Serie Roja

TEMAS
Pg.
El marco normativo del Congreso Mexicano 5
La Ley Orgnica 15
El Reglamento para el Gobierno Interior 23

 Presidente de la Cmara de Diputados
Dip. Jorge Zermeo Infante

Junta de Coordinacin Poltica

Presidente
Dip. Emilio Gamboa Patrn

Integrantes

Dip. Hctor Larios Crdova

Dip. Javier Gonzlez Garza
Dip. Gloria Lavara Meja
Dip. Alejandro Chanona Burguete
Dip. Ricardo Cant Garza
Dip. Miguel ngel Jimnez Rodrguez
Dip. Ada Marina Arviz Rivas

Secretario General
Dr. Guillermo Javier Haro Blchez

Secretario Interino
De Servicios Parlamentarios
Lic. Emilio Surez Licona

Secretario de Servicios Administrativos

Y Financieros
Lic. Rodolfo Noble San Romn

Director General del Centro de

Estudios de Derecho e
Investigaciones Parlamentarias
Dr. Alfredo Salgado Loyo

Coordinacin y Revisin Editorial

Lic. Lus Alfonso Camacho Gonzlez
Lic. Gustavo Moreno Snchez

Portada y Diseo Interior

Humberto Ayala Lpez


 Serie Roja

*
El contenido de los artculos, asi como sus ttulos y, en su caso, fotografas
y grficos utilizados, son responsabilidad del autor, lo cual no refleja
necesariamente el criterio editorial.



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El marco normativo del Congreso Mexicano

*Juan Ramrez Marn

Origen.- El origen del Poder Legislativo se encuentra en los

parlamentos medievales, que representaban a la nobleza, al clero
y a los habitantes de los burgos. En el Continente americano,
la guerra del t provoc la independencia de las 13 colonias
britnicas y nacieron los Estados Unidos (1787). En Amrica
Latina, las colonias espaolas alcanzaron su independencia en
el curso del siglo XIX, con constituciones presidencialistas,
siguiendo el modelo norteamericano.

Estructura.- El Poder Legislativo contemporneo se ha

estructurado en base a dos sistemas:

unicamaral (una Cmara), mayoritariamente instaurado

a nivel mundial, y
bicamaral (dos Cmaras); Cmara baja y Cmara alta.

Nuestro pas ha tenido una persistente tradicin bicamaral,

aunque no siempre ha habido dos Cmaras. La Constitucin de
Cdiz de 1812 (que realmente no estuvo en vigor en Nueva Espaa)
y la Constitucin de Apatzingn establecieron el unicamarismo.
La Constitucin de 1824 es la primera que implanta un sistema
bicamaral. Las Siete Leyes (1836) y las Bases Orgnicas (1843),
conservaron el bicamarismo. La Constitucin de 1857 restaur
el unicamarismo (elimin al Senado); Sebastin Lerdo de Tejada
restaur en 1874 la Cmara de Senadores. El Constituyente de
1916-17, sin grandes discusiones, aprob el sistema bicamaral.

Nuestra Constitucin vigente.- El sistema de gobierno deriva

de los artculos:

Art. 39.- La soberana nacional reside esencial y originariamente en

*
Doctor en Derecho por la Universidad Anhuac (campus norte). Director de Proyecto
del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias


el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Art. 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una

Repblica representativa, democrtica y federal, compuesta de
Estados libres y soberanos (deba decir autnomos, pues slo el pueblo
es soberano) en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero
unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta ley
fundamental.

Poder Legislativo.- El Congreso de la Unin se integra:

Art. 49.- El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio,

en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms
de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse
el Legislativo en un solo individuo, salvo el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el
a. 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del
a. 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar.

Art. 50.- El Poder Legislativo de los EUM se deposita en un Congreso

General, que se dividir en dos Cmaras, una de diputados y otra
de senadores.

Cmara de Diputados

Art. 51.- Se compone de representantes de la Nacin, electos en su

totalidad cada 3 aos. Por cada diputado propietario se elegir un
suplente.

Art. 52.- Integrada por 300 diputados electos segn el principio

de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales, y 200 diputados electos por el principio de
representacin proporcional, mediante listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales. Total: 500 diputados.


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Cmara de Senadores

Art. 56.- Se integra por 128 senadores: En cada Estado y en el D. F.,

2 sern electos por votacin mayoritaria relativa, y 1 ser asignado
a la 1 minora, para lo que los partidos debern registrar una lista
con 2 frmulas de candidatos. La senadura de 1 minora se asignar
a la frmula de candidatos que encabece la lista del partido que haya
ocupado el 2 lugar en nmero de votos en la entidad de que se trate.
Los otros 32 sern elegidos por representacin proporcional, mediante
listas votadas en una circunscripcin plurinominal nacional. La ley
establecer las reglas y frmulas para sto. La Cmara se renovar
totalmente cada 6 aos.

Art. 57.-Por cada senador propietario se elegir un suplente.

Requisitos para ser legislador.

Diputado (Art. 55).- Ciudadano mexicano, por nacimiento, en

ejercicio de sus derechos; 21 aos cumplidos el da de la eleccin;
Originario o vecino del Estado en que se haga la eleccin, con residencia
efectiva de ms de 6 meses anteriores a la fecha de ella. Para las listas de
las circunscripciones plurinominales, ser originario o vecino de alguna
de las entidades federativas que comprenda esa circunscripcin, con
residencia efectiva de ms de 6 meses anteriores. La vecindad no se pierde
por ausencia en el desempeo de cargos pblicos o de eleccin popular.
No estar en servicio activo del ejrcito, ni tener mando en la polica o
gendarmera en el distrito de la eleccin, cuando menos 90 das antes.
No ser secretario, subsecretario, ni Ministro de la SCJN, a menos que
se separe definitivamente 90 das antes, en caso de los primeros o 2
aos, en caso de los Ministros.
Los gobernadores no podrn ser electos en sus entidades, durante
el perodo de su encargo, aunque se separen definitivamente de sus
puestos. Los secretarios de gobierno, magistrados y jueces no podrn
ser electos en las entidades de sus jurisdicciones, si no se separan
definitivamente de sus cargos 90 das antes. No ser Ministro de algn
culto religioso. No estar comprendido en alguna de las incapacidades
del art. 59.


Senador (Art. 58).- Los mismos, salvo que debern tener 25 aos
(mnimo), cumplidos al da de la eleccin.

El a. 59 prohbe la reeleccin inmediata de diputados y

senadores; sin embargo quien hubiera sido suplente y no hubiera
ejercido, podr ser electo propietario el siguiente perodo; no as
los propietarios (no podrn ser electos como suplentes). Quien
hubiera sido diputado, podr ser electo como senador y viceversa.

Perodos de sesiones.- Ambas Cmaras que integran el

Congreso de la Unin celebran perodos de sesiones ordinarios
y extraordinarios. De conformidad con los arts. 65 y 66, los
perodos ordinarios de sesiones del Congreso son:

Primer perodo.
Del 1 de septiembre al 15 de diciembre (mximo), salvo el ao
en el que el Presidente de la Repblica tome posesin de su
cargo, en el que las sesiones podrn extenderse hasta el 31 de
diciembre.

Segundo perodo.
Del 1 de febrero al 30 de abril.

Las sesiones ordinarias tienen como propsito principal discutir

las iniciativas de ley que se presenten y los asuntos que seale la
Ley Orgnica. Mientras los perodos extraordinarios se celebran
(art. 67), cada vez que la Comisin Permanente convoque bien
sea al Congreso o a una de sus Cmaras, tratndose de un asunto
exclusivo de ella, pero nicamente se podr(n) tratar el (los)
asunto(s) para el(los) que hubiera(n) sido convocado(s).

Si las dos Cmaras no estuvieren de acuerdo para concluir las

sesiones en las fechas indicadas, resolver el Presidente de la
Repblica.


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Qurum.- Hay dos tipos:

Asistencia; nmero mnimo indispensable de legisladores

para que puedan sesionar vlidamente cada una de las
Cmaras. El primer prrafo del a. 63 seala que ser: la
concurrencia en cada una de ellas, de ms de la mitad del
nmero total de sus miembros. Hay una excepcin: para
la designacin de Presidente por el Congreso se exige una
mayora calificada de cuando menos las del nmero total
de sus miembros (a. 84).

Votacin; nmero de votos indispensable para que una

resolucin sea aprobada. La regla general en ambas Cmaras
requiere la mayora simple de los miembros presentes. Puede
haber mayora absoluta = ms de la mitad de los votantes,
que decide cuando existen dos proposiciones, y mayora
relativa = entre dos o ms proposiciones gana la que alcanza
mayor nmero de votos, aunque no exceda la mitad del total
de votantes.

La Constitucin exige un qurum ms riguroso, la mayora

calificada simple, o sea el voto de las partes de los miembros
presentes; cuando:

1.Erige un nuevo Estado (a. 73, fr. III, inciso 5);

2.Designa gobernador en caso de desaparicin de poderes (a.
76, fr. V);
3.Comisin Permanente convoca a sesiones extraordinarias
(a.79, fr. IV);
4. Aprueban adiciones o reformas a la Constitucin (a. 135).

Residencia.- El art. 68 precepta que ambas Cmaras debern

residir en el mismo lugar y no podrn trasladarse a otro, si antes
no acuerdan ese traslado, tiempo y modo para hacerlo (un mismo
punto para ambas). Si difieren, el Ejecutivo decidir, eligiendo


uno de los dos puntos en cuestin. Este supuesto es para un
cambio provisional; no debe confundirse con el que establece el
a. 44, que contempla la creacin del Estado del Valle de Mxico
y la ereccin de un nuevo Distrito Federal en otro lugar del
pas. Ninguna Cmara podr suspender sus sesiones por ms de
3 das, sin consentimiento de la otra.

Resoluciones del Congreso.- El art. 70 expresa que todas las

resoluciones que emita el Congreso tendrn el carcter de ley o
decreto.

Formas de actuar.- El Congreso General, en razn de su propia

composicin y de sus facultades, puede actuar:

a) como Congreso de la Unin, de manera conjunta, o dividido

en Cmaras;
b) mediante facultades exclusivas de cada Cmara;
c) en ejercicio de facultades comunes, y
d) como Comisin Permanente

Conviene recordar que el sistema constitucional mexicano es

de facultades expresas; es decir, los poderes y autoridades
federales nicamente pueden hacer aquello para lo que hayan
sido expresamente facultados (al contrario de lo que establece el
sistema canadiense). As sucede, desde luego, con las facultades
del Poder Legislativo, enumeradas en los arts. 73, 75, 76 y 77
y en menor grado en otras normas primarias.

El Congreso de la Unin acta como asamblea nica, en el

recinto de la Cmara de Diputados, en casos excepcionales:

Apertura del perodo de sesiones ordinarias (arts. 65, 66 y

69);
Protesta del Presidente de la Repblica (art. 87);
Calificacin de la renuncia del Presidente de la Repblica
(art. 86);

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Nombramiento de Presidente interino o sustituto (arts. 84
y 85);
Clausura de los perodos ordinarios y extraordinarios y
celebracin de sesiones solemnes (art. 5 de la Ley Orgnica),
y
Suspensin de garantas individuales (art. 29).

Por regla general, el Congreso acta de manera separada y

sucesiva, mediante sus dos Cmaras. Las facultades expresas
(a. 73) se dividen en:

explcitas, de carcter legislativo; indican la materia

precisa que regulan y se pueden dividir en: financieras,
econmicas, sociales, defensa, relaciones exteriores y
ecologa. Hay administrativas, la ereccin de nuevos
Estados (fr. III), y jurisdiccionales, la amnista (fr. XII).

implcitas, reguladas en forma genrica por la fr. XXX;

tienen origen en una clusula similar de la Constitucin
norteamericana; para expedir todas las leyes que tengan
por objeto hacer efectivas las facultades anteriores, y
cualquier otra facultad concedida constitucionalmente a
los poderes de la Unin. Para que opere deben darse los
siguientes requisitos:

1.la existencia de una facultad explcita, que por s sola no

podra ejercerse;
2.la relacin medio-fin, entre facultad implcita-explcita;
3.reconocimiento del Congreso de la necesidad de dicha
facultad implcita y su otorgamiento al poder que la
necesite;

Las facultades del Congreso estn establecidas en el artculo73

Constitucional, en tanto las facultades exclusivas de cada
Cmara son:

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 Cmara de Diputados (art. 74)
I. Expedir el bando solemne para dar a conocer la declaratoria de
Presidente electo, hecha por el TRIFE (fr. I).
2. Coordinar y evaluar las funciones de la entidad de fiscalizacin
superior de la Federacin (fr.II).
3. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federacin
(fr. IV). Revisar la cuenta pblica del ao anterior (fr. IV).
3. Declarar si ha lugar a proceder penalmente vs. altos servidores
pblicos, y fungir como rgano de acusacin en los juicios polticos
(prrafos 1 y 2, de la fr. V)
6. Las dems que le confiere expresamente esta Constitucin (fr.
VIII).
Cmara de Senadores (art. 76)
1. Analizar la poltica exterior y ratificar los tratados internacionales
(fr. I).
2. Ratificar nombramientos del procurador general, agentes
diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de hacienda,
coroneles y dems jefes superiores de las fuerzas armadas; Ministros
de la SCJN (fr.II y VIII).
3. Autorizar tropas al extranjero; paso de tropas extranjeras por
nuestro territorio y estacin de escuadras en aguas mexicanas, ms
de 1 mes (fr. III). Autorizar al Presidente la utilizacin de la guardia
nacional fuera de sus Estados. (fr. IV).
4. Intervencin federal cuando declaran la desaparicin de poderes
en algn Estado (fr. V). Resolver las cuestiones polticas que surjan
entre los poderes de los Estados (fr. VI). Autorizar convenios que
los estados celebren para fijar su lmites territoriales y resolver
los conflictos sobre estos asuntos (fr. X y XI). Erigirse en jurado
de sentencia en juicio poltico a altos servidores pblicos (fr. VII).
Nombrar y remover al Jefe de Gobierno del D. F., en los supuestos
previstos (fr. IX), y
6. Las dems que la Constitucin le encomiende.

Comisin permanente.- El Poder Legislativo acta, durante sus

recesos, a travs de la Comisin Permanente (art. 78), cuyos
orgenes se remontan a las cortes del reino de Aragn (s. XIII).
Se compone de 37 miembros (19 diputados y 18 senadores),

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 Serie Roja
con sus suplentes, nombrados por sus respectivas Cmaras la
vspera de la clausura del perodo ordinario de sesiones. Se rene
usualmente una vez a la semana. Sus principales funciones son:

Convocar al Congreso a perodo extraordinario de

sesiones;
Recibir las iniciativas de ley y turnarlas para dictamen;
Ratificar los nombramientos de Procurador general,
ministros, agentes diplomticos, embajadores, cnsules,
empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes
de las fuerzas armadas, marina y fuerza area;
Autorizar al Presidente licencia hasta por 30 das; recibir la
protesta del Presidente;
Resolver las licencias de los legisladores;

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14
 Serie Roja
La Ley Orgnica
*Marineyla Cabada Huerta

En el Diario Oficial de la Federacin de fecha 25 de mayo

de 1979, se publica por primera vez una Ley Orgnica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
como consecuencia de la reforma al artculo 70 de la
Constitucin que introduce la facultad del Congreso de la
Unin para expedir una ley a fin de regular su estructura
y funcionamiento internos.

Muchas de las formas y procedimientos del Reglamento

de 1934 fueron incorporados en la naciente Ley Orgnica.
A diferencia del Reglamento, la Ley Orgnica reconoci
independencia en la organizacin de cada una de
las Cmaras, del Congreso General y de la Comisin
Permanente:

La Ley Orgnica ha sido reformada en diversas ocasiones,

pero en tres de ellas resultan fundamentales las
modificaciones: 1981, 1994 y 1999.

1. Diario Oficial de la Federacin del 28 de diciembre de

1981, introdujo modificaciones a los artculos 15, 23 y 24,
todos pertenecientes al Ttulo Segundo De la Cmara
de Diputados, en cuanto a facultades de la Comisin
Instaladora del Colegio Electoral.

2. Diario Oficial de la Federacin de fecha 20 de julio de 1994,

atendi nuevamente a modificaciones constitucionales
en materia electoral, entre las que destacan: el aumento
a 128 integrantes de la Cmara de Senadores, un nuevo
organismo electoral para declarar la validez de las
elecciones de los legisladores y la posibilidad de impugnar
las mismas ante un tribunal especial, cambio en las fechas

*Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Investigadora

A del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias.

15
de inicio y trminos de los perodos de sesiones ordinarias,
as como nuevos rganos de direccin poltica en la Cmara
de Diputados.

3. Expedicin de una Nueva Ley. Diario Oficial de la

Federacin del da 3 de septiembre de 1999, que abroga a
su antecesora de 1979 y a sus reformas. Las caractersticas
de este ordenamiento se resumen en los siguientes
puntos:

TITUTLO PRIMERO. Del Congreso General. (Artculos 1

a 13)

Mejor tcnica legislativa haciendo referencia a los

artculos constitucionales procedentes en lugar de repetir
las disposiciones de los mismos.

Se suprimen las alusiones al Colegio Electoral, ya que la

calificacin de la eleccin presidencial haba dejado de
ser competencia del Legislativo.

TITULO SEGUNDO. De la Organizacin y Funcionamiento

de la Cmara de Diputados (Artculos 14 a 57)

Nuevas disposiciones para la constitucin de una

nueva Legislatura en la Cmara (Artculos 14 a 16):
incorporacin e integracin de la Mesa de Decanos
en sustitucin de la antigua Comisin Instaladora.

Nuevas reglas e integracin de la Mesa Directiva,

especificando las atribuciones y funciones del rgano
y de sus integrantes. (Artculos17 a 25). Se reduce
el nmero de vicepresidentes y secretarios, a la vez
que desaparece la figura de los prosecretarios; nueva

16
 Serie Roja
duracin anual de sus integrantes, en lugar de mensual;
imposibilidad de que los coordinadores de los grupos
parlamentarios puedan ser integrantes de la Mesa;
la eleccin requiere el voto favorable de dos terceras
partes de los miembros presentes (mayora calificada
de dos tercios).

Regulacin ms detallada respecto del papel de los

grupos parlamentarios, as como de la actuacin y
facultades de sus coordinadores. (Artculos 26 a 30)

a) Definicin o concepto de lo que se entiende como

grupo parlamentario.
b) Objeto de los mismos.
c) Nmero de legisladores que se requieren para integrar
un grupo parlamentario, as como la condicin de que
deben tener igual filiacin partidista.
d) Determinacin de los documentos a presentar para
darse por constituidos.
e) atribuciones y obligaciones de los coordinadores.
f) Referencia a los legisladores que no pertenezcan a
ningn grupo parlamentario.

Creacin de la Junta de Coordinacin Poltica, integrada

por los coordinadores de los grupos parlamentarios,
en sustitucin de la Comisin de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica. (Artculos 31 a 36)

Creacin de la Conferencia para la Direccin y

Programacin de los Trabajos Legislativos, integrada
por los coordinadores de los grupos parlamentarios y
por el Presidente de la Mesa Directiva, quien preside
tambin a este rgano. (Artculos 37 y 38)

17
 Reestructuracin del sistema de comisiones a
partir de la reduccin de cantidad y reagrupacin
de competencias. (Artculos 39 a 45) Cabe destacar
que posteriores reformas a la expedicin de la ley de
1999, han aumentado nuevamente el nmero de las
comisiones. (Diario Oficial de la Federacin de fechas:
09/10/2000, 29/09/2003 y 23/01/2006.

Definicin de los Comits, as como determinacin de

los mismos. Cabe destacar que la ley de 1999 solamente
dispona como permanente al Comit de Informacin
Gestora y Quejas, pero de la redaccin del artculo
correspondiente se desprenda la posibilidad de que
fuesen creados ms; con esta base se crearon varios
comits mediante acuerdos parlamentarios, y ms
adelante una modificacin a la ley incluy nuevamente
al Comit de Administracin, contemplado por la anterior
legislacin. (Artculo 46) (Diario Oficial de la Federacin
de fecha 29/09/2003)

La nueva organizacin tcnica y administrativa

incorporada es uno de los puntos ms relevantes
de la nueva ley. (Artculos 47 a 57).Se sustituye a la
Oficiala Mayor y a la Tesorera por una Secretara
General auxiliada de dos Secretaras de Servicios,
una de Parlamentarios; y otra, de Administrativos y
Financieros.

Tratamiento y apartado especial e independiente de los

servicios coordinados por la Secretara General, merecen
otros rganos tcnicos de la Cmara como lo son la
Contralora Interna, ubicada directamente en el mbito
de la Conferencia para la direccin y Programacin
de los Trabajos Legislativos; la Coordinacin de
Comunicacin Social, que depende de la Mesa Directiva;

18
 Serie Roja
y, la Unidad de Capacitacin y Formacin Permanente
de los integrantes de los servicios. Asimismo, se
definen los lineamientos generales sobre los cuales
deben establecerse los servicios de carrera de la
Cmara, dentro de una seccin titulada Disposiciones
Generales.

TITULO TERCERO. De la Organizacin y Funcionamiento

de la Cmara de Senadores.
(Artculos 58 a 115)

En cuanto al establecimiento y operacin de la Mesa de

Decanos, as como las reglas de la sesin constitutiva
del Senado hay similitudes con las normas relativas
para la Cmara de Diputados. (Artculos 58 a 61)

La integracin, duracin y eleccin de la Mesa

Directiva se establece en trminos semejantes a los
de la Colegisladora, salvo una mnima diferencia en el
nmero de secretarios, ya que en el Senado son cuatro
y en la Cmara de Diputados slo tres. (Artculos 62 a
70). No hay prohibicin para que los coordinadores de
los grupos parlamentarios sean integrantes de la Mesa
Directiva.

Regulacin ms detallada respecto del papel de los

grupos parlamentarios, as como de la actuacin y
facultades de sus coordinadores. (Artculos 71 a 79)

Adopcin del rgano de gobierno llamado Junta de

Coordinacin Poltica, integrada por los coordinadores
de los grupos parlamentarios. (Artculos 80 a 84)

Un sistema de comisiones renovado que determina

19
 los tipos y naturaleza de las comisiones con que cuenta
la Cmara. (Artculos 85 a 105)

De igual forma, la regulacin relativa a las comisiones

del Senado de la Repblica contiene disposiciones
sobre sus competencias, principales tareas, integracin,
organizacin, algunas regalas de funcionamiento y
atribuciones.

La organizacin tcnica y administrativa de la Cmara

de Senadores tambin sufri un cambio sustancia en la
nueva Ley de 1999, quedando a cargo de una Secretara
General de Servicios Parlamentarios, una Secretara
General de Servicios Administrativos y Financieros, as
como de las unidades administrativas creadas por la
Mesa Directiva. (Artculos 106 a 115)

A diferencia de la Cmara de Diputados, en el Senado

las dos ramas de los servicios no dependen de un solo
secretario y sus mbitos de accin son independientes.

Conforme se avanza en la regulacin de la organizacin

tcnica y administrativa del Senado, se puede advertir
que, con independencia de las secretaras generales
de servicios, existen otros dos rganos, la Tesorera y
la Contralora. Se instituye por ley el Servicio Civil de
Carrera de la Cmara de Senadores.

TITULO CUARTO. De la Comisin Permanente. (Artculos

116 a 129)

Se recogen las disposiciones constitucionales y

las contenidas anteriormente en la ley, relativas a la
Comisin Permanente como rgano encargado de

20
 Serie Roja
mantener la vigencia de la vida institucional del Poder
Legislativo Federal durante los perodos de receso del
Congreso de la Unin.

La Comisin Permanente carece de facultades

legislativas.

Las disposiciones van desde una especie de concepto

de lo que es la Comisin Permanente, hasta reglas
de eleccin de su Mesa Directiva, de funcionamiento,
atencin de asuntos, previsiones de faltas del Presidente
y organizacin interna.

TITULO QUINTO. De la difusin e informacin de las

actividades del Congreso. (Artculos 130 a 135)

Este tema no tiene precedentes en la legislacin

interna del Congreso.

Dentro de cinco artculos la Nueva Ley Orgnica del

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
expedida en el ao de 1999, determina la publicidad de
las actividades por medio de las cuales las Cmaras
realizan las funciones que les son encomendadas
constitucional y legalmente.

Se determina como instrumento de publicidad para

resear y difundir la actividad legislativa y parlamentaria,
un canal de televisin que sea asignado por la autoridad
competente; asimismo, la constitucin de una comisin
bicameral encargada de conducir las actividades de
este canal.

Se institucionaliza en cada Cmara el Diario de los

21
 Debates, el Sistema de Bibliotecas del Congreso y las
instituciones de investigacin jurdica y legislativa.

Bibliografia.

Chena Rivas, Rodolfo. El Ordenamiento Parlamentario

y el Congreso Federal Mexicano. LIII Legislatura del
Estado de Mxico. Instituto de Estudios Legislativos.
Mxico. 1999. Pg. 41.
Fernndez Ruiz, Jorge. Poder Legislativo. Editorial
Porra Mxico y Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. Mxico, 2003.
Primer ciclo de mesas redondas. Reformas Urgentes
al Marco Jurdico del Congreso Mexicano. Comisin de
Reglamentos y Prcticas Parlamentarias. Cmara de
Diputados. LIX Legislatura. U.N.A.M. Mxico, 2004.
Varios articulistas. Revista. Dilogo y debate de cultura
poltica. El Poder Legislativo en Mxico. Nm. 9-10, julio-
diciembre de 1999. Editada por el Centro de Estudios
para la Reforma del Estado, A.C. Mxico, 1999.

Diario Oficial de la Federacin

-25 de mayo de 1979.

-28 de diciembre de 1981.
-20 de julio de 1994.
-3 de septiembre de 1999.
-9 de octubre de 2000.
-29 de septiembre de 2003.
-23 de enero de 2006.

22
 Serie Roja
El Reglamento para el Gobierno Interior
*Cuauhtmoc Lorenzana Gmez

Abordar el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos, significa entrar
en la esencia del mundo parlamentario o congresional. Es
el punto del Derecho Pblico donde confluyen el Derecho
Constitucional y el Derecho Parlamentario. Significa hablar
del Reglamento Parlamentario, y stos, los Reglamentos
Parlamentarios constituyen verdaderas, instituciones-
mecanismos cuya funcin capital dimana de su propia
esencia y finalidad: la regulacin de la vida entera de
las Asambleas legislativas, con una mltiple variedad
de funciones, que les estn encomendadas entre las
que en tiempo pasado destacaba la aprobacin de las
leyes, y, en la actualidad, el llamado poder deliberativo
o control del Ejecutivo. (Coro Cilln Garca de Iturrospe).
Asimismo, las dos acepciones que todo Reglamento
Parlamentario contiene, son: En sentido amplio, su modus
tenendi parliamentum, que significa el modo de cmo un
parlamento cumple las tareas que le estn encomendadas,
mediante la puesta en marcha de distintas instituciones
parlamentarias, como seran: integrantes participantes,
rganos de direccin o de gobierno, comisiones, sesiones,
procedimiento. Y en sentido estricto, ordo parlamenti, como
sistema ms o menos completo de reglas parlamentarias,
debidamente codificadas, o dicho en otros trminos, como
mtodo y orden de trabajo de cada Cmara.

Importancia de los Reglamentos Parlamentarios.

Se puede afirmar, que los Reglamentos Parlamentarios no

son asunto menor, sino que se est en una importancia
vital para un Estado democrtico, para su consolidacin

23
y su robustecimiento, y por ello, podramos destacar tres
razones fundamentales: a) de su lugar preeminente en la
jerarqua de las normas, porque si no son una ley formal,
sirven para la tramitacin y aprobacin de las leyes, por lo
que si en la jerarqua real de las fuentes ocupan un lugar
inferior a la Constitucin, de hecho son superiores al de
las leyes ordinarias; b) de su perfeccin o deficiencias,
porque de ellos depende el buen funcionamiento de los
Parlamentos, el juego armnico de los poderes Ejecutivo
y Legislativo e incluso la buena marcha del Rgimen, y c)
de haber servido de modelo a otros tipos de estatutos. (N.
Prez Serrano) Sin pretender ser exhaustivos, antes ms
bien ilustrativos, en los pases latinos de Espaa, Francia,
e Italia se les denomina Reglamento Parlamentario;
en Inglaterra se usa el trmino Orders; y en Alemania,
Gestchftsordsung. Denominacin que va de la mano con
la historia de la lucha que han librado los parlamentos
europeos frente al poder absoluto del monarca, y de las
conquistas del constitucionalismo, liberal, social y los
derechos humanos.

Son varias las caractersticas que tiene un Reglamento

Parlamentario: 1) relatividad y dependencia en su esencia
misma como regla unvoca que se refiere al ordenamiento
particular de las Asambleas; y dependencia con el Derecho
Constitucional en la medida en que se integran en el Derecho
Parlamentario; 2) relatividad y dependencia reflejada en el
proceso de smosis, como veremos ms adelante, entre
la Constitucin y el Reglamento; 3) relativa estabilidad,
debido al principio de autonoma sistemtica (capacidad del
rgano para elaborar y perseguir sus propios fines), de que
gozan las Cmaras para la produccin de su reglamento,
sin subordinacin de jerarqua; 4) su codificacin
generalmente recibida. Podra afirmarse de que se trata
de una estructura sistematizada como organizacin de las

24
 Serie Roja
partes funcionales del Parlamento. Sin embargo, se trata
en el fondo de configurar los elementos y las relaciones
de un conjunto coherente, tomando en consideracin su
superestructura.

Lo anterior no se clarificar si no abordamos la naturaleza

de los Reglamentos Parlamentarios. Que dicho sea
de paso, ste tema es uno de los ms controvertidos, y
apasionantes, dentro del Derecho Parlamentario, ya que
ha generado una gran polmica entre las distintas escuelas
en el parlamentarismo europeo.

Naturaleza de los Reglamentos Parlamentarios.

nicamente con el propsito ilustrativo sealaremos que

derivado de la discusin y la controversia que genera el
anlisis de la naturaleza de los Reglamentos Parlamentarios,
existen mltiples criterios que derivan en ampliar un
horizonte, y que para estar en posibilidades de encontrar
una solucin al anlisis, los agruparemos para lograr una
clasificacin prctica. 1) el criterio que los equipara a los
Reglamentos Administrativos; 2) el que afirma que son
resoluciones o acuerdos de las Cmaras; 3) el que sostiene
que son leyes materiales; 4) el que los considera como
reglas interiores o estatutos internos del Parlamento; 5)
el que defiende su naturaleza de reglamentos delegados.
Y como todas las corrientes tericas se encuentran
enfrascadas en plena discusin controvertida, carecera
de utilidad acadmica si no tomamos en consideracin
el objetivo central a desentraar: explorar la naturaleza
originaria de los reglamentos parlamentarios. (Coro Cilln
Garca de Iturrospe)

En principio, tenemos la valiosa definicin que nos ofrece, de

Reglamento Parlamentario, la Enciclopedia Jurdica Bsica

25
Espaola: ...es aquel conjunto de normas directamente
derivadas de la Constitucin que expresan el derecho de las
Cmaras a establecer sus propias reglas de organizacin y
funcionamiento. Bajo un cierto aspecto, pues, el reglamento
parlamentario es Derecho propio o autoestatuido que,
segn ello, existe en tensin de impenetrabilidad por otros
rdenes normativos; bajo otro punto de vista, en cambio,
el reglamento es Derecho derivado de la Constitucin y,
por consiguiente, subordinado a ella y penetrado por otras
normas. Por lo tanto, nos encontramos con que existe una
vinculacin directa entre Reglamento Parlamentario y la
Constitucin, porque aqul desarrolla de manera inmediata
a la Constitucin y entre ellos no existe cuerpo normativo de
por medio. Luego entonces, el Reglamento Parlamentario
es una verdadera fuente integrada a la Constitucin.

Si consultamos a otros autores expertos en la materia,

nos lo clarificarn. Los maestrosespaoles, Jos Antonio
y ngel Luis Alonso de Antonio, precisan: El Reglamento
parlamentario constituye la genuina representacin de la
autonoma que nuestra Constitucin quiso reconocer a las
Cmaras en su Artculo 72. Esta capacidad autonormativa
es por tanto, la mejor defensa de la funcionalidad propia del
Parlamento ante el riesgo de ingerencia de otros poderes o
de una mala interpretacin del juego de mayoras y minoras
parlamentarias. La Constitucin es por ello la fuente
legitimadora de los Reglamentos parlamentarios [] Estas
normas reglamentarias resultan entonces imprescindibles
para abordar las funciones parlamentarias al actuar como
autnticas leyes de desarrollo de la Constitucin en lo que
se refiere a la organizacin, actividad y relaciones de las
Cmaras (J.Ma. Gil-Robles y Gil Delgado).
Pero, podramos justificar la incorporacin de una
Ley Orgnica entre la Constitucin y el Reglamento
Parlamentario, para establecer su organizacin y su

26
 Serie Roja
funcionamiento? La respuesta la encontramos en la
caracterizacin que Jos Antonio Alonso de Antonio hace
de los Reglamentos Parlamentarios, al afirmar que son, ...
disposiciones normativas con fuerza de ley sin llegar a la
consideracin de ley porque el procedimiento de elaboracin
y el mbito material de eficacia distan de ser realmente el de
una ley formal aprobada en Cortes Generales. Es entonces
que, es cierto que tales reglamentos toman, en su mbito,
el lugar de la ley y, por tanto, tienen fuerza de ley, cada
1
vez que desarrollan una funcin integradora de frmulas
normativas predeterminadas por la Constitucin.

Martnez Elipe, siguiendo a Longi, diferencia tres tipos

de normas de los Reglamentos Parlamentarios: a)
normas que constituyen una repeticin formal de las
normas constitucionales que existen y se aplican con
independencia del Reglamento; b) normas de interpretacin
de los principios constitucionales sobre la organizacin y
funcionamiento de las Cmaras, y c) normas nuevas de
los Reglamentos que disciplinan institutos jurdicos no
previstos en la Constitucin.

Para redondear este apartado, explicaremos de manera

breve la doctrina fundamental de los acta interna corporis
que, traducido al espaol dira: los actos internos del
cuerpo, y se remonta a las resoluciones del Senado
romano mediante las cuales defiende su autonoma, para
posteriormente retomarse en la evolucin del Parlamento,
cuya mxima rezaba: la casa es el castillo del seor; as
es entonces, que se relaciona con la construccin de lo que
posteriormente se le conoce como el Estado democrtico.
El as llamado problema de los interna corporis se vincula
a la misma historia de la afirmacin del parlamento en
el sistema de los poderes polticos. La construccin del
Estado de derecho es la paciente bsqueda de remedios

27
contra la arbitrariedad o el error del prncipe, contenidos
en sentencias o en decretos administrativos. (Andrea
Manzella) Luego entonces, la teora de los interna corporis
se enriquece y se elabora en 1863, para consolidarse
inmediatamente como teora dominante en torno a la
exigencia, y como una preocupacin para equilibrar la
tutela de la autonoma del Parlamento, ...contra invasiones
o controles extremos que terminaron por disminuir su peso
en el sistema o que alteraran la libertad de decisin. Que
tiene una cualidad propia consistente en que: No existe
la posibilidad de imposicin coactiva externa de la norma
en caso de incumplimiento. Los Parlamentos carecen
de la tutela judicial ordinaria. Si no se admite a trmite
una iniciativa parlamentaria, o no se permite un turno de
palabra, aunque resulten ajustados al Reglamento, no hay
autoridad externa a la que recurrir para obtener la imposicin
del precepto reglamentario supuestamente infringido. Su
aplicacin descansa en controles internos.(Fernando
Santaolalla) En sntesis, y dicho en trminos llanos, los
interna corporis acta son actos que se originan, desarrollan
y se extinguen dentro del Parlamento.

Fuentes de Derecho del Reglamento Parlamentario

(Normas Sobre Produccin Jurdica).

Por otra parte, ser fundamental clarificar la ubicacin,

para saber el lugar que le corresponde, a los Reglamentos
Parlamentarios como desarrollador de normas, o ms bien
dicho, fuente de creacin de normas o mejor conocidas
como Normas Sobre Produccin Jurdica.

Sabemos que en los Estados modernos crean derecho desde

sus distintos rganos, entonces, las fuentes de creacin
de normas son varias, por lo que es lugar comn que las

28
 Serie Roja
normas sobre produccin jurdica han sido cada vez ms
complejas y ms especficos los procedimientos de creacin,
reforma y derogacin normativa en el sistema jurdico.

La doctrina italiana define a las normas sobre produccin

jurdica como ...aquellas reglas mediante las cuales el
ordenamiento regula los procesos de creacin, modificacin
y extincin de sus normas.(Miguel Carbonell) As tenemos
que, el Reglamento Parlamentario pertenece a las normas
que confieren competencias normativas, son aquellas que
atribuyen a un cierto sujeto (un rgano del Estado) el poder
de crear normas jurdicas. Estas ltimas tienen un rgimen
jurdico propio y en virtud de las mismas (normas sobre
produccin jurdica), no pueden ser dictadas por ningn
otro rgano o sujeto.

Abordaremos ahora el problema existente en torno al

fundamento constitucional para que el Congreso Mexicano
expida su Reglamento. Actualmente, tenemos un problema
de perspectiva con la discusin que se suscita entre
los expertos, en torno a que necesariamente la facultad
constitucional del Parlamento mexicano para expedir su
Reglamento, debe ser una facultad expresa. Creemos
que ese es un primer equvoco. El prestigiado catedrtico
alemn Rainer Arnold nos saca del error, al afirmar que:
Los rganos que ejercen funciones de gran importancia
a nivel federal y regional, es decir los rganos supremos
del Estado [], tienen autonoma para organizar su
estructura interna y para concretar el ejercicio de sus
funciones, autonoma atribuida a ellos por la Constitucin
(federal o de los Lnder) [] Se puede decir tambin
que la Constitucin confirma este poder, sin necesidad
de atribuirlo expresamente, porque el mismo resulta
directamente de la existencia del rgano. El hecho de que
la Constitucin establezca la institucin del rgano implica

29
el poder de ste ltimo de determinar libremente, aunque
en el marco de la Constitucin, sus reglamentos internos.
Luego entonces, la facultad reglamentaria del Parlamento
mexicano est contenida implcitamente en este poder
con el slo hecho de la existencia del rgano del Estado,
adems de su autonoma para organizar su estructura
interna y funciones, que ms adelante trataremos.

El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos.

De manera ilustrativa se har breve referencia a las distintas

disposiciones reglamentarias que en su devenir histrico
ha contado el Congreso Mexicano, y que bsicamente, son
normas por las que se rige la propia asamblea constituyente;
aquellas que se ocupan de reglamentar los procedimientos
del proceso legislativo; de organizacin y funcionamiento
del Congreso de la Unin; as como las normas dictadas
para el gobierno de los congresos ordinarios. As
entonces, el Congreso mexicano ha tenido los siguientes
reglamentos: Reglamento para el Gobierno Interior de las
Cortes de Cdiz, 27 de noviembre de 1810, derivado del
primer Decreto. Cabe hacer notar que se dictaron normas
constitucionales para ser observadas por las Cortes
espaolas futuras ordinarias, asimismo, se expidi el
Reglamento para el Gobierno de las mismas Cortes el 4 de
septiembre de 1813, sin embargo, la Constitucin de Cdiz
es del 19 de marzo de 1812; Reglamento expedido por Jos
Mara Morelos y Pavn para la instalacin, funcionamiento
y atribuciones del Supremo Congreso de Chilpancingo,
11 de septiembre de 1813; Reglamento para el Gobierno
Interior de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del
Imperio Mexicano, septiembre de 1821(se aplica el mismo
de 1810, con ligeros ajustes); Reglamento del Soberano
Congreso Constituyente, 25 de abril de 1823; Reglamento

30
 Serie Roja
para el Gobierno Interior de las Secretaras de las Cmaras,
23 de diciembre de 1824; Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General, 23 de diciembre de 1824;
disposiciones correlativas al Reglamento del Congreso
General, 23 de diciembre de 1824; Reglamento Interior del
Congreso de la Unin, 1857(se aplica el mismo de 1824);
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos, 20 de diciembre de
1897; Reglamento Interior para la Soberana Convencin
Revolucionaria, 1915; Modificaciones al Reglamento
Interior de la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin, Congreso Constituyente, 1916; Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, 20 de marzo de 1934, que hasta la
fecha sigue siendo el reglamento vigente.

Como nota final a los antecedentes, destacan dos

aspectos que llaman la atencin: el primero, consiste
en que los distintos reglamentos que ha expedido
el Parlamento mexicano, en el fondo contienen
bsicamente, en esencia, la misma normatividad
rectora en cuanto a organizacin, funciones y
procedimiento que deba sujetarse la Asamblea, del
primer reglamento, el Reglamento para el Gobierno
Interior de las Cortes de Cdiz; y el segundo, radica
en que: Los mexicanos aprendimos el quehacer
legislativo en las Cortes espaolas de 1810-1822; A
estas Cortes espaolas, diferentes totalmente respecto
a su composicin y a su encomienda, acudieron un
nmero de mexicanos que anda alrededor de 70; de
los 70 fueron 21 a las Cortes Constituyentes de 1810-
1813, las cuales estuvieron sesionando casi siempre
durante todo el da por un espacio completo de tres
aos consecutivos. Dichas Cortes Constituyentes
han sido, aunque no lo reconozcan del todo los autores

31
 espaoles contemporneos, como se los ha reprochado
Diego Sevilla Andrs, una de las asambleas histricas
ms importantes de todo el parlamentarismo;(Jos
Barragn). Efectivamente, fue verdaderamente
revolucionaria porque se decret la libertad de imprenta;
se prohbe la esclavitud, y se produjo la ms importante
nacionalizacin del poder poltico y econmico, ya
que se aboli el sistema de propiedad medieval, y la
nacin recuper su poder, a travs del Congreso, es
la recepcin de la soberana por el Constituyente y
es total. La idea de la representacin se legitima y el
referente es la fuente de su origen cuando es el pueblo
quien elige a la Asamblea, y entonces, es el Congreso
quien representa al pueblo, representa a la democracia,
al pueblo, a la nacin.

El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora toca su turno detenernos a repasar el contenido

del Reglamento vigente, que casi siempre ha ostentado
ese ttulo, Reglamento para el Gobierno Interior, y
cuyo cuerpo normativo siempre rigi la organizacin
y funcionamiento del Congreso mexicano, as como
tambin los procedimientos de todo el proceso
legislativo, incluidos el desarrollo de procedimientos de
medios de control del Ejecutivo. Al final del ejercicio lo
compararemos con un nuevo proyecto de Reglamento
que la Comisin de Reglamentos y Prcticas
Parlamentarias tiene en la etapa de dictaminacin. El
contenido del Reglamento para el Gobierno Interior, se
encuentra estructurado en el siguiente capitulado: De
la instalacin de las Cmaras, artculos 1 al 14; De
la Presidencia y Vicepresidencia, artculos 15 al 22;
echar mano de los Acuerdos Parlamentarios(normas de

32
 Serie Roja
inferior rango de carcter transitorio), para regular las
sesiones plenarias, integracin del Orden del Da, los
Debates y las Votaciones; lo relativo a la Organizacin y
Reuniones de las Comisiones y Comits; lo relativo a la
Comisin de Jurisdiccin y a la Seccin Instructora; las
discusiones; lo relativo a la Difusin de la Informacin.
Todo lo anterior ha trado como consecuencia una
dispersin normativa de lo debe estar regido por un
solo Reglamento Parlamentario, con las caractersticas
sealadas en la primera parte.

Nuevo Proyecto de Reglamento para el Gobierno

Interior de la Cmara de Diputados.

En la presente LIX Legislatura la Cmara de Diputados,

y el Senado desde la pasada, se han dado a la tarea de
dictar proyectos de Reglamento para el Gobierno Interior,
propios para cada Cmara, fundamentalmente que
respondan para estos tiempos modernos, que posibiliten
institucionalmente el arribo de acuerdos ante este nuevo
rgimen de Gobierno Dividido. Nos encontramos con
que existen varias vas por las que se puede invocar
su fundamentacin. Expliqumonos: los Artculos 71 y
72 constitucionales son el fundamento para expedir un
Reglamento para cada Cmara del Congreso, al sealar
textualmente el Artculo 71: Las iniciativas presentadas
por el Presidente de la Repblica, por las legislaturas de
los estados o por las diputaciones de los mismos, pasarn
desde luego a Comisin. Las que presentaren los diputados
o senadores se sujetarn a los trmites que designe el
reglamento de debates.

De igual forma, el Artculo 72 prescribe: Todo proyecto

de ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de
alguna de las Cmaras se discutir sucesivamente en

33
ambas, observndose el reglamento de debates sobre la
forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y
votaciones. En los presentes preceptos se afirma que la
misma Constitucin establece que el trabajo del Congreso
se realice a travs de las dos Cmaras y cualquiera de
las dos ser de Origen o de Revisin de las iniciativas de
ley o decreto que se les presenten, excepcin hecha por
las facultades exclusivas de cada una de las Cmaras,
establecidas en los Artculos 74, 75 y 76 constitucionales.

Al establecerse en los Artculos 74, 75 y 76 las facultades

exclusivas para cada Cmara, la Constitucin seala las
diferencias fundamentales entre ambas que determinan
materias distintas, y que necesariamente implica trabajo
diferenciado; por consiguiente, la necesidad de expedir un
Reglamento propio para cada Cmara.

Caractersticas del nuevo Proyecto de Reglamento.

El Reglamento para el Gobierno Interior an vigente, tiene

virtudes que reflejan la sabidura del parlamentarismo, como
una gran pieza unvoca, de la que se pretende rescatar en
el nuevo proyecto.

Se busca fortalecer la capacidad autonormativa, adems

que sea el instrumento que compile las mejores prcticas
parlamentarias, plasmadas algunas de stas en los
acuerdos parlamentarios, as como enriquecerse del
derecho comparado.
El Proyecto de nuevo Reglamento busca evitar la
discrecionalidad de los rganos de gobierno de la
Cmara, porque cuando no existe claridad, da pie a dictar
disposiciones que limitan la participacin individual del
diputado, llegando a contradecir la norma.

34
 Serie Roja
El Reglamento para el Gobierno Interior, concebida como
norma procesal, logra la interaccin eficiente y eficaz
entre los actores del rgano legislativo, logrando un todo
armnico con sus fines de rgano estatal.

ltima reflexin.

Como idea final podemos afirmar que en lo tocante al

marco jurdico del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, requiere de manera inmediata reformas
profundas a su rgimen interior, para que as garanticen la
posibilidad de impulsar las reformas hacia los otros rganos
del Estado.

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