800 millones), a del 50 por ciento de las remesas fue-
personas fsicas. Esta comisin anali- ron realizadas por los servicios pbli-
z las operaciones de 87 entidades cos privatizados (Telefnica de
financieras que transfirieron divisas al Argentina, Repsol-YPF, Telecom
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7
Comprese con la situacin imperante durante la reciente crisis global, cuando los gobiernos de
los pases centrales apuntalaron con fondos multimillonarios a grandes bancos y al sistema finan-
ciero mundial.
8
El artculo VI, seccin 1 de la Constitucin del FMI establece que ningn pas miembro puede usar
recursos del Fondo para enfrentar una considerable y continua salida de capitales, y que el Fondo
puede solicitar al pas miembro que adopte medidas de control para evitar el uso de estos recur-
sos para ese tipo de propsitos (vase Calcagno y Calcagno, 2005).
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esta fue asimtrica: los depsitos se default, esta vez apoyados por un
pesificaron a una tasa de 1,40 pesos conjunto de acreedores atomizados,
por dlar, pero los prstamos fueron entre los cuales se encontraban jubi-
considerados a 1 peso por dlar. En lados y pensionados de los pases
realidad, los bancos ya haban retira- europeos y al Japn, que tenan en su
do su dinero del pas o haban contra- poder bonos en default.
do deudas con las casas matrices. En 2002, luego del perodo de
Los bancos extranjeros no respalda- default, de la devaluacin y del 19 y
ron los depsitos locales, a pesar de 20 de diciembre de 2001, se emiti
que un ex presidente del Banco nueva deuda pblica que, a pesar de
Central de la Repblica Argentina no ser estrictamente externa, tuvo
haba declarado que el sistema finan- enormes implicancias para las relacio-
ciero argentino era slido, debido, nes financieras internacionales de la
precisamente, a que su mayor parte Argentina. El Estado coloc bonos
estaba constituido por bancos extran- para devolver el 13 por ciento de des-
jeros, cuyas casas matrices segura- cuento que la administracin de De la
mente respaldaran los depsitos Ra haba aplicado a salarios de
locales. Esto, por supuesto, no ocu- empleados pblicos y jubilados. Para
rri, y fue un factor que contribuy a compensar a los bancos por la pesifi-
que se cuestionara severamente la cacin asimtrica de los depsitos, se
legitimidad del sistema bancario en su emitieron nuevos bonos y se los
conjunto. entregaron a los depositantes; de este
Como se mencion ms arriba, modo, se les reduca a los bancos la
luego de la devaluacin, se puso de deuda que suponan estos depsitos
manifiesto abruptamente la anatoma (en dlares), como efecto de la deva-
de la sociedad argentina. Coerciones luacin. Asimismo, se los compens
de todo tipo se ejercieron sobre el por las prdidas sufridas como conse-
Gobierno. Las compaas privatiza- cuencia de los juicios iniciados a
das presionaron para que se aumen- causa del corralito; y se financi con
taran las tarifas pblicas, para as nuevos bonos la absorcin de las cua-
recuperar sus rentabilidades en trmi- simonedas provinciales. La nueva
nos de dlar, las cuales haban cado deuda se emple tambin para cubrir
como consecuencia de la devalua- los pagos de intereses y atrasos, a fin
cin. Tambin presionaron los ban- de viabilizar la apertura del corrali-
cos, dada la asimetra en el proceso to/corraln en 2002, y, finalmente,
de pesificacin y debido a que se para compensar completamente las
hallaban, en muchos casos, al borde prdidas de los bancos por el proceso
de la bancarrota. Los acreedores de pesificacin previo.10 Ms an, a
externos hicieron lobby en contra del pesar del default de la deuda externa
9
Vase Varios autores, Tiempos de rebelin:"Que se vayan todos"GEMSAL, 2007, en especial
Anexo N 3.
10
Por todas estas razones, el Banco Central extendi ayuda financiera (redescuentos) a los ban-
cos que la necesitaran. Los redescuentos totalizaron 20.000 millones de pesos. Fueron ayuda-
dos 40 bancos. El costo para ellos fue inicialmente muy caro. En 2003 se cre un rgimen ms
flexible para las entidades: se les otorgaron hasta 70 cuotas para ponerse al da con el Central.
La idea era impedir que los bancos ms castigados por la fuga de depsitos fueran a la quie-
bra. Por eso, el esquema previ que los pagos se calzaran con los bonos pblicos que las enti-
dades posean en sus carteras de inversin. En un segundo pelotn, haba 24 entidades, por
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Hacia el ao 2006, el FMI exiga al Gobierno argentino, entre otras cosas: que aumentara el
supervit fiscal del 3 al 4,5 por ciento del PBI; que dejara caer el dlar (para facilitar el pago de
los servicios de la deuda externa y, presumiblemente, para reducir las expectativas inflaciona-
rias); que "cajoneara" los pedidos para aumentar las jubilaciones, pensiones y salarios; que se
eliminaran impuestos "distorsivos", como las retenciones sobre las exportaciones; que se rene-
gociaran los contratos con las compaas privatizadas y se permitieran aumentos en las tarifas
pblicas; que se ofreciera una solucin a los acreedores que no haban aceptado el acuerdo de
renegociacin del default sobre la deuda privada.
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Para un anlisis de los proyectos impulsados por campesinos, ex trabajadores y empleados
petroleros y comunidades indgenas, vase, entre otros trabajos, Giarracca y Teubal, 2005.
Bibliografa
Teubal, Miguel (2007), Economic Groups and the rise and collapse of Neoliberalism in
Argentina en Fernndez Jilberto, A. y Hogenboom, B. (Editors), Big Business and
Economic Development. Conglomerates and Economic Groups in Developing
Countries and Transition Economies under Globalisation. Londres y Nueva York,
Routledge.
Teubal, Miguel y Rodrguez, Javier (2002), Agro y alimentos en la globalizacin. Una pers-
pectiva crtica. Buenos Aires, La Colmena.
Teunissen, Jan Joost y Akkerman, Age (Editores) (2003), The Crisis That Was Not
Prevented. Lessons for Argentina, the IMF and Globalisation. La Haya, FONDAD.
United States Congress, Joint Economic Committee, Jim Saxton, Vice Chairman (2003)
Argentinas Economic Crisis: Causes and Cures, junio.
Vilas, Carlos (2004), Water Privatization in Buenos Aires, NACLA Report on the
Americas, Vol. 38, N 1, julio-agosto.