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FACULTAD DE

GESTIN Y
ALTA DIRECCIN

GESTIN ESTRATEGICA Y CREACIN DE VALOR EN


EL SECTOR PBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL
DESARROLLO DE EVALUACIONES DE
CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL PERUANO
(2008-2012)

Tesis presentada para obtener el Ttulo Profesional de


Licenciado en Gestin pblica

por

Guillermo Antonio Trefogli Wong 20061050

Lima, 18 de Marzo de 2013


FACULTAD DE
GESTIN Y
ALTA DIRECCIN

Esta tesis

GESTIN ESTRATEGICA Y CREACIN DE VALOR EN EL SECTOR


PBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL DESARROLLO DE
EVALUACIONES DE CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL
PERUANO (2008-2012)

ha sido aprobada.

___________________________________

[Presidente del Jurado]

___________________________________

[Asesor de la Tesis]

___________________________________

[Jurado]

ii
FACULTAD DE
GESTIN Y
ALTA DIRECCIN

GUILLERMO ANTONIO TREFOGLI WONG

iii
NDICE GENERAL

CAPTULO 1: INTRODUCCIN ...................................................................................... 13


1.1 TEMA DE ESTUDIO ................................................................................................................................... 13
1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO....................................................................................................................... 15
1.3 JUSTIFICACIN ......................................................................................................................................... 15
1.4 METODOLOGA ......................................................................................................................................... 16
1.5 ESTRUCTURA ............................................................................................................................................ 19

CAPTULO 2: MARCO TERICO .................................................................................. 20


2.1 EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................................................... 20
2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................... 21
2.3 LA GESTIN PBLICA ............................................................................................................................. 23
2.4 LA GESTIN PBLICA ESTRATGICA: LA CREACIN DE VALOR PBLICO.............................. 25

CAPTULO 3: PRESENTACIN DEL CASO DE ESTUDIO ....................................... 42


3.1 MARCO ANALTICO DE LA GESTIN DE LOS RR.HH. EN EL SECTOR PBLICO ........................ 42
3.2 EL DESARROLLO DE LA POLTICA PBLICA DE LA GESTIN DE LOS RR.HH. EN EL
SECTOR PBLICO PERUANO: LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL ............................................... 44
3.3 LA INTRODUCCIN DE EVALUACIONES DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR
PBLICO PERUANO: LA EXPERIENCIA DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS .......... 51

CAPTULO 4: ANLISIS DE LA INTERVENCIN ..................................................... 59


4.1 LA GESTIN DESPLEGADA EN LA INTERVENCIN ......................................................................... 59
4.1.1 Primera estrategia: elaborar una propuesta de creacin de valor pblico concreta .............................. 60
4.1.2 Segunda estrategia: mantener la legitimidad y persuadir a los actores coproductores ......................... 65
4.1.3 Tercera estrategia: desarrollar capacidades operativas ......................................................................... 70
4.2 DESARROLLO DE LA INTERVENCIN SEGN EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS
POLTICAS PBLICAS .............................................................................................................................. 74
4.3 APROXIMACIN AL PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO ............................................ 77
4.4 CONSIDERACIONES PARA LA CONTINUIDAD DE LOS DIAGNSTICOS DE
CONOCIMIENTOS ..................................................................................................................................... 82
4.5 LA CONTRIBUCIN POTENCIAL DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS AL SERVICIO
CIVIL PERUANO ........................................................................................................................................ 85
4.5.1 Alcances con respecto a los subsistemas de gestin de los RR.HH. .................................................... 85
4.5.2 Alcances con respecto al tamao del servicio civil peruano ................................................................. 91

CAPTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................... 95


REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................ 99

iv
ANEXOS .............................................................................................................................. 102
Anexo 1: El premio de Buenas Prcticas en Gestin entregado a SERVIR por los Diagnsticos de
conocimientos ........................................................................................................................................... 105
Anexo 2: Definicin de los grupos ocupacionales segn SERVIR ........................................................ 105
Anexo 3: Definicin de los ndices utilizados en las evaluaciones de los servicios civiles elaboradas
por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006- 2011). ................................................................. 106
Anexo 4: Lista de entrevistados ................................................................................................................... 107
Anexo 5: Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el ao 2009 ......................................... 108

LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Problemas del servicio civil peruano en el ao 2008 y las propuestas de solucin
contenidas en los Decretos Legislativos que inician de la Reforma del Servicio Civil ..... 46
Tabla 2: Objetivos general, especficos y estructura organizacional de SERVIR ............. 48
Tabla 3: Caractersticas del Servicio Civil peruano visto por ndices de evaluacin 2004-
2010.................................................................................................................................... 50
Tabla 4: Definicin de las evaluaciones en el sector pblico segn diferentes niveles de
abstraccin ......................................................................................................................... 63

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1: Metodologa seguida en la tesis ........................................................................ 18


Grfico 2: Marco terico utilizado para el anlisis de la intervencin .............................. 19
Grfico 3: Ciclo de desarrollo de las polticas pblicas ..................................................... 21
Grfico 4: El proceso de mejora del contrato social a travs de la gestin pblica ........... 25
Grfico 5: Proceso de creacin de valor pblico segn Moore (1995) .............................. 28
Grfico 6: La gestin estratgica del directivo pblico ..................................................... 30
Grfico 7: Errores seguidos por los directivos pblicos al desarrollar sus intervenciones
segn la perspectiva de gestin estratgica ........................................................................ 40
Grfico 8: El sistema de gestin de los recursos humanos en el sector pblico ................ 43
Grfico 9: Estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio civil seguida por
SERVIR ............................................................................................................................. 49
Grfico 10: Fases del Diagnstico de Conocimientos ....................................................... 54
Grfico 11: Proceso de agendacin de las evaluaciones en el sector pblico peruano ...... 62
Grfico 12: Los actores coproductores en los Diagnsticos de conocimientos ................. 67
Grfico 13: Esquema conceptual base para el desarrollo de las evaluaciones................... 71
Grfico 14: La gestin estratgica desplegada en los Diagnsticos de conocimientos y
sus etapas de desarrollo ...................................................................................................... 76

v
Grfico 15: Proceso de creacin de valor de los Diagnsticos de conocimientos segn el
criterio de efectividad......................................................................................................... 78
Grfico 16: Las contribuciones de los Diagnsticos de conocimientos en los subsistemas
de gestin de los RR.HH. ................................................................................................... 90
Grfico 17: Crecimiento del servicio civil peruano 2004-2013 (en miles de trabajadores)
............................................................................................................................................ 91
Grfico 18: El servicio civil peruano segn tipos de contratos laborales .......................... 92

vi
LISTA DE ACRNIMOS

BID Banco Interamericano de Desarrollo


CAD Ciudadanos al Da
CGP Cuerpo de Gerentes Pblicos
DC Diagnsticos de Conocimientos
DGPM Direccin General de Programacin Multianual
ENAP Escuela Nacional de Administracin Pblica
FGAD Facultad de Gestin y Alta Direccin
GDCGP Gerencia de Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos
GDCR Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento
GDIS Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema
GDPRRHH Gerencia de Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
NLSC Nueva Ley del Servicio Civil
ONG Organismo No Gubernamental
ORH Oficinas de Recursos Humanos
OSCE Organismo Supervisor de Compras del Estado
PCM Presidencia de Consejo de Ministros
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PUCP Pontificia Universidad Catlica del Per
RRHH Recursos Humanos
SAFI Sistema de Administracin Financiera Integrada
SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica

vii
AGRADECIMIENTOS

A mam por el amor y apoyo incondicional que me ha dado toda la vida. A mis hermanos
y abuelo queridos, por el gusto de compartir este logro acadmico con ellos. A ti bonita,
por la felicidad que me das.

A mi asesora Judith Miloslavic por su tiempo y asistencia para la elaboracin de esta


tesis. A Cinthya Arguedas y Nride Sotomarino, por sus comentarios y observaciones
realizadas sobre este documento.

A los amigos y colegas profesionales que colaboraron con datos y opiniones con algn
tema especfico del documento y me permitieron la realizacin de entrevistas para su
elaboracin: Vctor Torres, Henry Dyer, David Tenorio, Flor Blanco, Jorge Arruntegui,
Cristian Len.

A los amigos que se alegran por este avance en mi carrera profesional.

Finalmente, a aquellas personas que colaboraron para el desarrollo de este documento y


que he olvidado explicitar en las lneas anteriores.

viii
RESUMEN EJECUTIVO

En el mes de mayo del ao 2009 el Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez,


anunci el desarrollo de evaluaciones masivas en el sector pblico peruano, a cargo de
SERVIR.1 Las condiciones para atender dicho mandato poltico fueron adversas: el ente
rector se haba creado recientemente (en el mes de julio del ao 2008), y no haba existido
una poltica pblica en el Estado peruano para gestionar sus recursos humanos en, por lo
menos, los ltimos 30 aos2, por lo que no se contaban con los recursos adecuados para
emprender dicha labor y, por el contrario, existan institucionalizadas prcticas de gestin
contrarias a los fines de los sistemas administrativos profesionales.3

En dichas condiciones, sin embargo, SERVIR logr implementar evaluaciones masivas


dirigidas a los trabajadores del sector pblico. Estas se realizaron en dos de los sistemas
administrativos del Estado: el sistema de inversin pblica (SNIP), en el ao 2009, y el
sistema de abastecimiento, en el ao 2010. Posteriormente, esta intervencin obtuvo
distintos reconocimientos por su contribucin al desarrollo del servicio civil: en el ao
2010 fue premiada por la ONG Ciudadanos Al Da (CAD) como Buena Prctica en
Gestin Pblica, y en el ao 2011 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace
referencia a ella por su contribucin al mejoramiento del ndice de Desarrollo Burocrtico
peruano.4

La aplicacin de los Diagnsticos de Conocimiento (DC) es, por lo antes explicado, una
intervencin pblica conveniente de estudiar. El estudio realizado en la presente tesis se
concentr en dos aspectos: la descripcin de la gestin desplegada en su desarrollo y una
aproximacin al valor pblico creado por la intervencin.

Con respecto al primer elemento, se concluy que existieron acciones vinculadas a los
ejes funcionales de la gestin pblica estratgica planteados por Moore (1995) realizadas

1
Este mandato poltico fue expresado en el marco del discurso de apertura del primer curso introductorio del Cuerpo de Gerentes
Pblicos de SERVIR, y ratificado das posteriores en comunicacin directa del Presidente de la Repblica con la Presidenta Ejecutiva
de SERVIR, Nuria Esparch.
2
Ver: SERVIR (2012a, 2012b), BID (2006, 2011).
3
Entrevistas realizadas. Estas fueron las conclusiones a las que arribaron los diagnsticos realizados por el ente rector al inicio de sus
funciones. Ver como evidencia, entre otros, Arruntegui (2010), BID (2006,2011), SERVIR (2009, 2012a).
4
Como se ver ms adelante, junto a la creacin del ente rector y del Cuerpo de Gerente Pblicos, el desarrollo de las evaluaciones fue
una de las acciones que contribuy con que el ndice de Desarrollo Burocrtico peruano mejorara la calificacin asignada por el BID
en ms del 100%, en comparacin con obtenida en el ao 2006.

ix
por el equipo de gestin responsable de la implementacin de los DC: hubo una
definicin sustantiva de la intervencin, acciones de gestin poltica y de gestin
operativa. Las acciones que permitieron la viabilidad de la intervencin fueron, en
correspondencia con dichos ejes funcionales, las siguientes:

1) Primero, vinculado a la definicin sustantiva de la intervencin, se logr, en su


desarrollo, identificar una propuesta de creacin de valor pblico precisa, que limit
el alcance del mandato legal y poltico asignado a SERVIR para hacerlo viable.
2) Segundo, vinculado a la gestin poltica, se logr atender la demanda poltica para
contribuir con el posicionamiento del ente rector, como parte de la estrategia global de
la entidad, manteniendo la legitimidad en su desarrollo a travs de la participacin de
los entes rectores de los sistemas administrativos evaluados y empleando mecanismos
persuasivos para el resto de actores coproductores (organizaciones pblicas y
servidores pblicos).
3) Tercero, vinculado a la gestin operativa, se logr elaborar y emplear una solucin
tcnica para el problema pblico: la metodologa de evaluacin de conocimientos
como medio para contribuir con el fortalecimiento de las capacidades de los
trabajadores del sector pblico.

En referencia al segundo elemento, de creacin de valor pblico, encontramos que este se


obtuvo de manera parcial. Los DC no lograron crear valor pblico, segn el criterio de
efectividad, debido a que no obtuvo resultados significativos en la reduccin de las
brechas de conocimiento para fortalecimiento de capacidades de los servidores pblicos,
especficamente, no logr concretar las capacitaciones posteriores a la etapa de
evaluacin. Sin embargo, visto desde una perspectiva de creacin de valor pblico a
mediano y largo plazo, la intervencin ha producido valor pblico, debido a que se logr
poner en marcha una organizacin con una propuesta tcnica para atender el problema de
las capacidades en los trabajadores del sector pblico, y que ha acumulado aprendizaje
organizacional en ese sentido. Esta segunda perspectiva sobre el valor creado por la
intervencin, especficamente en la poltica de gestin de recursos humanos, es
especialmente importante, porque se trata de una reforma administrativa que, entre otras

x
caractersticas, debe contener, precisamente, una visin de creacin de valor pblico de
mediano y largo plazo, para lograr obtener resultados significativos.5

Como recomendaciones para su continuidad se han planteado las siguientes:

Primero, complementar el diseo de la intervencin en consideracin con su ltima etapa,


de desarrollo de las capacitaciones. Deben considerarse las recomendaciones planteadas
por la evaluacin de las experiencias6, en referencia a lo que se puede interpretar, bajo el
marco conceptual propuesto por Moore (1995), como la inclusin de mejores mecanismos
de persuasin para los actores coproductores. Complementar el proceso de creacin de
valor pblico permitir, a su vez, fortalecer las capacidades de la intervencin para lograr
superar su entorno autorizativo7. El desarrollo actual de los DC en el sistema
administrativo de la gestin de los recursos humanos, en el que SERVIR es ente rector,
as como el impulso que se viene dando a la capacitacin a travs de la Escuela Nacional
de Administracin Pblica (ENAP, por sus siglas) representa una oportunidad para
obtener resultados en el cierre de brechas de conocimientos. SERVIR puede lograr
evidenciar, tras un modelo de capacitacin para los servidores pblicos de las ORH, el rol
que puede tener un ente rector para la capacitacin de sus trabajadores, en articulacin
con el rol que desempee la ENAP. Este, no obstante, no tendra por qu constituir un

5
Las polticas de gestin pblica se caracterizan por ser de muy difcil implementacin. Esto, debido a que, entre otras caractersticas,
estas son de () bajo desempeo y alta persistencia (Resende (2004), citado por Lustosa (2009), en Mariez (2012)). Estas
caractersticas se deben a que estas polticas, al tratar de establecer un nuevo orden en el funcionamiento de la burocracia estatal, se
encuentran con una mayor cantidad de opositores, acostumbrados al status quo de la administracin pblica, y muy pocos interesados
en dichos cambios. Como seala Resende (citado por Lustosa (2009:), en Mariez (2009)): () los directivos que las lideren se
encontrarn, como opositores, con todos aquellos beneficiados y acostumbrados al modo de operar anterior, y, como defensores,
aquellos pocos interesados en concretar la reforma y quienes se beneficiarn con ella. A ello se adiciona, adems, la insuficiente
demanda interna por este tipo de reformas (Fukuyama (2004), citado por Cortzar (2012)) y la falta de consenso poltico sealados
por Cortzar (2012). Especficamente, Ugarte (2010:116) ha sealado cmo en el caso de la poltica de gestin de recursos humanos, o
reforma del servicio civil, es especialmente importante contar en el proceso de reforma con una perspectiva de creacin de valor
superior al corto plazo:

La reforma del servicio civil () es un proceso complejo y polticamente sensible, que requiere de una estrategia de corto y mediano
plazo (). Por un lado, necesita desarrollar herramientas para superar la falta de informacin rigurosa que debe servir de base para
modelar la reforma, tanto para poder medir el impacto fiscal de las polticas de gestin de recursos humanos, como para desarrollar
capacidades en las entidades pblicas que tendrn que implementar los nuevos mtodos de gestin del servicio civil. Por otro, deber
desarrollar estrategias creativas que le permitan superar los costos polticos asociados a esta reforma, y convencer sucesivamente a
varios gobiernos de que no se pueden seguir posponiendo estas tareas, dado que la calidad de la gestin de las organizaciones pblicas
depende en gran medida de la calidad del recurso humano con el que cuenta.

Entre otros autores, se puede revisar aquellas caractersticas sealadas por Marcel (1993), las cules puede comprenderse tambin
dentro de este marco de reforma consistente, de mediano y largo plazo.
6
SERVIR (2012c).
7
Entorno autorizativo se utilizar, en adelante, como equivalente al trmino authorizing environment, empleado por Moore (1995).

xi
modelo nico imitable en el resto de sistemas administrativos, pero s evidenciar la
consecucin de resultados tras la aplicacin de los DC.

Segundo, debe fortalecerse el componente de gestin del conocimiento de la intervencin,


visto el proceso, precisamente, desde una perspectiva de creacin de valor pblico de
corto y largo plazo. La sistematizacin continua del aprendizaje, facilitadores y
dificultades en el desarrollo del proceso, con el fin de asegurarse la viabilidad de su
aplicacin. En la actualidad, por ejemplo, se ha renovado el 100% del equipo de la GDCR
que responsable de aplicar los DC en el SNIP y el sistema de abastecimiento. Asimismo,
la experiencia de aplicacin en el sistema administrativo de la gestin de los recursos
humanos est a cargo de una gerencia distinta (GDIS) y algunas dificultades presentadas
en su desarrollo comunican la utilidad de fortalecer dicho componente.

Tercero, los propsitos anteriores deben analizarse, en conjunto, con la Gerencia de


Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos (GDPRRHH) de SERVIR, que es la
responsable del diseo de la Nueva Ley del Servicio Civil (NLSC), de manera que se
logre incorporar el aprendizaje obtenido con los DC para lograr, en un escenario de
aprobacin de la propuesta de ley (NLSC) su reglamentacin y desarrollo efectivo.

Finalmente, en relacin a su alcance con respecto al tamao del servicio civil, y visto el
sector pblico en su conjunto desde una perspectiva ciudadana, debe tenerse en cuenta
que es una labor pendiente del Estado complementar la metodologa de los DC como
alternativa de solucin para promover las mejoras en la gestin de las evaluaciones y
capacitaciones para el resto de trabajadores del sector pblico. En dicho grupo
encontramos a los servidores pblicos con funciones especializadas, cuyo tamao no se
conoce an con precisin, y las carreras pblicas especiales, que representan
aproximadamente el 60% del servicio civil.8 En ese sentido, ser importante asegurar
acciones de coordinacin mnimas que evidencien a la ciudadana la uniformidad de los
principios base que guan las acciones de evaluacin y capacitacin aplicados a los
operadores de las funciones administrativas y las pertenecientes a las carreras pblicas
especiales.
8
La caracterizacin del servicio civil peruano segn regmenes laborales se encuentra detallada en el captulo 4 de este documento.
Especficamente, en el subcaptulo 4.5, que muestra la contribucin potencial de los DC al servicio civil peruano.

xii
CAPTULO 1: INTRODUCCIN

1.1 TEMA DE ESTUDIO


El estudio de la gestin pblica tiene como uno de sus objetos principales la actuacin del directivo
pblico. Estos actores, responsables de dirigir las organizaciones pblicas, y de ejecutar las
intervenciones que conforman las polticas pblicas, tienen como exigencia actual en los servicios
civiles profesionalizados el actuar generando resultados, satisfaciendo las demandas de los
ciudadanos, valorando los procesos de evaluacin y fortaleciendo las instituciones democrticas. Un
marco conceptual til para comprender esta orientacin de la funcin directiva pblica es el elaborado
por Mark Moore (1995), en la denominada gestin estratgica para la creacin de valor pblico.

Un modo de simplificar la actuacin del sector pblico, para fines de su estudio, es interpretar que
este, a travs de sus procesos polticos y de gestin pblica, tiene la tarea de identificar problemas
pblicos y buscar su atencin, en correspondencia con el rol que la sociedad le haya asignado al
Estado.9

Siendo as, un elemento complementario al estudio de la gestin pblica, y cuya revisin es til para
comprender la labor que se ha mencionado cumple el sector pblico, es el de las polticas pblicas.
As, la atencin que presta el sector pblico a los problemas de inters social puede interpretarse
como el cumplimiento del ciclo de gestin de las polticas pblicas: el proceso de identificacin de
problemas pblicos, y su inclusin en la agenda gubernamental a travs de la agendacin10,
formulacin, implementacin y evaluacin de las intervenciones que atienden determinados
problemas pblicos.

Una manera de aproximarse al vnculo de ambos conceptos (de la gestin pblica y de las polticas
pblicas) es que, si bien la esencia de la gestin pblica consiste en la toma de decisiones y los
procesos que dan operatividad a la accin de la administracin pblica para atender los problemas
pblicos que se han manifestado como de inters poltico y social, sta no se concentra nicamente en

9
Este rol es posible de identificar en dos fuentes de referencia: lo sealado en su marco legislativo, centralmente la Constitucin Poltica, y en la
operatividad real del sector pblico, cuyo margen de accin, al tratarse de una concrecin del rol sealado por el marco legislativo, se encuentra en
mayor medida en un proceso de ajuste permanente.
10
En adelante se utilizar el trmino agendacin en correspondencia con el uso que se le ha dado por diversos autores que se han referido al
establecimiento de la agenda pblica y gubernamental, como equivalente al trmino en ingls agenda setting, etapa inicial del ciclo de desarrollo de las
polticas pblicas (Ver: Fischer, Miller y Sidney (2007)).

13
el proceso de implementacin de decisiones polticas/sociales, sino que est involucrada tambin en
los procesos polticos y de definicin de la agenda gubernamental.

Basndonos en Moore (1995), encontramos que el rol del gestor pblico incluye una funcin poltica
pero sta, como puede pensarse equivocadamente, no consiste en reemplazar a los actores polticos
responsables de identificar las demandas ciudadanas quienes, a travs de procesos electorales
democrticos, han obtenido la legitimidad para plantear la agenda gubernamental, sino que consiste
en contribuir a que los procesos de identificacin de problemas pblicos, definicin de los objetivos
pblicos y de seleccin de alternativas de solucin para su atencin (es decir, la definicin de la
agenda gubernamental) sean los ms veraces y tiles posibles. Posteriormente, sin duda, sern los
gestores pblicos los principales responsables de implementar esas decisiones y evaluarlas para,
ptimamente, generar un crculo virtuoso de mejora continua que conlleve a una atencin real del
problema pblico tratado por sus intervenciones.

Esta funcin poltica es importante de remarcar pues, en la implementacin de intervenciones


pblicas, ser necesaria, adems de en el momento en que se definen objetivos pblicos y alternativas
de solucin, en la provisin de recursos presupuestales y de autoridad pblica para lograr sus
concrecin. La armona de definir sustantivamente una intervencin pblica, y lograr que esta sea
viable operativa y polticamente es lo que denomina Moore (1995) como aquella gestin pblica ms
adecuada para la creacin de valor pblico. Puede interpretarse, as, la finalidad del gestor pblico,
como creacin de valor pblico.

Establecido el marco de actuacin de un gestor pblico, la presente investigacin constituye un


estudio de caso sobre una intervencin pblica que forma parte de una poltica de gestin
implementada recientemente en la administracin pblica peruana. Se trata del estudio de los
Diagnsticos de Conocimientos (DC en adelante) desarrollados por la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) desde el ao 2009, y cuya implementacin contina hasta la fecha.

Un breve acercamiento al caso de estudio permitir comprender de mejor manera el tipo de


intervencin pblica y la importancia particular que tiene en el contexto actual de reforma del Estado
peruano:

1. Se trata de una poltica pblica de reforma administrativa, especficamente, forma parte de la


reforma de la gestin de los recursos humanos de la administracin pblica peruana, siendo

14
este un elemento central para la modernizacin de las administraciones pblicas, incluso el
principal para diversos autores.11
2. Se trata de una poltica pblica de reciente implementacin, por lo que su estudio adems de
describir la gestin desplegada como insumo til para la toma de decisiones de otros
directivos pblicos o para estudios comparativos entre esta y otro tipo de intervenciones
pblicas, buscar sealar ideas orientadas a la continuidad de la poltica, segn los
documentos y entrevistas realizadas.

1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO


El estudio procura realizar un acercamiento al complejo proceso de la gestin pblica, siendo el caso
tratado parte de un proceso de reforma administrativa. De manera especfica, el estudio busca:

1. Identificar los aspectos estratgicos principales que tuvo la gestin desplegada en la


intervencin en sus experiencias de implementacin, realizadas durante los aos 2009 y 2010,
teniendo como referencia el marco terico de la gestin estratgica para la creacin de valor
pblico planteado por Moore (1995).
2. Explicar la situacin actual del proceso de creacin de valor pblico de la intervencin, segn
el marco terico citado, y plantear algunas consideraciones para su continuidad.
3. Estimar la contribucin potencial que tienen los DC con respecto a su relacin con los
subsistemas de gestin de los recursos humanos12 y su alcance con respecto al tamao del
servicio civil peruano.

1.3 JUSTIFICACIN
El Estado peruano, si bien se encuentra caracterizado en la actualidad por el crecimiento econmico
sostenido que muestran sus cifras macroeconmicas (producto bruto interno, reservas internacionales,
inversin extranjera directa, entre otros), tambin cuenta con una alta tasa de pobreza y pobreza
extrema, (aproximadamente, del 30% y 10%), y la percepcin ciudadana con respecto a la necesidad
de cambios en la administracin pblica, acusada por su ineficiencia y falta de transparencia en su
funcionamiento.13

11
Ver por ejemplo a Vignolo, Lucero y Vergara, (1993), en: Lahera (1993).
12
Siguiendo a Longo (2006:41), el sistema de gestin de los RR.HH. est conformado por un conjunto de subsistemas de gestin, que contienen
procesos diversos. Este se detallar en el documento, en la seccin de presentacin de la intervencin.
13
Una fuente para estimar la satisfaccin con respecto al funcionamiento de la administracin pblica es el indicador presentado por el Latinobarmetro
2011, de satisfaccin con respecto a los servicio pblicos: el Per, representa el pas con ndice de satisfaccin ms bajo en la regin, segn los Informes
presentados para los aos 2009, 2010 y 2011 con respecto a este indicador, siendo3.9%, 3.7% y 3.9%, respectivamente para ese aos, el porcentaje de

15
En los Estados latinoamericanos, especialmente, es urgente desarrollar capacidades estatales, entre las
que se encuentra las capacidades de gestin, de manera que estos tengan la capacidad de disear e
implementar polticas pblicas que permitan profundizar los procesos de consolidacin democrtica,
hagan sustentable el crecimiento econmico y reduzcan la desigualdad social.14

As, para resolver el escndalo moral de un pas con altas tasas de crecimiento pero tambin de
pobreza y contribuir con avanzar en su desarrollo, es importante generar estudios sobre su sector
pblico, para diagnosticar su funcionamiento y plantear propuesta de mejora, siendo en ello un objeto
principal la actuacin de sus directivos, que, en trminos de Barzelay y Cortzar (2004), son las
prcticas de gestin pblica.

1.4 METODOLOGA
La metodologa seguida en el estudio fue la siguiente:

Primero, se desarroll una etapa de recojo de informacin sobre el caso de estudio, que incluy la
compilacin de referencias bibliogrficas tiles para la elaboracin del marco terico: el estudio de
las polticas pblicas, la gestin pblica y la reforma de los servicios civiles.

Esta etapa, adems de la construccin del marco terico, incluy un acercamiento al caso de estudio a
travs de documentos oficiales de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que es la organizacin
pblica que implement la intervencin pblica de estudio. Ello incluy informes de libre acceso a
travs del portal web de la entidad, as como documentos internos vinculados al proceso de
implementacin de los Diagnsticos de conocimiento: estudios previos, informes de resultados,
presentaciones y el informe de la evaluacin aplicada a la intervencin de estudio. Posteriormente, a
travs de los profesionales David Tenorio y Henry Dyer, ambos de la Gerencia de Desarrollo de la
Poltica de la Gestin de los Recursos Humanos (GDPGRRHH) del ente rector, se fueron precisando
datos sobre servicio civil peruano empleados en el documento.

Otro de los documentos secundarios utilizados fue la exposicin realizada por el ex Gerente de
Desarrollo de Capacidades y Rendimiento (GDCR) de SERVIR, Jorge Arruntegui, directivo
responsable de la implementacin de los Diagnsticos de Conocimiento, presentada en la Facultad de
Gestin y Alta Direccin (FGAD) de la PUCP, en el marco de desarrollo del curso electivo

encuestados que manifest estar satisfechos. Con respecto a la percepcin de corrupcin, ver: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el
Per 2012. En ella, el 47% de peruanos, aproximadamente, encuentran como segundo problema principal del pas el fenmeno de la corrupcin, slo
despus de la delincuencia y falta de seguridad.
14
Isuani (2013) en Alza (2013).

16
desarrollado en el semestre 2010-2, denominado Temas Avanzados en Gestin Pblica. En esta
ponencia el directivo expuso el desarrollo de los DC como intervencin que forma parte del proceso
de reforma de la gestin de los recursos humanos en el servicio civil peruano, precisando el marco
institucional y el proceso de toma de decisiones que permiti implementar la primera intervencin
piloto de la herramienta.

La segunda etapa consisti en el anlisis de la referencia bibliogrfica compilada. Dado que el autor
de esta tesis ya conoca la intervencin de estudio por haberla tratado en el curso electivo del plan de
estudios de la FGAD citado, y haber realizado prcticas pre-profesionales en la GDCR de SERVIR, el
primer paso en el anlisis fue la seleccin de los elementos tericos que conformaran el marco
terico de la tesis, dado que ya se contaba con el primer acercamiento necesario sobre el caso
emprico.

La tercera etapa, de redaccin, consisti en la elaboracin del marco terico y la descripcin del caso
de estudio a partir de los documentos compilados en la primera etapa del proyecto.

Finalmente, en la cuarta etapa, se procur el anlisis, a partir de las herramientas tericas revisadas,
de la gestin desplegada en la implementacin de los DC, as como del proceso de creacin de valor
pblico de la intervencin y de la contribucin potencial de la misma al desarrollo del servicio civil
peruano. Para ello se incluy la realizacin de entrevistas semi-estructuradas a Jorge Arruntegui,
directivo pblico responsable de implementar los DC desde la GDCR de SERVIR, y a Flor Blanco y
Vctor Torres, ambos integrantes de dicha gerencia. Con estos elementos, pudo concluirse la tercera
etapa de anlisis del caso de estudio y concluir la elaboracin del documento.

Barzelay y Cortzar (2004) sealan que el estudio sobre las Prcticas de Gestin Pblica puede
centrarse en dos aspectos: los resultados generados por estas intervenciones, y la gestin desplegada
para su desarrollo. Estos autores sealan una metodologa centrada en este segundo tipo de estudios, y
resaltan la utilidad de generar estudios de caso, ya sean descriptivos o comparativos, para producir
conocimientos sobre la gestin pblica. En ese sentido, el enfoque metodolgico del presente estudio
de caso, tiene una doble intencin, aunque con las limitaciones que se han sealado: por un parte,
constituye un estudio de caso descriptivo sobre la gestin desplegada en la intervencin, basado en un
anlisis cualitativo que pudo desarrollarse a partir de fuentes secundarias y primarias de

17
informacin15; y, por otra parte, constituye un estudio centrado en sus resultados en la medida que la
informacin recabada permita identificar este aspecto.

El estudio, as, no pretende ser concluyente en referencia a los elementos que podran asegurar que
una intervencin pblica sea exitosa, sino que se limita a describir el caso y analizarlo, con los
elementos tericos citados, slo a partir de la informacin disponible que ha sido recopilada, la misma
que se lista en la seccin de referencias bibliogrficas del documento. As, por ejemplo, si bien el
proceso de creacin de valor pblico es complejo y su medicin puede representar un proyecto de
anlisis exhaustivo de una determinada intervencin pblica, en este estudio, se limitar a dar un
acercamiento al valor pblico que crea la intervencin, slo a partir de la informacin con que se
cuenta disponible, como los resultados provistos por la evaluacin de las experiencias de aplicacin
de los DC, y no incluir un anlisis mayor, como podra ser la aplicacin de otras herramientas con
las cules se puede realizar una aproximacin ms acertada sobre el valor pblico creado, como
pueden ser los anlisis econmicos (costo beneficio, etc.), filosficos o de otro tipo.

Los resultados del estudio, sin embargo, sern tiles, tanto para conocer la gestin pblica desplegada
en la intervencin particular de estudio, como para poder realizar futuros estudios comparativos que,
en el mejor de los casos, permitan dar luces sobre las variables que posibilitan en mayor medida tener
una gestin exitosa en el sector pblico o, mejor dicho, que permitan a los directivos pblicos
implementar intervenciones pblicas que logren crear valor.16

A continuacin se presenta un grfico que resume la metodologa seguida en el estudio:

Grfico 1: Metodologa seguida en la tesis

Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4

Realizacin de
entrevistas, Anlisis
Recojo de Anlisis de Elaboracin del del caso
informacin informacin marco terico y
descripcin del
caso de estudio Elaboracin del
informe final

Fuente: elaboracin propia

15
Esta informacin, como se ha mencionado, fue provista por los integrantes del equipo que desarroll dicha intervencin, la propia entidad pblica de
estudio, un recurso adicional provisto por el repositorio documental de la FGAD y en el caso de las referencias bibliogrficas, las bibliotecas de la
universidad y los documentos acadmicos de libre acceso a travs de internet.
16
Barzelay y Cortzar (2004).

18
Asimismo, los elementos tericos utilizados para su anlisis no sern los procesos de gestin
planteados por Barzelay y Cortzar (2004)17, sino que se utilizar el marco de la gestin pblica
estratgica elaborado por Moore (1995) y, complementariamente, el ciclo de desarrollo de las
polticas pblicas, descrito por Lindblom (1991). Ver a continuacin este marco terico de referencia:
Grfico 2: Marco terico utilizado para el anlisis de la intervencin

Componente
Caso de estudio: El
1.
Gestin desarrollo de las
Pblica evaluaciones de
Estratgica conocimiento
implementadas por SERVIR
(2008-2012)

Ciclo de desarrollo de
las polticas pblicas
Componente 2.

Fuente: elaboracin propia

1.5 ESTRUCTURA
En una primera seccin, se presenta el marco terico sobre el concepto de las polticas pblicas y la
gestin pblica, ambos tiles para el anlisis posterior del caso.

En la segunda seccin, se presenta el caso de estudio, que incluye una descripcin del marco
institucional del problema pblico que la intervencin atiende; es decir, el marco analtico para las
reformas de los servicios civiles, y el proceso de reforma del servicio civil peruano.

En la tercera seccin, se presenta el anlisis del caso, que incluye el anlisis de la gestin desplegada,
el acercamiento al proceso de creacin de valor pblico y la identificacin de la contribucin
potencial de los DC al desarrollo del servicio civil peruano.

Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones del estudio.

17
Entre ellos, encontramos: planificacin organizativa y de recursos, gestin de operaciones, control de gestin, retroalimentacin de la estrategia, entre
otros.

19
CAPTULO 2: MARCO TERICO
En este captulo se presentar la definicin seguida por el estudio para los conceptos del Estado, las
polticas pblicas, la gestin pblica y, de manera ms especfica, la gestin pblica estratgica. Ver a
continuacin, en dicho orden, las nociones que enmarcan conceptualmente el presente estudio.

2.1 EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS


Desde las ciencias sociales se han planteado, a lo largo de su estudio, mltiples definiciones sobre el
Estado, centradas generalmente en las razones de su origen o en sus capacidades; sin embargo, no
existe un consenso nico para tal definicin.18 El Estado, segn la nocin weberiana, que referente
clsico para tratarlo, es una comunidad humana que (exitosamente) reclama el monopolio del uso
legtimo de la fuerza fsica dentro de un territorio determinado [] (Weber (2000:83), citado por
Atlman (2012:525).

Una manera adicional de comprender qu es el Estado, ms all de resaltar la capacidad de coercin


que tiene sobre los miembros de su comunidad y la capacidad de defender su soberana19, es cuando
este es visto como un contrato o consenso social que se encuentra en un proceso de ajuste o
perfeccin permanente.20

En esa lnea se encuentra la conceptualizacin que tomaremos del Estado para el presente estudio: el
Estado es el conjunto de relaciones sociales, econmicas y polticas con que cuentan los ciudadanos
dentro de un territorio definido, que cuenta con la capacidad de coercin interna y de defensa de su
soberana ante agentes externos. Dichas relaciones sociales, econmicas y polticas representan el
contrato social de sus ciudadanos, que se encuentra en un proceso de ajuste permanente, y est
constituido por el marco legal que regula dichas relaciones y las prcticas institucionalizadas en sus
sociedades.21

Bajo esta concepcin, una manera de interpretar el desarrollo de los Estados es que stos logren
contratos sociales ms consistentes; es decir, que estrechen las brechas entre el deseo de sus
ciudadanos por el marco legislativo e instituciones que quieren y las que realmente tienen. En otras
palabras, diremos que un Estado es ms desarrollado que otro cuando sus ciudadanos se encuentren

18
Ver Altman (2012).
19
Uno de los autores que ha resaltado esta variable es Tilly (1975).
20
Ver Esparch (2012:9) quien cita a Stiglitz. Entre otros autores relacionados a la teora contractual del Estado, se encuentra como principal referencia la
obra clsica de Thomas Hobbes, Leviatn.
21
Siguiendo a Esparch (2012:9) en su definicin de polticas pblicas, este contrato social es el que otorga una estabilidad social, econmica y poltica
mnima, la cual constituye el concepto de gobernabilidad.

20
ms satisfechos por el marco legal que regula sus relaciones sociales, econmicas y polticas, as
como por aquellas que perciben ocurren en la prctica.

Los Estados, al tener contratos sociales imperfectos, emprenden modificaciones a su marco legal y
desarrollan intervenciones pblicas con el fin de mejorarlos. Estas acciones, que buscan
deliberadamente la atencin a un determinado problema pblico, son las denominadas polticas
pblicas.

En palabras de Villanueva (1996)22, las polticas pblicas son () un comportamiento propositivo,


intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Se pone en movimiento con la decisin de
alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios; es una accin con sentido. Es as que, a travs
de las polticas pblicas, los Estados buscan modificar y afianzar su contrato social (Esparch 2012:9).

Este proceso, de mejoramiento de sus polticas pblicas para el afianzamiento de su contrato social, es
de especial relevancia en el caso de los Estados latinoamericanos, dado su contexto de ineficacia
organizacional, inefectividad legal y dbil representatividad (ODonell 2004).

2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS


Siguiendo a Lindblom (1999), para el anlisis de las polticas pblicas, es til considerarlas segn un
ciclo de desarrollo que puede ubicarse entre la identificacin de un problema pblico para su
insercin a la agenda pblica, hasta la evaluacin de las intervenciones del sector pblico en atencin
a dicha problemtica. En referencia a ello, el ciclo de desarrollo de las polticas pblicas que se
tomar como referencia es el siguiente:
Grfico 3: Ciclo de desarrollo de las polticas pblicas
Ingreso de una Formulacin de
problemtica polticas pblicas
social a la agenda para atender la
pblica problemtica en
cuestin

Implementacin de
Evaluacin de las las polticas pblicas
polticas pblicas (conjunto de
y su modificacin intervenciones
pblicas)
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Lindblom (1999)

22
Citado por Zurbriggen (2009:436).

21
El primer elemento en dicho ciclo de desarrollo es la agenda pblica. Esta se refiere al conjunto de
temas de inters de los ciudadanos en un momento determinado. El inters pblico puede
concentrarse permanente o espordicamente en diversos problemas existentes en la sociedad. Los
actores y espacios que, concretamente, conforman la agenda pblica, adems de los actores polticos,
son, entre otros: los medios de comunicacin, lderes de opinin, dirigentes de organizaciones de la
sociedad civil y del sector empresarial, y los funcionarios pblicos. As, el ingreso de determinadas
problemticas a la agenda pblica (al foco de inters de los ciudadanos) estar determinado, entre
otros factores, por el grado de intensidad en la capacidad efectiva que tienen estos actores por
convertir el inters de particulares (individuales o de grupos representados) en el inters pblico en
cada Estado.

En el caso de la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, es preferible


desligar su dimensin normativa de su dimensin efectiva. As, en su dimensin normativa, se
comprende que cualquier actor, desde el sector pblico, privado o de la sociedad civil, es capaz de
desarrollar la formulacin de un proyecto de ley como parte del inicio o modificacin de una poltica
pblica, y este necesariamente deber pasar por el proceso legislativo, en el que los representantes
polticos sern los responsables de concretarla finalmente. Idealmente, es el Poder legislativo el
llamado a plantear marcos legislativos que dirijan las polticas pblicas.

Visto desde su dimensin efectiva, sern los funcionarios pblicos los responsables de formular e
implementar las polticas pblicas; es decir, el diseo y la operatividad de las soluciones tcnicas en
atencin a los problemas pblicos en cuestin. Para ello, stos podrn apoyarse en actores del sector
privado y de la sociedad civil para cada una de stas etapas: formulacin (por ejemplo,
establecimientos de mesas de trabajo conjunta con actores acadmicos, o la contratacin de empresas
consultoras), implementacin (por ejemplo, el caso de la tercerizacin y del desarrollo de las
Asociaciones Pblico Privadas) y evaluacin (evaluaciones independientes).

Un concepto adicional a estos es el de agenda gubernamental.23 La agenda gubernamental est


referida al conjunto de actividades que constituyen el quehacer de la administracin pblica. As, si
bien en la etapa inicial, de acuerdo al ciclo de desarrollo de las polticas pblicas sealado, se produce
el proceso de introduccin de una problemtica social a la agenda pblica, se sealar que esta es

23
La diferenciacin de ambos conceptos fue planteada por Roger Cobb y Charles Elder (1972, 1976, 1984). Ver Elder (2000:31). Otro autor que hace
referencia a este concepto es Aguilar (2009:15).

22
parte de la agenda gubernamental cuando se haya concretado el desarrollo de una poltica pblica
como parte del quehacer de la administracin pblica (regulaciones normativas e intervenciones
pblicas).

La razn de ser de este concepto adicional es que permite diferenciar el concepto de la agenda pblica
del quehacer del sector pblico. As, si bien un problema pblico puede permanecer por un periodo de
tiempo en la agenda pblica; es decir, en los temas de debate de la opinin pblica, su atencin por
parte del sector pblico, a travs de polticas pblicas, slo ocurrir de manera efectiva en la medida
en que ste permanezca en la agenda gubernamental, lo que depender, como veremos ms adelante,
de las circunstancias que caractericen el entorno del sector pblico que la afecte y la accin
estratgica que puedan ejercer los directivos pblicos involucrados en su atencin.

2.3 LA GESTIN PBLICA


Hemos sealado, hasta el momento, que la funcin del sector pblico es la de acercar las polticas
pblicas vigentes en las sociedades a las aspiraciones colectivas expresadas a travs de las demandas
ciudadanas, lo que implica la modificacin tanto de los marcos legislativos como del quehacer de los
Gobiernos.

Partiendo de este marco conceptual, encontramos que la gestin pblica es el conjunto de acciones
desplegadas por el sector pblico que buscan hacer efectivas las polticas pblicas a travs de las
intervenciones realizadas por sus aparatos administrativos, lo que incluye la utilizacin de sus
recursos a travs de procesos productivos, como: la gestin de los recursos financieros, de los
recursos humanos, de las operaciones, de las comunicaciones, planeamiento, sistemas de evaluacin y
control, entre otros.24

24
Las ciencias de la gestin, cuyo origen se atribuye a autores de inicios del siglo XX, como Fayol (1916), Chevalier (1917), Hopf (1933), Gulick
(1936), entre otros, tuvo en sus inicios una intencin de aplicacin generalista, aplicable tanto a organizaciones del sector pblico como del sector
privado (y de la sociedad civil) (Losada (1999)). Sin embargo, en su desarrollo, por haberse originado mltiples enfoques para el estudio de las
organizaciones (econmico, psicolgico, etc.), y estos haber sido considerados para la generacin de tcnicas de gestin empresarial (aplicadas
exitosamente), stas se han vinculado nicamente al sector empresarial.

En la actualidad, como consecuencia de la bsqueda de un mejor funcionamiento de las administraciones pblicas, se ha dado su aplicacin al sector
pblico (aproximadamente en los ltimos 30 aos), conocido este conjunto de tcnicas como el enfoque de la Nueva Gestin Pblica. (Koldo Echebarra
(1999) hacen referencia de su aplicacin en los pases miembros de la OECD desde fines de los aos 70.)

As, la gestin pblica representa un concepto catalizador del conjunto de cambios en las prcticas organizacionales del sector pblico (que toman
como insumos las tcnicas gerenciales del sector empresarial) orientado a mejorar su funcionamiento, con el fin de que las administraciones pblicas
cumplan de mejor manera el rol que las sociedades le han asignado.

Dos consideraciones principales, tiles para dar marco al desarrollo de la gestin pblica en la actualidad, son las siguientes: La primera, consiste en
destacar el carcter creador que tiene la gestin pblica. Es decir, los directivos pblicos, y servidores pblicos en general, tienen como reto el de crear
procesos de mejora en el funcionamiento de sus organizaciones de manera permanente, y si bien pueden tomar como insumos experiencias y tcnicas de

23
Dichas intervenciones pblicas, vistas operativamente, estn dirigidas por los directivos pblicos,
quienes son los responsables de las organizaciones, programas y proyectos pblicos, as como de sus
gerencias o unidades de direccin de mando medio y operativo. As, al referirnos a la gestin pblica,
nos ocupamos, en otras palabras, del conjunto de acciones desplegadas por los directivos pblicos
para cumplir con hacer efectivas las polticas pblicas a travs de intervenciones realizadas desde las
organizaciones, programas o proyectos que dirigen.

La gestin pblica, como puede pensarse, no se concentra nicamente en el proceso de


implementacin de decisiones polticas y sociales, sino que es ms amplia, pues est involucrada
tambin con el proceso de definicin de la agenda gubernamental. Esto, sin embargo, no quiere decir
que su participacin consiste en reemplazar a los actores polticos responsables de la funcin
representativa, quienes a travs de procesos electorales democrticos, han obtenido la legitimidad
para plantear la agenda gubernamental, sino que sta consiste en contribuir a que el proceso de
identificacin de problemas pblicos, la definicin de los objetivos pblicos y la seleccin de las
alternativas de solucin (es decir, la definicin de la agenda gubernamental) sean los ms veraces y
tiles posibles para atender las demandas de los ciudadanos.25

Visto de una manera concreta, la gestin pblica, desempeada principalmente por los directivos
pblicos, lograr ir adecuando las polticas pblicas de sus Estados cuando las intervenciones pblicas
atiendan efectivamente las demandas de los ciudadanos.

En conclusin, la gestin pblica es un aspecto clave para que los sectores pblicos logren cumplir
con su rol, el cual se ha expresado es, de modo general, lograr la correspondencia entre las demandas
ciudadanas e instituciones vigentes en sus Estados. La funcin del sector pblico es dirigir los

la gestin empresarial, el proceso de diseo y desarrollo de las tcnicas de la gestin pblica debern ser genuinos, por enmarcarse en un mbito
organizacional especfico. Como mencionan Echebarra y Mendoza, citando a Metcalfe (1990), el desarrollo del management pblico puede
contemplarse como un proceso que va progresivamente de la imitacin a la innovacin. (Koldo y Echebarra (1999) han resumido la especificidad
de la gestin pblica, sealando las siguientes caractersticas: 1. La sustitucin del mercado por el proceso poltico, 2. La naturaleza de las
administraciones pblicas como poderes pblicos, 3. La particularidad del proceso de creacin de valor pblico, y 4. El alto grado de dificultad de medir
el valor creado. Con respecto al proceso genuino de desarrollo de la gestin pblica puede revisarse el estudio realizado por Moriconi (2011), quien, en
consideracin de una perspectiva neopblica de la gestin pblica, opuesta a la perspectiva puramente gerencialista, luego de revisar casos prcticos de
reforma administrativa en Amrica Latina, concluye la necesidad de poner trmino a lo que el autor denomina ilusiones expertocrticas, con el fin de
generar una reflexin sobre el proceso de discusin y consenso sobre cmo desarrollar procesos de reforma administrativa en el sector pblico.

La segunda consideracin consiste en que, a partir de la lgica de aprendizaje organizacional sealado anteriormente, uno de los recursos ms valiosos
con que cuentan las administraciones pblicas, y en los que existe consenso de inversin de mayores recursos para su desarrollo (de capacidades
estatales), son los recursos humanos (ver Senge (2010)). Recientemente, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) ha resaltado la importancia de los
servicios civiles en Amrica Latina, habiendo presentado dos informes sobre su situacin: en los aos 2006 y 2010.
25
Esta funcin operativa y poltica del directivo pblico es abordada y propuesta por Moore (1995). En ella se profundizar ms adelante (pg. 31 de este
documento).

24
cambios principales del Estado para mejorar el contrato social, o tener un Estado ms desarrollado; la
gestin pblica operativiza esa intencin de cambio.

Grfico 4: El proceso de mejora del contrato social a travs de la gestin pblica

Estado
Contrato social: constituido por relaciones polticas, econmicas y
sociales

Polticas
Pblicas

Gestin
Pblica

Fuente: elaboracin propia

2.4 LA GESTIN PBLICA ESTRATGICA: LA CREACIN DE VALOR PBLICO


Moore (1995), uno de los autores que ha resaltado la importancia de la funcin de los directivos
pblicos, identifica la finalidad de ella (que puede interpretarse como la finalidad de la gestin
pblica en general) como la creacin de valor pblico. Y para dicha finalidad, propone que la
actuacin del directivo pblico debe estar guiada por tres mbitos de gestin: la definicin de valor
pblico de sus intervenciones, la gestin poltica y la gestin operativa en torno a ellas.

La creacin de valor pblico, de acuerdo al autor, consiste en atender las demandas ciudadanas. El
valor pblico es un concepto eminentemente subjetivo, que se encuentra en los deseos y las
percepciones de los ciudadanos.26 Por ello, las acciones que realice el directivo pblico para la
satisfaccin de dichos deseos deben considerar dos elementos:

1) Deben atenderse los deseos sobre qu debe producir su organizacin pblica. El medio
principal para ello son las instituciones representativas. Ello tiene que ver con la
determinacin de aquello que el sector pblico tiene como rol producir (determinados bienes y
26
As, no slo es importante que las polticas pblicas produzcan cambios reales en la sociedad, sino que los ciudadanos deben percibir que dichos
cambios ocurren. Por ejemplo, tomando el caso de la poltica pblica de la niez y adolescencia, y tomando como premisa que el cumplimiento de sus
derechos es un objetivo pblico valioso para cualquier sociedad, no sera suficiente, siguiendo al autor, con que se produzcan servicios pblicos efectivos
(que pueden ser educativos, de salud, seguridad, entre otros) que permiten garantizar el cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes
en un pas, sino que la ciudadana debe percibir que ello realmente ocurre.

25
servicios, no necesariamente materiales). En la medida que su organizacin pblica produzca
bienes o servicios de manera efectiva, y a travs de ellos tengan impacto en resolver los
problemas pblicos identificados, crearn valor pblico. Est ms directamente relacionado
con la efectividad de dichas intervenciones, y con la satisfaccin de los usuarios de los bienes
o servicios producidos.
2) Deben atenderse los deseos de los ciudadanos, y sus representantes polticos, sobre cmo se
producen dichos bienes o servicios. Es decir, el directivo pblico debe procurar que sus
intervenciones sean eficientes, utilizando de la mejor manera posible los recursos pblicos;
equitativas, asegurando los mismos derechos a los ciudadanos; transparentes, respetando las
normas administrativas y generando explicaciones sobre sus acciones a travs de los
mecanismos de rendicin de cuentas, entre otros indicadores. Un indicador complementario a
los mencionados, sealado por Moore (1995), para medir el valor pblico creado por las
intervenciones desplegadas por los directivos pblicos, es el grado en que se fortalece la
capacidad de la administracin pblica para atender una determinada demanda ciudadana. De
acuerdo con el autor, desde una perspectiva de creacin de valor pblico de mediano y largo
plazo, las intervenciones pblicas que generen capacidades tcnicas y operativas en las
organizaciones pblicas crean valor pblico tambin, debido a que estas permitirn abarcar
progresivamente la atencin del problema pblico demandado por los ciudadanos a travs de
sus instituciones representativas.

En sntesis, se crea valor pblico cuando se atienden los problemas pblicos demandados por los
ciudadanos, y cuando en dicho proceso la actuacin del directivo pblico es eficaz, eficiente,
transparente, equitativa, fortalece las capacidades de la administracin pblica, entre otros indicadores
que pueden ser utilizados para su medicin. Y, las intervenciones a partir de sus resultados (medible
con los indicadores antes mencionados, de efectividad, eficiencia, equidad, transparencia,
fortalecimiento de las capacidades de la administracin pblica, entre otros) deben lograr la
satisfaccin de dos tipos de clientes, por tratarse de atender las demandas de un agente principal27
colectivo (la ciudadana): el primero, son los usuarios o beneficiarios directos de los bienes o
servicios pblicos producidos por la administracin pblica; y el segundo, el resto de ciudadanos, que

27
En el sentido del enfoque econmica de la teora de agencia. La teora de agencia es un enfoque econmico til para el estudio de las organizaciones.
Iniciada por F. Ross en 1976, y continuada por M. Jensen y W. Meckling en 1976, plantea que los procesos productivos requieren de la especializacin
y, por ende, de la participacin de distintos actores. En ello, existirn agentes principales, que delegarn funciones a agentes que tomen decisiones en su
nombre. En esencia, la teora de agencia resalta las dificultades de obtener procesos productivos ptimos, dada la posible divergencia de intereses entre
ambos tipos de agentes.

26
no son beneficiarios directos de dichos bienes o servicios, pero que autorizan su existencia a travs de
su satisfaccin o tolerancia expresada a travs de sus representantes polticos. Por tratarse de
satisfacer a ambos tipos de clientes es que Moore (1995) ha identificado como un proceso de
naturaleza dual a la creacin de valor pblico.

Desde la perspectiva de satisfaccin del primer cliente, el valor pblico se genera debido a que se
atienden demandas ciudadanas especficas, definidas como problemas de inters pblico a travs de
determinados mecanismos de decisin social28, proceso para el cual implementa intervenciones
efectivas y de calidad, identificadas como valiosas por dicho grupo especfico de ciudadanos.

Desde la perspectiva de satisfaccin del segundo cliente, la creacin de valor ocurre cuando la
ciudadana en general, a travs de sus representantes polticos, aprueba dicha intervencin pblica,
debido a que identifican el problema pblico que esta atiende como relevante, en ese sentido sus
objetivos como valiosos, y a que la actuacin de la organizacin o del directivo responsable es tica y
eficiente29, entre otras cualidades. La satisfaccin y aprobacin sobre las intervenciones pblicas
pueden ser interpretadas directamente desde la ciudadana, o a travs de sus representantes polticos30.
Finalmente, Moore (1995) seala que la satisfaccin de este segundo tipo de cliente es ms
importante que la del primero, pues muchas veces las intervenciones pblicas buscan imponer deberes
a dichos usuarios, por lo que su satisfaccin no es el mejor indicador para su evaluacin. Ver grfico a
continuacin:

28
Moore (1995) seala como cmo los mecanismos de decisin social convierten intereses particulares en intereses pblicos. Entre ellos seala: la
legislacin, el proceso poltico electoral, y la resolucin de un Tribunal Supremo de un Estado norteamericano (entidad pblica que administra Justicia).
En el caso de los dos primeros, se puede resaltar la importancia que tienen los supervisores polticos en relacin a la actuacin de los directivos pblicos,
pues son stos quienes proveen de recursos a la organizacin y la legitiman al afectar su naturaleza de inters pblico.
29
Los recursos pblicos que emplean son: recursos organizacionales (presupuesto pblico, recursos humanos, entre otros) y de autoridad pblica.
30
En relacin al marco conceptual desarrollado previamente, encontramos que la creacin de valor pblico se produce cuando el sector pblico, por
medio de las polticas pblicas y la gestin pblica, atiende las demandas ciudadanas a travs de intervenciones pblicas efectivas y marcos normativos
que, en efecto, mejoran el contrato social.

27
Grfico 5: Proceso de creacin de valor pblico segn Moore (1995)

Se definen e implementan
intervenciones pblicas

Se atienden las demandas ciudadanas


(por medio de sus instituciones
representativas) a travs de
Satisfaccin
intervenciones efectivas en resolver de
problemas pblicos ciudadana
Dicha intervenciones pblicas son
eficientes, transparentes y fortalecen
Creacin de valor
pblico: el sector
capacidades de la administracin
pblico cumple su
pblica, entre otras cualidades.
rol de manera
efectiva

Satisfaccin
Dicha intervenciones pblicas de usuarios
producen servicios pblicos de
calidad.

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).

Dado que el sector pblico crea valor cuando los ciudadanos perciben la resolucin de un problema
pblico, es posible identificar, basndonos en la propuesta de Moore (1995), acciones que deben
cumplirse en el proceso de creacin de valor pblico:

1. La identificacin de la demanda ciudadana; es decir, del problema pblico cuya resolucin es


valorada por la ciudadana, y la definicin del objetivo pblico. El objetivo pblico, en ese
sentido, no es otra cosa que la declaracin expresa de que el Gobierno ha asumido generar un
cambio en la sociedad (o en el contrato social vigente), atendiendo un determinado problema
pblico.
2. La definicin de la alternativa de solucin que se utilizar para resolver el problema pblico
identificado; es decir, definir de manera ms concreta una intervencin pblica para atender el
problema pblico en cuestin (lograr el objetivo gubernamental).
3. La implementacin de la intervencin pblica; es decir, lograr ejecutar el conjunto de
actividades programadas en base a la alternativa de solucin seleccionada.
4. La evaluacin los resultados de la intervencin, que incluye la percepcin de los usuarios de
los servicios pblicos, pero principalmente la de los ciudadanos y sus representantes polticos,
con respecto a la atencin de sus demandas.

28
Lograr ejecutar el proceso de creacin de valor pblico totalmente; es decir, segn las acciones
identificadas como necesarias, es un proceso dificultoso, dadas las especificidades de la gestin
pblica31:

En el caso de la definicin del objetivo pblico, el medio principal a utilizar es el proceso


poltico, aunque este contiene una serie de dificultades, relacionadas a la identificacin
acertada y transparente del valor que producir determinada intervencin pblica.32
En el caso de la seleccin de la alternativa de solucin, las tcnicas de anlisis y evaluacin
son tiles, por lo que deben priorizarse sobre la orientacin experta de los especialistas en
cargos pblicos que, dada su trayectoria, creen prescindir de estas.
La implementacin de la intervencin se debe emplear la gestin poltica y operativa, que se
explicarn ms adelante.
En el caso de la evaluacin para la identificacin del valor pblico creado, encontramos
dificultades, debido al propio proceso de medicin de dicho valor. En este caso, existen
diversas tcnicas que pueden se utilizadas tambin para el anlisis, aunque, como seala
Moore (1995) esta son insuficientes tambin.

El cumplimiento de estas acciones es posible a travs del despliegue de la gestin estratgica del
directivo pblico, que consiste en atender 3 mbitos de gestin, y al cual Moore (1995) ha
denominado como las aristas del tringulo estratgico de la gestin pblica: la definicin del valor
pblico, la gestin poltica y la gestin operativa. Esta propuesta se detalla a continuacin.

EL TRINGULO ESTRATGICO DE LA FUNCIN DIRECTIVA PBLICA

La gestin estratgica en el sector pblico, como se ha sealado, tiene como finalidad la creacin de
valor pblico, lo que conlleva al fortalecimiento de la gobernabilidad en un Estado, debido a que sus
polticas pblicas generarn un contrato social ms aceptado por ciudadanos. Siguiendo a Moore
(1995), esta gestin estratgica, que est conformada por los tres mbitos funcionales mencionados
(definicin del valor pblico, gestin poltica y gestin operativa), puede representarse mediante la
figura del tringulo estratgico. Esta se presenta a continuacin:

31
Ver: Echevarra y Mendoza (1999), en Losada (1999). Entre las caractersticas del marco de la gestin pblica sealadas por los autores, una principal
es la determinacin de los mandatos a travs de los procesos polticos. Aspectos adicionales son la creacin de valor y la medicin de dicho valor,
elementos que tambin son tratados en este marco terico.
32
Se explican en el primer eje funcional del tringulo estratgico de la gestin pblica.

29
Grfico 6: La gestin estratgica del directivo pblico

Proceso

Producto
Definicin de valor
pblico Intervenciones pblicas
(Definir efectivas, ticas y sostenibles
sustantivamente la
poltica pblica)

Resultado
Gestin Poltica Gestin operativa
(Crear un entorno (Capacidad operativa Creacin de valor pblico
autorizativo) de la intervencin)
Satisfaccin de demandas de
los ciudadanos

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).

Siguiendo a Moore (1995), sta es la gestin estratgica en el sector pblico, y as debe estar
conformada toda estrategia organizativa que implementen los directivos pblicos orientados a la
creacin de valor pblico. Vista de otro modo, la estrategia organizativa en el sector pblico puede ser
comprendida como aquellas acciones que realizan los directivos pblicos, enmarcadas en los tres
mbitos de accin sealados, para crear valor pblico y para identificar nuevas oportunidades de
creacin de valor.

A continuacin se detallan las consideraciones que deber poseer el directivo pblico en cada uno de
los tres ejes que integran su funcin.

a) DEFINICIN SUSTANTIVA DE LA INTERVENCIN PBLICA 33


Las intervenciones pblicas se desprenden de la atencin a las demandas de los ciudadanos; es decir,
atendindose a problemticas de inters pblico de la ciudadana, las cuales se expresan a travs de
los mecanismos de decisin social. Centrndonos en el proceso poltico electoral del Poder

33
Moore (1995). Aqu se ha denominado definicin sustantiva de la intervencin a lo que el autor seala como Defining Public Value, o definicin del
valor pblico, por considerarse un concepto ms operativo. Es decir, al implementar intervenciones pblicas, los directivos deben definir el valor
pblico, que, para este documento, consiste en definir sustantivamente dicha intervencin: objetivos pblico y alternativa de solucin.

30
Ejecutivo34 como mecanismo de decisin social, observamos que los representantes polticos, a travs
de los procesos electorales, asumen el compromiso de producir un conjunto de cambios en la calidad
de vida de los ciudadanos, el cual buscar cumplir en el transcurso de sus mandatos.

Las intervenciones pblicas contienen as una promesa de creacin de valor pblico, dado que su
atencin a determinados problemas pblicos se desprenden de los objetivos gubernamentales,
vinculados al compromiso de los representantes polticos. Es por ello que, como primer paso para la
gestin estratgica, los directivos pblicos tienen la necesidad de definir sustantivamente sus
intervenciones pblicas: tanto los objetivos que sta pretende lograr, como las actividades que
implementarn para dicho fin.

Este proceso, denominado por el autor como descripcin de la intervencin pblica, tiene como
objetivo contribuir a la autorizacin de la misma con la ciudadana y, en un entorno de legitimidad
ms inmediato, con los representantes polticos de sta.

Siguiendo a Moore (1995), la descripcin de la intervencin pblica consiste en definir


sustantivamente los objetivos pblicos que sta persigue; es decir, indicar qu problema pblico se
pretende resolver por ser valioso para los ciudadanos, y la solucin prevista para dicho fin. ste es el
primer elemento necesario para alcanzar una estrategia organizativa sostenible para la creacin de
valor pblico. Seala Moore (1995), Cualesquiera sean estos objetivos, por ms abstractos o
intangibles que estos parezcan ser, es importante, con el fin de definir una estrategia y desarrollar una
gestin exitosa, que estos objetivos sean establecidos de manera explcita y que sean defendidos como
objetivos sociales valiosos35

La necesidad de que el directivo pblico lleve a cabo un proceso de definicin sustantiva de las
intervenciones pblicas, que como hemos sealado implica la definicin de sus objetivos y alternativa
de solucin, existe, adems, por las deficiencias con que suelen contar los procesos polticos.

Por un lado, sucede que el proceso poltico se encuentra contaminado por un conjunto de intereses
particulares que distorsionan las demandas reales de la ciudadana. En esta primera razn,
encontramos todos aquellos problemas que constituyen el fenmeno de la corrupcin. A ello habra

34
En el caso peruano, en el Poder Ejecutivo encontramos a la Presidencia de la Repblica, mientras que en el Poder Legislativo al Congreso de la
Repblica.
35
Traducido de Moore (1995).

31
que agregar que existen Estados, como es el caso peruano, donde los sistemas electorales han
evidenciado insuficiencias para la representatividad y condiciones legales en las cuales puede
coexistir en armona con el sistema el aprovechamiento de intereses particulares sobre los intereses de
la ciudadana.36 Es por ello que, como veremos ms adelante, al autor manifiesta que adems de
basarse en el mandato poltico, los directivos pblicos debern utilizar tcnicas analticas y de
evaluacin para la definicin de los objetivos pblicos y su creacin de valor pblico.

Por otro lado, an cuando los procesos polticos recojan transparentemente las demandas de los
ciudadanos, las administraciones pblicas se enfrentan al reto de definir, de una manera viable, dichas
demandas, conceptualizando claramente los problemas pblicos a los que hacen referencia y
precisando la mejorar manera de atenderlas. En otras palabras, las demandas ciudadanas, a travs del
proceso poltico, puede encontrarse formada de imprecisiones, incoherencias o abstracciones que
requieren corregirse y precisarse, para que stas puedan ser traducidas en acciones concretas desde la
administracin pblica.

Es as que, dado el conjunto de dificultades descritas en el proceso de definicin de las intervenciones


pblicas, los directivos pblicos requieren participar de la definicin sustantiva de las mismas; es
decir, en la definicin y justificacin de sus objetivos y de sus actividades.

Para ello, los directivos pblicos deben prestar atencin al proceso poltico en que se encuentra
enmarcada su organizacin.37 Como primer paso, los directivos pblicos deben participar en el
proceso de identificacin de las demandas ciudadanas. Para ello la decisin se concentra en si estas
demandas deben ser atendidas por el sector pblico, y si se deberan producir determinados bienes o
servicios, o si es ms apropiado que stas sean atendidas por el sector empresarial o de la sociedad
civil. Es decir, se debe responder a la pregunta: Por qu le corresponde al Estado atender dichas
demandas? De acuerdo al rol determinado para el sector pblico en cada sociedad, se resolver la
pertinencia de que determinadas demandas sean o no atendidas por la administracin pblica.38

36
Por ejemplo, el proceso poltico puede sealar que un tipo de material de construccin, de tratamiento a enfermedades, de material educativo, de
equipos policiales o de modalidades intervencin de programas sociales deben ser empleados por el Estado, pero estudios tcnicos demuestran que
existen alternativas mejores.
37
Son tres razones por las cules los directivos pblicos deben enfocarse en el proceso poltico para desplegar su gestin estratgica para la creacin de
valor pblico. La primera, es porque son fuente de propsitos que valora la poblacin; la segunda, porque son los representantes polticos quienes
proveen de recursos para las intervenciones pblicas y; tercero, porque es a travs del proceso poltico que se efecta la rendicin de cuentas.
38
Es una de las cualidades principales por las que Moore (1995:45) conceptualiza a los directivos pblicos como estrategas en lugar de tcnicos.
Seala el autor:

Hay una forma diferente y ms til de pensar sobre el papel de los directivos pblicos: una ms prxima (pero de ningn modo idntica) a la imagen que
la sociedad tiene de los directivos del sector privado. Desde este punto de vista, los directivos pblicos se consideran como exploradores que; junto a

32
Habindose atendido la cuestin anterior, el directivo pblico debe continuar el proceso de definicin
y justificacin de la intervencin pblica apoyndose, como ya hemos mencionado, en las tcnicas
analticas y de evaluacin procedentes de la economa, la estadstica y la investigacin operativa.
stas le permitirn llevar a cabo dichos procesos a travs de la generacin de informacin valiosa, de
anlisis (ex ante) y de evaluacin (ex post), sobre el valor a crear y la pertinencia de sus alternativas
de solucin.

Estas tcnicas analticas y de evaluacin, adems, sern empleadas por el directivo pblico no slo en
la definicin sustantiva de las intervenciones pblicas, que es el primer eje que constituye su gestin
estratgica, sino que se utilizarn tambin en la gestin poltica y operativa que ste tenga que realizar
de manera complementaria.

En el caso del proceso de definicin sustantiva de la intervencin pblica, las tcnicas analticas y de
evaluacin que podrn utilizar los directivos pblicos, entre otras, son las siguientes:

Evaluacin de programas.
Anlisis coste-beneficio.
Anlisis filosficos y legales (vinculados al concepto de justicia social, y a la garanta de
los derechos fundamentales).

Apoyado en estas tcnicas, el directivo pblico podr justificar y precisar la demanda de cambios
sociales que de manera general han expresado los ciudadanos a travs del proceso polticos (mandatos
del Poder Ejecutivo o mandatos legales del Poder Legislativo), en objetivos ms concretos y viables.

Asimismo, al emplear estas tcnicas, el directivo pblico podr identificar y justificar las acciones
operativas ms pertinentes para la consecucin de dichos objetivos, pues permitir establecer la

otros, intentan descubrir, definir y crear valor pblico. En lugar de limitarse a disear los medios para cumplir los propsitos establecidos en los
mandatos, se convierten en actores importantes al ayudar a descubrir y definir lo que sera valioso.(1995:45)

Es el caso, por ejemplo, de la directora de la biblioteca municipal sealado por Moore (1995:37), donde esta identifica un nuevo problema pblico y la
manera cmo su organizacin puede incrementar el valor pblico que crea atendindolo: la biblioteca municipal adiciona un rea especial para el
cuidado de nios (necesidad de los ciudadanos), donde puede fomentar tambin la lectura en ellos.

Una herramienta para esta evaluacin, adems, es acudir a la Constitucin vigente de cada pas, de manera que se puede evaluar la pertinencia de la
intervencin pblica segn la definicin que sta da al rol del Estado. Finalmente, Moore (1995:77) ha sealado en las actuales sociedades liberales,
adems, la justificacin de la intervencin pblica con respecto al rol del Estado es especialmente importante, debido a la buena valoracin que stas
tienen respecto a la empresa privada como agente productor de bienes y servicios. Las tres razones sealadas por el autor son las siguientes:

1) Primero, existe un profundo respeto por la capacidad de los mercados para asegurar actividades productivas en respuesta a las demandas
ciudadanas.
2) Segundo, se tienen la creencia de que las instituciones empresariales son ms capaces de aprovechar y explotar la iniciativa individual, y por ello
ser ms efectivas y adaptables que las burocracias pblicas.
3) Tercero, existe el reconocimiento de la actividad empresarial como baluarte de libertad frente al poder del gobierno.

33
correlacin positiva en el empleo de determinadas acciones o instrumentos que, en contextos
similares, han funcionado para la consecucin de dichos objetivos pblicos.

Algo que puede observarse a partir del conjunto de tcnicas listadas es, adems, que la justificacin
de una determinada intervencin pblica puede consistir no slo en aspectos tcnicos39, como pueden
ser aquellas conclusiones a la que se arriban a partir de la identificacin de las denominadas fallas de
mercado, sino adems, sta puede fundamentarse en razones de valoracin social, manifiestas a partir
de la identificacin de un deseo comn en los ciudadanos; es decir, una aspiracin social colectiva.
stas, por involucrar los principios de equidad y justicia social, son valiosas a tal punto que, segn
Moore (1995), pueden incluso justificar por s mismas la iniciacin de una intervencin social, an
cuando la eficacia de sus actividades no se haya demostrado40, o permitir la continuacin de
determinadas intervenciones pblicas, an cuando se ha evidenciado que las actividades empleadas
estn siendo ineficientes.41

Finalmente, puede notarse que una consecuencia inevitable de la elaboracin de la descripcin de la


intervencin pblica es la tensin ocurrente entre, por un lado, el inters de tener una definicin de la
intervencin ms slida (es decir, una mejor definicin y justificacin de sus objetivos y actividades
apoyado en razones tcnicas y de valoracin social); y, por el otro, la necesidad de sustentar las
afirmaciones que se empleen en dicho proceso. El empleo de estas tcnicas analticas, adems,
implica la disponibilidad de recursos por parte del directivo pblico, como pueden ser: monetarios, de
capacidad operativa, y de tiempo. As, la labor del directivo pblico en este primer eje de la gestin
estratgica consiste en identificar de la manera ms balanceada posible la definicin del valor pblico

39
De acuerdo con el autor, los criterios tcnicos que generalmente justifican las intervenciones pblicas son los siguientes: (i) el beneficio de emplear las
economas de escala en determinadas actividades, (ii) la existencia de actividades sin propietarios y (iii) la existencia de problemas colectivos cuya
solucin es de difcil exclusin.
40
Moore (1995), por ejemplo, seala el caso de la Agencia de Proteccin Ambiental del Gobierno Estadounidense, en el que el directivo pblico William
Ruckelshaus, amparndose principalmente en la valoracin social (y coyuntural, adems) de los ciudadanos norteamericanos por el cuidado del
medioambiente, emprendi una poltica de proteccin ambiental, an cuando el conocimiento tcnico era insuficiente para sostener sus actividades (por
un lado, no exista una demostracin fehaciente de que la polucin afectada la salud humana y, por otro, exista un escaso conocimiento en ingeniera
para eliminar las sustancias contaminantes de los diferentes procesos industriales).
41
Por ejemplo, podra ser el caso de algn programa social que, a pesar de haberse demostrado como ineficiente, se tolera su continuidad por valorarse
en la sociedad los objetivos que ste persigue. En el contexto peruano, ste podra ser el caso del Programa Vaso de Leche; es decir, si bien existen
distintas razones que condicionan la continuidad del mismo, la aceptacin de su continuidad desde hace muchos aos, a pesar de su ineficacia e
ineficiencia ha sido demostrada en diferentes estudios, puede encontrar como una ms aquella tolerancia social por el deseo de atender la necesidad
alimentaria de los nios y nias que ste tiene como pblico objetivo. Es evidente, sin embargo, que si algn programa social como ste no supera un
proceso de evaluacin, y sta demuestra el fracaso en sus operaciones, ste debe ser cerrado o reformado, pero el inters aqu es resaltar la importancia
de los valores sociales al momento de justificar las intervenciones pblicas.

34
a crear, apoyado en razonamientos slidos que puedan proporcionarles las tcnicas analticas
sealadas.42

b) LA GESTIN OPERATIVA
El segundo eje de actuacin de los directivos pblicos es la gestin operativa. sta consiste, como se
ha sealado en la grfico 6, en la identificacin, generacin y despliegue de las capacidades
operativas necesarias para crear el valor pblico definido; es decir, para la implementacin de las
actividades que constituyen las intervenciones pblicas.

Con respecto al primer aspecto, de identificacin de las capacidades operativas de la organizacin, se


debe sealar que sta permitir la definicin del producto y el proceso de la intervencin para la
generacin del valor pblico. Luego de que la definicin del proceso de creacin de valor pblico
haya sido elaborada de forma precisa, el directivo pblico podr identificar las necesidades operativas
requeridas para efectuar las actividades previstas por la intervencin pblica. En respuesta a estas
necesidades, el directivo pblico decidir organizar los recursos humanos, financieros y dems
recursos organizativos que le permitirn avanzar en la consecucin de los objetivos definidos por la
intervencin.43

Por ello, como parte de la gestin operativa, primero se deber realizar un anlisis interno de la
organizacin, orientado a identificar sus capacidades operativas y, posteriormente, generar las
capacidades requeridas por la intervencin. Para este segundo aspecto, el directivo pblico podr, por
ejemplo, identificar nuevas oportunidades de mejora en sus procesos operativos, realizar innovaciones
en los procedimientos y sistemas administrativos44, identificar nuevas fuentes de recursos financieros,
reorganizar sus recursos humanos, financieros y su estructura organizacional, entre otras acciones.
Segn Moore (1995), cuando ms ambiciosos sean los planes de la organizacin, o ms desesperadas
las circunstancias en que esta se encuentre, la necesidad de innovacin en su gestin operativa ser
mayor.

42
Moore (1995), asimismo, agrega que la descripcin de la intervencin que se elabore no tendr que repetirse en todo momento para el despliegue de la
misma, sino que, una vez manifiesta, se establecer la tradicin y, en adelante, sta slo ser necesaria cuando se tenga que reconsiderar o reautorizar
dicha intervencin.
43
Losada (1999).
44
Dentro de los procedimientos y sistemas administrativos Moore identifica: la estructura organizativa, los sistemas de planificacin y de gestin de
recursos humanos, las tecnologas de la organizacin y los sistemas de control y gestin de la informacin.

35
Este anlisis de las capacidades operativa, orientado a mejorar la produccin de valor pblico, est
conformado por la revisin de los productos (y clientes), procesos y sistemas administrativos de la
organizacin. Como puede deducirse, tanto el aspecto relacionado a los productos y los clientes a los
que se dirigen estos, como los procesos de produccin, estn estrechamente vinculados a la
determinacin de los actores coproductores de una intervencin, por lo que el eje funcional de gestin
operativa, al igual que el de definicin sustantiva de la intervencin, est altamente vinculado a la
gestin poltica.

Las tcnicas de anlisis administrativo y organizativo que pueden emplear los directivos pblicos son,
entre otras:
Tcnicas de anlisis de viabilidad.
Tcnicas de anlisis de implementacin.

c) LA GESTIN POLTICA

El tercer eje de actuacin de los directivos pblicos es la gestin poltica. Si bien el directivo puede
haber desarrollado el proceso de definicin sustantiva de las intervenciones pblicas (valor pblico y
proceso para su creacin), as como la identificacin de las necesidades operativas y el anlisis de sus
capacidades organizacionales, todo ello podra no concretarse en intervenciones pblicas si es que no
supera el test poltico.

Como se ha mencionado, son los mecanismos de decisin social los que identifican los intereses
pblicos. La atencin de dichos intereses es, en esencia, lo que crea valor pblico. Por ello, esta
dimensin poltica es la que condiciona, principalmente, la definicin de las intervenciones pblicas.
Y, dado que son los representantes polticos los responsables de desarrollar y supervisar el desarrollo
de los mandatos sociales, stos son los actores que otorgan autoridad pblica y recursos
organizacionales para las intervenciones que constituirn el cumplimiento de dichos mandatos.

A partir de Moore (1995), se puede diferenciar la gestin poltica en dos momentos. El primero, en el
que est estrechamente relacionado al primer eje funcional, de definicin de la intervencin pblica
(producto y proceso de generacin de valor pblico); y, el segundo, en el que se puede situar la
dotacin de recursos necesarios para su implementacin y sustento. En palabras de Moore (1995),
En sntesis, la gestin poltica da forma a los mandatos de accin y los inviste con el apoyo y la

36
legitimidad poltica que los directivos necesitan para dirigir las operaciones y conseguir sus
propsitos.45

As, la intervencin pblica contar con un entorno autorizativo cuando: se haya logrado construir un
clima de tolerancia o apoyo a ella o al directivo pblico que la lidera, entre los agentes fuera del
mbito de autoridad propia de dicho directivo cuya autorizacin y cooperacin es necesaria para
conseguir los objetivos pblicos de los cules el directivo deber rendir cuentas.46

Una de las principales dificultades del proceso de obtener un entorno autorizativo para las
intervenciones pblicas, por parte de los directivos, es que sta recae sobre diversos actores. Como
47
seala Allison, en Shafritz (1987), citado por Moore (1995:173) , () en el Gobierno de los
Estados Unidos, las funciones de la direccin general estn constitucionalmente distribuidas entre
distintas instituciones competentes: el ejecutivo, dos cmaras del Congreso y los tribunales () en el
sector pblico (la autoridad pblica para la toma de decisiones) estn compartidas por varias
personas.

Por ello, Moore (1995) seala que, dado que generalmente las intervenciones pblicas demandan de
la colaboracin de actores que estn fuera de la autoridad directa de los directivos pblicos que las
lideran, la dificultad de la construccin del entorno autorizativo por parte de los directivos pblicos
radica en conseguir el apoyo de todos los que comparten dicha autoridad para actuar.

En consecuencia, dado que no se tiene control pero s se necesita de la participacin de estos otros
actores, la funcin poltica, como parte de la gestin estratgica que desempean los directivos
pblicos, consiste en una labor de persuasin.

Es as que la manera de obtener los recursos (de autoridad y organizacionales) requeridos para
implementar y sostener las intervenciones pblicas por parte de los directivos consiste en crear un
clima general de urgencia.48Es decir, crear un contexto en el cual los actores involucrados, internos y
externos a su organizacin, entre los que se encuentran los actores de quienes requiere cooperacin

45
Moore (1995:173)
46
Moore (1995:173)
47
El texto entre parntesis ha sido agregado.
48
Moore (1995:175)

37
para la gestin operativa, adems de la ciudadana en general y sus representantes polticos quienes
legitiman la intervencin, decidan tomar acciones que hagan efectiva sus intervenciones.

En relacin a la cooperacin interorganizacional; es decir, con los actores externos a la organizacin,


en el caso de que stos tenga algn superior comn con el directivo pblico que lidera la intervencin,
regularmente el camino para obtener su participacin es apelando a dicho superior para que as lo
ordene. Estos superiores pueden, incluso, establecer mecanismos de atencin permanentes a las
necesidades de cooperacin operativa y autoridad pblica que requiera la intervencin. Sin embargo,
Moore (1995) seala que, an cuando se consiga este escenario, obtener eficazmente la cooperacin
interorganizacional es complicado, debido a las dificultades de control que se tiene sobre la
burocracia.49

Ahora bien, en el caso de que no exista un superior comn a ambas organizaciones (del directivo
pblico en cuestin y de aquellos de quienes se requiere cooperacin) existe la posibilidad de insistir
con el camino de la persuasin, y desarrollar una presin indirecta sobre dicha organizacin, o
acceder a un superior lejano. Generalmente, si se tiene la experiencia de trabajo conjunto previa, o se
encuentran resultados beneficiosos para ambas organizaciones, es menos dificultoso concretar el
trabajo cooperativo; es decir, persuadir al actor para su cooperacin con la intervencin pblica. Ello
seguira el camino de establecer acuerdos formales o informales con estas instituciones. Por el
contrario, de no existir una experiencia de trabajo previo conjunto, y de encontrarse en un escenario
de competencia por recursos (para efectuar sus funciones respectivamente), concretar persuadir a los
actores para el trabajo cooperativo ser ms dificultoso.

Por el lado de la presin indirecta, encontramos que el medio identificado por Moore (1995) es el de
provocar una crisis en torno a la problemtica que atiende la intervencin, de manera que su atencin
se introduzca en las agendas de los superiores lejanos, y finalmente stos ejerzan presin sobre los
actores de inters para concretar su cooperacin.

Efectuadas las intervenciones, el camino ms comn y menos complicado de mantener la legitimidad


y apoyo (dotacin de recursos) para su continuidad son los procesos de rendicin de cuentas; es decir,

49
Moore (1995:197). El autor seala incluso que viniendo este control desde la Presidencia de la Repblica, no siempre se puede controlar eficazmente
las burocracias. Seala, incluso, la evidencia del fracaso de liderazgo presidencial en diversas experiencias de desarrollo de polticas pblicas.

38
la entrega de informes de las actividades desarrolladas y los resultados obtenidos hacia los
supervisores polticos del directivo pblico.50

Un segundo escenario, no necesariamente excluyente con el descrito anteriormente, es cuando los


actores cuya cooperacin es requerida para concretar la implementacin de las intervenciones
pblicas son actores decisores descentralizados, conformado por miles (o millones) de agentes. En
dicho escenario, Moore (1995) seala que los directivos pblicos se encuentran con redes
organizacionales difusas; y debern apelar a la mxima autoridad existente de manera que pueda
desarrollarse un proceso general de movilizacin poltica que concrete sus participaciones. En este
escenario, el entorno autorizativo ya no consiste slo en la autoridad pblica, sino en una autoridad
social, en la que todos los ciudadanos se ven involucrados con la problemtica en cuestin.

En este caso, las tcnicas de anlisis poltico y de polticas que pueden emplear los directivos pblicos
son, entre otras:

a) Anlisis de intereses de los actores polticos


b) Anlisis de demandas de los grupos de inters
c) Anlisis de los valores en juego de la intervencin

SNTESIS DE LA PERSPECTIVA DE GESTIN ESTRATGICA

Pensar estratgicamente requiere que los directivos asignen igual importancia a la definicin
sustantiva del valor que crear la intervencin, la gestin operativa y la poltica; es decir, realizar una
integracin de las tres perspectivas.

Estas tres perspectivas representan pruebas que identifican las condiciones necesarias para la
creacin de valor pblico. Si una de ellas no se supera, [] se olvidar realizar alguna
consideracin importante sobre la creacin de valor51, por lo que se dificultar su produccin.

A continuacin se presenta un cuadro en el que se sealan los dos escenarios ms comunes en que los
directivos pblicos se posicionan al no considerar suficientemente uno de los tres mbitos de la
gestin estratgica del directivo pblico:

50
Moore (1995: 176).
51
Moore (1995: 119).

39
Grfico 7: Errores seguidos por los directivos pblicos al desarrollar sus intervenciones segn
la perspectiva de gestin estratgica

Definicin de valor
Sndrome del yo pblico
soy poltico la (Definir Sndrome
gestin no es cosa sustantivamente la tcnico
ma poltica pblica)

Gestin Poltica Gestin operativa


(Crear un entorno (Capacidad
autorizativo) operativa de la
intervencin)

Fuente: Adaptado de Losada (1999).

El primer error que pueden cometer los directivos, desde la perspectiva de gestin estratgica de
Moore (1995), es concentrarse nicamente en la definicin tcnica de sus intervenciones. sta, a pesar
de contar an con una definicin sustantiva; es decir, un producto y proceso de desarrollo bien
definidos, que trata un problema importante para los ciudadanos y cuya utilidad para resolver el
problema pblico tratado por la intervencin est sustentada, podra no poder implementarse debido
al insuficiente respaldo poltico. En este caso, una propuesta tcnica que podra llegar a resolver un
problema pblico no podra llegar a implementarse debido a que el directivo pblico responsable no
logr alinearse con los intereses de sus supervisores polticos, o no pudo obtener la participacin de
todos aquellos actores cuya participacin es necesaria para la concrecin de la intervencin, como es
el caso de los actores coproductores.

En el segundo caso, el error que pueden cometer los directivos es, en atencin a un problema pblico
cuya atencin es valorada por los ciudadanos, alinearse perfectamente con los intereses de sus
supervisores polticos, pero cuya propuesta tcnica no es suficiente para resolver el problema pblico
en cuestin, o ni siquiera puede implementarse.

40
Esta concepcin integral y con funciones operativas y polticas sobre la funcin directiva pblica
eleva el rol del directivo pblico, pasando de slo seleccionar mtodos administrativos efectivo para
implementar el mandato poltico o legal (identificado como un rol puramente tcnico), a analizar el
entorno poltico y operativo de su organizacin para detectar oportunidades con el fin de generar valor
pblico (lo que constituye ms el rol de un estratega).

41
CAPTULO 3: PRESENTACIN DEL CASO DE ESTUDIO

Uno de los ejes principales de los procesos de modernizacin de las administraciones pblicas en los
Estados, en la actualidad, es la reforma de la gestin de sus recursos humanos, tambin conocidas
como reformas del servicio civil.
La reforma de la gestin de los recursos humanos puede ser interpretada como una de las
denominadas polticas de gestin pblica52. Estas, como se ha visto, son de dificultosa
implementacin, por una serie de caractersticas, entre las que encontramos como principales: el
transcender a ms un de Gobierno, contar con muchos opositores y pocos interesados o defensores.

A pesar de estas dificultades, los Estados actuales han reconocido su importancia para promover el
desarrollo de sus sociedades, debido al rol clave con que cuenta el sector pblico y el alto impacto de
contar con servicios civiles profesionalizados. Entre otras ventajas, podemos citar aquellas
relacionadas al fortalecimiento de instituciones democrticas y el incremento de los rendimientos de
las organizaciones pblicas, redundantes en servicios pblicos de calidad para los ciudadanos.

En ese sentido, en esta seccin se presentar las evaluaciones de conocimiento en el marco de su


contexto de estudio actual, que es el de la reforma de los servicios civiles, as como en su entorno
institucional particular, que es el constituido por el proceso de reforma del servicio civil peruano.

3.1 MARCO ANALTICO DE LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR


PBLICO
Siguiendo a Longo (2006), el servicio civil, entendido como el sistema de gestin del empleo
pblico y los recursos humanos adscritos al servicio de las organizaciones pblicas (2006:4) est
conformado por los diversos componentes que integran la gestin de los recursos humanos, los cules
son: la planificacin de los recursos humanos, la organizacin del trabajo, la gestin del empleo, la
gestin del rendimiento, la gestin de la compensacin, la gestin del desarrollo y la gestin de las
relaciones humanas y sociales.

Este sistema de gestin, integrado por los 7 subsistemas o componentes mencionados, se presenta a
continuacin en el grfico 8, el cual los resume de una manera integrada:

52
Barzelay (2003).

42
Grfico 8: El sistema de gestin de los recursos humanos en el sector pblico

Planificacin

Gestin de la
compensacin

Organizaci Gestin del Gestin del Retribucin


n del empleo rendimiento monetaria y no
trabajo monetaria
Incorporacin Planificacin
Diseo de Movilidad Evaluacin
puestos y Desvinculacin
Gestin del
organizacin
desarrollo
de perfiles
Promocin y carrera
Aprendizaje
individual y colectivo

Gestin de las relaciones humanas y laborales

Clima laboral Relaciones laborales Polticas sociales

Fuente: Adaptado de Longo (2006)

El grado de desarrollo de la gestin de los recursos humanos en el sector pblico puede comprenderse
como el grado de desarrollo de cada uno de dichos subsistemas y su funcionamiento como sistema de
gestin en conjunto. Respectivamente, el autor define cada uno de los subsistemas de la siguiente
manera:

La planificacin de los recursos humanos, referida a la identificacin de las necesidades de


RRHH a corto, mediano y largo plazo.
La organizacin del trabajo, que incluye: el diseo de los puestos de trabajo y la descripcin
de los perfiles de los profesionales que ocuparn dichos cargos.
La gestin del empleo, que incluye: la incorporacin de los profesionales al servicio civil
(reclutamiento, seleccin e induccin) su movilidad (funcional y geogrfica) y el proceso de
desvinculacin.
La gestin del rendimiento, cuyo objetivo es que los objetivos de los servidores pblicos se
encuentren alineados a los de sus organizaciones pblicas, y que tengan altos rendimientos

43
para su consecucin. Aqu encontramos: la planificacin, seguimiento y evaluacin del
rendimiento.
La gestin de la compensacin, que incluye: la definicin de la poltica salarial, beneficios
extra salariales, mecanismos de evolucin, administracin de los salarios y definicin de
mecanismos para reconocimientos no monetarios.
La gestin del desarrollo, que incluye: la poltica de carrera, la poltica de formacin y los
mecanismos de promocin.
La gestin de las relaciones humanas y sociales, que incluye: la gestin del clima
organizacional, la gestin de las relaciones laborales (negociacin colectiva) y la gestin de
las polticas sociales (beneficios laborales).

Asimismo, un aspecto relevante sealado por el autor es la necesidad de que en un servicio civil, o en
la gestin de los recursos humanos de las administraciones pblicas, se presenten tres requisitos
imprescindibles para que sta poltica de gestin pblica funcione: debe estar operativo en todos sus
subsistemas, los cuales deben estar integrados, y contar con una coherencia estratgica.

3.2 EL DESARROLLO DE LA POLTICA PBLICA DE LA GESTIN DE LOS RECURSOS


HUMANOS EN EL SECTOR PBLICO PERUANO: LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
En este acpite se presentar: los intentos de reforma del servicio civil en el Estado peruano en los
ltimos 30 aos, la situacin del servicio civil peruano en el ao 2006, en el ao 2010 y su situacin
actual con la creacin de SERVIR.

a) LOS INTENTOS DE REFORMA FRACASADOS

El desarrollo de polticas de gestin de los recursos humanos, o desarrollo del servicio civil, ha sido
un proceso con mltiples intentos fallidos en el Estado peruano. Estas, hasta la fecha, no han logrado
reformas sustanciales que permitan contar con una carrera pblica organizada, estable y con
garantas de calidad y continuidad.53

En los ltimos 30 aos, sin considerar el proceso de reforma ms reciente, iniciado con la creacin de
SERVIR, encontramos los siguientes como los intentos principales de reforma del servicio civil
peruano54:

53
SERVIR (2012a).
54
SERVIR (2012a).

44
1. Rediseo de la Carrera Administrativa a travs del Decreto Legislativo 276 (1982-1989), el
cual intent establecer un sistema nico de remuneraciones y reordenar el sistema de carrera,
que haba sufrido de demasiadas modificaciones a travs de normas que planteaban
excepciones, y para solucionar el tema del aumento de servidores pblicos temporales.55
2. Flexibilizacin laboral en el Servicio Civil, a travs del Decreto Legislativo N 728 y
ampliacin desordenada de regmenes de contratacin (1991-1992), con lo cual se
establecieron mayores formas contractuales, orientadas a reemplazar la carrera administrativa,
que se cerr, y facilitar la contratacin y desvinculacin del personal del sector pblico,
prevaleciendo la perspectiva presupuestal del Estado.56
3. Intento de reforma integral de la administracin pblica y de flexibilizacin del Servicio Civil,
a travs del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (1995-1996), con el que
se busc reestucturar el Poder Ejecutivo y los sistemas administrativos del sector pblico,
entre los que se encontraba La Ley de la Carrera Administrativa, pero que no logr llevarse a
cabo.
4. Intento de Restructuracin de una Carrera Administrativa transversal, a travs de la LMEP,
norma desarrolladas a partir del trabajo realizado por la Comisin Multisectorial 57, y cuyos
proyectos de desarrollo (2001-2005) no lograron concretarse.

Como indica Esparch (2012), a pesar de haber existido estos mltiples intentos, no fue sino hasta la
creacin de SERVIR, en el ao 2008, en que se pudo lograr iniciar la reforma del servicio civil, y esto
debido a que se produjo un entorno excepcional favorable para que el tema gane importancia, cuente
con aceptacin poltica y los actores acuerden una agenda mnima para su atencin. Esparch ha
denominado a este proceso como la concrecin de una ventana de oportunidad.58

b) SITUACIN DEL SERVICIO CIVIL PERUANO EN LOS AOS 2004-2008

En una evaluacin desarrollada en el ao 2004, el BID (2006) seal que el servicio civil peruano
estaba muy poco desarrollado, ubicndolo entre las ltimas posiciones de los servicios civiles de los

55
SERVIR (2012b).
56
SERVIR (2012b). Entre los nuevos regmenes laborales encontramos: el Decreto Legislativo N 728, los Servicios No Personales (SNP), y los
ejecutado a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG).
57
SERVIR (2012b). Se trata de la Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de la Administracin Pblica Central, creada
a finales de febrero del ao 2001.
58
Eparch (2012).

45
pases de la regin: puesto 17 de 21 evaluados. As, como producto de los intentos de reforma
desarrollados hasta el ao 2004, el servicio civil peruano, o la gestin de los recursos humanos del
sector pblico peruano, era la peor o segunda peor dentro de los distintos ndices que se consideraron
para elaborar el ranking de desarrollo de los servicios civiles en Amrica Latina.

Sus principales caractersticas, que estuvieron vigentes hasta la creacin de SERVIR (algunas hasta la
actualidad) y a partir de las cuales se disearon los decretos legislativos que crearon al ente rector,
fueron las siguientes:

Tabla 1: Problemas del servicio civil peruano en el ao 2008 y las propuestas de solucin
contenidas en los Decretos Legislativos que inician de la Reforma del Servicio Civil

Problema Propuesta Norma

Ausencia de organismo rector que


Decreto
gestione los recursos humanos y de un Creacin de SERVIR y del Tribunal del
Legislativo
tribunal de resolucin de Servicio Civil
N1023
controversias

Decreto
No existe el reclutamiento de
Creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos Legislativo
profesionales altamente capacitados
N1024
Implantacin de evaluacin permanente para:
1) Capacitar al de rendimiento insuficiente. Decreto
Ausencia de sistemas de evaluacin 2) Reconocer y premiar al eficiente: ascensos, Legislativo
retribucin y reconocimiento moral. N1025
3) Contar con personal idneo.
Elaboracin de normas sobre capacitacin y Decreto
No hay polticas ni programas de
Fondo de Fortalecimiento del Capital Legislativo
capacitacin
Humano N1025
La inflexibilidad de rgimen de
Decreto
carrera limita esfuerzos para Generacin del programa facultativo de
Legislativo
racionalizar personal, especialmente optimizacin
N1026
regiones y municipalidades

Fuente: adaptado de BID (2011).

Es as que, hasta el ao 2008, como se ha mencionado, el servicio civil peruano no existi como tal,
pues no existan polticas para la gestin de los recursos humanos, ni un ente rector responsable de su
desarrollo. Con la creacin de SERVIR, en dicho ao, se inici el proceso de creacin y desarrollo de
estas polticas, partindose de la aprobacin de los Decretos Legislativos sealados en el cuadro 1.

46
c) EL CAMINO SEGUIDO POR SERVIR

El ente rector, al momento de su creacin en julio del ao 2008, se encontr con un escenario
dificultoso para el desarrollo del proceso de reforma, por el desorden y la desorganizacin de las
prcticas de gestin de los recursos humanos vigentes en el sector pblico peruano.

Las principales caractersticas de la gestin de los recursos humanos en el momento de su creacin


estn vinculadas al grado de desarrollo sealado por el BID en la evaluacin del servicio civil peruano
en el ao 2004:

No exista una carrera pblica,


Escasa prctica de planificacin,
Evaluacin y gestin del rendimiento,
No exista una poltica de remuneraciones,
Estaban vigentes un total de 418 reglas diferentes que regulan el pago de servidores pblicos,
entre otras.

Ante este escenario, el objetivo general, los objetivos especficos y la estructura organizacional de
SERVIR fueron los siguientes:

47
Tabla 2: Objetivos general, especficos y estructura organizacional de SERVIR

Objetivo general
Posicionar la reforma del Servicio Civil y a la Autoridad como ente rector del Sistema Administrativo de
Gestin de Recursos Humanos.
Objetivos especficos
Contar con un marco legal coherente, polticas definidas y herramientas suficientes para la
implementacin del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos en el Estado.
Lograr posicionamiento institucional a nivel del Estado y de la ciudadana para contar con legitimidad de
liderar la reforma del Servicio Civil.
Consolidar las capacidades institucionales de SERVIR.
Estructura organizacional de SERVIR

Consejo Directivo
Tribunal del
Servicio Civil
Presidencia ejecutiva

Oficina de Gerencia General


Control Interno
Oficinas
administrativas

GDPGRRH GDCGP GDIS GDCR


H

Fuente: portal web oficial de SERVIR59, consultado el 18 de octubre del 2012.

Centrndonos en las Gerencias de lnea, de acuerdo a su Reglamento de Organizacin y Funciones


(ROF), cada una de estas estuvo a cargo de las siguientes funciones:

La Gerencia de Desarrollo de la Poltica de Gestin de los Recursos Humanos (GDPGRRHH)


tendra como finalidad el desarrollo de la propuesta de una nueva carrera pblica, dentro de la cual
debera considerar los mltiples subsistemas de la gestin de los recursos humanos, y en
consideracin a los insumos y la informacin y conocimiento generado por el resto de Gerencias
de lnea de la institucin.
La Gerencia del Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos (GDCGP) estara a cargo de
implementar el CGP.

59
Informacin disponible en su pgina web: www.servir.gob.pe

48
La Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema (GDIS) tendra como principal labor el
realizar acciones para el desarrollo institucional de las Oficinas de Recursos Humanos del sector
pblico.
La Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento (GDCR) tendra a cargo implementar
las acciones necesarias para operativizar las normas de evaluacin y capacitacin para el sector
pblico.

As, con estos objetivos institucionales y estructura organizacional, la tarea que se plante desarrollar
SERVIR, de manera general, puede simplificarse en los siguientes tres componentes:

1. Diagnstico de la gestin de los recursos humanos en el sector pblico.


2. Desarrollo de intervenciones piloto orientadas a mejorar las prcticas en la gestin de los
recursos humanos en el sector pblico.
3. Desarrollo e implementacin de un nuevo rgimen de carrera del servicio civil.

Ver a continuacin el grfico que muestra la estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio
civil seguida por SERVIR:
Grfico 9: Estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio civil seguida por SERVIR

Elaboracin de Definiciones de
diagnsticos. nuevas reglas de
Implementacin de juego (modelo) e Proyectos de ley,
intervenciones instrumentos. lineamientos e
.pblicas pilotos Fortalecimiento de instrumentos de
(CGP, DC, entre ORH. funcionamiento.
otras).

Implementacin
gradual en los tres
niveles de
gobierno.

Fuente: adaptada de SERVIR (2012e).

En el grfico se observa que, como primer elemento de la estrategia, encontramos las acciones
desarrolladas por la GDCR, la GDCGP y la GDIS, orientadas a mejorar las prcticas de gestin de los

49
recursos humanos del sector pblico, y cuyo objetivo complementario es el de generar informacin
til sobre las capacidades de la administracin pblica y sobre los instrumentos de gestin que
faciliten las condiciones para la implementacin gradual de la nueva carrera pblica.
Por otra parte, como segundo elemento, que es el desarrollo de la nueva carrera pblica, encontramos
que sta viene siendo diseada por la GDPRRHH. La tarea de esta Gerencia deber tomar como
insumos, adems del diagnstico que realice sobre el marco legal actual de la gestin de los recursos
humanos en el sector pblico, aquellas acciones desarrolladas por las Gerencias antes mencionadas,
de manera que se formule e implemente de la mejor forma posible el nuevo rgimen de carrera
pblica.

d) SITUACIN DEL SERVICIO CIVIL PERUANO EN EL AO 2010

Posteriormente, en el ao 2010, el BID realiz un segundo diagnstico de la situacin del servicio


civil peruano, en el que se destacaron importantes avances en su desarrollo, referidos todos ellos al
proceso de cambio iniciado con la creacin de SERVIR. A continuacin se presenta una tabla
comparativa entre los resultados de la evaluacin del servicio civil peruano desarrollada por el BID en
los aos 2004 y 2010:

Tabla 3: Caractersticas del Servicio Civil peruano visto por ndices de evaluacin 2004-2010

Puntuacin
ndice
2004 2010
Eficiencia 10 25
Mrito 20 40
Consistencia estructural 15 33
Capacidad funcional 16 29
Capacidad integradora 10 20
ndice de desarrollo burocrtico 14 29

Fuente: adaptado de BID (2011).60

El desarrollo del servicio civil peruano, en esta segunda evaluacin tuvo una mejora debido
principalmente a dos elementos: la creacin de un ente rector para la gestin de los recursos humanos
del sector pblico, que es SERVIR, y el desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP) por parte
del ente rector. Sin embargo, pueden apreciarse en el documento citado algunas derivadas de las
60
Puntuacin obtenida en base a una puntuacin mxima de 100. Ver definiciones de los ndices utilizados en dichas evaluaciones en el anexo 3 de este
documento.

50
operaciones ejercidas por el ente rector, como es el caso precisamente de estudio, que es el desarrollo
de evaluaciones en el sector pblico peruano.

3.3 LA INTRODUCCIN DE EVALUACIONES DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR


PBLICO PERUANO: LA EXPERIENCIA DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS
En este acpite se presentarn los Diagnsticos de Conocimientos: la lgica seguida por SERVIR para
el desarrollo de las evaluaciones y capacitaciones en el sector pblico peruano, las capacidad del
sector pblico respecto a estos sistemas de gestin, y los DC como intervencin para su desarrollo.

a) LA LGICA EN EL DESARROLLO DE LAS EVALUACIONES Y CAPACITACIONES


En el caso de la gestin de las evaluaciones y capacitaciones en el sector pblico, stas, por estar
comprendidas dentro de la estrategia de reforma integral de la gestin de los recursos humanos
emprendida por SERVIR, siguen la lgica antes presentada:

Primero, se trata de desarrollar un marco normativo integral del sistema de gestin de los recursos
humanos, que incluya la regulacin de la gestin de las capacitaciones y evaluaciones en el servicio
civil, como parte de los subsistemas de gestin del desarrollo y del rendimiento, respectivamente.

Segundo, se trata de desarrollar prcticas de gestin de las capacitaciones y evaluaciones en el


servicio civil, a travs de diagnsticos e intervenciones piloto que permitan mejorar las prcticas
vigentes y acumular conocimientos para obtener un diseo de carrera pblica ms viable y completo,
de manera que se facilite el desarrollo de capacidades de gestin en las oficinas de recursos humanos.

b) IDENTIFICACIN DE LAS CAPACIDADES DE GESTIN DEL SECTOR PBLICO PERUANO CON


RESPECTO A LAS EVALUACIONES Y CAPACITACIONES DE SUS RR.HH.
Se ha visto que las principales caractersticas del servicio civil peruano referidas a estos mbitos de
gestin en el ao 2004, vigentes hasta el ao 2008, fueron las siguientes:

1) Inexistencia del subsistema de gestin del rendimiento. La aplicacin de evaluaciones slo son
una excusa para obtener una mejora salarial.
2) Desinstitucionalizacin de la funcin de formacin. Ausencia de planes de desarrollo, no se
cuenta con diseo de carreras horizontales, ni una oferta sistematizada de capacitacin.

51
Adicionalmente, el equipo de la GDCR encontr, en el diagnstico inicial realizado sobre las
prcticas de gestin de las capacitaciones y las evaluaciones en administracin pblica peruana, las
siguientes caractersticas61:

Una cultura organizacional adversa a las evaluaciones, referidas a las prcticas


institucionalizadas de no realizar evaluaciones, as como las experiencias de las evaluaciones
masivas desarrolladas en la dcada de los noventa, las cuales sirvieron de excusa para los
despidos masivos y compras de renuncias que permitieran la reduccin del tamao del Estado.
Escasas prcticas de evaluaciones, y, como consecuencia, una casi nula experiencia
institucional en dichas prcticas de gestin.
Prcticas de gestin preponderantemente ineficientes en las capacitaciones (sin planificacin,
sin medicin de resultados, sin regulacin del mercado formativo).
En contraste con esta situacin, un gasto pblico anual permanente en capacitaciones,
aproximado a la suma de $100 millones de dlares anuales.

En general, podramos concluir que no se realizaban prcticas de gestin de las evaluaciones y


capacitaciones: no se realizaban los procesos de planificacin, control ni evaluacin sobre el
subsistema de gestin. Esto, sin embargo, era de esperarse, pues ocurra un poco desarrollo
institucional con la gestin de los recursos humanos en general, en sus distintos subsistemas. En ese
sentido, no exista un conocimiento organizacional acumulado en las prcticas de evaluacin y
capacitacin, y, en los casos donde s se realizaban, stas se asentaban sobre valores y finalidades
adversas a las referidas para stas prcticas de gestin en el marco analtico, que son de meritocracia,
eficacia y eficiencia para obtener mejores servicio pblicos. As, en sntesis, no exista conocimiento
en la materia, y, por el contrario, se encontraban asentadas instituciones adversas a la finalidad de
gestin organizacional de una administracin pblica moderna y profesional.

c) LA HERRAMIENTA DESARROLLADA: LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS (DC) 62


Para identificar los DC se presentar: sus objetivos, metodologa, experiencias de aplicacin, los
resultados de dichas experiencias y se har referencia a la evaluacin realizada sobre dichas
intervenciones.

61
Arruntegui (2010).
62
Informacin extrada de SERVIR (2010a, 2010b, 2010c).

52
Objetivos de los DC

Los DC, o evaluaciones de conocimiento, son los instrumentos que se utilizaron, y vienen siendo
utilizados, para implementar las evaluaciones en el sector pblico peruano.

Consisten en el desarrollo de pruebas de conocimiento aplicadas a los servidores pblicos de los


sistemas administrativos del sector pblico. Los dos productos principales que se obtienen a partir de
la aplicacin de los DC son: la definicin de los puestos de trabajo (puestos tipo) y de perfiles por
competencias para sus ocupantes, y las brechas de conocimiento de los servidores pblicos de los
sistemas administrativos.

Esta herramienta, a travs de estos productos, permitir generar los siguientes cambios en la gestin
de las capacitaciones y evaluaciones: primero, se trata de iniciar la prctica de evaluacin por
competencias en las entidades pblicas y, segundo, mejorar el diseo y la planificacin de las
estrategias de capacitacin para que sean ms efectivas, para el caso de los servidores pblicos de los
sistemas administrativos, pues, en contraste con las capacitaciones estandarizadas o guiadas por la
oferta de capacitacin que se encontraba en el mercado formativo, esta vez las capacitaciones
responderan a necesidades de capacitacin precisas para cada entidad pblica (en los tres niveles de
gobierno) y para cada servidor pblico.

Adicionalmente a la consecucin de estos productos, los DC tienen como objetivos secundarios los
siguientes: contribuir al fortalecimiento de una cultura de evaluacin en el sector pblico, promover la
gestin del conocimiento, contribuir al desarrollo y actualizacin del Registro Nacional del Servicio
Civil, entre otros.

En resumen, el inicio de la aplicacin de los DC en el sector pblico, y con ello la introduccin de


prcticas de gestin para las evaluaciones y capacitaciones fue el siguiente:

A partir de una ventana poltica, manifiesta por la pronunciacin del Presidente de la Repblica en el
mes de mayo del ao 2009, el equipo de la GDCR de SERVIR inici el diseo de la metodologa para
evaluar en el sector pblico, para la cual se concluy se utilizara un aplicativo virtual que permitira
tomar una prueba de conocimientos a travs de internet en todo el pas. Es decir, se podran evaluar
as a los servidores pblicos de los sistemas administrativos de los tres niveles de gobierno.

53
A continuacin se presenta la metodologa que se dise para la herramienta con mayor detalle. Esta
metodologa fue elaborada a partir de la primera experiencia de aplicacin de los DC, que se realiz
en el Sistema Nacional de Inversin Pblica- SNIP, entre los meses de Junio del ao 2009 y Abril del
ao 2010:

Metodologa de los DC

La metodologa de aplicacin que siguen los DC es, en el mismo orden de componentes, la siguiente:
una etapa de preparacin, una etapa de ejecucin y, por ltimo, una etapa de retroalimentacin.

Grfico 10: Fases del Diagnstico de Conocimientos

Preparacin Ejecucin Retroalimentacin

Planificacin Aseguramiento Anlisis de


Articulacin del de la evaluacin resultados
Sistema de Evaluacin Difusin
Diagnstico Resultados Lecciones
Gestin de aprendidas
comunicaciones

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de SERVIR (2010b)

La primera etapa, de preparacin, consiste en la planificacin de todas las actividades necesarias para
la implementacin de los DC. En esta etapa se concreta la obtencin de los insumos requeridos por
los DC, como son: normatividad necesaria para otorgarle legalidad al proceso, conocer el universo de
personas que conforman el sistema administrativo en el cual se aplicar el DC (por ejemplo, cul es el
universo de servidores pblicos que operan en el SNIP), obtener los perfiles por competencia segn
los roles que ejercen los trabajadores de los sistemas administrativos en sus puestos especficos, a
partir de ello, elaborar el banco de preguntas que conformarn las pruebas de conocimientos, definir
los procesos de soporte tcnico del proceso para la informacin de los evaluados, asegurar el sistema
tecnolgico que se emplear en el proceso (aplicativo virtual) e implementar las medidas necesarias
para garantizar la seguridad de la informacin en el proceso.
La segunda etapa, de ejecucin, consiste en asegurarse de que los servidores pblicos que sern
evaluados estn preparados para rendir la prueba, ejecutar las evaluaciones y obtener los resultados.
Para la primera actividad, se deber implementar los mecanismos necesarios para asegurar que los

54
servidores pblicos cuenten con usuarios y contraseas, conozcan el entorno virtual y la interaccin
con este (cmo rendir la prueba y obtener los resultados). La segunda actividad consiste en la
generacin de las pruebas de acuerdo al perfil de cada servidor pblico que ser evaluado y en
emplear los mecanismos de control de la prueba, que consisten bsicamente en dar monitoreo al
funcionamiento del software del sistema. Por ltimo, el propio aplicativo virtual genera los resultados
que se enviarn a los servidores pblicos participantes, y los reportes agregados para las entidades
pblicas y los entes rectores de los sistemas administrativos.

La tercera etapa, de retroalimentacin, consiste en interpretar los resultados de los DC, preparar su
presentacin y promover su difusin en los entes rectores de los sistemas administrativos, las
entidades pblicas y los servidores pblicos evaluados, as como la sociedad en general. A partir de
esa informacin, la administracin pblica podr conocer el grado de conocimientos necesarios con
que cuentan los servidores pblicos de los sistemas administrativos y, a travs de la mejora de sus
planes de capacitacin y la aplicacin de nuevos DC, conocer el avance con respecto a sus brechas de
conocimientos. Asimismo, esta etapa incluye un componente de lecciones aprendidas para ir
perfeccionando el desarrollo de los DC y sus insumos a futuro.

Experiencias de aplicacin de los DC

A la fecha, se han aplicado los DC en dos sistemas administrativos: el Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP) y Sistema Nacional de Abastecimiento. En la actualidad63, se viene desarrollando su
aplicacin en el sistema administrativo de la gestin de los recursos humanos, en el que es el propio
SERVIR el ente rector.

63
Enero del ao 2013.

55
Resultados de las evaluaciones aplicadas en el SNIP64

Como se mencion, se aplic los DC en el SNIP entre los meses de julio del ao 2009 y abril del ao
2010. Sus resultados fueron los siguientes:

Se elaboraron perfiles por competencias para cinco puestos tipo en el sistema administrativo:
Evaluador, Formulador, Responsable de Unidades Formuladoras (UFs), Responsable de
Oficinas de Proyectos de Inversin (OPIs) y Coordinador de Asistencia Tcnica (CAT).
Se censaron a 3,500 servidores pblicos, que permitieron proyectar un total de 6,000 dentro
del sistema administrativo.
Se evaluaron a 2,247 servidores pblicos.
Se identific la necesidad de capacitacin para cada servidor pblico segn su puesto tipo.

Resultados de las evaluaciones aplicadas en el sistema nacional de abastecimiento65

En el caso del sistema nacional de abastecimiento, los DC se aplicaron entre los meses de agosto y
diciembre del ao 2010. Como puede observarse, esta segunda experiencia fue mucho ms rpida que
la primera por el conocimiento acumulado en el equipo de gestin para desarrollo del proceso.

Sus resultados fueron los siguientes:

Se identificaron siete funciones bsicas del ciclo de contrataciones: Programacin, Actos


preparatorios, Procedimientos regulares, Supuestos no previstos, Interposicin de apelaciones,
Procedimiento de formalizacin, e Irregularidades en el contrato.
Se censaron a 3,346 servidores pblicos.
Se evaluaron a 2,832 servidores pblicos.
Se identific la necesidad de capacitacin para cada servidor pblico segn las funciones
bsicas del ciclo de contrataciones.

Evaluacin de las experiencias

Entre los meses de noviembre del ao 2011 y abril del ao 2012 se desarroll la evaluacin de las
experiencias de aplicacin de los DC en los sistemas administrativos del SNIP y del sistema nacional
de abastecimiento. Dicha evaluacin revis el diseo, los procesos y los resultados de ambas

64
SERVIR (2010a).
65
SERVIR (2010c).

56
experiencias, arribando a recomendaciones que permitieran implementar mejoras a las evaluaciones,
como, por ejemplo, lograr institucionalizar la herramienta en el sector pblico.

Las principales conclusiones a las que arrib la evaluacin fueron las siguientes:

Los DC han tenido un grado de cumplimiento parcial, visto de manera general, principalmente
por no haber logrado concluir la etapa de capacitaciones (retroalimentacin), posterior a la
identificacin de brechas de conocimientos en la evaluacin de los servidores pblicos de
ambos sistemas administrativos. En esta etapa se identifican como espacios de mejora el
anlisis de resultados y la preparacin de reportes ms completos y acordes a las necesidades
de los actores participantes (entes rectores, entidades pblicas y servidores pblicos
evaluados).
Las etapas de preparacin y ejecucin, asimismo, evidenciaron en ambas experiencias
espacios de mejora de cara a la institucionalizacin de las evaluaciones como una prctica
permanente como proceso posterior a la aplicacin de las dos experiencias piloto evaluadas.
En la etapa de preparacin, por ejemplo, se seala que se requiere fortalecer el proceso de
elaboracin de perfiles y la elaboracin de la prueba. Por su parte, la etapa de ejecucin
requiere fortalecer el aseguramiento de la provisin de recursos, as como los mecanismos de
solucin de problemas potenciales en la aplicacin de los DC.

d) RECONOCIMIENTOS OBTENIDOS POR LA INTERVENCIN


Al ao 2010, los avances sealados por el BID (2010) estuvieron referidos a los resultados de la
aplicacin de las evaluaciones de conocimiento del SNIP, siendo dos ideas las destacadas:

1) Como parte del subsistema de gestin del rendimiento, la implantacin de una cultura proclive a
la evaluacin en el sector pblico, diluyendo las resistencias encontradas debido a la experiencia de
evaluacin de los aos noventa, en la que ocurrieron despidos masivos, y las instituciones que
identificaron las evaluaciones con un carcter formalista, pero no efectiva.
2) La vinculacin de las evaluaciones con la gestin del desarrollo, al detectar brechas de
conocimiento para disear las actividades de capacitacin.

57
En el ao 2010, asimismo, las evaluaciones de conocimiento desarrolladas en el SNIP fueron
reconocidas como una buena prctica en gestin pblica, por la ONG Ciudadanos al Da. 66 ste es
uno de los pocos reconocimientos que se entregan a las buenas prcticas de gestin para el sector
pblico peruano.

En la evaluacin, se reconoci a los DC como una buena prctica de gestin interna, lo que quiere
decir que mejor las capacidades de gestin administrativa del sector pblico peruano, lo que
representa la satisfaccin de clientes internos y, en un mediano plazo, tener resultados en la
satisfaccin de las demandas ciudadanas.

66
Los conceptos y elementos de evaluacin utilizados por dicha institucin se presentan en el anexo 2 de este documento. Estos pueden ser tambin
revisados en el siguiente enlace: http://www.ciudadanosaldia.org/premiobpg2011/default.htm

58
CAPTULO 4: ANLISIS DE LA INTERVENCIN

Como se ha revisado en el marco terico, la gestin estratgica en el sector pblico est referida al
despliegue exitoso de las polticas pblicas del Estado (cuyo ciclo de desarrollo puede ser
comprendido como el desarrollo de los procesos de agendacin, diseo, implementacin y
evaluacin), tarea en la cual el directivo pblico deber tener una participacin activa en la definicin
del valor pblico de dicha poltica, as como en la obtencin de su entorno autorizativo (gestin
poltica) para su operatividad (gestin operativa).

Si bien la teora de las polticas pblicas las define como un conjunto de intervenciones pblicas
articuladas y orientadas a la atencin de un problema pblico comn67, en este estudio encontramos
que la poltica pblica de la gestin de los recursos humanos, si bien estara constituida esencialmente
por la puesta en marcha de un nuevo rgimen de carrera pblica, est integrada tambin por el
conjunto de intervenciones que buscan dar forma a una poltica de gestin de los recursos humanos en
sus diferentes subsistemas de gestin an con los diferentes regmenes laborales vigentes. Visto de
otra manera, la poltica de gestin de los recursos humanos contiene las evaluaciones de
conocimientos que, entre otras intervenciones, busca mejorar las prcticas de gestin con respecto a
las evaluaciones y capacitaciones en el sector pblico, en la actualidad.

As, es el desarrollo de las evaluaciones de conocimiento, que es donde se concentra este estudio, se
observar desde la perspectiva del ciclo de desarrollo de las polticas pblica, adems de los aspectos
estratgicos de su gestin, la creacin de valor pblico y la contribucin potencial de los DC al
desarrollo del servicio civil peruano.

4.1 LA GESTIN DESPLEGADA EN LA INTERVENCIN


Para el anlisis de la gestin desplegada en la intervencin se tomarn dos marcos tericos. El
primero, referido a los ejes funcionales sealados por Moore (1995) como necesarios para la creacin
de valor desde el sector pblico: la definicin sustantiva de la intervencin, la gestin poltica y
operativa. El segundo, que consiste en utilizar las etapas del ciclo de desarrollo de las polticas
pblicas, tiles para describir la secuencia de implementacin de la intervencin de estudio:
agendacin, diseo, implementacin y evaluacin.

67
Basada en las definiciones de diversos autores sobre las polticas pblicas, como Subirats (1989) Anderson (1990), Baena de Alczar (1999), entre
otros.

59
Con respecto al primer componente terico, si bien en la primera seccin del documento se describi
a detalle la composicin de cada uno de los ejes funcionales, en el anlisis se resaltar, en cada uno de
ellos, la estrategia que principalmente permiti, segn este estudio, viabilizar las evaluaciones
implementadas.

Con respecto al segundo componente terico, si bien los DC no representan por s solos el desarrollo
de la poltica de evaluaciones para el sector pblico, y que, incluso, esta es parte de una poltica
pblica mayor, que es la poltica de gestin de los recursos humanos, o creacin del servicio civil
peruano, s es posible dar una lectura de su desarrollo a partir del marco conceptual de las polticas
pblicas pues esta intervencin contiene cada una de las etapas de desarrollo antes sealadas: ocurri,
en el periodo de estudio (2008-2012), un proceso de agendacin, diseo, implementacin y
evaluacin de los DC.

An cuando vista la poltica de evaluaciones como parte de la implementacin de poltica de la


gestin de los recursos humanos, esta se encuentra en una etapa de diseo, que incluy el desarrollo
de las dos evaluaciones piloto en dos sistemas administrativos (SNIP y sistema nacional de
abastecimiento), se interpretar que esta ha cumplido con los componentes de implementacin y
evaluacin de la intervencin, tal y como el ciclo de desarrollo de las polticas pblicas. Es decir, se
considerar entre los aos de estudio (2008-2012) como el cumplimiento de un primer ciclo de
desarrollo de la poltica y que, posterior a su evaluacin, le corresponder al equipo actual de
SERVIR realizar los ajustes necesarios a su diseo para continuar su implementacin, esta vez con
mecanismos que busquen institucionalizarla como prctica de gestin permanente y que la involucren
al desarrollo normativo del nuevo rgimen laboral del servicio civil.

Al final de esta seccin se presenta un grfico que integra ambos componentes tericos; es decir, se
seala cmo se fueron desplegando actividades referidas a los ejes funcionales descritos por Moore
(1995) como necesarios para lograr implementar intervenciones pblicas que creen valor pblico,
relacionndose ello con en el cumplimiento de las etapas del ciclo de desarrollo de la intervencin.

4.1.1 PRIMERA ESTRATEGIA: ELABORAR UNA PROPUESTA DE CREACIN DE VALOR PBLICO


CONCRETA
Esta estrategia est referida al eje funcional de definicin sustantiva de la intervencin. El problema
pblico al que atienden las evaluaciones en el sector pblico formaba parte de uno mayor, que era la
ineficiencia e inexistencia de prcticas de gestin de los recursos humanos en la administracin

60
pblica peruana. En ese sentido, la promesa de valor de los DC surge a partir del proceso de
agendacin del problema pblico de la gestin de los recursos humanos en el sector pblico peruano.

La agendacin de los problemas pblicos identificados en la gestin de los recursos humanos en el


sector pblico se concret con la aprobacin del paquete legislativo que dio creacin a SERVIR
(Decretos Legislativos N 1023, 1024, 1025 y 1026), en el mes de julio del ao 2008.68
Especficamente, en lo concerniente a las evaluaciones en el sector pblico, la agendacin del
problema pblico se formaliz con el mandato legal asignado a SERVIR a travs del Decreto
Legislativo N 1025, que aprob las normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico.

El marco legislativo otorgado por la aprobacin del Decreto Legislativo N1025 represent, a su vez,
la definicin general y abstracta de la intervencin pblica. En sntesis, este mandato seal la
necesidad de realizar las evaluaciones y capacitaciones, en base a ciertos principios y reglas mnimas,
pero no en trminos ms concretos sobre cmo se desarrollaran estas prcticas de gestin en el
aparato administrativo en su conjunto.

As, si bien el Decreto Legislativo N1025, como dispositivo legal, constituy el mecanismo de
decisin social69 para la atencin de este problema, por lo que mejorar las prcticas en las
evaluaciones y capacitaciones del personal en el sector pblico formaba parte de la agenda
gubernamental70, su atencin real slo se concretara cuando existieran intervenciones pblicas, que a
travs de la utilizacin de recursos organizacionales y de autoridad pblica, se orienten a la resolucin
de dicho problema pblico.71

Este proceso de agendacin efectiva ocurri a travs de la ventana poltica manifiesta en mayo del
ao 2009 para el desarrollo de las evaluaciones. A partir de este, se definira con mayor precisin la
intervencin pblica, el proceso de creacin de valor estara ms claro y se generaran acciones
operativas para su diseo e implementacin.

68
Ver el grfico 12 de este documento. Este proceso de agendacin de la reforma del servicio civil ha sido estudiado recientemente por Esparch (2012) y
Cortzar (2012).
69
Aquellos que convierten intereses particulares en intereses pblicos, como los procesos legislativos. Ver pg. 22 de este documento.
70
Ver la pg. 22 de este documento.
71
Ver el marco terico de las polticas pblicas. En dicha seccin, se ha sealado cmo las polticas pblicas estn conformadas no slo por marcos
normativos, sino tambin por intervenciones pblicas que hagan efectivos los mandatos sociales, formalizados en los dispositivos legales.

61
Basndonos en Kingdon (2003), una ventana poltica es la aparicin de la oportunidad de influir en un
proceso poltico para direccionar sus resultados. Sin embargo, para que dicha ventana poltica pueda
ser sustantiva en la agenda pblica y concretar su ingreso a la agenda gubernamental deben concurrir
dos factores adicionales: la percepcin de dicho problema social en los ciudadanos y una propuesta
tcnica para su solucin.

En este caso, esta ventana poltica consisti en la declaracin expresa del inters del Presidente de la
Repblica por implementar evaluaciones en el sector pblico. A raz de ella, se inici el proceso de
diseo de la intervencin pblica, que es la propuesta de solucin tcnica al problema pblico al que
hace referencia dicha ventana poltica. A travs este proceso, se pudo definir de manera ms precisa, y
de forma progresiva, la promesa de creacin de valor pblico de la intervencin, expresada a travs de
los objetivos de los DC, y las actividades que se implementaran para su generacin.

Grfico 11: Proceso de agendacin de las evaluaciones en el sector pblico peruano


Agendacin normativa de las Agendacin efectiva de las
prcticas de gestin de las prcticas de gestin de las
evaluaciones y capacitaciones evaluaciones y capacitaciones

Contexto: Ventana de oportunidad Contexto: Ventana poltica:


(Jul-2008) (May-2009)
Se agenda la reforma del SC con la Ocasiona la primera accin
promulgacin de los Decreto operativa orientada al diseo de
Legislativo N1023, 1024, 1025 y una propuesta tcnica para las
1026. evaluaciones.

Fuente: elaboracin propia.

De esta manera, en principio, el primer dispositivo normativo que evidenci la promesa de creacin
de valor pblico fue el Decreto Legislativo N 1025, aunque de manera general.
Posteriormente, el dispositivo normativo que evidenci de manera ms concreta la promesa de
creacin de valor pblico fue la Directiva N001-2009-ANSC/GDCR, emitida en el mes de octubre
del ao 2009, la cual regul el proceso de aplicacin de los DC en el SNIP.

Siguiendo este camino de definicin sobre en qu consistiran las intervenciones de evaluacin y


capacitacin en el sector pblico peruano, y antes de que culminada la primera experiencia de
aplicacin de los DC (en el SNIP), SERVIR promulg el Decreto Supremo N 009-2010-PCM,

62
Reglamento del Decreto Legislativo N1025, en el mes de enero del ao 2010. Este decreto dio un
marco ms especfico sobre la manera en que se desarrollaran las intervenciones que implementara
la GDCR para mejorar las evaluaciones y las capacitaciones en el sector pblico.

Finalmente, en el mes de junio del ao 2010, la GDCR elabor el Protocolo de los DC, el cual indic
de manera completa cmo se desarrollaran los DC para el resto de los sistemas administrativos del
sector pblico peruano.

A partir de la revisin de estos documentos, se puede observar cmo se obtuvo una definicin ms
precisa sobre cmo se desarrollaran las evaluaciones en el sector pblico. Ver el cuadro a
continuacin:

Tabla 4: Definicin de las evaluaciones en el sector pblico segn diferentes niveles de


abstraccin

Nivel de
Definicin de la poltica Dispositivo
abstraccin
Norma:
Normas generales que rigen las evaluaciones y
Decreto Legislativo N
capacitaciones en el sector pblico
1025
Reglamenta las normas generales que rigen las evaluaciones
y capacitaciones en el sector pblico.
Altamente
Entre las precisiones que realiza, incorpora un glosario de
abstracto Norma:
trminos para las evaluaciones y capacitaciones, el Plan de
Decreto Supremo N
Desarrollo de las Personas al servicio del Estado (PDP)
009-2010-PCM
como instrumentos de gestin y elabora la clasificacin de la
evaluacin de desempeo en dos tipos: evaluacin por
competencias y evaluacin por logros.
Norma:
Normas y procesos que rigen la implementacin de
Directiva N001-2009-
evaluaciones en el SNIP.
ANSC/GDCR
Relativamente Normas y procesos que rigen la implementacin de
concreto evaluaciones en los sistemas administrativos del sector
Documento interno:
pblico. Entre las precisiones que realiza, incorpora la
Protocolo de los DC
descripcin de la metodologa de los DC, las herramientas
empleadas y la organizacin necesaria para su aplicacin.

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de los documentos y normas referidas.

Entre los aspectos estratgicos identificables en este proceso de precisin en la definicin de la


intervencin, que, como efecto, permitieron viabilizar el desarrollo de las evaluaciones en el sector
pblico, encontramos los siguientes:

63
a) Se limit el alcance tcnico de la herramienta. Inicialmente, el Decreto Legislativo N 1025
seal que se desarrollaran directamente evaluaciones por desempeo; sin embargo, la
Directiva N001-2009-ANSC/GDCR seal que se evaluaran slo conocimientos en el SNIP.
Posteriormente, el DS N 009-2010-PCM precis que las evaluaciones que se desarrollaran
en el sector pblico peruano seran de dos tipos: evaluaciones por competencias y
evaluaciones por desempeo. Siguiendo el Protocolo de los DC, se puede observar cmo se
decidi iniciar las evaluaciones por competencias, y no del desempeo de los trabajadores. La
evaluacin por competencias, asimismo, no abarcara todas ellas, sino que incluira slo los
conocimientos.72

b) Se limit el alcance de la evaluacin con respecto al tamao del sector pblico. Es decir, si
bien el Decreto Legislativo N1025 seal que la evaluacin se hara efectiva para todo el
sector pblico, en el resto de normas y documentos sealados se precis que las evaluaciones
se haran efectivas, por el momento, slo en los trabajadores de los sistemas administrativos.
En ese sentido, adems, se decidi no implementar las evaluaciones inicialmente en los doce
sistemas administrativos con que cuenta la el sector pblico peruano, sino que se iran
cubriendo progresivamente.

c) Se consider la seleccin de los sistemas administrativos segn el impacto poltico y de


gestin para su seleccin. Con ello se arrib a la decisin de iniciar las evaluaciones slo en
los sistemas administrativos ms vinculados al proceso de ejecucin del gasto pblico
(Inversin Pblica, Abastecimiento y Presupuesto Pblico) as como el entorno poltico y
social de ellos. 73 De ellos, se estableci que las evaluaciones se iniciaran en el SNIP.74

d) Finalmente, se incluy la utilizacin de un recurso tecnolgico para lograr ejecutar


evaluaciones masivas. La utilizacin de una plataforma virtual se debi a los requerimientos
que exiga el proceso: un amplio alcance (accesible), control objetivo y ser de bajo costo.

72
Existen distintas metodologas para la evaluacin por competencias, segn como estas sean definidas y clasificadas. Para este caso, la GDCR decidi
clasificarlas en 3 tipos: conocimientos, habilidades y aptitudes. De ellas, las evaluaciones se concentraran en el primer tipo.
73
Como seala Alza (2012), en SERVIR (2012), la estrategia de orientar las acciones de mejora del personal vinculado al ciclo de gasto pblico por
parte de SERVIR estuvo presente tambin en el desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP), por lo que tuvo correspondencia con las
caractersticas del desarrollo de las evaluaciones de conocimiento con lo que podramos identificar como una estrategia global de la entidad.
74
La decisin de iniciar los DC en el SNIP contuvo un componente poltico. Este es explicado en el eje funcional siguiente, de gestin poltica.

64
As, la intervencin tuvo una definicin sustantiva, lo que incluye que la promesa de creacin de valor
pblico es valorada por los ciudadanos y sus representantes polticos, porque: (i) adems de tratarse
de un problema sustantivo, dada la permanente insatisfaccin de los ciudadanos con los servicios
pblicos y la administracin pblica en general,75 (ii) se trat de una solucin consistente, pues las
reformas institucionales de los servicios civiles para profesionalizar el sector pblico, y en
consecuencia producir mejores servicios es reconocida tanto en el crculo acadmico como en el
entorno poltico y profesional de la gestin pblica76 y (iii) en ella logr concretarse una definicin
precisa en la descripcin de la intervencin pblica, o la promesa de valor pblico a crear.77

4.1.2 SEGUNDA ESTRATEGIA: MANTENER LA LEGITIMIDAD Y PERSUADIR A LOS ACTORES


COPRODUCTORES
Esta estrategia est referida al eje funcional de gestin poltica. La gestin poltica de la intervencin
consisti en aprovechar la ventana poltica manifiesta con la declaracin del Presidente de la
Repblica con respecto a desarrollar evaluaciones masivas en el sector pblico.78

El mandato poltico, como se ha sealado, implicaba atender un problema pblico altamente


complejo. Se trataba de evaluar a un Estado con 1,328,000 trabajadores, aproximadamente,79 inmerso
en un marco institucional adverso80: no se tena informacin completa sobre los recursos humanos del
sector pblico, necesaria para el diseo de la intervencin (por ejemplo, la cantidad de trabajadores en
el sector pblico, ubicacin, funciones, entre otros)81, y los diagnsticos que se haban realizado sobre
las prcticas de gestin de las evaluaciones mostraban que estas no se realizaban en la mayor parte del
sector pblico, y en el caso donde s se ejecutaban, estas se haban institucionalizado como prcticas
contrarias a los fines de del sistema de gestin; es decir, se trataba de evaluaciones ficticias, realizadas
slo con el fin de cumplir con un procedimiento formal que permitiera a las organizaciones pblicas
incrementar el sueldo de sus trabajadores.82

75
Ver: Latinobarmetro (2011). Como ya hemos sealado, el Per es el pas cuyos ciudadanos estn ms insatisfechos con los servicios pblicos: 3.9%,
3.7% y 3.9% en los aos 2009, 2010 y 2011, respectivamente.
76
Moore (1995) ha denominado esta caracterstica como de conocimiento convencional, para la cual no es necesario realizar un mayor esfuerzo para
sustentarlo, pues su utilidad es reconocida y aceptada por la sociedad. Ver Moore (1995), captulo 2, de definicin del valor pblico.
77
Ver concepto en la pg. 26 y 27 de este documento.
78
Ver el primer boletn institucional de SERVIR, en referencia a dicho evento:
http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Boletines%20externos/2009/SERVIR_boletin1_jun09.pdf (pgina web consultada el 14 de enero del ao 2013).
79
SERVIR (2012d)
80
Ver la seccin 3.2 del documento, sobre las caractersticas del servicio civil peruano en los aos 2004-2010.
81
En razn a ello fue que los DC incluyeron como objetivo secundario el contribuir con informacin actualizada para el Registro Nacional der Servicio
Civil: era necesario realizar un censo de los trabajadores para que luego sean evaluados.
82
Entrevistas realizadas.

65
La atencin que se dio a un mandato poltico de tal magnitud, sin embargo, fue inmediata: manifiesta
la ventana poltica en el mes de mayo del ao 2009, se iniciaron las evaluaciones en el mes de
octubre, y en el mes de abril del ao 2010 se haba concluido su primera aplicacin, realizada en el
SNIP. Este hecho indica que, al atender rpidamente el mandato poltico, el ente rector manifestaba su
compromiso por el desarrollo de la reforma del servicio civil, lo que, en ese sentido, contribua
tambin con su objetivo de posicionamiento institucional en el sector pblico y la sociedad en
general. El segundo elemento de la gestin poltica de la intervencin consisti, primero, en decidir,
quines seran los actores coproductores de la intervencin y, segundo, emplear mecanismos
persuasivos orientados a que los actores coproductores concreten su participacin en el proceso.

Con respecto al primero, encontramos que la decisin de realizar evaluaciones de conocimientos en el


SNIP tuvo diversas razones vinculadas al entorno poltico de la intervencin. Entre ellas, por ejemplo:
primero, el hecho de que el SNIP es un sistema administrativo acostumbrado a realizar prcticas de
evaluacin. As, estando familiarizado, se esper encontrar menos resistencias culturales. Segundo,
porque se estim que los puestos tipo del sistema administrativo seran ms fcilmente identificables
y, por ende, las pruebas de conocimiento podran ser lo ms objetivas posibles, por lo que la
resistencia a las pruebas por el componente de subjetividad sera reducida, Tercero, porque siendo as,
se evitara, la oposicin de mayores sindicatos de trabajadores que podran debilitar la legitimidad de
la intervencin y, en ese sentido, se evitara perder la aprobacin o tolerancia con que cont la
intervencin por parte de los supervisores polticos.83 Cuarto, porque este sistema administrativo
estaba siendo criticado por su funcionamiento, por lo que una propuesta de mejora de su gestin,
como eran los DC, tendra menores resistencias para su aprobacin que en otros sectores.84

Con respecto al segundo, los actores coproductores, de ambos procesos, fueron los siguientes: el ente
rector del sistema administrativo, las entidades pblicas, y los servidores pblicos de dichos sistemas.
El convencimiento de estos actores coproductores fue lo que permiti que ambos sistemas

83
Entrevistas realizadas. Desde el inicio de sus funciones, la GDCR sostuvo 1 reunin mensual con los sindicatos de trabajadores del sector pblico,
interesados en conocer las decisiones de implementacin de del Decreto Legislativo N1025. Entre los meses de diciembre del ao 2008 y mayo del ao
2009, aproximadamente en un total de 5 reuniones, la GDCR pudo identificar los intereses y dificultades que implicara la reglamentacin del Decreto
Legislativo N 1025 y su implementacin.
84
En el contexto internacional de crisis econmica, a principios del ao 2009, el Gobierno vena aplicando medidas econmicas orientadas a facilitar la
inversin pblica. La modificacin del SNIP, en ese sentido, estuvo a discusin, para fines de facilitar el gasto en inversin pblica. Ver noticia
relacionada a continuacin: http://elcomercio.pe/politica/318568/noticia-consejo-ministros-pedira-al-bid-recomendaciones-modificar-snip (pgina web
revisada el 17 de diciembre del 2012).

66
administrativos pudieran evaluarse. Ver cuadro a continuacin para observar las funciones de los
actores en el proceso:
Grfico 12: Los actores coproductores en los Diagnsticos de conocimientos

Ejecucin de las
Preparacin de los DC Ejecucin de los DC
capacitaciones
Entes rectores
Identifican macroprocesos
de sistemas Organizan/financian
Aprueban los perfiles por las capacitaciones
evaluados competencias

Entidades Promocionan el proceso Organizan/financian


Contribuyen con el censo las capacitaciones
pblicas

Servidores
Se informan del proceso Rinden las pruebas Se capacitan
pblicos
Se registran en el censo

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de SERVIR (2010a, 2010b, 2010c).

En consideracin a las dos experiencias de aplicacin, tanto en el caso de la evaluacin del SNIP,
como del sistema nacional de abastecimiento, se incluyeron elementos de persuasin para los actores
coproductores. Entre los elementos utilizados encontramos los siguientes:

a) Se integr al ente rector del sistema administrativo evaluado desde el inicio del proceso. Se
sostuvieron reuniones con la Direccin General de Programacin Multianual (DGPM), como
ente rector para el caso de las evaluaciones del SNIP, y al Organismo Supervisor de Compras
del Estado (OSCE) para el caso de las evaluaciones del sistema de abastecimiento. En ambos
casos, los entes rectores fueron informados del proceso desde la etapa preparativa, y,
asimismo, se logr su participacin mediante la identificacin de los macro procesos del
sistema administrativo, en ambos casos, as como la aprobacin de la definicin de los perfiles
por competencias segn los puestos tipo del sistema administrativo, en el caso de la DGPM, y
de la identificacin de las funciones bsicas del ciclo de contrataciones, en el caso del OSCE.
b) Las evaluaciones no tendran como consecuencia el despido del trabajador, de manera que
busc generar confianza para que los servidores pblicos rindieran las pruebas.

67
c) Se incluy un componente comunicacional en la etapa preparativa del diagnstico. Este
componente tuvo como principales caractersticas el informar sobre el proceso de los DC y
aclarar que esta no conllevara al despido del trabajador por ningn motivo.
d) Se elaboraron perfiles por competencias y se difundi, a partir de ellos, el contenido de las
pruebas, de manera que los servidores pblicos sabran que se le evaluara sobre sus
funciones.
e) Iniciar la evaluacin en los jefes de las oficinas de inversin y abastecimiento, y,
posteriormente, en sus subordinados (operadores de cada sistema administrativo).
f) Se decidi entregar los resultados segn los temas en los que se requieren capacitar los
trabajadores, y no de notas aprobatorias y desaprobatorias.
g) Se programaron las evaluaciones en horas favorables, tanto por la carga laboral de los
trabajadores como por la carga de uso de la banda ancha en dichas horas.
h) Se habilit la posibilidad de continuar rindiendo la prueba en otro ordenador, si sucediese
algn problema tcnico con aquellos utilizados por los trabajadores.
i) Se determin un diseo para la prueba de modo que pudiera ser resuelta en un periodo de
tiempo breve.
j) Se dise una plataforma virtual de fcil uso para los usuarios.
k) Se entregaron los resultados a cada actor coproductor: un reporte para el servidor pblico con
sus resultados individuales, un reporte para cada entidad pblica con los resultados de los
servidores pblicos de sus oficinas de abastecimiento o inversin pblica, y un reporte para el
ente rector con los resultados agregados de cada sistema administrativo.

En general, con estos elementos, se busc tanto convencer de las consecuencias positivas de que los
servidores pblicos del sistema administrativo rindieran las pruebas de conocimientos, informar sobre
el proceso, como el generar confianza sobre la prueba y facilitar su ejecucin.

En ambos casos, tanto en el SNIP como en el sistema nacional de abastecimiento se logr concretar la
participacin de los actores coproductores para el desarrollo de las evaluaciones: se lograron obtener
los perfiles para las evaluaciones, censar a los trabajadores, que rindieran las pruebas y obtener las
brechas de conocimiento.

68
Este apoyo o tolerancia al desarrollo de las evaluaciones por parte de los actores coproductores, sin
embargo, se desarroll slo de manera parcial, tal y como lo seala la evaluacin de las
experiencias.85 Si bien se concretaron las evaluaciones, como ya se ha sealado, no se concretaron las
capacitaciones, como etapa complementaria para la generacin de resultados, visto el proceso de
creacin de valor pblico.86

En razn a ello, adems de otros elementos del proceso que conllev al desarrollo de las evaluaciones,
se identifican aspectos que requiri mejorar la gestin poltica. El hecho de no haber concretado
censos completos en los sistemas administrativos, por ejemplo, indica que los elementos de
persuasin fueron insuficientes. En el caso del SNIP se logr censar a un total de 3,550 personas, y se
logr evaluar a 2,247 operadores, que se estima son el 59% y 37% de servidores pblicos del sistema
administrativo, respectivamente87. En el caso del sistema nacional de abastecimiento se logr censar a
3,646 personas y se logr evaluar a 2,832.88

En el caso de la participacin de los servidores pblicos, por ejemplo, ocurri la coincidencia de


aplicacin de pruebas del ente rector de abastecimiento, con la aplicacin de los DC. En ese sentido,
no podra manifestarse con seguridad que fueron los elementos de persuasin utilizados los que
conllevaron a la participacin de los servidores pblicos en la evaluacin del sistema nacional de
abastecimiento. Por el contrario, la evaluacin expresa manifiestamente que existi confusin por
parte de los evaluados, presentndose casos de trabajadores que rindieron los DC pensando que esta
era parte de la prueba de certificacin del sistema nacional de abastecimiento.
La evidencia ms resaltante es la ausencia de desarrollo de las capacitaciones. Si bien SERVIR fue
desarrollando un modelo de capacitaciones basado en el acompaamiento a la DGPM para la
certificacin de proveedores de capacitacin para los servidores del SNIP, proceso que no logr
concluirse, tanto los entes rectores como las organizaciones pblicas contaron con informacin sobre
las brechas de conocimientos de los servidores pblicos evaluados, a partir de la cual pudieron haber
desarrollado acciones de capacitacin. Incluso los propios servidores pblicos pudieron haber

85
SERVIR (2012c).
86
Este se presenta en el grfico 16 de este documento.
87
Arruntegui (2010). La proyeccin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) fue de entre 12,000 y 15,000 personas trabajando en el SNIP, pero
de ellos slo 6,000 sera servidores pblicos, y el resto consultores.
88
No se encontr referencias sobre la proyeccin de los trabajadores del sistema administrativo en la documentacin revisada.

69
buscado capacitarse pues tambin contaron con la informacin sobre sus brechas de conocimiento.
Sin embargo, esto ocurri, en todos los casos, en cantidades no significativas.89

Adicionalmente, hubo una tercera experiencia de evaluacin que busc realizarse en el Sistema de
Administracin Financiera Integrada (SAFI). En este caso, las evaluaciones no pudieron concretarse
por la falta de voluntad del ente rector.

Estos hechos, as, evidencian, una vez ms, que los elementos de persuasin aplicados resultaron
insuficientes para concretar una participacin completa de los coproductores.

4.1.3 TERCERA ESTRATEGIA: DESARROLLAR CAPACIDADES OPERATIVAS


Esta estrategia est referida al eje funcional de la gestin operativa. Operativamente, la gestin
desplegada en la intervencin consisti en crear la metodologa de evaluacin, organizar los recursos
organizacionales para ejecutar las actividades correspondientes al rol de SERVIR (entre las que
destaca la ejecucin de los servicios de consultora necesarios para satisfacer los requerimientos
operativos), y coordinar con los actores coproductores del proceso.

La creacin de la metodologa para las evaluaciones tuvo como paso operativo previo una etapa de
diagnstico conceptual del problema pblico en cuestin, del marco institucional del sector pblico
peruano y de los recursos organizacionales con que contaba la GDCR. Iniciadas antes de la aparicin
de la ventana poltica, entre las acciones de diagnstico realizadas encontramos las siguientes:

Primero, con respecto a la dimensin conceptual, encontramos que se desarroll una lgica para la
relacin de las intervenciones orientadas a mejorar las prcticas de evaluacin y capacitacin en el
sector pblico. Perteneciendo ambas prcticas de gestin a subsistemas de gestin de los recursos
humanos distintos (gestin del rendimiento y gestin del desarrollo)90 se busc vincular las
intervenciones que realizara la GDCR entre ambas prcticas de gestin, tomando como referencia as
el siguiente modelo:

89
Dichos resultados se detallan en la presentacin de creacin de valor pblico de la intervencin, en las pg. 84 de este documento.
90
Ver grfico 8 de este documento.

70
Grfico 13: Esquema conceptual base para el desarrollo de las evaluaciones

Ciclo de mejora contina del perfil


profesional de los servidores pblicos

Evaluar Capacitar

Fuente: tomado de Arruntegui (2010)

Segundo, con respecto al diagnstico del marco institucional de la gestin de las evaluaciones y
capacitaciones en el sector pblico peruano, la GDCR realiz un conjunto de estudios, principalmente
orientados a extraer informacin valiosa para el diseo de un sistema de acreditacin de los
programas de maestra en gestin pblica y de polticas pblicas.91Si bien los DC se implementaron
an sin contar con diagnstico especfico, puede comprenderse que estos estudios permitieron un
primer acercamiento a los problemas vinculados a los mandatos planteados por el Decreto Legislativo
N 1025. Entre esos estudios encontramos:

Anlisis de planes y acciones de capacitacin en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo
nacional. (mayo, 2009), el cual incluy, entre otros temas: conocer el proceso de adquisicin
de competencias en las entidades del Poder ejecutivo, e identificar el perfil de los proveedores
de las capacitaciones.92
Anlisis y sistematizacin de posgrados en asuntos pblicos en Lima y 8 departamentos del
pas (s/f), el cual incluy, entre otros temas: determinar el universo de oferta de posgrados,
costos y perfiles de estudiantes.93

Estos estudios permitieron un conocimiento bsico sobre la situacin de las capacidades y


deficiencias existentes en las organizaciones pblicas con respecto a sus prcticas de gestin de las
evaluaciones y las capacitaciones.

91
Algunos de estos son documentos internos de la GDCR/SERVIR. Otros se encuentran disponibles en la pgina web del ente rector:
http://inst.servir.gob.pe/files/biblioteca/Web/Consultorias.html
92
SERVIR (2009).
93
SERVIR (s/f).

71
Con respecto al diagnstico de capacidades operativas con que contaba la
GDCR, en sus inicios, el gerente de la GDCR encontr, como principales caractersticas de las
capacidades operativas de su gerencia, las siguientes:

o Base legal que otorgaba la autoridad pblica formal por ser el ente rector en el sistema
administrativo de los recursos humanos. El marco legal estaba dado por los Decreto
Legislativo N 1023, 1024, 1025 y 1026.
o Bajo posicionamiento institucional por ser una entidad nueva. Lograr posicionarse en el sector
pblico y en la sociedad, en general, fue el principal objetivo institucional de SERVIR, desde
el momento de su creacin.94
o En total, el ente rector contaba con un total de 28 metas, con un Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) de S/. 8,500,000. De ellas, la principal meta del ente rector consista en el
desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP) en atencin al mandato poltico declarado
por el Presidente de la Repblica. Del total de actividades planificadas para desarrollar por
SERVIR en el ao 2009, la GDCR era responsable de 8 de ellas. Ninguna de estas, sin
embargo, estaba referida al desarrollo de evaluaciones masivas.95
o Contaba con las gerencias de soporte administrativo correspondientes a la estructura
organizacional de SERVIR (logstica, comunicaciones, tecnologa, entre otras).
o Contaba con el apoyo para el trabajo coordinado de las otras 3 gerencias de lnea, la GDCGP,
GDIS Y GDPRRH96, integradas por 2 o 3 profesionales cada una, aunque el apoyo de estas
gerencias sera limitado, precisamente por ser ellas responsables de otros productos, como se
seala en el POI 2009 de SERVIR.97
o Finalmente, contaba como recursos humanos a tiempo completo, con 2 profesionales
adicionales al gerente, que integraban la GDCR.

Aparecida la ventana poltica, el equipo de la GDCR sostuvo reuniones, orientadas a identificar


alternativas para el diseo de las evaluaciones, con especialistas de los temas involucrados en la
poltica. Entre ellas, se sostuvieron reuniones con Mayen Ugarte y Mara del Pilar Tamashiro, de

94
Entrevistas realizadas.
95
Ver Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el ao 2009, en el anexo 6 de este documento.
96
Ver las funciones de estas en la pg. 52 de este documento. Asimismo, las actividades programadas para dichas gerencia pueden observarse en el POI
2009 de SERVIR, el cual se presenta en el anexo 6 de este documento.
97
El cual se presenta en el anexo 6 de este documento.

72
quienes se obtuvo informacin til sobre el marco institucional del servicio civil y de la gestin de los
recursos humanos, respectivamente.98

El proceso de diseo obtuvo una versin preliminar, a partir de las cuales el equipo de la GDCR
inici el desarrollo del proceso de las evaluaciones, con la ejecucin de consultoras orientadas a la
satisfaccin de los requerimientos operativos del proceso, como la elaboracin de los perfiles por
competencias a travs de talleres de trabajo con especialistas en los sistemas administrativos,
elaboracin del software que soportara las pruebas virtuales, la elaboracin del banco de preguntas
segn los perfiles por competencias, y la elaboracin de materiales comunicacionales del proceso,
entre otros.

Internamente, las coordinaciones consistieron bsicamente en las actividades de soporte


administrativo, como la oficina de administracin y finanzas (asignacin del presupuesto, ejecucin
de las actividades del proceso de abastecimiento), planeamiento (planificacin y ajustes al Plan
Operativo Anual de la Gerencia), la oficina de comunicaciones (diseo de instrumentos
comunicacionales, asesora para la ejecucin de los servicios de consultora vinculados el desarrollo
de la estrategia comunicacional) , la oficina de tecnologa de la informacin (asesora en la
consultora de desarrollo del software del sistema, seguimiento al sistema), principalmente.

Finalmente, las coordinaciones con los actores coproductores consistieron en sostener reuniones
informativas del proceso, correos y llamadas para coordinar la aprobacin de los perfiles por
competencias y bancos de preguntas elaborados, envo de resultados a travs de oficios y
presentaciones sobre los mismos.

Ambas experiencias de aplicacin de los DC, en el SNIP y sistema nacional de abastecimiento,


evidenciaron la viabilidad operativa de las evaluaciones. La evaluacin sobre dichas experiencias, sin
embargo, ha sealado aspectos qu mejorar en el desarrollo de dichos procesos, siendo,
principalmente, orientadas a mejorar la formulacin y precisin de las preguntas; es decir, que estn
ms estrechamente relacionadas al marco de actuacin de las entidades segn sus sectores y niveles
de gobierno.99

98
Mayen Ugarte es una reconocida experta en gestin pblica, con quien se evalu la existencia de perfiles profesionales anlogos en el sector pblico
para la aplicacin de evaluaciones masivas. Mara del Pilar Tamashiro, por su parte, es especialista en gestin de recursos humanos, y con ella se analiz
el modelo de evaluacin por competencias.
99
SERVIR (2012c).

73
4.2 DESARROLLO DE LA INTERVENCIN SEGN EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS
POLTICAS PBLICAS
El despliegue de gestin en el desarrollo de las evaluaciones, visto desde el marco conceptual de la
gestin estratgica planteado por Moore (1995), consisti en lo sealado en los ejes funcionales:
definicin sustantiva de la intervencin, gestin poltica y operativa.

De manera complementaria, el proceso puede ser observado desde el marco conceptual del ciclo de
desarrollo de las polticas pblicas. Si bien se ha sealado que la implementacin de los DC, en el
periodo de estudio, consisti en la aplicacin de experiencias piloto, tiles para acumular
conocimiento sobre la prctica de gestin de las evaluaciones en el sector pblico peruano, y para
definir metodologas ms completas para que sean incorporaras en la implementacin de la nueva ley
del servicio civil, es posible utilizar las etapas sealadas en el marco conceptual de las polticas
pblicas para describir el desarrollo de la experiencia en este periodo.

Siendo as, una aproximacin sobre la secuencia de implementacin de la intervencin es la siguiente:

a) AGENDACIN DEL PROBLEMA PBLICO


La etapa de agendacin de la intervencin pblica puede situarse entre la aprobacin del paquete
legislativo que dara creacin de SERVIR (Decretos Legislativos N 1023, 1024, 1025 y 1026), en el
mes de julio del ao 2008, y la aparicin de la ventana poltica, en el mes de mayo del ao 2009. Este
proceso de agendacin del problema y la poltica de las evaluaciones en el sector pblico puede
diferenciarse como en dos momentos: el primero, de agendacin normativa, y el segundo, de
agendacin efectiva.

b) DISEO E IMPLEMENTACIN DE LOS DC


Las etapas de diseo e implementacin se traslapan en el desarrollo de los DC, culminndose la
primera paralelamente al desarrollo de la segunda. Es decir, la toma de decisiones que hizo efectiva la
implementacin de las evaluaciones de conocimiento, a su vez, fue permitiendo la conclusin de su
diseo inicial.100
La etapa de diseo de la intervencin puede ubicarse entre la aparicin de la ventana poltica que
conllev a la agendacin efectiva del problema de las evaluaciones y capacitaciones del sector
pblico, en el mes de mayo del ao 2009, y la elaboracin del Protocolo de los DC, en el mes de abril

100
Entrevistas realizadas.

74
del ao 2010. Segn Arruntegui101, el diseo inicial tuvo modificaciones, principalmente
relacionadas a las caractersticas que finalmente se fueron incluyendo en el soporte informtico del
proceso.

Por su parte la etapa de implementacin puede situarse entre la ejecucin de la primera accin
operativa orientada a desarrollar los DC, en el mes de junio del ao 2009 (es decir, los talleres de
trabajo orientados a identificar informacin valiosa para el diseo de la intervencin) y el inicio de la
evaluacin de los DC, en el mes de noviembre del ao 2011.

c) EVALUACIN
La evaluacin de las experiencias de evaluaciones en el SNIP y sistema nacional de abastecimiento se
ejecut entre los meses de setiembre del ao 2011 y abril del ao 2012. Esta, como se ha indicado,
incluy evaluar: su diseo, procesos y resultados.
Finalmente, dado que es posible situar de esta manera las etapas del desarrollo de los DC en el
periodo de estudio, en correspondencia con las sealadas en el ciclo de desarrollo de las polticas
pblicas, y habiendo revisado los ejes que conforman la gestin estratgica desplegada en la
intervencin, a continuacin se presenta un grfico que integra ambas perspectivas:

101
Entrevistas realizadas.

75
Grfico 14: La gestin estratgica desplegada en los Diagnsticos de conocimientos y sus etapas
de desarrollo102

Fuente: elaboracin propia

102
Las flechas sealadas de color rojo en la etapa de evaluacin representan el componente de retroalimentacin de los mbitos de gestin a partir de la
evaluacin de las experiencias de los DC.

76
4.3 APROXIMACIN AL PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO
Para aproximarnos al valor pblico creado por los DC se identificar, primero, cul sera
el valor pblico que creara la intervencin, en correspondencia con las diferentes
perspectivas expuestas por Moore (1995) para su medicin. y, segundo, evaluar dicho
proceso en correspondencia. La restriccin principal para la aproximacin al valor
pblico creado por los DC es la informacin con que se cuenta sobre sus resultados. En
ese sentido, el alcance de la aproximacin al valor pblico creado por la intervencin
estar limitado por la informacin actualmente existente sobre ella, entre la cual se tomar
como principal referencia, como se ha sealado en la metodologa del estudio, la
evaluacin independiente realizada sobre el diseo, procesos y resultados de los
Diagnsticos de Conocimientos aplicados en los sistemas administrativos de inversin
pblica y abastecimiento103.

Con respecto a la identificacin del valor pblico que creara la intervencin,


encontramos que, en primer trmino, y desde una perspectiva de efectividad, los DC
crearan valor pblico cuando lograsen atender la demanda los ciudadanos, expresada a
travs de su representante poltico, Presidencia de la Repblica, en relacin a la
implementacin de evaluaciones en el sector pblico. Visto en el marco del Decreto
Legislativo N1025, este mandato poltico se atiende cuando SERVIR, a travs de esta
intervencin, haya logrado incrementar las capacidades del servicio civil; es decir, de la
administracin pblica. Explcitamente, la intervencin lograr crear valor pblico
cuando atienda las demandas de los ciudadanos y su representante poltico, lo cual quiere
decir que debe cumplir con sus objetivos. Si bien el objetivo principal de los DC es el de
medir las brechas de conocimiento con el fin de mejorar lasa capacitaciones (y con ello
incrementar las capacidades de los servidores pblicos y de la administracin pblica, a
nivel agregado), entre sus objetivos especficos se encuentran los siguientes104:

Promover la utilizacin de perfiles por competencias en los puestos de los


sistemas administrativos.

103
SERVIR (2012c).
104
Ver: Arruntegui (2010), SERVIR (2010), SERVIR (2010b), SERVIR (2010c).

77
Promover una cultura de evaluacin en el sector pblico.
Contribuir con la actualizacin del Registro Nacional del Servicio Civil.

Especficamente, el proceso de creacin de valor pblico de los DC, en referencia a su


objetivo principal y desde una perspectiva de efectividad, sera el siguiente:

Grfico 15: Proceso de creacin de valor de los Diagnsticos de conocimientos segn


el criterio de efectividad

Proceso Producto

Evaluacin de los servidores Compradores, formuladores y


pblicos del SNIP y sistema Capacitacin de evaluadores de PIP con mejores
nacional de abastecimiento a servidores pblicos perfiles profesionales
travs de los DC

Oficinas de abastecimiento y de
Resultados I.
inversin pblica con mejores
desempeos

II. Sector pblico con mejor


capacidad operativa

III. Incrementar aprobacin de


ciudadanos respecto a los
servicios pblicos

Fuente: elaboracin propia.

Considerando los tres objetivos especficos de la intervencin, un incremento en la


utilizacin de los perfiles por competencias para la gestin del personal en los puestos de
los sistemas administrativos, una mejora en indicadores que permitan concluir que existe
un mayor apoyo o tolerancia en los servidores pblicos con respecto a las evaluaciones y
la utilizacin de su informacin censal para emprender acciones o disear polticas de

78
recursos humanos son tipos de informacin que permitiran concluir la creacin de valor
pblico de los DC, en trminos de efectividad.

Visto de manera complementaria, adems de la perspectiva de efectividad, el proceso de


creacin de valor pblico de los DC puede medirse segn cmo SERVIR, a travs de la
intervencin, logra atender los deseos de los ciudadanos expresados en el mandato
poltico y legal que les fue asignado. Es decir, responde a una evaluacin de la
intervencin segn los criterios de eficiencia, equidad, transparencia, fortalecimiento de
las capacidades de la administracin pblica, entre otros.

Si bien, conceptualmente, se ha identificado el valor pblico que crearan los DC, su


medicin slo es posible de realizar en la medida que exista informacin vinculada a los
indicadores que podran ser utilizados para la medicin de dicho valor pblico.

As, para la aproximacin al valor pblico creado por los DC encontramos que la
informacin disponible en el documento de evaluacin105 es de dos tipos: referida a los
resultados obtenidos en referencia al problema pblico de la intervencin; es decir, si
logr incrementar las capacidades en la administracin pblica, a travs de tener
servidores pblicos con mejores competencias por haber sido capacitados para el cierre de
sus brechas de conocimiento; y referida a la satisfaccin de los usuarios de las
evaluaciones y capacitaciones, como uno de los clientes a los que estas deben procurar
satisfacer, complementariamente a la satisfaccin de los ciudadanos y representantes
polticos. Es decir, el documento de evaluacin contiene informacin til para
aproximarse a la efectividad de los DC en resolver el problema pblico de las
capacidades, as como informacin referida a su segundo objetivo especfico, que es el de
promover una cultura de evaluacin en el sector pblico. En contraste, no se cuenta con
informacin sobre la utilizacin de los perfiles por competencias en los sistemas
administrativos, ni sobre el uso que puede haberse dado sobre la informacin censal
producida por los DC.

105
SERVIR (2012c).

79
En ese sentido, la aproximacin al valor pblico creado por los DC, a partir del
documento de evaluacin sealado, nos muestra lo siguiente:

Primero, desde una perspectiva de efectividad, y en correspondencia con el


objetivo principal de los DC, que la intervencin, si bien logr atender la demanda
ciudadana de implementar evaluaciones en el sector pblico, no logr crear valor,
generar resultados o, dicho de otra manera, concretar el cierre de brechas
identificadas. Su evaluacin seala que el 27% y 33% de los jefes de rea y
operadores de los sistema administrativos SNIP y sistema nacional de
abastecimiento, respectivamente, afirmaron que en sus entidades se
implementaron acciones de capacitacin a partir de los DC y, asimismo, el 50% y
29% de ellos, respectivamente en los sistemas SNIP y sistema nacional de
abastecimiento, implementaron acciones de capacitacin por su cuenta. Esta
situacin se evidencia ms an si se considera que dichas cifras son determinadas
sobre la base de cantidad de servidores pblicos evaluados y censados, y no del
total de servidores de cada sistema administrativo. En ese sentido, se concluye que
los DC no lograron obtener servidores pblicos con mayores capacidades en los
sistemas administrativos donde fueron aplicados.

Segundo, desde una perspectiva de efectividad, y en correspondencia con el


segundo objetivo especfico sealado, de promocin de una cultura de evaluacin
en el sector pblico, que la intervencin s logr crear valor pblico, ya que el
78% y 88% de los jefes o responsables de rea y operarios de los sistemas
administrativos de inversin pblica y abastecimiento, respectivamente,
manifestaron su disposicin para participar en futuras evaluaciones.

Adicionalmente, un segundo tipo de acercamiento al valor pblico creado por los DC est
referido al cmo se desarrollo la intervencin pblica; es decir, tomando como criterios
los indicadores de eficiencia, transparencia, equidad, fortalecimiento de la capacidad de la
administracin pblica, entre otros. Al respecto, encontramos lo siguiente:

80
Primero, en relacin al criterio de eficiencia, no se ha realizado sobre la
evaluacin un mayor anlisis de costos/efectividad. Dicho anlisis permitira a
SERVIR, como seala el documento de evaluacin106, afirmar con certeza los
resultados que vendra obteniendo por cada sol invertido en la metodologa
utilizada. Complementariamente, el documento de evaluacin referido afirma que
los DC han incurrido en costos comparativamente mayores al de otras
evaluaciones, sealando el ejemplo de las evaluaciones a docentes; sin embargo,
no hay un anlisis detallado de ambos tipos de evaluaciones e, incluso, la
metodologa de la intervencin, vista desde una perspectiva a futuro, en que su
aplicacin sea a un mayor nmero de servidores pblicos, evidencia una curva de
costos marginales decrecientes, debido a que los costos mayores de la
metodologa se concentran en costos iniciales, referidos sobre todo a la
elaboracin y adecuacin del aplicativo virtual107. En ese sentido, con respecto a
la eficiencia de la intervencin, diremos que no es posible, con la informacin
disponible, concluir una aproximacin al valor pblico creado con claridad.

Segundo, en relacin al criterio de fortalecimiento de la capacidad de la


administracin pblica, encontramos que s se logr crear valor pblico. Dos
premisas nos permiten dicha afirmacin: por un lado, el problema pblico de la
insuficientes capacidades de los servidores pblicos para la produccin de
servicios pblicos de calidad y una buena operatividad de la administracin
pblica ha sido atendido y cuenta con una alternativa de solucin elaborada para
su atencin: los DC. Por otro lado, existe una entidad pblica que atiende dicho
problema y que, a partir de la experiencia de aplicacin de la alternativa de
solucin antes mencionada (los DC) en dos sistemas administrativos, a modo de
experiencias piloto, a acumulado conocimientos para atender dicho problema
pblico a futuro.

106
SERVIR (2012c).
107
Entrevistas realizadas y SERVIR (2012c).

81
As, como balance de la aproximacin al valor pblico creado por los DC, a partir de la
informacin disponible sobre la intervencin y que ha sido expuesta, encontramos que
este fue creado de manera parcial y no completo en relacin a sus objetivos y al desarrollo
de la intervencin.

Sin embargo, se debe expresar una consideracin final con respecto a este proceso. Al
tratarse de un proceso de reforma administrativa, que implica un cambio cultural, es
especialmente relevante considerar una perspectiva de creacin de valor pblico de
mediano y largo plazo. Como indica Moore (1995:67) el limitarse a observar los
resultados de los distintos programas con que cuenta una organizacin se restringe la
perspectiva sobre la creacin de valor pblico global de dicha organizacin, siendo,
especficamente, las capacidades que adquiere la administracin pblica para, a travs de
un programa u organizacin, atienda un problema pblico valioso.108 Para el autor, una
organizacin o directivo pblico debe orientar su actuacin a la capacidad de produccin
de valor a futuro. En ese sentido, la creacin de capacidades de evaluacin en el sector
pblico, a travs de una solucin tcnica (metodologa de los DC) y de dos prcticas
asentadas, contribuyen con el fortalecimiento de la gestin de los recursos humanos en el
Estado. Ms precisamente, contribuy con generar las condiciones en la poltica pblica
en cuestin (de gestin de los recursos humanos) para la continuidad de su desarrollo,
creando capacidades en SERVIR, en sintona con su estrategia global de desarrollo de la
poltica.

4.4 CONSIDERACIONES PARA LA CONTINUIDAD DE LOS DIAGNSTICOS DE


CONOCIMIENTOS
Una primera consideracin con respecto a la continuidad de los DC es que, en referencia
a la creacin de valor pblico, es que este debe ser complementado: se debe lograr, por lo
menos, obtener productos significativos; es decir, servidores pblicos de los sistemas
administrativos con mejores perfiles profesionales que, en consecuencia, generen mejores
rendimiento de las reas administrativas de las entidades pblicas involucradas en el
proceso, para lo que se debern generar los indicadores necesarios y, aunque no llegue

108
Ver Moore (1995:66)

82
medirse, esperar as que esto contribuya con el rendimiento de la administracin pblica y
la satisfaccin de los ciudadanos en general con respecto a su funcionamiento.

Segundo, en referencia al proceso, el elemento de presin para la participacin de los


actores coproductores a travs del superior comn, sealado por Moore (1995), es difcil
de aplicar, debido a que, dada su jerarqua institucional, como ente rector, el nico
superior que tiene SERVIR con los otros entes rectores es Presidencia de la Repblica, y
este es un actor rodeado por un gran nmero de actores que, permanentemente, buscan
posicionar sus temas de inters en aras de obtener su atencin e involucramiento.

Tercero, encontramos que los mecanismos de persuasin empleados por el ente rector
para asegurar la participacin de los actores coproductores consistieron, en su totalidad,
en resaltar la utilidad de los beneficios (informacin de brechas de conocimientos) e
introducir caractersticas que faciliten su participacin en el proceso. Estos mecanismos, a
futuro, pueden ser mejorados, en consideracin de la evaluacin realizada sobre las
experiencias de evaluacin. Por ejemplo, en el caso de los reportes de resultados que
elabore SERVIR, puede incrementarse la satisfaccin de los servidores pblicos, oficinas
de recursos humanos y entes rectores generando informacin ms detallada sobre las
brechas de conocimiento.

Cuarto, en adicin a lo anterior, uno de los elementos que tiene SERVIR para asegurar la
continuidad de los DC es emplear mecanismos sancionadores. Las competencias con que
cuenta SERVIR para el desarrollo del sistema administrativo de la gestin de los recursos
humanos, dado el orden de ente rector, son suficientes para que este pueda emplear este
tipo de mecanismos. El Decreto Legislativo N 1023, que crea SERVIR, asigna al ente
rector en su artculo 11, de Atribuciones de la Autoridad, la competencia sancionadora,
en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el sistema.109

Quinto, que, dado que los servidores pblicos de los sistemas administrativos, como
actores coproductores del proceso, tienen la caracterstica de tratarse de un gran nmero

109
Decreto Legislativo N 1023. Aunque SERVIR cuenta con la atribucin sancionadora, esta no se encuentra desarrollada y, tal y
como seala Arruntegui (entrevista realizada) su aplicacin depender del fortalecimiento institucional de SERVIR y la priorizacin
de sus intervenciones.

83
de actores decisores descentralizados110, es posible acudir a la utilizacin de actores con
autoridad social, cuyo inters y pronunciamiento por el desarrollo de la intervencin
pblica colabore con generar una movilizacin poltica masiva que resalte la utilidad de la
intervencin y ejerza presin sobre estos actores coproductores para su participacin en
ella.

Sexto, dado que el mecanismo ms comn y menos complicado para contribuir con
mantener la continuidad de una intervencin frente a su entorno es la rendicin de
cuentas, tal y como lo ha sealado Moore (1995), los reportes de resultados a los medios
de comunicacin y, ms directamente, a los supervisores polticos de SERVIR,
representan otro mecanismo que puede considerar el ente rector aplicar, el cual se ver
fortalecido una vez que cuente con resultados que evidencien ms completamente la
utilidad de la herramienta; es decir, que se concreten las capacitaciones en los sistemas
administrativos.

En relacin al proceso de creacin de valor pblico, encontramos que las experiencias de


aplicacin de los DC no lograron concretar esquemas de capacitacin posterior a las
evaluaciones. Slo en el caso del SNIP, se desarroll un curso de capacitacin, como
beneficio para los mejores calificados de las evaluaciones, y se avanz en un proceso de
acompaamiento a la DGPM para que pueda mejorar su sistema de capacitacin. En ese
sentido, se identifican dos consideraciones finales para la continuidad de la experiencia:

Como stima consideracin, que es natural que no se hayan concretado capacitaciones en


las experiencias de intervencin aplicadas (lo que fue evidenciado en su evaluacin)
debido a que no se lograron concretar esquema de capacitacin con los entes rectores. Los
posibles resultados, ptimamente, obviando este componente, hubiera sido la pro
actividad de los propios servidores pblicos, oficinas de recursos humanos de las
organizaciones pblicas u entes rectores para emplear mecanismos de capacitacin, dado
utilidad as a los resultados de las evaluaciones, lo cual no ocurri, como lo muestra la
evaluacin de las experiencias.

110
Ver pg. 25 de este documento.

84
Octavo, que es posible generar, dado el desarrollo actual de los DC en los sistemas
administrativos de los recursos humanos, un esquema de capacitaciones, que permita
generar evidencia del modus operandi que puede desempear un ente rector para
aprovechar la informacin generada por los DC.

4.5 LA CONTRIBUCIN POTENCIAL DE LOS DIAGNSTICOS DE


CONOCIMIENTOS AL SERVICIO CIVIL PERUANO
Si bien en la actualidad los DC no han obtenido resultados concretos y significativos para
mejorar la capacidad de gestin de la administracin pblica, por haberse aplicado a
penas a dos sistemas administrativos y, en ellos, no haber logrado capacitar a los
servidores pblicos evaluados, como evidencia la evaluacin de dichas experiencias
(SNIP y sistema nacional de abastecimiento), s han mostrado, sin embargo, la viabilidad
de su aplicacin y la utilidad de sus productos (perfiles por competencias, identificacin
de brechas de conocimientos, principalmente) como insumos claves para mejorar las
capacitaciones en el sector pblico, y as mejorar progresivamente el funcionamiento de
las organizaciones y servicios pblicos.

En ese sentido, a continuacin se presenta los alcances que tiene la herramienta con
respecto a los subsistemas de gestin de los RR.HH., que se han revisado en el marco
analtico presentado en la seccin 2, y sus alcances con respecto al tamao del servicio
civil peruano. Es decir, partiendo del supuesto de que se aplique exitosamente la
herramienta a todos los sistemas administrativos del sector pblico, y asumiendo la
viabilidad de la etapa de capacitaciones posterior a las evaluaciones, se pretende
identificar en qu medida se estara mejorando las capacidades del servicio civil peruano,
considerando los diversos subsistemas que conforman el sistema de gestin de los
recursos humanos y el total de trabajadores del sector pblico.

4.5.1 ALCANCES CON RESPECTO A LOS SUBSISTEMAS DE GESTIN DE LOS RR.HH.


Como se ha mencionado en el marco analtico de la gestin de los recursos humanos en el
sector pblico111 uno de los requisitos imprescindibles para que, en efecto, funcione una
poltica integrada de gestin de los recursos humanos, es que todos los subsistemas de

111
Captulo 2 de este documento.

85
gestin que lo conforman se encuentren mnimamente operativos. El autor menciona, por
ejemplo, el caso de un servicio civil sin prcticas de evaluaciones de rendimiento, sin las
cules este no podr desarrollar polticas de desarrollo y polticas remunerativas acordes
con los principios de un servicio civil profesionalizado, como son la meritocracia y la
eficacia.

En referencia a ello, se ha revisado como los estudios del BID, as como otros
diagnsticos realizados por SERVIR, evidencian que en el servicio civil peruano no
existen prcticas de gestin de los recursos humanos que abarquen completamente los
distintos subsistemas de gestin que la integran.112Siendo as, un primer resultado en el
acercamiento a la contribucin que pudieran tener los DC en mejorar el sistema de
gestin de los recursos humanos en el sector pblico peruano es que sus posibles
impactos se vern mermados por ser una prctica de gestin que se encuentra inmersa en
un sistema de gestin que no es integral. Un ejemplo de esto es, siguiendo la lgica
planteada por Longo, el siguiente: cmo podra vincularse el desarrollo de evaluaciones
de conocimiento y sus posteriores capacitaciones a un sistema de gestin de RR.HH.
donde no se dichos procesos no tienen efectos con una poltica de desarrollo o a una
poltica de remuneraciones?.

Este sistema de gestin incompleto, en contraste con el sistema de gestin integrado que
debera existir, es uno de los principales rasgos que conforman el marco institucional en
donde se intentan desarrollar mejoras en las prcticas de gestin de los RR.HH. en el
sector pblico peruano.

A pesar de estas dificultades, y considerando su aplicacin completa, a continuacin se


presenta algunas consideraciones sobre los efectos positivos que podran tener los DC en
el resto de subsistemas de gestin de los RR.HH. para el desarrollo del servicio civil
peruano:

a) LA PLANIFICACIN DE LOS RR.HH.

112
Tambin en el captulo 2 de este documento.

86
Los procesos que comprenden la planificacin de los RR.HH. son los siguientes: anlisis
de necesidades de personal, anlisis de disponibilidad de personal, anlisis de necesidades
netas de personal (contraste entre las dos anteriores) y programacin de medidas de
cobertura de personal.

Como es lgico, aplicar los DC al personal de los sistemas administrativos permitira


contar con un proceso completo de anlisis de disponibilidad de personal, el cual incluye
identificar cuantitativa y cualitativamente los profesionales con que cuenta el sector
pblico. La generacin de esta informacin de base es uno de los elementos crtico para el
desarrollo de un subsistema de la planificacin de los recursos humanos adecuado. A
partir de ello, se podran programar medidas ms acertadas para la cobertura del personal,
por ejemplo faltante, pues podran desarrollarse las capacidades en aquellos trabajadores
del sector pblico de los sistemas administrativos que apunten al desarrollo de carrera.

b) LA ORGANIZACIN DEL TRABAJO

La organizacin del trabajo comprende los procesos de: diseo de puestos de trabajo y
definicin de los perfiles profesionales para sus ocupantes. Para el caso de los sistemas
administrativos, los DC permitiran contar con la definicin de los puestos de trabajo
(denominados, en el caso del SNIP, como puestos tipo) y con los perfiles por
competencias para los ocupantes de dichos puestos. De esta manera, contribuira, para el
caso de los sistemas administrativos, contar con una organizacin de trabajo completa.

c) LA GESTIN DEL EMPLEO

Este subsistema est conformado por los procesos de: incorporacin, movilidad y
desvinculacin de los empleados pblicos. Est especialmente vinculado a los
subsistemas de organizacin del trabajo (pues la definicin de puestos y perfiles es la base
para este subsistema) y de gestin del rendimiento (que provee informacin valiosa para
tomar decisiones para la desvinculacin de los trabajadores).

Como se inferir, al contribuir los DC con la organizacin del trabajo, para el caso de los
sistemas administrativos, este tiene efectos positivos tambin para facilitar el desarrollo
de la gestin del empleo en el sector pblico.

87
d) LA GESTIN DEL RENDIMIENTO

Est conformado por los procesos de planificacin, seguimiento y evaluacin del


rendimiento, as como el proceso de retroalimentacin. Este subsistema est orientado no
slo a obtener un rendimiento sostenido de los trabajadores para los fines
organizacionales, sino tambin a generar informacin valiosa para otros procesos de la
gestin de los RR.HH., como son, principalmente, los subsistemas de la gestin de la
compensacin y gestin del desarrollo. Con respecto al primero, se produce en los
conocidos pagos por rendimiento (pay for performance en ingls), que consisten en una
porcin variable de las remuneraciones vinculada al rendimiento individual, grupal u
organizacional, y, con respecto al segundo, se produce cuando los procesos de promocin
y carrera se vinculan al rendimiento, ms all de la antigedad de los trabajadores, y en la
identificacin de necesidades de desarrollo de competencias para mejorar los perfiles
profesionales de los trabajadores.

En referencia a los DC, si bien stos no representan evaluaciones que midan el


desempeo de los trabajadores, s constituyen un primer paso necesario para facilitar la
introduccin de este segundo tipo de evaluaciones en el sector pblico. Ello debido a que,
en primera instancia, y ptimamente, los DC garantizarn, para el caso de los sistemas
administrativos, contar con puestos de trabajos y perfiles profesionales por competencias
definidos, lo que conllevar a la incorporacin de trabajadores con el perfil ms adecuado
para el funcionamiento de los sistemas administrativos del sector pblico, y por lo que
ser viable el establecimiento de metas y la medicin de su cumplimiento a travs de
evaluaciones de desempeo.

e) LA GESTIN DE LA COMPENSACIN

Este subsistema est conformado por los procesos de diseo de las estructuras salariales,
beneficios extra salariales, diseo de mecanismos de evolucin, administracin de
salarios y reconocimientos no monetarios. Se vincula principalmente con los subsistemas
de la organizacin del trabajo, debido a que es a partir de la definicin de los puestos de
trabajo que ocurre su valoracin y clasificacin, como parte del proceso de diseo de
estructuras salariales, y con el subsistema de gestin del rendimiento, pues, como ya

88
hemos mencionado, es a partir de las evaluaciones que puede fijarse una porcin variable
de las remuneraciones al rendimiento de los trabajadores, as como decidir realizar
reconocimientos no monetarios de determinados trabajadores o equipos de trabajo.

Segn lo revisado, en el caso de los DC, uno de sus resultados, aunque no previstos, fue
la utilizacin las evaluaciones, por parte de los trabajadores que obtuvieron buenos
resultados, como activos aprovechables para mejorar la presentacin de sus perfiles
profesionales (varios lo aadieron a sus hojas de vida o curriculum vitae). Este resultado
evidencia que, si bien los DC no han podido tener efectos en la poltica de
remuneraciones o de desarrollo en el servicio civil peruano, s representan una
oportunidad para el desarrollo de la poltica de compensaciones en el servicio civil, dado
que s ha logrado, aunque en cantidades no significativas, tener efecto en lo que podra
representar un mecanismo de compensacin no monetario, como es el reconocimiento de
los trabajadores pblicos con mejores perfiles profesionales.

En referencia a los procesos de diseo de estructuras salariales, o aquellos referidos a la


gestin del desarrollo, si bien los DC han tenido efectos nulos, s representan una
oportunidad, en la medida que se logre incorporar los perfiles profesionales que se
desarrollen en los sistemas administrativos como requisitos bsicos para su incorporacin
y ejercicio de las funciones administrativas, de los cules se desprende el diseo de
estructura salariales.

f) LA GESTIN DEL DESARROLLO

Este subsistema est conformado por los procesos de polticas de promocin y carrera, y
las polticas de formacin.

Est especialmente vinculado al subsistema de gestin del rendimiento pues este ltimo le
provee de informacin valiosa para la toma de decisiones de promocin de los
trabajadores como parte de su desarrollo de carrera, as como de identificacin de
necesidades de capacitacin, en relacin a las necesidades de la administracin pblica.

89
Asimismo, se relaciona al subsistema de gestin del desarrollo, debido a que el progreso
en la carrera profesional debe tener correspondencia con la evolucin de remuneraciones
segn la poltica de compensaciones.

En referencia a los DC, dado que estos constituyen la identificacin de necesidades de


capacitacin, contribuyen directamente a la poltica de formacin, permitiendo a las
entidades pblicas asegurar que sus trabajadores a cargo de las reas administrativas
cuenten con los conocimientos necesarios para ejercer su gestin operativa, y que se
actualicen de manera permanentemente. Asimismo, con respecto a la poltica de
promocin y carrera, los DC pueden tomarse como herramientas que permita considerar
el requisito de contar con los conocimientos mnimos para el ascenso de los trabajadores.

Grfico 16: Las contribuciones de los Diagnsticos de conocimientos en los


subsistemas de gestin de los RR.HH.
Planificacin

Gestin de la compensacin

Mejor diseo de estructuras


salariales, a partir de una
Organizaci Gestin del Gestin del
mejor organizacin del
n del trabajo empleo rendimiento
trabajo

Mejor diseo Incorporacin y Planificacin


Movilidad en Oportunidad de emplear
de puestos y reconocimientos no
base a los Evaluacin
perfiles perfiles Entrevista: monetarios a los trabajadores
profesionales mejorados en los utilidad de DC mejor preparados
en el aparato sistemas antes que
administrativ administrativos Evaluacin de
o del sector Desempeo
pblico Criterios
objetivos para Gestin del desarrollo
ejecutar los
procesos de Mejor diseo de las polticas
Desvinculacin de formacin
en las reas
administrativas Mejor informacin para la
toma de decisiones en el
ascenso de los trabajadores

Gestin de las relaciones humanas y laborales

Clima laboral Relaciones laborales Polticas sociales

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Longo (2006)

90
4.5.2 ALCANCES CON RESPECTO AL TAMAO DEL SERVICIO CIVIL PERUANO
Identificar la cantidad exacta de los servidores pblicos, y otro tipo de informacin
complementaria (como lugares de trabajo, niveles de gobierno, tipos de contratos
laborales, entre otros) fue uno de los retos que tuvo SERVIR al momento de su creacin,
en el ao 2008, y lo es an en la actualidad, pues no se ha logrado concluir el denominado
Registro del Servicio Civil. Esta informacin es un insumo bsico para que el ente rector
pueda ir desarrollando la poltica de gestin de los recursos humanos para el sector
pblico.

En la actualidad, las cifras proyectadas por el ente rector, indican que el sector pblico
peruano est conformado por un total aproximado de 1,400,000 trabajadores. En
promedio, en los ltimos aos, se estima que el crecimiento del servicio civil se ha dado
en una cuanta de 40,000 trabajadores al ao. Este crecimiento del servicio civil se
calcula, se ha dado de la siguiente manera, desde el ao 2004:

Grfico 17: Crecimiento del servicio civil peruano 2004-2013 (en miles de
trabajadores)

1,400
1,328 1,329
1,252 1,258

1,077 1,111
1,035

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2013

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de SERVIR (2012d), SERVIR (2013).

Del total de trabajadores del sector pblico, el 60% pertenece a carreras especiales,
pertenecientes a los sectores: educacin (34%), salud (9%), fuerzas armadas y policiales

91
(15%), y magistrados y diplomticos (1%)113. El 40% restante, que representa la suma
aproximada de 560 000 trabajadores, est integrado por los regmenes laborales
generales, que son: carrera administrativa (D.L. 276), rgimen privado (D.L. 728) y los
Contratos Administrativos de Servicios (D.L. 1057).

Este 40% est constituido por lo que podramos simplificar como dos grandes tipos de
servidores pblicos: el primero, donde se encuentran los servidores pblicos
pertenecientes a las reas administrativas del sector pblico, cuyas funciones se
concentran en ejecutar la operatividad de los sistemas administrativos de las
organizaciones pblicas: logsticos, formuladores de proyectos de inversin pblica, entre
otros; y el segundo, donde se encuentran los servidores pblicos pertenecientes a las
gerencias de lnea de las organizaciones pblicas de los distintos sectores y niveles de
gobierno, cuyas funciones se concentran en reas especializadas, y, que para el despliegue
de las intervenciones pblicas que disean, requieren el soporte de las reas
administrativas antes mencionadas.
Grfico 18: El servicio civil peruano segn tipos de contratos laborales114

Carrera administrativa (D.L. 276)


Rgimen privado (D.L. 728)
Contrato Administrativo de Servicios (D.L. 1057)
Carreras especiales (Educacin, Salud, Interior, Defensa, otros)
16%
7%

60%
17%

Fuente: Adaptado de SERVIR (2012d)

113
Los porcentajes de los regmenes especiales han sido calculados en referencia al 100% de trabajadores del sector pblico. Su
clculo fue aproximado al entero ms cercano y considerando 60% como el total de carreras especiales.
114
Las cifras expuestas por SERVIR sealan la siguiente estructura: Carreras Especiales (59%), Contratos Administrativos de
Servicios (17%), Carrera Administrativa (16%), Rgimen Privado (7%) y Otros (1%). Esta ltima categora est conformada por
trabajadores cuyo rgimen laboral no ha podido identificarse, por lo que podra corresponder a cualquier de los otros tipos de
regmenes. En este documento se ha eliminado la categora otros y el 1% que la conformaba se ha incluido como parte de las
carreras especiales, para fines de simplificar la estructura del servicio civil.

92
El impacto de los DC con respecto al tamao del servicio civil no puede estimarse con
certeza debido a que no se cuenta an con la data suficiente con respecto a las
caractersticas de los trabajadores pblicos. En lo que respecta al inters de este
documento, por ejemplo, no se conoce an exactamente la cantidad de servidores
pblicos que laboran en los sistemas administrativos; es decir, en el total de las reas
administrativas de las entidades pblicas, que son quienes se veran afectados por la
aplicacin de los DC. En contraste, sin embargo, s se puede apreciar que el alcance de su
aplicacin sera menor al 40% del servicio civil, pues el resto de servidores pblicos
(60%) labora en regmenes especiales.115

SERVIR, por otra parte, seala como composicin de los servidores pblicos
pertenecientes a los regmenes generales (40%), segn grupos ocupacionales, la siguiente:
tcnicos (13%), auxiliares (12%), profesionales (6%), funcionarios y directivos (4%) y no
precisa (5%).

De ello se desprende que, asumiendo una aplicacin completa de los DC, y considerando
la estructura y definicin de cada grupo ocupacional, el impacto aproximado de la
aplicacin de los DC ser, aproximadamente, menor al 28% del total de trabajadores del
sector pblico, pues no incluira el 12% correspondiente a trabajadores del grupo
ocupacional auxiliar.116Este porcentaje representara la suma de 392,000 trabajadores.

Su impacto, ms all de llegar a una cantidad menor al 28% de trabajadores sector


pblico, es sustantivo en trminos cualitativos, pues con el fortalecimiento de esta
segmento del servicio civil se estara afectando el ncleo operativo de la administracin
pblica. Es decir, si bien las gerencias especializadas de cada sector son las ms
apropiadas para la direccin de las polticas pblicas del Estado peruano, stas podrn
concretarse en proyectos y programas concretos slo a partir del funcionamiento de sus
unidades administrativas, lo que representa el despliegue de los sistemas administrativo

115
Entrevistas realizadas. En la actualidad, SERVIR viene trabajando en el mapeo de puestos de la administracin pblica que permita
conocer con claridad la informacin sobre la cantidad de trabajadores que existe en cada sistema administrativo del sector pblico.
116
Las definiciones de los grupos ocupacionales se presentan en el anexo 2 del documento.

93
del sector pblico: su sistema de planificacin, abastecimiento, presupuesto pblico, entre
otros.

Un indicador til para estimar el beneficio de mejorar la operatividad de la administracin


pblica es, por ejemplo, observar la ejecucin presupuestal. En este caso, la ejecucin
presupuestal de cualquier organizacin pblica, programa o proyecto podr ser alta, e
incrementarse cada ao, slo en la medida en que los servidores pblicos de sus sistemas
administrativos tengan la capacidad de operativizar sus distintas polticas pblicas. Es
decir: tengan la capacidad de elaborar proyectos de inversin pblica de calidad, que
aprueben los requerimientos exigidos por el SNIP, planificar y ejecutar de manera
oportuna la adquisicin de bienes y contratacin de servicios, entre otros.

94
CAPTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1 CONCLUSIONES

En primer lugar, debemos sealar, para enmarcar las conclusiones, que el presente estudio
se ha concentrado en una intervencin pblica que ha sido reconocida, en los escasos
espacios de reconocimientos para las prcticas de gestin pblica peruana, como buena
prctica de gestin. Es decir, una intervencin de rendimiento positivo para la
administracin pblica peruana, perteneciente a una de las principales reformas del
Estado peruano, que es la implementacin de la poltica de gestin de recursos humanos,
o creacin de un servicio civil profesional, en los trminos sealados por Longo (2006).

Segundo, que el valor pblico creado fue parcial, visto desde distintas perspectivas.
Considerando la efectividad de la intervencin, encontramos que esta no fue exitosa, pues
no logr productos sustantivos, y, por ende, tampoco resultados, visto el proceso
detallado en el grfico 16 del documento.117

Sin embargo, considerando una perspectiva mayor, encontramos que la intervencin s


logr crear valor pblico, en el sentido de que logr poner en marcha una organizacin,
generar capacidades a travs del diseo de una solucin tcnica al problema pblico en
cuestin y su aplicacin en dos experiencias (SNIP y sistema nacional de abastecimiento),
y realizar una evaluacin sobre dichas experiencias. El conocimiento acumulado por la
organizacin pblica, SERVIR, es una contribucin valiosa para la resolucin del
problema pblico de las capacidades de los trabajadores de la administracin pblica a
futuro; es decir, la capacidad de creacin de valor pblico a largo plazo.118

Tercero, que la gestin desplegada por el directivo de la GDCR, y su equipo de trabajo,


logr lo anterior, debido a que, en correspondencia los ejes funcionales de la gestin
pblica estratgica planteada por Moore (1995):

117
El cual se present en la pg. 80 de este documento.
118
Moore (1995). Ha sido referido tambin en la pg. 81 de este documento.

95
1) Se atendi un problema pblico sustantivo119, cuya atencin fue legtima dados los
mecanismos de decisin social120, habindose definido con precisin el valor pblico
que se generara.121
2) Se identificaron las dificultades del entorno poltico de la intervencin, y se
implementaron mecanismos de persuasin para concretar la participacin de los
actores coproductores del proceso.122
3) Se gener una solucin tcnica para el problema pblico de las capacidades de los
trabajadores del sector pblico, y se logr organizar los recursos con que contaba
SERVIR para implementarse en dos experiencias de aplicacin, generando
conocimiento til para mejorar la metodologa, finalmente, a travs de un proceso de
evaluacin.123

5.2 RECOMENDACIONES

A partir de las consideraciones para la continuidad de los DC124, y la contribucin


potencial de los DC al desarrollo del servicio civil peruano125, encontramos como
recomendaciones las siguientes:

1) Primero, se debe complementar el diseo de la intervencin en consideracin con su


ltima etapa, que es el desarrollo de las capacitaciones. Deben considerarse las
recomendaciones planteadas por la evaluacin de las experiencias, en referencia a la
inclusin de mejores mecanismos de persuasin para los actores coproductores.
Complementar el proceso de creacin de valor pblico permitir, a su vez, fortalecer
las capacidades de la intervencin para lograr superar su entorno autorizativo a futuro.
En ese sentido, El desarrollo actual de los DC en el sistema administrativo de la
gestin de los recursos humanos, en el que SERVIR es ente rector, as como el

119
Se ha sealado como indicador los resultados del Latinobarmetro 2011.
120
Mandato legal y, complementariamente, mandato poltico. Ver pg. 61 de este documento, de anlisis de la definicin sustantiva de
la intervencin.
121
Se precis que el problema pblico de las capacidades se solucionara a travs de las pruebas de conocimiento. Ver la seccin antes
referida, de anlisis de la definicin sustantiva de la intervencin.
122
Los elementos del entorno autorizativo de la intervencin se consideraron desde el momento en que se decidi asumir la tarea de
desarrollar las evaluaciones masivas. Los mecanismos de persuasin, aunque insuficientes, permitieron concretar la participacin de
los entes rectores, organizaciones pblicas y servidores pblicos del SNIP y el sistema nacional de abastecimiento. Ver pg. 66 de este
documento, de anlisis de la gestin poltica en la intervencin.
123
Ver pg. 71 de este documento.
124
Ver pg. 83 de este documento.
125
Ver pg. 85 de este documento.

96
impulso que se viene dando a la capacitacin a travs de la Escuela Nacional de
Administracin Pblica (ENAP, por sus siglas) representa una oportunidad para
obtener resultados en el cierre de brechas de conocimientos. SERVIR puede lograr
evidenciar, tras un modelo de capacitacin para los servidores pblicos de las ORH, el
rol que puede tener un ente rector para la capacitacin de sus trabajadores, en
articulacin con el rol que desempee la ENAP. Este, no obstante, no tendra por qu
constituir un modelo nico imitable en el resto de sistemas administrativos, pero s
evidenciar la consecucin de resultados tras la aplicacin de los DC.
2) Segundo, debe fortalecerse el componente de gestin del conocimiento de la
intervencin, visto el proceso, precisamente, desde una perspectiva de creacin de
valor pblico de corto y largo plazo. La sistematizacin continua del aprendizaje,
facilitadores y dificultades en el desarrollo del proceso, con el fin de asegurarse la
viabilidad de su aplicacin. En la actualidad, por ejemplo, se ha renovado el 100% del
equipo de la GDCR que responsable de aplicar los DC en el SNIP y el sistema de
abastecimiento. Asimismo, la experiencia de aplicacin en el sistema administrativo
de la gestin de los recursos humanos est a cargo de una gerencia distinta (GDIS) y
algunas dificultades presentadas en su desarrollo comunican la utilidad de fortalecer
dicho componente.
3) Tercero, los propsitos anteriores deben analizarse, en conjunto, con la Gerencia de
Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos (GDPRRHH) de SERVIR, que es la
responsable del diseo de la Nueva Ley del Servicio Civil (NLSC), de manera que se
logre incorporar el aprendizaje obtenido con los DC para lograr, en un escenario de
aprobacin de la propuesta de ley (NLSC) su reglamentacin y desarrollo efectivo.
4) Cuarto, en relacin a su alcance con respecto al tamao del servicio civil, y visto el
sector pblico en su conjunto desde una perspectiva ciudadana, debe tenerse en cuenta
que es una labor pendiente del Estado complementar la metodologa de los DC como
alternativa de solucin para promover las mejoras en la gestin de las evaluaciones y
capacitaciones para el resto de trabajadores del sector pblico. En dicho grupo
encontramos a los servidores pblicos con funciones especializadas, cuyo tamao no
se conoce an con precisin, y las carreras pblicas especiales, que representan

97
aproximadamente el 60% del servicio civil.126 En ese sentido, ser importante
asegurar acciones de coordinacin mnimas que evidencien a la ciudadana la
uniformidad de los principios base que guan las acciones de evaluacin y
capacitacin aplicados a los operadores de las funciones administrativas y las
pertenecientes a las carreras pblicas especiales.

126
La caracterizacin del servicio civil peruano segn regmenes laborales se encuentra detallada en el captulo 4 de este documento.
Especficamente, en el subcaptulo 4.5, que muestra la contribucin potencial de los DC al servicio civil peruano.

98
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104
ANEXOS

Anexo 1: El premio de Buenas Prcticas en Gestin entregado a SERVIR por los


Diagnsticos de conocimientos127

Ciudadanos al da define una buena prctica en gestin pblica de la siguiente manera:

Una buena prctica es una actividad o proceso que ha producido destacados resultados
en el manejo de una organizacin y que puede ser replicada en otras organizaciones para
mejorar la efectividad, eficiencia e innovacin de las mismas en beneficio de su pblico
objetivo.

Asimismo, en el caso de los DC implementados por SERVIR, que clasific como una
BPG en la categora de Sistemas de Gestin Interna, la institucin seala lo siguiente:

Una Buena Prctica en Sistemas de Gestin Interna se refiere a la implementacin de


sistemas de gestin que busquen mejorar o incrementar la eficiencia de la institucin en
beneficio del ciudadano. Ello supone, el desarrollo de prcticas o la utilizacin de
herramientas que, a nivel administrativo, financiero, laboral, tecnolgico o
comunicacional, satisfagan los requerimientos de un cliente interno y/o mejoren la
gestin de uno o varios procesos especficos de la entidad, para que sta pueda cumplir
mejor su misin de servir a la ciudadana.

Los elementos centrales de evaluacin en la categora fueron los siguientes:

1. Contar con metodologas y/o procesos internos de trabajo, debidamente


documentados, orientadas a dar un mejor servicio a los clientes internos (personal de la
institucin).
2. Implementacin de actividades para el fortalecimiento de capacidades de los
clientes internos para la mejora en su propia gestin en relacin a la prctica propuesta.
3. Existencia de canales para recabar sugerencias, crticas, quejas y comentarios de
los clientes internos respecto de la prctica propuesta.
4. Indicadores que permitan medir el impacto de la prctica (p. ej., segn sea el caso,
pueden ser indicadores de rotacin y medicin del clima organizacional, de eficiencia en
desempeo).

Anexo 2: Definicin de los grupos ocupacionales segn SERVIR128

a) Funcionarios y directivos.- Funciones de conduccin y direccin, como alcaldes


y jefes de entidades, decanos de universidades y directivos de la administracin pblica.

127
Extradas de la pgina oficial de la ONG Ciudadanos al da: www.ciudadanosaldia.org
128
Extradas de: SERVIR (2012d).

105
b) Profesionales.- Desarrollo de polticas pblicas y ejecucin de servicios pblicos,
como abogados, contadores, ingenieros, trabajadores sociales, etc. Cuentan con estudios
superiores.
c) Tcnicos.- Apoyo administrativo, como secretarias, asistentes administrativos,
trabajadores en bibliotecas, almacenes. Cuentan con estudios tcnicos.
d) Auxiliares.- Actividades complementarias, como mantenimiento de carreteras,
limpieza de oficinas, seguridad, choferes, obreros. No requiere ningn tipo de formacin
adicional a la formacin bsica.

Anexo 3: Definicin de los ndices utilizados en las evaluaciones de los servicios


civiles elaboradas por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006- 2011).129

1) Eficiencia.- Evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano


que resulta detectable en el sistema de SC, as como su congruencia con las magnitudes
de la poltica fiscal y con la situacin de los mercados de referencia.
2) Mrito.- Evala el grado en que el sistema de SC incorpora, en sus diferentes
polticas y prcticas, garantas de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a
aqullas de la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
3) Consistencia estructural.- Mide el grado de solidez e integracin sistmica del
Servicio Civil y abarca tres dimensiones: (a) coherencia estratgica: que es la vinculacin
de los procesos y prcticas de gestin del empleo pblico a las prioridades estratgicas
gubernamentales; (b)consistencia directiva: que es el grado de desarrollo de la funcin de
direccin, la que permite imprimir consistencia transversal a las decisiones en el Estado; y
(c) consistencia de procesos: que es la consistencia entre las diferentes reas de decisin
que abarca la gestin de recursos humanos.
4) Capacidad funcional.- Mide la capacidad del sistema de Servicio Civil para
influir positivamente en el comportamiento de los empleados pblicos. Este atributo del
sistema se forma por la agregacin de tres dimensiones: (a) competencia: la competencia
de los recursos humanos, que alude a la eficacia con que se aseguran, en el empleo
pblico, niveles adecuados de cualificacin profesional; (b) eficacia incentivadora: que
refleja el grado en el que las polticas y prcticas de gestin de las personas contienen
estmulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio, (c) flexibilidad: que
es el grado en que dichas polticas y prcticas facilitan la adaptacin de las organizaciones
pblicas a los cambios y la puesta en marcha de innovaciones.
5) Capacidad integradora.- Evala la eficacia con que el sistema de SC parece
capaz de asegurar la armonizacin de las expectativas e intereses de los diferentes actores
(direccin, empleados y otros grupos de inters), incrementando el sentimiento de
pertenencia y reduciendo la conflictividad.

129
Extradas de BID (2011).

106
Anexo 4: Lista de entrevistados

Nombre Perfil Tipo de informacin recogida


Gerente de Desarrollo de Capacidad Informacin referida a la agendacin de
y Rendimiento desde el inicio de las evaluaciones en el sector pblico y el
operaciones de SERVIR hasta una diseo e implementacin de los
Jorge
etapa posterior a la aplicacin de Diagnsticos de Conocimientos, en
Arruntegui
ambos Diagnsticos de correspondencia con los ejes funcionales
Conocimientos. Fue responsable de de la gestin estratgicas planteados por
su diseo y aplicacin. Moore (1995).
Profesional de la Gerencia de Informacin referida a la agendacin de
Desarrollo de Capacidades y las evaluaciones en el sector pblico y el
Rendimiento. Form parte del equipo diseo e implementacin de los
Flor
responsable del diseo e Diagnsticos de Conocimientos, en
Blanco
implementacin de los Diagnsticos correspondencia con los ejes funcionales
de Conocimientos en ambos sistemas de la gestin estratgicas planteados por
administrativos. Moore (1995).
Profesional de la Gerencia de Informacin referida a la agendacin de
Desarrollo de Capacidades y las evaluaciones en el sector pblico y el
Rendimiento. Form parte del equipo diseo e implementacin de los
Vctor
responsable del diseo e Diagnsticos de Conocimientos, en
Torres
implementacin de los Diagnsticos correspondencia con los ejes funcionales
de Conocimientos en ambos sistemas de la gestin estratgicas planteados por
administrativos. Moore (1995).
Profesional de la Gerencia de Informacin sobre la situacin actual del
Polticas de Gestin del Servicio servicio civil peruano: cifras proyectadas
David Civil. Por la naturaleza de sus sobre el tamao del servicio civil
Tenorio funciones, cuenta con informacin peruano, caracterizacin segn
actualizada referida al servicio civil regmenes laborales y grupos
peruano. ocupacionales, entre otros.
Profesional de la Gerencia de Informacin sobre la situacin actual del
Polticas de Gestin del Servicio servicio civil peruano: cifras proyectadas
Henry Civil. Por la naturaleza de sus sobre el tamao del servicio civil
Dyer funciones, cuenta con informacin peruano, caracterizacin segn
actualizada referida al servicio civil regmenes laborales y grupos
peruano. ocupacionales, entre otros.

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Anexo 5: Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el ao 2009

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