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Austral: Revista Brasileira de Estratgia e Relaes Internacionais

e-ISSN 2238-6912 | ISSN 2238-6262| v.4, n.7, Jan./Jun. 2015 | p.9-21

GRANDE ESTRATGIA: POLTICA


EXTERNA E DEFESA EM UM
MUNDO EM TRANSFORMAO1
Celso Amorim2

No dia 2 de janeiro de 2014, um atentado a bomba em Beirute feriu


60 pessoas e tirou a vida de pelo menos cinco, entre elas a brasileira Malak
Zahwe. A jovem Malak, nascida em Foz do Iguau, morava com a famlia no
Lbano, e estava fazendo compras com sua madrasta quando a exploso ocor-
reu. Uma grande comunidade libanesa vive entre ns e um nmero crescente
de brasileiros reside no Lbano. Temos uma ligao prxima e direta com
aquele pas. Como nos recordou o brbaro atentado de janeiro de 2014, essa
ligao , acima de tudo, uma ligao humana.
Situaes trgicas como essa reforam a compreenso de que somos
parte da sociedade global. A indiferena frente aos desafios com que nos de-
paramos no estrangeiro no mais cabvel. Atitudes isolacionistas do tipo
no devemos nos meter em assuntos que no so nossos revelam no ape-
nas insensibilidade, mas tambm alta dose de irrealismo e incompreenso.
Um dos efeitos da to propalada globalizao que todos os assuntos so
nossos.
Temos um interesse claro na paz mundial, e devemos contribuir para
preserv-la. Foi o que o Brasil tentou fazer, com xito em alguns casos, e lan-
ando sementes que germinariam mais tarde em outros. Atramos Cuba para
o Grupo do Rio e para a CELAC. Hoje aquele pas convive pacificamente com
todas as naes das Amricas. Juntamente com a Turquia, empenhamo-nos
em negociaes com o Ir sobre seu programa nuclear que, quando menos,

1 Texto baseado parcialmente em palestra proferida na Escola de Guerra Naval em 14 de maio


de 2015.
2 Diplomata brasileiro e ex-Ministro da Defesa. Ao longo de sua carreira, ocupou o cargo de
Ministro das Relaes Exteriores do Brasil. Pesquisador do Ncleo Brasileiro de Estratgia e
Relaes Internacionais (NERINT).

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Grande Estratgia: poltica externa e defesa em um mundo em transformao

demonstraram que havia campo para buscar solues por meio do dilogo
para a espinhosa questo do programa nuclear iraniano. Hoje, nos dois casos,
felicitamos os avanos realizados pela maior potncia do mundo.
Em outra ocasio, afirmei que o Brasil no deveria se contentar em
ser um pas pacfico, mas deveria buscar ser um pas provedor de paz. Para
tanto, o Brasil deve adotar uma grande estratgia que conjugue poltica externa
e poltica de defesa. Naturalmente, a diplomacia a primeira linha de defesa
dos nossos interesses. E o dilogo dever ser seu principal instrumento. Mas
em um mundo em que o conflito est longe de ser extinto e as grandes po-
tncias frequentemente recorrem a aes unilaterais, a diplomacia deve ter o
respaldo permanente da poltica de defesa.
Muito se fala do poder brando, desde que Joseph Nye, professor de
Harvard e ex-secretrio Assistente de Defesa, cunhou o termo. Trata-se de
conceito inovador, que se aplica a muitas caractersticas do Brasil e seu povo,
sua cultura e sua tradio de paz. Mas nenhum pas se afirma no mundo so-
mente pela atrao de sua cultura e de seus hbitos. E h situaes, como a
que vivemos durante a II Guerra Mundial, em que o poder brando por si s
no suficiente para prevenir agresses ou incurses que afetem nossa sobe-
rania. Por isso, ao mesmo tempo em que cultivamos e exercitamos o nosso
poder brando, devemos tratar de robustec-lo. Nosso poder brando (soft po-
wer), expresso na capacidade de cooperar de forma mutuamente benfica com
outros pases, ser reforado por nosso poder robusto (hard power), capaz de
dissuadir ameaas e de tornar a colaborao com nossos vizinhos e parceiros,
em matria de defesa (por exemplo na proteo de recursos naturais) uma
realidade.
A at aqui bem sucedida experincia no Haiti, em que contribumos
para restaurar a ordem naquele pas, devolvendo ao povo haitiano a capaci-
dade de decidir sobre o seu destino, um exemplo de combinao de poder
brando e poder robusto em uma situao em que no se tratava de uma amea-
a imediata ao nosso pas. No Haiti existia o risco, muito real, de que uma
nao irm, com a qual temos muitas afinidades - e que, afinal, no est to
distante de ns casse sob o domnio de bandos armados, uma combinao
perversa de ex-militares golpistas e traficantes. Foi a propsito do Haiti que
cunhamos (ou tomamos emprestado da Unio Africana, at hoje no estou
certo) o conceito de no indiferena.
A presena de uma fragata da Marinha do Brasil na componente ma-
rtima da Fora Interina das Naes Unidas no Lbano, a Unifil, outra ilus-
trao de como o emprego de instrumentos militares pode reforar a ao
diplomtica na busca da paz. Apesar das grandes dificuldades que o Lba-
no enfrenta, temos a certeza de estarmos cumprindo nossa responsabilida-

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de para com essa nao amiga. Alm disso, reforamos com nossa presena
militar, os trunfos para uma eventual atuao politico-diplomtica, quando
as condies da regio permitirem. H uma ou duas dcadas, a participao
de um navio de guerra brasileiro em operaes no Mar Mediterrneo, um
dos mais tradicionais tabuleiros da geopoltica mundial, seria vista como al-
tamente improvvel. Hoje, mesmo os crticos do envolvimento brasileiro em
questes aparentemente distantes, como as do Oriente Mdio, no parecem
duvidar da importncia de nossa contribuio Unifil. Essa evoluo no dei-
xou de guardar relao com os impactos muito diretos da guerra de 2006 en-
tre Israel e Lbano, na qual sete brasileiros morreram e trs mil compatriotas
foram evacuados por via area para o Brasil, em uma operao coordenada
pelo MRE com o decisivo apoio de nossa Fora Area. Eu estive em Beirute,
no dia seguinte ao cessar fogo, e pude ver, com os meus olhos, o testemunho
eloquente da proximidade entre os dois povos: camisetas da seleo brasilei-
ra e bandeiras do Brasil em meio aos escombros e destruio causada pelos
bombardeios israelenses.
Nossa participao no Lbano, bem como nossa atuao diplomtica
em situaes como as que levaram Declarao de Teer sobre o programa
nuclear iraniano, e tambm o convite para participarmos na Conferncia de
Annapolis sobre o conflito Israel-Palestina3 sublinham a importncia de re-
fletirmos sobre nossos desafios e de definirmos nossos interesses. Temos de
pensar sobre nosso papel no mundo sem complexos e com autonomia. A con-
cepo de uma grande estratgia autenticamente brasileira envolvendo polti-
ca externa e poltica de defesa - resultar de um amplo dilogo pblico acerca
de nossos desafios e prioridades, que envolve os meios polticos, diplomticos
e militares, com a participao da academia, da mdia, dos setores produtivos
(empresrios e trabalhadores) e da sociedade de modo geral. A publicao
em 2013 do Livro Branco da Defesa e de edies revistas da Poltica Nacional
de Defesa e da Estratgia Nacional de Defesa deve ser vista como parte desse
dilogo.
Muito j se escreveu sobre a natureza fluida da realidade internacio-
nal. Nos ltimos anos do sculo XX, com o fim da guerra fria, passamos da
bipolaridade para uma espcie de unipolaridade consentida. Posteriormen-
te, j no novo milnio, o mundo evoluiu para uma estrutura mista, que con-
serva traos da unipolaridade, mas que, em certos aspectos, se aproxima de
um mundo multipolar. Ao mesmo tempo, vemos se desenhar, no horizonte,
uma potencial nova bipolaridade, com a China assumindo, mutatis mutandi,
o papel da antiga Unio Sovitica, sem o fervor ideolgico.

3 Trato desses dois temas em duas das narrativas do meu mais recente livro Teer, Ramal e
Doha: memrias da poltica externa ativa e altiva (Benvir, 2015).

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Vivemos em um tempo de mudanas rpidas, profundas, mas marca-


das por ambivalncias. A emergncia de novos atores e das chamadas amea-
as assimtricas, frequentemente mencionada por estudiosos de defesa e de
relaes internacionais, no eliminou os antigos agentes na ordem mundial.
E o conflito entre Estados no desapareceu de todo do horizonte. Mesmo em
tempos de globalizao econmica, os Estados nacionais guardam sua im-
portncia e a soberania segue sendo um princpio condutor. A comunidade
internacional foi frequentemente invocada para justificar aes que corres-
pondiam ao interesse de uma ou mais de uma grande potncia. A responsa-
bilidade de proteger, consagrada em resolues da ONU, foi invocada em si-
tuaes em que o verdadeiro objetivo era a mudana de regime e no, como
alegado, a proteo de populaes civis. O multilateralismo no superou a
defesa de posies nacionais.
Na esteira da crise financeira global de 2008, tomou corpo nos Es-
tados Unidos um amplo debate acerca do suposto declnio de sua posio
relativa no mundo. Eu mesmo, quando estive em Harvard por um ms, em
uma fellowship da famosa Kennedy School of Government, depois de ter dei-
xado a Pasta das Relaes Exteriores, h quatro anos, pude assistir a vrias
discusses e debates em que o declnio relativo (ou no) dos Estados Unidos
era um tema central para os prprios acadmicos norte-americanos. Voltei
quela instituio aps minha sada do Ministrio da Defesa, em 2015, e ve-
rifiquei que o eixo da discusso mudou. Hoje, mais que a multipolaridade,
a ascenso da China, sua influncia econmica e sobretudo sua estratgia de
projeo martima que despertam interesse e apreenso. A lgica do interesse
nacional, mais do que qualquer outra, preside a definio de posies. nesse
quadro que se deve entender o estmulo a que o Japo retome um papel mili-
tar e estratgico, que havia sido abandonado aps a II Guerra Mundial.
Em um mundo em que as ideologias perderam peso na definio
das polticas nacionais, as coalizes de Estado, mais do que nunca, espelham
uma geometria varivel. Apesar dos esforos de Washington, os governos das
grandes economias europeias no se furtaram a participar do Banco Asitico,
liderado por Beijing. O antigo grupo das sete grandes economias industriali-
zadas, o G7, evoluiu rumo ao G8, com a incorporao temporria da Rssia
(mais por seu status nuclear do que por seu peso econmico), e da ao G20,
que incluiu as economias emergentes e que foi definido pelo presidente dos
Estados Unidos como tendo o principal papel (primary role) em temas econ-
micos e financeiros. O ressurgimento recente do G-7 no muda este pano-
rama. E, na realidade, um fato muito menos relevante do que a crescente
coordenao entre os membros dos BRICS. Alguns autores passaram a achar
que, com a gradual dissipao do excedente de poder da superpotncia, esta-

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riam dadas as condies para um chamado G-Zero, no qual nem os Estados


Unidos poderiam liderar, nem os demais pases estariam dispostos a seguir.
Fareed Zakaria, entre outros, chamou a ateno para o que ele definiu como
the rise of the rest4.
Quaisquer que sejam esses Gs, temos hoje uma realidade comple-
xa, que no se presta a modelos ditados pelo pensamento nico. H amplo
consenso de que estaria em curso uma desconcentrao do poder nos campos
poltico, econmico e cultural e, mesmo (talvez em menor grau), nos campos
cientfico e tecnolgico. A multipolaridade, mesmo que imperfeita, tem des-
pertando esperanas de um mundo mais equilibrado e livre de hegemonias.
Entretanto, no campo militar a unipolaridade continua, em larga medida, a
prevalecer. Basta lembrar que os gastos com defesa nos Estados Unidos su-
peram a soma das despesas militares de todos os demais pases. Os avanos
desse pas em reas como a ciberntica no tm equivalentes em outras po-
tncias.
Apesar dessa superioridade, fatores psicolgicos e sociais variados,
sobretudo o crescimento da averso s mortes de compatriotas, graficamente
transmitidas pelos meios modernos de comunicao, reduzem as margens
para a projeo do poder militar em outras regies. Se a televiso contribuiu
de alguma forma, com suas imagens cheias de tragdia sobre as vtimas do
napalm, para apressar o fim da guerra do Vietn, pode-se imaginar o que fa-
riam as redes sociais, o twitter, etc. em uma situao similar nos dias de hoje.
Da a busca incessante de meios de destruio sem risco ou de baixssimo
risco como os drones e as ameaas de guerra ciberntica. Mesmo formas me-
nos avanadas de ataques com baixo risco foram aplicadas, por exemplo, nas
operaes militares contra a Srvia, no Kosovo, onde os bombardeios areos
eram realizados a grandes altitudes, o que impedia o discernimento preciso
dos alvos. Tanto em um caso como em outro, os efeitos colaterais sobre popu-
laes civis so consideravelmente aumentados.
A exceo a essa averso exposio ao risco ocorreu apenas e com
as qualificaes acima em situaes em que a segurana do prprio povo
norte-americano foi percebida como diretamente ameaada, como ocorreu
no 11 de Setembro. Apesar de toda a repulsa causada pelo chamado estado
islmico, o nmero de sortidas areas contra os militantes do ISIS ou ISIL
infinitamente menor do que o que se verificou na segunda guerra do Golfo,
que resultou na derrubada do regime de Saddam Hussein.
A suposio comumente compartilhada a de que, em um mundo
ps-hegemnico, as instituies internacionais criadas ao final da Segunda

4 Zakaria, Fareed. The post-American world and the rise of the rest. (Penguin Books, 2009).

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Grande Estratgia: poltica externa e defesa em um mundo em transformao

Guerra seriam mantidas. Com a provvel superao dos Estados Unidos pela
China como a maior economia do mundo nas prximas dcadas, seria conve-
niente para todo o mundo e para os prprios Estados Unidos que Washington
abandonasse a lgica do excepcionalismo e aderisse, de forma mais estrita,
s normas de instituies multilaterais. As corajosas iniciativas do Governo
Obama em relao ao Ir e a Cuba permitem algum otimismo, em que pese
s resistncias de setores mais conservadores norte-americanos.
Isso tambm traria benefcios para os demais pases, assegurando-
-se certo grau de estabilidade s relaes internacionais. Esses benefcios,
entretanto, s sero plenos, no caso das naes em desenvolvimento, caso o
compromisso com normas internacionais se faa acompanhar de reformas
efetivas do processo decisrio dessas instituies, a comear pelo Conselho
de Segurana da ONU. Mas em relao a esse tema, a oposio maior parece
provir no tanto da ainda maior potncia que mantm uma posio ambi-
valente sobre a ampliao mas de outros quadrantes, inclusive da China,
nossa scia nos BRICS, o que mais uma vez sublinha a complexidade das
relaes entre Estados no mundo contemporneo.
Em artigo recente, Kofi Annan e Gro Harlem Brundtland5 fazem uma
proposta de compromisso interessante: mandatos de longa durao, com os
membros de longo mandato reelegveis indefinidamente. Mas mesmo essa
soluo intermediria parece de difcil adoo no curto e mdio prazo, uma
vez que ela implica reforma da Carta de So Francisco, o que requer a rati-
ficao das eventuais emendas por 2/3 dos Estados membros, inclusive os
chamados P5. Um G-20 que passasse a se ocupar tambm de temas relativos
paz e a segurana internacionais sem prejuzo da reteno pelo CSNU do
poder ltimo de deciso parece oferecer a melhor esperana de um maior
grau de descentralizao da ordem internacional, injetando ar fresco nas
discusses sobre tais temas.
Em relao situao do Oriente Mdio, as principais potncias pare-
ceram, em certo momento, entender a importncia de uma participao mais
ampla de pases de vrias regies, inclusive naes em desenvolvimento. O
convite de Washington a que Brasil, ndia e frica do Sul participassem da
Conferncia de Annapolis, em dezembro de 2007, ilustra esse tipo de en-
tendimento. Evidentemente, arranjos informais como o do G-20 no podem
substituir a necessidade de um Conselho de Segurana reformado, que deve
continuar a ser um objetivo estratgico da poltica externa brasileira, com re-
flexos na poltica de defesa. A reforma do CSNU , necessariamente, parte
integrante da Grande Estratgia do Brasil.

5 Disponvel em: http://www.nytimes.com/2015/02/07/opinion/kofi-annan-gro-harlem-


bruntland-four-ideas-for-a-stronger-un.html?_r=0

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Os autores que admitem a retrao (absoluta ou relativa) da hegemo-


nia norte-americana apontam as contradies que ela envolve. O envolvimen-
to poltico e militar da superpotncia em mltiplos conflitos e crises ao redor
do globo, consequncia da lgica de hegemonia global que resultou do fim
da Guerra Fria, drenaria recursos indispensveis a investimentos em outras
reas como o meio ambiente, a sade ou a educao. Um menor envolvi-
mento implicaria, por sua vez, reviso dos compromissos com vrios aliados
e, de forma geral, o desengajamento de uma srie de teatros de operao.
Dependendo do ponto de vista, uma evoluo desse tipo pode ser vista como
positiva ou negativa, mas teria implicaes importantes para o ordenamento
internacional.
Um ponto comum a essas teses, todas elas publicadas no mbito do
debate norte-americano, o reconhecimento de uma tendncia de reduo,
discreta, mas perceptvel, de algumas das assimetrias que separam a superpo-
tncia dos demais Estados. O exame de algumas dessas teses declinistas re-
foraria a leitura de que a redistribuio do poder mundial fenmeno de al-
cance ainda imprevisvel. Por ora, no possvel dizer se o novo ordenamento
ps-unipolar se consolidar como multipolaridade, isto , uma distribuio do
poder mundial entre um certo nmero de Estados ou agrupamentos de Es-
tados , em relativo equilbrio, ou se, como aventado acima, tomar a direo
de uma nova bipolaridade, desta vez entre os Estados Unidos e a China.
Olhando o mundo do nosso ngulo e, com o indispensvel realismo,
parece certo afirmar que ainda persistir por algum tempo, seno uma realida-
de unipolar, ao menos uma mentalidade unipolar. O aspecto mais preocupante
dessa mentalidade que ela no puramente descritiva ou analtica, mas traz
embutido um elemento prescritivo do tipo temos que aceitar a realidade e
nos adaptar a ela. Em outras palavras: caberia ao Brasil, segundo essa viso
acanhada, continuar a desempenhar um papel secundrio no cenrio global,
submetendo-se estratgia da potncia dominante e buscando, no mximo,
extrair vantagens de uma associao subalterna.
Igualmente perigosa a equiparao entre hegemonia e estabilidade.
Na viso hegemonista, que predominou no imediato ps-guerra fria, a es-
tabilidade seria garantida por uma certa dominao benigna. Como a dcada
passada demonstrou, a tese de que a hegemonia gera estabilidade falaciosa.
A invaso do Iraque e a subsequente desestabilizao da precria ordem do
Oriente Mdio, em sentido contrrio aos interesses da prpria superpotncia,
inclusive com a expanso do terrorismo, so testemunho eloquente de que a
hegemonia gera insegurana, no estabilidade.
Tucdides, em sua magistral narrativa da guerra entre os povos hel-
nicos, j compreendia perfeitamente esse ponto. Logo no comeo da Hist-

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Grande Estratgia: poltica externa e defesa em um mundo em transformao

ria da Guerra do Peloponeso, o historiador ateniense explica que a origem do


conflito foi o alarme gerado em Esparta pelo excessivo acmulo de poder em
Atenas. Em outra parte da obra, Tucdides faz um esclarecimento de impor-
tncia transcendente sobre o assunto, e vlido at os dias de hoje: No cul-
po aqueles que desejam dominar, mas sim aqueles que se submetem muito
rapidamente. to prprio da natureza do homem dominar aqueles que se
submetem a ele, quanto o resistir queles que o atacam (IV, 61). Essas pa-
lavras se aplicam com muita propriedade quando se busca explicar a oposio
de vrios Estados ao ataque ao Iraque em 2003. Tal oposio refletiu tambm
preocupao com a integridade do sistema normativo da Carta das Naes
Unidas, o qual proscreve o uso da fora sem a autorizao prvia e explcita do
Conselho de Segurana (exceto em caso de legtima defesa, conceito que deve
sempre ser interpretado de forma cautelosa e restritiva)6.
A perspectiva histrica lana uma luz adicional razo por que o Bra-
sil passou a trabalhar incansavelmente, a partir do incio da dcada passada,
no sentido de estimular os incipientes elementos de multipolaridade do mun-
do contemporneo. No s do ngulo dos princpios, mas at do pragma-
tismo, o unilateralismo, estimulado pela hegemonia, trouxe consequncias
contrrias s desejadas. O objetivo da multipolaridade foi buscado pelo Brasil
em diferentes frentes, como a alta prioridade atribuda integrao da Am-
rica do Sul; o pleito pela democratizao das instncias decisrias das Naes
Unidas; a busca de maior justia nas negociaes comerciais, na Organizao
Mundial do Comrcio; e a articulao com novos parceiros do mundo em de-
senvolvimento, como os membros do IBAS e dos BRICS, mas tambm com
pases rabes e africanos. Desnecessrio dizer que motivaes econmicas,
culturais e humanas tambm estiveram presentes, em graus diversos, nesses
esforos. A multipolaridade, baseada em normas multilateralmente aceitas,
oferece as condies mais propcias a que o Brasil defina com autonomia os
seus interesses e leve a efeito uma grande estratgia que inclua no apenas a
dimenso de um pas pacfico, mas um pas provedor de paz.
Atravessamos um perodo de transio entre a mentalidade unipolar,
o risco de nova bipolaridade e a promessa da multipolaridade. contra esse
pano de fundo que se devem examinar as reas dinmicas de algumas das
situaes com potencial de conflito na realidade atual. Uma dessas situaes
refere-se s disputas sobre territrios martimos ricos em recursos naturais
na sia, em que diferentes Estados pleiteiam a extenso de suas jurisdies
sobre espaos que se superpem. Temos assistido a uma competio que en-
volve potncias regionais, como a China, o Japo, a Coria do Sul, as Filipinas,

6 Na iminncia da II Guerra do Golfo, os defensores de um ataque militar utilizaram abundan-


temente a ideia, prenhe de implicaes perigosas, de preemptive self-defense.

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o Vietn e a ndia, alm de potncias extrarregionais, como os Estados Uni-


dos. A evoluo recente nessa rea indica, em primeiro lugar, um esforo do
Governo norte-americano em reorientar seu engajamento poltico-militar, no
chamado piv para a sia.
Em editorial, importante jornal dos Estados Unidos apoiou as medi-
das do governo japons na direo de maior flexibilidade no emprego de sua
fora militar e cobrou a formao de uma aliana de democracias na sia para
contrabalanar so palavras do editorial a ascenso chinesa. A insuficin-
cia na sia de mecanismos de criao de confiana, promoo de transparn-
cia e definio de regras comuns de conduta um fato pondervel na anlise
da evoluo daquela regio.
Outra rea, que palco de grandes mudanas nem todas de sentido
positivo - o Oriente Mdio. A chamada primavera rabe despertou grandes
esperanas de que vrios pases caminhassem para ordenamentos polticos
mais democrticos, com maior participao popular. Mas com a possvel exce-
o da Tunsia (e mesmo ela sujeita a violentas erupes terroristas que pem
em xeque a capacidade do governo de enfrentar a atrao de doutrinas funda-
mentalistas), o que se viu foi a degenerao do movimento democrtico em
conflitos faccionais, como na Sria, ou o retrocesso puro e simples em direo
ao autoritarismo, como no Egito.
Despontaram, nos ltimos anos, inquietaes acerca do futuro do
status quo territorial criado pelo famoso Acordo Sykes-Picot, entre a Frana
e a Gr Bretanha, prevendo o fim do Imprio Otomano ao final da Primeira
Guerra. Isso at poderia ser positivo, caso o encaminhamento das mudanas
tivesse ocorrido de forma pacfica o que obviamente no o caso. A fa-
mosa expresso de Marx de que a violncia a parteira da Histria aplica-se
plenamente ao Oriente Mdio, s que no em direo do progresso social e
poltico, como preconizava o pensador alemo.
A possibilidade de que o mapa do Oriente Mdio, tal como foi de-
senhado h aproximadamente um sculo, deixe de existir vista mais com
apreenso do que com esperana. Algumas das aes das grandes potncias
contriburam fortemente para essa evoluo. O apoio poltico e a concesso de
armamentos a faces revoltosas alimentaram setores fundamentalistas, do
mesmo modo que, no outro extremo, a ajuda militar a governos autoritrios
no estimulou a busca de solues pelo dilogo.
Do outro lado da balana, o recente acordo entre os P5+1 e o Ir cria
uma expectativa positiva para o encaminhamento de certas questes como o
futuro do Iraque e da Sria (e a correlata questo do autodenominado estado
islmico), no obstante os temores, por razes distintas, de alguns pases da
regio como a Arbia Saudita e Israel.

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Grande Estratgia: poltica externa e defesa em um mundo em transformao

No Oriente Mdio, fatores de ordem estratgica mesclam-se com inte-


resses por acesso a recursos naturais e acentuam clivagens tnicas ou religio-
sas. At h pouco, a Sria vinha sendo um microcosmo dessas tenses. Hoje,
ela disputa essa posio com o Iraque, sem falar no Imen. O acordo patroci-
nado pela Rssia e apoiado pelos Estados Unidos em setembro de 2013, que
prev a destruio do arsenal qumico srio, foi um sinal encorajador do espa-
o aberto diplomacia. Pouca gente sabe, mas o enviado especial do Diretor
da Organizao de Proibio de Armas Qumicas nessa importante misso,
um brasileiro, o Embaixador Jos Artur Denot Medeiros, que durante cinco
anos foi nosso representante junto OPAQ.
comum ouvir-se, no caso da Sria, o conhecido (e correto) refro
de que no h soluo militar para o conflito. Ao mesmo tempo, o compor-
tamento das grandes potncias, armando um ou outro lado da guerra civil,
contrasta com essa propalada convico pacifista. A desestabilizao causada
na Lbia e no Norte da frica pela interveno militar anglo-franco-americana
contra o regime Gaddafi, em 2011, se insere no mesmo cenrio.
Ao drama dos refugiados se soma o dos imigrantes. Embora a inter-
ferncia externa no conflito srio no tenha alcanado propores similares,
preciso registrar que a conflagrao naquele pas j transbordou para pases
vizinhos, como ficou claro no atentado em Beirute que vitimou nossa compa-
triota Malak Zahwe.
A ameaa de um estado islmico agressivo se estende do Oriente
Mdio at praticamente o Golfo da Guin. Crises como a da Sria exigem uma
postura de respeito s regras da ONU e de trabalho conjunto com todas as
partes interessadas que possam ter influncia sobre o processo poltico em
curso, inclusive no caso o Ir. O que quero indicar que, ao contrrio do
que muitas vezes vemos ser defendido, a interveno estrangeira um rem-
dio que costuma atacar o paciente, e no a doena. A situao do Iraque ps-
2003, ameaado por conflitos tnico-religiosos e pela proliferao de grupos
terroristas tem sido uma triste demonstrao disso.
Uma situao que evidencia a fluidez crescente na realidade inter-
nacional contempornea constituda pelos vastos espaos localizados fora
da jurisdio nacional dos Estados soberanos ou nos seus limites, caso das
profundezas ocenicas, das altas latitudes e do espao sideral. Essas reas
no esto livres de pretenses de controle hegemnico (e no falo aqui de
uma nica superpotncia) em detrimento de direitos de Estados costeiros ou
da explorao segundo regras multilaterais de conduta. A abertura de novas
rotas e as possibilidades de explorao no rtico deram mpeto discusso do
assunto. Um editorial do Financial Times observou, sobre aquela regio, que,
por enquanto, a contenda por recursos permanece polida. Mas isso pode no

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durar, se as descobertas passarem frente das regras do jogo. Obviamente,


esse risco no se limita ao rtico. Ele se estende a todos os pontos do planeta
em que a disputa por recursos naturais tender a acirrar-se, medida que
cresce a demanda mundial. O Atlntico Sul, rea do nosso interesse direito,
no estar livre dele.
O espao ciberntico outra dimenso em que visvel o engajamen-
to com fins econmicos e militares por parte das grandes potncias. Por estar
ainda em seus princpios, a guerra ciberntica ainda no um fenmeno
plenamente conhecido. Indaga-se j, porm, em analogia com as concepes
vigentes poca da Primeira Guerra Mundial, se no se est criando um cul-
to da ofensiva ciberntica. Essa impresso reforada por iniciativas como a
deciso tomada por um importante pas, a Gr Bretanha, no sentido de desen-
volver capacidades de ataque (e no apenas de defesa) no campo ciberntico.
A abordagem franca do tema pelo Ministro do pas em questo causou grande
repercusso. Mas certamente Londres no a nica capital a perseguir essa
via. O caso do vrus Stuxnet, que atacou o programa nuclear do Ir, deve ser
estudado com cuidado, ainda mais quando se conhece a tendncia, em certos
crculos, de estender o conceito e o alcance da no-proliferao para o de con-
tra-proliferao.
Segundo alguns especialistas, novas tecnologias de guerra como a
ciberntica, mas tambm os veculos areos no tripulados, apagaro as dis-
tines tradicionais entre guerra e paz, militar e civil, estrangeiro
e domstico e nacional e internacional, com o potencial de inverter a
lgica da averso ao risco a que me referi antes. Mais amplamente, o que vai
surgindo no horizonte a possibilidade de que se instaure um estado de beli-
gerncia permanente entre pases adversrios, at porque as fronteiras entre a
espionagem e a guerra no so definidas com preciso. Para David Rothkopf,
editor da revista Foreign Policy, trata-se de um novo tipo de guerra, que chama
em ingls de Cool War, por oposio Cold War. Ao passo que na Guerra Fria
a destruio mtua assegurada (significativamente conhecida como MAD,
na sigla em ingls) pelas armas nucleares evitava que as superpotncias se
atacassem, nessa nova guerra, um pouco mais quente que a anterior, cada
contendor poderia ser capaz de atacar constantemente, sem desencadear
uma guerra aberta. Pases como o Brasil no podem ficar indiferentes aos
sinais de que essas linhas de pensamento venham a prevalecer.
O denominador comum das tenses territoriais na sia, dos riscos de
fragmentao no Oriente Mdio, da rivalidade nos fundos marinhos e da mi-
litarizao do espao ciberntico, entre vrias outras reas fluidas do sistema
internacional, o potencial de se alastrarem globalmente, inevitavelmente
afetando o Brasil e o nosso entorno, a comear pela Amrica do Sul e o Atln-

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Grande Estratgia: poltica externa e defesa em um mundo em transformao

tico Sul, no processo. Alguns desses elementos de tenso esto, naturalmen-


te, mais distantes de ns, enquanto outros inspiram cuidados mais imediatos.
Todos tm, contudo, repercusso sistmica, e podem ser fatores de vulnera-
bilidade para os interesses brasileiros e de outros pases sul-americanos, que
nos interessa coletivamente proteger.
Um razovel equilbrio do poder mundial condio fundamental,
ainda que no suficiente, para a manuteno da paz. Esse um dos pres-
supostos da grande estratgia do Brasil, que combina poder brando e poder
robusto na busca de prover a paz. Cumpre-nos estar adequadamente capaci-
tados para defender nosso territrio, nossa populao e nossos interesses. O
objetivo dessas e de muitas outras medidas garantir ao Brasil a posse, com
domnio tecnolgico, de meios que afastem ameaas e agresses que possa-
mos vir a sofrer a qualquer tempo e originadas em qualquer quadrante.
Para defender, no basta dissuadir. preciso tambm cooperar. Esse
tem sido e deve continuar a ser o princpio bsico da poltica de defesa no
entorno estratgico brasileiro. Com os vizinhos da Amrica do Sul, vamos
aprofundando a confiana, a transparncia e a viso comum dos objetivos de
Defesa, bilateralmente e por meio do Conselho Sul-Americano de Defesa. A
defesa da Amrica do Sul uma responsabilidade dos sul-americanos. im-
portante que, progressivamente, essa viso impregne as polticas de todos os
pases do nosso subcontinente. A recm-criada Escola Sul-Americana de De-
fesa (ESUDE), com sede em Quito, mas que atuar de forma decentralizada,
um grande passo para aprofundar e estender a cooperao tradicional que
j temos com outras naes sul-americanas. Devemos levar essa cooperao a
novas reas, como as da indstria e da alta tecnologia, como a aeroespacial e
a ciberntica (o que j comea a ocorrer) bem como a pases que, em virtude
de seu desenvolvimento ainda incipiente, sejam mais vulnerveis a incurses
de interesses extrarregionais.
Tambm no Atlntico Sul, so dignas de nota a cooperao que temos
prestado formao da guarda costeira e capacidade naval de Cabo Verde e
a assessoria que a Marinha est dando Unio Africana, no que diz respeito
segurana martima. A Marinha brasileira, de forma pioneira, estendeu a
cooperao com a Nambia e se tem feito presente nas discusses e exerccios
relativos segurana no Golfo da Guin. E no apenas por solidariedade,
que tambm relevante, mas por interesse direto do Brasil, porque por l
passa boa parte do nosso comrcio com a frica, principalmente do nosso
suprimento de petrleo. Por meio da ZOPACAS7, unimos esforos para que
nosso oceano seja uma zona de paz e cooperao, livre de armas nucleares e

7 A Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS) foi estabelecida em 1986, por meio
da Resoluo 41/11 da Assembleia Geral das Naes Unidas.

20 Austral: Revista Brasileira de Estratgia e Relaes Internacionais


v.4, n.7, Jan./Jun. 2015
Celso Amorim

de todo tipo de rivalidades estranhas ao nosso entorno.


O entendimento realista das necessidades de defesa do Brasil no
mundo tem precursores insignes. Foi com grande prescincia que Rui Bar-
bosa, em obra de 1896, ponderou que a paz a clusula essencial do nosso
progresso. Mas (...) a primeira condio da paz a respeitabilidade, e a da res-
peitabilidade a fora. Ou, em terminologia mais atual: o poder brando deve
estar apoiado no poder robusto.

REFERNCIAS

Amorim, Celso. 2015. Teer, Ramal e Doha: memrias da poltica externa ativa
e altiva. So Paulo: Benvir.
Nye, Joseph. 2004. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New
York: Public Affairs Press.
Zakaria, Fareed. 2009. The post-American world and the rise of the rest. London:
The Penguin Books.
New York Times. 2015. Four Ideas for a Stronger U.N. February 6, 2015. http://
www.nytimes.com/2015/02/07/opinion/kofi-annan-gro-harlem-
bruntland-four-ideas-for-a-stronger-un.html?_r=0

RESUMO
Nos ltimos anos do sculo XX, com o fim da Guerra Fria, o mundo evoluiu para uma
estrutura mista, que conserva traos da unipolaridade, mas que, em certos aspectos,
se aproxima de um mundo multipolar. Em uma realidade internacional de natureza
fluida, a emergncia de novos atores e das chamadas ameaas assimtricas no
eliminou os antigos agentes na ordem mundial, e o conflito entre Estados no de-
sapareceu de todo do horizonte. Nessa conjuntura, a diplomacia deve ter o respaldo
permanente da poltica de defesa. Para tanto, no caso brasileiro, o artigo apresenta
que o pas deve adotar uma grande estratgia que conjugue poltica externa e poltica
de defesa, na qual o poder brando (soft power) ser reforado pelo poder robusto (hard
power).

PALAVRAS-CHAVE
Grande Estratgia; Poltica Externa; Poltica de Defesa; Brasil.

Recebido em 11 de agosto de 2015.


Aprovado em 2 de setembro de 2015.

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