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A CANDIDATURA DO BRASIL A UM ASSENTO PERMANENTE

NO CONSELHO DA LIGA DAS NAES
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Publicado em:
A candidatura do Brasil a um assento permanente no Conselho da Liga das
Naes. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, ano 37, n 1,
1994, p. 5-23. [ISSN 0034-7329]

EUGNIO VARGAS GARCIA (*)

Origens da candidatura brasileira

Nascida dos escombros da Primeira Guerra Mundial, a Liga (ou

Sociedade) das Naes representou uma experincia importante no campo do
multilateralismo de escopo universal. Membro fundador da Liga, o Brasil teve
uma participao relativamente ativa nas atividades da organizao at a sua
retirada em 1926, pouco depois do polmico veto brasileiro ao ingresso da
Alemanha na Liga. Esse episdio colocou o Brasil por um momento no centro
das atenes da poltica mundial, pois significou o adiamento da entrada em
vigor dos acordos de Locarno. As motivaes para essa conduta do governo
brasileiro em Genebra esto relacionadas inter alia com a tentativa frustrada
de tornar o Brasil um membro permanente do Conselho da Liga das Naes,
cujas origens mais distantes remontam busca de uma maior projeo
internacional do pas a partir da presena na Conferncia da Paz de 1919 (1).
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(*) EUGNIO VARGAS GARCIA Bacharel em Relaes Internacionais e
Mestre em Histria pela Universidade de Braslia.
 A posio brasileira em relao Grande Guerra tinha evoludo
da neutralidade inicial at o reconhecimento do estado de beligerncia com a
Alemanha, em 26 de outubro de 1917 (2). nico pas da Amrica do Sul a
participar do conflito, ainda que de forma bastante marginal e j no perodo
final das hostilidades, na qualidade de pas beligerante o Brasil enviou para as
negociaes de paz em Paris uma delegao chefiada por Epitcio Pessoa,
senador pela Paraba. Na Conferncia, o Brasil assumiu certa liderana entre
as potncias menores por uma participao mais ampla no desenvolvimento
dos trabalhos e procurou defender realisticamente seus interesses concretos
em jogo, adotando uma estratgia de troca com os Estados Unidos para a
resoluo favorvel das questes do caf do Estado de So Paulo e dos navios
ex-alemes apreendidos em portos brasileiros. Epitcio Pessoa, escudado por
Domcio da Gama, ministro do Exterior, barganhou a ajuda norte-americana
fazendo algumas concesses ao presidente Woodrow Wilson no mbito da
comisso encarregada de redigir o Pacto da Liga (3).
O Brasil aderiu recm-criada Liga das Naes por ter sido essa
a conseqncia natural de sua deciso de associar-se coalizo das potncias
vitoriosas nos campos de batalha. Como recompensa por essa atitude de
colaborao, em 28 de abril de 1919, na sesso plenria que aprovou o texto
final do Pacto, o Brasil foi designado para ser, dentre os pases de "interesses
limitados" presentes na Conferncia, um dos quatro membros temporrios do
Conselho, que juntar-se-iam aos cinco membros permanentes, representados
pelas "principais potncias aliadas e associadas" (4). A admisso do Brasil no
rgo de cpula da Liga, de forma no permanente, conseguida em realidade
graas indicao dos Estados Unidos, foi interpretada pelo governo
brasileiro como sendo uma grande vitria, sinal de que o pas era reconhecido
como um parceiro das grandes potncias no gerenciamento da nova ordem
mundial que emergia no ps-guerra.
Com a ausncia dos Estados Unidos da Liga, provocada pela
recusa do Senado norte-americano em ratificar o Tratado de Versalhes, a
partir de 1920 o Brasil tornou-se o nico pas americano com assento no
Conselho, assumindo implicitamente a condio de porta-voz do continente e
continuador da obra do presidente Wilson de levar ao Velho Mundo os ideais
americanos da paz e do direito. Em um gesto de autonomia, que negou o
carter meramente "automtico" da poltica de alinhamento, o Brasil decidiu
no acompanhar a sada dos Estados Unidos e sim permanecer em Genebra,
onde desfrutava de uma posio de prestgio devido justamente presena no
Conselho. Na crena de que estava influindo diretamente nas grandes
decises internacionais, o governo Epitcio Pessoa, seguindo uma linha de
contentamento poltico e baixo perfil diplomtico, exultava com o status
alcanado pelo Brasil na Liga, sucessivamente reeleito para o Conselho a
despeito da recomendao da Assemblia de se realizar o rodzio (roulement)
nos assentos temporrios.
Durante o governo Epitcio no havia nenhuma poltica traada
pelo Itamarati no sentido de se obter um assento permanente no Conselho. Em
1921, na primeira vez em que se ps a questo, a iniciativa tinha partido do
delegado do Chile na 2 Assemblia da Liga, Agustin Edwards, que sugeriu o
aumento do quadro permanente do Conselho para a incluso da Espanha e do
Brasil. Gasto da Cunha, representante brasileiro no Conselho, recebeu com
surpresa a proposta chilena, mas se sentiu no dever de defend-la, utilizando
argumentos que opunham a Europa Amrica. Segundo Cunha, no se
poderia excluir a representao permanente de dezoito naes americanas que
do ponto de vista econmico no estavam em posio muito inferior do
continente europeu. Alm disso, os pases americanos que se mantinham fiis
Liga (sem contar, portanto, com os Estados Unidos e o Mxico) somavam
ento cerca de 90 milhes de habitantes, mas no Conselho a Europa tinha trs
membros permanentes, a sia um e a Amrica nenhum (5).
Balfour, delegado britnico, combateu a proposta Edwards e em
contrapartida props a promoo a membro permanente apenas da Espanha.
Gasto da Cunha, porm, seguindo instrues do presidente da Repblica,
vetou a promoo da Espanha por entender que isso acarretava a excluso da
Amrica. O Pacto previa que as decises do Conselho tinham de ser tomadas
por unanimidade e dessa forma o Brasil reagiu impugnao de seu nome
recusando-se a votar favoravelmente concesso de mais um assento
permanente a outro pas europeu.
Somente em outubro de 1922, aps a 3 Assemblia, quando a
intensa competio por assentos temporrios parecia indicar que o Brasil no
conseguiria ser reeleito para o Conselho no prximo ano, comeou-se a
esboar confidencialmente a idia de lanar de fato a candidatura brasileira.
Domcio da Gama, agora como embaixador em Londres, sugeriu a Epitcio
Pessoa que o governo brasileiro, em vez de se expor eliminao pelo voto
dos pases concorrentes, deveria "promover diplomaticamente, por ao junto
s chancelarias, a admisso do Brasil a um lugar permanente no Conselho",
podendo para esse fim trabalhar em conjunto com a Espanha (6). No entanto,
nada se fez naquele momento, pois o mandato presidencial de Epitcio j
chegava ao seu trmino.
Foi o governo Artur Bernardes que fez da campanha do assento
permanente o seu objetivo diplomtico fundamental, conscientemente
perseguido desde 1923, para o qual se voltaram os maiores esforos da
chancelaria. Essa meta surgia ento como uma alternativa para contornar a
ameaa de o Brasil perder o lugar no Conselho na eleio anual da
Assemblia (objetivo de poltica externa), alm de representar, em caso de
vitria, uma conquista que o governo no deixaria de explorar em proveito
prprio para angariar apoio domstico (objetivo de poltica interna),
caracterizando uma modalidade de bonapartismo.
O pas atravessava um perodo conturbado de instabilidade
institucional, incio da contestao poltica ordem oligrquica da Repblica
Velha, com a ecloso de levantes revolucionrios e movimentos de oposio
que o governo procurava abafar com mo-de-ferro. Em um contexto de
represso, censura e autoritarismo, Artur Bernardes tentava manipular a
opinio pblica a seu favor por meio da propaganda governamental e da
imprensa oficiosa, tendo nomeado para ministro do Exterior Jos Flix Alves
Pacheco, jornalista e diretor do Jornal do Commercio. Assim, a prioridade da
poltica externa brasileira passou a ser a obteno de um posto honorfico na
Liga das Naes que elevaria simbolicamente o status internacional do Brasil
a um patamar superior, equivalente ao das grandes potncias, no obstante as
debilidades de poder do pas, os graves problemas internos e as previsveis
resistncias externas a uma pretenso desse tipo.

As estratgias de campanha do governo Bernardes

A possibilidade de um sucesso diplomtico retumbante em

Genebra de imediato seduziu as lideranas do governo brasileiro. A ambio
era tanto mais tentadora porquanto a hiptese de derrota no implicava
grandes custos, mesmo se se chegasse ao extremo de uma retirada da Liga: o
Brasil no possua ali interesses vitais em jogo e os Estados Unidos, seu
principal aliado poltico e parceiro comercial, tampouco pertenciam quela
organizao internacional. A diplomacia brasileira estava vontade para atuar
com plena liberdade de ao no mbito da Liga.
Para chefiar a delegao brasileira 4 Assemblia, Artur
Bernardes designou o deputado Afrnio de Melo Franco, seu amigo e
correligionrio poltico em Minas Gerais. Em 20 de setembro de 1923, Melo
Franco enviou a Robert Cecil (Gr-Bretanha), Lon Bourgeois (Frana) e
Branting (Sucia), uma carta confidencial na qual fundamentava o ponto de
vista do Brasil na questo do assento permanente. A tese central era a da
representao continental no quadro permanente do Conselho: na ausncia
dos Estados Unidos, o Brasil seria o candidato da Amrica Latina melhor
qualificado, dadas as dimenses de sua populao e de seu territrio, o
volume de sua contribuio financeira Liga (a 7 em importncia), e sua
poltica de filiao aos ideais da organizao. Retomando a proposta chilena
de 1921, aventou-se a frmula Brasil-Espanha para o Conselho, mas com a
sugesto de Melo Franco de que os dois pases ficassem na verdade ocupando
provisoriamente os lugares reservados respectivamente aos Estados Unidos e
Alemanha (7).
Essa sugesto tinha por fim contornar as objees das grandes
potncias, em especial da Gr-Bretanha, a um Conselho muito numeroso e
conseqentemente menos gil em suas deliberaes (8). Em conversas
informais nos bastidores da Assemblia, contudo, Melo Franco obteve pouco
mais do que palavras compreensivas e, da parte de Robert Cecil, a promessa
de somente apoiar a reeleio do Brasil para membro no permanente. Uma
tentativa foi feita para conseguir dos Estados Unidos algum gesto extra-oficial
em favor do Brasil em Genebra, mas o resultado foi negativo. Desse modo, ao
Brasil restou como consolo a renovao de seu mandato de membro
temporrio por mais um ano, no sem antes vencer as resistncias do grupo
latino-americano na Liga, cujos integrantes, em sua maioria tambm
candidatos em potencial, pressionavam pela adoo do revezamento entre eles
(9).
A frustrao na campanha do assento permanente em 1923 desfez
as iluses de xito fcil logo na primeira tentativa, deixando claro que apenas
a defesa retrica da candidatura brasileira no iria ser suficiente para se
atingir o objetivo colimado. Melo Franco foi enftico ao precaver Flix
Pacheco de que a pretenso do Brasil no teria sucesso "seno mediante
trabalho antecipado, metdico e enrgico junto s chancelarias", admitindo
que "sem lugar no Conselho" no valia a pena "o sacrifcio da nossa presena
na Liga das Naes" (10).
Confortado pela conservao do Brasil no Conselho, o governo
Bernardes decidiu continuar investindo na meta que se props a realizar e
para tanto foi criada, em 13 de maro de 1924, a Delegao Permanente do
Brasil junto Liga das Naes, com status de embaixada, a primeira do
gnero em Genebra. O governo brasileiro justificou esse ato alegando que um
dos seus principais objetivos era dar representao brasileira na Liga "uma
continuidade de esforos e uma estabilidade capazes de tornar
suficientemente profcua nossa colaborao" (11). Logo em seguida, Afrnio
de Melo Franco foi nomeado chefe da Delegao Permanente, recebendo a
funo de embaixador especial do Brasil na Liga.
 Artur Bernardes convidou tambm Raul Fernandes, a quem
destitura do governo do Rio de Janeiro no ano anterior, para realizar um
trabalho de persuaso e convencimento em diversas cidades europias, com
cerca de trs meses de antecedncia da prxima Assemblia. Com uma
reputao das mais altas nos crculos diplomticos da Europa, devido sua
destacada participao na organizao da Corte Permanente de Justia
Internacional em 1920, a misso de Raul Fernandes consistiria em estabelecer
contatos com lderes e diplomatas em Paris, Bruxelas, Haia, Estocolmo e
Londres, a fim de expor os argumentos que embasavam a candidatura do
Brasil, colhendo, se possvel, apoios onde pudesse encontr-los.
Cogitava-se de uma ao coordenada entre o Brasil e a Espanha,
ambos candidatos a membro permanente, mas sua operacionalizao era
bastante complicada, seja pelas desconfianas recprocas, seja pelo
ressentimento ainda existente por parte da Espanha, que no havia esquecido
o caso do veto brasileiro de 1921. Sem garantias concretas que abonassem o
uso da frmula Brasil-Espanha mais uma vez, o Brasil preferiu concentrar-se
no recurso de postular sozinho a interinidade no posto reservado aos Estados
Unidos no Conselho.
Pode-se aventar a hiptese de que, sendo pouco provvel naquele
momento o retorno norte-americano Liga, o Brasil visse na interinidade a
garantia de uma presena duradoura no Conselho, talvez por tempo suficiente
para tornar a sua permanncia ali um fato consumado. De acordo com Melo
Franco, tinha-se por certo que o artigo 4 do Pacto havia destinado um lugar
permanente para a Amrica no Conselho, lugar que o Brasil reconhecia
pertencer por direito prprio aos Estados Unidos, que tinham sido na pessoa
de Wilson os criadores do mesmo Pacto. Todavia, enquanto durasse o
afastamento daquele pas, era justo que fosse o Brasil o pas americano a
preencher esse lugar (12).
Apesar das diligncias da delegao brasileira, a reivindicao do
assento permanente foi novamente rechaada em 1924, no decorrer da 5
Assemblia, uma vez que os representantes das quatro grandes potncias no
Conselho entendiam que o assunto deveria ser adiado para quando se tratasse
do alargamento daquele rgo, com motivo da esperada admisso da
Alemanha na Liga. Favorecido pela falta de um regulamento para a escolha
dos membros temporrios, o Brasil obteve a sua reeleio pelo voto da
Assemblia.
Convm ressaltar que a motivao bsica para que o governo
Bernardes continuasse prestando seu apoio Liga vinculava-se presena
brasileira no Conselho ou "diretrio do mundo", como se referiu a ele Melo
Franco. O Brasil era freqentemente chamado a apresentar relatrios sobre
questes especficas da pauta de trabalho do Conselho, a maior parte delas
sobre assuntos nos quais no tinha nenhum interesse direto a defender,
cumprindo o papel de rbitro dedicado e imparcial em problemas europeus,
com destaque para o tema das minorias nos pases da Europa oriental. Afora
isso, a Delegao Permanente tinha tambm por funo acompanhar e
participar das Assemblias, das reunies dos organismos tcnicos, das
conferncias internacionais, das comisses e do Secretariado da Liga, o que
tornava o seu volume de trabalho superior ao de todas as outras embaixadas
brasileiras reunidas (13).
A atividade intensa da Delegao Permanente pode ser entendida
em razo do interesse do Brasil em angariar prestgio e aumentar a sua
influncia na Liga, como meio de fortalecer a sua candidatura a membro
permanente. Havia a expectativa no Itamarati de que a lealdade, os servios
prestados e o devotamento obra da Liga fossem premiados com a cesso do
posto permanente. Enquanto isso no ocorria, o fardo dos compromissos e das
obrigaes contradas junto Liga era compensado pela satisfao de
assentar-se no Conselho ao lado das grandes potncias na cidade de Genebra,
que o governo Bernardes esperava ver-se transformada no centro da poltica
internacional da poca.
Em julho de 1925, Melo Franco redigiu um memorando
confidencial a ser entregue aos governos dos Estados-membros do Conselho.
O documento reafirmava que, "incontestavelmente", o Brasil vinha sendo na
Amrica "o mais firme e decidido sustentculo da Liga das Naes, no
obstante a perigosa influncia contrria exercida no continente pelo veto dos
Estados Unidos ao Tratado de Versalhes". Dizendo-se coordenador da ao da
Liga entre os pases latino-americanos, o Brasil preconizava o aumento do
nmero de membros permanentes como "a soluo mais justa" e, na
impossibilidade desta, a ocupao provisria pelo Brasil do lugar reservado
aos Estados Unidos no Conselho (14).
Na 6 Assemblia, a discusso sobre os assentos permanentes foi
outra vez adiada, j que as potncias europias no puderam concluir a tempo
as negociaes paralelas que permitiriam o ingresso da Alemanha na Liga. A
maior dificuldade para o Brasil conservar-se como membro temporrio do
Conselho passou a ser ento a concorrncia com os pases do grupo latino-
americano. Em 23 de setembro de 1925, esse grupo se reuniu para tentar
encontrar uma soluo de consenso no caso e Melo Franco conseguiu a custo
sustentar a posio brasileira, comprometendo-se, porm, a aceitar o rodzio
no ano seguinte (15). Essa reunio serviu para demonstrar que os demais
pases latino-americanos no se sentiam de modo algum representados pelo
Brasil no Conselho, muito pelo contrrio, o que certamente no inspirava
bons pressgios para o futuro da candidatura brasileira a um assento
permanente em nome da Amrica.

Fiasco em Genebra: a crise de maro de 1926

Em fins de 1925, as perspectivas da candidatura brasileira no

eram animadoras. Passados trs anos de campanha nos bastidores, o governo
Artur Bernardes no havia ainda logrado o seu intento na Liga, que a esta
altura parecia mesmo inexeqvel.
Como a Frana, a Itlia e o Japo se diziam cordialmente
simpticos causa do Brasil, ou ao menos no ameaavam criar obstculos
intransponveis, aos olhos do Itamarati a oposio da Gr-Bretanha era o
principal motivo para a falta de xito de sua estratgia. O Foreign Office
fechava questo em no admitir a concesso de um assento permanente no
Conselho a um pas que no fosse considerado uma grande potncia segundo
os critrios da poca. Isso abriria um perigoso precedente, pois outros
postulantes sem as credenciais necessrias poderiam surgir em seguida,
minando o que se acreditava ser o carter exclusivo da categoria, como um
clube fechado, restrito aos Estados com poder de deciso.
Logo aps o trmino da 6 Assemblia, reuniram-se em Locarno,
na Sua, os seguintes pases: Gr-Bretanha, Frana, Alemanha, Itlia,
Blgica, Tchecoslovquia e Polnia. Desse encontro foram aprovados, em 16
de outubro de 1925, diversos tratados que em seu conjunto representavam o
triunfo da distenso poltica na Europa (16). O "esprito de Locarno", como
passou a ser chamado, simbolizava no s a esperana de um novo tempo de
paz no continente europeu, superados os rancores da guerra, mas tambm a
possibilidade de fortalecimento do sistema da Liga das Naes, uma vez que a
vigncia dos acordos foi textualmente condicionada ao depsito de suas
ratificaes em Genebra e entrada da Alemanha na Liga, a ser efetivada
mediante a convocao de uma sesso extraordinria da Assemblia.
Melo Franco sugeriu a Artur Bernardes que os acordos de
Locarno poderiam talvez oferecer o ensejo de jogar a "cartada definitiva" na
questo do assento permanente (17). De fato, ao Brasil havia sido continuada
e insistentemente prometido que mudanas na composio do quadro
permanente do Conselho seriam objeto de discusso quando da adeso alem
Liga, agora finalmente tornada possvel.
No incio de fevereiro de 1926, tudo parecia caminhar bem at
que, sentindo poder contar com a anuncia tcita da Frana, a Polnia
anunciou que tambm se apresentava como candidata a tornar-se membro
permanente do Conselho, entrando simultaneamente com a Alemanha. A
opinio pblica alem reagiu ferozmente pretenso polonesa. Havia razo
para se acreditar que a Frana manobrava para colocar no Conselho um aliado
fiel como contrapeso presena do Reich. Aristide Briand, chanceler francs,
ao manifestar-se favorvel candidatura da Polnia, no desmentia essa
hiptese (18). O primeiro-ministro alemo, Hans Luther, declarou ento que
no podia concordar com essa candidatura imprevista, j que em Locarno
nada havia sido dito sobre isso e que, portanto, a Alemanha deveria entrar
sozinha no Conselho.
Tambm na Gr-Bretanha surgiram crticas atitude da Polnia,
mas Austen Chamberlain, titular do Foreign Office, assumiu uma posio
dbia, de discreta complacncia. Em pouco tempo a imprensa europia estava
mergulhada em um caloroso debate, que se estendia tambm aos parlamentos.
A situao se tornou ainda mais difcil com o surgimento de
novos ingredientes para a crise. A Espanha e o Brasil, aproveitando-se da
oportunidade, renovaram suas antigas reivindicaes a um posto permanente
no Conselho. A China e a Blgica fizeram saber que se a algum outro pas,
que no a Alemanha, fosse concedido um assento permanente, elas tambm
seriam candidatas. Por fim, a Sucia manifestou-se contrria a qualquer
aumento do nmero de membros permanentes, s admitindo o ingresso da
Alemanha.
Artur Bernardes, que se encontrava temporariamente em
Petrpolis, j tinha o assunto pessoalmente em suas mos, enquanto o
Itamarati se movimentava para viabilizar a candidatura brasileira. Flix
Pacheco interpelou o ministro plenipotencirio da Alemanha no Rio de
Janeiro, Hubert Knipping, a fim de expor a posio do governo brasileiro. A
imprensa carioca pr-Bernardes, por sua vez, procurava forjar um sentimento
de exaltao nacionalista, clamando pela unio de todos na defesa da atuao
da diplomacia brasileira no estrangeiro.
O embaixador do Brasil em Washington, Silvino Gurgel do
Amaral, procurou Frank Kellogg, secretrio de Estado, para sondar a
possibilidade de que os Estados Unidos dissessem confidencialmente uma
palavra a Londres, Paris, Roma, Estocolmo e Bruxelas, por intermdio dos
respectivos embaixadores, insinuando que a Amrica estava sem
representante permanente no Conselho. Kellogg, no entanto, mostrou-se
muito reticente a uma ao desse tipo, deixando a entender que a
administrao republicana no podia comprometer-se na questo (19).
 Da Argentina e do Chile, as notcias que chegavam tambm no
induziam a supor que o Brasil pudesse contar com o apoio declarado desses
pases. Teve grande repercusso a afirmao de Len Suarez,
internacionalista argentino, de que a presena do Brasil no quadro permanente
do Conselho "romperia o equilbrio sul-americano". Por outro lado, tinha-se a
informao de que o Chile se opunha a qualquer candidatura latino-
americana, desde que ele no entrasse tambm como membro permanente
(20).
O desenrolar dos acontecimentos indicava que a crise
encaminhava-se para um impasse, com cada um dos muitos contendores
assumindo posies de princpio inflexveis. Em 5 de maro de 1926, Artur
Bernardes comunicou a Melo Franco a sua deciso sobre a conduta que o
Brasil deveria seguir em Genebra: votar contra qualquer aumento do nmero
de membros permanentes, caso o Brasil e a Espanha no fossem
contemplados. Para Bernardes, o Brasil no tinha sido ouvido sobre os
tratados de Locarno nem sobre os compromissos deles oriundos, e por isso
estava livre para votar como lhe parecesse. Nas suas prprias palavras, em
suma, a questo para o Brasil cifrava-se em "vencer ou no perder" (21).
A sesso extraordinria da Assemblia instalou-se em 8 de maro
de 1926. As potncias locarnistas passaram a se reunir em separado em longas
negociaes secretas com o intuito de aplainar as divergncias entre elas.
Acreditava-se que uma vez resolvido o caso da Polnia no seria difcil obter
a unanimidade do Conselho, pois disso dependia a implementao dos
acordos de Locarno e poucos na Europa pensavam que algum pas ousaria
atravancar esse processo. Contudo, alheio a essas combinaes sigilosas, o
Brasil exigia que sua pretenso fosse satisfeita, ameaando vetar a entrada da
Alemanha na Liga.
Recebendo diretamente toda sorte de presses, Melo Franco
tentou demover o presidente da Repblica de sua deciso, reputando "erro
funesto" o Brasil assumir a responsabilidade do veto (22). Bernardes,
entretanto, permaneceu irredutvel, fiel a seu temperamento de homem
enrgico e obstinado. Demonstrando ainda a falta de comprometimento real
do Brasil com o futuro da organizao de Genebra, sua opinio era de que
"sendo os pases da Europa mais diretamente interessados na existncia e no
prestgio da Liga", no deveria partir deles a intransigncia de que alguns
vinham dando provas naquele momento. Bernardes alegava enfim que a
opinio pblica brasileira j encarava a questo em termos de "dignidade
nacional" e que dessa maneira o governo no seria perdoado caso mudasse de
conduta (23).
Havia na verdade um grave dissenso interno em relao poltica
do governo brasileiro na Liga das Naes. Os veementes apelos patriticos do
governo definitivamente no foram suficientes para unir o pas em torno da
causa, pois uma expressiva parcela da opinio pblica era mesmo contra o
engajamento do Brasil naquela organizao. Para os jornais de oposio, a
disputa por assentos permanentes no Conselho era tida como um "conflito de
vaidades", no qual o Brasil tinha-se envolvido com uma "gana injustificvel",
motivada pelo "delrio de grandeza" e pela "megalomania" do Itamarati (24).
Aps mais de uma semana desde a abertura da Assemblia, o
quadro era bastante complexo. A Frana apoiava a Polnia, mas tentava
convencer a Alemanha de que no tinha agido de m-f em Locarno ao omitir
esse assunto. A Gr-Bretanha considerava a candidatura da Espanha, defendia
indiretamente a da Polnia, mas no aceitava a do Brasil. A Alemanha no
cedia, insistia em rejeitar a priori outras candidaturas que no a sua e
ameaava deixar Genebra, mas relutava em faz-lo porque isso seria a runa
da poltica de conciliao de Gustav Stresemann, ministro do Exterior alemo.
A Itlia se opunha tese alem. A Sucia colocava-se incondicionalmente ao
lado da Alemanha. A Espanha e o Brasil mantinham suas candidaturas.
Os apelos de Chamberlain e Briand no conseguiram sensibilizar
Artur Bernardes, que colocava assim o Brasil em oposio frontal s
potncias envolvidas no concerto operado em Locarno. Nesse confronto com
os interesses europeus, restava ao Brasil contar com a solidariedade da
Amrica, j que a sua pretenso se baseava na tese da representao
continental. Mas, em 16 de maro de 1926, os delegados dos pases latino-
americanos na Liga decidiram encaminhar por escrito um pedido ao governo
brasileiro para que reconsiderasse a sua posio (25). Desse modo, negando
explicitamente o seu apoio ao veto, o grupo latino-americano deixava o Brasil
em completo isolamento na Assemblia, retirando-lhe inclusive a legitimidade
e a autoridade moral para se colocar como porta-voz do continente americano.
Esse pode ser considerado o golpe mortal na candidatura brasileira por ter
atingido precisamente um dos seus pontos mais dbeis, qual seja a falta de um
apoio ostensivo por parte da Amrica hispnica.
A ltima sesso plenria da Assemblia realizou-se no dia 17 de
maro. Melo Franco declarou ento que o Brasil continuava a pensar que a
reforma da estrutura do Conselho no deveria ser tratada somente por alguns
Estados europeus, mas por todos os membros da Liga, sem exceo, de modo
que todas as opinies pudessem ser conhecidas. No se podia perder de vista
que "a obra admirvel de Locarno" devia entrar no quadro da Liga das Naes
"e no a Liga das Naes na construo poltica de Locarno". O Brasil,
enquanto parte integrante do territrio da Amrica, tinha o direito de
reivindicar para o seu continente "uma representao mais eqitativa e mais
numerosa no Conselho". Essa seria uma decorrncia lgica da "comunidade
de interesses, como de um condomnio abstrato, que o co-possuidor pode
defender como seu prprio bem aquilo que possudo em comum: res sua
propria agitur". Por fim, Melo Franco lamentou que a Alemanha no tivesse
entrado imediatamente na Liga e comunicou serem as instrues do seu
governo "irrevogveis e definitivas" (26).
Seguiram-se diversos outros pronunciamentos, mas o fato que a
Assemblia extraordinria chegava ao fim sem ter podido aprovar a
deliberao para a qual tinha convocada. O Brasil, ao exercer uma
prerrogativa que lhe era facultada pelo Pacto, usou do direito de veto como
um instrumento de retaliao contra as potncias europias e a prpria Liga,
por no terem aceito os termos categricos da reivindicao brasileira. Uma
vez decidido a conduzir o assunto como um jogo de soma zero, Artur
Bernardes privou-se da alternativa de uma soluo negociada ou de um recuo
estratgico, e foi com base nessa postura intransigente que o governo
brasileiro procurou depois camuflar o fracasso de seu objetivo primordial
("vencer"), tendo antes recorrido unilateralmente a uma desafiadora e qui
desnecessria demonstrao de fora em Genebra ("no perder").

A retirada do Brasil da Liga das Naes

Para tentar contornar as dificuldades que impediram o andamento

normal da Assemblia extraordinria, foi criada uma comisso encarregada de
estudar a composio do Conselho. Essa comisso era composta por quinze
membros: representantes dos dez Estados-membros do Conselho, mais a
Alemanha, a Argentina, a Polnia, a China e a Sua (27).
O Brasil desempenhou na comisso o papel de defensor dos
direitos das potncias menores contra a idia de que somente as grandes
potncias deveriam ser membros permanentes do Conselho. A atuao da
delegao brasileira na Conferncia da Paz de Paris foi lembrada como um
exemplo da luta do Brasil por uma maior democratizao do sistema
internacional. Elizeu Fonseca de Montarroios, assessor tcnico da Delegao
Permanente e representante brasileiro na comisso, sustentou que o passado
pacifista do Brasil dava ao pas mais crditos para representar os "interesses
permanentes" da Liga das Naes se fossem as regras e os princpios do Pacto
o "critrio decisivo" para o ingresso no quadro permanente do Conselho e no
o poder militar (28).
Em 17 de maio de 1926, foi aprovado em primeira leitura o
projeto britnico, de autoria de Robert Cecil, que regulamentava a questo dos
membros temporrios no Conselho. O projeto institua que o nmero de
membros no permanentes seria elevado a nove, cujos mandatrios seriam
eleitos o mais cedo possvel durante a prxima Assemblia a fim de que
assumissem suas funes imediatamente aps a eleio. Isso permitiria
remover o Brasil do Conselho, se necessrio, a tempo de garantir a
unanimidade para a entrada da Alemanha em setembro. Alm disso, no mais
do que trs dos membros temporrios poderiam ser indefinidamente reeleitos
ao final do mandato, desde que obtivessem dois teros dos votos da
Assemblia (29). Acenava-se assim com a criao de uma categoria
intermediria de membros semipermanentes destinada a satisfazer as
aspiraes da Espanha, da Polnia e do Brasil.
Ao governo brasileiro restavam as opes pouco atraentes de ou
negociar algum tipo de compromisso, o que significava negar a atitude
peremptria assumida na crise de maro, ou persistir na mesma linha de
confrontao, correndo o risco de ver-se forado a sair do Conselho e sofrer
uma grande humilhao na Assemblia de setembro. Diante disso, a
permanncia do Brasil na Liga tornou-se insustentvel. Como a conquista do
assento permanente tinha-se tornado politicamente invivel, selando o
insucesso da aventura genebrina do Brasil, a hiptese sempre presente de
retirada da Liga converteu-se na conseqncia presumvel do veto de 17 de
maro.
Na viso do Catete, o resultado dos trabalhos da comisso de
estudos indicava claramente que o Brasil estava sendo ludibriado pelas
potncias europias, que recusavam-se a discutir a questo central dos
assentos permanentes. Dessa forma, em fins de maio de 1926, Artur
Bernardes definiu que o passo seguinte do Brasil na Liga seria a renncia ao
assento temporrio que ocupava h sete anos no Conselho, deixando a
notificao de retirada da organizao para um momento posterior.
O que se seguiu foi uma sria divergncia entre, de um lado,
Melo Franco, e, de outro, Bernardes e Pacheco, no tocante ao procedimento e
forma mais adequada para conduzir o assunto. Travou-se, no dizer de
Afonso Arinos, "um verdadeiro duelo que por pouco no levou a uma
situao escandalosa de ruptura" (30). Vrios telegramas foram trocados e
Melo Franco chegou a declarar finda a sua misso frente da Delegao
Permanente por discordar das instrues presidenciais.
 A razo principal para o desentendimento estava na exposio de
motivos do governo brasileiro que deveria acompanhar a renncia ao
Conselho, escrita no Rio de Janeiro por Flix Pacheco. Essa exposio
continha duras crticas Liga das Naes, assinalando a mudana no discurso
brasileiro de lealdade organizao desde o seu estabelecimento em 1919.
Argumentava-se que a Liga havia abandonado o ideal americano que lhe tinha
servido de inspirao como instituio voltada para a paz mundial. Parecia
que a Liga em vez de "preparar o futuro" antes propunha-se a "perpetuar o
passado", permitindo que as grandes potncias lhe imprimissem a marca de
uma "associao dominada pela fora". A "Liga das grandes potncias, quase
exclusivamente europias", continuava a exposio, estava sendo criada por
meio de "atos e de desvios tumultuosos de sua organizao", em uma aluso
aos efeitos das negociaes de Locarno (31).
Na reunio do Conselho de 10 de junho de 1926, Melo Franco
comunicou oficialmente a renncia do Brasil ao seu lugar naquele rgo,
lendo primeiro uma declarao de sua prpria autoria, mais breve e protocolar
do que a exposio do Itamarati, esta ao final entregue a Eric Drummond,
secretrio-geral da Liga. No entanto, para surpresa de Melo Franco, menos de
48 horas depois, em 12 de junho, Flix Pacheco telegrafou diretamente a Eric
Drummond, notificando a retirada do Brasil da Liga das Naes (32).
A justificativa oficial para a retirada baseava-se na idia de que a
Liga tinha-se desviado de sua funo universal para ser o instrumento
subordinado de um grupo regional de pases. O Brasil tinha aderido Liga
com o desejo sincero de colaborar na construo do primado do direito nas
relaes internacionais e a ela ofereceu o concurso de seu idealismo devotado,
mas o que recebeu em troca foi a decepo. E a Liga, "desvirtuada dos fins
que a justificavam, no poderia merecer o apoio do Brasil", que retornava
assim ao convvio harmonioso de seu liberal continente (33).
No obstante a propriedade em alguns pontos permissvel dessa
argumentao, convm salientar um outro aspecto na anlise histrica do
afastamento brasileiro de Genebra. s vsperas de enviar Liga a notificao
de retirada, Artur Bernardes informou a Edwin V. Morgan, embaixador norte-
americano no Rio de Janeiro, que o Brasil planejava incrementar ainda mais
suas relaes com as Repblicas americanas e especialmente com os Estados
Unidos, dissociando-se dos assuntos europeus, com os quais no tinha
"nenhum vnculo natural" (34). Nesse sentido, a retirada brasileira da Liga
pode ser interpretada de outro modo alm da tendncia comum na
historiografia de atribu-la to-somente ao autoritarismo e necessidade de
apoio interno do governo Bernardes, ou seja, que ela se inscrevia tambm na
perspectiva de uma maior aproximao com o governo de Washington.
Com efeito, quando se deu a crise de maro de 1926, o Brasil
entabulava negociaes em Londres com os banqueiros Rothschild para um
emprstimo destinado consolidao da dvida flutuante do governo federal,
mas dada a conduta brasileira na Liga, considerada antibritnica, esse
emprstimo no chegou a ser efetivado. Houve suspeita de presses do
Foreign Office no sentido de sustar as conversaes com os banqueiros
londrinos. O governo brasileiro, longe de se mostrar contrariado, "sorriu dessa
hostilidade", nas palavras de Flix Pacheco. Procurando indicar que no
dependia da Gr-Bretanha para obter recursos financeiros, j em maio de
1926 o Brasil fechou um contrato com a casa Dillon Read, em Nova Iorque,
para um emprstimo de 60 milhes de dlares (35).
 O perodo subseqente de deseuropeizao da poltica externa
brasileira reafirmou essa orientao. Durante o governo Washington Lus, em
1928, a retirada da Liga foi confirmada em definitivo pelo Brasil, cuja
situao em face da organizao passou a ser semelhante dos Estados
Unidos, de absteno em relao aos compromissos oriundos do Pacto, mas
de cooperao amistosa nas reas de interesse mais tcnico do que poltico. O
desligamento brasileiro da Liga, portanto, representou uma opo pelo pan-
americanismo isolacionista, liderado pelos Estados Unidos no ps-guerra, em
detrimento da participao no multilateralismo universal, que tinha na poca
seu ncleo na Europa. Em outras palavras, frustrado no objetivo que se
props a alcanar na Liga, isto , conquistar o assento permanente no
Conselho, o Brasil viu-se na alternativa confortvel de simplesmente seguir o
exemplo norte-americano de no-envolvimento na poltica europia.
Em resumo, a influncia da potncia hegemnica no continente
americano, no contexto da substituio da dependncia econmico-financeira
brasileira de Londres para Washington, certamente teve grande peso na
deciso pelo isolacionismo hemisfrico. Pode-se dizer que o governo
Bernardes, para o qual a crise de maro de 1926 foi providencial, fez uma
aposta que na verdade atenderia aos seus interesses qualquer que fosse o
resultado: ou se obtinha uma vitria espetacular na Liga (poltica de prestgio
na Europa) ou, caso contrrio, o Brasil a abandonaria para retornar esfera
pan-americana (poltica de aproximao com os Estados Unidos).
Dada pelas circunstncias, essa derradeira aposta da diplomacia
brasileira na Liga, manobrando no limite tnue da ambigidade entre um
realismo pragmtico e um idealismo principista, no pde, todavia, encobrir
completamente a frustrao da candidatura ao assento permanente. O excesso
de confiana e o voluntarismo que caracterizaram toda a campanha desde
1923 remetem a um caso tpico de misperception do governo Artur Bernardes,
que superestimou as possibilidades de sucesso de sua aspirao,
provavelmente iludido com as mensagens formais de apoio cordial que
recebia e confundindo ainda certas particularidades do protocolo diplomtico
de uma organizao multilateral com sinais de reconhecimento da importncia
do pas na comunidade de naes. Em funo do empenho quase obsessivo na
meta do assento permanente, como foi possvel comprovar na investigao da
correspondncia diplomtica do perodo, a poltica externa do governo
Bernardes terminou-se revelando monotemtica e messinica, totalmente
ocupada com uma distrao bonapartista que refletia, em ltima anlise, o
carter ornamental das relaes exteriores do Estado oligrquico da dcada de
1920. Em Genebra, a diplomacia de prestgio prevaleceu sobre a diplomacia
do desenvolvimento.

Notas

(1) Este artigo baseia-se na dissertao de Mestrado do autor, A participao

do Brasil na Liga das Naes (1919-1926), apresentada em maro de 1994 ao
Departamento de Histria da Universidade de Braslia.

(2) Sobre o envolvimento brasileiro na guerra ver Francisco Luiz Teixeira

Vinhosa, O Brasil e a Primeira Guerra Mundial (RJ, Instituto Histrico e
Geogrfico Brasileiro, 1990).

(3) Uma dessas concesses relacionava-se com o reconhecimento da

compatibilidade entre a Doutrina Monroe e o Pacto, conforme estabelecido no
artigo 21; cf. Frank P. Walters, A history of the League of Nations (London,
Oxford University Press, 1952, 2v.), vol.I, p.56.

(4) O Conselho ficou assim constitudo: Estados Unidos, Gr-Bretanha,

Frana, Itlia e Japo (membros permanentes); Blgica, Brasil, Espanha e
Grcia (membros temporrios).

(5) Ainda segundo Gasto da Cunha, se a Liga das Naes era uma instituio
internacional de paz, no era justo que na sua direo predominasse pelo
nmero de representantes exatamente o continente menos pacfico; Cunha a
Pessoa, teleg., Genebra, 3 out. 1921, Coleo Melo Franco (doravante CMF),
Biblioteca Nacional, Rio de Janeiro, pasta 162.

(6) Gama a Pessoa, carta, Paris, 14 out. 1922, Arquivo Histrico do Itamarati
(doravante AHI), Rio de Janeiro, 274/2/1A.

(7) Melo Franco a Cecil, Bourgeois e Branting, carta confidencial, Genebra,

20 set. 1923, AHI 274/2/1A.

(8) Artur Bernardes e Flix Pacheco a princpio no receberam bem a idia de

Melo Franco, achando que ela talvez denotasse "fraqueza de nossa parte na
sustentao de nossa justa aspirao". Pacheco pensava que seria prefervel
enfrentar a questo "resolutamente", deixando mesmo esboar a ameaa de
que o Brasil se retirasse de Liga; Pacheco a Melo Franco, teleg., RJ, 19 set.
1923, AHI 274/2/4; Pacheco a Melo Franco, teleg., RJ, 20 set. 1923, CMF,
BN, pasta 638.

(9) Alm do Brasil, o grupo latino-americano na Liga era composto por Chile,
Colmbia, Costa Rica, Cuba, Guatemala, Haiti, Honduras, Nicargua,
Panam, Paraguai, Repblica Dominicana, Salvador, Uruguai e Venezuela; a
Argentina, ainda Estado-membro da Liga, no comparecia s Assemblias
desde 1920.

(10) Melo Franco a Pacheco, teleg., Genebra, 29 set. 1923, AHI 274/2/3.

(11) Relatrio do MRE (1923-1924), p.5.

(12) Melo Franco a Pacheco, ofcio confidencial, Genebra, 28 ago. 1924, AHI
274/2/5. Segundo Raul Fernandes, tal soluo no infringiria a hierarquia dos
Estados, visto que o Brasil, como membro permanente interino do Conselho,
no teria o mesmo status das grandes potncias, que ali eram "inamovveis";
cf. Antonio Gontijo de Carvalho, Raul Fernandes: um servidor do Brasil (RJ,
Agir Editora, 1956), p.207.

(13) Somente no ano de 1925, a Delegao Permanente expediu 219

telegramas e 663 ofcios, notas e cartas, perfazendo um total de 882
documentos, sem contar os diversos estudos e relatrios apresentados pelos
assessores tcnicos; "Relatrio de Afrnio de Melo Franco sobre os trabalhos
da Delegao Permanente do Brasil e das atividades da Sociedade das Naes
em 1925", p.132-133, AHI 322/1/34.

(14) Melo Franco a Pacheco, ofcio confidencial, Genebra, 3 jul. 1925, AHI
274/2/8.

(15) Com base em uma proposta da Venezuela, extrada dessa reunio, a

Assemblia aprovou uma resoluo que previa a renovao nos assentos no
permanentes nas eleies de 1926; cf. Jos Carlos de Macedo Soares, O Brasil
e a Sociedade das Naes (Paris, A. Pedone, 1927), p.101.

(16) Dentre as medidas mais importantes estavam o reconhecimento mtuo da

fronteira franco-belga-alem, sob a garantia da Gr-Bretanha e da Itlia, e o
compromisso de resolver pacificamente suas disputas, para o qual foram
adotadas convenes bilaterais de arbitragem.

(17) Melo Franco a Bernardes, carta, Genebra, 12 nov. 1925, CMF, BN,
correspondncia presidencial ativa.

(18) Cf. Georges Scelle, "La rforme du Conseil de la Socit des Nations",
Revue Gnrale de Droit International Public (troisime srie, Tome I, n 34,
1927, p.769-838), p.777.

(19) Amaral a Pacheco, teleg., Washington, 24 fev. 1926, AHI 235/3/10 A.

(20) O Paiz, Rio de Janeiro, 20 fev. 1926; Amaral a Pacheco, teleg.

confidencial e reservadssimo, Washington, 4 mar. 1926, AHI 235/3/10 A.

(21) Bernardes a Melo Franco, teleg., RJ, 5 mar. 1926, CMF, BN, corresp.
presidencial passiva.
(22)Melo Franco a Bernardes, teleg. absolutamente confidencial, Genebra, 12
mar. 1926, AHI 274/3/1.

(23) Bernardes a Melo Franco, teleg. urgente e pessoal, RJ, 12 mar. 1926,
CMF, BN, corresp. pres. passiva.

(24) Previa-se que a pretenso brasileira iria redundar em "fiasco" e

"vexame", por ser o Brasil na Liga "apenas uma espcie de pivete" entre as
grandes potncias, tendo sua candidatura "vetada calamitosamente pelo
mundo inteiro". Defendia-se, enfim, que o Brasil se retirasse imediatamente
da Liga; cf. jornais diversos de maro de 1926, Correio da Manh, O Jornal,
A Noite, A Tribuna, A Manh, e A Ptria, todos do Rio de Janeiro.

(25) Cf. Warren H. Kelchner, Latin American relations with the League of
Nations (Boston, World Peace Foundation, 1930), p.67-68.

(26) Journal de l'Assemble extraordinaire de la Socit des Nations, Genve,

mars 1926, n 10, CMF, BN, pasta 155.

(27) Os Estados-membros do Conselho eram ento: Gr-Bretanha, Frana,

Itlia e Japo (membros permanentes); Brasil, Espanha, Blgica, Uruguai,
Sucia e Tchecoslovquia (membros temporrios).

(28) Elizeu Fonseca de Montarroios, Le Brsil et la crise de la Socit des

Nations en 1926 (Genve, A. Kundig, 1926), p.15.

(29) Relatrio do MRE (1926), p.7.

(30) Afonso Arinos de Melo Franco, Um estadista da Repblica: Afrnio de

Melo Franco e seu tempo (RJ, Jos Olimpio Editora, 1955, 3v.), vol.III,
p.1263.

(31) "Exposio de motivos do governo brasileiro de 10 de junho de 1926

sobre a renncia do Brasil ao seu lugar no Conselho da Liga das Naes",
Relatrio do MRE (1926), Anexo A, n 1, p.3-13.
(32) Melo Franco no tinha sido consultado sobre essa deciso e surpreendeu-
se pelo fato de que a retirada imediata da Liga ia em desacordo com as suas
instrues de apenas anunciar a renncia ao Conselho.

(33) Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 14 nov. 1926.

(34) Cf. Stanley E. Hilton, "Brazil and the post-Versailles world: elite images
and foreign policy strategy, 1919-1929", Journal of Latin American Studies
(n 12, part II, November 1980, p.341-364), p.353.

(35) Pacheco a Melo Franco, teleg., RJ, 21 maio 1926, AHI 274/3/4.

Resumo

Este artigo tem por objetivo fornecer uma breve anlise histrica
da campanha brasileira por um assento permanente no Conselho da Liga (ou
Sociedade) das Naes. Considerando o prestgio que o Brasil desfrutava
como membro temporrio do Conselho e buscando elevar o status
internacional do pas, o governo Artur Bernardes elegeu como meta prioritria
de poltica externa a conquista de um assento permanente naquele rgo, mas
a sua pretenso no logrou xito. Quando da tentativa das potncias europias
de implementar os acordos de Locarno, o Brasil em represlia vetou a
admisso da Alemanha na Liga em maro de 1926. Aps esse episdio, o
Brasil notificou Liga a sua retirada da organizao, acusando-a de ter-se
desvirtuado de seu carter universal.

Abstract

The purpose of this article is to provide a brief historical analysis

of the Brazilian campaign for a permanent seat on the League of Nations
Council. Considering the prestige enjoyed by Brazil as a nonpermanent
member of the Council and seeking to raise the country's international status,
the Artur Bernardes government elected to make the acquisition of a
permanent seat on that organ a major foreign policy goal, but its pretension
did not succeed. When the European powers tried to put the Locarno treaties
into effect in March 1926, Brazil vetoed Germany's admission to the League
in retaliation for the defeat of its claim. Following this episode, Brazil notified
its withdrawal from the organization, accusing the League of having diverted
from its universal character.