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Lagestin de las personas preocupa cada vez ms a quienes dirigen los gobiernos
y las organizaciones del sector pblico. La demanda de ideas, estrategias,
metodologas e instrumentos que permitan mejorarla ha crecido de modo
significativo. Se ha ido haciendo evidente que los cambios legales, las
reestructuraciones organizativas.la modernizacin tecnolgica. siendo
importantes, no son suficientes para producir los cambios necesarios. El
verdadero cambio es aquel que consigue penetrar en las mentes de los individuos
y trasladarse a sus conductas. Conseguirlo es uno de los desafos centrales de
la gestin pblica. Tambin es el que afronta mayores obstculos y resistencias.
Este libro pretende poner las cosas un poco ms fciles a quienes quieren
entender mejor la lgica del comportamiento humano en las organizaciones
pblicas. y ofrecer enfoques que ayuden a orientar la gestin de los recursos
humanos hacia la mejora de los servicios pblicos. Aunque escrito desde la
experiencia espaola. los conceptos y referentes empleados se caracterizan
por una vocacin de universalidad y una orientacin comparada. La frecuencia
e intensidad de los contactos del autor con gobiernos y organizaciones pblicas
de Iberoamrica durante los ltimos diez aos permitir a los lectores
gestin de las personas
latinoamericanos hallar en el libro orientaciones tiles para la mejora de la
gestin pblica en los contextos que les son propios.
en las organizaciones
www.paidos.com
ISBN 84-493-1611-1
49102
del sector pblico
9 "788449"316111
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e
Paids Empresa

I

Francisco Longo
e
ltimos ttulos publicados

49. R. Benfari - Cmo cambiar su estilo de gestin


50. S. Campbell- Del caos a la confianza
51. A. J. Slywotzky - La migracin del valor de la empresa
52.
53.
54.
The Hay Group - Personas. desempeo y pago
A. Brooking - El capital intelectual
J. Musgrave y M. Anniss - La dinmica de las relaciones personales
Mrito y flexibilidad
55. J. James. Habilidades de liderazgo para una nueva era
56.
57.
R. M. Tomasko - En busca del crecimiento
R. Koch . El principio del 80/20
La gestin de las personas
58.
59.
60.
M. H. Meyer y A. P. Lehnerd . El poder de las plataformas de productos
S. Ghoshal y C. A. Bartlett - El nuevo papel de la iniciativa individual en la empresa
F. G. Hilmer y L. Donaldson - Rescatando el valor de la gerencia
en las organizaciones
61.
62.
I. Morrison . La segunda curva
L. K. Geller. Respuestas!
del sector pblico ,.
63. F. Cairncross - La muerte de la distancia
64. R. Moss Kanter - Las nuevas fronteras del management
65. S. R. Covey y otros - Primero, lo primero
66. J. O'Keeffe - La empresa fuera de serie
67. P. Kotler - El marketing segn Kotler
68. J. Hagel y A. G. Armstrong - Negocios rentables a travs de Internet
69. S. Davis y C. Meyer - La velocidad de los cambios en la economa interconectada
70. A. J. Slywotzky y D. J. Morrison - La zona de beneficios
71. J. Dalla Costa - El imperativo tico 1"' .-
72. M. E. Gerber - Por qu algunos directivos fracasan y cmo evitarlo
73. K. Albrecht. El radar empresarial
74. R. Moss Kanter - La nueva clase directiva mundial (World class)
75. J. Conger y otros. El manual de cambio para lderes
76. B. Tracy - Mximo rendimiento
77 M. R.....Shechtman - Trabajar sin paracadas
78. B. Friedman y otros - Atraer, gestionar y retener el capital humano
79. C. H. Fine - El nuevo ciclo empresarial
80. B. Tracy - Las cien reglas infalibles para obtener el xito empresarial
81. R. Benfari - Cmo comprender y cambiar su estilo de gestin
82. J. Roos y otros - Capital intelectual
83. S. Knight - Soluciones PNL
84. B. D. Smart - El valor del capital humano
85. P. Edwards y S. Edwards - Hacer negocios en el ciberespacio
86. P. H. Sullivan - Rentabilizar el capital intelectual
87. D. Pottruck y T. Pearce (comps.) - La transfomUlcin empresarial en la era de Internet
88. J.-M. Lehu - Fidelizar al cliente
89. M. J. Epstein y B. Birchard - La empresa honesta
90. O. Glinier y E. Pateyron - La nueva economa del siglo XXI
91. R. T. Pascale y otros - El lder en tiempos de caos
92. T. H. Davenport y J. C. Beck - La economa de la atencin
93. D. L. Dotlich y P. C. Cairo - El entrenamie1lto en accin (Action Coaching)
94. D. Amott - El culto a la empresa
95. P. Kotler y otros. El marketing se mueve
96. R. A. Heifetz y M. Linsky - Liderazgo sin lmites
97. A. Levy - Liderando en el infierno
98. Ch. L. Gay - La subcontratacin de bienes y servicios
99. C. Collison y G. Parcell - La gestin del conocimiento
100. P. Kotler y otros. El marketing de servicios profesionales
101.
102.
J. Whitmore - Coaching
F. Longo - Mrito y flexibilidad ~~~E~!~eQ~es.
Mxico
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Cubierta de Valerio Viano

Cll\~.!r.
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A Alejandro y Alberto Langa

Ne. ADQ. 1968

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Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright, bajo
las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier
medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico. y la
distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamos pblicos.

@ 2004 de todas las ediciones en castellano,


Ediciones Paids Ibrica, S.A.,
Mariano Cub, 92 - 08021 Barcelona
http://www.paidos.com

ISBN 84-493-1611-1
Depsito legal: B-26.441-2004

Impreso en Grafiques 92, S.A.


Av.Can Sucarrats, 91- 08191 Rub (Barcelona)

Impreso en Espaa - Printed in Spain


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SUMARIO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11
Introduccin 15

1. La gestin de las personas en las sociedades


contemporneas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25
2. Lo que el empleo pblico tiene de diferente.
La funcin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 61
3. Gestionar personas en el sector pblico: un sistema
integrado de valor estratgico 89
4. Los grandes subsistemas 113
5. Las tendencias de reforma de la gestin pblica
de las personas en las democracias avanzadas 153
6. Directivos pblicos profesionales: por qu, para qu
y cmo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 199
7. Los retos del futuro 237

Eplogo: Mrito y flexibilidad 271


Bibliografa 277
e e e
AGRADECIMIENTOS

Tengo, en tanto que autor de este libro, una deuda de gratitud


con muchas personas. Entre ellas se encuentra ante todo la lar-
ga lista de gestores pblicos que han participado en los progra-
mas del IDGP de ESADE en los que he ejercido la docencia. Soy
consciente de haber recibido de ellos estmulos y aprendizajes
muy valiosos. Debo mencionar tambin a aquellos gobernantes
y directivos que han confiado en mi capacidad de consulta y ase-
soramiento a lo largo de estos aos. Tambin, a mis alumnos de
nueve promociones del MBA de ESADE, que han desafiado ao
tras ao ao mi capacidad para formar gestores de personas. De
todos ellos he aprendido cosas que han contribuido a filtrar mis
percepciones, acercar a la realidad mis puntos de vista y mejorar
mi habilidad para comunicarlos.
ESADE, la institucin en la que desarrollo mi trabajo desde
hace ms de diez aos, debe ser especficamente resaltada en
este apartado. Su configuracin abierta y horizontal, que ojal sea
capaz de preservar por mucho tiempo, me ha proporcionado el
entorno estimulante y cooperativo que precisa todo trabajo in-
telectual y el contacto con personas cuya generosa aportacin
ha sido bsica para mi crecimiento profesional. Su cultura hu-
manista y plural ha facilitado el engarce de mis convicciones con
los valores propios del entorno organizativo en el que trabajo.
Soy consciente del privilegio que ello supone. Mi gratitud se di-
rige en este punto a Llus Puges, el director que me contrat, y a
Carlos Losada, quien me propuso un da incorporarme y ha man-
tenido despus la confianza en m, desde su responsabilidad ac-
tual como director general.
Dentro de ESADE, he recibido de mis compaeros del Insti-
tuto de Direccin y Gestin Pblica numerosas aportaciones e
12
_ MRITO Y FLEXIBILIDAD
_ AGRADECIMIENTOS -13
influencias que sin duda se traducen en lo que este libro pueda te- con una etapa de transformacin urbana sin precedentes, liderada
ner de ms valioso. En especial, la frecuente colaboracin, en la por el gobierno de la ciudad, hizo de aquellos aos una expe-
docencia, la investigacin y la consultora, con Koldo Echeba- riencia difcilmente repetible. La imposibilidad de nombrar a to-
rra, hoy en excedencia, ha sido una influencia importante para dos quienes formaban parte conmigo del equipo del alcalde Pas-
la configuracin de mi forma de entender la gestin pblica, qual Maragall y me aportaron aprendizajes tiles me obliga a
como lo ha sido igualmente el estrecho contacto profesional du- recurrir a un agradecimiento genrico para todos ellos. Perso-
rante estos aos con Xavi Mendoza, Alfred Vernis, Albert Serra nalizar esta mencin en Albert Galofr, con quien, adems
y el ya citado Carlos Losada. Mi agradecimiento se hace expreso de aquella experiencia, he compartido despus muchas horas de
tambin a Manolo Frez, Rafa Jimnez Asensio, Pere Puig, Ma- consultora y de amistad.
nel Peir, Enric Colet, Roberto Quiroga, Sam Husenman, Tamy- Diversos encargos del Banco Interamericano de Desarrollo
ka Ysa, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro y el resto de me han proporcionado durante los ltimos aos marcos de estudio
personas que colaboran con el IDGP. y experiencias que han contribuido a enriquecer diversas partes
Algunos colegas del departamento de Direccin de Recursos del libro. En particular, la elaboracin de un marco analtico para
Humanos de ESADE han ledo partes del manuscrito y me han fa- la evaluacin de sistemas de servicio civil y el seguimiento de su
cilitado sus valiosos comentarios. Es el caso de Carlos Obeso y de aplicacin a los diagnsticos institucionales de una veintena de
Ricard Serlavs, a quien debo un reconocimiento especial como pases de Amrica Latina y El Caribe me han brindado esplndidas
inspirador del modelo de gestin de recursos humanos que adop- y poco frecuentes oportunidades de contraste de los modelos
t en su da, que he aplicado y desarrollado en los ltimos aos, conceptuales utilizados.
y que, adaptado a la gestin pblica, se presenta en este libro. El Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Na-
La relacin de trabajo con otras personas del mundo acad- ciones Unidas y el Centro Latinoamericano de Administracin
mico me ha proporcionado referencias y comentarios valiosos para el Desarrollo me encomendaron la elaboracin de un ante-
de los que el libro se beneficia. Debo citar en este punto a Joan Su- proyecto de Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica y su de-
birats y todo el equipo del IGOV de la Universitat Autnoma de fensa, como ponente, ante la Conferencia de Ministros de Ad-
Barcelona, a Manuel Villoria, del Instituto Universitario Ortega ministracin Pblica y Reforma del Estado, en junio de 2003, en
y Gasset, a Man~el Zafra y Federico Castillo, del CEMCI de Gra- Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Este encargo me obligaba a
nada, a Miguel Snchez Morn, de la Universidad de Alcal de He- sintetizar y encuadrar en un formato peculiar mis concepciones
nares, a Alberto Palomar, de la Universidad Carlos IlI, a Carlos bsicas sobre la gestin pblica del empleo y las personas, para
Vignolo, de la Universidad de Chile, a Regina Pacheco, de la Fun- hacerlas asequibles a diferentes entornos institucionales y sus-
dacin Getulio Vargas de Sao Paulo, y a Oscar Oszlak, de la Uni- ceptibles de ser compartidas por distintos gobiernos. La apro-
versidad de Buenos Aires. Michael Barzelay, de la London School bacin de la Carta por la cumbre de Jefes de Estado y de Go-
of Economics, y Sonia Ospina, de la New York University, hicie- bierno y su conversin en documento oficial de la ONU por la
ron comentarios, que les agradezco, a un material previo sobre Asamblea General son los primeros resultados, que ojal se vean
el que he basado una parte del libro. seguidos por iniciativas de aplicacin de sus principios en los
Considero, en mi caso, la experiencia como directivo pblico pases de la comunidad iberoamericana. En todo caso, es de jus-
como una fuente decisiva de crecimiento personal y profesional. ticia que haga constar aqu mi gratitud a las instituciones que
En particular, los ocho aos de trabajo en el Ayuntamiento de confiaron en m para este trabajo.
Barcelona fueron para m una autntica escuela de gestin p- Carmen, mi mujer, revis, como hace habitualmente, el ma-
blica, sin la que este libro no habra sido posible. La coinciden- nuscrito, esforzndose por pulir mi castellano. Mi gratitud por ello
cia con el perodo de desarrollo del proyecto olmpico de 1992 y y, sobre todo, por tantas otras cosas.
e e e
INTRODUCCIN

Es ms importante conocer los temperamentos y caracteristicas


de las personas que los de las hierbas y las piedras. sta es una de las
cosas ms sutiles de la vida: los metales se conocen por el sonido
y las personas por lo que dicen. Las palabras demuestran la rectitud, pero los
hechos mucho ms an. Se necesitan, en grado sumo,
reflexin, observacin y capacidad critica.

BALTASAR GRAClN, Orculo Manual y Arte de Prudenc;ia, 1647

Ms de veinticinco aos de dedicacin a la gestin pblica, des-


de la Administracin y desde el mundo acadmico, han ido for-
taleciendo mi conviccin sobre la importancia crucial del factor
humano como clave explicativa de los xitos y fracasos de los go-
biernos y las organizaciones del sector pblico.
Como directivo, he experimentado en primera persona el ca-
rcter crtico del comportamiento humano en las organizacio-
nes, su extraordinario peso en los resultados de cualquier ini-
ciativa o proyecto, y tambin lo complejo de sus motivaciones, lo
fluido y plural de los factores que influyen en l, lo arduo de la ta-
rea de descifrar los orgenes y buscar las respuestas a los pro-
blemas que afectan a las personas en el trabajo. He experimen-
tado el plus de dificultad que el oficio de gestionar personas lleva
/
consigo en los entornos pblicos: la ambigedad de las priori-
dades, su carcter mudable, la brevedad de los ciclos polticos, la
reticencia a medir y evaluar, el peso abrumador de la inercia, las
numerosas limitaciones legales y, sobre todo, las restricciones
intangibles de naturaleza cultural.
Como docente, el prolongado contacto con directivos pbli-
cos en los programas del Instituto de Direccin y Gestin Pbli-
ca (mGP) de ESADE me ha hecho consciente tanto del inters con
que se abordan las cuestiones relacionadas con el factor huma-
no, como'del dficit de preparacin especfica constatable en la
mayora de los casos. Los conocimientos y destrezas relaciona-
dos con la gestin de las personas no se tienen en cuenta nor-
malmente entre los requerimientos de capacitacin exigidos para
16
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e INTRODUCCIN
e 17

ejercer responsabilidades directivas en el sector pblico. Este he- que va ms all de la mera importacin de tcnicas nacidas en el
cho no impide que, a veces, en los intercambios que caracteri- mundo empresarial privado. La gestin pblica modula su ins-
zan a la formacin para directivos, afloren las buenas prcticas, trumental analtico partiendo de la especificidad de lo pblico e
los casos de xito y las experiencias innovadoras. En general, no incorpora no slo marcos tericos y herramientas, sino tambin
obstante, la percepcin dominante entre los gestores pblicos un conjunto de valores necesarios para el buen funcionamiento y
combina la crtica a los modelos de gestin existentes con una la renovacin de los sistemas pblicos y sus organizaciones.
aguda sensacin, prxima al desaliento o al escepticismo, de lo El libro tiene una pluralidad de destinatarios: los primeros
difcil que ~sultara cambiarlos. , son los directivos pblicos, en el sentido ms amplio de la ex-
La experiencia como consultor de gobiernos y organizacio- presin. Incluimos en ellos a todas las personas que asumen, en
nes pblicas me ha ratificado en muchas de estas percepciones organizaciones del sector pblico, responsabilidades que impli-
y las ha hecho extensivas a diferentes pases y entornos institu- can la direccin de equipos humanos; desde quienes, en el vrti-
cionales. Hoy,la gestin del empleo pblico y las personas que for- ce estratgico de las administraciones, adoptan decisiones que
man parte de l preocupa cada vez ms a quienes dirigen las or- afectan a miles de empleados, hasta quienes gestionan pequeos
ganizaciones y los sistemas multiorganizativos del sector pblico. centros o servicios dotados con unas pocas personas. Todos ellos
La demanda de ideas, estrategias, metodologas e instrumentos -sus objetivos, problemas y preocupaciones- han sido el prin-
que permitan mejorarla ha crecido de modo significativo. Se ha cipal referente inspirador de este trabajo.
ido haciendo evidente que los cambios legales, las reestructura- El libro pretende ser tambin de utilidad para quienes se ocu-
ciones organizativas y la modernizacin tecnolgica, aunque son pan de la Administracin Pblica desde la reflexin acadmica o
importantes, no son suficientes para cambiar en profundidad el la consultora, as como --ojal- para quienes lo hacen desde
funcionamiento de las organizaciones pblicas. El verdadero la poltica o el sindicalismo. Puede asimismo ser de provecho
cambio es aquel que consigue penetrar en las mentes de los in- para los empleados pblicos y tambin para los jvenes que as-
dividuos y trasladarse a sus conductas. La mirada se vuelve cre- piran a hacer de la gestin pblica su profesin y desean mejo-
cientemente a las personas y es, las ms de las veces, una mira- rar su conocimiento sobre una parcela bsica de ella. No es des-
da interrogativa, dubitativa, perpleja. cartable, incluso, que pueda captar el inters de otros pblicos.
En definitiva, mejprar la gestin de las personas se percibe Al fin y al cabo, habla de cuestiones que acaban por afectar la
en nuestros das como uno de los desafos principales de la ges- vida de la mayora. Hace tiempo que estoy convencido de que
tin pblica y al mismo tiempo como el que afronta mayores la modernizacin de la gestin pblica se produce en general
obstculos y resistencias. De esa doble conviccin acerca de la cuando sus temas salen del crculo restringido de los expertos y
importancia y la dificultad del empeo nace este libro. acceden a la esfera del debate pblico. Creo que cualquier ciu-
dadano interesado por el funcionamiento de las organizaciones
pblicas hallar en estas pginas algunas reflexiones tiles, ya
A QUIN SE DIRIGE ESTE LIBRO Y CMO PRETENDE HACERLO sea para coincidir con ellas o para disentir.
Aunque mi experiencia se ha gestado sobre todo en el entor-
ste es un libro de gestin pblica, lo que quiere decir cuan- no institucional espaol, y este hecho se traslada inevitablemente
do menos dos cosas. La primera, que asume la orientacin pluri- a lo que escribo, el libro no ha sido producido pensando slo en
disciplinar que caracteriza a dicha perspectiva e incorpora sin el lector de esle pas. Por el contrario, he intentado que los an-
complejos aportaciones y enfoques propios de la economa, el de- lisis y reflexiones resulten, en el fondo y en la forma, asequibles
recho, la ciencia poltica, la sociologay otras disciplinas cientficas. y tiles a lectores de otras latitudes. Como comprobar quien
La segunda, que se funda en una nocin amplia del management, siga adelante, tanto los marcos conceptuales como los referentes
18
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e INTRODUCCIN
e 19

empleados se caracterizan por una vocacin de universalidad y Toda esta complejidad se incrementa ordinariamente en los
una orientacin comparada. En particular, se ha tenido presen- entornos pblicos por el peso que tiene en ellos la dimensin po-
te en todo momento la posible utilidad del libro para los lectores ltica. La gestin pblica de las personas es un territorio intrin-
latinoamericanos. La frecuencia e intensidad de los contactos cado, en el que resulta fcil perderse. Este libro pretende sumi-
con gobiernos y organizaciones pblicas de Iberoamrica a lo nistrar elementos de orientacin que hagan ms fcil transitar
largo de los ltimos diez aos me han hecho particularmente por l, pero no a cualquier precio. No se ha querido ofrecer al
sensible a la manera de mirar lo pblico que caracteriza a esa lector un viaje organizado, de los que conducen al pasaje de un
parte del mundo, tan lejana y tan prxima. punto a otro a travs de un itinerario prefijado, haciendo ms
La probabilidad de que este libro interese ser ms alta cuan- cmoda la vida del viajero a costa de seleccionar para l unas po-
to ms abierto al cambio sea el talante con que se emprenda su cas porciones de realidad y presentrselas superficialmente. Se
lectura. En el IDGP de ESADE hemos adoptado COlEO sea de ha optado deliberadamente por otro enfoque: aquel que intenta
identidad un compromiso con los innovadores del sectcr pbli- presentar las cosas en toda su complejidad, procurando al mis-
co. Este compromiso est presente en el libro, que incorpora mo tiempo ofrecer las pistas y referencias posibles para facilitar
nuestra creencia en lo pblico, en su papel insustituible para el una lectura adecuada de la realidad en los diferentes contextos.
bienestar y el progreso de nuestras sociedades, pero tambin en As, el libro es ms una bljula o, como mucho, un mapa, una car-
su inmenso potencial de mejora, imprescindible para adaptarse ta de navegacin, que el viajero-lector deber usar segn sus cir-
a las exigencias de una demanda social intensa y cambiante. cunstancias y a su conveniencia.
El libro aborda una materia de especial complejidad. Hay cues-
tiones para las que el desarrollo cientfico y tecnolgico han aca-
bado por crear protocolos de respuestas predeterminadas. Las Lo QUE EL LIBRO CONTIENE Y CMO SE HA ORDENADO
incidencias que se relacionan con la gestin de las personas sue-
len pertenecer, por el contrario, a esa categora de problemas que Mi objetivo principal al emprender la tarea de escribir este
Schumacher llama divergentes, aquellos que, cuanto ms cono- libro era el de presentar el modelo global de gestin pblica de las
cimiento experto se aporta, dan lugar a un mayor nmero de so- personas que vengo utilizando y aplicando desde hace aos a la
luciones posibles. Adems, en materia de recursos humanos, esas docencia, la investigacin y la consultora, para proyectar luego
soluciones son casi siempre a medio o largo plazo, lo que obliga sobre ste un anlisis de las principales tendencias de cambio
a adoptar decisiones cuyo xito o fracaso no es inmediatamente que las organizaciones del sector pblico afrontan en nuestros
constatable. Por otra parte, las cuestiones que afectan a las personas das. A la hora de hacerlo, me surgi la necesidad de contextua-
y a su trabajo son objeto habitualmente de puntos de vista dife- lizar este propsito en un marco ms amplio: el de la gestin de
rentes, que reflejan la diversidad de intereses y valores de los gru- las personas en las organizaciones, cualquiera que sea la natu-
pos humanos afectados. El conflicto con frecuencia forma parte raleza de stas, es decir, incluyendo entre ellas, muy destacada-
de la situacin. La necesidad de armonizar en lo posible las pre- mente, a las empresas y organizaciones del sector privado.
ferencias y expectativas de unos y otros obliga a asumir una visin A esa finalidad se ha dedicado el captulo 1, cuyo objeto es
no dogmtica de las cosas o, lo que es lo mismo, un enfoque con- proporcionar una panormica general, obligada mente sinttica,
tingente de las respuestas. El peso del contexto, de lo situacional, de los rasgos y tendencias que presenta la gestin de los recursos
es determinante, lo que reduce el valor prescriptivo del prece- humanos en las sociedades actuales. Para llegar hasta este pun-
dente y obliga a invertir en diagnstico. La capacidad para leer to, result necesario abordar primero una serie de cambios cuya
adecuadamente cada realidad concreta, con las singularidades y naturaleza los hace previos, de algn modo, a la gestin como
matices que le son inherentes, es una condicin de xito. tal, y que han transformado sustancialmente en los ltimos aos
20
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e INTRODUCCIN
e 21

el universo del trabajo humano, tanto en su dimensin formal tegrado puesto al servicio de la estrategia organizativa, cuyo ob-
como en los elementos intangibles que forman parte de la rela- jeto es producir resultados acordes con ella. Conseguir esta sin-
cin de empleo. Se describe, pues, a grandes rasgos, este esce- tona estratgica es particularmente complicado en los entornos
nario lleno de paradojas y claroscuros, y a partir de l se explo- pblicos, cuyas caractersticas de ambigedad e inestabilidad
ran las principales orientaciones que pueden reconocerse como conducen al dilema de la estrategia, que abordamos en este
tendencias de fondo de nuestra poca, tanto en la literatura de la punto y que constituye sin duda el principal obstculo que el ges-
gestin como en la prctica empresarial. La nocin de flexibili- tor pblico encuentra en su tarea.
dad, caracteristica de las aproximaciones contemporneas a la ges- Por otra parte, hablar de resultados nos obliga a precisar pri-
tin de las personas, aparece aqu por primera vez y nos acom- mero el alcance de la nocin y a explorar despus los elementos
paar ya a lo largo de todo nuestro recorrido posterior. que relacionan a las personas con aqullos. Las polticas'y prc-
La introduccin de estos contenidos nos obligaba a su vez a ticas de gestin de las personas producen resultados gracias a su
adentramos en la exploracin de lo que el empleo pblico tiene impacto sobre dos variables principales: el dimensionamiento de
de especfico. En qu estriban, en realidad, los rasgos singula- los recursos humanos, por una parte, yel comportamiento de los
res, las diferencias que hacen que los cambios y las orientaciones individuos, por otra. A su vez, la influencia sobre esta segunda
de gestin mencionados en el primer captulo lleguen de forma variable -la conducta de las personas en el trabajo- se desa-
distinta o matizada a las organizaciones del sector pblico? De rrolla mediante la gestin de dos factores bsicos: las competen-
esta cuestin nos ocupamos en el captulo 2, que presenta y de- cias de las personas y su voluntad de esfuerzo o motivacin. Se de-
sarrolla la nocin de funcin pblica (tratada expresamente como sarrollan en este captulo todas esas nociones, encuadradas en
sinnimo de servicio civil, ms usada en ciertas latitudes). Di- los escenarios caracteristicos de la gestin pblica, y se descri-
lucidar lo que es, y lo que no es, la funcin pblica nos pareca im- ben por ltimo, tambin desde esta perspectiva, los principales
prescindible para precisar hasta qu punto debe entenderse la factores situacionales que influyen sobre todo ello.
gestin del empleo pblico y las personas que lo integran como La presentacin del modelo contina en el captulo 4, que lo
un territorio singular. desarrolla por medio de la presentacin de siete subsistemas b-
Es aqu donde aparece y se desarrolla la idea del mrito y la sicos: los de planificacin, organizacin del trabajo, gestin del
necesidad de garantizarlo para hacer posible la existencia de ad- empleo, rendimiento, compensacin, desarrollo y relaciones hu-
ministraciones profesionales. La profesionalidad de la Adminis- manas y sociales. Se aade un apartado destinado a la organi-
tracin Pblica es un atributo exigido tanto por la seguridad ju- zacin de la funcin de recursos humanos. Para cada uno de es-
ridica como por la eficacia de los servicios pblicos, y exige un tos subsistemas, se describe en primer lugar su objeto o finalidad
conjunto de arreglos institucionales que la preserven y la prote- fundamental, y se precisan despus las relaciones existentes con
jan. Determinar dnde termina en ellos la proteccin de los bie- los dems subsistemas, siguiendo la orientacin integrada a la
nes de inters general y dnde empieza la de los privilegios cor- que se ha hecho referencia. A continuacin, se identifican los
porativos de los funcionarios ser una cuestin que habr que procesos y prcticas en que se despliegan para alcanzar sus fi-
dilucidar en cada caso. Se examina en este captulo la distinta nalidades. Se incorpora para cada subsistema una relacin de
naturaleza de esos arreglos en diferentes pases y entornos y se pre- puntos criticas, enunciados como proposiciones de buena prc-
sentan as los rasgos bsicos de los distintos modelos de funcin tica en cada uno de los campos abordados, que puede ser utilizada
pblica. como instrumento de contraste en el anlisis y la evaluacin de
ste pareca el punto adecuado para presentar el modelo de experiencias concretas de gestin. Finalmente, se incluyen una se-
gestin que proponemos. Aello dedicamos el captulo 3. En l, de- rie de consideraciones especficas que el anlisis de cada subsis-
finimos la gestin de los recursos humanos como un sistema in- tema debe tener en cuenta.
22
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e INTRODUCCIN
e 23

Una vez perfilado el modelo de gestin, el paso siguiente es en el anlisis de cuatro variables bsicas. El captulo concluye
identificar las tendencias de cambio que se estn produciendo con una reflexin acerca de las reas sobre las que se debera in-
en los sistemas y organizaciones del sector pblico de nuestra tervenir para alcanzar un grado aceptable de institucionaliza-
poca. Las ltimas dos dcadas han sido el escenario de nu- cin de la gerencia pblica.
merosas transformaciones en la gestin pblica de las personas, El captulo 7 y ltimo est dedicado a identificar los principa-
especialmente en los pases del mundo desarrollado. De estas les retos que plantea en la actualidad la gestin de las personas
reformas, cuyo alcance y profundidad han sido bastante desigua- en las organizaciones del sector pblico. Ello obliga a examinar
les, as como de las dinmicas abiertas por ellas, nos ocupamos de entrada una de las situaciones posibles: la de una eventual mi-
en el captulo 5. De nuevo, el lema de la flexibilidad -nos aparece nimizacin progresiva del empleo pblico como consecuepcia de
aqu como un hilo conductor de buena parte de las orientaciones la tendencia a privatizar la gestin de los servicios pblicos, lo
de cambio. Para presentar stas, comenzamos describiendo el que sin duda hara perder importancia a los esfuerzos por refor-
diagnstico que las dot de fundamento, cuyos contenidos se marlo. Descartada esta opcin, y argumentada la necesidad con-
enmarcan en las orientaciones propias del discurso posburocr- siguiente de invertir en la mejora de los sistemas pblicos de ges-
tico o gerencialista de la llamada nueva gestin pblica. Aborda- tin del empleo y los recursos humanos, se abordan algunos ejes
mos despus el sentido de los cambios, precisando las estructuras prioritarios de intervencin, ordenados por los diferentes subsis-
y polticas que han sido objeto preferente de las transformacio- temas que se describieron anteriormente. Se alude despus al
nes, s como la direccin y el alcance de stas en los diferentes cambio en las reglas de juego, tanto formales como informales, que
escenarios institucionales, y concluimos con una serie de refle- dichos cambios exigen. Por ltimo, se incluye un apartado desti-
xiones en clave de balance. nado a explorar los desafos del futuro, pasando revista primero
Algunos de los cambios identificables en las reformas que he- a las competencias que resultar necesario incorporar y desarro-
mos mencionado confluyen en un tema al que, por su especial llar en los sistemas pblicos, para concluir enunciando los temas
trascendencia para la gestin pblica contempornea, hemos que estn llamados a configurar la agenda de los prximos aos.
dado un tratamiento diferenciado. Se trata de la irrupcin, el de- El libro concluye con un breve eplogo en el que confluyen
sarrollo y la consolidacin de la gerencia pblica o direccin p- los dos grandes ejes en torno a los cuales se vertebra la reflexin
blica profesional. Dedicamos a este tema el captulo 6, en el que, de fondo, esto es, los dos atributos esenciales que a nuestro jui-
tras describir el fenmeno y su significacin, enmarcndolo en las cio debe incorporar cualquier sistema pblico de gestin de las
reformas de la gestin pblica antes apuntadas, hacemos nues- personas: mrito y flexibilidad. La idea que articula esta refle-
tro el modelo de ejercicio de la funcin directiva divulgado por xin final es que ambos componentes deben ser tratados como dos
Mark Moore y sus colegas de la Kennedy School de Harvard, e in- principios rectores complementarios que, lejos de competir en-
tentamos definir las bases mediante las cuales puede ser incor- tre s, se refuerzan recprocamente.
porado al diseo institucional de los sistemas pblicos. Presen- Cmo leer este libro? Para quien disponga de tiempo e inte-
tamos para ello un marco de responsabilidad distintivo de la rs, la recomendacin es que lo haga por el orden en que acaba-
direccin pblica, integrado por cuatro elementos bsicos: un mos de presentar los contenidos. Al fin y al cabo, es la forma en
mbito de discrecionalidad, un sistema de control y rendicin que hemos organizado nuestras ideas y construido el discurso
de cuentas, un rgimen de premios y sanciones, y un conjun- subyacente a los diferentes temas. Sin embargo, no es la nica ma-
to de valores de referencia. Abordamos a continuacin el nada nera posible de hacerlo, por lo que sugerimos otras opciones al-
fcil intento de identificar un espacio directivo profesional, lo ternativas:
que nos lleva a explorar la delimitacin entre cargos polticos y El lector interesado por conocer de entrada el marco con-
directivos, para la que proponemos un modelo contingente basado ceptual en el que se asienta nuestra visin del tema puede em-
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e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e e
pezar la lectura directamente por el captulo 3 y completarla con 1
la del 4. A partir de aqu, est en su mano, si lo desea, seleccionar LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN
en los restantes captulos que integran el sumario aquellas ma- LAS SOCIEDADES CONTEMPORNEAS
terias que le interesen especialmente, sin que del orden en que lo
haga se deriven, creemos, mayores problemas de comprensin.
Por su parte, los lectores cuyo inters principal prescinda de
los aspectos ms tericos y se concentre sobre las tendencias
de cambio en el empleo pblico, podra comenzar por el captu-
lo 5, seguir con la primera parte del 6 -aquella que presenta la
eclosin de la gerencia pblica- y terminar con el 7. Si dispone
de un poco de tiempo, probablemente le sera til leer antes el Este primer captulo est destinado a presentar una panor-
primer captulo, destinado, como hemos dicho, a enmarcar los mica general de las principales tendencias actuales de la gestin
cambios en un contexto ms amplio que el del sector pblico en del empleo y los recursos humanos. El propsito es caracterizar
sentido estricto. la situacin global que enmarca hoy el empleo pblico, cuya ges-
En todo caso, si un lector, cualquiera que sea la secuencia es- tin constituye la reflexin principal del libro. Los rasgos y las
cogida, desea profundizar en la nocin de mrito, que es, como orientaciones que aqu se describen estn, por tanto, destinados
hemos dicho, uno de los elementos bsicos de cualquier sistema a servir de referente o de contrapunto a dicho tema central. La ne-
de gestin pblica de las personas en los estados democrticos de cesidad de presentar una realidad abigarrada y compleja en un
derecho, hallar en el captulo 2 los marcos conceptuales y los espacio limitado obliga a dibujar este teln de fondo con tcni-
argumentos correspondientes. ca de trazo grueso, esto es, a dar prioridad a la sntesis sobre la
profundidad analtica, a la concisin sobre la riqueza expositi-
va. Todo ello priva inevitablemente al resultado de desarrollos y
matices que hubieran exigido una extensin mayor.

LA NUEVA PREEMINENCIA DE LAS PERSONAS

Entre los numerosos trabajos que se han ocupado en los l-


timos aos de interpretar los cambios sociales, intentando vis-
lumbrar el futuro de las sociedades y de sus organizaciones, se-
ra difcil encontrar alguno que no haya destacado el valor del
factor humano. En nuestra poca, al menos para quienes escri-
ben sobre ella, las personas cuentan. Desde la supervivencia o el
crecimiento empresarial hasta la misma competitividad de las
naciones, los grandes objetivos de cualquier proyecto colectivo
contemporneo parecen depender en buena medida del correc-
to aprovisionamiento, desarrollo y utilizacin del capital huma-
no. La preeminencia de las personas es destacada por aproxi-
maciones de signo muy diferente. Los enfoques cuantitativos
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e LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
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suelen poner el acento en la magnitud de la inversin y la nece- tes como la consecuencia de sucesivas operaciones de reinge-
sidad de garantizar adecuadas tasas de retomo. Las aproxima- nieria destinadas a la eliminacin de cualquier apariencia de gor-
ciones cualitativas subrayan ms bien la conexin de los recursos dura, resultante de las cifras de personal. Son hechos que ponen
humanos con la produccin de ventajas competitivas, destacando de manifiesto el xito conseguido por una visin de empresa
su \inculacin con el desarrollo del conocimiento, la innova- flexible, que interioriza una obsesin por convertir a todas las
cin tecnolgica y la gestin de la complejidad, factores todos personas, y en todo momento, en coste variable. La vinculacin
dios determinantes del xito de las empresas y las sociedades de los incentivos (compensacin, carrera, etc.) de la alta direccin
actuales. de las empresas a la rentabilidad econmica a corto plazo, ca-
Los libros y las revistas de management se han hecho eco de ractersticas de la filosofa de gestin que pone el acento en la
esta coincidencia y han sido el vehculo de una abundante pro- creacin de valor para el accionista, o la utilizacin de tcnicas
duccin terica que ha revalorizado la gestin de las personas, contables EVA(valor econmico aadido), que ponderan en los
entronizndola entre las prcticas empresariales de valor estra- resultados el coste de oportunidad de los activos fijos utilizados,
tgico. La importancia del activo humano ha fundamentado han creado en los gestores la tendencia a rehuir cualquier inver-
orientaciones de cambio que atraviesan en todas las direcciones la sin de carcter estructural (Cappelli y otros, 1997,pgs. 38 y sigs.),
estructura de la empresa. Hacia arriba, elevando las opciones acentuando estas tendencias.
bsicas relacionadas con las personas al rango de decisiones es- En general, la tensin entre la visin de medio o largo plazo
tratgicas. Hacia los lados, produciendo transferencias de res- exigida por las polticas de RRHH y la lgica reactiva y corto-
ponsabilidad desde las unidades especializadas hacia la lnea de placista con que se adoptan habitualmente las decisiones en los
mando. Hacia abajo, mediante procesos de delegacin (empo- turbulentos entornos empresariales de nuestros das es una fuen-
wennent) destinados a incrementar el poder de decisin en los te de dificultades para quienes quieren situar a las personas en el
niveles en los que se produce la interaccin con el mercado. En centro del escenario. A su vez, explica que esta nueva preemi-
paralelo, y congruentemente con todo ello, las polticas de personal nencia de las personas no sea tanto una caracteristica comn ge-
se orientan hacia la gestin del talento y el compromiso de los neralizable a las empresas actuales como un rasgo distintivo de
individuos. Disponer de los mejores en cada momento y alinear aquellos proyectos empresariales con autntica vocacin de sos-
sus objetivos vitales con los de la empresa pasan a ser los objeti- tenibilidad. Slo cuando se busca el xito a largo plazo se est
vos centrales. dispuesto a evaluar adecuadamente inversiones que, como ocu-
Sin duda, en toda esta explosin hay influencias de la moda, rre a menudo con las de capital humano, ofrecen un retomo con-
como tantas veces ocurre en el mundo de la gestin empresarial. siderablemente diferido en el tiempo.
Con frecuencia, las invocaciones retricas a la importancia de Todava ms contradictorias con las proclamas de centrali-
las personas maquillan apenas prcticas de gestin que las des- dad del capital humano son las operaciones de ciruga de do-
mienten contundentemente. En nuestro entorno prximo, la ex- taciones cuya finalidad es puramente el incremento coyuntural
tensin de la precariedad laboral y las numerosas prejubilaciones de la capitalizacin burstil. Como ha sabido ver Sennett (2000,
a edades precoces serian una muestra de ello. El despilfarro de ese pg. 52), el mero anuncio de la reorganizacin de una empre-
activo humano supuestamente estratgico e~an ms evidente en sa eleva el valor de la accin. Cuando se incluyen drsticas re-
los abundantes ejemplos de reduccin de plantilla o downsizing ducciones de plantilla, la eficacia del fenmeno es an mayor.
que en los ltimos aos han proliferado en muchas empresas del El acceso a cuotas estratgicas de la propiedad de las empre-
mundo desarrollado. sas por parte de inversores institucionales cuyo inters no es
Frecuentemente, tales procesos no han sido tanto respuestas promover proyectos empresariales sostenible s sino especular
a situaciones de crisis o medidas de estricto saneamiento de cos- a corto plazo en los mercados de capitales favorece la exten-
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sin del fenmeno. As, en los ltimos aos hemos visto a veces zacin de los intercambios de todo orden, la masiva incorpora-
cmo estos anuncios de reduccin eran impdicamente airea- cin de las mujeres a la actividad laboral, as como la crisis de los
dos precisamente en las pocas de mayor bonanza en los re- valores de la modernidad, que desde la revolucin industrial y
sultados empresariales. durante muchas dcadas formaron el sustrato cultural de las em-
En cualquier caso, sin negar cuanto de contradictorio tiene presas y las sociedades, son tambin poderosos factores de cam-
la situacin expuesta, la centralidad. estratgica de las personas bio, ampliamente destacados por la literatura sociolgica con-
en las organizaciones contemporneas se abre paso ms all de tempornea.
la retrica del fashion management y de su aprovechamiento in- Las transformaciones a las que nos referimos han afectado
teresado. El volumen de recursos de diferente orden aplicado tanto a la estructura de las relaciones en el entorno laboral (en-
por las empresas a la gestin de los recursos humanos ha crecido tendiendo por tal el conjunto de elementos formales o formali-
significativamente. El posicionamiento interno de la funcin zables de aqullas), como a la cultura subyacente, esto es, a los
RRHH se ha visto elevado en su rango y esta tus organizativo. La aspectos intangibles: modelos mentales, valores dominantes,
consultora estratgica de recursos humanos se ha consolida- pautas de conducta, etc. Son cambios de amplio espectro, que
do como un sector de servicios profesionales en alza, ms all afectan a las formas a travs de las cuales las personas acceden
de las coyunturales oscilaciones derivadas del ciclo econmi- al mercado laboral, a su experiencia sobre el proceso de trabajo
co. Nuevas prcticas de gestin, impregnadas de esta puesta en ya sus expectativas sobre seguridad en el empleo (Beynon y otros,
valor del activo humano, se abren paso en la realidad de mu- 2002, pg. 297). Enunciamos a continuacin algunos de los que
chas empresas. nos parecen ms destacables.
Cules son estas orientaciones emergentes de la gestin de
las personas? Hasta qu punto cuestionan paradigmas enrai-
zados en el funcionamiento y la cultura de las organizaciones? An- El contrato de trabajo: hacia el fin del taylorismo
tes de intentar un esbozo de respuesta a estas cuestiones, parece
necesario examinar algunos cambios trascendentes producidos, La uniformidad y estandarizacin que caracterizaba a la re-
a lo largo de los ltimos aos, en el mundo del trabajo. lacin de empleo de la era industrial se ha vuelto en nuestros
das diversidad y flexibilidad. Los productos o servicios pueden
producirse y distribuirse a travs de redes globales (Giarini y
Los CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO Liedtke, 1996, pg. 194), lo que ha provocado una tendencia a la
redefinicin y descentralizacin del lugar de trabajo. Los dise-
Un conjunto de cambios de amplio alcance ha alterado a lo lar- os empresariales en la red estimulan la aparicin de nuevas mo-
go de las dos ltimas dcadas, en las economas y las sociedades dalidades de articulacin de las relaciones entre la organizacin
del mundo desarrollado, el contexto del trabajo humano (Bridges, y el trabajador. El trabajo itinerante o a distancia se abre paso
1995; Giarini y Liedtke, 1996; Brewster y otros, 1997; Cappelli y como una frrriula que puede resultar til para ambas partes. La
otros, 1997; Fundacin Encuentro, 1998;Pfeffer, 1998b; Navarro, reduccin de costes empresariales en infraestructuras y espacio
1999; Sennett, 2000; Beynon y otros, 2002). Se trata de transfor- fsico se combina, para el trabajador, con la disponibilidad flexible
maciones que no responden, desde luego, a una causa nica. El del propio tiempo, tan conveniente para los nuevos modelos de
vertiginoso desarrollo tecnolgico, especialmente el producido vida personal y familiar.
en el campo de la informacin y las comunicaciones, pero tam- Frecuentemente, esta remodelacin del tejido contractual se
bin el que ha afectado a la biogentica y a las fuentes energti- funda en una distincin entre trabajadores nucleares, los que
cas, ha sido sin duda uno de los factores decisivos. La mundiali- son vitales para producir la ventaja competitiva a largo plazo y la
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supervivencia de la organizacin, y que por tanto deben ser per- mn. La aspiracin del trabajador era encontrar una buena
manentemente empleados, y trabajadores perifricos, que son empresa, es decir, aquella que ms se ajustaba al patrn defi-
aquellos cuyos puestos son menos importantes para la empresa nido. A su vez, el empleador se esforzaba por estimular en el
y cuyas habilidades pueden ser compradas ms fcilmente en el trabajador el sentido de pertenencia que caracteriza a una re-
exterior (Hegewish, 1999, pg. 115), lo que lleva a menudo a de- lacin de este tipo.
finir para ellos polticas de alta rotacin. En nuestros das, ese edificio contractual se ha derrumbado
Como consecuencia de todo ello, el binomio dependencia/au- con estrpito. El trabajo de por vida ha desaparecido prctica-
tonoma del trabajo por cuenta ajena empieza a conjugarse de mente del horizonte de nuestros trabajadores, en especial de los
formas muy diversas. Mltiples tipos de relacin de empleo, en ms jvenes. La expectativa temporal de una vida laboral se hace
las que los mecanismos de prestacin y contraprestacin se di- mucho ms duradera que el primer puesto de trabajo, y proba-
versifican, sustituyen al contrato de trabajo tradicional. Los con- blemente ms que la misma empresa en la que se encuentra el pri-
tornos de esas relaciones se difuminan y dan lugar a figuras -el mer empleo. El ajuste entre la persona y el empleo se descentra-
trabajador autnomo, el empleado a tiempo parcial, el trabaja- liza, pasa a ser una responsabilidad transferida en exclusiva al
dor asignado a travs de una empresa de trabajo temporal, el individuo. Pasaron los das -afirma Supiot (2001)- en los que
consultor de proceso- que coexisten en el entorno laboral con los las organizaciones empleadoras aceptaban de buen grado que,
empleados que mantienen relaciones formales ms convencio- como compensacin por tomar el control y la direccin de la vida
nales. El director de RRHH de nuestros das empieza a no ver de la gente, ellas deban asumir alguna responsabilidad sobre el
claro a quin debe invitarse al aperitivo de Navidad. empleo futuro y la seguridad salarial de sus empleados. Las per-
sonas afrontan, cada vez ms en solitario, el trabajo como un iti-
nerario en el que el cambio de empleador ser inevitable, lo que
El debilitamiento del empleo estable obligar probablemente a gestionar varias veces, a lo largo del
mismo, procesos de ajuste que tendrn el mercado laboral como
Ese nuevo contrato de trabajo tiende a perder una parte con- escenario.
siderable de la estabilidad que lo caracterizaba. Las consecuen- El concepto que para algunos (Waterman y otros, 2000, pg.
cias de este hecho son de gran trascendencia. Para comprender 403) simboliza la nueva relacin, y redefine el contrato psicol-
todo su alcance, hay que recurrir a la nocin de contrato psi- gico entre las organizaciones y sus empleados es el de empleabi-
colgico, entendido como el equilibrio intangible subyacente a lidad, que significa (Pfeffer, 1998b, pg. 162) que las empresas
la articulacin formal de la relacin de empleo y plasmado en el proporcionan trabajos interesantes que ayudarn al trabajador a
conjunto de percepciones tcitas que son interiorizadas por las desarrollar su capacidad, pero no prometen una permanencia a
partes de esa relacin. largo plazo en el puesto. En su lugar, la nica promesa es que la
El contrato psicolgico subyacente a la relacin laboral de experiencia y habilidades adquiridas le brindarn mejores posi-
la era industrial poda esquematizarse como lealtad a cambio bilidades de encontrar empleo cuando tenga necesidad de uno
de seguridad. El trabajador entregaba su esfuerzo y se com- r nuevo. Como afirma Bridges (1995, pg. 76), en esa nueva rela-
prometa con los intereses y objetivos de su empresa, que a cin, el entorno del puesto, a ambos lados de la frontera de la or-
cambio de ello le aseguraba un trabajo estable y unas perspec-
tivas de progreso profesional. Ciertamente, este esquema b-
,
r ganizacin, se convierte en un mercado, y mantener alto su va-
lor de mercado ser una preocupacin fundamental del trabajador
sico admita modulaciones en funcin del tipo y la cultura de en los escenarios del futuro. Las buenas empresas de nuestros
la empresa, que acentuaban o difuminaban el sustrato pater- das no seran ya las que prometen una estabilidad que no est a
nalista del modelo, pero el ncleo de ste poda considerarse co- su alcance, sino aquellas que garantizan el mantenimiento y de-

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sarrollo de una alta empleabilidad, o cuando menos facilitan, en Por eso, la idea, ampliamente extendida y divulgada, de que
caso necesario, la recolocacin de sus empleados excedentarios, las empresas han comenzado a librar una guerra por el talento,
utilizando para ello los numerosos servicios de outplacement que no est exenta de contraindicaciones. Pfeffer (2001, pgs. 249 y
ha empezado a ofrecer la consultora de RRHH. La capacidad sigs.) alerta contra stas, destacando como posibles efectos ne-
para adquirir nuevos conocimientos y destrezas ser un ingre- gativos de esta orientacin los siguientes: a) el nfasis en el ren-
diente bsico de la empleabilidad. Procesos continuos de apren- dimiento individual (glorificando a las estrellas) puede crear
dizaje y desaprendizaje sern, por ello, consustanciales a tales competencia interna destructiva y debilitar el trabajo de equipo;
escenarios. b) exalta los talentos de los de fuera y puede subestimar a los de
dentro; c) puede producir un efecto de profeca autocumplida,
consiguiendo que ciertas personas lleguen a ser menos capaces
Del Horno faber al Horno sapiens despus de haber recibido sistemticamente menos atencin y
recursos; d) tiende a minimizar la importancia de las cuestiones
La entrada en la sociedad del conocimiento ha supuesto la de orden sistmico y cultural y de procesos empresariales fre-
conversin del talento de las personas en un activo crucial para cuentemente ms importantes para el xito que el hecho de en-
las organizaciones (Obeso, 1999, pgs. 23 y sigs.). Este hecho contrar al mejor, y e) puede desarrollar una actitud arrogante y
est implicando, por una parte, una prdida de peso del trabajo autosatisfecha (hemos ganado la guerra, la mejor gente es la
menos cualificado, que tiende a mecanizarse o externalizarse. nuestra) que deteriore de manera importante la capacidad de
Por otro lado, ha convertido en prioritaria la captacin y el de- mantener una percepcin objetiva de la propia organizacin.
sarrollo de trabajadores cualificados, portadores frecuentes de En cualquier caso, es poco discutible mantener que en nues-
la ventaja competitiva, cuya gestin exige formas y mtodos muy tra poca el talento de las personas cuenta. Especialmente si no
diferentes de los que han venido caracterizando a las burocra- limitamos nuestra visin del talento a la mera posesin de co-
cias empresariales de la era industrial. La capacidad para atraer, nocimiento. El verdadero Horno sapiens de nuestros das es aquel
retener y motivar el talento se abre paso como un distintivo de la que adems de poseer conocimiento dispone de la capacidad
gestin contempornea de los RRHH. La construccin de una para contextualizarlo, recrearlo, aplicarlo, codificarlo, difundir-
buena marca de empleador concentra ya los esfuerzos de aque- lo y compartirlo. Lo que nos lleva a una paradoja, otra ms, en un
llas empresas que han reparado en que es necesario ser compe- universo, como el del trabajo contemporneo, repleto de ellas:
titivas en el mercado del trabajo cualificado para serlo tambin nunca como en la actualidad fue tan importante el conocimien-
en aquel para el que producen sus bienes o servicios. to como hoy, y nunca como hoy, por contradictorio que pueda
Lo que antecede no puede llevar,si no se quiere incurrir en una parecer, los componentes propiamente cognitivos del talento hu-
evidente simplificacin de la realidad, a ignorar la existencia de mano deben ser sin embargo matizados y relativizados. Los co-
nutridos mercados perifricos de trabajo, en los que se realizan nocimientos deben ser vinculados a la posesin de cualidades
las transacciones que afectan a la mano de obra de inferior cua- sin las cuales no producen el xito en el trabajo. Como veremos
lificacin. La necesidad de gestionar adecuadamente tanto la re- enseguida, en las situaciones laborales actuales la nocin de cua-
lacin con esos mercados como a las personas que nutren ese lificacin se enriquece, deja de identificarse sin ms con los co-
segmento de los recursos humanos no puede ser desconocida. nocimientos tcnicos especializados y se extiende (Dalziel, 1996,
El olvido de los normales -recuerda Serlavs (1996, pg. 10)-, pgs. 32 y sigs.) a un conjunto ms amplio de competencias, en
sobre quienes descansa la responsabilidad de asegurar y dar con- el que otras caractersticas humanas, en especial las que poseen
tinuidad a los primeros de la clase, es un error que los gestores una dimensin relacional, adquieren, cada vez ms, un significado
de personas suelen pagar muy caro. determinante (Longo, 2002).
,.-
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Las paradojas de un mercado de trabajo global plantas a la bsqueda de costes laborales inferiores) son fen-
menos caractersticos de estas situaciones. Algunos expertos han
Los pases europeos han vivido en los ltimos aos un creci- destacado el efecto de todo ello sobre el recorte de los derechos
miento significativo del desempleo, que se ha convertido en la laborales y el debilitamiento de la posicin de los sindicatos (Gia-
principal de las preocupaciones de los gobiernos (Consejo Eu- rini y Liedtke, 1996, pg. 223).
ropeo, 1997). Algunos pases, de los que Francia es el ejemplo
ms destacado, desarrollaron planes en los que el sector pblico
desempeaba un papel relevante en los procesos de aprendizaje La reordenacin del tiempo de trabajo
e insercin laboral, ligados a los nuevos yacimientos de empleo.
Todava hoy, en Espaa, el paro es con diferencia, segn se expresa La dimensin temporal del empleo se ha movido hada el
en las encuestas, la principal preocupacin de los ciudadanos. centro del escenario, reestructurando las relaciones de trabajo
En paralelo, y paradjicamente, el crecimiento de la demanda (Supiot, 2001). En el contexto empresarial se ha hablado de un
de empleados cualificados ha excedido, a veces mucho, a la ca- nuevo sistema de competencia centrado en la economa del tiem-
pacidad del mercado laboral para proveerlos. La crisis genera- po, que toma en cuenta el tiempo empleado para producir bie-
lizada de los sistemas educativos ha acentuado este desajuste nes, para innovar y para comercializar nuevos productos y ser-
que, si bien ha afectado sobre todo a los trabajadores del cono- vicios (Beynon y otros, 2002, pg. 122).
cimiento, ha acabado por extenderse a sectores de cualificacin La importancia del tiempo de trabajo se ha fundamentado en
media de la industria y los servicios, insuficientemente nutri- un conjunto de dinmicas diferentes, y no siempre interrelacio-
dos por los sistemas reglados de educacin profesional. Estu- nadas, que afectan tanto al sistema productivo como al sistema so-
dios recientes (Jimnez y otros, 2002) pronostican para Espa- cial. Por una parte, los nuevos entornos de la empresa vienen exi-
a, en unos pocos aos, como consecuencia sobre todo de la giendo crecientemente una capacidad flexible de respuesta que
cada de la demografa, un excedente de puestos ofertados en las regulaciones estandarizadas de la jornada laboral no facilitan
todos los sectores de la actividad econmica. De ser ello cierto, (Brewster y otros, 1997). Las jornadas anualizadas -en los con-
estaramos, por contradictorio que parezca con la situacin ac- tratos se expresa un nmero anual de horas de trabajo, permi-
tual, ante una situacin inminente de endurecimiento de la com- tiendo ciertas fluctuaciones en el horario mensual o semanal para
petencia entre las empresas en el mercado laboral, en especial en adaptarse a los flujos de demanda, stocks, etc.-, los retenes de
lo que respecta, como antes dijimos, a la captacin de personal horas para trabajo imprevisto o estacional, la compensacin de ho-
cualificado. ras extras por tiempo libre o simplemente la prolongacin no re-
Esta competencia se desarrolla en un mercado cada vez ms tribuida de la jornada de trabajo -la ms comn y frecuente-
global, lo que acenta sus rasgos ms paradjicos. Si bien en mente olvidada (Hegewish, 1999, pg. 125) de las modalidades
unos casos vemos endurecerse, como apuntbamos, la compe- de flexibilidad temporal- han sido, entre otras, las frmulas cada
tencia entre empleadores por la captacin y la retencin de talento, vez ms utilizados en esta direccin. A su vez, la reordenacin del
en otros -donde la interfase entre tareas y cualificaciones lo per- tiempo de trabajo ha abierto el camino a mejoras de productivi-
mite-lo que se endurece es la competencia entre pases y terri- dad que han fundamentado algunos intentos de reduccin de la
torios por la captacin de las empresas, utilizando el coste del jornada laboral, en el marco de las polticas pblicas de lucha
trabajo como elemento diferenciador. Las prcticas de lo que se contra el desempleo. Un modelo de nuevo pacto social se lleg a
ha llamado dumping sociallmantenimiento de salarios bajos y dibujar en torno a la organizacin del tiempo de trabajo. Francia
condiciones laborales precarias para atraer inversiones) y los fue el pas que ms fuertemente apost por l, si bien los cambios
procesos de deslocalizacin de empresas (traslados de sedes y polticos han supuesto cierta reconsideracin de la iniciativa.
ro-

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Los procesos de cambio en este campo han sido acelerados, religin, orientacin sexual y aptitud psicofsica, as como las
por otra parte, por fenmenos como la masiva incorporacin de que dimanan del sustrato y el estatus familiar, econmico, edu-
la mujer al trabajo, o las necesidades, que han ido aumentando, cativo y geogrfico (UNDESA-lIAS, 2001, pg. 1). Por cierto, que
de conciliar el trabajo con la vida personal y familiar, que esti- no hablamos ya slo de hechos que afecten a los niveles bajos de
mularon modalidades de trabajo a tiempo parcial, a distancia, y la estructura de tareas de las organizaciones, sino que empiezan
otras (Fundacin Encuentro, 1998, pg. 174; Giarini y Liedtke, a presentar, como es inevitable en un mundo globalizado, ras-
1996,pgs. 236 y sigs.). sta no ha sido, sin embargo, una empresa gos que se introducen en la gestin de profesionales y directivos
fcil. Segn algunos expertos, los trabajadores deben esforzar- y que atraviesan toda la organizacin del trabajo.
se hoy ms por conservar sus empleos y por mantener su propio Estas situaciones trasladan a la gestin de las personas J;lue-
tiempo privado y familiar separado del que ofrecen a su emplea- vas preguntas, a saber: cmo minimizar los aspectos negativos
dor (Perrons, 1998).Asu vez, Sennett (2000, pg. 61) ha destacado de la diversidad sobre la capacidad de los grupos humanos para
el carcter contradictorio de la flexibili~acin del tiempo de tra- satisfacer las necesidades de sus miembros y funcionar con efica-
bajo, aparentemente desarrollado de forma ms libre, pero igual- cia?; cmo, en paralelo, maximizar los efectos positivos de la di-
mente controlado, aunque de distinta forma: En las institucio- versidad sobre la creatividad, la calidad de las decisiones y la ma-
nes, y para los individuos, el tiempo ha sido liberado de la jaula yor participacin en la gobernabilidad organizativa?; cmo
de hierro del pasado, pero est sujeto a nuevos controles y a una reducir las diferencias entre los grupos identitarios concurrentes
nueva vigilancia vertical".' en el lugar de trabajo y destacar los intereses comunes, al mismo
Todo ello ha llevado, en este terreno, a procesos de ajuste, no tiempo que se evalan y se aprecian las contribuciones origina-
siempre fciles, entre las necesidades empresariales y las prefe- das precisamente en la diversidad social?; cmo asegurar una
rencias personales de los trabajadores, cuyo resultado ha sido, adaptacin rpida y suficiente de las polticas y prcticas de per-
en general, una amplia diversificacin y flexibilizacin de los sonal a fin de asegurar que el trabajo se convierte en un entorno
modelos de jornada, que han perdido una buena parte de la uni- acogedor para empleados que haban permanecido excluidos en
formidad e inmutabilidad que caracterizaba a la ordenacin de el pasado? (Ospina, 2001, pg. 21).
los tiempos de trabajo en las empresas de la era industrial. La gestin de la diversidad pasa a convertirse as en un im-
perativo organizativo y en un nuevo desafo para los gestores. A
su vez, incorpora nuevas oportunidades, que no deben ser igno-
La empresa diversa, multicultural e individualizada radas. La flexibilidad funcional exigida, como sealaremos ms
adelante, por la empresa actual, requiere la diversidad funcio-
La globalizacin rompe las barreras e intensifica los movi- nal, esto es, la diversificacin de caractersticas humanas rele-
mientos de la fuerza de trabajo a travs de las fronteras nacio- vantes para el rendimiento, como las diferencias en conoci-
nales. Esta intensificacin de los fenmenos migratorios est mientos, habilidades, capacidades, valores, actitudes, personalidad
transformando aspectos sustanciales de las sociedades contem- y estilos cognitivos y de conducta. Pues bien, algunos expertos
porneas, en especial en el primer mundo. Ala plena incorporacin han destacado que la diversidad funcional se nutre en buena me-
de las mujeres al trabajo se une la irrupcin de minoras sociales dida de la diversidad social, mientras que la resistencia a aceptar
en actividades productivas que antes les estaban vedadas, Nu- sta reduce las oportunidades de encontrar a las personas ms ade-
merosas identidades grupales diferentes cohabitan en los mis- cuadas en el momento debido (Schneider y Northcraft, 1999).
mos entornos laborales. La Divisin de Asuntos Econmicos y Se trata de fenmenos que, como otros que hemos apunta-
Sociales de Naciones Unidas incluye en la nocin de diversidad do, no slo requieren una atencin especfica y el desarrollo de
social en el medio laboral las diferencias de gnero, raza, etnia, un instrumental de gestin ad hoc, sino, sobre todo, un cambio
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de modelos mentales. Probablemente, la nocin misma de iden- se trata de enfoques antagnicos sino frecuentemente comple-
tidad grupal se nos empieza a quedar corta para explicar la ver- mentarios, aunque no exentos de ciertos elementos contradic-
dadera diversidad de la empresa contempornea. La expresin torios. La forma en que los presentamos obedece a la pretensin
empresa individualizada (Ghoshal y Bartlett, 1997) nos habla de introducir una sistemtica que facilite la lectura, pero no
de un paso ms: el necesario para destacar al individuo como el implica desconocer las abundantes interrelaciones y solapa-
verdadero protagonista de la diversidad laboral. En el fondo, lo mientos que existen entre ellos.
que est ocurriendo es que el trabajo humano debe empezar a
ser visto como un territorio poblado por personas, cada una de
las cuales, sin perjuicio de las mltiples identidades de grupo, El lema de la flexibilidad
frecuentemente asimtricas y solapadas, y de los rasgos comunes
que las asemejan en ciertas cosas, presenta caractensticas propias. Si una nica palabra pudiera servir como lema de las orien-
Cada trabajador expresa intereses y preferencias que se des- taciones contemporneas del empleo y los recursos humanos, y
prenden especficamente de esa individualidad. Digmoslo as,' ello tanto en la literatura de la gestin como en los entornos aca-
aunque suene redundante: las organizaciones de nuestros das dmicos y empresariales, esa palabra sera sin duda flexibili-
necesitan cada vez ms una gestin personalizada de las perso- dad. Flexibilidad es un trmino cargado de significaciones po-
nas. Quiz la biogentica resuelva un da el problema de la di- sibles que, como suele ocurrir, entran a veces en conflicto. Vale
versidad de la fuerza laboral, pero entre tanto el mundo del tra- la pena, por ello, que hagamos un esfuerzo por clarificar de qu
bajo se ha vuelto crecientemente fluido, paradjico, fragmentado, cosa, o ms bien de qu cosas hablamos cuando lo utilizamos en
heterogneo, y su gestin, por fuerza, tiende a hacerse cada vez este campo.
ms flexible, individualizada y compleja. El debate contemporneo sobre la flexibilidad laboral arran-
ca en Europa a finales de la dcada de 1970 y a principios de la
de 1980 (Farnham y Horton, 2000, pg. 7), conectado con un
LAS NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIN DE LAS PERSONAS conjunto de hechos sociales entre los que se encuentran: 1) el
cambio en los mercados mundiales y el incremento de la com-
Es, ahora s, el momento de preguntarnos acerca de la in- petencia global, 2) el cambio tecnolgico, especialmente el re-
fluencia de todos estos cambios sobre las convicciones y las ten- gistrado en el campo de la informacin y las comunicaciones, 3)
dencias que caracterizan a la gestin contempornea de las per- la volatilidad de los mercados de producto, 4) el desempleo cre-
sonas. Se trata de una pregunta que no tiene una respuesta ciente, y 5) el trnsito de la economa industrial a la llamada era
fcil. No existe en la actualidad un modelo indiscutido, un pa- postindustrial. Son escenarios que afectan a diversos actores so-
radigma dominante al que referirnos, sino que la teora de la ciales, en torno a un cojunto de cuestiones como la educacin
gestin de los RRHH presenta la apariencia de un foro o gora y la formacin continua, la legislacin social, los sistemas sala-
en el que se entrecruzan debates y propuestas de signo dife- riales, la jornada de trabajo, la igualdad de oportunidades y la
rente. Pese a todo, s resulta posible apuntar algunas tenden- flexibilidad de las organizaciones de servicio pblico (Comisin
cias que, por la intensidad y extensin con que parecen estar Europea, 1997).
influyendo en las prcticas reales de las organizaciones, pue- El paradigma de la empresa flexible (Atkinson y Meager,
den ser vistas como enfoques que trascienden las modas del 1986,pgs. 2-11), supuestamente capaz de hacer frente al conjunto
management y merecen por ello ser consideradas como orien- de desafos que se desprenden de tales escenarios, incorpora di-
taciones de fondo del perodo que vivimos. Las apuntamos bre- versos tipos de flexibilidad en lo referente a la gestin de los re-
ve y esquemticamente a continuacin, advirtiendo de que no cursos humanos:
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La flexibilidad numrica, definida como la capacidad de dad, 1999), del aplanamiento de estructuras y de la promocin de
las compaas para ajustar el nmero de trabajadores o autonoma personal para decidir (empowerment), o con las prc-
de horas de trabajo a los cambios producidos en la demanda. ticas de alto rendimiento (Pfeffer, 1998b, pgs. 44 y sigs.), y se
La flexibilidad funcional, o capacidad para reorganizar las orienta sobre todo a la mejora cualitativa de las polticas de re-
competencias asociadas con los empleos, de manera que cursos humanos, en especial de las ms relacionadas con la im-
los titulares de los puestos puedan desarrollarlas a travs de plicacin y el compromiso de las personas. En sentido anlogo,
un abanico de tareas ampliado horizontalmente, vertical- se ha distinguido entre una gestin de recursos humanos "dura,
mente o en ambos sentidos. caracterizada por una aproximacin ms instrumental y un n-
El distanciamiento, que se concibe como el desplaza- fasis claro en la minimizacin de los costes, y una "blanda, in-
miento de contratos de trabajo por contratos mercantiles o tegrada por el conjunto de polticas destinadas a maximiiar la
por la sub contratacin, con el fin de concentrar la organi- integracin organizativa, el compromiso de los empleados y la
zacin en la ventaja competitiva o encontrar frmulas me- calidad del trabajo (Storey, 1995).
nos costosas de administrar las actividades no nucleares. Bajo un prisma diferente, el de las preferencias y expectativas
La flexibilidad salarial, que se identifica con la capacidad de los actores en juego, otras dos visiones son posibles y necesa-
de la empresa para conseguir que sus estructuras retribu- rias (Ridley, 2000, pg. 33). Por una parte, desde el punto de vis-
tivas estimulen la flexibilidad funcional, resulten competi- ta de los intereses de las organizaciones, la flexibilidad se relaciona
tivas en lo que respecta a las competencias ms escasas en con los mecanismos mediante los cuales se consigue que las es-
el mercado de trabajo y recompensen el esfuerzo y rendi- tructuras organizativas, los procesos de trabajo y las prcticas
miento individual de los empleados. de personal incrementen el control de los gestores sobre los re-
cursos humanos. Por otra, desde la perspectiva de las personas,
Implcitas en este conjunto de enunciados (en similar senti- la flexibilidad tiene que ver con los cambios que habilitan a los tra-
do, Institute of Personnel and Development, 1994), encontramos bajadores para ejercer un mayor control sobre sus vidas, como
dos visiones de la flexibilidad, presentes, en dosis variables, en los ocurre, por poner un nico ejemplo, con la relacin entre la ma-
procesos y discursos de cambio de los sistemas de gestin de las ternidad y el uso del empleo a tiempo parcial.
personas. Aunque no se trata, en sentido estricto, de visiones re- Teniendo en cuenta esta ambivalencia, se ha afirmado que el
cprocamente excluyentes, s acostumbran a corresponderse con desarrollo de las nuevas modalidades de empleo flexible puede ser
los enfoques dominantes de gestin adoptados en cada caso. considerado en parte como el resultado de la mutua interaccin l.
La primera de estas visiones de la flexibilidad se ancla en una de factores situados en el lado de la oferta y en de la demanda !,
percepcin dominante de las personas como restriccin y se cen- (Beynon y otros, 2002, pg. 123). Ambas dimensiones contribu- ,

tra en la reduccin de los costes de personal. Enlaza con los dis- yen, en proporciones por determinar en cada caso, a los cambios
cursos empresariales de la reingeniera, la reduccin de plantilla en los sistemas de gestin de los RRHH. En algunas ocasiones, son
(downsizing), las competencias clave y la empresa en red, y se perspectivas compatibles y complementarias que se refuerzan
orienta principalmente a la deteccin y eliminacin de exceden- recprocamente. Aveces, sin embargo, entran en conflicto yobli-
tes y a la conversin de los costes de personal fijos en variables. gan a los gestores a definir opc.iones que privilegian una u otra.
La segunda visin tiende a percibir a las personas ms bien como En cualquier caso, orientar los sistemas de gestin del em-
oportunidad, y pone el acento en la flexibilidad de la GRH (ges- pleo y los RRHH a la flexibilidad no debe hacerse al coste de la
tin de recursos humanos) como apoyo a la creacin de valor por prdida de continuidad y cohesin. Un exceso de flexibilidad pue-
parte de las personas. Sintoniza con los discursos empresariales de de producir daos (Lundblad y otros, 1996) como un comporta-
la calidad total (Fundacin Europea para la Gestin de la Cali- miento organizativo anrquico, un liderazgo debilitado por la
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dificultad de ejercerlo sobre personas cuya vinculacin con el motivos, rasgos de carcter, conceptos de uno mismo, actitudes
puesto es dbil o una cultura organizativa dispersa, fragmenta- o valores, destrezas y capacidades cognoscitivas o de conducta.
da y poco comprometida Con el propsito comn. Mayrhofer Ello llevar a McClelland a descalificar los exmenes y pruebas
(1996) ha utilizado el smil de la columna vertebral para hacer vi- tradicionales como predictores del xito en el trabajo. McBer As-
sible la necesidad de que las organizaciones adaptables combinen, sociates, consultora creada por McClelland, elabor modelos de
en proporciones adecuadas, elementos flexibles y rgidos. Ri- competencias basados en este enfoque para diferentes compa-
chards (1995, pg. 16) nos recuerda a su vez que la flexibilidad no ' as norteamericanas.
equivale a la pura reactividad ante estmulos externos, ni supo- En 1982,uno de los miembros de McBer;Richard Boyatzis, de-
ne la carencia de una estrategia de recursos humanos. Por el con- sarroll, por encargo de la American Management Association,
trario, deben tomarse en consideracin las necesidades de la po- una investigacin cuyo objeto fue identificar las competehcias
ltica de personal a largo plazo e integrar las diferentes partes de que diferencian a los managers excelentes de los que producen
la gestin de recursos humanos en un sistema ms flexible. Por resultados meramente aceptables, y a estos ltimos de los me-
eso, [oo.] flexibilidad y estrategia no se contraponen: se dan nos exitosos. 1.800 directivos, titulares de 41 puestos diferentes
la mano. y pertenecientes a 12 compaas, participaron en el estudio. La
publicacin de ste contiene la definicin, ya clsica, de las com-
petencias como caractersticas subyacentes a una persona, cau-
La gestin por competencias salmente relacionadas con una actuacin de xito en un puesto
de trabajo (Boyatzis, 1982). Aunque la investigacin identifica-
Las ideas acerca de la gestin por competencias han impreg- ba diecinueve competencias genricas que los directivos debe-
nado la GRH a lo largo de las dos ltimas dcadas, hasta el pun- ran poseer (ms tarde este diccionario genrico ser refinado y
to de que algunos autores han llegado a hablar de un cambio de ampliado por su autor), Boyatzis enfatiz desde el primer mo-
paradigma que sustituira una organizacin basada en el puesto mento el peso del contexto, subrayando la necesidad de definir
por una organizacin basada en las competencias (Lawler, 1994). modelos de competencias propios de cada organizacin.
La nocin de competencias aparece en la gestin contempo- En estrecha relacin con este enfoque se halla la nocin de
rnea de los recursos humanos a partir de una serie de estudios <<inteligenciaemocional, popularizada por el best seller de Go-
empricos desarrollados en Estados Unidos a principios de la d- leman (1996). Se ha definido la inteligencia emocional como
cada de 1970. Un artculo de McClelland en The American Psy- una forma de inteligencia social que incluye la capacidad de
chologist, del ao 1973, es considerado por algunos como el mo- manejar los sentimientos y emociones propios y los de los dems,
mento fundacional de esta orientacin. Estos estudios constatan distinguir entre ellos y usar esta informacin como gua de los
la vinculacin existente entre el xito laboral (resultados obteni- propios pensamientos y accin (Salovey y Mayer, 1990). En un
dos por las personas en el trabajo) y la prctica reiterada de una desarrollo ms reciente, que ha aplicado esta nocin al anlisis
serie de comportamientos observables en el contexto de su acti- del liderazgo, se ha sostenido que entre el 80 y el 90 % de las
vidad productiva. La exploracin e identificacin de estos com- competencias que nos permiten distinguir a los lderes sobre-
portamientos, as como su anlisis, por medio de ciertas tcnicas, salientes pertenecen al dominio de la inteligencia emocional, y .
los relacionan con la posesin de determinadas cualidades o ca- no a las capacidades cognitivas (Goleman, Boyatzis y McKee,
ractersticas personales. Un descubrimiento trascendente ser 2002, pg. 306).
que tales cualidades van ms all de los conocimientos tcnicos La gestin por competencias supone su utilizacin como un
especializados que se haban considerado tradicionalmente como patrn o norma para la seleccin del personal, la planificacin de
determinantes de la cualificacin profesional para adentrarse en las carreras y la sucesin, la evaluacin del desempeo y el desa-

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rrollo personal (Hooghiemstra, 1992). Este enfoque convierte a tre otros, por Prahalad y Hamel (1990, 1995), trasladan desde el
las competencias en un eje central de los sistemas de gestin de las entorno exterior hacia el interior de la empresa, y fundamental-
personas, tal como hoy se entienden y practican en un nmero mente hacia las personas, la reflexin acerca de la ventaja com-
creciente de empresas y organizaciones de todo tipo. Como antes petitiva. Aquello que la organizacin sabe hacer mejor que sus
apuntbamos, hemos entrado en una poca en la que los conoci- competidores es la clave del xito. En comparacin con los pro-
mientos especializados adquiridos en un cierto momento ven re- ductos que la empresa es capaz de obtener y lanzar al mercado,
ducirse progresivamente su vida til y los procesos permanen- sus competencias clave son ms estables y no disminuyen con el
tes de aprendizaje y recualificacin son inherentes al xito en el uso. Por el contrario, en palabras de los autores citados, las com-
trabajo. Parece razonable pensar que las competencias genricas petencias aumentan cuando son aplicadas y compartidas. La
que hacen posibles esos procesos de ajuste pueden llegar a tener competencia real entre las empresas, llega a decir Hamel (1991,
tanta o ms importancia que el grado de saber tcnico especfico pg. 83), en una frase que en espaol suena a juego de palabras,
posedo en un momento dado. Si sta es una reflexin trascen- es la competencia entre competencias. O lo que viene a ser lo
dente para los individuos, en tanto que ligada a su empleabilidad, mismo: a diferencia de lo que ocurre cuando se compite entre
no lo es menos para las empresas, cuyo activo humano resultar productos, la competencia entre las compaas est directamente
con frecuencia tanto ms valioso cuanto ms adaptable. relacionada con la adquisicin, posesin, difusin y aplicacin de
Gestionar por competencias implica dedicar una atencin conocimientos y destrezas.
prioritaria a los elementos cualitativos de la inversin en capital La creacin y el mantenimiento de una ventaja competitiva
humano. En este enfoque encuentran su fundamento concep- concebida de esta forma depende, no slo de la calidad de la
tual algunas innovaciones importantes de la gestin de los RRHH suma de los recursos humanos individuales reunidos por la em-
en nuestros das. Nos referimos a orientaciones que afectan a los presa, sino de la propia capacidad de esta ltima para aprender
sistemas de organizacin del trabajo, como es el caso de los di- colectivamente. Los mismos Prahalad y Hamel (1990, pg. 82)
seos de puestos en banda amplia (broadbanding); a los de in- identifican la eore eompetenee con el aprendizaje colectivo, en es-
pecial el de cmo coordinar diversas habilidades en la produccin 1
corporacin, como se detecta en el uso creciente de la entrevis-
ta de incidentes crticos o los centros de evaluacin (assessment
centers); a los de desarrollo de personas, como ocurre con los
modelos de carrera horizontal, o a los de compensacin, que in-
e integrar flujos mltiples de tecnologas. De aqu la importan-
cia de conseguir convertirse en organizaciones que aprenden
(leaming organisations), en empresas capaces de crear conoci-
l I

corporan crecientemente los planes de retribucin por compe- miento. Durante la dcada de 1990, obras como las de Senge I
I
l.;

tencias. A todas ellas se aludir ms adelante. (1992) y Nonaka y Takeuchi (1995) desarrollaron este enfoque
de gestin que tuvo el aprendizaje organizativo como centro.
Dado que el aprendizaje, sin discutir su dimensin grupal y su im-
El capital intelectual como ventaja competitiva pacto organizativo, es un fenmeno protagonizado siempre por
individuos, la relacin de estas orientaciones con la gestin de
Si bien la gestin por competencias centra su atencin, como las personas resulta evidente y estrecha. Las compaas que de-
hemos visto, en las personas y en sus cualidades y caractersticas seen ser organizaciones que aprenden debern proponerse y de-
individuales, la nocin de competencias ha servido de base a sarrollar un conjunto de polticas y prcticas de gestin cuyo cen-
orientaciones de gestin basadas en la dimensin colectiva de tro sean las acciones y relaciones humanas en el interior de la
aqullas, yen su difusin e interiorizacin por parte de la orga- organizacin.
nizacin. Los conceptos de competencia distintiva o compe- En estrecho contacto con todo ello est la nocin, de divul-
tencias clave (core competences) extensamente divulgados, en- gacin ms reciente, de capital intelectual. Como ha sealado
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Stewart (1997, pg. 55), cuando los mercados de capitales eva- Sin duda, la gestin del capital intelectual tiene un lado duro
lan a las compaas tres, cuatro o diez veces por encima del (hard), que est conectado con el uso de las tecnologas: proce-
valor contabilizado de sus activos, estn diciendo simplemente dimientos de comunicacin on-line, de prospeccin de datos, sis-
lo siguiente: los activos materiales de una empresa basada en el temas expertos, etc. Sin perjuicio de ello, su centro se halla muy
conocimiento contribuyen mucho menos al valor de su producto prximo a la gestin de las personas, en especial a aquella que se
o servicio final que los activos intangibles; esto es, los talentos de desarrolla en organizaciones de profesionales. Nahapiet y Gho-
su personal, la eficacia de sus sistemas de gestin, el carcter shal (1998) han relacionado los buenos resultados de las organi-
de las relaciones con sus clientes, etc. Estas cosas son, conjun- zaciones en la gestin del capital intelectual con su riqueza en
tamente consideradas, su capital intelectual. Este capital debe ser capital social interno -amplitud y densidad de las redes inter-
gestionado y su gestin va mucho ms all del almacenamien- nas de intercambios de conocimiento basados en la confianza
to y la manipulacin de datos. Puede ser definida (Aza, 1999, interpersonal y en la existencia de normas de reciprocidad-o
pg. 67, citando a Marshall y otros) como la tarea de reconocer Esta aproximacin enfatiza los elementos propios de la gestin
un activo humano enterrado en la mente de las personas, y con- de personas como clave del xito. Al fin y al cabo, ninguna In-
vertirlo en un activo empresarial al que puedan acceder y que tranet ser capaz de crear conocimiento all donde ste no exis-
pueda ser utilizado por un mayor nmero de personas, de cuyas te, o de difundirlo en contextos organizativos en los que los in-
decisiones depende la empresa. En otras palabras, la inteli- centivos existentes animan a apropirselo en exclusiva ms que
gencia deviene un activo cuando adquiere una utilidad externa a compartirlo.
al libre flujo de las ideas en el cerebro; cuando se le da una for-
ma coherente (una base de datos, una lista de correo, la agenda
de una reunin, la descripcin de un proceso); cuando es cap- Las prcticas de alto rendimiento
turada en forma tal que permite describirla, compartirla y ex-
plotarla, cosas que seran imposibles si permaneciera dispersa. Bajo el lema de alto rendimiento o de alto compromiso
El capital intelectual es conocimiento til empaquetado (Ste- (Lawler y otros, 1995) pueden agruparse un conjunto de orien-
wart, 1997, pg. 67). taciones, poltica-s y prcticas empresariales de gestin de los
Cmo gestionarlo? Obeso (1999, pgs. 35 y sigs.), citando a RRHH cuyo nexo es el objetivo de lograr el mximo nivel posi-
Davenport y Prusak, enumera cuatro enfoques reconocibles en la ble de alineamiento, implicacin y productividad de los emplea-
prctica empresarial: dos. Un hilo conductor de estas polticas es Ja bsqueda del ma-
yor grado de identificacin entre las expectativas y preferencias
a) Almacenes de conocimiento: el conocimiento se cataloga individuales y los objetivos de rendimiento derivados de la es-
como algo externo a sus creadores y se almacena en do- trategia de empresa. Qu hace de la empresa un lugar atracti-
cumentos fsicos o electrnicos. vo para los empleados? Bsicamente, la alta calidad de tres re-
b) Acceso y transferencia de conocimientos: centrados en el di- laciones interconectadas: entre los empleados y sus trabajos, de
seo de procedimientos para favorecer la transmisin de los empleados entre s, y entre ellos y sus mandos (Great Place
conocimientos entre poseedores y usuarios potenciales. to Work Institute, 2003). Agrupamos aqu, sin pretensin de ser
c) Entornos favorables al conocimiento: se centran en crear exhaustivos ni sistemticos, algunas prcticas de gestin desti-
conciencia y receptividad cultural respecto al uso y la trans- nadas a satisfacer estas aspiraciones y mejorar as los resultados
misin de conocimiento. empresariales.
d) Proyectos de medicin y mejora: su nfasis est en las tc-
nicas de evaluacin del conocimiento disponible.
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El enfoque del empowerment cin de niveles de jerarqua intermedia. Esta eliminacin de ca-
pas (delayering) en las cadenas de autoridad formal de las orga-
Trasladar a las personas una esfera tan amplia como sea po- nizaciones expresa a un tiempo la influencia del enfoque del em-
sible de poder de decisin, y responsabilizarlas por ello, aparece powerment y la preferencia por estructuras planas. En stas, los
como consecuencia, tanto de la adopcin de determinadas teo- flujos de informacin ascendente, descendente y lateral circulan
ras sobre el comportamiento humano, como de reflexiones de- a ms velocidad y facilitan por ello la agilidad de la respuesta es-
rivadas de la propia evolucin del trabajo y las tecnologas, es- tratgica de las organizaciones a los cada vez ms frecuentes
pecialmente en los entornos propios de los servicios. cambios del entorno empresarial.
As, por una parte, una creciente tendencia a incorporar ala
gestin de las personas las teoras sobre la motivacin que ponen
el acento en la identificacin con la tarea (Hackman y Oldham, La gestin del rendimiento
1975, 1979) conduce a incrementar en lo posible el significado
del puesto para la persona, as como su percepcin de ser res- Los enfoques contemporneos sobre el rendimiento de las
ponsable de la ejecucin de la tarea y de los resultados de dicha eje. personas en el trabajo tienden a superar las aproximaciones tra-
cucin. Por otra parte, ello resulta coherente con el incremento del dicionales, centradas en la medicin de aqul, as como los co-
peso de los servicios en la economa productiva, que lleva consi- rrespondientes debates en torno a las tcnicas y mtodos ms
go la generalizacin de procesos en los que la produccin y la dis- fiables y vlidos de valoracin, y van introduciendo orientaciones
tribucin se concentran y son protagonizados por el individuo, de gestin de signo ms relacional, centradas en el crecimiento
en directa interaccin con el mercado. La propia calidad del ser- profesional de las personas. Estos nuevos enfoques del rendi-
vicio prestado requiere en estos casos una ampliacin significativa miento son coherentes, por una parte, con la desconfianza, pro-
del margen de decisin de las personas. En las organizaciones de pia de nuestra poca, en los artefactos centralizados propios de
profesionales que caracterizan a la economa del conocimiento, es- las burocracias taylorianas; por otra parte, se asientan en con-
tas exigencias se sienten de manera particularmente intensa. cepciones dinmicas del rendimiento, que lo vinculan al desa-
La creacin de equipos de trabajo autodirigidos (Pfeffer,1998b, rrollo del potencial de las personas.
pg. 83) es una de las modalidades de empowerment que combi- En concordancia con todo ello, la gestin del desempeo pro-
na la descentralizacin de la decisin con el estmulo de la inte- fesional tiende a ser vista crecientemente como una forma de es-
raccin grupal. El trabajo en equipo, sin duda otro de los mitos timular las competencias y la motivacin de los empleados para
de nuestra poca, resulta particularmente necesario cuando la la obtencin de mejoras de rendimiento (Spencer y Spencer, 1993,
complejidad del entorno exige articular la combinacin multi- pgs. 264 y sigs.), ms que como un conjunto de tcnicas de me-
funcional de diferentes saberes tcnicos en contextos no jerr- dicin cuya utilidad es facilitar la aplicacin de medidas admi-
quicos, como mecanismo adecuado para producir respuestas de nistrativas (retribuir, promover, sancionar, etc.).
calidad. Nonaka y Takeuchi (1995, pgs. 160 y sigs.), entre otros, En estos enfoques, el directivo de lnea o supervisor inme-
han destacado la relacin de estos equipos con la produccin de diato pasa a desempear un papel fundamental, ya que recae so-
innovacin. bre l la transformacin de las prioridades organizativas en es-
Ya sea teniendo como destinatarios a individuos o a equipos tndares y objetivos de desempeo individual de los empleados
de trabajo, la descentralizacin del poder de decisin, al susti- que se hallan bajo su esfera de autoridad, as como la adecuada
tuir el control jerrquico por la autodireccin, se relaciona es- comunicacin de aqullos y el logro del compromiso de las per-
trechamente con una destacable tendencia contempornea del sonas en torno a su consecucin. Las mejoras del rendimiento
diseo de estructuras organizativas, consistente en la elimina- consensuadas entre ambas partes constituyen el eje de una rela-
,.........
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cin sostenida en la que se ponen a prueba las habilidades in- cin de pertenencia e implicacin con el proyecto empresarial,
terpersonales y sociales de los directivos. El logro de mejoras de son los objetivos que subyacen a la generalizacin de estas prc-
rendimiento aparece, cada vez ms, vinculado al crecimiento ticas y que se manifiestan en las diferentes formas que adoptan.
profesional de las personas, esto es, al desarrollo de sus compe- En muchas ocasiones, la remuneracin se vincula al logro de
tencias, en especial de aquellas que aparezcan en cada caso como determinadas metas de rendimiento individual, como incentivo
deficitarias. El coaching, o actividad destinada a orientar, facili- al esfuerzo. Si bien sta es una prctica generalizada en la com-
tar y apoyar este desarrollo, se convierte a veces, en este marco, pensacin del trabajo directivo y en otras reas de la empresa,
en una parte de la funcin de dirigir equipos humanos. como las comerciales, algunos autores (Pfeffer, 1998b, pg. 199;
El nfasis en vincular la apreciacin del rendimiento al desa- Serlavs, 1996, pg. 8) han destacado los -peligros que con fre-
rrollo de las personas produce', sin perjuicio del papel fundamental cuencia presenta su aplicacin, debido a la interdependencia y
de los mandos jerrquicos, que hemos destacado, la extensin de multidimensionalidad que con frecuencia presenta el rendimiento
nuevos mtodos de evaluacin, que amplan el universo de acto- humano en el trabajo, a las grandes dificultades para conseguir
res que participan en la misma. En particular, la evaluacin de una evaluacin objetiva, al empecinamiento en convertir en cos-
360 grados, que convierte en evaluadores a los superiores, su- te variable la retribucin antes de crear las condiciones necesa-
bordinados, colegas, e incluso a los clientes y proveedores, inter- rias para ello y a los riesgos de deterioro de las relaciones inter-
nos o externos, es una prctica utilizada ya por un nmero cre- personales en el entorno laboral.
ciente de empresas, frecuentemente en el marco de experiencias Estos problemas, unidos a las caractersticas de la organiza-
de gestin de la calidad. Su utilidad radica sobre todo en el po- cin del trabajo o las limitaciones de los sistemas de contabilidad
tencial identificador de reas de mejora y desarrollo personal y analtica, as como la pretensin de estimular la cooperacin
profesional que ofrece a las personas y a los equipos de trabajo. para el logro de resultados, llevan a un uso creciente de la re-
Todas estas prcticas exigen escenarios laborales distintos de muneracin variable de carcter grupal, prctica que convierte
los que caracterizaban a las burocracias empresariales de la era a los equipos de trabajo, y no a los individuos, en destinatarios de
industrial. Para su arraigo y extensin, son necesarias culturas or- la evaluacin y compensacin por rendimiento. Si bien estos in-
ganizativas ms horizontales y participativas, cuya aparicin no centivos son a veces vulnerables al comportamiento oportunista
se improvisa. En este mismo apartado aludiremos a estos nuevos (free riding), resultan en general de ms fcil aceptacin y apli-
modelos de cultura empresarial. cacin que las recompensas de carcter individual.
La vinculacin de la compensacin a los resultados de una
unidad organizativa o divisin, o bien a los resultados globales de
La retribucin vinculada al rendimiento la empresa (participacin en beneficios), son otras frmulas en
alza de retribucin variable, cuya lgica subyacente es reforzar
Lo anterior no es bice para constatar, como caracterstica de la vinculacin de las personas al proyecto empresarial, as como
las prcticas de gestin de las personas en nuestra poca, un in- permitir el pago de sueldos altos y competitivos en los momen-
cremento apreciable en el uso de los mecanismos de retribucin tos en que ello es compatible con la cuenta de resultados.
variable o contingente. Un gran nmero de empresas, siguiendo una
evolucin ascendente en los ltimos aos (ESADE, 2000), han in-
corporado mecanismos de retribucin variable a sus sistemas de El nfasis en la formacin
compensacin. El logro de una mayor equidad, entendida como
equilibrio entre la contribucin y el salario, la incentivacin del Las empresas dedican a la formacin de su personal un vo-
esfuerzo individual o de grupo y el reforzamiento de la percep- lumen creciente de sus recursos. Si bien los presupuestos de for-
r-'""'

52
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
53

macin continan siendo en muchos casos los que sufren los pri- cias de alto valor en el mercado, y donde se tiene garantizada
meros recortes en momentos de dificultades financieras, el in- una puesta al da de las habilidades que permiten mantener la
cremento del peso de la formacin entre las prcticas de gestin propia competitividad individual (Groot y Maassen, 2000). Des-
de recursos humanos es un hecho constatado (ESADE, 2000). de el punto de vista de la imagen transmitida por las compa-
En parte, este hecho se debe a la necesidad de adaptar las ha- as, la inversin en formacin puede ser vista como una apues-
bilidades y destrezas de los empleados a la evolucin de las tec- ta por mantener el valor del capital humano de la empresa, en lu-
nologas, a la aparicin de nuevas demandas o simplemente a la gar de optar por polticas de alta rotacin basadas en buscar en
necesidad de garantizar las ms altas cotas de calidad en los pro- cada momento en el mercado laboral las competencias que ha-
ductos o servicios. En particular, la aceleracion del cambio tec- gan falta. Por ello, desde la perspectiva del involucra miento de
nolgico est siendo en los ltimos aos un impulsor decisivo las personas, constituye una seal de que ese nuevo contrato
del aumento del gasto de las empresas en formacin. Cuanto an- psicolgico del que hablbamos no es simplemente un eslogan ~
;1
tes se dijo sobre las competencias como ventaja competitiva pue- vaco, invocado por las empresas para embellecer un contexto de j
de servir como teln de fondo a este fenmeno. Prcticas como precariedad laboral.
el mentoring, consistente en el emparejamiento de empleados ~
I
con tutores expertos que pueden transferirles su experiencia, ha-
bilidades y hbitos de trabajo (Murray, 2001, pg. 66), estn co- La empresa participativa y abierta
menzando a arraigar en algunas empresas, y se aplican al desa-
rrollo profesional, a la actualizacin de habilidades tcnicas, a La necesidad de atraer, retener y motivar a personas de alta
la planificacin de la sucesin y a otros campos de la gestin de cualificacin profesional, a menudo poseedoras de su propio pro-
las personas. yecto individual de carrera, en escenarios en los que se incre-
El indudable incremento del peso de la formacin no debe menta la competencia por el talento en los mercados laborales,
hacer ignorar que algunas tendencias del entorno actual desem- son caractersticas de nuestros tiempos, crecientemente senti-
pean en ocasiones ms bien un papel minimizador o restricti- das por las empresas de la economa del conocimiento. Estas
vo del esfuerzo empresarial en este sentido. As,la misma rapidez percepciones estn empezando a transformar en algunos casos
del cambio tecnolgico, con sus constantes demandas de actua- las pautas de relacin de las compaas con estos profesionales,
lizacin, puede reducir la utilidad de la inversin interna en for- de maneras an incipientes y no extensibles muchas de ellas a
macin y estimular por el contrario la compra de habilidades en la mayora de las empresas, pero constatables como tendencia
el exterior. Por otra parte, el creciente uso de la contratacin tem- de fondo.
poral y la definicin, en ciertas partes de la estructura de las em- Algunos expertos han subrayado la relacin entre estas trans-
presas, de polticas de alta rotacin, tienden a reducir en algu- formaciones y la orientacin a la flexibilidad laboral, consus-
nos casos el retorno de la inversin en formacin, desincentivando tancial, como hemos visto, al nuevo contrato psicolgico. La
el esfuerzo empresarial en este campo (Beynon y otros, 2002, elasticidad del empleo perseguida por las empresas tiene sus
pg. 117;Cappelliyotros, 1997, pg. 123). contrapartidas. En un entorno flexible, las personas tienen el de-
Otro ngulo de la cuestin tiene que ver con la necesidad de recho de minimizar el riesgo de verse atrapados en un callejn
satisfacer las expectativas de los empleados de obtener el nivel sin salida, o en un empleo inseguro (Waterman y otros, 2000,
ms alto posible de cualificacin. En contextos en los que, como pg. 410). Ello implica facilitar el acceso a la capacitacin y las
vimos, el empleo estable tiende a ser sustituido por la emplea- oportunidades laborales necesarias para mantenerse al da. Esta
bilidad, la empresa se convierte para muchas personas en la es- orientacin lleva consigo no slo, como hemos apuntado antes,
cuela en la que pueden aprenderse y desarrollarse competen- un aumento significativo de la inversin en formacin, sino tam-
54
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
55

bin un ensanchamiento de la esfera de decisin de las perso- perder, quizs, a los mejores? Algunas contribuciones recientes
nas acerca de cmo orientar el uso de la oferta formativa y apli- contestan en sentido afirmativo, apuntando que las organiza-
carla por s mismas a su desarrollo profesional y a sus perspec- ciones pueden sentir en ciertos casos la necesidad de compen-
tivas de carrera. La gestin autnoma de las carreras se ve sar a los empleados por la carencia de oportunidades de promo-
potenciada cuando la empresa incorpora y pone a disposicin cin interna, ofrecindoles oportunidades de desarrollar su
de sus empleados mecanismos de evaluacin de sus competen- empleabilidad, incluso si esta poltica ayuda a los individuos a
cias y de su potencial, que les ayudan a identificar las lneas de dejar la organizacin y encontrar otro empleo, y considera este
desarrollo ms adecuadas. enfoque como una estrategia de reclutamiento, que favorece la po-
Consustancial a este enfoque es un incremento notable de la sicin de la empresa en el mercado de trabajo (Beynon y otros,
transparencia con que la empresa debe configurar sus relacio- 2002, pg. 121). Puede decirse que las empresas que actan as
nes con los empleados. Tratar a stos como adultos implica a ve- -desde luego, an una exigua minora- asumen que las prdi-
ces compartir con ellos informacin sensible, en un modo que das concretas producidas por esta causa quedan equilibradas
choca con percepciones convencionales de la gestin del perso- por un descenso de las cifras agregadas de rotacin, por una par-
nal. En ocasiones, esta apertura informativa afecta a cuestiones te, y por un incremento en la capacidad de atraccin de nuevos
relacionadas con la marcha del negocio, tradicionalmente re- empleados, por otra, como consecuencia de la mejora en la ima-
servadas a crculos muy prximos a la direccin. Algunos direc- gen de la empresa como empleador.
tivos de empresa han empezado a caer en la cuenta de que exa- La construccin de esta imagen de marca (employer branding)
gerar el mbito de lo confidencial equivale a trasladar a los es, como se dijo anteriormente, una de las tendencias del mo-
empleados el mensaje de que el proyecto empresarial es, en el mento. La construccin de una buena reputacin en el mercado
fondo, de unos pocos. Lo contrario tiene, desde luego, sus riesgos, laboral, capaz de atraer y retener el talento (Echeverra, 2002,
pero resulta muchas veces inevitable cuando se da prioridad al for- pg. 195), se construye combinando polticas de gestin de las
talecimiento y extensin del compromiso de los profesionales. personas que satisfacen preferencias de los empleados. El xito
Por similares razones, algunas empresas han empezado a reciente de los llamados planes de compensacin a la carta, que
poner a disposicin de sus empleados, o de algunos de ellos, in- personalizan la retribucin combinando percepciones salariales
formaciones relacionadas con las posibilidades de desempear y extrasalariales a voluntad del receptor, responde a esta lgica.
otros trabajos disponibles en el interior de la propia empresa, y En definitiva, la autonoma, la flexibilidad, la transparencia, la par-
a facilitar procesos de formacin cruzada (crosstraining) que ticipacin, el deseo de crecimiento profesional, la percepcin de
permitan acceder a ellos. Estas prcticas complican la gestin poder conseguir una alta empleabilidad, son, en las empresas
interna del empleo y la movilidad, al incrementar la parte de de la sociedad del conocimiento, algunas de las expectativas in-
sta que gravita en torno a decisiones autnomas de los emplea- dividuales que la gestin de las personas debe tener particular-
dos, pero al mismo tiempo facilita a stos la gestin de sus pro- mente en cuenta.
pias carreras, y contribuye por ello a aumentar la satisfaccin en
el trabajo.
Ms contracultural todava resulta la poltica adoptada inci- La redefinicin de la funcin de Recursos Humanos
pientemente por ciertas compaas de facilitar a sus empleados
informacin disponible sobre oportunidades de empleo en el ex- La configuracin y el papel de la funcin de Recursos Hu-
terior y apoyar incluso las iniciativas de stos cuando persiguen manos en las organizaciones son unos de los temas recurrentes
una mejora profesional fuera de la empresa. Debe la empresa fa- en la literatura especializada (Fitz-Ens, 1990, 1997; Ulrich, 1997;
vorecer el progreso profesional de sus trabajadores a costa de Mohrman y Lawler, 1998). En las empresas, se va consolidando
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56
e MRITO Y FLEXIBILIDAD LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
57
de manera desigual lo que se suele llamar el trnsito desde la ad- ralizable a la mayor parte de situaciones reales: el de superar una
ministracin de personal a la gestin de los recursos humanos visin de los departamentos de Recursos Humanos y los profe-
(Beer, 1998). La primera describe una funcin indirecta, de se- sionales que los integran como especialistas ajenos al negocio,
gundo orden, concbida como un mero apoyo a las actividades necesarios para resolver problemas y afrontar decisiones, con
empresariales verdaderamente creadoras de valor: la produc- frecuencia importantes, en mbitos que slo ellos conocen, pero
cin, las finanzas, las ventas. El administrador de personal rea- alejados en buena medida del flujo principal de acciones y deci-
liza actividades necesarias -pagar las nminas y los seguros so- siones centrales de la organizacin. La superacin de esta situa-
ciales, contratar, ejercer el control de presencia, organizar las cin tendera a producirse mediante procesos que pueden ser
vacaciones y licencias- pero meramente aplicativas y privadas vistos como un doble acercamiento, de signo inverso pero Goin-
de sustancia propia. Cuando ms, debe afrontar la resolucin de cidente, mediante el cual la funcin de Recursos Humanos se
algunos conflictos interpersonales o colectivos, o incluso cui- aproxima al mencionado eje central del management de la empresa
darse de las relaciones laborales ordinarias, pero incluso en este ya su vez dicho eje central se desplaza, acercndose a la funcin
caso la finalidad es la evitacin de los problemas que impiden el de gestionar personas. I
1,
t:
funcionamiento normal, ms que la aportacin de iniciativas y po- En lo que se refiere al primer desplazamiento, cada vez resulta
lticas de personal que quepa incorporar al acervo estratgico de ms evidente, no slo que las polticas de gestin del empleo y
la organizacin. las personas tienen que ser coherentes con las prioridades es-
La superacin de este estado de cosas, hay que insistir en ello, tratgicas de la organizacin, sino que la misma definicin de es-
es desigual. Todava en muchas organizaciones encontraramos tas ltimas debe fundarse en anlisis dinmicos de capacidad
desarrollos de la funcin de dirigir personas que reproduciran en interna en los que la dimensin humana es frecuentemente la 1
I
buena medida el modelo descrito. Sin embargo, hay datos reve- variable fundamental. La definicin del camino que debe se-
I
I
ladores de una tendencia hacia la potenciacin de la funcin de guirse en cada momento necesita tomar en consideracin los ,"
l
Recursos Humanos. Entre ellos, cabe citar: escenarios presentes y futuros de disponibilidad, cuantitativa y ,
1

a) Un desarrollo notable del instrumental tcnico producido


cualitativa, de capital humano. La presencia de la perspectiva
de recursos humanos en el interior mismo de los procesos de I
I
.!
en este campo y a disposicin de los gestores. Algunas de reflexin estratgica se configura as como una clave del xito em-
sus concreciones han sido mencionadas anteriormente.
b) Un incremento, exigido por lo anterior, de la cualificacin
presarial.
Este acercamiento obliga a los profesionales de recursos hu-
.
~
profesional de los especialistas en recursos humanos. Esta manos a un grado cada vez ms alto de vinculacin al negocio, lo
evolucin ha trado consigo nuevos requerimientos de que implica tanto un mayor conocimiento de aqul como una
mul tidisci plinariedad. implicacin personal mayor en la marcha del mismo. La expre-
c) Una conexin creciente de las polticas y prcticas de ges- sin socio estratgico, que ha hecho fortuna en la jerga ms
tin de las personas con las prioridades estratgicas de las reciente del ramo, implica esta consideracin de los especialistas
empresas. en gestin de las personas como verdaderos hombres y mujeres
d) Una elevacin del posicionamiento interno de las unida- de empresa, comprometidos con la cuenta de resultados y ple-
des especializadas de Recursos Humanos en la cadena de namente integrados en la tripulacin que pilota el proyecto co-
autoridad formal de las organizaciones. lectivo. Como afirman con elocuencia Beatty y Schneier (1998,
pg. 83), deben estar en el campo, en el juego [oo.], no en las
En la actualidad, y partiendo de esta evolucin, la literatura lneas laterales entrenando [oo.], y menos todava al otro lado
especializada parece coincidir en la existencia de un reto gene- de las puertas del estadio, haciendo el recuento de asistencia.

l
58
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re LA GESTIN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]
e
59
Pfeffer (1998a, pg. 214) los ve a cargo de la conexin entre el funcin de Recursos Humanos en las organizaciones. El nuevo
personal y los beneficios, lo que los aleja de una prctica ha- protagonismo de los directivos exigir que una buena parte de
ciendo de policas y reforzando leyes y polticas, pero advierte las tareas anteriormente asumidas por el departamento de Re-
que su futuro no pasar por ser meros servidores de las finan- t
cursos Humanos pase a aqullos. Ulrich (1997), basndose en
zas, sino por aportar su propia visin de las cosas. un estudio que proyecta un modelo de roles de recursos huma-
En cuanto al segundo de los acercamientos citados, podemos nos sobre varias experiencias empresariales, ha puesto de mani-
describirlo diciendo que los directivos de lnea de la organiza- fiesto cmo en casi todos los roles los supervisores directos han
cin, desde el vrtice estratgico de sta hasta el escaln infe-
rior de su cadena jerrquica, necesitan abrazar, hacer suya la ges-
tin de sus recursos humanos. Aun ritmo no espectacularmente
ido asumiendo parcelas crecientes de la funcin de gestionar per-
sonas. Esta funcin se extiende, como el propio autor subraya, a
los mismos empleados, a los que hay que considerar cada vez
I
rpido, pero s sostenido, la responsabilidad de la cadena directiva

I.
ms como propietarios de aquellos subsistemas de gestin que
de lnea sobre las decisiones de personal va aumentando (ESADE, les incumben directamente, como los que afectan a su propio de-
2000, pgs. 9 y sigs.). Cada vez ms, un directivo va a ser visto y sarrollo, a su carrera profesional y por tanto a la empleabilidad
valorado como lder de un equipo humano, lo que implica que de la que antes hablbamos. Otros actores se han incorporado,
debe asumir la responsabilidad por los resultados cuyo logro re-
quiere gestionar el rendimiento de las personas a su cargo. Asu vez,
adems, a este reparto, como los consultores de proceso, las em-
presas que proveen servicios especializados de gestin de recur-
!.
:
ello va a exigir que las competencias y la motivacin de dichas sos humanos en rgimen de outsourcing, o las mismas tecnolo- !
personas sean maximizadas, no slo por especialistas situados a gas de la informacin y las comunicaciones, que sustituyen hoy
distancia y mediante un repertorio de instrumentos globales e a los profesionales de recursos humanos en aquellas tareas ms ,
1

impersonales, sino, sobre todo, mediante un juego de relaciones estandariza bIes y repetitivas, al igual que sucede en otras reas
I
1
I
articuladas desde la proximidad. La gestin de las personas se ha de la gestin empresarial.
ido convirtiendo en una funcin directiva.
!I
Este nuevo reparto de la funcin de gestionar personas ha 1
Para entender del todo las implicaciones de este hecho, debe obligado a una redefinicin del papel de las direcciones y de- !
tenerse en cuenta que en nuestros das la direccin de personas partamentos de Recursos Humanos en las organizaciones. Ms
t
e
es una actividad no slo ms importante, sino tambin ms difcil
t
de lo que lo ha sido nunca. Debe prop~nerse maximizar el ta-
lento y el compromiso de unos empleados ms cualificados y
que gestores directos de polticas, procesos y prcticas de perso-
nal, debern ir convirtindose en proveedores de servicios espe- .-
f

cializados que tienen como destinatarios a los directivos, trans-


autnomos, cuya percepcin de pertenencia se ha hecho ms di-
fusa, y hacerlo en entornos de incertidumbre, inestabilidad, ries-
formados a su vez en clientes internos. Los nuevos lemas con Ir
que la literatura del management ha ido bautizando a la funcin
go y reciprocidad atenuada, que no son nada fciles de manejar. de Recursos Humanos recogen esta dimensin de apoyo (con-
Estos escenarios llenan la tarea de dificultades y exigen tambin sultor interno), de asesoramiento (asesor de inversin en capital
a los directivos la adquisicin de competencias que implican, por
una parte, el conocimiento de un instrumental bsico de gestin
humano) y de impulso a la innovacin (agente de cambio). '1'
Los procesos de descentralizacin de la funcin de gestionar
de las personas y, por otra, y sobre todo, el desan"ollo de habili- personas que son inherentes a todo ello se manifiestan en la rea- I ,
dades interpersonales y sociales que no formaban parte del elen-
co de cualidades que tradicionalmente se consideraban propias
de la funcin de dirigir.
lidad de forma muy heterognea, y se ven afectados por diver-
sos factores de contingencia (el tamao de la organizacin, su
historia y cultura, la tecnologa utilizada para producir, el en-

I

Esta evolucin, sobre la que existe un amplio consenso entre /"


torno, etc.), pero reflejan orientaciones profundas de nuestra
los expertos, obliga a reformular el reparto organizativo de la poca. En este contexto, la gestin de los recursos humanos co-

L
60
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re e
bra un nuevo valor, ya que se convierte en un ingrediente bsico 2
de la funcin de dirigir las organizaciones, desde la cspide has- LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE
ta la base. Quiz por ello, Bill Hewlett, uno de los dos fundado- DE DIFERENTE. LA FUNCIN PBLICA
res de la empresa Hewlett Packard, defina ya hace bastantes
aos la misin de su departamento de Recursos Humanos como
la de mejorar la calidad de la direccin.

Hasta qu punto la situacin y las tendencias apuntadas en


el captulo anterior resultan de aplicacin a las administracio-
nes pblicas, yen general al conjunto de las organizaciones del
sector pblico? Ms adelante, en el captulo S, intentaremos pa-
sar revista a las orientaciones actuales de la gestin pblica de las
personas en las democracias del mundo desarrollado. Podemos i
avanzar ya que buena parte de las tendencias descritas se hallan i
presentes en los procesos y discursos de cambio producidos en el j
sector pblico. Los cambios en el mundo del trabajo influyen, I
t
en mayor o menor medida pero de forma incuestionable, sobre
el empleo pblico. Los nuevos enfoques de gestin de RRHH en !
I
1
las empresas alimentan los planes de modernizacin de la gestin
pblica. La literatura de la gestin empresarial es crecientemente 1,
conocida y valorada por los gestores pblicos. La globalizacin
de la informacin agudiza la simultaneidad y uniformidad con que
las novedades son conocidas y compartidas en entornos nacionales
.
1
1
1
~J~
diferentes y lejanos, e inspiran lneas de intervencin frecuente-
mente coincidentes. La expansin, en la gestin pblica con-
tempornea, de las frmulas de colaboracin pblico-privadas
acenta esta intercomunicacin. Por todo ello, el panorama
l'
esbozado en el primer captulo puede ser visto como un teln de
fondo en el que los especialistas en gestin pblica de RRHH re-
conoceran algunas de sus aspiraciones, lneas de trabajo o, sim-
plemente, preocupaciones.
Sin embargo, una aguda conciencia de la diferencia sigue ca-
racterizando en muchos casos a quienes se ocupan de estos temas
h
en el mbito pblico, ya sea desde la gestin misma o bien des-
IP
~!
1

de la reflexin acadmica que toma a la Administracin como


objeto. Una parte de la explicacin habra que atribuirla proba-
62
e MRITO Y FLEXIBILIDAD

blemente al carcter todava emergente que caracteriza al ma-


r.
f

~
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]

nomio estabilidad/cambio. Se constatan as hechos como el ca-


e
63

nagement pblico en muchos pases. La aproximacin predomi- 1 rcter difuminado y borroso con que muchas tendencias de cam-
l
nante a los grandes temas del sector pblico se nutre en algunos bio se interiorizan y se viven en el mbito pblico, el predominio Hl
pases de disciplinas que analizan la realidad desde ngulos y de la retrica sobre la voluntad de innovacin o la dificultad y
con instrumentos muy diferentes. En Espaa, en concreto, la f lentitud con que los sistemas y las organizaciones pblicas evo- I1
perspectiva, ampliamente dominante, del derecho pblico con- lucionan. La aceleracin de los cambios es una caracterstica de I
fiere a la mayor parte de los anlisis que versan sobre la realidad t las sociedades contemporneas, que el mundo del trabajo hu- ,I
de las administraciones pblicas una dimensin formalista, que mano ha vivido, como antes vimos, con singular contundencia.
se nutre de un constructo terico nacido precisamente desde la j.,. Aliado del ritmo vertiginoso de las transformaciones sociales, el
afirmacin de la diferencia entre lo pblico y lo privado. Se tra- movimiento de las organizaciones pblicas es, en general, c'on-
ta de una contraposicin radical, en el sentido ms propio del
adjetivo: pertenece a la raz de las cosas y, aunque nacida como
elaboracin terica, ha acabado por impregnar profundamente
!
~
siderablemente ms lento y gradual. Ello hace que, en algunos as-
pectos, como la estabilidad del empleo o la rigidez en la definicin
de las tareas, la brecha entre el empleo pblico y el privado sea

la cultura administrativa dominante. ~. hoy, al menos en algunos pases, mucho mayor que algunos aos
lt
Un ejemplo nos servir para ilustrar lo que afirmamos. La ~. atrs. Como dira la reina de corazones de Alicia, los sistemas
11
metforagovemment is a business (la Administracin es una em- pblicos y sus organizaciones no corrieron lo bastante rpido i
presa), escribe Michael Barzelay (1995, pg. 17), fue difundida en como para poder mantenerse en el mismo lugar. I
I
Estados Unidos bajo la presidencia de Woodrow Wilson por aque- En la conciencia social, esta percepcin de la diferencia se
llos que aborrecan el spoils system y se oponan al favoritismo en halla extendida, desigualmente pero creemos que sin excepcin, 1
las contrataciones, la laxitud en los controles financieros o la de- en todo el mundo. La visin de los funcionarios como trabajadores I
:1
bilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas. Pues bien, privilegiados y poco productivos forma parte del imaginario po-
en Espaa, para expresar tales valores, se acostumbra a utilizar pular de todos los pases. Una sensacin de que las regulacio-
I,
justamente la metfora opuesta: La Administracin no es una nes, por un lado, y la primaca de la poltica, por otro, configu- 1
l'
empresa. Como apuntbamos en otro lugar (Langa, 1995,pg. 7), ran un mundo en el que la eficacia y eficiencia de las polticas y 1
I
adems de provocar la sonrisa, la paradoja mueve a la reflexin. prcticas de personal se hacen particularmente poco frecuentes t
I
Lo empresarial, que en el primer caso es vivido como sinnimo de " y difciles forma parte habitualmente de esta imagen social. I

rigor, responsabilidad, control, profesionalidad, parece sataniza- La explicacin ms consistente de todo ello se fundamenta
do en nuestro entorno como equivalente a lo contrario. La con- en la existencia de un marco institucional propio del empleo p- l.j,
Ij'"
cepcin de lo pblico como un universo regido por valores propios,
sustancialmente distintos, e incluso opuestos, a los que rigen la
blico con el que las democracias contemporneas dotan a ste
de determinadas caractersticas diferenciales. A dicho marco ins-
1/
t.

actividad de las organizaciones privadas, constituye un reflejo titucional se le llama, en Espaa y en otros pases de la Europa 11
cultural profundamente arraigado en nuestra cultura adminis- continental, Funcin Pblica, mientras que en el mundo an- 1
glosajn, y por extensin en otras regiones, como en bastantes
trativa. Al margen de cules puedan ser en cada caso las diferen-
cias existentes entre ambos mundos, lo que cambia habitualmente
es la mirada con que contemplamos cada uno de ellos.
pases de Amrica Latina, se utiliza la expresin Servicio Civil.
Dedicaremos el presente captulo a analizar en qu consiste di-
Irl
No todo se reduce a esto, desde luego. En parte, la conciencia cho marco institucional, adoptando para ello preferentemente :f

de la diferencia se asienta tambin en la comprobacin de la dis- la expresin funcin pblica, pero tratndola como sinnima e
tancia realmente existente entre ambas esferas, privada y pbli- intercambiable con la de servicio civil.
ca, en eSJ?ecialen la forma en que en una y otra se conjuga el bi- I
1
64
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
le
Jrl"""

LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]


e
65

QU ES LA FUNCIN PBLICA como, por ejemplo, el holands (Van der Krogt y otros, 2000), en
el que la proximidad material entre las regulaciones de ambos
Posibles aproximaciones al concepto regmenes es considerable. Por otra parte, el empleo pblico de
naturaleza laboral, all donde existe la distincin, no deja nor-
El primer problema que nuestro propsito plantea es el de malmente de estar sometido a regulaciones que, en garanta de
precisar a qu nos referimos cuando hablamos de funcin p- principios constitucionales aplicables a todo el empleo pblico,
blica. La expresin se utiliza frecuentemente con significados di- asemejan su gestin a la de aquel que tendra carcter propia-
ferentes. Esta circunstancia nos obliga a aludir brevemente a las mente funcionarial, lo que contribuye a hacer an ms confuso
diferentes acepciones del concepto, para precisar la que adopta- el criterio delimitador.
remos como propia.
Para ello, comenzaremos por pasar revista a los principales in-
tentos de hallar sustento conceptual para la delimitacin entre la El criterio de la naturaleza de la relacin de empleo
funcin pblica y el empleo que carece de tal condicin y que
quedaria situado, por tanto, fuera del marco institucional cuya na- Una segunda va, prxima a la anterior, nos llevara a dis-
turaleza estamos intentando precisar. tinguir entre el carcter normativo y el contractual de la rela-
cin existente entre el empleador y el empleado. De acuerdo
con ello, caracterizaramos la funcin pblica como un sistema
El criterio de la naturaleza de las normas en el que los contenidos de dicha relacin estn establecidos
legalmente, y administrados por el empleador pblico, en bue-
Una primera aproximacin, de neto contenido jurdico, y na medida, de forma unilateral. Fuera del mismo quedaran
propia, sobre todo, de la Europa continental, identifica el con- 1 los supuestos, normales en el mundo del trabajo, en los que el
t,
cepto atendiendo al carcter de las regulaciones que le sirven de contenido de la relacin de empleo se establece contractual-
fundamento. Sera funcin pblica aquella parte del empleo mente, mediante negociacin individual o colectiva entre el
pblico regulada por normas de derecho pblico, diferentes de
las leyes civiles o laborales que regulan el resto del trabajo por
I empleador y los empleados.
La distincin ha perdido en nuestros das buena parte de la
cuenta ajena en la sociedad. ste es el alcance con que, en Es- fuerza delimitadora que pudo tener en su momento. La interpe-
Jo
paa (Palomar, 2000; Snchez Morn, 1996) y Francia (Ziller, -l:.
netracin de los universos jurdicos del derecho administrativo
1993; MAP, 1997), se habla de funcin pblica como regida por f y laboral ha llevado en las ltimas dcadas a una configuracin
un estatuto propio, distinto del que se aplica al empleo laboral considerablemente hbrida del empleo pblico (Cassese, 1994,
comn. pg. 206). Como se ver ms adelante, el incremento de la parti-
Nos parece una nocin de escasa utilidad para nuestros pro- cipacin sindical y la negociacin de las condiciones de trabajo
psitos ya que se trata de una aproximacin meramente formal. fafinan parte de las tendencias predominantes en los pases del
Al no precisar los contenidos, omite en qu medida, con qu in- mUI'ldodesarrollado, y coexisten con marcos normativos esta-
tensidad y extensin tales regulaciones singulares se alejan de It- tutarios en los que diversos elementos de la relacin de empleo
las civiles o laborales, por lo que el concepto carece de eficacia de- r
~f
son definidos por el legislador. Por otra parte, como acabamos
limitadora. De hecho, nos llevara a incluir en el supuesto tanto de indicar, tambin el empleo pblico laboral contiene, sin per-
los modelos de empleo pblico que, como el espaol, se basan juicio de su sustancia contractual, reas netamente reguladas.
en un extenso cdigo de regulaciones especficas, elaboradas so- l
En Espaa, este carcter hbrido de la relacin funcionarial es
bre pautas muy distintas de las que rigen el empleo ordinario, una realidad ampliamente constatable, que ha introducido una
,
t
i..
66
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
;e e 111'"
II~:
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [,',] 67

considerable ambigedad en el sistema de fuentes, como mues- 111'~"


tra la jurisprudencia reciente.
do de nuestros das, es notable) I es cualitativa y cuantitativamen-
te muy importante. Por ltimo, porque cuando se analiza el con-
li'
tenido real de las normas, estructuras y polticas, el alcance de la
distincin es, a menudo, ms formal que sustantivo.
El criterio de la naturaleza de las funciones desempeadas
,1
Una tercera forma de abordar la cuestin nos llevara a en-
El criterio del nivel de gobierno
tender la funcin pblica como el sistema de empleo propio de
una parte de los empleados pblicos: aquellos que desempean
funciones conectadas con el ejercicio de potestades pblicas, a di-
Una cuarta y ltima aproximacin al concepto identifica ste lit
ferencia de otros cuyas funciones no les exigen tales facultades.
con el sistema que se aplica a los empleados del gobierno o Admi-
nistracin central, es decir, excluyendo los otros niveles de go-
!
El caso arquetpico sera el de los Beamte alemanes,
quienes se aplican los principios tradicionales
nicos a
del servicio civil
bierno: el local y, en los Estados federales o compuestos,
Estados, regiones o comunidades intermedias.
el de los
Esta nocin es ex-
!~
profesional
aproximadamente,
(Rber y Lffler, 2000, pg. 117) y que representan,
el 40 % del empleo pblico en Alemania.
clusiva de un pas: el Reino Unido (ZilleI~ 1993; Hartan, 2000) ms !l
La distincin es importante por varias razones. Primero por-
aquellos otros que reprodujeron mimticamente
nes. Se trata, en cualquier caso, precisamente
sus institucio-
de aquel pas en el
nt
que la nocin de potestad pblica o imperium ha sido histri-
camente muy relevante para construir la arquitectura jurdica de
que naci y se acu la expresin Civil Service, y desde el cual se ha I
la Administracin profesional. Por otra parte, en la Unin Eu-
desarrollado una de las tradiciones ms vigorosas e influyentes en lIt'
~
lo que respecta a la configuracin del empleo pblico, lo que hace
ropea, el ejercicio de potestades pblicas es el criterio acuado '1
que este criterio delimitador deba ser tenido en cuenta.
por el Tribunal Europeo de Luxemburgo como lmite a la libre
A pesar de ello, no podemos retener tampoco esta acepcin y I
I
circulacin de trabajadores entre las administraciones de los
,.
1
adoptarla como propia, ya que el mbito de nuestra reflexin in- 1
pases miembros. Adems, desde aproximaciones neoinstitu-
tegra todo el empleo pblico, e incluye por tanto, deliberada-
cionalistas a la reforma del Estado (Prats, 1995), se ha defendi-
mente, a los diferentes niveles de gobierno y administracin.
do la nocin de una funcin pblica limitada al ncleo estra- .'
~
~ .
tgico del Estado, para la que el sistema de mrito opera en su .~

.
"


plenitud, como garanta institucional para la gobernabilidad de 1 j <1
La nocin adoptada
los pases, y que sera distinta del empleo pblico, nocin ms
amplia, en cuyo interior cabran relaciones de empleo diferen- Creemos que nuestro propsito nos exige partir de una no-
tes, ms prximas a las del mbito empresarial. cin de funcin pblica que se extienda a la totalidad del empleo
Sin embargo, esta nocin de funcin pblica sigue siendo in- pblico, lo que no OCUlTeen ninguna de las acepciones analizadas.
satisfactoria para nuestro propsito. En primer lugar porque slo
resultara de aplicacin, e incluso inteligible, en aquellos pases
1. En algunos pases, como es el caso de Espaa, funciones que incorporan
que poseen modelos duales de empleo pblico, lo que dejara fue-
evidentes connotaciones de imperillll1 (la inspeccin tcnica de vehculos, o
ra una parte muy significativa de los sistemas pblicos de las de- de aparatos elevadores, o determinados servicios de seguridad y proteccin de
mocracias contemporneas. En segundo lugar porque, incluso en centros y equipamientos pblicos) se hallan desempeadas no ya por emplea-
dichos pases, la parte del empleo pblico que no se halla directa- dos pblicos en rgimen laboral, sino por trabajadores de empresas privadas con-
mente conectada con el ejercicio de potestades pblicas (o as lo pa- tratadas o habilitadas al efecto. En pa'alelo, servicios pblicos netamente pro-
rece, ya que la imprecisin de este criterio delimitador, en el esta- fesionales, como la sanidad o la educacin, son prestados por empleados con
la condicin, estatutariamente atribuida, de funcionarios pblicos.
e r--e e
68 MRITO Y FLEXIBILIDAD LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ] 69

Por otro lado, no toda clase de empleo pblico es funcin pbli- ltico. La nocin de funcin pblica implica, en este senti-
ca, sino slo cuando ste se da en determinados contextos insti- do, la existencia de un instrumental de proteccin del em-
tucionales: los que hacen posible la existencia y la proteccin de pleo pblico frente a prcticas de padrinazgo o clientelismo
una Administracin profesional. Consideraremos que sta existe poltico o intentos de captura por intereses particulares.
cuando las instituciones pblicas disponen de una serie de atri- La existencia y preservacin de una Administracin profe-
butos que les permiten disponer de personal con las aptitudes, sional exigir determinadas regulaciones especficas del em-
actitudes y valores requeridos para el desempeo eficiente y efi- pleo pblico, pero la nocin de funcin pblica que propo-
caz de sus actividades. Entre otras cosas, esto incluye poder ga- nemos trasciende la dimensin jurdica en un doble sentido:
rantizar a la ciudadana la profesionalidad y la objetividad de los
servidores pblicos y su conducta respetuosa con la institucio- 1. La mera existencia de las normas puede no ser suficierite
nalidad democrtica y obliga a respetar en su gestin los princi- para garantizar una articulacin efectiva de las garantas
pios de igualdad, mrito y capacidad (Oszlak, 2003, pg. 213). que hacen posible una administracin profesional. Es
Aquello que en cualquier caso subyace a los arreglos institu- solamente esta articulacin real la que, para nosotros,
cionales que caracterizan a la funcin pblica, y le otorgan la es- permite hablar de funcin pblica.
pecificidad de la que parten sus diferencias con el empleo comn, 2. El grado de intensidad en el uso de las regulaciones pue-
es, por tanto, un propsito de hacer viable y defender la existen- de variar notablemente, dependiendo de los diferentes
cia de una Administracin profesional. Dado que este propsito contextos institucionales. En algunos casos, de los que
no se impone espontneamente, son necesarias un conjunto de Suecia -como veremos- es el ejemplo ms contun-
reglas de juego formales e informales que lo garanticen. Ser la efi- dente, las garantas de funcionamiento de su funcin
cacia prctica de esas reglas la que determine la existencia efec- pblica no son predominantemente jurdicas.
tiva de un rgimen de funcin pblica. Slo en los contextos ins-
titucionales, nacionales o subnacionales, en los que esa efectividad Los sistemas de funcin pblica pueden incluir uno o ms
sea constatable, estaremos ante modelos de gestin del empleo tipos de relacin de empleo. La uniformidad o diversidad
pblico a los que quepa atribuir la naturaleza de funcin pblica. de las estructuras y polticas de gestin del empleo pblico
Proponemos, por lo tanto, una nocin de funcin pblica que expresan solamente la existencia de diferentes modelos na-
la define como el sistema de articulacin del empleo pblico me- cionales o subnacionales de funcin pblica, y no tienen
diante el que detenninados pases garantizan, con enfoques, siste- por qu afectar a la esencia del modelo, siempre que se den
mas e instrumentos diversos, ciertos elementos bsicos para la exis- los dems elementos constitutivos del mismo.
tencia de administraciones pblicas profesionales. La nocin de funcin pblica que manejamos engloba su-
Las notas bsicas de esta nocin son las siguientes: puestos en los que el grado de singularidad de sus regula-
ciones propias respecto del marco jurdico regulador del
Entendemos por Administracin profesional una Admi- trabajo comn por cuenta ajena puede ser muy diverso,
nistracin Pblica dirigida y controlada por la poltica, en yendo desde un considerable alejamiento hasta la virtual .,
"
identificacin.2 , ~
aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonia-
lizada por sta, lo que exige preservar una esfera de inde-
pendencia e imparcialidad en su funcionamiento, por ra-
zones de inters pblico. Los partidos polticos dirigen desde
2. Esta nocin de funcin pblica ha sido la adoptada por la Carta Iberoa-
mericana de la Funcin Pblica, aprobada por la V Conferencia Iberoameri-
I~ ~

el gobierno la Administracin, pero no la poseen ni la con-


forman a su antojo, como ocurre en los sistemas de botn po-
cana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado celebrada
en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), en junio de 2003. El anteproyecto de la 1"
''1J
Carta fue elaborado por el autor de este libro, por encargo de Naciones Uni- l."
.t ::1/
L..
e re e
71
70 MRITO Y FLEXIBILIDAD LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]

Origen histrico y razn de ser de la funcin pblica Se ha relacionado (Becke y otros, 1996) el origen de la funcin
en el Estado democrtico de Derecho pblica moderna con la produccin histrica de cinco fenmenos;
a) la separacin de lo pblico y lo privado; b) la separacin de lo
Los sistemas contemporneos de funcin pblica tienen su poltico y lo administrativo; c) el desarrollo de la responsabili-
origen en la instauracin de los regmenes constitucionales en dad individual; d) la seguridad en el empleo; y e) la seleccin por
Europa y Amrica desde finales del siglo XVIII. El empleado p- mrito e igualdad. La concrecin de estos principios en la legis-
blico (Snchez Morn, 1996, pg. 25) dej de ser un servidor per- lacin de cada pas ha sido (Snchez Morn, 1996)un proceso lar-
sonal de la Corona para convertirse en funcionario del Estado, ente go y desigual, ntimamente ligado a la evolucin social y a las
impersonal regido por las leyes. Por otra parte, la supresin de los concepciones polticas y culturales dominantes. .
privilegios estamentales y la proclamacin del principio de igual- Espaa fue el primer pas que adopt un estatuto general de
dad ante la ley permiti, al menos en teora, que cualquier ciu- la funcin pblica en 1852. Italia, tras el precedente de una ley
dadano pudiera acceder a los cargos pblicos. En este sentido, el de 1853 que estableca una carrera administrativa, elabor su
clebre artculo 6 de la Declaracin de los Derechos del Hombre primer Texto nico en 1908. Holanda lo hizo en 1929 y Blgica
y el Ciudadano de 26 de agosto de 1789 proclam esta igualdad en 1937, fuertemente inspirada por el modelo britnico. En Fran-
de los ciudadanos para ser admitidos a toda clase de dignidades, cia, si bien parte de su modelo -en particular el sistema de cuer-
puestos y empleos pblicos, segn su capacidad y sin otra dis- pos- se prefigur en la era napolenica, el primer estatuto no
tincin que la de sus virtudes y sus talentos. La histrica fr- se promulg hasta 1941, bajo el rgimen de Vichy. En Estados
mula combina los dos pilares sobre los que se fundamentar la Unidos, la PendIeton Act de 1883 supuso la abolicin del sistema
identidad de la funcin pblica: la igualdad y el mrito. de despojos o botn poltico, e implic el nacimiento del servicio
De hecho, en otros pases (Ziller, 1993, pg. 381; Palomar, civil. Aunque algunos presidentes, como, en especial, Roosevelt,
2000, pgs. 117 y sigs.) es ms bien el principio de reclutamien- quien haba formado parte de la Comisin del Servicio Civil, po-
to por mrito el que va por delante. El primero de ellos fue, a tenciaron el sistema de mrito, el marco normativo permaneci
principios del siglo XVIII, Prusia, donde Federico Guillermo lo inmutable hasta la Civil Service Reform Act de 1978, bajo el man-
impuso mediante una ordenanza en 1713. El sistema de mrito dato del presidente Carter, que configura el modelo actual.
se generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX.
En 1853, Northcote y Trevelian, comisionados por Gladstone
para realizar una encuesta sobre la funcin pblica inglesa, se Por qu y para qu nace la funcin pblica
pronunciaron por la implantacin de un sistema de concurso
abierto a todos para el reclutamiento de los servidores pblicos, Cul es la razn de ser de la funcin pblica en el Estado
trasladando a la metrpoli el sistema ya aplicado el mismo ao contemporneo? Aqu propsito sustantivo obedece la necesi-
en el reclutamiento para el servicio en la India. Una Order in~ dad de un marco institucional propio del empleo pblico, rela- <.,' i

Council de 21 de mayo de 1855es la verdadera acta de nacimiento cionado, como dijimos, con la proteccin de una Administracin
del servicio civil. Creaba la Civil Service Commission y nombra- profesional?
ba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los can- Para Prats (1995, pgs. 26 y sigs.), aparece como una crea-
didatos, a fin de evaluar su idoneidad para el cargo. cin evolutiva del constitucionalismo moderno, fuertemente aso-
ciado al orden liberal del mercado, ya que se trata de una insti-
tucin clave del valor econmico y social fundamental que es la
das y del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD).
El texto de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica se halla accesible seguridad jurdica, por lo que es un dato observable en todas
en el portal del CLAD: www.clad.org.ve las economas de mercado exitosas, y en ninguna de las economas
r

e P""e
1
e
72 MRITO Y FLEXIBILIDAD LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ] 73

planificadas o de sustitucin de importaciones, con indepen- ca, considerando que el primer tipo de valores es atribuible a la
dencia de la naturaleza autoritaria o democrtica de unas u otras. parte de la Administracin que ejerce potestades y el segundo a
En la misma lnea de pensamiento, Evans y Rauch (1999) los sectores que producen y proveen servicios pblicos (lo que
aducen, basndose en un ambicioso proyecto de investigacin, que estara en la base de los modelos duales, antes mencionados).
la sustitucin de un sistema de padrinazgo por una burocracia Por una parte, porque la eficacia debe ser un valor axial de la ac- "[',: ..\.
cin pblica en toda circunstancia (acaso no es crucial para las i {~
pblica profesional es una condicin, no suficiente pero s nece-
saria, para el desarrollo de los pases. Esta burocracia weberia- sociedades contemporneas la eficacia del regulador?). Por otra, ;li

Ir'
na exigira (Rauch y Evans, 2000) la concurrencia de tres carac- porque las exigencias de equidad y neutralidad en los compor-
tersticas institucionales clave: a) reclutamiento por mrito tamientos de los empleados pblicos son tambin imprescindi-
mediante pruebas competitivas; b) procedimientos especficos bles en los procesos de provisin de los servicios pblicos, como Ji
la educacin, la sanidad o el trabajo social.
-no polticos- para contratar y despedir; y c) carrera profesio-
nal basada en la promocin interna.
Se trata de argumentaciones en cierto modo prximas a otras
Seguridad jurdica y eficacia de la Administracin son, por
lo tanto, los principios que se hallan en la base de los sistemas de
~,':
.,
1'"
t::)
'1

que han puesto el acento en la profesionalidad del empleo p- funcin pblica, en tanto que instituciones creadoras de valor l, '.';~
blico como variable ms importante para la reduccin de la co- en el Estado democrtico de Derecho. Hacerlos operativos ha 'i
:,'
" ,j
rrupcin. Etzioni-Halevy, citado por Villoria (2000, pg. 144),ex- obligado a los pases que han perseguido su materializacin y !r:\
plica la corrupcin sobre todo en funcin de las relaciones entre
las lites poltica y burocrtica y la cultura poltica que las go-
proteccin a articular un conjunto de arreglos institucionales
cuyo objetivo es garantizar que el comportamiento de los em- !it'1'
l .:j.,
~i
bierna. Donde las reglas de juego separan a la burocracia de la li- pleados pblicos se cia a ciertos patrones. Si para enunciarlos
tomamos como referencia el Civil Service britnico, hallaramos
,;1
f
te poltica y le confieren un poder que le permite neutralidad po- lit
J 11,
ltica, la corrupcin declina y los procesos democrticos son ms (Cabinet Office, 1993) los siguientes cuatro principios bsicos
fundacionales: 1) acceso abierto y transparente; 2) promocin
'j,y..<
puros. ;,
segn el mrito; 3) integridad, objetividad e imparcialidad; y 4) .H~
Estos argumentos han tendido a poner el acento, con indis- ;2
cutible solidez, en uno de los elementos fundamentales de la fun- no politizacin. El reto de nuestro das es, precisamente (World ~t. J
cin pblica como institucin creadora de valor: la seguridad ju- Bank, 2000), conseguir una base robusta para que esos princi- :~~
'. , . ,tI

rdica. Sin embargo, la realidad del Estado y de las sociedades pios sean trasladados a la prctica, pero sin una rigidez excesiva. ;::. <-t1
1,,':
Ms adelante abundaremos en todo ello.
'! ,~'(
"

contemporneas nos obliga a complementar esta perspectiva con


otra: la que parte de las exigencias de eficacia de la propia ac- : '~ !i
t"

cin de gobierno (Parejo, 2000). Si bien la seguridad jurdica est


en la base de los requerimientos de imparcialidad y transparen- MODELOS DE FUNCIN PBLICA .,11 '

cia en el comportamiento de los servidores pblicos (la igualdad


en el acceso y la competencia abierta son, en este sentido, ele- Esos arreglos institucionales que pretenden garantizar en la
mentos esenciales), la eficacia del gobierno y la Administracin funcin pblica los principios bsicos que hemos destacado no
es el bien jurdico protegido -en algunos pases, como Espaa, son los mismos en todos los pases que estamos analizando. Por
por la misma Constitucin- por los requerimientos de profe- el contrario, la unidad del objetivo contrasta aqu con la consi-
sionalidad y capacidad de aqullos, caractersticos de un siste- derable diversidad de los caminos elegidos para alcanzarlo. Por
ma de mrito. ello, parece imprescindible referirse, aunque sea sucintamente,
Este enfoque no nos parece fcilmente transferible a un es- a esas diferencias, intentando sistematizarlas y ordenarlas en la
quema que distinga entre parcelas de la institucionalidad pbli- medida de lo posible.

1-
r-r
74
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
, e LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
75

La funcin pblica y el contexto institucional organizaciones gubernamentales, y no como una clase o casta
especial investida de la alta misin de representar al Estado. Su
Nuestro propsito es ms bien describir las diferencias que formacin tcnica tiende a ser multidisciplinar. Los pases an-
analizarlas, pero parece inevitable empezar por preguntarse so- glosajones estaran en este mbito cultural. Otros, como Holan-
bre su origen. La funcin pblica no es sino una parte de la ins- da o Suecia, habran evolucionado desde un modelo bsicamente
titucionalidad de los sistemas poltico-administrativos. Parece legalista hacia marcos culturales ms prximos a los del segun-
~. \.'
do tipo, por lo que se hallan dotados de una consistente dimen-
lgico pensar que las diferencias.entre modelos de funcin pblica t
o servicio civil deben ser coherentes con las que incumben, ms
globalmente, a dichos sistemas en su conjunto. Pollitt y Bouc-
kaert (2000, pgs. 52 y sigs.) aplican, entre otros, a su anlisis de
sin consensual en lo que respecta a los procesos de elaboracin
de las polticas pblicas, pero mantienen al mismo tiempo un
fuerte sentido de centralidad del Estado. l ..It
ti;
!.

los regmenes poltico-administrativos, el criterio de la cultura


administrativa dominante, en desarrollo del cual describen dos
1:
En otro reciente estudio comparado, limitado en este caso al
anlisis de las tradiciones administrativas del Reino Unido y Ale-
I
Ji !
j' mania, Knill (2001, pgs. 59 y sigs.) llega tambin a conclusiones
modelos culturales genricos que pueden arrojar alguna luz so- 1:
sensiblemente parecidas a las descritas para cada uno de los mo- :1"1i!
bre la cuestin que nos estamos planteando. l
Llaman al primero de estos modelos la perspectiva del Recht- ~
~
delos citados.
Si bien estos modelos culturales genricos son de indudable
:l
:j
staat, para la cual la principal fuerza integradora de la sociedad 1":-
'"(; 1;.1
es el Estado, cuyas preocupaciones bsicas son la elaboracin utilidad a la hora de explicar y enmarcar las estructuras y polti-
de las leyes y el uso de la coercin necesaria para aplicarlas. Los 11 cas de los sistemas nacionales de funcin pblica o servicio civil,
;~~
valores tpicos de este modelo cultural son la seguridad jurdica,
el respeto del precedente y la preocupacin por la equidad, cuan-
do menos en el sentido de igualdad ante la ley.El segundo modelo,
i
l
~
su peso, creemos, no debe ser exagerado. Con frecuencia, rasgos
propios de cada uno de los contextos internos disponen de ma-
yor fuerza explicativa a la hora de analizar las distintas peculia-
,1,~
Q1F
J.
ridades nacionales. Nos referiremos, en este sentido, a los casos ~lt,\
denominado del inters pblico, atribuye al Estado -o ms
~
f de Holanda, Japn y Suecia. 1
bien al gobierno- un papel mucho menos significativo, cuyos ::!!
-1'1
~~
.( En Holanda, una peculiaridad destacada (Van der Krogt'y r. "j
poderes en ningn caso deben ir ms lejos de lo necesario. La ::'1"
otros, 2000, pg. 190) es el hecho de que, desde hace muchos
:"1,:

ley se halla aqu en el fondo, ms que en el primer plano. El pro-


ceso de gobernar se centra en la bsqueda del consenso -o al
J,l!: aos, los principales servicios sociales como la educacin, la sa- ~I
..
menos el asentimiento- para la adopcin de iniciativas de inte- lud y el trabajo social vienen siendo prestados a los ciudadanos
rs general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales cu- ~ por organizaciones sin nimo de lucro, reguladas y financiadas
yos intereses compiten entre s, y se preconiza para el gobierno
un papel arbitral, ms que de toma de partido. La imparcialidad,
~{.
'J','
;
-'f.
por el gobierno central o los gobiernos locales. De hecho, la re-
lacin entre estas organizaciones no lucrativas y los poderes p- 1
la transparencia, la flexibilidad, el pragmatismo y la armoniza- blicos era tan intensa que las regulaciones de personal, inclu-
. yendo salarios y pensiones, haban llegado a ser prcticamente las
cin de intereses son valores que preceden a la capacidad tcni-
ca e incluso a la estricta legalidad. mismas que las de los empleados pblicos. Como es lgico, dada
En el primero de estos modelos, los funcionarios tienden a
, esta situacin de partida, las privatizaciones de la dcada de 1980
ser vistos como investidos de potestades, por lo que el derecho es j afectaron al sistema pblico holands en menor escala que a
.~
el eje central de sus procesos de capacitacin. Alemania, Francia I otros pases. Por otro lado, la descentralizacin de la gestin de
y Espaa seran, entre otros, los pases en los que esta cultura es recursos humanos que, como veremos, caracteriza a la mayor
netamente dominante. En la segunda perspectiva, los servidores ~ parte de las reformas de la funcin pblica, tuvo en Holanda una
pblicos son vistos como simples ciudadanos que trabajan para significacin peculiar. Ms que en crear nuevas organizaciones
~


..a;,.,;._
76
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
~. LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
, +.1'
It
a las que transferir autonoma y recursos, consisti en modifi- tares. Hasta la dcada de 1960, ste era tambin el sistema en ti'
car las reglas de la relacin entre el Estado y el sector no lucra- Suecia, desde haca ms de tres siglos, cuando Gustavo Adolfo II
tivo, que pas de regirse por subvenciones a hacerlo por contra- garantiz la estabilidad de los servidores del gobierno central.
tos de servicio. En este contexto, una de las consecuencias fue el A partir de 1965, sin embargo, las reglas de juego cambiaron
relajamiento de las regulaciones de personal y la tendencia a la drsticamente. En paralelo al reconocimiento del derecho de
diferenciacin de stas entre las distintas organizaciones pres- huelga a los empleados pblicos, una reforma global de la funcin
tadoras. pblica cre la nueva institucionalidad a la que corresponden
En Japn, sera difcil (Ikari, 1995, pg. 81) entender su mo- los rasgos descritos en el prrafo anterior. It
delo de empleo pblico sin tener en cuenta cules son las prc- Para el gobierno sueco, el objetivo de preservar una Admi-
1
ticas de gestin de recursos humanos en el sector privado, pe- nistracin profesional se mantiene. Lo que cambia es el instru-
,1
mental que la garantiza. El nuevo marco institucional fa ms al
culiares y diferentes de las que caracterizan a la mayor parte de
pases del resto del mundo. La interpenetracin entre ambos sec- diseo organizativo y al conjunto de incentivos articulados por l ,.1; I

tores se pone de manifiesto en la existencia de los mismos rasgos que a la legalidad la misin de estructurar su funcin pblica y "1

dominantes: contratacin de por vida, ausencia de reclutamien- preservar por tanto la existencia de una Administracin profe- :i 1
to exterior a media carrera, promocin interna, movilidad fre- sional. El arraigo social e institucional del modelo de agencias :l ;1

cuente, antigedad, formacin en el puesto de trabajo, unifor- en Suecia es el punto de partida. Sobre ste se irn introducien- :1

midad de las condiciones de trabajo e inexistencia de sistemas do medidas destinadas a conseguir que un formato tan descen- .1
:
de negociacin colectiva. tralizado no implique una prdida de integridad y control. No es ,1
Suecia es un caso especial. Los empleados pblicos suecos el momento de describir con detalle esta arquitectura institu- ,,1,.~
estn sujetos a la legislacin laboral comn. Una ley especial cional, que combina elementos de contractualizacin, asigna- e"
(Murray, 2000, pgs. 171 y sigs.) se limita a aadir algunas regu-
laciones especficas en materia de excedencias, rgimen disci-
plinario y alguna otra. Cada empleado es contratado por una or-
cin de recursos, premio/sancin, capacitacin, socializacin,
introduccin de fuerzas de mercado y control de los gestores por
otros actores sociales.
,ltJi
)
,r l !'

ganizacin especfica (ministerio, agencia, gobierno local), y slo


"1"
h
~ 1
establece relacin laboral con ella. No existe ningn tipo espe- ~
..
cial de prueba o examen establecido para este proceso de reclu- Cmo identificar modelos de funcin pblica
....
taminto. Si una agencia cierra, sus empleados pierden el pues-
to de trabajo. A la vista de todo esto, parece, a primera vista,
dudoso que en Suecia se den los elementos y garantas precisos
para la existencia de un sistema de funcin pblica a los que nos
hemos referido en el apartado anterior.
De cuanto hemos dicho se desprende la dificultad que impli-
ca reconducir la diversidad de los sistemas de funcin pblica
en los diferentes pases que disponen de ellos a unos pocos mo-
delos definidos con precisin. De hecho, ms all de los arqueti-
i
fI

El caso sueco es el ms representativo de un enfoque dife- pos genricos, que mantendran la descripcin en un nivel exce-
rente y alternativo en lo que respecta a la construccin del mar- sivo de abstraccin, los sistemas nacionales de funcin pblica
co institucional preciso para garantizar y salvaguardar el sistema combinan los arreglos institucionales que los caracterizan de for-
de mrito. En los enfoques tradicionales, ampliamente domi- ma peculiar, fruto sin duda de su respectiva historia, tradiciones
nantes, el cimiento bsico de dicho marco es la legalidad. Crean- propias y otros elementos de singularizacin. Las semejanzas
do un conjunto de garantas jurdicas, por una parte, y de res- entre dos pases en un rasgo concreto se convierten en diferencias
tricciones a la discreci<?nalidad de los decisores, por otra, la en otro, que a su vez dara lugar a otros alineamientos y compa-
norma se propone modular el comportamiento de los distintos ac- raciones.
78
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
'1'''.'
.~
LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
79
f
~.'
La conveniencia, pese a todo ello, de sistematizar la descrip- ~ Otros pases, yen especial aquellos que cabe agrupar como

cin nos lleva a presentar esta realidad considerablemente hete- poseedores de sistemas de carrera, incorporan mecanismos adi-
rognea identificando y agrupando los modelos nacionales en cionales de garanta para la preservacin de los principios de
torno a cuatro cortes transversales, que coinciden con los ele- igualdad y mrito. El instrumental difiere en cada pas, pero pue-
mentos centrales bsicos de un marco institucional de funcin p- de ser agrupado, para simplificar su descripcin, en tres gran-
blica o servicio civil, y que son los siguientes: des modelos, cuyos patrones bsicos suelen identificarse con los I
I
sistemas de Francia, Alemania y el Reino Unido.
a) los sistemas e instrumentos de acceso, esto es, el conjun-
to de mecanismos establecidos para el reclutamiento y la li:1
seleccin de los empleados pblicos; El modelo francs
b) la organizacin de la carrera profesional, que arranca de ~
~
la distincin bsica entre sistemas de carrera y de empleo;
c) el conjunto de derechos y deberes establecidos para los
La Administracin francesa hace del concurso (concours) el ,.
,e

eje de los procedimientos de reclutamiento y seleccin. La no-'
empleados pblicos; y cin de concurso, en Francia, exige la concurrencia de al menos
l~

d) la administracin del sistema, que hace referencia funda- cuatro requisitos (Ziller, 1993, pg. 398): a) un nmero de pla- ;i
mentalmente al grado de centralizacin o descentralizacin zas vacantes (en el concurso tpico el nmero suele ser alto),
,;
con que aqul funciona. .,
l
determinadas con precisin; b) un tribunal independiente del
poder poltico, de los candidatos y de los directivos al frente de las ;
~ll
,.::
unidades en las que se hallan las vacantes; c) una clasificacin
Los sistemas de acceso: modelos francs, alemn y britnico de los candidatos admitidos, por orden de mrito (normalmen- ~.
)
te producida despus de un examen realizado sobre materias de
Todos los pases que disponen de sistemas de gestin de su ~l
un programa previamente conocido, y compuesto, al menos en ""-t
empleo pblico que podamos caracterizar, conforme a la nocin
parte, por pruebas escritas annimas); y d) la obligacin de la ~\
adoptada, como de funcin pblica comparten un mnimo de autoridad de respetar dicha clasificacin. q
formalizacin que distingue el acceso al empleo pblico del sis-
tema propio del sector privado (Siedentopf, 1990; Ziller, 1993;
El reclutamiento por concurso es la norma, bajo diferentes ~l
;'1
modalidades (MAP, 1997), en Blgica, Espaa (donde se utiliza
Klingnery Nalbandian, 1994; Frez, 1995; MAP, 1997; OCDE,
1999a). Ahora bien, en lo que excede de este mnimo, las dife-
preferentemente la expresin oposicin), Italia (donde se man-
tiene tras la reforma privatizadora de 1993)y Japn, as como, ~l'~
rencias en cuanto al grado de formalizacin son notables. Una exi-
gencia ha sido definida (Ziller, 1993, pg. 392) como el mnimo
aunque en el marco de otro modelo de garantas, en el Reino ,.I!
Unido.
comn de los sistemas europeos de funcin pblica (podemos Otro rasgo propfo del modelo francs de reclutamiento es el
extenderla al resto de pases del mbito examinado). Se trata de papel que en el mismo se atribuye a las escuelas de funcionarios.
la obligacin de hacer pblicas las plazas vacantes. De hecho, lo que normalmente recluta la Administracin central
A partir de esta convocatoria pblica, algunos pases, como francesa no son directamente funcionarios, sino alumnos de una
Suecia -cuyo caso ya hemos mencionado-, Holanda o Dina- escuela especializada, en la que sern formados los futuros fun-
marca (todos ellos incardinables dentro de lo que ms adelante cionarios. ste es un rasgo propio (muy ligado al sistema de cuer-
describiremos como sistemas de empleo) permiten al responsa- pos, al que luego aludiremos) que ha tenido mucha menor difu-
ble del organismo, agencia o unidad convocante un amplio mar- sin que el concurso. Entre los pases analizados, slo Espaa, y
gen de libertad para seleccionar. muy limitadamente, ha hecho uso del mismo.
80
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
~. LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
81

El modelo alemn Servicio Civil, creada, como vimos, a mediados del siglo XIX, y
formada por tres comisionados (conzmissioners), nombrados por
El acceso a la condicin funcionarial se basa en Alemania en el gobierno para reclutar y seleccionar a los empleados que pre- l e,_,}.

un sistema muy formalizado de seleccin por etapas, que combina cisan los ministerios, haciendo que compitan en un concurso :~,~
teoria y prctica. En el servicio superior, una primera seleccin abierto (open competition). La tradicin britnica de funcionarios jI!
(examen de Estado), posterior a la graduacin universitaria, da generalistas, a diferencia de lo que ocurre en el modelo francs,
lugar a un servicio preparatorio, de dos aos de duracin, que lleva a concursos muy abiertos, centrados en entrevistas desti- I
combina la formacin terica con la realizacin de prcticas la- nadas a evaluar las cualidades y la personalidad de los candida-
borales, diferentes segn la especialidad. Este servicioculmina con
un segundo examen de Estado, a cargo de un tribunal indepen-
diente, cuya superacin habilita para el desempeo de funcio-
nes pblicas, mantenindose tres aos ms la condicin de fun-
cionario a prueba, sin estabilidad, que se ganar despus de un
pronunciamiento favorable de los titulares de los rganos en los
tos, sin privilegiar ninguna formacin universitaria especfica,
lo que la diferencia tambin netamente de la seleccin del 'mo-
delo alemn. La Administracin se halla vinculada por las elec-
ciones de la Comisin y no puede nombrar sino a candidatos
provistos de la certificacin facilitada por sta.
La proteccin del sistema de mrito mediante el uso de una
,
1
I
que se ha prestado servicio. En los otros tres niveles de servicio, comisin independiente se aplica, adems del Reino Unido, en Ir- :i
1;
por debajo del superior, las reglas bsicas son las mismas, si bien
el primer examen es sustituido por la certificacin escolar y al-
., landa, Canad, EE.UU. y Japn. Tambin Blgica se inspir di-
rectamente en el modelo britnico al crear, en 1937, la Secreta-
~;
;t
gunos plazos se reducen. ria permanente para el Reclutamiento. En Alemania, un sistema I
el
~.!,
El reclutamiento propiamente dicho queda a cargo de los similar existe para seleccionar a los candidatos que, en ciertos el
-}
responsables ministeriales y de los ldnder, que eligen, entre casos, postulan directamente por un empleo, sin pertenecer a la ;;
los funcionarios habilitados que hayan presentado candidatu- carrera funcionarial, y no han pasado por la seleccin previa an- .~
ra, a quienes ms se adecuen, a su juicio. La participacin de tes descrita. Las principales criticas al sistema de la comisin in- :1
los representantes del personal en esta seleccin es un signifi- dependiente han destacado (World Bank, 2000) los riesgos de
cativo factor limitante de la discrecionalidad directiva en este alejamiento entre los criterios de aqulla y los de los gestores
campo. de lnea, reprochando, en palabras de Ziller (1993, pg. 396) un
El alemn es un modelo original de reclutamiento y selec- exceso de independencia de la comisin.
cin que no se ha difundido por otros pases, con la nica ex- Resumiendo, podra decirse que los tres modelos descritos
cepcin de Luxemburgo, que lo ha adoptado parcialmente para " pretenden garantizar la igualdad y el mrito en los sistemas
la seleccin de sus funcionarios superiores. Una de las crticas de funcin pblica o servicio civil mediante un instrumental de
ms frecuentes que se le dirige (Ziller, 1993, pg. 395) es que ha garantas que presenta algunos elementos comunes y otros sin-
servido para mantener el monopolio de los juristas sobre la fun- gulares, pero que ciertamente pone el nfasis en elementos di-
cin pblica. ferentes. Los pases del modelo francs acentan el papel de
los instrumentos de seleccin, creando sistemas de garantas
fundamentalmente formales. El modelo alemn, tambin muy
El modelo britnico formalizado, se orienta hacia la garanta de la capacitacin te-
rico-prctica a lo largo de un proceso prolongado. El modelo
El sistema del Reino Unido se caracteriza por encomendar britnico, ms flexible en los instrumentos, hace hincapi sobre
el reclutamiento a un rgano central independiente, no someti- todo en la profesionalidad e independencia de los rganos de se-
do a las presiones de los electores. Se trata de la Comisin del leccin.

~
~

82
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]
e
83

ponen, por tanto, que existen ciertos puestos que se consideran de


La organizacin de la carrera: sistemas de empleo
acceso, reservados al reclutamiento externo, y que el resto de los
y de carrera
puestos correspondientes a niveles superiores son provistos me-
La carrera es un elemento frecuentemente utilizado para dis- diante la promocin interna.
tinguir entre sistemas de funcin pblica. En funcin del mismo, En todo sistema de carrera existe, pues, un determinado n-
podemos distinguir (Ziller, 1993; Frez, 1995; Snchez Morn, mero de divisiones horizontales (categoras, escalas, grados, cla-
1996; Palomar, 2000; World Bank, 2000) entre sistemas de em- ses, grupos u otras denominaciones), que reflejan esa jerarqui-
pleo (position based) y de carrera propiamente dichos (caree!) zacin de los empleos y cuyos lmites son, por un lado, los puntos
o escalones en los que se produce el reclutamiento externo y, por

Los sistemas de empleo


otro, los que marcan el nivel mximo al que puede llegar la'pro-
mocin interna. Lo normal es que esajerarquizacin horizontal 1~
tenga en cuenta el nivel formal (acreditado por un ttulo o di-
,-
Estn organizados a partir de las necesidades de personal de ploma) de los conocimientos especializados exigidos para el ac- 1"
I

la Administracin a corto plazo. El reclutamiento se produce ceso. Son, en lo fundamental y sin peljuicio de los supuestos mix- I~

para un empleo o puesto, y no para incorporarse a un grupo pro- tos antes mencionados, sistemas de carrera los de funcin pblica .t"
o servicio civil de Francia, Reino Unido, EE.UU., Japn, Alema- ~t
fesional ms amplio que habilite para desempear distintos pues- ';
nia, Blgica y Espaa, entre otros. ~
tos. Es, normalmente, un sistema abierto, en el que cualquier .1
:'
puesto puede ser provisto por candidatos externos a la Adminis- En ocasiones, junto a la citada estratificacin horizontal, los
sistemas de carrera albergan tambin divisiones verticales. En
,~
tracin, si bien, en ciertos casos, pueden encontrarse condiciones ;\
:;,
diferentes para candidatos internos y externos. Suecia, los pases ciertos casos, responden a la voluntad de limitar la movilidad en- ~t,

1
nrdicos europeos y Holanda tienen sistemas de empleo. Tambin tre sectores u organizaciones del sistema pblico, como ocurre en I

es ste el sistema que se aplica en muchos pases europeos al em- Alemania, para preservar el principio constitucional de autono- :i.. ~
pleo contractual, que cubre funciones (tcnicas, manuales, sub-
sidiarias o temporales) o sectores (el gobierno local en el Reino
ma ministerial en materia de gestin de personal. En otros ca-
sos, se trata de mecanismos de organizacin de la carrera, como
'.
J;
;,1
I

Unido; la funcin pblica territorial francesa) no afectados por ocurre en el sistema de cuerpos, nacido en Francia y adoptado ""

la reserva funcionarial. La amplitud de esta parte del empleo p- tambin, con ciertos matices, en la Administracin central es- ~.i

blico en ciertos pases ha hecho que se hable (Ziller, 1993, pg. 412) paola. En sntesis, un cuerpo es un grupo profesional que agru- :l:!
de sistemas mixtos, para referirse, adems de los casos citados, a pa a un conjunto de funcionarios reclutados especficamente
para l y llamados a ejercer un determinado nmero de empleos,
~I
Alemania y Blgica. Con parecido fundamento podra haberse
incluido a Espaa en este grupo. propios de su rea de cualificacin. Es en el marco del cuerpo I
donde dichos funcionarios desarrollan su carrera. Los estatutos
particulares de los cuerpos complementan el estatuto general de
Los sistemas de carrera la funcin pblica. En la Administracin francesa existen cerca
de mil cuerpos de funcionarios.
Estos modelos se basan en un diseo jerarquizado de los car- A modo de sntesis, se puede afirmar que la distincin fun-
gos pblicos que implica que los empleados, reclutados en un de- damental entre los dos sistemas de funcin pblica expuestos se
terminado nivel de empleo, pueden con el tiempo efectuar un re- encuentra en su relacin con el mercado de trabajo. En el pri-
corrido ascendente a travs de una serie de niveles, hasta llegar al mer caso, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal
nivel mximo que les corresponda. Los sistemas de carrera su- se resuelven bsicamente mediante el ajuste externo, esto es, re-

,1.
84
e MRITO Y FLEXIBILIDAD LO QUE EL EMPLEO PBLICO TII~NE DE DIFERENTE [ ... ]
e
85
ii
:t
!1
" 3
curriendo al mercado. En el segundo, slo el reclutamiento para bin en Espaa, donde slo se excepta de su ejercicio a los cuer- t
~.
. l
los puestos definidos como de acceso se resuelve as. La creacin pos de polica. En Holanda y el Reino Unido no se reconoce for-
)~.

de uno o ms mercados de trabajo internos (Hondeghem y Ste- malmente el derecho, pero su ejercicio no da lugar a sancin. ":-.
; '.{

en, 2000, pg. 65) har que los gestores de personal operen pre- Los derechos de participacin y negociacin colectiva de las con- di

ferentemente en ellos para atender el resto de sus necesidades. diciones de trabajo se han visto considerablemente consolida- ,
dos y ampliados, a lo largo de las ltimas dcadas, con algunas
excepciones. Aludiremos a ellos en un apartado posterior. "~t
Los derechos y los deberes

En todos los sistemas de funcin pblica examinados (MAP,


1997; Ziller, 1993), el derecho al cargo o inamovilidad (tenure)
protege, en mayor o menor medida, al empleado pblico frente
al despido arbitrario, como mecanismo de garanta para el man-
La administracin del sistema

Los sistemas poltico-administrativos contemporneos tien-


den a la complejidad y la fragmentacin. Ello desencadena ten-
I~
"

tenimiento de un comportamiento independiente y profesional. dencias de signo opuesto, hacia la diversificacin, por un lado J
En todos ellos, tambin, se contempla la posibilidad del despi- necesaria para adaptarse a entornos complejos, y hacia la inte- .i
'.
do por razones disciplinarias. La distincin fundamental, en esta gracin, por otro, imprescindible para mantener la cohesin glo- ~
materia, se hallara entre los sistemas que han normalizado la bal y el control. Los diferentes pases responden a stos de forma 1
:
extincin de la relacin de empleo por causas organizativas o que se relaciona, en general, con contextos institucionales ms am- .1
econmicas, y los que no lo han hecho as. Volveremos sobre este plios. Los sistemas de funcin pblica no son ajenos a estas pre- ir
~1
siones. o,.
asunto en un momento posterior, ya que ste es un extremo
sobre el que han incidido a veces los procesos de reforma. De De hecho, podra pensarse que los que hemos llamado siste-
cualquier forma, los analistas coinciden en que tanto la cultura mas de empleo responden a las presiones diversificadoras y adap- ;1
-o 1"1
'. ,

tradicional de las administraciones como el peso de las organi- tativas, en tanto que los modelos de carrera se identifican ms ~l
zaciones sindicales en su interior dotan, en todos los casos, al con las necesidades de coordinacin interna y cohesin. La dis- ~ t~

tincin nos parece cuando menos dudosa. Por una parte, la ca- ;.l!
empleo pblico de una estabilidad considerablemente superior
a la del empleo privado.
Los sistemas de funcin pblica coinciden en exigir a los em-
pacidad de los gestores para adaptar la gestin de personal a las
necesidades concretas de los servicios depende, ms que de la
.'i;
~:'
,'i-
pleados pblicos un deber de lealtad a la nacin y sus institu- existencia de un sistema de empleo como tal, de un diseo orga- , j

ciones bsicas, as como el deber de reserva respecto de asuntos nizativo que les confiera la autonoma necesaria. Por otra, los
conocidos por razn del cargo. Regulan, adems, en general, las modelos de carrera albergan a menudo en su interior una con- 11
incompatibilidades de los servidores pblicos con la realizacin
de otros trabajos o el desempeo de actividades polticas, si bien
siderable fragmentacin. As ocurre al menos en tres casos: a)
cuando la heterogeneidad de la planta estatal y de su cartera de
I
aqu la dispersin de las regulaciones nacionales en cuanto al servicios impone de hecho estatutos de empleo (carreras) dife-
grado de permisividad es muy notable, y no se hace reconocible renciados para distintos sectores (educacin, sanidad, polica,
ningn patrn que permita sistematizarla. administraciones territoriales, etc.); b) cuando se hace un uso
En cuanto a los derechos colectivos, el reconocimiento del abundante del recurso de crear entidades y organismos (quan-
derecho de huelga de los empleados pblicos divide a los sistemas gas y similares) diferenciados, exceptuados del rgimen comn;
de funcin pblica. Se halla expresamente prohibido en Blgi- y c) cuando las divisiones verticales a las que hemos hecho refe-
ca y Alemania y plenamente reconocido en Francia e Italia. Tam- rencia, y en especial los cuerpos, incrementan las tendencias
,.....

86 e MRITO Y FLEXIBILIDAD e LO QUE EL EMPLEO PBLICO TIENE DE DIFERENTE [ ... ]


e
87

fragmentadoras, introduciendo incluso elementos de compe- Ahora bien, cuando nos adentramos en la naturaleza de dichos
tencia interna por la captura de parcelas del aparato estatal. arreglos en los diferentes pases, como hemos pretendido hacer
Lo que s parece indudable es que la figura del empleador p- en este captulo, la unidad del propsito se vuelve, como hemos
blico (un departamento u organismo central, o bien los ministe- visto, diversidad de los medios utilizados para materializarlo. La
rios y agencias) puede aparecer ms centralizada, en los casos funcin pblica se transforma en realidades muy distintas, en
en que han predominado las tendencias integradoras y cohesio- las que la influencia de las culturas y tradiciones nacionales re-
nantes, o ms descentralizada, cuando han predominado las pre- sulta patente. Volviendo a la pregunta con que empezbamos el

I
siones hacia la adaptacin. As (OCDE, 1999a, pg. 21), pode- captulo, nos permite este panorama tan heterogneo concre-
mos decir que Francia, Japn, Canad y Espaa disponen de tar en alguna medida las diferencias que la funcin pblica pre-
modelos considerablemente centralizados, en tanto que EE.UU., senta respecto de la gestin contempornea del empleo y las per-
Suecia, Holanda, Nueva Zelanda y Australia utilizan sistemas de sonas, tal como la presentbamos en el captulo anterior? ~
fIo
empleo y gestin de recursos humanos ms descentralizados. Algunas de estas diferencias son comunes a la inmensa ma-
Como se ver ms adelante, una de las ms poderosas orien- ~
yora de los sistemas de funcin pblica, pese a la diversidad
taciones de reforma de los sistemas de funcin pblica en el m- apuntada. En un trabajo reciente, y refirindose al contexto es- ~
bito OCDEes precisamente la descentralizacin de las decisiones paol, Castillo Blanco (2003, pg. 32) concreta estas peculiari- .J
sobre el personal. En los ltimos aos, la idea de que la mejora dades en cuatro extremos: ;)
de las estructuras y ~olticas de Recursos Humanos exige un di- ~;
:,
seo descentralizado le los sistemas de toma de decisiones ha :'
a) una mayor estabilidad de la relacin como consecuencia ~~
alcanzado, ms all incluso de las iniciativas concretas de cam- ,
bio en cada pas, un amplio consenso.
de la rigidez para el despido; :,
;.
,
b) un mayor impacto de las normas, dada la vigencia del prin- ,
cipio de vinculacin jurdica positiva que impera en el de- :jll
1,

recho pblico, as como la necesidad de acatar ejemplar- ,


',
I

FUNCIN PBLICA: UNA O MUCHAS? mente las decisiones judiciales; ~ !I


c) una mayor rigidez en los procedimientos, patente espe- ~,I
,1,
;
Llegados a este punto, parece evidenciarse que la funcin p- cialmente en la seleccin y las polticas disciplinarias, :,:1
blica resulta ms inteligible como un propsito que como una "IJ ~
como consecuencia del garantismo inherente a las nor- ; 1j

forma determinada de hacerlo realidad. La finalidad est clara,


y es compartida como tal en diferentes entornos institucionales:
mas; y i~ I

d) una mayor dificultad para medir los rendimientos en zo-


organizar el empleo del sector pblico de modo que haga posible
la existencia de administraciones profesionales. Tanto la seguri-
nas de definicin de polticas, lo que pone obstculos a
ciertas prcticas retributivas.
i:. .

J
dad jurdica como la eficaz provisin de los servicios pblicos ,-}
exigen organizaciones pblicas no patrimonializadas por la po- Es ste un sucinto inventario de rasgos diferenciales que po-
ltica ni capturadas por intereses particulares. Es necesario para dramos extender sin temor a errar a la mayor parte de los en-
ello que existan mecanismos, incentivos, reglas de juego forma- tornos institucionales de funcin pblica. Con todo, debemos te-
les e informales que permitan lograr dicho objetivo. Talesarreglos ner en cuenta -yen ello insistiremos en el captulo final del
institucionales implican en mayor o menor medida un cierto gra- libro- que el alejamiento que la funcin pblica presenta res-
do de singularidad de la gestin del empleo pblico respecto de pecto del empleo comn no se explica slo atendiendo a las reglas
la que se desarrolla y practica en las empresas del sector privado formales, sino tambin, y principalmente, por la forma en que
de la economa. stas interactan con las convicciones,valores y modelos mentales
r-
r'"
88 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e e r
r
que pueblan el inconsciente colectivo de las organizaciones del 3 ~f
sector pblico. Se trata de una interaccin mutuamente refor- GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO:
zante, que consolida esa mirada diferente sobre la realidad, a la UN SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATGICO
que aludamos al iniciar este captulo, y que se traduce en dife-
rentes maneras de hacer.
En realidad, las diferencias entre los modelos nacionales de
funcin pblica no las encontraremos fundamentalmente en los
I
diagnsticos sobre su funcionamiento y en la consiguiente iden-
tificacin de las reas de mejora. De hecho, como veremos en el
captulo 5, las tendencias actuales de reforma de la gestin pblica
II1
;j
favorecen la realizacin de diagnsticos comunes sobre los pro- Una vez abordadas, en los captulos precedentes, la situa- 1:
blemas de gestin pblica del empleo y los RRHH, aplicables a
la inmensa mayora de pases dotados de sistemas de funcin
cin y las tendencias de la gestin de las personas, as como los
rasgos singulares que dotan a aqulla de una fuerte especificidad
.~
'C
,
pblica o servicio civil. Lo que cambia, en muchos casos, es el cuando se desarrolla en el seno de las organizaciones del sector l~
punto de partida. Dependiendo de las caractersticas de los arre- pblico, dedicamos el presente captulo a presentar un modelo
glos institucionales incorporados por los diferentes sistemas po-
ltico-administrativos, los esfuerzos para corregir sus disfuncio-
integrado de gestin del empleo y los recursos humanos. Este
modelo ser luego desarrollado en el captulo 4, destinado a la
~
~i
.,
nes y ponerlos al servicio de una gestin pblica ms eficaz y presentacin de los distintos componentes o subsistemas que
1l
,1- f' l
1,
eficiente debern iniciarse en momentos o estadios determinados, lo integran. 1
y proponerse itinerarios especficos, adaptados a las caracters-
ticas, tradiciones, contextos sociopolticos y culturas sociales de
Con qu alcance utilizamos el trmino modelo, a los fines
de este captulo? Un modelo no es sino un instrumento que ela-
:l
j~
.j
I!
los diversos pases. bora el estudioso de una realidad compleja con el fin de descri-
birla y de profundizar en su conocimiento y en el de los factores .',t
';1, "

que la componen. Constituye una aproximacin especfica, entre .f'.


:.r
otras posibles, a dicha realidad. El modelo es menos que una hi- ~;!
ptesis, porque no pretende ser la formulacin de una verdad ;,1
,
que aspira a ser probada. Es tambin menos que un paradigma,
:11
por cuanto ste alude generalmente a un marco explicativo usa- j,
do y aceptado de manera muy general o por una parte muy im- I
portante de la comunidad cientfica, lo que no es el caso cuando Ji U T
se habla de modelos. As pues, un modelo se justifica bsica-
mente por su utilidad explicativa y analtica. No pretende sumi-

l. El modelo presentado en este captulo, y desarrollado en el siguiente, ha


servido de base a un Marco Analtico para la Evaluacin de Sistemas de Servicio
Civil, elaborado por el autor de este libro por encargo del Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID) para el diagnstico institucional de realidades na-
cionales en Amrica Latina y El Caribe. Para una presentacin de la metodologa
y una sntesis de las conclusiones de los primeros diagnsticos, vase Langa,
2003c. El Marco Analtico se halla accesible en el portal del BID: www.iadb.org
r
90 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
91

nistrar la nica explicacin posible de una realidad compleja, Figura 1. Modelo integrado de gestin estratgica de RRHH
pero s facilitar el acceso a la misma.
Tal es la finalidad del modelo que describimos a continua-
cin: facilitar la comprensin del propsito principal, las finali-
dades asociadas, las reas bsicas de intervencin, los factores si-
tuacionales relevantes y los criterios de evaluacin aplicables a un
CONTEXTO ENTORNO
sistema de gestin del empleo y de los recursos humanos. INTERNO
El modelo que presentamos no es, en su esencia, exclusivo del
sector pblico, sino que resulta de la aplicacin a la gestin de recur-
sos humanos (GRH) en cualquier organizacin, pblica o privada.
De hecho, creemos que las especificidades propias del marco ins-
estructura
cultura
otros
marco legal
mercado laboral
otros , l.
'.
I~
l.
1,
titucional del empleo pblico, mencionadas en el captulo anterior,
se manifestarn sobre todo en la descripcin de los subsistemas "
'r
cuyo desarrollo ser objeto del siguiente captulo. Sin perjuicio de .
1 I
ello, la presentacin de cada uno de los elementos del modelo, que
comenzaremos de inmediato, se har tomando el sector pblico ~
como referente para su aplicacin. En todo caso, la aplicacin de es- Fuente; Adaptado de Serlavs.
l,
,
l'
tos marcos conceptuales a la prctica docente y la consultora du- f
rante bastantes aos, y especialmente el contraste de los mismos con

lo alt,'
un elevado nmero de directivos pblicos, nos lleva a pensar que el Personas y resultados
enfoque que proponemos resulta de plena aplicacin a las cuestio-
i !
l l';.~

.ll';
nes principales que plantea la gestin de las personas en las orga- Hablamos de resultados, esto es, de productos evaluables de ,1,

l
'. i
'1
nizaciones pblicas, objeto central de nuestra reflexin. las polticas y prcticas de gestin de las personas, que puedan ser !
l'

contrastados con determinados estndares o metas. Asumimos por o ~!

i tanto una perspectiva que valora la GRH por sus consecuencias, y


"
LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS ACTA COMO no simplemente por la calidad del instrumental de gestin utiliza- "
'1 "
UN NEXO ENTRE LA ESTRATEGIA Y LAS PERSONAS
1 do. En este sentido, el referente ltimo de evaluacin de la GRH, im- 'l'

I plcito en el modelo, va ms all de los criterios basados en reglas


i JI:
I
de buena prctica, como, por ejemplo, los que utilizan los mode-


La figura 1 muestra una aproximacin inicial y global, po-
dra decirse que en visin panormica, a los elementos bsicos del los de gestin de la calidad cuando se aplican a la GRH.3 Con esto
modelo terico propuesto. La GRH se presenta como un siste-
ma integrado de gestin, cuya finalidad bsica o razn de ser es
no estamos negando la utilidad de estos instrumentos de evaluacin.
De hecho, n el captulo siguiente proponemos un recorrido por
!
la adecuacin de las personas a la estrategia de una organiza- los subsistemas de la GRH que incorpora un conjunto de criterios
cin o sist~ma multiorganizativ02 para la produccin de resul-
tados acordes con las finalidades perseguidas.
2. En adelante, para una mayor sencillez expositiva, las referencias al tr-
mino organizacin se entendern extensibles, cuando no se indique lo con-
! 3. As, el modelo europeo de la EFQM (Fundacin Europea para la Gestin
de la Calidad, 1999) se centra, en su criterio 7, en los logros alcanzados por la or-
ganizacin en relacin con las personas que la integran, para lo que define me-
didas de percepcin e indicadores de rendimiento relacionados con ciertos cri-
trario, tanto a organizaciones individuales como a los sistemas o complejos
terios de buena prctica, como igualdad de oportunidades, reconocimiento,
institucionales multiorganizativos de los que formen parte.
implicacin en equipos de mejora o efectividad de la comunicacin.
r-
92 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

de buena prctica. Nos limitamos a clarificar el enfoque global pro-


puesto y a destacar su orientacin finalista. Son los resultados, en
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO

Sin duda, precisar este alcance es materia que deber diluci-


darse mediante un anlisis netamente situacional, esto es, exa-
[ .. ]
e 93

definitiva, y no slo la adecuacin de las polticas a determinadas minando en cada caso la etiologa especfica de los resultados
pautas, los que determinarn el xito de un sistema de gestin del producidos y ponderando los diversos factores de influencia con-
empleo y de las personas. currentes. El grado de influencia de las personas sobre los re-
Ahora bien, de qu resultados hablamos? La pregunta no es sultados puede oscilar en gran medida, dependiendo de factores
ociosa. Podriamos estar refirindonos a logros especficos en ma- como el sector de actividad (por ejemplo, industrial o de servicios),
teria de recursos humanos tales como, por ejemplo, determina-
das cifras de absentismo o rotacin, o cualesquiera otros datos re-
lacionados con el empleo o el comportamiento humano que
el sistema tcnico (ms o menos regulador o mecanizado, ms o
menos sofisticado), el entorno (ms o menos complejo, dinmi-
co, hostil)4 o la propia estrategia de la organizacin (por ejemplo,
,~
I
pudieran ser contrastados con estndares generalmente acepta-
dos. Tambin podramos medir hasta qu punto se alcanzan de-
tender a influir menos, previsiblemente, en el contexto de una
estrategia empresarial de costes que en el de una de diferencia-
'.
1
4

,~
I

terminadas metas definidas especficamente para el rea de re- cin). Ahora bien, como indicbamos en el captulo 1, la tn:ls- li

cursos humanos, como podran ser la reduccin de plazos en cendencia que actualmente se atribuye a la GRH deriva, preci- :(
materia de reclutamiento o la mejora del clima laboral evidenciada samente, de que en nuestros das, a diferencia de otras pocas y :i
:i
en una encuesta de satisfaccin. Ni que decir tiene que estaramos otros paradigmas, se ha generalizado la percepcin de que, sin :;
ante logros importantes, dignos de ser medidos y tenidos muy desconocer estas diferencias, las personas son en todo caso cru- f
"
en cuenta, pero tambin aqu el modelo que proponemos incor- ciales para que las organizaciones alcancen los resultados a los l

pora un grado de exigencia mayor: evaluar globalmente la GRH que aspiran.


obliga a tener en cuenta los resultados de la organizacin en su
conjunto.
La cuestin podra enunciarse as: un sistema concreto de
Llegados a este punto, la pregunta obligada es en qu sentido
y con qu alcance podemos afirmar que los resultados organi-
zativos dependen de las personas. El modelo que proponemos
,
./
)
.
i
1,

GRH slo crea valor para la organizacin si representa una con- responde a esta pregunta en la forma siguiente: los resultados :~
tribucin efectiva al logro de los resultados en los que se con- que deben ser alcanzados se relacionan causalmente con las per- .lJ
. "
:,)
cretan las prioridades de aqulla. Si esta vinculacin no est cla- sonas en un doble sentido:
;fl
ra, no tiene sentido buscar justificaciones en la correccin terica
de los instrumentos o en la consecucin de metas parciales. Con a) Por una parte, se hallan influidos por el grado de adecua- 1"
1
otras palabras, la GRH no consigue el xito en organizaciones cin del dimensionamiento, cuantitativo y cualitativo, de I
que no logran sus objetivos. I
los recursos humanos a las finalidades perseguidas. Por i,
Ciertamente, los resultados de una organizacin se hallan in- consiguiente, el suministro de capital humano deber ajus-
fluidos tambin por factores ajenos a las polticas y prcticas de tarse en cada caso a las necesidades de la organizacin,
GRH. Algunas de estas influencias dimanan de otras reas de evitando tanto el exceso como la carencia, y gestionando
la gestin, como la de la produccin, la econmico-financiera, con la mayor agilidad posible los procesos de ajuste nece-
la comercial u otras. Es evidente que la GRH no puede ser con- sarios. En organizaciones intensivas en recursos huma-
siderada responsable nica de los resultados alcanzados por la or- nos, como lo son la mayora ::lelas que pertenecen al sec-
ganizacin, lo que obliga a plantearse hasta dnde llega su res- tor pblico, sta es un rea extremadamente relevante.
ponsabilidad. La respuesta a esta pregunta slo puede ser la
siguiente: lo que resultar imputable a la GRH es la parte en la que 4. Para mayor clarificacin de estas dimensiones del sistema tcnico y el en-
los resultados de la organizacin dependen de las personas. torno de la organizacin, vase Mintzberg, 1984, pgs. 289-329.
!
1
94
e MRITO Y FLEXIBILIDAD re GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]


b) Por otra parte, sern consecuencia de la conducta obser-
vada por las personas en su trabajo, aspecto que aborda-
remos ms adelante.
I
f
f
de una poltica de RRHH. Cmo encaja esta nocin con el con-
cepto de polticas que acabamos de definir? Podramos decir
que una organizacin dispone de una poltica de RRHH cuando
en su actividad podemos reconocer un conjunto de polticas de
As, la GR)-Iest obligada a incidir sobre ambas variables: el GRH (en el sentido con que hemos definido a stas) coherentes
dimensionamiento de capital humano y la conducta de las per- entre s. Por el contrario, carecera de una poltica de RRHH la
organizacin en la que esos patrones estables de comportamiento

"I
sonas. La valoracin global de un sistema de GRH cabe referir- f
la, por tanto, a la medida en la que esa incidencia es, en ambos no fueran reconocibles (comportamiento errtico) o bien, sin-
campos, de signo positivo y se traduce en resultados efectivos. dolo, resultaran contradictorios entre s (comportamiento inco- "

herente).
,~' :1 ~
Las polticas de GRH pueden ser explcitas y encontrarse for-
Las polticas y prcticas de GRH malizadas, lo que indudablemente favorece el hecho de que sean bol
",,'~
reconocidas por quien observa y analiza el funcionamiento de la ,

Esta incidencia de la GRH en los dos campos apuntados se pro- GRH en una organizacin dada, si bien cabe la posibilidad, muy
"i:~i)::l'
"
a tener en cuenta, de que existan incoherencias entre la poltica
duce mediante la definicin e implementacin de polticas y prc-
ticas de gestin del empleo y los recursos humanos (crculo cen-
Jr adoptada y proclamada formalmente y las prcticas de personal
,.;;
":
tral de la figura 1, pg. 91). Vale la pena que nos detengamos un que efectivamente se constaten en una determinada organiza-
momento para precisar de qu estamos hablando. cin. Tambin puede ocurrir, y ello es bastante frecuente en la
Cuando hablamos de una poltica (del ingls palie)') en un
rea de la gestin, nos referimos a un propsito organizativo
prctica organizativa, que las polticas de personal no se hallen
formalizadas, e incluso ni siquiera explicitadas. Se podr re- "d
:I ,
,, I
consciente y razonado de proceder de una determinada manera conocer la existencia de una poltica de GRH, en estos casos, " 1; I
y de hacerlo de forma constante, mientras no haya motivos para cuando de la reiteracin de una determinada prctica, en un con- ! t

reconsiderarlo, en aquella rea. Las polticas de GRH pueden ser texto determinado, durante un perodo dilatado de tiempo, se :la~.
desprenda razonablemente la existencia de un criterio estable
entendidas, por tanto, como el conjunto de criterios generales y
de actuacin y de un propsito de aplicarlo. jj 1
maneras de hacer que, en un contexto organizativo determinado, ,1

No debiera confundirse el anlisis acerca de la existencia o , '1


orientan las decisiones que afectan a la gestin del empleo y las "1
personas. inexistencia de una poltica de GRH con la valoracin que sta ~

~
~ pueda merecer. Pensemos, por ejemplo, en una organizacin que
Por prcticas de GRH entendemos las decisiones y activida-
des de hecho que se adoptan y desarrollan en este campo, y que destina ao tras ao determinados fondos presupuestarios a la for-
{ir

con frecuencia supondrn la aplicacin de polticas de GRH pre-


ii
'.'t macin de su personal, administrndolos estrictamente a de-
viamente definidas, o al menos interiorizadas por la organiza- manda, esto es, financiando, dentro del margen disponible, aque-
~ llas actividades formativas externas en las que sus empleados
cin, si bien no siempre ocurre as. En ocasiones, las prcticas de .
personal se manifiestan en decisiones de carcter reactivo o err- ~ solicitan participar, sin que existan establecidos criterios ni prio-
r ridades que concreten preferencias organizativas al respecto.
tico, que no responden a patrones estables de conducta, esto es,
no pueden identificarse con polticas de GRH.
Se habla a menudo de poltica de RRHH, en singular, y se
t
tq
Probablemente este tipo de prctica podra ser criticada con fun-
damento desde diferentes ngulos, pero ello no impedira cons-
discute, por ejemplo, si una organizacin determinada dispone, tatar la existencia, en dicha organizacin, de una poltica, buena
o no, de ella. Frecuentemente, en el mbito pblico, se imputan o mala, de formacin de personal.
una serie de incoherencias o problemas de personal a la carencia

1
96 e MRITO Y FLEXIBILIDAD e e I
,I

La coherencia estratgica y el dilema de la estrategia


GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ] 97
:
El ejemplo que acabamos de utilizar resulta adecuado para
-lo que resulta muy frecuente en los entornos pblicos- a pre-
ferencias implcitas de los dirigentes que forman parte del vrti-
ce estratgico de la organizacin, siempre que quepa deducirlas
l.
i
abordar la siguiente cuestin. Parece lgico pensar que la polti-
ca de formacin de personal de una organizacin debe conec- razonablemente de las decisiones adoptadas. De esta afirmacin
tarse con un conjunto de orientaciones resultantes de las priori- cabe inferir una premisa importante. Si bien es frecuente que las
prioridades de las organizaciones no se definan mediante pro-
dades y finalidades principales de aqulla. Imaginemos que de
tales prioridades se desprendiera que la mejor manera de ges- cedimientos formalizados, y desde luego no es indispensable que !Ir
tionar la formacin fuera descentralizarla por completo, trasla- as sea, s puede decirse que cuanto mayor sea el grado de clari-
dando las decisiones sobre capacitacin a los individuos que van
a recibirla, sin entrar a valorar otras 'cuestiones. Un esfuerzo
dad y explicitud del mandato estratgico, ms fcil resultar la ar- .
ticulacin entre las prioridades organizativas y la gestin de los 1 1
excesivo de imaginacin? Quiz bastara pensar, por ejemplo, en recursos humanos. :~
I
.
~~. ~
...

una empresa en fase de liquidacin, una de cuyas prioridades En este punto nos tropezamos con una de las mayores difi- , ~,J, i.:.
1

fuera la recolocacin de su personal. En este caso, la poltica de cultades que afronta la gestin de las personas en los entornos
pblicos, una dificultad a la que podemos referirnos como el di- : f ...
formacin enunciada como ejemplo podra tener un fundamen-
to estratgico. Si no fuera ste el caso, el ejemplo nos mostrara, lema de la estrategia. Se trata en realidad de un dilema funda-
por el contrario, una gestin claramente ineficiente del presu- mental de la gestin pblica, que podramos reconocer en dife-
puesto de formacin, cuyo defecto fundamental sera la falta de rentes reas o parcelas de sta. Mantenindonos en el campo
conexin con la estrategia de la organizacin. especfico de la gestin del empleo y las personas, podemos for-
En definitiva, la gestin de las personas no conseguir reali- mularlo as: por una parte, exigimos a la GRH su coherencia es-
tratgica, es decir, su alineamiento con la estrategia de la orga-
ir:
l. ;
zar una contribucin significativa al logro de resultados valio-
nizacin. No podramos obrar de otro modo: la calidad de las "f ./
i
sos para la organizacin si el contenido de las polticas de GRH l,
no est debidamente alineado y conectado con la estrategia or- polticas y prcticas de personal depende de ello. Por otra parte,
sin embargo, a menudo esa estrategia no existe, o cuando me- H
ganizativa. La coherencia estratgica es un rasgo fundamental ~I l.

del modelo que proponemos. Ello significa que la calidad de la nos, matizando, son considerables las dificultades que los ges- ,.! ,
tores de personas encuentran frecuentemente para detectar, en las
GRH, tanto la de cada una de sus polticas o prcticas como la del
organizaciones pblicas, estrategias consistentes y reconocibles
:iJ
sistema de gestin en su integridad, no puede ser juzgada al mar- "

gen de su conexin con la estrategia de la organizacin. como tales.


Qu entendemos por estrategia? De lo dicho hasta aqu se Apuntamos esquemticamente algunos de los problemas ms
desprende que estamos aplicando al concepto de estrategia la frecuentes. Amenudo compiten en una misma organizacin pers-
significacin ms amplia de las que se atribuyen ordinariamen- pectivas diferentes e incluso contradictorias, sin que quede cla-
te al concepto en la teora de la gestin, identificndola con el ra la opcin de la direccin por una de ellas y la exclusin de la
conjunto de finalidades bsicas o prioritarias de la organizacin. otra. Hay veces en que la ambigedad es deliberada. En el fondo,
se ha dicho, clarificar objetivos es adecuado desde el punto de 'H
Entran dentro de esta nocin amplia de estrategia: a) la misin, o
razn de ser de la organizacin; b) sus lneas de accin u orien- vista gerencial, pero polticamente irracional (Behn, 2001, pg. ,
t

taciones prioritarias; y c) sus objetivos operativos. 107). Los polticos han aprendido que con frecuencia da ms
Utilizamos el trmino de estrategia para referirnos tanto a votos ser ambiguos en materia de prioridades que pecar de un
pronunciamientos explcitos de la organizacin, cualquiera que exceso de precisin. Esta ambigedad se traduce a veces en de-
sea el grado de formalizacin de que se les haya dotado, como cisiones poco coherentes de asignacin de recursos: por ejem-
plo, en contradicciones entre las declaraciones (retricas?) de los

..
r
98
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
le e l"
p 1
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO ( ... ] 99
programas de gobierno y las partidas presupuestarias, o en la
conductas de los empleados y los resultados puede variar en I
asignacin de crditos en el presupuesto a finalidades en con- 1:
funcin de la concurrencia de ciertos factores, como el tipo
flicto. A su vez, la turbulencia del entorno, la brevedad de los
ciclos poltico-electorales y la frecuente volatilidad de las prefe-
de producto o servicio, la tecnologa utilizada, el grado de l.
cualificacin del trabajo, la autonoma de su ejecucin o
rencias polticas confieren a la estrategia, cuando sta es cons-
tatable. una extrema inestabilidad. Lo que hoyes una prioridad
la proximidad entre productor y destinatario. Sin embargo, ;i
una influencia relevante del comportamiento de las perso-
deja de serlo en breve plazo. La frecuente debilidad de los siste-
nas sobre los resultados de la organizacin difcilmente
mas de planificacin retroalimenta esta naturaleza borrosa y vo- puede ser negada en ningn caso. 1
ltil de la estrategia y favorece la formacin reactiva de las agen-
das pblicas, a remolque a veces de aquellas expresiones de la
El comportamiento humano puede ser gestionado, es de- JI
demanda social que adquieren en un momento dado mayor no-
cir, la organizacin puede producir deliberadamente un
conjunto de polticas y prcticas de GRH destinadas a es-
1:
1
toriedad, en especial por su mejor acceso a los medios de comu-
~'")
timular determinados comportamientos (esfuerzo, apren-
nicacin.
dizaje, colaboracin, etc.) y evitar otros (absentismo, ro- "
.J

No existe. desde luego, una receta para resolver el dilema de


la estrategia. No hay atajos que permitan valorar positivamen-
tacin. conflicto, etc.). t
::l

te la gestin de las personas cuando no existe una vinculacin de


sus polticas con la estrategia organizativa. Como hemos dicho,
Si partimos, con el modelo propuesto, de estas dos convic- ~
q

tal dilema no es sino una manifestacin de la complejidad que
ciones, el siguiente paso ser encontrar aquellos factores en los
que concurran simultneamente y en todo caso las dos caracte-
n
caracteriza a la gestin pblica. En el captulo sexto veremos rsticas siguientes:
r. J
cmo los directivos pblicos estn llamados a afrontar perma- ~J
nentemente esa complejidad, actuando como gestores estratgi-
a) que constituyan variables relevantes de las que dependan -"'l'!
cos, esto es, asumiendo una actitud pro activa ante el dilema de
la estrategia y dotando de consistencia a su referente estratgi-
las conductas seguidas por las personas en el trabajo, y
b) que resulten sensibles a la definicin y activacin de pol-
.';'
;

!
. ) ,
1
I
.

co mediante la gestin de las relaciones con su entorno poltico.


ticas y prcticas de recursos humanos.

La aplicacin de estos dos criterios nos lleva a identificar dos


LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS INCIDE SOBRE
grandes factores que se constituyen, al mismo tiempo, como in-
LAS VARIABLES DECISIVAS DEL COMPORTAMIENTO

:
dica la figura 2, en variables fundamentales del comportamien-
HUMANO EN EL TRABAJO
to humano en el trabajo, y por ello en las reas principales de in-
tervencin para la GRH: hablamos de las competencias y de la
Influir sobre las conductas de las personas para adecuarlas, tan- voluntad de las personas.
to como sea posible, a la estrategia de la organizacin es, como vi- f'

mos anteriormente, una de las dos finalidades principales de la .


GRH. Esta afirmacin se sustenta en dos asunciones bsicas:
Las competencias
rf
El comportamiento humano es una variable esencial de los
Las competencias son, como vimos en el captulo 1, aquellas
resultados de la organizaun. Sucede as en cualquier cir-
cualidades humanas de las que cabe derivar la idoneidad para
cunstancia y entorno organizativo? Ciertamente. como vea-
desempear una determinada tarea. Recuperando la definicin
mos hace poco, el grado de vinculacin causal entre las
de Boyatzis (1982) que avanzbamos, podemos considerar la

l
r r

100 e MRITO Y FLEXIBILIDAD


:e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
101
Figura 2
La gestin de las competencias es una parte fundamental de
la gestin de los RRHH. En tanto que las competencias consti-

r
! tuyen una variable esencial del comportamiento de las personas
en el trabajo, la GRH debe tenerlas en cuenta y proponerse influir
sobre ellas, a fin de adecuarlas en cada caso a las necesidades
1,
1;
j
organizativas.
Las personas adquieren y desarrollan sus competencias fue-
I
I ra de la organizacin y dentro de ella. Cuando la cualificacin la-
boral de las personas dependa casi exclusivamente de sus co-
I
1
i
nocimientos o recursos tcnicos y la vida til de stos era muy
dilatada en el tiempo, el peso de las que se adquiran en el exte- J
, RESULTADOS
ti'
r, rior era incomparablemente mayor: buena parte del xito estri-
baba en encontrar a la persona adecuada para la tarea. Hoy se
tienen en cuenta competencias de difcil adquisicin externa y,
por otra parte, las tareas cambian constantemente. Las personas
nos vemos obligadas a desarrollar y actualizar nuestras compe-
tencias en forma permanente para estar a la altura de lo que el
ZJ
,ir
~
~

,f
trabajo nos pide. Todo ello ha incrementado notablemente la ~j J
importancia de aquellas competencias que se adquieren y de-
competencia como una caracterstica subyacente en una perso-
sarrollan despus de la incorporacin de la persona a la orga-
nizacin.
~
,1
" ,
2
,
1;
na, que est causalmente relacionada con una actuacin exitosa en
Ambas clases de competencias son de extraordinaria impor- ,r
un puesto de trabajo. "
tancia para la GRH. Las competencias adquiridas fuera de la ;I
Hoyes notable el grado de coincidencia, entre los expertos organizacin son tenidas en cuenta por los subsistemas de pla-

en GRH, acerca del carcter limitado, como predictor del xito en nificacin y organizacin del trabajo. constituyen el eje de los
"

el trabajo, del mero conocimiento tcnico especializado. La apro- procesos de incorporacin y mantienen de hecho su relevancia a iJ
I
ximacin basada en las competencias supone, como ya se dijo lo largo de todo el ciclo de gestin del empleo. como veremos en
en el captulo 1,un enfoque ms amplio e integrador en el que para el captulo siguiente. Por su parte, la evolucin interna de las
identificar la idoneidad profesional y abrir paso a su gestin efi- competencias centra los procesos y actividades propios del sub-
caz se tienen en cuenta, junto al contenido de conocimientos tc- sistema de gestin del desarrollo.
nicos, otras caractersticas de las personas:
La figura 3 nos muestra las dimensiones del desarrollo de
competencias en el trabajo (Ledford, 1989). El desarrollo en pro-
las habilidades interpersonales. fundidad implica la adquisicin de un grado de dominio o maes-
las capacidades cognoscitivas y de conducta, tra superior sobre una misma rea de conocimientos o destrezas.
el concepto o percepcin de uno mismo, traducido en ac- El desarrollo horizontal, o en amplitud, supone la incorporacin
titudes y valores,
de competencias que permiten ampliar el abanico de tareas, cua-
los motivos o impulsores que seleccionan y orientan la con- lificando a la persona para trabajar de forma valiosa en diversas
ducta, y
reas laborales. El desarrollo en vertical implica la adquisicin de
los rasgos de personalidad o carcter. competencias que permiten influir sobre el comportamiento la-
r
e fe GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ] I 1
;

102 MRITO Y FLEXIBILIDAD
j
I
La voluntad
..
I
Figura 3. Dimensiones del desarrollo de competencias l

La voluntad es el segundo de los factores bsicos de influen-


cia sobre la conducta humana en el trabajo, que la GRH debe es-
timular mediante polticas y prcticas adecuadas a cada situa-
cin. Las competencias no agotan las variables de int1uencia en
En vertical la conducta humana. Personas dotadas de similares competen-
cias pueden desarrollar comportamientos diferentes e incluso
antagnicos, como consecuencia de adoptar patrones volitivos
distintos. Una misma persona, sin evidenciar cambios compe-
tenciales apreciables, puede manifestar a lo largo de un perodo 11
de tiempo esas diferencias de comportamiento a causa de osci-
laciones en la voluntad de esfuerzo o dedicacin a la tarea. La ;1
abundante produccin terica sobre la motivacin ofrece las re-
ferencias bsicas para entender estas conductas e intentar, des-
~.!
n
En amplitud
de la gestin de las personas, moverse con acierto razonable en
Fuente: Ledford (1989). el complejo mundo de las motivaciones humanas en el trabajo. ~)
!
1
La motivacin es el nivel de esfuerzo que las personas estn
dispuestas a aplicar a su trabajo (De Quijano y Navarro, 1998, :}
boral de otras personas. Esta tercera dimensin no se agota en la ;
,,
posesin de competencias relacionadas con el mando, sino que pg. 195). Todos somos frecuentes testigos de cmo ciertas per-
"
incluye cualidades y aptitudes no jerrquicas como son las de sonas, en determinados momentos, deciden realizar el esfuerzo , 2
formador de otros empleados o las de facilitador de equipos mul- necesario para hacer su trabajo lo mejor posible y conseguir un
tifuncionales. alto rendimiento. Diferentes teoras se han esforzado por expli- f!;
.I'1'
;,
No es difcil inferir de lo anterior dos consecuencias impor- car los mecanismos que fundamentan tales comportamientos y
tantes para la gestin de las personas: la primera es la extraor-
dinaria importancia que el desarrollo de las competencias de los
ayudar por ello a definir polticas de GRH capaces de estimular-
los. El dinero (Taylor),la satisfaccin de ciertas necesidades (Mas- HIti
empleados puede implicar para la organizacin. Pinsese en cam- low, Alderfer, McClelland), las relaciones sociales en el trabajo
pos como la optimizacin de recursos humanos, la flexibilidad
para adaptarse a los t1ujos de demanda o a los cambios en el en-
torno, la innovacin de productos, tecnologa o procesos de tra-
(Mayo), el sentimiento de equidad (Adams), las metas o los ob-
jetivos (Locke), las expectativas de recompensa (Vroom), la gra-
tificacin resultante del trabajo en s mismo (Hertzberg) y la per-
1
bajo y el desarrollo de capacidades internas de direccin. La se- cepcin de ser capaz de hacer bien las cosas (Bandura) son
gunda es que para estimular el desarrollo de competencias en algunos de los factores identificados por los expertos como agen-
las lneas de mayor inters estratgico para la organizacin se tes de la motivacin. Las escuelas tericas han puesto el acento
I .\
necesitar que entren en juego la prctica totalidad de los sub- bien en los contenidos de la motivacin o bien en el proceso que
sistemas de la GRH que describiremos en el captulo siguiente. la produce y explica, han enfatizado en ocasiones los agentes mo-
Es en este sentido en el que hoy se habla, como decamos en el tivadores intrnsecos a la tarea y en otras las causas extlinsecas.
primer captulo, de gestin por competencias. No es ste el momento de detenerse en una diseccin pormeno-
rizada de todo ello. Todas las teoras aportan elementos valiosos.
Ms que competir entre s, tratan de explicar diferentes cosas a

~
r-
104 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
'e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
105

diferentes niveles de anlisis (Schein, 1982, pg. 70). En todo cira en este sentido: el deterioro de su imagen pblica desmo-
caso, ms que intentar explicar los mecanismos de la motiva- tivara a los funcionarios, cuyo comportamiento corroborara
cin, nos interesa, desde la ptica de la GRH, analizar la interfase aquella imagen negativa que, a su vez, incrementara la desmo-
entre comportamientos y organizacin (Pallez, 2003, pg. 141) o, tivacin, etc.
dicho en otras palabras, explorar las condiciones y prcticas or- l
Ciertamente, parece probado que el grado de prestigio social
ganizativas que hacen posible la motivacin. de cualquier funcin, al influir sobre la percepcin de significa-
I
Como ocuma con las competencias, las polticas de GRH en- do (Hackman, 1977) del trabajo que se realiza, tiene un impacto, !ti,
cuadrables en cada uno de los subsistemas que recorreremos en mayor o menor segn los casos, sobre la motivacin. Lo que nos
el captulo siguiente disponen de un potencial estimulador de la parece menos plausible es relacionar, como hacen algunos auto-
motivacin, que puede ser, o no, tenido en cuenta, que es sus- res (Chanlat, 2003, pgs. 51 y sigs.), el dficit de reconocimiento
ceptible de aprovechamiento o despilfarro y que incluso puede social con las reformas gerencialistas de la Administracin, cul- 1;1
aplicarse en sentido negativo, produciendo descontento, apata pabilizando a la penetracin del management en la gestin p-
o desmotivacin.
No es difcil percibir cmo el diseo de los puestos de traba-
jo puede incorporar, en ciertos casos, orientaciones de enrique-
blica de una supuesta crisis de desmotivacin de los funciona-
rios, para concluir que el impulso a la motivacin de stos, ms n; 1" J,
que requerir tcnicas gerenciales, aconseja la recuperacin de
cimiento de tareas o de empowennent, maximizando los facto- algo que viene a ser definido, no sin ambigedad, como el im- tiq
res motivacionales intrnsecos. La gestin del rendimiento se
apoyar en los factores ms relacionados con la motivacin por
el logro (goal setting). El diseo de estructuras salariales perse-
guir, como veremos, la equidad interna y externa. Ser fcil re-
pulso tico del servicio pblico, y que estara siendo deteriorado
por las reformas inspiradas en la <<lluevagestin pblica.
A nuestro entender, sin negar experiencias concretas en las
;
I )


,
S
que las reformas gerencialistas hayan producido tales efectos I
,J
lacionar las polticas de compensacin variable o de promocin
con los presupuestos conceptuales y requerimientos de la teora
de las expectativas. Las diferentes aproximaciones tericas se-
-por ejemplo, agudizando la crisis de ciertas profesiones p-
blicas, como se ha constatado en el sector salud (Mendoza,
1999)-, el dficit de reconocimiento social es, como antes diji-
, S
,
I
rn tiles para iluminar el diseo e implementacin de polticas
de GRH moduladas para maximizar en cada caso su potencial
mos y resulta notorio, muy anterior. La imagen de prdida de una ,
Administracin poblada de diligentes funcionarios imbuidos de
motivador. En suma, la motivacin, la activacin sostenida de la un gran impulso tico y socialmente retribuidos con la conside-
J I~
voluntad de esfuerzo de las personas, es uno de los principales ob- racin pblica reservada a las lites nos parece ms bien una en-
jetivos de la GRH, que debe inspirar sus diferentes prcticas e soacin. Resulta, por tanto, poco fundado aspirar a la recupe-
iniciativas. racin de algo que es dudoso que existiera, o que, de existir, no es
Un apunte final, antes de concluir este epgrafe. Si existe una evidente que tuviera un claro impacto positivo sobre la motiva-
constante en la imagen que se ha propuesto del funcionario p- cin de los servidores pblicos o sobre la percepcin que de la
blico desde hace ms de un siglo, en todo el mundo, es la de su misma prevaleca en la sociedad. ';1:'
desmotivacin (Duvillier y otros, 2003, pg. 35). El imaginario Es una necesidad de nuestras sociedades desarrollar y refor-
colectivo de todos los pases abunda en visiones del funcionario zar los valores ticos del servicio pblico, construyendo el nue-
ablico y poco predispuesto al esfuerzo laboral. Algunas aproxi- vo profesionalismo pblico que constituye uno de los retos ac-
maciones recientes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) enfatizan el peso tuales de la gestin pblica (OCDE, 2001b), como se abordar
de los factores de reconocimiento social sobre la motivacin, o en el captulo 7. Sin embargo, la cuestin de la motivacin de los
ms bien sobre la desmotivacin, de las personas que tr!lbajan en funcionarios se sita bsicamente en otra esfera: la de las polti- L

el sector pblico. Un efecto de profeca autocumplida se produ- cas y prcticas de gestin de las personas, es decir, justamente
104 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
e
~

GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]


e
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1'
i
1
I

I

diferentes niveles de anlisis (Schein, 1982, pg. 70). En todo l


cira en este sentido: el deterioro de su imagen pblica desmo- I
caso, ms que intentar explicar los mecanismos de la motiva- tivara a los funcionarios, cuyo comportamiento corroborara
cin, nos interesa, desde la ptica de la GRH, analizar la interfase aquella imagen negativa que, a su vez, incrementara la desmo-
entre comportamientos y organizacin (Pallez, 2003, pg. 141) o, tivacin, etc.
dicho en otras palabras, explorar las condiciones y prcticas or- Ciertamente, parece probado que el grado de prestigio social
ganizativas que hacen posible la motivacin. de cualquier funcin, al influir sobre la percepcin de significa-
Como ocurra con las competencias, las polticas de GRH en- do (Hackman, 1977) del trabajo que se realiza, tiene un impacto,
cuadrables en cada uno de los subsistemas que recorreremos en mayor o menor segn los casos, sobre la motivacin. Lo que nos
el captulo siguiente disponen de un potencial estimulador de la parece menos plausible es relacionar, como hacen algunos auto-
motivacin, que puede ser, o no, tenido en cuenta, que es sus- res (Chanlat, 2003, pgs. 51 y sigs.), el dficit de reconocimiento 1;
ceptible de aprovechamiento o despilfarro y que incluso puede social con las reformas gerencialistas de la Administracin, cul-
aplicarse en sentido negativo, produciendo descontento, apata
o desmotivacin.
pabilizando a la penetracin del management en la gestin p- ~f....
4 ,11
blica de una supuesta crisis de desmotivacin de los funciona- J

No es difcil percibir cmo el diseo de los puestos de traba- rios, para concluir que el impulso a la motivacin de stos, ms !(
jo puede incorporar, en ciertos casos, orientaciones de enrique- que requerir tcnicas gerenciales, aconseja la recuperacin de I~,
cimiento de tareas o de empowennent, maximizando los facto-
res motivacionales intrnsecos. La gestin del rendimiento se
apoyar en los factores ms relacionados con la motivacin por
algo que viene a ser definido, no sin ambigedad, como el im-
pulso tico del servicio pblico, y que estara siendo deteriorado
~III
dI
1) r
por las reformas inspiradas en la <<lluevagestin pblica.
el logro (goal setting). El diseo de estructuras salariales perse- A nuestro entender, sin negar experiencias concretas en las
.lll
guir, como veremos, la equidad interna y externa. Ser fcil re- que las reformas gerencialistas hayan producido tales efectos
lacionar las polticas de compensaCin variable o de promocin -por ejemplo, agudizando la crisis de ciertas profesiones p-
,!
, 2,'
con los presupuestos conceptuales y requerimientos de la teora
de las expectativas. Las diferentes aproximaciones tericas se-
blicas, como se ha constatado en el sector salud (Mendoza,
1999)-, el dficit de reconocimiento social es, como antes diji- :li'
,J
rn tiles para iluminar el diseo e implementacin de polticas mos y resulta notorio, muy anterior. La imagen de prdida de una ;, .
J,
de GRH moduladas para maximizar en cada caso su potencial
motivador. En suma, la motivacin, la activacin sostenida de la
Administracin poblada de diligentes funcionarios imbuidos de
un gran impulso tico y socialmente retribuidos con la conside- f
voluntad de esfuerzo de las personas, es uno de los principales ob- racin pblica reservada a las lites nos parece ms bien una en-
jetivos de la GRH, que debe inspirar sus diferentes prcticas e soacin. Resulta, por tanto, poco fundado aspirar a la recupe-
iniciativas. racin de algo que es dudoso que existiera, o que, de existir, no es
Un apunte final, antes de concluir este epgrafe. Si existe una evidente que tuviera un claro impacto positivo sobre la motiva-
constante en la imagen que se ha propuesto del funcionario p- cin de los servidores pblicos o sobre la percepcin que de la
blico desde hace ms de un siglo, en todo el mundo, es la de su misma prevaleca en la sociedad.
desmotivacin (Duvillier y otros, 2003, pg. 35). El imaginario Es una necesidad de nuestras sociedades desarrollar y refor-
colectivo de todos los pases abunda en visiones del funcionario zar los valores ticos del servicio pblico, construyendo el nue-
ablico y poco predispuesto al esfuerzo laboral. Algunas aproxi- vo profesionalismo pblico que constituye uno de los retos ac-
maciones recientes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) enfatizan el peso tuales de la gestin pblica (OCDE, 2001b), como se abordar
de los factores de reconocimiento social sobre la motivacin, o en el captulo 7. Sin embargo, la cuestin de la motivacin de los
ms bien sobre la desmotivacin, de las personas que trabajan en funcionarios se sita bsicamente en otra esfera: la de las polti-
el sector pblico. Un efecto de profeca autocumplida se produ- cas y prcticas de gestin de las personas, es decir, justamente
106 e MRITO Y FLEXIBlcIDAD

la del management. Desde esta perspectiva, no existen, a nuestro


r
e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]

ca interna, el contexto presupuestario, la tecnologa utilizada,


1.
juicio, diferencias sustanciales entre los funcionarios yel resto de los sistemas de trabajo, la estructura sociolgica de las planti- l.
i
los trabajadores. No se motiva a unos de una forma y a otros llas, los estilos de direccin, etc. En cada situacin sern reco- ,
nocibles unos u otros como determinantes de influencias rele-
de otra. Los elementos de contexto (el grado de estabilidad de la
organizacin, del entorno y del empleo, las caractersticas del vantes. En todo caso, hay dos factores que en toda clase de
contexto son de consideracin obligada, por su importante inci-
I
trabajo, los modelos culturales, la disponibilidad de incentivos de
un tipo o de otro, etc.) crearn, como es lgico, diferencias a la dencia, directa e indirecta, en el comportamiento humano: la es-
t
hora de elegir los instrumentos ms adecuados en cada caso para
intentar estimular la motivacin, pero no cambian la naturaleza
tructura y la cultura organizativas.
La estructura de la organizacin es uno de ellos. Entendemos, I ;
de los mecanismos, complejos y frecuentemente ambiguos, que
activan o desactivan la voluntad de esfuerzo de las personas. Las
organizaciones del sector pblico comparten con las empresas,
en este campo, desafos que no difieren en lo esencial.
como Mintzberg (1984, pg. 26), que la estructura de una orga-
nizacin es el conjunto de las formas en que se divide el trabajo en
tareas distintas, para conseguir luego la coordinacin de stas. Di-
visin y coordinacin del trabajo, o, en los trminos de Lawren-
H
.1)
1 ti')
J

ce y Lorsch (1973), diferenciacin e integracin, son los polos
entre los que se realizan las opciones de diseo estructural. 1!
FACTORES SITUACIONALES INFLUYENTES Sistematizamos los parmetros de diseo de estructuras or- ',!JI11'
QUE DEBEN SER CONSIDERADOS ganizativas distinguiendo, como el autor canadiense, entre cua-

El conjunto de polticas y prcticas de personal al que llama-


tro bloques secuencialmente ordenados:
:: ~\
mos GRH no constituye la nica fuente de influencias sobre las a) El diseo de los puestos, que implica dotarlos de un cierto
dos variables expuestas (dimensionamiento y conducta). Ade- grado de especializacin y de formalizacin del compor- I
ms, debe tenerse en cuenta el peso de otros factores situacio-
nales influyentes, identificables en el interior de la organizacin
tamiento, as como definir los requisitos de preparacin y
socializacin requeridos de sus ocupantes.
,S

1
o en el exterior de la misma. b) El diseo de la superestructura, que fija los criterios de
Dichos factores situacionales influyen sobre los RRHH, ya
sea directamente o de manera indirecta. La influencia es direc-
agrupacin de los puestos en unidades dotadas de un ni-
co mando jerrquico y define el tamao de la unidad o
j
ta cuando afecta de manera inmediata al comportamiento de las span de control de su director.
personas en el trabajo: pinsese, por ejemplo, en una pauta de c) El diseo de los vnculos laterales, que define la tipologa de
conducta culturalmente interiorizada. La influencia es indirecta los sistemas de planificacin y control, as como los dis-
cuando se ejerce condicionando las polticas y prcticas de GRH positivos de enlace, necesarios para contener las interde-
(como un cambio legal), o incluso la propia estrategia de la or- pendencias laterales o transversales.
ganizacin (por ejemplo, una coyuntura presupuestaria crtica). d) El diseo del sistema de decisin, que establece el grado en
que las diferentes decisiones permanecen centralizadas o
se descentralizan, vertical u horizontalmente.
Factores internos
El conjunto de decisiones que se desprenden del diseo de
En el contexto organizativo interno, numerosos elementos estructuras constituye un factor situacional de la mayor rele-
pueden ser considerados como factores influyentes, en los dos vancia para la GRH, cuyas consecuencias se extienden a la prc-
sentidos mencionados. Entre ellos cabe citar la situacin polti- tica totalidad de los subsistemas de sta. El grado de estandari-

L
108e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re
GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]
e
109
zacin del comportamiento mediante normas o descripciones
de tareas, el tamao de la pirmide jerrquica, el funcionamien-
to de los sistemas de planificacin, los tipos de control y el gra-
I cambio cultural. Se trata sin duda de uno de los desafos ms di-
fciles, ya que la cultura organizativa es, como decamos, un de-
,
do de centralizacin/descentralizacin en la toma de decisiones,
son, entre otros, datos estructurales muy relevantes para la ges-
tin de las personas.
I
1
psito de convicciones lentamente interiorizadas y aprendidas.
Cambiar obliga a desaprender, lo que priva a las personas de ele-
mentos que les han conferido identidad y certidumbre durante
;1
!
J aos e incluso dcadas, y lo hace antes de que puedan haberlos , ,
La cultura organizativa es asimismo un factor situacional in-
terno de extraordinaria importancia. Adoptamos el enfoque de
Schein (1999, pg. 29), que define la cultura como el conjunto
1 sustituido por nuevas convicciones y certezas. El cambio cultu-
ral produce en las personas un sufrimiento que necesita ser con- :1
tenido y gestionado. Debe ser visto como un proceso gradual y lar-

1I
de asunciones compartidas, dadas por supuestas, que un grupo
go que se nutre, entre otras cosas, de polticas de RRHH (empleo,
humano ha interiorizado, en un proceso de aprendizaje, a lo largo
de su historia. desarrollo, compensacin, relaciones humanas, etc.) adecuadas
al objetivo y dotadas de impulso y perspectiva de largo plazo.
Con frecuencia, los modelos mentales y valores interioriza-
dos en el contexto organizativo constituyen una clave explicati-
va del comportamiento de las personas, as como de las propias
Factores externos
;I\i
t(
polticas y prcticas de GRH desarrolladas en una organizacin.
Distinguiremos, segn el mismo autor, entre tres niveles de
~
f
aproximacin a la cultura organizativa: En el exterior de la organizacin son igualmente numerosos
los factores situacionales influyentes. Entre otros, la situacin
,

:
(
,

J sociopoltica, la econmica, la evolucin tecnolgica, las expec-
1. El nivel de los artefactos, o estructuras y procesos organi-
zativos visibles (cdigos de presentacin o relacin o de
tativas de los usuarios de los servicios pblicos, los creadores de !
opinin, los medios, etc. Tambin en este campo dos factores ~
resolucin de conflictos, horarios, reuniones, comunica-
ciones, ritos, eventos sociales, etc.).
2. El nivel de los valores adoptados (filosofas, metas, orien-
de entorno son de consideracin ineludible por su trascenden-
cia para la gestin de las personas: las normas jurdicas de apli-
,r
2

taciones explcitas, etc.). cacin y el mercado de trabajo.


El marco juridico es un poderoso elemento del entorno, cuya
,
3. El nivel de las asunciones tcitas compartidas (valores
influencia, normalmente introduciendo limitaciones, sobre el
practicados, modelos mentales, convicciones implcitas). J1
funcionamiento de los sistemas de GRH es incuestionable. En
el mbito pblico, la extensin e intensidad de las regulaciones t
Slo llegando al tercero de los niveles citados es posible cap-
tar, en toda su dimensin, la cultura organizativa, ya que slo en
ste hallamos elementos culturales (intangibles) que actan como
incrementa su importancia. Del marco legal derivan algunas de
las principales singularidades y restricciones que la GRH debe
l:
asumir en los sistemas pblicos.
verdaderos motores del comportamiento humano en la organi-
La ubicacin del marco jurdico en esta posicin del modelo
zacin. Con frecuencia, adems, entre el nivel 2 y 3 aparecen
que proponemos debe ser subrayada, ya que se trata de una op-
abundantes incoherencias que reflejan el alejamiento entre las
cin no exenta, en el mbito pblico, de una cierta carga contra- ,
percepciones y declaraciones explcitas y las pautas informales y
cultural. Afirmar que la leyes un elemento de entorno contradice i
valores efectivamente interiorizados. Cuando ello es as, nos ha- I
aproximaciones burocrtico-jurdicas a la gestin pblica de los
llamos normalmente ante un desafo de cambio cultural.
Es muy frecuete que la GRH deba abordar en nuestros das,
RRHH, ms o menos presentes en una parte de los sistemas de 1: .
funcin pblica analizados en el captulo anterior. Para estos en- ,
- y especialmente cuando hablamos del sector pblico, objetivos de
foques, la norma, ms que un marco limitador externo, es una di-

L l
110e MRITO Y FLEXIBILIDAD

rectriz. La funcin del gestor de RRHH es sobre todo cumplirla,


r::
:e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PBLICO [ ... ]

gestor pblico de RRHH, el conocimiento y seguimiento de su


.1
esto es, tomar decisiones lo ms prximas posible a una recta in- evolucin y de sus fluctuaciones constituye cada vez ms un re-
terpretacin de la legalidad. Como es sabido, para la burocracia curso imprescindible. I
weberiana, la aplicacin impersonal de la legalidad (Echebarria, l'
l'
1993) se convierte en el eje rector de una buena Administracin.
En realidad, bajo este paradigma, el marco jurdico ocupara el UTILIZACIN DEL MODELO CON FINES DE DIAGNSTICO
lugar que en el diagrama de la figura 1 (pg. 91) hemos atribui- I
1
do a la estrategia de la organizacin. La visin global y panormica del modelo propuesto, pre-
En estos enfoques, la realidad de la gestin pblica del empleo
y los RRHH tiende a confundirse con el marco jurdico que la
regula. En lgica consecuencia, cualquier mejora de gestin tien-
de a encontrar en el cambio normativo el vehculo obligado. La
sentada hasta este punto, suministra ya algunos elementos tiles
para el diagnstico de sistemas de gestin del empleo y los RRHH.
En concreto, puede ser utilizada como un mapa capaz de facili-
r, 1
tar indicaciones acerca del lugar de origen o raz de los problemas ,. '1I
reforma legal aparece como el eje de todo cambio significativo, y disfunciones que se van detectando en el funcionamiento de I j

1
aunque cualquier examen, incluso superficial, lo desmienta. Iden- un sistema concreto de GRH. t :
tificar el cambio de norma con el de la realidad constituye un As, una disfuncin detectada (por ejemplo, una escasa ade-
solo paso ms, plenamente coherente, en la misma direccin. La
funcin pblica y el empleo pblico se convierten en algo pare-
cuacin entre persona y puesto, el exceso de rigidez en la movi- i 1
lidad o promocin, o la inequidad retributiva) puede deberse
cido a realidades virtuales, para cuyo anlisis cuenta la forma, y :~
simplemente al inadecuado diseo de una poltica de personal o
no el fondo o la sustancia material de las cosas. a prcticas de GRH contraindicadas, pero tambin a la falta de J
Frente a todo ello, el modelo que proponemos considera la ~
claridad estratgica en la organizacin, a la inexistencia de una 1
legalidad justamente como un marco en cuyo interior deben pro- J
ducirse y moverse las polticas y decisiones de personal en las
organizaciones de los Estados de Derecho. Esta aspiracin no
estrategia de RRHH mnimamente precisa y coherente, a desa-
justes de diseo estructural, a restricciones jurdicas, a contrac-
ciones del mercado laboral, a modelos mentales o pautas cultu-
,
2

I
puede desconocer ni las claves metajurdicas de muchos ele- rales dominantes, o a cualesquiera otros factores situacionales
mentos de la gestin de las personas, ni los mrgenes que fre- internos o del entorno.
cuentemente las normas otorgan para la adopcin de decisiones Detectar el rea-raz del problema (o las reas, ya que con fre- f
de gestin. Dentro de la legalidad, el norte de las polticas y prc- cuencia estaremos ante ms de una) resulta imprescindible para
ticas de GRH es la estrategia organizativa. El marco jurdico es lo que podramos llamar dar en la diana, esto es, para que el
un poderoso factor de entorno, que puede condicionar en mu- diagnstico apunte a las soluciones correctas. Por poner un ni-
chos casos la gestin de las personas, pero que en ningn caso la co ejemplo de lo contrario, si para resolver un problema de ori-
dirige, ni mucho menos la suplanta. gen predominantemente cultural, lo que se preconiza es una re-
El mercado de trabajo constituye asimismo un referente de la forma legal, probablemente la disfuncin tienda a perpetuarse.
mayor importancia para el diseo y funcionamiento de polticas
y prcticas de GRH. Como se ver ms adelante, en campos como
el aprovisionamiento de RRHH, el control de la rotacin o las
polticas de compensacin, entre otros, el mercado laboral es un
factor situacional de trascendencia indudable.
ste es un campo en el que, como veamos en el captulo 1,
nuestras sociedades han vividos cambios muy notables. Para el
ro--
e ,'e e
4
LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Destinamos este captulo al desarrollo del modelo integrado


!;
L
de gestin que hemos presentado en el captulo precedente. Di-
cho modelo aparece aqu desplegado en las principales polticas
; f.
y prcticas de gestin de las personas, que aparecen a su vez agru- ;le,-1
padas en subsistemas, tal como recoge la figura 4.
Se incluyen en este captulo unas notas que clarifican algunos
d:I
\o~
de los conceptos mencionados en ste. I

LA GRH SE DESPLIEGA EN DIFERENTES SUBSISTEMAS


j

~
Si, volviendo al captulo anterior, imaginamos que un meca-
nismo fotogrfico de zoom nos aproxima el crculo central del "

:t
diagrama de la figura 1 (pg. 91), en el que habamos situado la 1,-
;

GRH, de tal forma que pudisemos inspeccionar en detalle su


interior, 10 que hallaramos es el contenido de la figura 4.
j
.. sta nos presenta la GRH como un sistema integrado de ges-
tin que se despliega en diferentes componentes, los cuales ope-
ran como subsistemas de aqul y aparecen conectados e inte-
rrelacionados de la forma que expresan las flechas.
La parte superior de la figura 4 nos muestra de nuevo el re-
ferente estratgico. Si en el diagrama de la figura 1 se trataba de
la estrategia organizativa, aqu se apunta a una derivacin o sub-
producto de aqulla: una estrategia de recursos humanos. Pode-
mos definir sta como un conjunto de prioridades o finalidades
bsicas que orientan las polticas y prcticas de GRH, para poner-
las al servicio de la estrategia organizativa.
La existencia, ms o menos explcita y formalizada, de una
estrategia de recursos humanos es imprescindible para:


......
~e
114 e
Figura 4. Subsistemas
MRITO

~
Y FLEXIBILIDAD

de la gestin de recursos humanos


LOS GRANDES SUBSISTEMAS

en los restantes subsistemas, con todos los cuales aparece co-


nectada.
~I,~


Planificacin
En el nivel intermedio hay cinco subsistemas, ordenados en
horizontal en cuatro bloques, con arreglo a una secuencia lgica:
en el primero, la organizacin del trabajo, que prefigura y concre-
ta los contenidos de las tareas y las caractersticas de las personas
llamadas a desempearlas; en el segundo, la gestin del empleo,
Organizacin Gestin del
que comprende los flujos de movimiento, entrada y salida de las per-
del trabajo empleo sonas; en el tercero, la gestin del rendimiento, que planifica. esti-
Diseo de puestos Incorporacin
mula y evala la contribucin de las personas; en el cuarto, por
Definicin de Movilidad
una parte, la gestin de la compensacin, que retribuye la contri-
perfiles bucin, y.por otra, la gestin del desarrollo, que se cuida del creci- ~ Z
Desvinculacin
miento individual y colectivo de las personas en la organizacin.
I \i
i
Por ltimo, en el nivel inferior se encuentra la gestin de las re- ~~
laciones humanas y sociales, que integra la dimensin colectiva
Gestin de las relaciones
humanas y sociales de la GRH y se relaciona a su vez con todos los subsistemas men- !
Clima laboral Relaciones laborales Politicas sociales cionados anteriormente.
Tres requisitos son imprescindibles para que un conjunto de ~
Fuente: Elaboracin propia. adaptado de un esquema de Servals (2000). polticas y prcticas de GRH funcionen, en una organizacin de-
terminada, como un sistema integrado, capaz de aportar valor
i
~
a) Alcanzar lo que antes llambamos coherencia o sintona es- y contribuir al logro de los objetivos organizativos:
2
tratgica del sistema de GRH, es decir, el alineamiento en-
tre las polticas y prcticas de personal y las prioridades de 1. En primer lugar, es necesario que todos los subsistemas "

;
la organizacin. enunciados se encuentren operativos, es decir, que se d i,:.
un conjunto mnimo de polticas y prcticas de personal co-
b) Dotar de sentido y de valor a las polticas y prcticas de
GRH, que de lo contrario tendern a la mera adminis- herentes que permitan inferir racionalmente la existencia a
tracin de personal, una actividad rutinaria e inercial de y operatividad de cada subsistema. De no ser as, esto es,
puro mantenimiento de lo existente, que est privada de existir vaCoso lagunas en el campo ocupado por algu-
de impulso propio. nos subsistemas, toda la integracin sistmica de la GRH
c) Hacer posible la innovacin de las polticas y prcticas de quedara debilitada. As, por ejemplo, si no existe una eva-
GRH, as como la adaptacin de sta a las exigencias de- luacin del rendimiento mnimamente formalizada, los
rivadas de los cambios en el entorno de las organizacio- procesos de promocin y carrera quedarn privados de in-
nes pblicas. sumas bsicos para desarrollarse adecuadamente. La ten-
dencia ser a producir ascensos arbitrarios, o bien basados
La figura 4 nos presenta la GRH integrada por siete subsis- en la antigedad o en mritos puramente formales.
temas interconectados, ubicados verticalmente en tres niveles. 2. Los subsistemas de la GRH debern, adems, funcionar in-
En el nivel superior, la planificacin de recursos humanos, terconectados, de la forma representada por las flechas de
que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de la figura 2 (pg. 100), que ms adelante se precisar con
GRH y permite anticipar la definicin de polticas coherentes ms detalle. As, por poner tambin un ejemplo, si no exis-
I
r
116- MRITO Y FLEXIBILIDAD

te interconexin operativa entre el diseo de los puestos y per-


files y los procesos de incorporacin de personal (es decir, si
cada subsistema opera aislado) difcilmente se lograr la
e LOS GRANDES SUBSISTEMAS

b) La identificacin de otros subsistemas con los que se re-


laciona y el sentido y significado de esa relacin.
c) Los procesos y prcticas de GRH en los que se despliega

idoneidad en las adscripciones de las personas a las tareas. para alcanzar sus finalidades.
3. Por ltimo, todos los subsistemas deben aparecer como d) Los puntos crticos que deben ser tenidos en cuenta por
aplicaciones de una estrategia de RRHH, derivada de la es- todo aquel que pretenda aplicar el modelo al anlisis de
trategia organizativa, y cohesionados por aqulla. Una po- realidades concretas de gestin del empleo y las perso- 1
ltica o prctica de personal no puede ser juzgada, como nas. Se enunciarn como proposiciones de buena prcti- I:
ya dijimos, al margen de esta coherencia bsica. Por poner ca que, tomadas conjuntamente, caracterizaran una GRH
un ejemplo, si una poltica de retribucin variable ligada
al rendimiento remunera objetivos que no coinciden con
correcta en cada uno de los campos que van siendo des-
critos.
1:
prioridades organizativas claras, aunque lo haga de mane- e) Algunas consideraciones especficas de utilidad para la : z
ra tcnicamente irreprochable, estar contribuyendo a des-
viar indebidamente la conducta de los empleados y cau-
mejor comprensin del subsistema en cuestin, as como
para la utilizacin del modelo como marco analtico en el
:i
, (
sando, en realidad, un perjuicio a la organizacin. examen de realidades organizativas concretas.

Tras la descripcin de los siete subsistemas, incorporaremos 1,


DESCRIPCIN DE LOS SUBSISTEMAS una mencin al diseo de la organizacin de la funcin de RRHH,
necesaria para completar la visin general del funcionamiento ~
~
Abordamos a continuacin la descripcin de los subsistemas de la GRH en cualquier organizacin.
que presenta la figura 4 (pg. 114) y que acabamos de enunciar. J
2
No es objeto de este apartado un anlisis en profundidad de las
"
polticas y prcticas de GRH en cada uno de los mbitos en los que Subsistema 1: planificacin de recursos humanos
se definen y aplican. Nuestro propsito es ms bien facilitar una
,
visin del alcance de cada uno de los subsistemas, que permita a) Objetivo
comprender:
Mediante la planificacin de recursos humanos (PRH), una ,, '
! '~
El papel de cada uno de ellos en un sistema integrado de organizacin realiza el estudio de sus necesidades cuantitativas
GRH. y cualitativas de RRHH a corto, medio y largo plazo, contrasta las
La contribucin de cada uno al logro de una GRH adecuada. necesidades detectadas con sus capacidades internas e identifi-
El conjunto de elementos bsicos que haran posible una eva- ca las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferen-
luacin de las polticas y prcticas de GRH en cada campo. cias entre unas y otras.
El objetivo de la PRH es facilitar la disponibilidad de las per-
De acuerdo con esta finalidad, incluiremos en la descripcin sonas que la organizacin necesita, en el momento adecuado y al
de cada subsistema los siguientes contenidos: menor coste. Se trata del subsistema que facilita la coherencia
estratgica de las diferentes polticas y prcticas de GRH, co-
a) El objetivo o finalidad bsica, esto es, la razn de ser o nectando stas con las prioridades de la organizacin. Podemos
contribucin principal del subsistema en cuestin a las fi- decir por ello que constituye la puerta de entrada en un siste-
nalidades genricas de la gestin del empleo y los RRHH. ma integrado de GRH.
~i.

~
j
r-
118 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
:e LOS GRANDES SUBSISTEMAS I
b) Relacin con otros subsistemas 1. El anlisis de las necesidades brutas de RRHH, consisten-
te en la previsin de las necesidades cuantitativas (cun-
Como consecuencia de lo anterior, la PRH est llamada a re- tas personas, cunto tiempo) y cualitativas (qu compe-
lacionarse, tal como expresan las flechas de la figura 4 (pg. 114), tencias) se precisarn, para hacer qu cosas y en qu
con la totalidad de los subsistemas de la GRH. La existencia de esta momento. 1
relacin ser el elemento determinante para que las polticas y 2. El anlisis de las disponibilidades, actuales y futuras, des-
prcticas de personal respondan a prioridades y objetivos pre-
I
I
tinado a identificar la situacin que se producira previ-
viamente definidos, y no a comportamientos meramente iner- siblemente en el campo objeto de anlisis, si no se actua-
ciales o reactivos.
Para quien pretenda contrastar la dimensin estratgica de
un sistema de GRH, la comprobacin de estas interconexiones se
producir preferentemente cuando se examine cada uno de los di-
ra en un sentido corrector de la evolucin vegetativa de
los recursos existentes.
Para la efectividad de este anlisis, ser necesario dis-
poner de un grado adecuado de desarrollo de los sistemas
!i
,I
ferentes subsistemas, formulndose, en el anlisis de cada uno de
ellos, la siguiente pregunta:
de informacin de personal.
3. El anlisis de las necesidades netas de RRHH, resultantes
!'
el'
Hasta qu punto las polticas, las decisiones y las prcticas de
GRH en este campo concreto obedecen a intenciones consciente-
mente prefiguradas en un proceso de PRH?
del contraste entre los dos apartados anteriores, del que re-
sultarn, ordinariamente, en los distintos mbitos en que
se planifica, diferencias por defecto (dficit de carcter
}
,
c) Procesos
cuantitativo o cualitativo) o por exceso (empleos o com-
petencias innecesarios).
1
4. La programacin de medidas de cobertura, mediante la cual ~
se trata de identificar y prever las acciones que debern ~
En un subsistema de PRH, podemos distinguir, como mues- realizarse para satisfacer las necesidades netas detecta- ) r,
tra la figura 5, los siguientes procesos: das y que pueden afectar a cualquiera de los subsistemas
,
Figura 5. Esquema del proceso de planificacin de RRHH
de la GRH, ya que puede tratarse de medidas deorgani-
zacin del trabajo, de gestin del empleo, de la compen-
,
,
PLANES DE EMPRESA ANLISIS DE ENTORNO PREVISIONES DE PLANTILLA sacin, etc. /

~ --------
d) Puntos crticos

Existencia e integridad del sistema

Es constatable un desarrollo adecuado de todos los proce-


sos que forman parte de un sistema de PRH.

Coherencia estratgica
\
MEDIDAS DE COBERTURA Las previsiones de la planificacin de personal se despren-
den ordinariamente de prioridades y orientaciones estra- j
f
~
120- MRITO Y FLEXIBILIDAD
re
,
I


LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e
121

tgicas de la organizacin. El grado de adecuacin entre e) Consideraciones especficas sobre el subsistema


unas y otras es normalmente alto. 1\
de planificacin
Los mecanismos de PRH hacen posible una adaptacin fle- !
i

xible de las prcticas de personal a los cambios estratgicos En el anlisis de la PRH, pueden distinguirse conceptual-
de la organizacin.
mente dos momentos o niveles: el del examen de los ins-
trumentos, mecanismos y decisiones propios de la planifi-
Informacin de base
cacin de personal, y el de la evaluacin de la operatividad
de aqullos, constatando su grado de influencia en las di- 1,
Los sistemas de informacin sobre el personal permiten un ferentes polticas, prcticas y decisiones de GRH. Debe te- l'
conocimiento razonable de las disponibilidades cuantitati-
vas y cualitativas de RRHH existentes y previsibles en el fu-
turo, en los diferentes mbitos organizativos y unidades.
nerse en cuenta, por lo tanto, que una visin completa de la
PRH slo se conseguir cuando se haya analizado el con- I
, z
junto de los subsistemas que integran el modelo en una rea- C'
lidad organizativa determinada.
Eficacia

l.
En el mbito pblico, no es infrecuente hallar reas orgnicas
o funcionales en las que las decisiones son habitualmente
Las polticas e instrumentos de PRH que se utilizan per- inerciales o reactivas, junto a otras en las que, normalmen-
miten, en general, la optimizacin de los efectivos, la co- te por haberse impuesto prioridades estratgicas contun- ~
rrecta distribucin de los recursos y un reparto adecuado dentes, se ha desarrollado un instrumental planificador apre-
de la carga de trabajo entre las unidades.
No existen, en general, excedentes o dficit de personal
ciable. Quien pretenda evaluar el funcionamiento de este
subsistema en una organizacin determinada deber tener
i
~
significativos en las diferentes unidades o partes de la or- esto presente para evitar tomar la parte por el todo. ~
ganizacin.
Como se ha dicho antes, la brecha o gap en que se funda la
El coste global de las plantillas se sita dentro de parme- identificacin de necesidades netas puede producirse por de-
"

tros razonables y compatibles con la economa de la orga- fecto (se constata un dficit de personas o de competen-
nizacin.
Las operaciones de redistribucin de efectivos se llevan a
cias) o por exceso (existe un excedente cuantitativo o cua-
litativo). En el mbito pblico, resulta necesario hacer
j
cabo con eficacia siempre que es necesario. hincapi en esta segunda posibilidad, para evitar las din-
La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un en- micas incrementalistas que no cuestionan la necesidad de
torno de sociedad del conocimiento. Hay un peso signifi- lo existente. Estas dinmicas vienen a menudo facilitadas,
cativo del trabajo cualificado en la composicin de las plan- como veremos en el captulo siguiente, por las dificultades
tillas.
existentes en muchos entornos pblicos para gestionar fle-
xiblemente los excedentes de personal.
Administracin
Normalmente, el desaITollo de la PRH est relacionado,
aunque no de forma causal, con el de los sistemas de in-
Las previsiones de la PRH son objeto de seguimiento y ac- formacin sobre el personal. La calidad de dichos sistemas
tualizacin para ser, en caso necesario, reajustadas a los suele ser un prerrequisito de eficacia de la PRH.
cambios de estrategia o entorno. En defecto de instrumentos ms elaborados y especficos,
Los directivos de lnea conocen las previsiones de la PRH los presupuestos contienen elementos de planificacin de
y participan en su elaboracin y seguimiento. personal que deben ser tenidos en cuenta. En todo caso,
122 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

un sistema de PRH precisa, para estar completo, tener re-


r.

)

c) Procesos
LOS GRANDES SUBSISTEMAS 123
e <
,
1!
1
,1

1!
\

j,

flejo en las decisiones de asignacin de recursos, as como


en los mecanismos y decisiones de ejecucin y de control
presupuestario. En un subsistema de organizacin del trabajo, son dos los
procesos diferenciados que deben contemplarse: ti' ,
En nuestros das, el carcter dinmico del entorno tiende
a acortar la validez temporal de las previsiones surgidas de f
1. El diseo de los puestos de trabajo, que implica la descrip- ! I
cualquier proceso planificador. La PRH en el mbito p-
cin de las actividades, funciones, responsabilidades y fi-
blico se ve igualmente afectada por este hecho, lo que obli-
nalidades que la organizacin asigna al puesto y que, con-
ga a crear y mantener especialmente activados los meca- l"
juntamente, configuran el marco en el que el ocupante de .
nismos de seguimiento y actualizacin.
ste deber desarrollar su contribucin y obtener los re- 1,

sultados esperados. I
Subsistema 2: organizacin del trabajo Una buena descripcin del puesto debera contener la I!
~ ~".
mencin precisa de: a) la misin o razn de ser del pues- ~l
a) Objetivo to; b) su situacin especfica en la cadena de autoridad ~"
~'i
formal de la organizacin; c) sus dimensiones o magnitu-
i!
El subsistema de organizacin del trabajo integra el conjun-
to de polticas y prcticas de GRH destinadas a definir las ca-
des bsicas de los recursos que gestiona; d) sus funciones
y tareas principales; e) el alcance de la responsabilidad ,r ,
ractersticas y condiciones de ejercicio de las tareas, as como que corresponde a las decisiones del titular; y f) las finali-
los requisitos de idoneidad de las personas llamadas, en cada dades del puesto o reas en las que se deben obtener los 1:
caso, a desempearlas. principales resultados.

., .
El diseo de los puestos supone realizar opciones im- ~
portantes acerca de:
b) Relacin con otros subsistemas 1
,
: ,
El grado de especializacin.
En un sistema integrado de GRH, la organizacin del traba- El grado de formalizacin del comportamiento (estan-
jI
jo aparece conectada con la planificacin, de la que recibe los
insumas necesarios (as sucede al menos cuando la PRH es de
darizacin de la conducta del ocupante) que se establece.
,
medio/largo plazo; en cambio, cuando se planifica a corto pla- 1. Especializacin: los puestos pueden especializarse (Mintzberg, 1984,
pgs. 99 y sigs.) en dos dimensiones. En pdmer lugar, la de su mbito o amplitud
zo, la organizacin del trabajo existente tiende a operar con fre- (cuntas tareas distintas contiene cada puesto y qu amplitud o estrechez tienen
cuencia como variable independiente, difcilmente modificable dichas tareas). En un extremo, el empleado es un comodn polivalente; en el otro,
por el proceso planificador). repite una y otra vez una misma tarea. La segunda dimensin se relaciona con la
Las interconexiones ms trascendentes se producen con el profundidad o control ejercido sobre el propio trabajo. En un extremo, el em-
subsistema de gestin del empleo. El diseo adecuado de los pleado se limita a obedecer instrucciones o normas precisas; en el opuesto, con-
trola cada aspecto de su actividad, adems de realizarla. La pdmera dimensin
puestos y los perfiles funciona como un prerrequisito para una co-
apunta a la especializacin horizontal del puesto. La segunda, a la especializacin
rrecta gestin de los procesos de incorporacin de las personas, vertical. Sus contradas seran la ampliacin horizontal y vertical de aqul.
posibilitando la calidad del ajuste entre las necesidades de la or- A favor de la especializacin (la horizontal del trabajador experto en un
ganizacin y el mercado de trabajo (ya sea el mercado laboral mbito reducido, o la vertical de quien realiza un trabajo muy controlado ex-
generala el mercado interno). ternamente) operan razones de mejora de la productividad y la coordinacin,
empdcamente demostradas en muchos casos; en contra, razones de desmoti-

t,
re
l'
~
124_ MRITO Y FLEXIBILIDAD
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
I
2. La definicin de los perfiles2 de los ocupantes de los pues- 1 marco amplio, dentro del cual el trabajo se organiza con.
tos, consistentes en la identificacin de las competencias I
I arreglo a las necesidades organizativas.
bsicas que aqullos deben reunir.
I La descripcin de los puestos est realizada con precisin, , "'!
d) Puntos crticos de tal manera que la estructura de responsabilidades est
clara. Cada empleado sabe de qu responde y por qu ser
valorada su contribucin.
:,\
.~
i

Existencia e integridad del subsistema I


1
La precisin en la descripcin de las tareas no la hace tan ex-
haustiva que dificulte la adaptacin a las circunstancias :1
Es constatable un desarrollo adecuado de los procesos que
I cambiantes o no previstas o legitime comportamientos de-
,
l

fensivos del ocupante frente a los requerimientos de cambio.


forman parte de un sistema de organizacin del trabajo, 1
tal como han sido desClitos. El diseo de puestos tiende a enriquecer o ampliar stos
horizontal y verticalmente en lo posible para producir ga- zf
~I
nancias de calidad del trabajo y motivacin de las perso-
~
Calidad tcnica y flexibilidad del diseo de los puestos ~,l':1
nas, sin prdidas graves de productividad o coordinacin. ,~.
La clasificacin y jerarquizacin de los puestos responde

,I,
El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin, ms 1\
que a consideraciones legales o acuerdos colectivos. El mar- a criterios racionales y adaptados a cada entorno organi-
co legal y los convenios laborales se limitan a establecer un zativo.

vacin por rutina, rigidez frente a exigencias de cambio, y prdida de calidad


Calidad de la definicin de los perfiles J;
del trabajo, sobre todo en entornos de alta cualificacin. Las tcnicas de enri- A2
quecimiento de tareas (job ennchment) nacieron precisamente para afrontar es-
tos excesos de especializacin y se basan en la ampliacin horizontal y/o verti-
Los perfiles de idoneidad de los ocupantes de los puestos van
ms all de los requisitos de titulacin o especializacin , 1
I
:
cal del puesto. En la misma lnea se habla, ms recientemente, de enzpowennent,
aludiendo bsicamente a procesos de ampliacin del puesto, en su dimensin
tcnica y de los mritos formales e identifican otras com-
petencias basadas en habilidades, actitudes, capacidades
... ~ 1

vertical. El diseador de puestos debe conjugar en cada caso el binomio espe-


cializacin/ampliacin, produciendo un equilibrio adecuado a los factores de
contingencia que concurran, entre los cuales la tecnologa utilizada y las ca-
cognitivas, motivos y rasgos de personalidad.
Los perfiles de competencias son definidos tras los opor-
:;
't

ractersticas del entorno del puesto son determinantes. tunos estudios tcnicos a cargo de expertos.
2. Perfiles de competencias: un perfil de competencias es una seleccin de Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias que
las competencias bsicas para garantizar la idoneidad del titular de un pues-
en cada caso se consideran clave para el xito en el desem-
to de trabajo. Podramos decir que es un retrato robot del ocupante ideal.
Disponer de un buen perfil del ocupante del puesto es imprescindible para l', peo del titular del puesto.
asegurar una gestin correcta de los procesos de incorporacin de las personas, !
Existe, en general, una coherencia razonable entre las exi-
pero tambin para el funcionamiento de otras reas de la GRH, como las pol- I gencias de las tareas y los elementos que configuran el per-
ticas de evaluacin y desarrollo, en tanto en cuanto orientan stas a la mejora fil de los puestos.
de las competencias ms relevantes de las personas.
Un buen perfil, especialmente en su papel orientador del reclutamiento y de
Administracin
la seleccin, debe estar formado por pocas competencias, y todas ellas consideradas
clave para un desempeo de xito. La conjuncin de ambos requisitos permite
acceder al mercado de trabajo con garantas razonables de xito. disear proce- El diseo de los puestos y la definicin de los perfiles son
sos de incorporacin eficaces a unos costes razonables y disponer de un conjun- peridicamente revisados para adaptarlos a la evolucin
to de predictores con alta probabilidad de aproximarse a la idoneidad perseguida. de las tareas y sus nuevas exigencias.
126- MRITO Y FLEXIBILIDAD

Los directivos de lnea tienen una participacin destacada en


el diseo de los puestos y perfiles, en la parte que les afecta.
~
~

j
''fl.~.t
LOS GRANDES SUBSISTEMAS
'7
diante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la or-
ganizacin. Es un subsistema complejo, dentro del cual tienen ca-
bida algunas de las reas ms relevantes de la GRH.

e) Consideraciones especficas sobre el subsistema


de organizacin del trabajo b) Relaciones con otros subsistemas

Un elevado nmero de organizaciones pblicas dispone de La gestin del empleo se ocupa de poner en contacto a las ~ ~.

personas, a lo largo de su trayectoria laboral, con las tareas que '.


descripciones de los puestos. Ahora bien, la existencia de des-
cripciones no garantiza que estn efectivamente en uso. Con en cada momento les son asignadas. Por eso, sus conexiones prin-
alguna frecuencia la descripcin no se relaciona con las prc- cipales son las establecidas con el subsistema de organizacin

ticas correspondientes a otros subsistemas de la GRH, como del trabajo. El diseo de puestos y perfiles constituye la base para
las de reclutamiento, asignacin, movilidad o formacin. un correcto funcionamiento de este subsistema de la GRH.
A su vez, la gestin del rendimiento ser una fuente de infor- ~


;~
Una buena organizacin del trabajo debe combinar la pre- (

cisin, necesaria para clarificar las responsabilidades y va- .'~ maciones relevantes para un conjunto de decisiones que afectan
~
lorar la contribucin, con la flexibilidad que permita adap- .} a la movilidad de las personas en el interior de la organizacin o,
tar la tarea a los cambios en el entorno del puesto. Un
adecuado equilibrio entre ambas caractersticas ser uno de
-~

4.
eventualmente, a su salida de sta. ,
los elementos determinantes de la calidad del subsistema. c) Procesos j
En lo que respecta a los perfiles de competencias, una eva- .~
luacin completa de su utilizacin efectiva requerira explo- En este subsistema hay que distinguir tres reas de gestin ~
rar el funcionamiento del subsistema de gestin del empleo. principales:
La evaluacin de los resultados de las prcticas de recluta- :i
miento y seleccin (cantidad y calidad de las candidaturas, 1. La gestin de la incorporacin, que cmprende las polticas
idoneidad de los seleccionados) suministrar informaciones
valiosas sobre el uso y la eficacia real de aqullos.
y prcticas referentes al acceso de las personas al puesto de
trabajo (lo que puede implicar asimismo su acceso a la or- :i
A la hora de valorar la eficacia de este subsistema en una rea- ganizacin). En este campo, cabe distinguir tres tipos de
lidad organizativa concreta, ningn material documental ~ procesos:
~
sustituye a las informaciones y opiniones fundadas de los ~
directivos de lnea, protagonistas principales del uso efec- f El reclutarniento, que comprende las polticas y prcti-
tivo de los instrumentos de organizacin del trabajo. cas de GRH dirigidas a buscar y atraer candidatos a los
puestos de trabajo que deben ser cubiertos.
La seleccin, que comprende la eleccin y aplicacin de
Subsistema 3: gestin del empleo los instrumentos precisos para elegir bien y las decisio-
nes de adscripcin de las personas a los puestos.
a) Objetivo t La recepcin, socializacin o induccin, que compren-
t de las polticas y prcticas destinadas a recibir adecua-
Este subsistema de la GRH incorpora el conjunto de polti- damente a las personas y acompaarlas en sus primeros
cas y prcticas de personal destinadas a gestionar los flujos me- pasos en el puesto y su entorno.
128 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e
129
2. La gestin de la movilidad, que afecta a los movimientos ti. que renan los requisitos exigidos, que se establecen por
de las personas entre puestos de trabajo de la organiza-
razones de idoneidad, tcnicamente apreciadas, y no arbi-
cin, y en la que cabe distinguir entre: trariamente.
Existen los procedimientos y mecanismos de garanta ne-
Movilidad funcional, que implica slo cambio de tarea, y
cesarios para evitar la arbitrariedad, la politizacin y las
Movilidad geogrfica, que implica adems traslado del
prcticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de todo el
lugar de trabajo, con cambio de residencia. , '
proceso de incorporacin.
3. La gestin de la desvinculacin, que integra las polticas
y prcticas de GRH relacionadas con la extincin de la
relacin de empleo, ya sea por causas disciplinarias, por
Existe un nmero limitado y razonable de puestos cubier-
tos por personal designado con arreglo a criterios y meca-
nismos de tipo poltico.
I
inadecuacin o bajo rendimiento, o por razones econmi- Exsisten y se aplican mecanismos para garantizar la igual- i

cas, organizativas o tecnolgicas. Cabe aadir aqu las po-


lticas y prcticas de correccin disciplinaria, aunque las
dad efectiva y la no discriminacin, orientadas a la supe-
racin de las diferencias de sexo, etnia, cultura ~ origen, H
;
sanciones sean de carcter menos grave y no lleguen a tra- en los procedimientos de acceso y de progresin en el em- ( ;.'
pleo pblico.
ducirse en el despido. ~
Calidad del reclutamiento JI

j'
j
d) Puntos crticos i
Los medios utilizados para la bsqueda, comunicacin y
,
atraccin de candidatos producen habitualmente un n-
Preparacin ~iI1
mero adecuado de candidaturas solventes a los puestos que
deben ser cubiertos. : ~,
Antes de decidir cubrir una vacante, se analiza el puesto y se
consideran las posibles alternativas existentes: amortizar- Calidad de la seleccin J,-
lo, fusionarlo con otro, redistribuir tareas, contratar tem-
poralmente, externalizar la actividad, etc.
Una vez tomada la decisin, se considera si el reclutamiento
La seleccin se basa en la previa definicin de perfiles de
competencias (vase la nota 2, pg. 124) de los ocupantes
J
debe producirse en el mercado laboral generala en el mer-
de los puestos que deben ser cubiertos.
cado interno. En el primer caso, se tienen en cuenta razo-
Los instrumentos de seleccin utilizados son, en general,
nes de ampliacin del universo de eleccin o conveniencia
adecuados a los perfiles previamente definidos y su diseo
de incorporar perfiles diferentes; el segundo tipo de decisin
responde a criterios, tcnicamente validados, de eficacia
se .adopta cuando prevalecen consideraciones de coste, de
en la identificacin de la idoneidad profesional.
seguridad en la eleccin, de integracin cultural de la per-
Los rganos de seleccin estn diseados con criterios de
sona o de estmulo a la promocin interna.
profesionalidad y experiencia tcnica y los forman personas
dotadas de las competencias precisas, que actan con in-
Igualdad y mrito en el acceso
dependencia en el ejercicio de sus funciones.
Las decisiones de incorporacin se adoptan obedeciendo
El reclutamiento para la provisin de los puestos de traba-
a criterios de mrito y capacidad profesional tcnicamen-
jo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos te comprobados.
130 e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS
13' f1
.

Calidad de la recepcin
,
t acreditadas, que obliguen a la amortizacin de puestos de
trabajo.
fl
l'
t
Existen y se aplican procedimientos adecuados para recibir No existen segmentos o sectores de puestos en los que se de-
a los empleados, facilitarles su entrada en la organizacin, en tecte una excesiva rotacin, de acuerdo con los estndares
su caso, y sus primeros pasos en el puesto y su entorno, as generalmente admitidos en su sector de actividad y entorno.
como para transmitirles principios y pautas bsicas de con-
.. . t

li
ducta que deben conocer en el momento de incorporarse.
Existen, y se aplican, procedimientos adecuados (perodos e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
de prueba o similares) para asegurarse del acierto en la in-
corporacin y poder adoptar medidas correctoras, en caso
de gestin del empleo !
~
..1
}

necesario. En materia de gestin del empleo es imprescindible, ms que I \ r


en ninguna otra rea de la GRH, diferenciar entre el mar- zI 1
ei j
Movilidad co normativo y el funcionamiento real de las cosas. Con ~: .

~:

I
frecuencia se encontrarn regulaciones que dibujan una

I
Los mecanismos de movilidad, funcional y geogrfica, per- realidad desmentida por las polticas y prcticas efectivas.
miten responder con flexibilidad a las necesidades de re- ., Como antes se dijo, el anlisis de la eficacia real del sub-
distribucin de efectivos. sistema debe centrarse bsicamente en estas ltimas.
La frecuencia con que se han empezado a usar en la esfera
Absentismo pblica mecanismos, a los que luego se aludir, de flexibi- ji
lidad contractual obliga a tener en cuenta que el funciona-
Los ndices de absentismo son, en general, satisfactorios, :4
miento efectivo de este subsistema se extiende en rigor a :~
contrastados con los de utilizacin general en el sector de diversas modalidades formales de empleo, que pueden in-
,~
actividad en cuestin. cluir contrataciones temporales de servicios profesionales, :~
autnomos, personal cedido por empresas de trabajo tem- :,
Disciplina poral, etc.
En el empleo pblico, la movilidad de las personas es, como
;
Los procedimientos disciplinarios efectivamente aplicados veremos en el siguiente captulo, una de las reas prefe-
permiten corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad las r rentes de reforma. En general, se procura estimularla, eli-
conductas inadecuadas de los empleados.

Desvinculacin
! minando las barreras a veces existentes, y conseguir al mis-
mo tiempo que la movilidad voluntaria se equilibre con la
:I j' '
) existencia de mecanismos de traslado forzoso que faciliten

No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectan-


la adaptacin de las asignaciones de tareas a los cambios.
La estabilidad que caracteriza, en general, al empleo p-
: 1,
do a puestos de trabajo de carcter profesional, se deban a
',"
blico, tiende a limitar el alcance de los procesos de desvin- l.1
meras razones de cambio del color poltico de los gobiernos. h culacin. Tambin aqu hallaremos orientaciones relevan-
Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta ~
tes de reforma, cuyo objeto es hacer posible, adems del
o bajo rendiIniento, objetivamente acreditados. 1
despido disciplinario que se reconoce con carcter general wj

Existe la posibilidad de rescindir la relacin de empleo por en todas las latitudes, la rescisin de la relacin de empleo
razones tcnicas, econmicas u organizativas objetivamente por causas tcnicas, econmicas u organizativas. ,,
I:
L1
132
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
re

LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e 133
J
.
i
.

t
l.

La calidad del subsistema de gestin del empleo se ve afec-


tada, como se recoge en la anterior relacin de puntos cr-
r" Su relacin con el primero se produce cuando el sistema de J
compensacin incorpora el pago de retribuciones variables vin- l~
~
ticos, por las tasas de rotacin y absentismo que se regis-

,
culadas al rendimiento, lo que constituye, pese a las frecuentes
tran. La tasa de rotacin del personal mide la cuanta de l~ crticas a su funcionamiento real, una tendencia significativa
los abandonos voluntarios del empleo a lo largo de un pe-
rodo anual, como un porcentaje sobre el empleo total.
Una cifra alta de rotacin (turnover) es sntoma de caren-
1 de los sistemas de GRH, privados y pblicos, en casi todo el
mundo.
cias en la gestin de personal y refleja especialmente una
baja competitividad de salarios y condiciones de trabajo.
La conexin con la gestin del desarrollo se da en un doble
sentido:
Una cifra extremadamente escasa podra interpretarse ne- Mediante el suministro de insumas imprescindibles a los !J
gativamente, como falta de una mnima renovacin. La procesos de promocin y carrera, sin los que stos tendern ;1
tasa de absentismo mide la cuanta de las bajas laborales
temporales y otras ausencias del trabajo, con arreglo a , a basarse en la antigedad y los mritos formales, con la
consiguiente prdida de calidad. H~;
pautas internacionalmente establecidas. La existencia de
cifras elevadas denota una gestin ineficiente de los re-
Mediante la deteccin en las personas de necesidades de
desarrollo de competencias, lo que es bsico para el diseo
~
';.
~. .~

cursos humanos, que puede deberse a una multiplicidad


de causas.
de polticas eficaces de formacin. ji
l'
c) Procesos
Subsistema 4: gestin del rendimiento
La gestin del rendimiento puede verse como un ciclo que
comprende:
L
~ 1,
a) Objetivo ,J ) I
, I
La gestin del rendimiento es el subsistema de la GRH cuyo 1. La planificacin del rendimiento, que se traduce' en la de- ~
,;
propsito es influir sobre el rendimiento de las personas en el finicin de pautas o estndares de rendimiento acordes
trabajo, para alinearlo con las prioridades de la organizacin y
mantenerlo en el nivel ms alto posible, haciendo posible una
con la estrategia y objetivos de la organizacin (vase la
figura 6), la eficaz comunicacin de dichas expectativas a
j
mejora sostenida de la contribucin de los empleados al logro los empleados y el logro de su aceptacin y compromiso
de los objetivos organizativos, as como la obtencin de infor- para adaptar su rendimiento a aqullas.
maciones valiosas para la toma de decisiones de GRH en dife- 2. El seguimiento activo del rendimiento, a lo largo del ciclo de
rentes campos. gestin, observando el desempeo de las personas y apo-
yndolo.
3. La evaluacin del rendimiento, contrastando las pautas yob-
b) Relacin con otros subsistemas jetivos de rendimiento con los resultados. Puede estar vin-
culada, como antes se indic, a otras polticas o prcticas
La gestin del rendimiento ocupa una posicin central en deGRH.
un sistema integrado de GRH, como puede verse en la figura 6 4. La retroalimentacin o feedback al empleado, y la elabora-
(pg. 134). Por-su influencia en el funcionamiento del sistema cin de planes de mejora del rendimiento, que enlaza-
en su conjunto, son destacables sobre todo sus conexiones con los ran con el siguiente ciclo, en su etapa de planificacin.
subsistemas de compensacin y desarrollo.
134 e MRITO

Figura 6. Esquema de la gestin del rendimiento


Y FLEXIBILIDAD

.1
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e135

Los criterios de evaluacin y las prcticas de aplicacin de


-.. _- Estrategia
+ '.,. __.,....
-.' l stos permiten distinguir eficazmente las diferencias de
,.,d,_

rendimiento que se dan entre las personas.


. _ .... __ .~ Objetivos
.. _: -,de la+ rganizacl6n " Los criterios de evaluacin del rendimiento son percibidos
f como fiables y objetivos por las personas que participan en
....,.,'"..
Objetivos
+......
de la unidad/directivo
-o'. , ~ J.
;f su aplicacin .
~ La retroalimentacin del rendimiento se realiza de forma
~
Resultados de rendimiento individual
constructiva, orientada a la mejora, yen un contexto de re-
lacin abierta y franca entre evaluador y evaluado.
;)
f
+
, __
, .., ,,_.' ,' . ',. '+
Resultados de la unidad "
<.
Administracin .\
,.. ~. '.k.>.. ~ bL- ~_"I zl
'Res.ultad.0! de la C!rga!1.izaci6n.. ,"" __ el
Los directivos de lnea, responsables de las unidades de tra- a:
\
bajo en los diferentes niveles jerrquicos, asumen un papel (:
d) Puntos crticos r protagonista en la gestin del rendimiento de los emplea-
.~
Planificacin y seguimiento i


dos a su cargo.
Los directivos han recibido el entrenamiento adecuado en
las habilidades profesionales y sociales necesarias para ges-
,1
J
La direccin define normalmente pautas o estndares de
rendimiento esperado de las personas, acordes con las prio- tionar adecuadamente el rendimiento de sus colaboradores. 3
ridades y estrategia de la organizacin. En consecuencia, Q
los empleados conocen los aspectos de su contribucin por ~
los que sern especficamente valorados en un periodo tem- e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
poral determinado. de gestin del rendimiento ~

Los objetivos de rendimiento se fijan en el marco de pla-
nes de mejora resultantes de la evaluacin del rendimien-
to del ciclo de gestin anterior.
Algunas consideraciones relativas a la gestin sobre el rendi-
miento que el observador de sistemas pblicos de GRH debiera L
Los objetivos de rendimiento se comunican a los emplea- tener en cuenta al analizarlos son:
dos de forma que facilita el logro de su implicacin y com-
promiso. En toda organizacin existen elementos de gestin del ren-
A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue, observa y dimiento, aunque se trate de prcticas informales basadas
apoya activamente las mejoras del rendimiento de las per- en apreciaciones intuitivas. Un grado mnimo de formali-
sonas, suministrando recursos y eliminando obstculos zacin es, no obstante, imprescindible para que este sub-
cuando es necesario. sistema pueda considerarse operativo.
Disponer de un sistema formal de evaluacin del rendimiento
Evaluacin se convierte a veces para los directivos y responsables de
RRHH de las organizaciones pblicas en un signo emble-
El rendimiento de las personas es evaluado por la orga- mtico de innovacin y modernidad del sistema de GRH, lo
nizacin, contrastndolo con los estndares de rendimiento que lleva en ocasiones a subestimar las condiciones organi-
esperado. zativas (finalidades claras, clima propicio, sistemas de pla-

...
.~

136
e MRITO Y FLEXIBILIDAD
.e LOS GRANDES SUBSISTEMAS
e 137
:1

nificacin eficaces, directivos preparados y dispuestos, etc.) La organizacin del trabajo y, ms especficamente, el diseo
que son necesarias para que el sistema tenga xito. de los puestos de trabajo constituye, como se dir enseguida, la
La mera existencia de un sistema formalizado (como, por base para el diseo de estructuras salariales .
ejemplo, un procedimiento obligatorio de definicin de ob- La gestin del rendimiento y,en concreto, la evaluacin del mis-
jetivos, entrevistas y evaluacin del desempeo, acompa- mo suministra informaciones imprescindibles para la aplicacin:
ado de cuestionarios y otros documentos impresos) no \

significa, por s mismo, que la prctica real incluya los ele- en su caso, de retribuciones variables ligadas al rendimiento,
mentos propios de una GRH adecuada en este campo (pro- de mecanismos de reconocimiento no monetario.
bablemente, el ms difci!), y no es infrecuente que el siste- 11'.
l.

ma acabe por convertirse en un mero trmite burocrtico. c) Procesos


Algunos puntos dbiles que aparecen con frecuencia en los
sistemas de gestin del rendimiento suelen ser: 1. Diseo de estructuras salariales: el diseo de la estructura
retributiva fija o bsica (vase la figura 7, pg. 139) parte,
:1%1
la falta de compromiso de los directivos llamados a de- en la mayora de las organizaciones, del diseo de los
a:
~~
sempear un papel protagonista en la administracin puestos de trabajo. El logro de la equidad salarial,3 inter- \o.

del sistema y la falta de tiempo y los dficit de capaci-


tacin en el uso eficaz del instrumental de gestin sue-
len estar entre las causas principales;
na y externa, obliga a desarrollar los siguientes procesos:

3. Equidad salarial: entendemos por talla cualidad de una estructura de


l5
una utilizacin puesta al servicio de concepciones au- retribucin, consistente en la existencia de un doble ajuste o equilibrio:
toritarias del mando; 1
,a
a) Por una parte, entre lo que cada empleado aporta y recibe de la orga-
la tendencia a evaluar de manera homognea a los co- nizacin, teniendo en cuenta al mismo tiempo cmo opera dicho ba-
laboradores para rehuir el conflicto interpersonal; lance contribucin/compensacin para los distintos empleados y grupos
de empleados.
la falta de fiabilidad tcnica y de objetividad de los ins-
b) Por otra parte, entre las retribuciones satisfechas por la organizacin y ~
trumentos de medicin. las de sus mercados de referencia. ~
I

Subsistema 5: gestin de la compensacin


En el primero de los casos indicados, hablaremos de equidad interna de la
estructura salarial. El objetivo de una GRH adecuada es que se traduzca en 1
una percepcin de equidad interiorizada por los empleados.
a) Objetivo En el segundo caso, hablaremos de equidad externa. La equidad externa de
un sistema retributivo incluye las notas de competitividad y eficiencia retributiva.
Este subsistema de la GRH incluye la gestin del conjunto de Un sistema salarial es competitivo cuando permite a la organizacin
atraer y retener a los empleados que precisa. Los fudices de atraccin y rotacin son
compensaciones retributivas (salariales y extrasalariales) y no la medida de la competitividad salarial. Un sistema salarial es eficiente cuando la
retributivas que la organizacin satisface a sus empleados, en competitividad se alcanza a un coste no superior al de los mercados de referencia.
concepto de contraprestacin por la contribucin de stos a los La tensin entre la equidad interna y externa es un problema clsico de la
fines de la organizacin, que se expresa mediante su trabajo. GRH. Se produce sobre todo cuando la elevacin en el valor de mercado de
ciertas especialidades, profesiones o perfiles de competencias, cualesquiera
que sean sus causas, obliga, para no perder competitividad salarial, a elevar
b) Relacin con otros subsistemas las remuneraciones de ciertos empleados por encima de las que resultaban
de la valoracin de puestos, efectuada con criterios meramente internos. Or-
Las conexiones ms relevantes son las que se establecen con dinariamente, dicha tensin produce tendencias hacia la opacidad de los sis-
dos subsistemas de la GRH, ya descritos: temas de administracin de salarios.

,
I
...
138 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

La valoracin de. los puestos, atribuyendo a cada uno


r
re LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Figura 7. El diseo de las estructuras de compensacin


.9
una ponderacin acorde con su contribucin relativa a
los resultados organizativos y coherente con los refe-
rentes salariales de mercado que le sean aplicables. Clasificacin m PJe 1 i
de los puesto~ O
La clasificacin de los puestos por niveles o bandas sa- e
a
lariales, coherentes con dicha valoracin y capaces de
permitir una progresin salarial adecuada y una gestin i ~
e Contraste con
el mercado
~

racional de las retribuciones. Valoracin


de los puestos
m
:rJ
z

1
~
:rJ
Z
:I
El diseo de retribuciones variables, cuando se estable-
cen, implica elegir el concepto que se retribuye (vincula- i
Diseo de los
Estructura de
retribuciones
----. Retribucin
variable
_ Retribucin
monetaria
total
\
cin al rendimiento, participacin en beneficios o cone- bsicas zl
puestos de el
xin con resultados globales, etc.), el destinatario (individuo
o grupo), y la dimensin de la franja retributiva.
lrabajo
I t 1 :
e:
2. Beneficios extrasalariales: la aplicacin de compensaciones Beneficios
exlrasalarlales . ,
no monetarias (seguros de vida o accidente, ayudas y prs- :.i" .

tamos, complementos de pensin, etc.) exige la definicin , .


de polticas que las vinculen a una estrategia retributiva
global.
3. Diseo de mecanismos de evolucin: suponen el estableci-
d) Puntos crticos 1:1
miento de polticas de compensacin en dos campos: Existencia de una estrategia de compensacin
i
El de la evolucin global, que implica realizar opciones La estructura salarial y las polticas de retribucin respon-
,
i!
1
,

como vincularla a la inflacin prevista o sobrevenida, a den a un conjunto de prioridades y objetivos vinculados a

los resultados, etc. la estrategia organizativa y no a meras prcticas inerciales


f' \
El de la evolucin individual, donde se opta entre vincu- o de respuesta reactiva a reivindicaciones y conflictos la-
larla a la antigedad, al rendimiento, etc. borales.

En ambos casos, la correccin de las opciones que se Equidad interna


adopten vendr determinada por su grado de adecuacin
a la estrategia organizativa. Las personas tienen, en general, la percepcin de que reci-
4. Administracin de salarios: implica definir polticas que ben de la organizacin compensaciones de todo tipo, acor-
afectan bsicamente al grado de centralizacin o descen- des con su contribucin.
tralizacin de las decisiones sobre retribuciones y al gra- Las personas perciben que las compensaciones que reci-
do de transparencia u opacidad de los salarios. ben los dems empleados son equitativas, comparadas con
5. Reconocimiento no monetario: incluye las polticas y los las que reciben ellos mismos.
instrumentos definidos y aplicados por la organizacin, La clasificacin de los puestos por niveles retributivos facilita
en su caso, para reconocer los logros que no tienen efectos una progresin flexible y vinculada al rendimiento y el
salariales. aprendizaje.

r-
140 e MRITO Y FLEXIBILIDAD e LOS GRANDES SUBSISTEMAS

El abanico salarial tiene una amplitud razonable. Las di- El rgimen de pensiones de los empleados es adecuado para
ferencias verticales de retribucin son las adecuadas a la sus fines de previsin social, goza de solidez financiera, no
naturaleza de los puestos. crea privilegios exorbitantes respecto de otros grupos so-
Existe un equilibrio adecuado entre las retribuciones que se ciales y no supone una carga excesiva sobre la economa
aplican a similares niveles de puestos, en los diferentes sec- de la organizacin.
tores y mbitos del servicio. Existen en la organizacin polticas e instrumentos tiles de
,!
reconocimiento no monetario de los logros de las personas.
Equidad externa

La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, mo- e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
tivar y retener a las personas dotadas con las competencias de gestin de la compensacin
necesarias, en los diferentes tipos de puestos que la orga- zl
nizacin precisa. Como en el anlisis de otros subsistemas, importa aqu dis- ':!
~I
Los costes salariales no son excesivos, en relacin con los tinguir entre la realidad y su configuracin formal. Las re-
de mercado, en ningn sector o nivel de puestos. tribuciones son las que son, al margen de cul sea la regu- :.~:
Eficacia de las polticas de compensacin
lacin existente en la materia. Con alguna frecuencia en
las realidades organizativas concretas existen estructuras sa- :~
:, ,
'
lariales informales o atpicas. Cuando ello ocurre, deben
Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en las
personas el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo
y el aprendizaje y desarrollo de las competencias.
ser puestas de manifiesto, analizadas y evaluadas.
La existencia de una valoracin de los puestos de trabajo, i
1
realizada mediante la aplicacin de un instrumental fiable

Administracin
y vlido, constituye un elemento determinante para el an-
lisis de sistemas de compensacin.
, !,
) I

Sin una valoracin debidamente actualizada ser muy pro- 11


Las decisiones relativas a la administracin de salarios se bable la existencia de desajustes sobrevenidos en la equidad
adoptan con arreglo a criterios preestablecidos y de forma interna y externa. I
coherente con los parmetros de diseo estructural de la La compresin vertical de los salarios es uno de los indica-
organizacin. dores cuantitativos utilizados por el Banco Mundial para la
No son constatables, en las decisiones salariales, prcti- evaluacin de los sistemas de empleo pblico. Consiste en
cas de arbitrariedad, bsqueda de rentas o clientelismo la medida de la diferencia entre la retribucin total percibi-
poltico. da por los empleados del nivel salarial superior y la de los
Los sistemas de informacin sobre el personal contienen del nivel inferior de la escala retributiva. Para expresarla,
toda la informacin actualizada sobre las retribuciones, suele tomarse el sueldo inferior como base 1. La existencia
necesaria para la correcta gestin del sistema salarial. de una compresin muy alta (problema frecuente en Espa-
a) reduce los incentivos de carrera y rendimiento de los em-
1
Otras compensaciones pleados. Una excesiva descompresin es sntoma de que
el sistema est capturado por algunas lites y refleja un gra-
Los beneficios extrasalariales que se aplican son eficaces, do ms o menos alto deinequidad interna de la estructura
evaluados en trminos de coste/beneficio. de compensacin.

'm"""""'""

142 e MRITO Y FLEXIBILIDAD


e LOS GRANDES SUBSISTEMAS

La compresin horizontal de los salarios mide el grado en 1. Las polticas de promocin y carrera, que articulan los pro-
que se producen decisiones discrecionales en materia sa- cesos por medio de los cuales las personas progresan tan-
larial, por encima o por debajo del salario base fijado con to en su aportacin (esto es, la magnitud de su contribucin
carcter general para un determinado nivel. Cuando excede al logro de las finalidades organizativas) como en el reco- I
de la relacin 1:1.2 implica, segn el Banco Mundial, ries- nocimiento organizativo de aqulla (constituido por todo 1,
gos de corrupcin o bsqueda de rentas. aquello que reciben, a cambio, de la organizacin).
1
, ,
2. Las polticas de formacin, destinadas a garantizar los
aprendizajes individuales y colectivos necesarios para el
Subsistema 6: gestin del desarrollo logro de las finalidades organizativas, desarrollando las
competencias de los empleados y estimulando su progre-
a) Objetivo
sin profesional.
El propsito de las polticas y prcticas de gestin del desa- 21
~I
rrollo es estimular el crecimiento profesional de las personas, de d) Puntos crticos ~'
;,'
acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesa- .:.
rios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las nece- Eficacia de las polticas de promocin ~,

sidades organizativas con los diferentes perfiles, expectativas y


preferencias individuales. Las personas ven, en general, satisfechas en la organiza-
cin sus expectativas razonables de promocin.
f,
},

b) Relacin con otros subsistemas


Existen planes de carrera y sucesin que armonizan las ex-
pectativas individuales con las necesidades previsibles de la
L
La gestin del desarrollo se relaciona preferentemente con
organizacin. ,
I :'

otros tres subsistemas de la GRH.


Calidad del diseo de carreras
Interacta con la gestin del empleo, definiendo de manera I

,
articulada los flujos de movimiento de las personas en la orga- Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta al
nizacin. rendimiento, al potencial y al desarrollo de competencias,
Mantiene una conexin estrecha con la gestin del rendi- y no al simple transcurso del tiempo.
miento, de la que recibe informaciones imprescindibles para de- La organizacin gestiona flexiblemente el progreso de las
finir tanto las necesidades de aprendizaje como las oportunida- personas, sin un exceso de barreras o limitaciones formales.
des de promocin. Hay frmulas alternativas a las carreras estrictamente jerir-
Debe estar coordinada con las polticas de compensacin, en quicas, como las carreras horizontales o en el puesto, basa-
particular en lo que respecta a los mecanismos de progresin sa- das en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin ne-
larial, ligados a los distintos diseos de carrera. cesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados.

Calidad de la formacin
c) Procesos
Las personas reciben de la organizacin la capacitacin
La gestin del desarrollo engloba dos reas bsicas de polti- adecuada para complementar su formacin inicial o de ac-
casde GRH: ceso, para adaptarse a la evolucin de las tareas, para ha- 1,
ji
I,
144 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

cer frente a dficit de rendimiento y para apoyar su creci-


-~

e LOS GRANDES SUBSISTEMAS

mentos de flexibilidad por los reformadores de los siste-


.5
miento profesional. mas de gestin pblica de RRHH, como se pondr de ma-
La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos, nifiesto en el siguiente captulo.
que consolidan avances en la capacidad organizativa para Existe el ms amplio acuerdo entre los especialistas acerca
enfrentar los problemas y suministrar respuestas eficaces. del valor crucial de la formacin en la moderna GRH. Debe
La formacin apoya de manera efectiva los procesos de in- recordarse, no obstante, que para que un sistema de for-
novacin y cambio cultural. macin satisfaga estas expectativas, es imprescindible que
la actividad formativa est diseada al servicio de la estra-
Gestin de la formacin tegia organizativa y no constituya un mero catlogo de ofer-
tas de capacitacin que administran los propios empleados
La formacin se basa en diagnsticos fiables de necesidades. en funcin de sus meras preferencias e intereses personales.
La inversin en formacin se realiza mediante planes ba- Con alguna frecuencia, la formacin, dado que no suele ge- zl.
sados en el diagnstico de necesidades y diseados para nerar resistencias, se convierte en una poltica que se utili- ",
jI
apoyar prioridades claras de la organizacin. za para afrontar cualquier problema de personal, incluso (:
La formacin es objeto de evaluacin, que se extiende a la aquellos para los que no es el instrumento ms adecuado.
satisfaccin producida a los participantes, a la relacin en-
tre resultados y costes y al impacto producido sobre el ren-
dimiento de las personas en el puesto de trabajo.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la formacin
no resuelve por s misma las carencias en reas ms duras
de la GRH, como puedan ser la gestin del rendimiento
i
~
)
o de las retribuciones.
1
Para evitar estas desviaciones, es necesario esforzarse, pese
e) Consideraciones especficas sobre el subsistema
a sus intrnsecas dificultades, por desarrollar un instru- 1
de gestin del desarrollo mental de evaluacin de la inversin en formacin que, so-
brepasando la mera constatacin de actividad y coste, lle-
Las polticas de promocin y carrera constituyen, junto a las gue, en la medida de lo posible, a la valoracin del impac-
de reclutamiento y seleccin, las reas ms sensibles a la to sobre el rendimiento de las personas en el trabajo.
vulneracin del principio de mrito. El ascenso en funcin
del rendimiento y la capacidad, y no de las proximidades po-
lticas o personales, o de la mera arbitrariedad, es el requi- Subsistema 7: gestin de las relaciones humanas y sociales
sito bsico que cualquier sistema de gestin pblica de las
personas debe satisfacer antes que ningn otro. a) Objetivo
Es frecuente, y ms an en el mbito pblico, que las or-
ganizaciones identifiquen la carrera con el ascenso jerr- Este subsistema de la GRH se ocupa de gestionar las relacio-
quico. Cuando ello es as, la necesidad de satisfacer expec- nes que se establecen entre la organizacin y sus empleados en
tativas y demandas de promocin lleva a la inflacin tomo a las polticas y prcticas de personal cuando, por razones
artificial de estructuras, perniciosa desde muchos ngulos. diversas, stas adquieren, en un contexto determinado, una di-
El diseo de carreras horizontales, no jerrquicas, tiene mensin colectiva.
por objeto resolver este problema. Esta dimensin se alcanza cuando el interlocutor de la direccin
Cabe resaltar que la carrera es uno de los mbitos en los no es el empleado individual, ni tampoco una unidad organizativa
que con mayor intensidad se han intentado incorporar ele- o grupo de trabajo especfico, como ocurre en las relaciones ordi-
~

146 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

narias de trabajo, sino la totalidad del personal, o bien uno o varios


grupos de empleados vinculados entre s por identidades laborales
o profesionales ms o menos genricas, pero que trascienden nor-
'e LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Precisamente, el hecho de que los contenidos temticos de


las relaciones colectivas, en un sistema dado de gestin pblica
'7
de los RRHH, afecten a unas materias de personal con prefe-
malmente un mbito funcional especfico de trabajo. rencia a otras (a las retribuciones, por ejemplo, con preferencia
a las polticas de plantillas) constituir un elemento cualificador
del modelo de relaciones colectivas que existe en cada caso.
b) Relacin con otros subsistemas

Como denota su ubicacin en el diagrama, la gestin de las re- c) Procesos


laciones humanas y sociales se relaciona con la totalidad de los
subsistemas de la GRH. De hecho, las relaciones co1.::cti'v'asque De entre las distintas opciones de sistematizacin posibles
constituyen su objetivo pueden desarrollarse en el mare") de cua- en un campo particularmente amplio, adoptamos una clasifica- zl
lesquiera otras reas de la gestin de las personas, desde la plani- cin en tres bloques o reas de gestin: "'
ji",
ficacin hasta la carrera, pasando por la compensacin y la gestin
del rendimiento. 1. La gestin del clima organizativo,4 en la que cabe ubicar, ..
e~

de manera destacada, las polticas y prcticas de comuni-


~
Figura 8. Esquema del funcionamiento de las relaciones laborales
~
4. Clima organizativo: en una obra clsica, Litwin y Stringer (1968, pg.
66) definen el clima como la suma de las percepciones de los individuos que tra- ,
~

Direccin
DRH
Supervisores
:Mediador
Empleador

I representacin
bajan en una organizacin. Este estado de nimo colectivo o percepcin global
compartida tiene repercusiones en la conducta de los empleados, e interesa
por tanto a la GRH.
,
1

I
El clima organizativo se mide normalmente mediante cuestionarios que
evalan las percepciones de los empleados, tomando como base un conjunto de
dimensiones. La medicin del clima sirve para mejorar las polticas y prcticas
I de GRH relacionadas con las reas que resulten deficitarias.
I PROCESO
Weinert (1985, pg. 176) reconoce en el clima organizativo cinco compo-
Negociacin colectiva Retribucin directa nentes o dimensiones principales, que constituyen el denominador comn de
Objetivos Acuerdos Retribucin Indirecta
los diferentes instrumentos de medicin propuestos:

-- --
Comits y comisiones Condiciones de
Reclamaciones y quejas trabajo
Valores Participacin Condiciones de a) la autonoma individual, o libertad de los individuos para decidir por s
Relaciones de trabajo empleo mismos sobre su trabajo;
Medlacln-AIbltraje Politicas de GRH
Poder b) el grado en el que se han elaborado y fijado con claridad los mtodos y
Relaciones informales Normas
Conflicto laboral objetivos y en el que el superior los da a conocer;
.......
- ......
Clima laboral
c) el sistema de recompensa y retribucin y el grado en que presenta una
relacin clara con el rendimiento producido y percibido;
d) la atencin, el apoyo, el inters y el calon, que muestran los superiores
hacia los subordinados; y
e) la cooperacin y capacidad para resolver conflictos,
ENTORNO

Eoon6mlco Tecnolgico Legal Polftlco Social


Como puede observarse, se trata de elementos que afectan en buena medida
a las relaciones verticales (superiores-subordinados) y resultan por ello parti-
cularmente susceptibles de ser contemplados e incorporados por las polticas
y prcticas organizativas de gestin de las personas.
~

148 e MRITO Y FLEXIBILIDAD


e LOS GRANDES SUBSISTEMAS I
caci6n, en sentido tanto ascendente como descendente, ticiones, sugerencias, informaciones y opiniones proce-
as como un amplio elenco de polticas de personal orienta- dentes de los empleados.
das a mantener y mejorar la percepcin de la satisfaccin En general, las decisiones de la direccin, en sus diferentes ni-
colectiva de los empleados. veles, as como las informaciones relevantes de todo tipo, ge-
2. Lagesti6n de las relaciones laborales (vase la figura 8), que neradas en instancias superiores, circulan por la organiza-
incluye la negociacin colectiva de los salarios y las condi- cin con fluidez y llegan con precisin a todos los afectados.
ciones de trabajo, all donde sta forma parte de las prcticas La organizacin dispone de instrumentos especficos de
de personal establecidas, as como todo el conjunto de re- comunicacin destinados a reforzar la percepcin de per-
laciones entre la direccin de la organizacin y los interlo- tenencia y la implicacin de los empleados en el proyecto
cutores sociales (sindicatos, gremios, asociaciones, etc.) organizativo global.
que representan a los empleados o a grupos de stos. Las re-
laciones laborales se extendern a los rganos representa-
tivos de base electiva, en los contextos institucionales en
Equilibrio y calidad de las relaciones laborales ~l
./

los que stos existan. Las relaciones laborales reproducen En las relaciones laborales cada parte representa, sin ex-
~!~
{
los objetivos, los valores y las aspiraciones de poder de las tralimitarse, el papel que le es propio y cuyo ejercicio es re- ,
partes, se desarrollan mediante procesos de acuerdo, tran- cprocamente reconocido y aceptado.
saccin o conflicto de diferente naturaleza e impactan so-
bre las diferentes reas de la GRH.
Existe, en general, un equilibrio razonable entre las posi-
ciones de poder de la direccin y los empleados. Las tran-
,,J
~

3. Lagesti6n de las polticas sociales, entre las que las de salud sacciones entre las partes reflejan normalmente dicho equi- ~
laboral ocupan un lugar preeminente, y que se extienden al 9
librio.
conjunto de polticas y prcticas cuyo objeto es facilitar be- Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferen-
neficios colectivos y ayudas a individuos o grupos espe- temente, a la transaccin y a la concertacin, y no a la con-
cialmente necesitados, dentro del colectivo de empleados. frontacin ni a la descalificacin del adversario.
Las relaciones laborales intermediadas (las que son prota-
gonizadas por instancias de carcter representativo) no ex-
d) Puntos crticos cluyen las relaciones directas o personalizadas de la direc-
cin con los empleados, cuando es conveniente mantenerlas.
Gestin del clima
Gestin del conflicto laboral
La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral, eva-
lundolo peridicamente mediante el uso de instrumentos El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el
fiables. nmero de conflictos ni por los efectos de stos o por la
Las evaluaciones del clima se tienen en cuenta para la re- contundencia de los medios utilizados.
visin y mejora de las polticas y prcticas de GRH. Existen mecanismos eficaces para la gestin y resolucin
pactada de los conflictos.
Eficacia de la comunicacin
Gestin de las polticas sociales
La organizacin dispone de mecanismos, cuya utilizacin
frecuente es constatable, para conocer las iniciativas, pe- Las prcticas de salud laboral son satisfactorias.
150 e MRITO Y FLEXIBILIDAD

Las atenciones y los beneficios sociales a los empleados son


~

J.
.~
t','e
'1;
"
": LOS GRANDES SUBSISTEMAS

En algunos pases (el caso espaol sera uno de ellos) se


1.
,~ han detectado, en lo que respecta a la determinacin de
adecuados, no exceden de los que son propios del entorno ~

en que opera la organizacin y son apreciados por sus des- las condiciones de trabajo de los empleados pblicas, zo-
't.
tinatarios. ;f,'
nas importantes de ambigedad en las regulaciones. La
J
creciente presencia e importancia de la convencin colec-
tiva no elimina, sino que se superpone a la fijacin unila-
e) Consideraciones especficas sobre el subsistema ~ teral de las condiciones de trabajo mediante normas o de-
de gestin de las relaciones humanas y sociales ~
/i
(
cisiones de la autoridad pblica, creando en ocasiones
En la exploracin de esta rea de la GRH sera conveniente te- prcticas contradictorias y una confusin considerable . 1
El grado de claridad normativa es, en este punto, una va-
',~

ner en cuenta lo siguiente:


}.

La percepcin de dficit en materia de comunicacin in-


l~

i:
riable relevante para el buen funcionamiento del subsis-
tema.
,:
El diseo de polticas de beneficios y atenciones sociales
terna es comn a la mayor parte de las organizaciones y de
las situaciones vividas por las mismas. Las personas pueden
describir con palabras similares situaciones muy diferentes.
i
0",
5'.
en el mbito pblico debe en principio evitar que stos pue-
dan entrar en contradiccin con consideraciones de polti-
l: '
:'\ '
1:
,- .
ir
Es imprescindible, por tanto, cuando se analiza este cam- 'j~'
,,\f. ca fiscal o financiera, o constituir privilegios de los emplea- l '
,
po, intentar contrastar las opiniones con el mayor nmero dos pblicos respecto de otros trabajadores o usuarios de los
posible de datos objetivos. l~
;~:;
servicios pblicos.
1
En la esfera pblica, las relaciones laborales adolecen fre- : 1
cuentemente de una considerable reactividad: se piensa en
ellas slo cuando se producen reivindicaciones o conflic- J, Organizacin de la funcin de recursos humanos
tos, dejando, en general, la iniciativa a los interlocutores ;,i
representativos. Esta ausencia de estrategia laboral hace t Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debe
habitualmente a la direccin de las organizaciones pblicas completarse con la descripcin de los mecanismos de adminis-
~
particularmente vulnerable al conflicto y proclive a la res- .~ tracin del sistema y, en concreto, con el de la distribucin de
1 las decisiones sobre el personal por parte de los diferentes acto-
puesta a corto plazo, y tiende adems a debilitar su poder
negociador. res responsables.
~
~'
Lo anterior se acenta en contextos en los que el peso do- R
minante de la representacin y las decisiones, dentro del
bloque patronal, es asumido por la direccin poltica de
las organizaciones, lo que caracteriZa a modelos politiza-
dos de relaciones laborales, en los que frecuentemente se
da una interpenetracin partidos-sindicatos. Las tenden-
I Alcance del anlisis de la organizacin de la funcin
de recursos humanos

Cualquier valoracin de la organizacin de la funcin de re-


cias de algunos pases van, como veremos en el captulo si- cursos humanos en el contexto de un sistema pblico de gestin
guiente, precisamente en sentido contrario, propugnndo- de las personas debe analizar dos dimensiones fundamentales
se una profesionalizacin creciente de esta parcela. del diseo organizativo de ste, que son:
Es interesante explorar en qu medida existen o es posible
poner en marcha frmulas de mediacin o arbitraje para la a) el grado de unificacin/fragmentacin de las responsabi-
resolucin de los conflictos laborales. lidades en materia de GRH; y

.i.