05 - Relaciones Entre El Estado Federal y Las Provincias - Participacion

Universidad Nacional de Santiago del Estero
Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud

Contabilidad Pblica - 2015
CAPITULO V
ADMINISTRACIN FINANCIERA Y SISTEMAS DE CONTROL DEL SPN
1. Administracin Financiera Gubernamental
A partir del ao 1993 se debe diferenciar, en la administracin de la hacienda

pblica, dos grandes sistemas:
Administracin Financiera Sistemas de Control

Comprende el conjunto de Sistemas, Comprende las estructuras de control
rganos, Normas y Procedimientos externo e interno del sector Pblico
Administrativos que hacen posible la Nacional, y el Rgimen de
obtencin de los recursos pblicos y su Responsabilidad que establece la
aplicacin para el cumplimiento de los obligacin de los funcionarios de rendir
objetivos del Estado. cuentas de su gestin.
Los Servicios Administrativos Financieros ( SAF ) Unidades Administrativas, por

ejemplo Oficina Nacional de Presupuesto, Oficina Nacional de Crdito Pblico, etc...,
que desarrollan funciones financieras en la administracin pblica, son responsables
de:
Programar y evaluar el presupuesto

Administrar el sistema tributario
Realizar operaciones que hagan a la gestin de crdito pblico
Regular la ejecucin de los gastos e ingresos
Administrar el tesoro
Contabilizar las transacciones relacionadas con la obtencin y
colocacin de fondos pblicos.
Mientras que las reas de administracin financiera que actan con personera
jurdica propia e independiente son: la Administracin Central y cada una de las
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Instituciones Descentralizadas. La Administracin Central es la entidad que coordina

la funcin financiera del Sector Pblico Nacional.
La Administracin Financiera tiene los siguientes objetivos:
Racionalidad, lograr a travs del programa de reforma una administracin

financiera que opere bajo los supuestos de economicidad, eficiencia y eficacia.
Transparencia, disear un sistema de informacin sobre la gestin
financiera del Sector Pblico Nacional a efectos de brindar informacin
oportuna y confiable para la toma de decisiones. Posibilitar la transparencia en
los mecanismos de obtencin, aplicacin y control del uso de recursos
pblicos.
Integralidad, instituir una estructura de controles internos y externos e
interrelacionar los sistemas de administracin financiera con los sistemas de
control.
Para que esa informacin sea realmente til para la toma de decisiones
macroeconmicas, es importante el conocimiento de la gestin de todo el Sector
Pblico Argentino, es decir agregar a la informacin la nacional la de los gobiernos
provinciales y municipales.
Metodologa adoptada en el programa de reforma
La utilizacin de la Teora General de Sistemas es el sustento metodolgico

seguido en el mismo, adems de los conceptos de:
Insumo Entrada
Producto Salida
Proceso y Retroalimentacin.
Al considerar lo contemplado en la Teora de Sistemas, se debe analizar dos aportes

bsicos esenciales:
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a) Interrelacin de Sistemas
b) Criterios de Centralizacin Normativa y Descentralizacin
Operativa.
Estos dos aportes permiten:
a) Concebir a la Administracin Financiera como un macro sistema

operante en la Administracin Pblica, conformado a su vez por un
conjunto de sistemas interrelacionados
b) En el funcionamiento de cada sistema existe una clara diferenciacin

entre reas centralizadas y descentralizadas.
Interrelacin entre los sistemas
Esta demostrada la estrecha relacin existente entre los sistemas que integran la
Administracin Financiera. Por ello el desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente
de cada uno se halla influido por los sistemas vinculados. Por lo tanto, las
caractersticas con que se encare la reforma de uno de ellos condiciona
necesariamente a los restantes.
Esta afirmacin a pesar de ser obvia, no se corresponde con las modalidades en

que se han llevado a cabo tradicionalmente las reformas de la administracin
financiera. En general, dichas reformas se han ejecutado en forma aislada,
priorizando el logro de objetivos particulares de cada parte, sin considerarlos como
parte de un conjunto mayor. Para lograr una efectiva reforma de la administracin
financiera es necesario integrar a las partes a travs de normas, metodologas y
procedimientos.
Ya que est comprobado que cuando las partes de un sistema estn debidamente
integradas con los otros sistemas, inferiores o superiores, el total opera en forma
mas eficiente y eficaz de lo que lo hace la suma de las partes.
161
Criterios de Centralizacin Normativa y Descentralizacin Operativa
Estos conceptos no son contrapuestos, sino ms bien complementarios.
La centralizacin implica dar orientacin e integrar desde el punto de vista de

polticas, normas y procedimientos, el funcionamiento de cada uno de los
sistemas.
La descentralizacin se basa, a su vez, en que la Administracin para que sea

eficaz y eficiente debe ejecutarse en cada una de las Instituciones Pblicas.
La Centralizacin normativa en el mbito de cada sistema de Administracin

Financiera significa:
Definicin de polticas generales de cada sistema

Elaboracin y aplicacin de normas, metodologas y procedimientos.
La Descentralizacin Operativa implica la capacidad de administracin de cada

sistema por las propias Instituciones Pblicas y puede asumir distintas formas y
niveles. El mayor o menor grado de descentralizacin estar vinculado al marco
poltico, jurdico y administrativo del pas.
As por ejemplo, es diferente el grado de descentralizacin en un Ministerio, que en

un Organismo Descentralizado, una Universidad, una Empresa Pblica, una
Provincia o un Municipio. En estos dos ltimos casos, el nivel de descentralizacin
es superior ya que se trata de niveles con mayor autonoma de gobierno.
162
Para que la Centralizacin Normativa y la Descentralizacin Operativa tenga

efectiva vigencia, es necesario que cada sistema, tenga un Organismo Central
Rector y Organismos Perifricos.
Los organismos centrales son responsables del diseo, elaboracin y evaluacin

del cumplimiento de polticas, dictado de normas, metodologas, sistemas y
procedimientos generales a ser aplicados por las instituciones Pblicas y
fundamentalmente, de la centralizacin de la informacin de los Organismos
Perifricos por ej.: Secretaria de Hacienda.
Los organismos perifricos son responsables de la aplicacin de polticas, normas,
metodologas, etc.. formulados por los primeros.
Partiendo de la hiptesis que la Teora General de Sistema es el sustento

metodolgico de la Ley N 24.156/92, la Administracin Financiera, est
sustentada en los siguientes criterios:
Su organizacin ser de carcter sistmico, y estar

coordinada por un Organismo (Secretaria de Hacienda,
dependiente del Ministerio de Economa ) que tendr la
responsabilidad de elaborar la poltica financiera del
gobierno, formular la normativa correspondiente y
supervisar su aplicacin
Los sistemas de Presupuesto, Crdito Pblico, Tesorera

y Contabilidad que la conforman, estn estrechamente
interrelacionadas en cuanto a su normatividad,
operatividad e informacin que generan.
Su diseo e implementacin posibilitar el cumplimiento de los objetivos formulados:

una administracin eficiente de los escasos recursos pblicos, transparencia y
eficiencia en los sistemas de control interno y externo.
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Constituyendo la Teora de Sistemas el sustento Metodolgico de la Ley, tal cual lo

expresado, es necesario analizar como opera cada sistema en particular y como se
produce la interrelacin de los mismos.
Sistema de Presupuesto
Est integrado por un conjunto de Polticas, Normas, rganos, Recursos y

Procedimientos utilizados en todas las etapas del Proceso Presupuestario.
Este sistema tiene por objetivo el uso de tcnicas que posibiliten expresar y adoptar
decisiones sobre los procesos productivos en todas las etapas del proceso
presupuestario. Esto significa que los organismos pblicos adopten las tcnicas de
programacin presupuestaria ( presupuesto por programa ) como herramienta
bsica para lograr mayor eficacia y eficiencia en su gestin, ya que permite tomar
decisiones, en cuanto a la produccin de bienes y servicios como a la asignacin de
recursos reales o financieros.
De adoptarse esta herramienta, la gestin pblica se desarrolla en etapas

diferenciables, el objetivo del sistema de presupuesto es darle marco regulatorio a
dichas etapas. As el planeamiento de la gestin, se traduce en un proyecto de
presupuesto en el cual, a una serie de programas pblicos se les asigna fondos en
la forma de crdito presupuestarios.
Estos programas se encuentran a cargo de alguna oficina pblica, a las que se

denominan Unidad Ejecutora. En la prctica el planeamiento de la gestin y por
consiguiente la formulacin del presupuesto se encuentran fuertemente
descentralizadas. Se supone que las autoridades superiores de cada rea de la
gestin publica disean polticas y objetivos generales, dejando a los directores de
las unidades ejecutoras la posibilidad de generar acciones concretas.
La ejecucin de los programas pblicos requiere de distintos insumos, ya que la

ejecucin es el proceso en el cual los crditos presupuestarios se consumen para
adquirir dichos insumos y producir el servicio publico en cuestin.
164
La eficacia y la eficiencia no son propiedades atribuibles a la administracin

financiera, sino a la gestin publica, por ejemplo: una unidad ejecutora puede o no
ser eficaz, puede o no lograr sus objetivos a travs de la ejecucin de un programa,
puesto que la eficiencia de un programa viene dada por la relacin entre las metas
alcanzadas y los insumos consumidos.
En todo caso, la administracin financiera puede considerarse eficaz si logra que el

proceso de gestin publica se realice en forma organizada, prolija y transparente.
Una vez producido el cierre de las cuentas, cada 31 de diciembre, el presupuesto

pasa a ser evaluado, por lo que la misma es, o debera ser , una evaluacin de la
gestin. Cabe aclarar que tanto el control interno como el externo se ocupan de
verificar la legalidad de la ejecucin presupuestaria y no la eficiencia de la gestin.
Por ejemplo, si una oficina publica gasta su crdito presupuestario respetando el

marco legal vigente no ser observado por la Auditoria General, aun cuando sus
objetivos hayan estado lejos de cumplirse.
En definitiva, la nica evaluacin real de la gestin, la realizan las propias oficinas a

travs de la evaluacin de la gestin.
Como en todos los sistemas implementados por la Ley de Administracin Financiera,

tienen un rgano rector, en este caso la Oficina Nacional de Presupuesto, quien se
encarga de coordinar todos los procedimientos y la normativa aplicables a los
organismos pblicos.
En los ltimos aos de la dcada del ochenta, la formulacin del presupuesto

consisti en la aplicacin de un calculo porcentual financiero para actualizar
peridicamente el valor de los crditos presupuestarios, teniendo en cuenta la tasa
de inflacin, pero sin considerar la programacin de acciones a cumplir por los
Organismos. La aprobacin del presupuesto se hizo tan extempornea que consisti
en la sancin de un Proyecto ya ejecutado en gran parte.
165
Con el fin de superar estas situaciones, la Reforma permite definir una poltica
presupuestaria que tiene en cuenta las principales variables macroeconmicas, al
tanto que el proyecto de ley de presupuesto para el ejercicio 1992 es presentado en
los trminos legales y aprobado antes de iniciarse el ejercicio correspondiente.
En trminos del proceso presupuestario la Reforma en el sistema presupuestario se

lleva a cabo a travs de las etapas de formulacin, ejecucin y evaluacin. Las
mismas estn contempladas en la seccin II, Articulo N 24, seccin III, Articulo N
29 y 34 y seccin IV, Articulo N 44, respectivamente.
1. Formulacin del presupuesto
Consiste en la definicin de una poltica para el Sector Pblico y se hace sobre la

base metodolgica que se adapten a las diversas instituciones, entre ellas
Administracin central, entidades descentralizadas y empresas y sociedades del
Estado.
La Formulacin de los anteproyectos de presupuesto se realiza en las Instituciones

centralizndose su anlisis y la elaboracin de los proyectos en la Secretaria de
Hacienda.
El anlisis de los anteproyectos por parte de la Secretaria de Hacienda es

fundamental para que se conozca con anterioridad a su aprobacin, la situacin
econmica financiera del Organismo y el estado en el que se encontrar al finalizar
el ejercicio de aprobarse determinados niveles y composicin de los recursos y
gastos.
Este anlisis y el que se realice en funcin de la programacin de ejecucin ser los

parmetros para comparar lo proyectado con lo ejecutado y evaluar
peridicamente la ejecucin presupuestaria.
166
La culminacin de la etapa de la formulacin es la aprobacin de la Ley de

Presupuesto de la Administracin Nacional y la aprobacin de los proyectos de
presupuestos de las Empresas y Sociedades del Estado.
2. Ejecucin
La programacin fsica y financiera de la ejecucin, por periodos mensuales y

trimestrales, permite regular el ritmo de gestin presupuestaria de los gastos y
pagos, de acuerdo a los flujos de ingresos, las disponibilidades del Tesoro y el nivel
de supervit anual esperado. Los datos se integran a la base de datos que funciona
en la Contadura General de la Nacin.
La Ley 24156/92 en su articulo 34, establece la necesidad de la programacin fsica

y financiera a fin de garantizar el cumplimiento del principio presupuestario. Tal
programacin es un proceso cuya finalidad es compatibilizar la programacin
presupuestaria anual en funcin de las asignaciones financieras.
Consiste en determinar cuotas trimestrales que actan como techo o nivel mximo a
gastar en las etapas de compromiso o devengado. Las cuotas de compromiso rigen
para el trimestre, al trmino del cual los saldos no utilizados caducan. Las cuotas de
devengado se otorgan mensualmente y los saldos no utilizados en cada mes son
acumulables hasta finalizar el trimestre en cuyo momento caducan.
3. Evaluacin
De la gestin presupuestaria se fundamenta en comprobar el cumplimiento de los

directivas de polticas emanadas del Poder Ejecutivo, y de las autoridades de cada
Institucin, teniendo en cuenta que de los objetivos que se alcancen, y de los
resultados que se obtengan se podr evaluar la eficiencia y eficacia de la respectiva
Administracin. Pues sabemos que los Presupuestos son instrumentos de gobierno,
en ellos se deben expresar las finalidades y los cursos de accin para logrados y
sus metas generales y especficas.
167
La preocupacin actual por la evaluacin de la gestin pblica se enmarca dentro de

la agenda de reforma del estado y modernizacin de sus instituciones. Es
considerada hoy un elemento primordial dentro del paradigma de una administracin
gerencial, orientada al ciudadano cliente.
Se pueden evaluar: polticas, programas, proyectos. La evaluacin puede ser:
Anterior para considerar su factibilidad, oportunidad, razonabilidad,

Posterior comprende anlisis de resultados y
Concomitante en cualquier momento durante la realizacin de un programa
para retroalimentar su gestin.
En nuestro Pas, no obstante la preocupacin por evaluar la gestin, sus logros son
aun incipientes. A partir de la Ley 24156 se aplica un nuevo modelo de elaboracin y
ejecucin presupuestaria y se instrumentan organismos como AGN y SIGEN, que
participan en el proceso de control de la hacienda publica.
La evaluacin ayuda a mejorar la gestin porque produce la informacin necesaria

para identificar logros o fracasos de logros colectivos. No es tarea fcil ya que
muchos aspectos del accionar pblico son intangibles o meramente conceptuales,
por lo tanto es difcil encontrar indicadores adecuados. Los indicadores que
normalmente se utilizan son: eficacia, eficiencia y economicidad.
La evaluacin no es tarea fcil ya que muchos aspectos del accionar pblico son
intangibles o puramente conceptuales, por lo tanto es difcil encontrar indicadores
adecuados.
Los indicadores que normalmente se utilizan son: Eficacia se utiliza como parmetro
de medida de produccin final en el cumplimiento de una poltica u objetivo pblico,
es decir si los programas o proyectos estn cumpliendo con sus metas y objetivos (
mide realizaciones ).
168
Segn ngel Ginestar, la eficacia se refiere a un conjunto de efectos sociales

esperados y concientemente buscados .
Por lo tanto, se puede considerar eficaz una actividad en la medida en que responde
positivamente a las expectativas del contexto social. Cuando adems de apreciar su
grado de cumplimiento se introduce el factor de calidad nos referimos a la
Efectividad que valora la produccin pblica desde el mbito de quien la recibe.
Mientras que Eficiencia es la relacin entre producto insumo. Usualmente se

considera eficiente una actividad si logra los resultados con el mnimo de los
recursos. La misma no cuestiona el beneficio que proporciona el producto. Por
ejemplo un organismo de salud puede empearse en la eficiencia de un sistema de
vacunacin de nios en edad escolar, sin considerar si es mas til vacunar o
prevenir la enfermedad con alimentacin mejor en el primer ao de edad.
El sistema mas eficiente es simplemente el que aplica una mayor cantidad de

vacuna al menor costo.
La medicin de productividad mas comn relaciona un factor de insumo - trabajo con

el producto, estableciendo cuando horas hombres insume fabricar una unidad
determinada.
Sistema de Crdito Pblico
Esta formado por el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y

procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el
Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar:
inversiones reproductivas, atender casos de evidente necesidad nacional,
reestructurar su organizacin o refinanciar sus pasivos.
El principio rector y fundamento para que exista un sistema de crdito publico se

relaciona con la bsqueda de mejores condiciones de crditos por parte del
169
Estado, as como la necesidad de administrar eficientemente el creciente monto de

la deuda publica contrada en las ultimas dcadas.
Para ello se debe analizar los mercados de capitales nacionales e internacionales a

fin de lograr el mejor uso del crdito pblico.
El crdito pblico es la capacidad que por su credibilidad tiene el Estado para

endeudarse.
El endeudamiento que resulta de las operaciones de crdito Pblico se denomina

Deuda Pblica y esta constituida por los distintos contratos que obliga al Estado a
desembolsos futuros habindose contrado para financiar gastos presentes, puede
tener origen por:
La emisin y colocacin de Ttulos, bonos constitutivos de un emprstito, ya

sea a largo o mediano plazo, vendidos en el mercado de capitales.
La emisin y colocacin de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el
ejercicio financiero.
La contratacin de prstamos resultantes de contratos con Instituciones
Financieras.
La consolidacin, conversin y renegociacin de otras deudas, lo cual
configura la reestructuracin de la deuda - en cuanto monto, plazos, servicios de
deuda, procurando mejores condiciones de financiamiento.
El otorgamiento de avales, fianzas y garantas, cuyo vencimiento supere el
perodo del ejercicio financiero.
Segn el Art 58 de la Ley 24156/92, la deuda publica se clasifica segn dos criterios:
A ) Segn su mbito de exigibilidad: la deuda pblica se clasifica en: Interna y

Externa.
Deuda Pblica Interna es aquella contrada por el Estado, con personas
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fsicas o jurdicas residentes o domiciliadas en el

pas y cuyo pago es exigible en territorio nacional.
Deuda Pblica Externa es aquella contrada con otro Estado u Organismo
Internacional, sin residencia en el pas y pago
exigible fuera del territorio.
B ) Segn la naturaleza del deudor, la deuda publica puede ser:
Deuda Publica Directa Es la de la Administracin Central, asumida por la

misma en calidad de deudor principal
Deuda Pblica Indirecta Es la constituida por cualquier persona fsica o
jurdica, pblica o privada, distinta de la misma, que
cuenta con el aval o fianza de la Administracin
Central.
El Art 57 de la Ley de Administracin Financiera, clasifica a la deuda por el tipo de

operacin, ya que establece que el endeudamiento que resulta de las operaciones
de crdito pblico se denominan deuda publica y puede originarse en distintas
operaciones de las mencionadas anteriormente.
Caractersticas
El rgano rector del sistema es la Oficina Nacional de Crdito Pblico. Esta tiene
la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de una serie de etapas para regular el
proceso de endeudamiento pblico, como as tambin, mantener un monitoreo
constante de los mercados crediticios y de las relaciones con organismos
internacionales.
Dichas etapas consisten en: Autorizacin, Negociacin, Contratacin,

Administracin y Control.
Autorizacin Est limitada por las posibilidades del sector publico de atender el
171
servicio de endeudamiento y por prioridad estratgica de ese

endeudamiento. Teniendo en cuenta estas dos variables la
autoridad correspondiente, Secretaria de Hacienda, debe
autorizar el inicio de las operaciones de Crdito Pblico. En el
caso de las operaciones de Crdito Publico a realizar en el
mercado externo, previo a la autorizacin respectiva, debe
conocerse la opinin del Banco Central de la Repblica Argentina,
dado que en la estructura actual del S.P.N. es el ente que tiene la
responsabilidad de preparar las proyecciones de la balanza de
pagos.
En materia de autorizaciones de operaciones de crdito pblico,
segn Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control corresponde al Congreso de la Nacin la responsabilidad
de autorizar dichas operaciones mediante Ley de Presupuesto.
Esto significa una participacin directa del Poder Legislativo en
decisiones de gran importancia en el financiamiento de programas
y proyectos pblicos.
Negociacin La negociacin del crdito pblico esta basada en un eficiente
sistema de informacin sobre el comportamiento y tendencias del
mercado de capitales, tanto interno como externo. Esta
informacin ser elemento bsico para lograr las mejores
condiciones financieras posibles en negociaciones de operaciones
de crdito pblico y conocer permanentemente, el monto exacto
de los compromisos asumidos por el Estado.
Contratacin La contratacin de la deuda requiere la solicitud de la Oficina
Nacional de Crdito Publico, por ejemplo colocacin de ttulos en
el mercado de capitales. Una vez negociada comenzar el
proceso de contratacin formal, por funcionarios legalmente
autorizados de la ONC.
Administracin y Negociadas y debidamente instrumentadas las contrataciones de
Control deuda, comienza el proceso de administracin de esas
operaciones que comprende desde el control en la aplicacin de
los recursos, hasta el seguimiento del ritmo de ejecucin de los
proyectos, etc.
Sistema de Tesorera
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El sistema comprende el conjunto de principios, normas, organismos,

recursos y procedimientos que intervienen en el proceso de percepcin,
recaudacin y depsito de los recursos pblicos, as como su canalizacin
hacia el pago de las obligaciones del Estado.
Comprende a todas las jurisdicciones y entidades del SPN No Financiero que

ejecuten procesos de percepcin, recaudacin y depsito de los recursos pblicos y
su canalizacin hacia el pago de los gastos.
Las prioridades del sistemas consisten en:

Establecer los mecanismos que aseguren la pronta
disponibilidad de los recursos y su eficaz y eficiente aplicacin,
todo ello en el marco de la mas absoluta transparencia de la
gestin.
La administracin armnica y ordenada de los flujos de fondos
est directamente coordinada con el programa monetario y el
movimiento de divisas.
Para facilitar esto debe existir una poltica monetaria nica en el
mbito del S.P.N.
La definicin de la poltica monetaria implica compatibilizar la contraccin o
expansin monetaria que se origina en el corto plazo, como consecuencia de los
flujos monetarios del sector con los movimientos monetarios de la economa en su
conjunto, as como los efectos que, sobre el movimiento de divisas, se originan por
los mencionados flujos monetarios.
Caractersticas
Las polticas y normas del sistema son generales y
comunes para todas las jurisdicciones y entidades que
operen en el S.P.N. no financiero, ello significa adoptar
una poltica monetaria nica.
Se establece el principio de Unidad de Caja como
caracterstica fundamental del sistema.
173
Se tiende a la aplicacin del Rgimen de Caja nica en

mbito de la Administracin Nacional, complementado
con una eficiente instrumentacin de fondos permanentes
y cajas chicas, para gastos urgentes y menores.
Se reduce el periodo de incorporacin a las cuentas
fiscales de los ingresos. Para ello se simplifica el rgimen
de percepcin de los ingresos y se acortan los plazos que
median desde el momento de la recaudacin hasta su
disponibilidad por la Tesorera General de la Nacin.
La Tesorera General de la Nacin, TGN, como rgano rector del sistema tiene a
su cargo la implantacin de la Cuenta Unica del Tesoro ( CUT), como herramientas
que permiten la administracin centralizada de fondos. Esta basado
fundamentalmente en el mantenimiento de una sola cuenta corriente bancaria en el
Banco de la Nacin Argentina y hacia ella deben dirigirse todos los fondos
recaudados. A travs de esta cuenta nica se realizan todos los pagos para
cancelacin de obligaciones contrada por los Servicios Administrativos Financieros.
La Tesorera General Nacin como organismo rector del Sistema de Tesorera y

como tal coordina el funcionamiento operativo de todas las Unidades o Servicios
de Tesorera que operen en el Sector Pblico Nacional no financiero. Asume la
responsabilidad de programar y administrar los grandes flujos de fondos del Estado.
En este sentido se le asigna a la TGN un rol participativo en la definicin de la

poltica financiera del sector publico, debiendo desarrollar tcnicas de programacin
que permitan conocer la restriccin financiera que enfrentan el mismo en cada
momento.
Organizacin del Sistema
174
o Funcionan Unidades de Tesorera en cada Jurisdiccin y / o Entidad del

Sector Pblico, tienen a su cargo la administracin y registro de la gestin de
los fondos.
o La Tesorera General y las Tesoreras de cada jurisdiccin y entidades SPN
constituyen las Unidades de Registro de la informacin que se carga a la
Base de Datos Central del Sistema en la Contadura General de la Nacin.
A partir de la sancin de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de

Control del Sector Pblico Nacional, varias son las modificaciones introducidas en
los aspectos financieros del sector pblico, algunas modificaciones se introducen
con posterioridad al ao 1993 y mediante decretos, entre ellas:
Programacin de la ejecucin financiera para conocer los recursos y

poder aplicarlos a los gastos y conocer as los excedentes de caja.
Implementacin de la CUT, como una caja centralizada de fondos.
Regulacin de aspectos referidos a apertura y cierre de cuentas
bancarias oficiales, todos en bancos oficiales salvo excepciones
autorizadas por la TGN.
Pago de haberes al personal pblico, mediante la utilizacin de
cajeros automticos.
Letras del Tesoro, como instrumento de obtencin de recursos
financieros para solucionar dficit transitorios de caja.
Sistema de Contabilidad
Esta formado por el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y

procedimientos tcnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer
los hechos econmicos que afecten el patrimonio de las organizaciones.
Objetivos del Sistema
La contabilidad Gubernamental tiene los siguientes objetivos:
175
a. Registrar sistemticamente todas las transacciones que puedan

afectar la situacin econmico financiera de las jurisdicciones y
entidades.
b. Procesar y producir informacin para la adopcin de decisiones.
c. Presentar informacin contable y la respectiva documentacin que
faciliten las tareas de control y auditorias.
d. Permitir que la informacin que se procese y produzca se integre al
Sistema de Cuentas Nacionales.
Caractersticas
Concebida la Contabilidad Gubernamental de la forma que se ha sealado, la misma

tiene todas las caractersticas de ser un sistema de informacin sobre el proceso
financiero de las Organizaciones Pblicas. Esto significa que la Contabilidad de
una organizacin constituye el sistema de informacin sobre su administracin
financiera.
Al considerar a la contabilidad gubernamental como sistema de informacin, es

necesario considerar cuales son las cualidades que debe contener la informacin
contable, las mismas son:
Utilidad La informacin producida por la contabilidad debe ser eficaz y

eficiente, de modo que sirva para satisfacer razonablemente las
necesidades de los diferentes usuarios de la misma, relativas a
la gestin del Ente.
Identificacin Los estados financieros se refieren siempre a Entes
determinados, a perodos de plazos ciertos y a las diversas
transacciones ocurridas de carcter econmico - financiero
especficas de los mismos.
Oportunidad La informacin contable debe ser puesta en conocimiento de
los usuarios en las circunstancias que determine la normativa
legal, para que stos puedan, adoptar, en tiempo y forma, las
decisiones que se estimen convenientes.
176
Representatividad La informacin contable deber contener todos aquellos

aspectos relevantes que permitan exponer una descripcin
adecuada y abarcativa de los hechos econmico - financieros
ciertos que afectan al Ente e incluir tambin aquellos
acontecimientos eventuales susceptibles de ser cuantificables y
que puedan incidir en el mismo.
Verosimilitud La informacin debe ser fidedigna, resultando para ello
imprescindible incorporar en los registros contables,
exclusivamente, aquellas transacciones realmente ocurridas y,
por consiguiente, expresadas en su adecuada dimensin.
La terminologa que se utilice debe ser precisa, de manera tal
que evite las ambigedades y resulte inteligible y fcil de
comprender por los usuarios que dispongan de un mnimo de
conocimientos en la materia.
Confiabilidad La informacin contable debe reunir requisitos de certidumbre
tal que le otorgue, frente a los usuarios, el carcter de creble y
vlida para adoptar decisiones pertinentes. Esta cualidad de la
informacin est relacionada con la captacin de los datos, su
clasificacin, valuacin y exposicin.
Objetividad La informacin debe representar la realidad en funcin de
criterios preestablecidos que debern aplicar todos los
operadores del sistema, sin que incidan aspectos subjetivos
que provoquen distorsiones en el procesamiento contable y en
la informacin producida.
Verificabilidad El sistema contable debe generar informacin y emitir estados
contables que puedan ser controlados por terceros ajenos a su
procesamiento, puesto que debe operar sobre criterios
objetivos y predeterminados que posibilitan registrar, clasificar,
procesar y ordenar las transacciones con incidencia en la
contabilidad a los fines de su posterior presentacin ante los
usuarios.
Homogeneidad La informacin que se procesa debe ser formulada sobre la
base de criterios similares en el tiempo y su aplicacin debe ser
comn para los Entes, de modo tal que facilite el anlisis y su
evaluacin temporal, posibilitando realizar las comparaciones
177
correspondientes.
Tales comparaciones deben permitir la necesaria interrelacin y
cotejo con la informacin del Ente en diferentes fechas o
perodos y con las emanadas de otras jurisdicciones.
Racionalidad La informacin debe resultar de la aplicacin de un mtodo
coherente fundado en el razonamiento lgico.
El tamao y complejidad de las organizaciones pblicas hacen necesaria la

utilizacin de medios informticos en el procesamiento de la informacin contable.
La Base de Datos en sistemas automatizados es un mecanismo que permite el

almacenamiento de la informacin. La misma es almacenada y organizada en
archivos que permitan una eficiente administracin de los datos procesados.
El sistema integrado de informacin Financiera opera automticamente y la

informacin esta concentrada en una Base de Datos Central, superando la clsica
organizacin de la Contabilidad Gubernamental en subsistemas contables (
presupuestos de caja, de bienes, de crditos pblicos, etc), que producen estados
financieras separados o parciales y que para producir los estados centrales que
muestren la gestin y situacin patrimonial del Organismo requiere consolidar los
estados de los subsistemas.
Funcionamiento del Sistema
La Contabilidad Gubernamental organizada como Sistema integrado en funcin de

una Base de Datos puede esquematizarse de la siguiente forma:
ENTRADAS PROCESO PRODUCTOS

INSUMOS
RETROALIMENTACIN SALIDAS
TRANSACCIONES
Registro y Estados de Ejecucin Presupuestaria
DE Registro Bases de
Registro y Estados de Contabilidad General
UNIDADES Transacciones Datos
178
Movimientos situacin del tesoro
ECONOMICAS
Estados de la Contabilidad Nacional
FINANCIERAS
La Contabilidad Gubernamental se lleva a cabo en el marco de la Teora contable,

mediante la registracin por el mtodo de la partida doble y el devengado, adems
se aplican los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados para el Sector
Pblicos, aprobados por resolucin de la Secretaria de Hacienda. Por ello las
transacciones se contabilizan e inciden patrimonialmente en el momento en que se
devenguen y es a partir de ese momento que impactan en la partida doble.
La Contabilidad Gubernamental muestra los siguientes estados financieros, en

distintos momentos de tiempos, en forma mensual o anual:
Ejecucin del presupuesto de Recursos y Gastos

Estado de Ingresos y Gastos Corrientes, asimilables al
Estado de Resultados de la actividad privada
Estado de Origen y Aplicacin de Fondos, con idntica
aplicacin en la actividad privada.
Balance General
Ejecucin del Presupuesto de Caja
Cuenta Ahorro / Inversin / Financiamiento
El sistema de Contabilidad Gubernamental responde a las siguientes caractersticas

generales:
a) Comn, nico y aplicable a todos los organismos del Sector Pblico

Nacional.
b) Permite integrar las informaciones presupuestarias del tesoro y
patrimoniales de cada unidad entre si y con las Cuentas Nacionales.
c) Expone la ejecucin presupuestaria, los movimientos y situaciones del
Tesoro y las variaciones, composicin y situacin del Patrimonio.
d) Orientado a determinar los costos de loas operaciones pblicas.
179
Organizacin del Sistema
La Contadura General de la Nacin acta como Organismo rector del Sistema de

Contabilidad Gubernamental y como tal es responsable de disear, prescribir, poner
en funcionamiento y mantener dicho sistema en todo el mbito del Sector Publico
Nacional.
Ley 24.156 y su reglamento
Al inicio del ttulo V, del sistema de contabilidad gubernamental, la ley 24.156 (art.
85), considera que el mismo se integra por el conjunto de principios, rganos,
normas y procedimientos tcnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y
exponer los hechos econmicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio
de las entidades pblicas.
El decreto 1.361 del 5 de agosto de 1.994, en lo relativo al Art. 85, prev, como
esquema de organizacin institucional de la contabilidad gubernamental y en
especial de la actuacin de la Contadura General de la Nacin en calidad de rgano
rector de tal sistema - la existencia de unidades de registro primario de la
administracin central - que operan como centros perifricos - y de centros de
contabilidad de organismos descentralizados.
El art. 88 de la ley establece que la Contadura General de la Nacin tiene el

carcter de rgano rector del sistema, y como tal tiene asignada la responsabilidad
de prescribir, poner en funcionamiento y mantener dicho sistema en todo el
mbito del sector pblico nacional.
Por su parte, el reglamento del mencionado Art. 88 establece los deberes que
incumben a la Contadura General en esa condicin de rgano rector del sistema de
Contabilidad Gubernamental, en el sentido de disearlo y administrarlo, tanto para la
administracin nacional, como para las empresas y sociedades del Estado, con el
consiguiente deber de mantener actualizados los planes de cuentas de la
contabilidad general del sector pblico nacional, y de conformar los sistemas
180
contables que, dentro de su competencia, desarrollen los organismos

descentralizados.
Lo esencial de las atribuciones contables de la Contadura General de la Nacin

aparece regulado por el art. 91 de la ley 24.156, en los siguientes trminos:
Dictar normas de contabilidad gubernamental para todo el sector

pblico nacional; proveer la metodologa contable aplicable y la
periodicidad, estructura y caractersticas de los estados contables
financieros a producir por las entidades pblicas, como asimismo cuidar
que los sistemas contables puedan ser aplicados y desarrollados por las
entidades, conforme a su naturaleza jurdica, a sus caractersticas operativas
y a los requerimientos de informacin de su direccin;
Coordinar el funcionamiento correspondiente al registro contable

primario de las actividades desarrolladas por las jurisdicciones de la
administracin central y por cada una de las dems entidades integrantes del
sector pblico nacional;
Llevar la contabilidad general de la administracin central; consolidar

datos de los servicios jurisdiccionales, y realizar las operaciones de ajuste y
cierre necesarias;
Producir anualmente los estados contables - financiaros
Por otro lado, el citado art. 91 de la ley, establece como competencia de la

Contadura General lo correspondiente a la preparacin anual de la Cuenta de
Inversin contemplada en norma de la Constitucin Nacional ( antes art. 67 inciso 7,
actualmente art. 75 inciso 8), y presentarla al Congreso Nacional, adems de:
Administrar un sistema de informacin financiera que

permanentemente permita conocer la gestin presupuestaria, de
caja y patrimonial, as como los resultados operativos,
181
econmico y financiero de la administracin central, de cada

entidad descentralizada y del sector pblico nacional en su
conjunto;
Elaborar las cuentas econmicas del sector pblico, de acuerdo
con el sistema de cuentas nacionales;
Mantener el archivo general de la documentacin financiera de
la administracin nacional.
A tenor del art. 86 de la ley constituyen objetos del sistema de contabilidad

gubernamental - cuyos lineamientos describe el correspondiente artculo del
reglamento:
el registro sistemtico de todas las transacciones que se produzcan y afecten

la situacin econmico - financiera de las jurisdicciones y entidades;
procesar y producir informacin financiera para la adopcin de decisiones por
los responsables de la gestin financiera pblica y para los terceros
interesados en ella;
presentar la informacin contable y la respectiva documentacin de apoyo,
ordenadas de modo tal que se vean facilitadas las tareas de control y
auditoria, sean estas internas o externas;
Permitir que la informacin procesada y producida sobre el sector pblico se
integre al sistema de cuentas nacionales.
El art. 87 de la ley 24.156 describe las caractersticas generales de tal sistema:

1) comn, nico, uniforme y aplicable a todos los organismos del sector
pblico nacional;
2) permitir la integracin de las informaciones presupuestarias, del Tesoro y
patrimoniales de cada entidad entre s y con las cuentas nacionales;
3) exponer la ejecucin presupuestaria, los movimientos y situacin del
Tesoro, y las variaciones, composicin y situacin del patrimonio de las
entidades pblicas;
4) estar orientado a determinar los costos de las operaciones pblicas;
182
5) esta basado sobre principios y normas de contabilidad y aceptacin

general, aplicables en el sector pblico.
En funcin de esta ltima caracterstica, atribuida al sistema de contabilidad

gubernamental, la Secretara de Hacienda ha dictado la Resolucin 25/95, que al
formular los fundamentos y alcances de los principios de contabilidad generalmente
aceptados y las normas generales de contabilidad, sostiene que para la vital
cohesin entre el sistema de cuentas nacionales y la contabilidad del sector pblico,
es preciso primero unificar criterios contables en cuanto a principios, cualidades de
la informacin y normas tcnicas a los fines de facilitar, en definitiva, el proceso de
retroalimentacin de datos con que se nutre la contabilidad nacional.
El desarrollo de los principios de contabilidad generalmente aceptados para el

sistema de contabilidad gubernamental comprende su mbito de aplicacin y los
postulados bsicos que los inspiran; los principios de contabilidad son
minuciosamente expuestos, con formulacin del enunciado y del alcance para cada
principio (ente, ente en actividad, ejercicio contable, bienes econmicos,
reconocimiento de las transacciones, moneda de cuenta, valuacin al costo,
exposicin, universalidad, importancia relativa, uniformidad, criterio de prudencia).
Al formular las normas generales de contabilidad, se describen las cualidades de

que deben estar revestida la informacin contable (utilidad, identificacin,
oportunidad, representatividad, verosimilitud, confiabilidad, objetividad,
verificabilidad, homogeneidad, racionalidad). A rengln seguido el anexo de la
resolucin 25/95 formula las normas de valuacin y exposicin aplicables al activo,
al pasivo, al patrimonio, a los recursos y a los gastos, que son en cada caso materia
de particular detalle.
El Anteproyecto, aparece elaborado con slido sustento doctrinario, sobre la base

del cual formula las funciones para lo que identifica como contabilidad del Estado o
contabilidad gubernamental, y los objetivos de los estados contables pblicos. Son
all explicados, en relacin con la ejecucin presupuestaria, los denominados
procesos fundamentales - las etapas de la ejecucin del gasto y en la recaudacin
183
de los recursos -, y los procesos accesorios, acerca de las modalidades segn las
cuales se asumen y extinguen crditos y deudas de la hacienda pblica.
En rigor, este Anteproyecto comprende los aspectos esenciales de la dinmica que

rodea a la ejecucin presupuestaria, sin descuidar, previa definicin, que funcin
cumple el patrimonio del Estado, ni desatender la necesidad de prever precisas
normas contables y los requisitos que debe reunir la informacin contable del
Estado, incluida la emanada de la cuenta de inversin.
Con referencia al art. 87 de la ley, el reglamento impone funciones que deben

cumplir las ante citadas unidades de registro primario, como tambin los centros de
contabilidad de los organismos descentralizados y las empresas y sociedades del
Estado. Igualmente el reglamento del art. 87 de la ley, establece deberes que
incumben a la Contadura General de la Nacin, y entre ellos producir, como
mnimo, ciertos estados contables - financieros: sobre ejecucin presupuestaria de
recursos y gastos de la administracin nacional.; balance de sumas y saldos de la
administracin central; estado de recursos y gastos corrientes de esta ltima, como
tambin su estado de origen y aplicacin de fondos, y su balance general, con
integracin de los patrimonios netos de los organismos descentralizados y empresas
y sociedades del Estado.
La resolucin 473, dictada por la Secretara de Hacienda, ha dado el Manual de

Contabilidad general que, con sus distintas partes, provee buena parte de la
operatoria acorde con el sistema de contabilidad gubernamental estatuido por las
antes mencionadas normas de la ley 24.156.
Los considerando de dicha resolucin 473/96 hacen mritos de las caractersticas de

tal sistema - consagradas por el art. 87, inc. a), de la ley -, en el sentido de que sea
comn. nico, uniforme y aplicable a todos los organismos del sector pblico
nacional. Se aade all, que el referido sistema nico ha sido conceptualmente
diseado sobre la base de que cada transaccin de incidencia econmica -
financiera debe ser registrada una nica vez y opere en forma integrada, automtica,
utilizando la tcnica de la partida doble y observando los principios de contabilidad
184
generalmente aceptados y normas generales de contabilidad para el sector pblico

nacional.
Los principios y normas generalmente aludidos son los de la resolucin 25/95,

tambin de la Secretara de Hacienda.
El Manual ha sido aprobado por la resolucin 473/96 para la administracin nacional

en trminos compatibles con los clasificadores presupuestarios y con otros sistemas
de cuentas utilizados en se mbito institucional. Las mencionadas partes del
Manual consisten en:
1) el catlogo bsico de cuentas de la contabilidad general;

2) el glosario correspondiente a ese catlogo bsico de cuentas;
3) las instrucciones para la operatoria de las cuentas;
4) la gua de asientos contables;
5) los estados financieros bsicos.
En la misma resolucin 473/96 la Contadura General de la Nacin qued

encomendada para mantener actualizado el citado Manual y facultada para dictar las
normas complementarias, aclaratorias e interpretativas que fueren menester.
Responsabilidad de los funcionarios como caracterstica del sistema

republicano
La responsabilidad de los funcionarios pblicos es una de las caractersticas

fundamentales de los gobiernos representativos y es de la esencia de esta forma de
gobierno, que todos los funcionarios pblicos se desempeen segn normas
obligatorias que rijan su conducta y que respondan por las consecuencias de sus
actos u omisiones, pues ejercen la funcin en nombre del pueblo, fuente exclusiva
de la soberana.
Este principio de responsabilidad de los funcionarios pblicas nace al admitirse la

soberana del pueblo, en virtud de que de l obtienen su autoridad y mandato y ante
185
l responden en el desempeo de sus funciones, no directamente pero si de

acuerdo con las normas del sistema representativo de gobierno.
Las causas que pueden dar lugar a la responsabilidad de los funcionarios pblicos
son las siguientes: el acto inexcusable, el acto deliberado, la extralimitacin o la
omisin.
La responsabilidad de los funcionarios puede adquirir distintos caracteres o

revelarse de distintas formas segn las normas jurdicas aplicables:
Responsabilidad civil:
Est regida por el Cdigo en la materia, cuyo art. 1109 sienta el principio
general: Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia
ocasiona un dao a otro, esta obligado a la reparacin del perjuicio. Por
aplicacin de este concepto si un funcionario pblico se desempea
adecuadamente en su cargo y ante la eventualidad de que se pueda
producir un dao a tercero, la responsabilidad en este caso no recae en el
funcionario sino en el Estado en el cual el se desempea.
Es importante sealar tambin que la responsabilidad civil, ante un fallo

condenatorio, alcanza al funcionario solo en su patrimonio o sea que da lugar al
nacimiento de pagar una suma de dinero.
Responsabilidad penal:
Cuando el acto del que deriva el dao configura un delito de los tipificados
como conductas punibles por el Cdigo Penal (Ejemplo: cohecho,
malversacin, abuso de autoridad, etc.), adems de la obligacin civil de
indemnizar el dao producido, el funcionario debe sufrir una condena por el
delito, sancin penal que esta vez lo alcanza en su persona, sobre todo en
su libertad.
186
Responsabilidad administrativa o disciplinaria:

El estado la exige a sus empleados con el fin de mantener la disciplina
y la base de la organizacin jerrquica. En estos casos el funcionario
que incurre en actos susceptibles de originar daos de menor
importancia al estado o que aunque no lo perjudique pero cumpla
irregularmente las funciones a su cargo, es pasible de sanciones
especiales que alcanzan a los agentes nicamente en sus derechos
como funcionario y no en su patrimonio o persona. (Ejemplo;
amonestacin ,suspensin o cesanta).
Responsabilidad poltica:
Este tipo de responsabilidad es aplicable a ciertos funcionarios de alta

jerarqua, que gozan de inamovilidad y que solo pueden ser removidos
de sus cargos mediante juicio poltico llevado a cabo por el Congreso,
rgano poltico mximo.
El procedimiento para el juicio poltico est reglado en el Art. 59 del texto
constitucional y el fallo que dicte el Senado tiene como efecto la
remocin del funcionario, el que solo a partir de ese momento pasa a
estar al alcance de los tribunales ordinarios o sea que recin en ese
momento puede asumir eventualmente responsabilidades civiles o
penales.
2. Control en la Hacienda Pblica
Segn las doctrinas administrativas, administrar es planificar, organizar, dirigir y

controlar. Ello debe interpretarse como un ciclo continuo e interrelacionado. Se
planifica permanentemente, del mismo modo que se coordina o dirige. Es obvio que
tambin debe controlarse de manera constante.
"Controlar es revisar, inspeccionar, verificar,
187
comprobar, censurar, vigilar, examinar". 1
Se ha dicho con acierto que integran el campo de lo que debe entenderse como
control de la Hacienda Pblica la determinacin de los actos a realizar y la
previsin de los hechos a ocurrir, como tambin el conocimiento simultneo de
actos y hechos ocurridos y su posterior juzgamiento, encaminado a conocer las
causas determinantes y las repercusiones emergentes. 2
El autor Collazo, considera que el control recae sobre los actos y sobre los hechos
administrativos. Si bien ambos se producen en el ejercicio de la funcin
administrativa, en el acto existe una declaracin de voluntad; en el hecho no, aunque
en ciertos casos permite deducir que tal voluntad lo ha precedido y en otros se
producen por causas ajenas a esa voluntad. Por ello se dice que los actos se
determinan, ya que existe mayor grado de precisin y que los hechos se prevn,
contemplando el caso de su acaecimiento.
Teniendo en cuenta que el respectivo gobierno se encarga de los bienes, las

deudas, los recursos, los gastos y los rganos del Estado, todos en conjunto y
coordinadamente forman la hacienda pblica. Por lo tanto, la administracin
financiera requiere realizar su control, de modo necesario e imprescindible, para
completar el mencionado ciclo, de esta forma, se le otorga un contenido
interdisciplinario, reconociendo como sus elementos, la planificacin, la
organizacin, la direccin y el control.
Segn Atchabahian -en el rgimen representativo de gobierno- el parlamento tiene

importantes atribuciones de control para otorgar bienestar a la sociedad a la cual
representa, una de ellas es la autorizacin para gastar y la ejecucin del gasto est
a cargo del poder administrador; en este sentido la intervencin del parlamento en
las cuestiones econmicas y financieras del Estado se pone de manifiesto en la
regulacin de la gestin ejecutiva de la hacienda.
1
Santiago Zaffaroni
2
Collazo, Oscar Juan. Administracin Pblica Tomo I. Ediciones Macchi 1981, pg. 93.
188
Compete tambin al Congreso, el control concomitante de las exteriorizaciones

administrativas en las materias financiera y patrimonial del Estado, atribucin que le
confiere la Constitucin Nacional en su artculo 75 inc. 8. Las legislaciones
financieras han delegado el ejercicio de funciones de control en rganos
especializados, ya que la actividad administrativa cada da es ms compleja.
Adems, cuando surja la necesidad, el Congreso puede pedir informes al Poder

Ejecutivo, haciendo uso directo de sus facultades de control, establecido por el art.
71 de la Constitucin Nacional: "Cada una de las cmaras puede hacer venir a su
sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que
estime convenientes".
Como rgano representativo de la voluntad popular, el Congreso ejerce el control

crtico o ulterior de la gestin econmica-financiera desarrollada por el poder
administrador, donde compara las previsiones presupuestarias para gastar con las
realizaciones llevadas a cabo por el Poder Ejecutivo.
Segn el art. 75 inc. 8 de la Constitucin Nacional, corresponde al Congreso aprobar

o desechar la Cuenta de Inversin, mientras que Atchabahian3 considera que es el
elemento bsico para el ejercicio del control parlamentario ulterior. Esta Cuenta de
Inversin (balance de los organismos pblicos o del sector pblico) debe contener
toda la informacin relacionada con la gestin financiera y patrimonial.
En su art. 95, la Ley 24.156 determina, que la Cuenta de Inversin deber

presentarse anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del ao
siguiente al que corresponda tal documento y contendr como mnimo:
a) Los estados de ejecucin del presupuesto de la Administracin Nacional, a

la fecha de cierre del ejercicio.
b) Los estados que muestren los movimientos y situacin del Tesoro de la
Administracin Central.
3
Atchabahian
189
c) El estado actualizado de la deuda pblica interna, externa, directa e

indirecta.
d) Los estados contable - financieros de la Administracin Central.
e) Un informe que presente la gestin financiera consolidada del sector
pblico durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados
operativos, econmicos y financieros.
Llegada la Cuenta al Congreso, ste debe examinarla y resulta necesario que se

pronuncie -despus de haberla examinado- sobre el mrito de la cuenta. En la
Argentina, el pronunciamiento final del Poder Legislativo reviste la forma de una ley,
an cuando desde el punto de vista doctrinario puede discutirse que se trate de una
ley en el sentido material.
La Constitucin slo dice que corresponde al Congreso aprobar o desechar la

Cuenta de Inversin, y todo pronunciamiento del Congreso no debe revestir
forzosamente la forma de una ley, pues los acto legislativos pueden adoptar otras
exteriorizaciones.
Clasificacin del control
Este puede realizarse de diversas maneras:4
1) Por el rgano que lo ejerce, puede ser interno o externo. Es interno el que
se lleva a la prctica por quien realiza la gestin o por rganos que dependen
de l. Es externo, el que se lo hace por rganos ajenos a la gestin.
2) Por el momento de su realizacin: es preventivo, cuando tiene lugar antes de
la gestin; concomitante o continuo, cuando opera simultneamente con la
gestin; ulterior o crtico, cuando investiga la gestin cumplida.
3) Por el mbito de su contenido puede ser:
a) Control presupuestario, cuando persigue el propsito de ordenar
anticipadamente la accin en lo que hace a su naturaleza, monto y
4
Collazo Tomo I pag. 93
190
tiempo, de conocer su desarrollo y de denunciar toda posible

trasgresin.
b) Control patrimonial, cuando tiene por fin conocer la forma, cuanta y
momento en que los bienes asignados a la Hacienda se incorporan,
mantienen, transforman o pierden, tanto en el sentido material como en
el jurdico.
c) Control de costo, cuando busca determinar la cantidad de riqueza que
se consume para prestar los servicios pblicos.
d) Control administrativo o documental, los actos administrativos son
conducidos y probados mediante un orden de documentacin que se
llama expediente; tal control persigue conocer -en un momento dado-
su ubicacin e itinerario evolutivo.
4) Por su alcance es de legalidad o formal cuando vigila que la gestin se
ajuste a las normas establecidas y es sustancial o de mrito cuando persigue
revelar la debida oportunidad, la eficiencia, la eficacia, la efectividad, la
consistencia y la continuidad de aquella.
5) Por su continuidad puede ser sistemtico, alternado, peridico o eventual.
6) Por su intensidad, podr ser analtico o sinttico, integral o mediante
muestras.
7) Segn la va que se siga ser directo o indirecto.
8) Cuando sus efectos se esperan del conocimiento de los actos, ser positivo
cuando tienda a infundir en los fiscalizados el sano temor de que las
irregularidades no podrn permanecer ocultas, ser negativo.
9) Si se traduce en registraciones metdicas y ordenadas, corresponder
clasificarlo de escritural pero, si recurre a verificaciones, confrontaciones,
punteos o exmenes visuales, se dir que es revisivo.
10) En las haciendas importantes y extendidas como es la del Estado se tendr
un control local sobre cada reparticin u rgano administrativo y un control
central al que convergern aquellos.
Reforma del Sistema de Control en la Argentina
191
A partir del ao 1983, la Repblica Argentina inici un proceso de consolidacin del

sistema democrtico y en la dcada de los 90 se efectuaron profundas reformas
estructurales con el declamado objeto de modernizar el Estado.
En ese sentido se consider conveniente modificar entre otros aspectos el esquema
adoptado para el control en el Sector Pblico, el cual estaba constituido por dos
organismos, por un lado se encontraba el Tribunal de Cuentas de la Nacin al cual
la vieja Ley de Contabilidad puso a su cargo el ejercicio del control externo delegado
de la hacienda del Estado Federal y por otro lado la Contadura General de la
Nacin, esta se ocupaba del control interno de la hacienda pblica. Por otra parte se
contaba con otro organismo de control y que era la Sindicatura General de
Empresas Pblicas, con competencia sobre los aspectos contables y de gestin de
la actividad productiva descentralizada del Estado.
Posteriormente se dict la Ley 24156 de Administracin Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, que replante la actividad
financiera estatal a travs de la conformacin de un nuevo sistema de administracin
y tambin redefini el sistema de control otorgndole una nueva conformacin
institucional.
A partir de ese momento, el Sistema de Control del Sector Pblico Nacional, se

compone de la siguiente manera:
Control Interno: est conformado por la Sindicatura General de la

Nacin (SIGEN), rgano normativo o de supervisin y coordinacin y por
la Unidades de Auditora Interna (UAI), creadas en cada jurisdiccin y
en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional. (art. 100
Ley 24156).
Control Externo: a cargo de la Auditora General de la Nacin,

dependiente del Congreso Nacional.
Sistema de Control Interno
192
En lo que respecta al control interno, la ley 24156, en sus artculo 96 y 97 determina

respectivamente: "Crase la Sindicatura General de la Nacin, rgano de control
interno del Poder Ejecutivo de la Nacin" y "La Sindicatura General de la Nacin es
una entidad con personera jurdica propia y autrquica administrativa y financiera,
dependiente del Presidente de la Nacin".
El sistema est formado por
la Sindicatura General de la Nacin,
las Unidades de Auditora Interna
Es materia de su competencia, el control interno de las jurisdicciones que componen

el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y
sociedades del Estado que dependan del mismo.
Funciones de la SIGEN.
5
Segn la ley 24156, son funciones de la Sindicatura General de la Nacin:
a) Dictar y aplicar normas de control interno.

b) Emitir y supervisar la aplicacin de las normas de auditoria interna.
c) Realizar o coordinar la realizacin por parte de estudios profesionales de
auditores independientes, de auditoras financieras, de legalidad y de
gestin, investigaciones especiales, pericias de carcter financiero o de
otro tipo, as como orientar la evaluacin de programas, proyectos y
operaciones.
d) Vigilar el cumplimiento de las normas contables.
e) Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno.
f) Establecer requisitos de calidad tcnica para el personal de las unidades
de auditoria interna.
La SIGEN deber informar:
5
Ver Ley 24156 artculo 104 completo
193
Al Presidente de la Nacin, sobre la gestin financiera y operativa de los

organismos comprendidos dentro del mbito de su competencia.
A la Auditora General de la Nacin, sobre la gestin cumplida por los
entes bajo fiscalizacin de la sindicatura.
A la opinin pblica, en forma peridica.
Composicin de la SIGEN
La SIGEN estar a cargo de un funcionario denominado Sndico General de la

Nacin, quien ser designado por el Poder Ejecutivo de la Nacin y depender
directamente del Presidente de la Nacin, con rango de secretario de la presidencia
de la nacin.
Para poder ser sndico, se requiere:
poseer ttulo universitario en ciencias econmicas

experiencia en administracin financiera y auditoria no inferior a los 8
aos.
En su funcin es asistido por 3 sndicos generales, los cuales lo sustituirn en caso

de ausencia, licencia o impedimento; los sndicos adjuntos debern contar con ttulo
universitario y similar experiencia a la del sndico general.
Con respecto a las atribuciones del sndico, es conveniente remitirse a la ley, cuando
en la 24156, artculo 112, que establece entre otras funciones las siguientes:
a) Representar legalmente a la Sindicatura General de la Nacin,

personalmente o por delegacin o mandato.
b) Organizar y reglamentar el funcionamiento interno de la Sindicatura
General en sus aspectos estructurales, funcionales y de administracin de
personal, incluyendo el dictado y modificacin de la estructura orgnico-
funcional y el estatuto del personal.
c) Designar personal con destino a la planta permanente cuidando que exista
una equilibrada composicin interdisciplinaria, as como promover, aceptar
194
renuncias, disponer cesantas, exoneraciones y otras sanciones

disciplinarias con arreglo al rgimen legal vigente y al estatuto que, en
consecuencia se dicte.
d) Elevar anualmente a la consideracin de la Presidencia de la Nacin, el
plan de accin y presupuesto de gastos para su posterior incorporacin al
proyecto de ley de presupuesto general.
Unidades de Auditora Interna
La ley en su art. 100 establece que el sistema de control interno queda conformado
por la Sindicatura General de la Nacin y por las unidades de auditoria interna que
sern creadas en cada jurisdiccin. Mientras la Sindicatura ser el rgano normativo,
de supervisin y coordinacin del sistema en general, las UAI dependern
jerrquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actuarn coordinadas
tcnicamente por la Sindicatura.
Por otra parte la ley en el art. 102 define a la auditoria interna como un servicio a
toda la organizacin, disponiendo que su tarea habr de consistir en un examen
posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades en que
se integren.
Modelo de control
Cualquier sistema de control pblico -en la medida que pretenda ser eficiente y
eficaz- debe no solo introducir las ms modernas tcnicas de control, sino
principalmente abarcar la totalidad de los aspectos que involucran una decisin
administrativa. Ello es as por cuanto la legalidad de los actos y decisiones
administrativas es siempre una condicin necesaria de los mismos pero no
suficiente, ya que tal decisin debe adems ser conveniente, necesaria , razonable y
oportuna a los fines que inspiraron su dictado, en suma legtima.
Con respecto al modelo de control, el artculo 103 de la Ley de Administracin

Financiera determina que deber ser integral e integrado, es decir, abarcar los
195
aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de

gestin, la evaluacin de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en
criterios de economa, eficiencia y eficacia.
En la legislacin anterior, corresponda a la Contadura General de la Nacin, entre

otras funciones: 6
Registrar sintticamente las operaciones

Ejercer el control interno de la hacienda pblica
Asesorar al Poder Ejecutivo en materia de su competencia
Con la sancin de la ley 24156, la cuestin se ha desdoblado, la Contadura registra,

procesa y produce informacin financiera y la Sindicatura General de la Nacin se
encarga del control interno y de la asesora al Poder Ejecutivo.
Sistema de Control Externo
En cuanto al control externo, el artculo 116 de la ley 24.156 dice: "Crase la

Auditora General de la Nacin", ente de control externo del Sector Pblico Nacional,
dependiente del Congreso Nacional. El ente creado es una entidad con personera
jurdica propia e independencia funcional. A los fines de asegurar esta, cuenta con
independencia financiera".
El artculo 117 estatuye la competencia de la Auditora, y dispone que consiste en el

control externo posterior de la gestin presupuestaria, econmica, financiera,
patrimonial, legal. El mismo artculo adjudica a la competencia de la Auditora
General de la Nacin el dictamen sobre los estados contables financieros de la
administracin central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del
estado, entes reguladores de servicios pblicos, los entes privados adjudicatarios de
procesos de privatizacin, en cuanto a las obligaciones emergentes de los
respectivos contratos.
6
Artculo 73 decreto-ley 23.354/56
196
Funciones
Segn la ley 24.156, la Auditora General de la Nacin, tendr las siguientes

funciones: 7
a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en

relacin con la utilizacin de los recursos del Estado, una vez dictados los
actos correspondientes.
b) Realizar auditoras financieras, de legalidad, de gestin, exmenes
especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, as
como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.
c) Auditar, por s o mediante profesionales independientes de auditoria, a
unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los
organismos internacionales de crdito.
d) Examinar y emitir dictmenes sobre los estados contables financieros de
los organismos de la administracin nacional, preparados al cierre de cada
ejercicio.
Composicin
Sobre la integracin de la Auditora, el artculo 121 prescribe que lo sea por 7

miembros, cada uno de ellos es designado en calidad de auditor general, dura 8
aos en su funcin y podr se reelegido. Para ocupar tal cargo la ley requiere la
nacionalidad argentina, ttulo universitario en ciencias econmicas o en derecho,
como asimismo probada especializacin en administracin financiera y control.
El rgano de conduccin de la Auditora General de la Nacin se compone de 7

miembros, tres auditores generales son designados por la cmara de senadores y
otros tres por la cmara de diputados. Igual procedimiento se ha de seguir para el
caso de remocin de los mismos, en caso de inconducta grave o manifiesto
incumplimiento de sus deberes (art. 124). Su mandato es de 8 aos y se renuevan
197
por mitades cada 4 aos. El sptimo auditor general, es el presidente de la Auditora

General de la Nacin, su nombramiento es efectuado por resolucin de los
presidentes de ambas cmaras.
La direccin colegiada de la auditoria y el sistema de designacin de los auditores

generales, por resolucin conjunta de ambas cmaras legislativas, ha tenido por
objeto asegurar la pluralidad poltica del rgano. En lo que respecta a las
atribuciones y deberes de los auditores generales, te pedimos que te remitas a la ley
24.156 artculo125.
Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
El control de las actividades de la Auditora General de la Nacin estar a cargo de

la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, en la forma en que sta lo
establezca. Esta comisin estar formada por 6 senadores y 6 diputados, cuyos
mandatos durarn hasta la prxima renovacin de la cmara a la que pertenezcan y
sern elegidos simultneamente en igual forma que los miembros de las comisiones
permanentes. Anualmente, la comisin elegir un presidente, un vicepresidente y un
secretario, que pueden ser reelectos.
Para el desempeo de sus funciones la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de

Cuentas, debe entre otras funciones (art. 129):
a) Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de
ambas cmaras el programa de accin anual de control externo a desarrollar
por la Auditora General de la Nacin.
b) Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditora General de la
Nacin y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporacin en el Presupuesto
General de la Nacin.
c) Encomendar a la Auditora General de la Nacin la realizacin de estudios,
investigaciones y dictmenes especiales sobre materia de su competencia,
fijando los plazos para su realizacin.
7
Ver artculo 118 completo de la ley 24156.
198
Diferencias entre los actuales Sistemas de Control y el esquema anterior
Relacionando el control de la nueva legislacin y la anterior ley de Contabilidad, se

encuentran importantes diferencias, entre las cuales las ms importantes se refieren
a: 8
Su alcance. Actualmente se procura que no slo sean formales o

legales sino que se extienda al control de gestin o de desempeo. Ya
no se trata de que se gaste slo de "acuerdo a la ley", sino que
adems sea eficiente, eficaz, econmico y oportuno enmarcado bajo
una programacin por objetivos y resultados con medicin de costos.
En relacin a su momento, el control o intervencin previa que como

facultad tenia el Tribunal de Cuentas de la Nacin existente con la vieja
legislacin, hoy se ha transformado en un mecanismo que en general
es de examen posterior. Esta auditoria o control posterior no significa
menos control, sino que se propende a un mejor control.
En relacin al modelo legalmente escogido, el control interno forma

ahora parte del procedimiento de formacin de la decisin
administrativa, es decir que en alguna medida (con mayor o menor
fuerza) el control interno tambin es responsable de la accin de
gobierno. En este aspecto, estamos en presencia de un importante
cambio ya que la responsabilidad de la decisin administrativa que se
adopte recaer en el rgano da la Administracin que la adopte
El Control de Gestin 9
La Ley 24.156 plantea en su artculo 4 inc. a) como objetivo: "Garantizar la

aplicacin de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad,
eficiencia y eficacia en la obtencin y aplicacin de los recursos pblicos".
8
JM Las Heras pag 130 Estado Eficiente
9
Emilia Lerner
199
Por otra parte, el artculo 119 inc. c) impone a la Auditora General de la Nacin la
definicin de criterios de control y auditoria que atiendan a un modelo que abarque
los aspectos financieros, de legalidad y de economa, eficiencia y eficacia.
Dicha ley modifica el concepto de control de gestin en un sentido integral, ya que

ste abarca todas las etapas o partes involucradas en el concepto de gestin: los
responsables de la gestin, los rganos de direccin y los sistemas de control; es
decir, los objetivos de lograr una gestin eficiente, econmica y eficaz se definen
para todo el Sector Pblico Nacional.
En cuanto a los conceptos de economa, eficacia y eficiencia, las Normas de

Auditora Externa de la Auditora General de la Nacin las definen de la siguiente
manera:
Adquisicin de la cantidad y calidad apropiada de recursos financieros,

humanos, materiales, informticos, tecnolgicos, etc. con oportunidad y al
ms bajo costo y al grado en que los servicios y bienes producidos satisfacen
Economa las necesidades para los cuales fueron dirigidos.
Logro de los objetivos y otros efectos previstos en Planes, Programas,
Eficacia Proyectos, operaciones y actividades.
Uso productivo de los recursos tendiendo a maximizar el producto por recurso
utilizado o minimizar los recursos empleados por cantidad y calidad de
Eficiencia producto obtenido.
Para evaluar la eficacia, es fundamental que la organizacin cuente

con la informacin e instrumentos necesarios para conocer la situacin en
un momento determinado y los desvos respecto de las metas
proyectadas.
En lo que respecta a la medicin de eficiencia, esta tiene por objeto

verificar si la gestin ha cumplido el objetivo de incrementar la
productividad.
200
El concepto de economa no solamente se refiere a "comprar barato",

sino a verificar si la accin de la organizacin ha estado encaminada a la
obtencin de los resultados previstos en trminos de cantidad y calidad,
con la mejor asignacin y administracin de recursos, en los mercados en
los que opera la empresa, el organismo o el programa.
Determinacin de la Responsabilidad de las funcionarios pblicos
La denominada Ley de Contabilidad vigente hasta la sancin de la Ley N 24.156

determinaba un esquema de responsabilidad administrativa por los daos que le
causaran a la hacienda estatal sus dependientes, en tanto que el dao proviniere de
la culpa o negligencia de los mismos. Es as que esos dependientes estaban
sujetos a la jurisdiccin de Tribunal de Cuentas que era quin deba formular los
posibles cargos y en caso de corresponder, dar cuenta a la justicia de los mismos.
Con la sancin de la Ley N 24.156 se establece como criterio general el de la

responsabilidad patrimonial de toda persona fsica que se desempee en las
jurisdicciones sujetas a la competencia de la Auditora General de la Nacin, que
por su culpa, dolo o negligencia -en el ejercicio de sus funciones- ocasione un dao
econmico a dichos entes y corresponde a la autoridad superior de cada jurisdiccin
la promocin de acciones judiciales una vez merituadas las circunstancias
respectivas.
Accountability
Se sabe por los medios de comunicacin, que existe hoy un inters creciente por el
tema del control del sector pblico, que se funda en la preocupacin de la sociedad
por el tema de la corrupcin y tambin en el inters de los organismos, inters de
crditos por afirmar la capacidad de los gobiernos de ejercer un control adecuado de
los recursos pblicos y asegurar el mejor empleo de los mismo en funcin de los
201
objetivos establecidos. El tema de la "laccountability" 10, presenta una importancia

estructural para la administracin pblica, ya que constituye un elemento hacia una
mayor transparencia de la gestin pblica.
La palabra "accountability" hace referencia a la obligacin de los gobernantes

de rendir cuentas de sus actos, este implica el desarrollo de mecanismos
institucionales de control y la existencia de una sociedad civil activa.
La nocin de control o de accountability comprende los aspectos siguientes:
Responsabilidad de los funcionarios

Transparencia
Control social e institucional de los actos de la administracin
Responsabilidad
En los pases anglosajones, el concepto de accountability, es utilizado para hacer

referencia a la obligacin del funcionario de dar cuenta de sus acciones, honestidad,
legalidad y calidad de su gestin, ante sus superiores y ciudadanos.
Por el contrario en el mundo hispano parlante, se utiliza la palabra responsabilidad,

este concepto ha comenzado a incluir la evaluacin de la calidad de los bienes y
servicios brindados, el logro de resultados satisfactorios, es decir, actuar
honestamente, respetar la ley y responder por su desempeo.
Transparencia
10
Rebella, Liliana. El control del sector pblico: la Auditora General de la Nacin. VI Congreso
internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Bs. As. Argentina.
Noviembre 2001.
202
En algunos pases, las instituciones encargadas del control deben hacer frente al
doble desafo de rendir cuentas de los actos de la burocracia e identificar los
responsables polticos en relacin con la utilizacin de los recursos presupuestarios
y la implementacin de las polticas pblicas, es decir, la obligacin por parte del
gobierno de someter al escrutinio pblico toda la actividad gubernamental y los
procesos de toma de decisiones informando al ciudadano sobre sus acciones.
Control social e institucional
Se distinguen dos tipos de accountability, horizontal y vertical. La horizontal hace

referencia a la existencia de una verdadera divisin de poderes entre el ejecutivo, el
legislativo y el judicial. La vertical est en relacin con la diferenciacin institucional
al interior del Estado y con un cierto tipo de relacin entre este ltimo y la sociedad
civil.
Por otra parte el control social, se expresa a travs de la participacin de los

ciudadanos en la formulacin y la ejecucin de las polticas pblicas o en la
bsqueda de una mayor transparencia y divulgacin de los actos de gobierno.
203

05 - Relaciones Entre El Estado Federal y Las Provincias - Participacion

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