A0937 MA Politicas Publicas I ED1 V1 2014

Polticas Pblicas I
Anlisis, definicin y formulacin
Pedro Fernando Escalante Ampuero

Cada autor es responsable del contenido de su propio texto.
De esta edicin:
Universidad Continental S.A.C 2012
Jr. Junin 355, Miraflores, Lima-18
Telfono: 213 2760
Derechos reservados
ISBN: 978-9972-2579-7-1
Hecho el Deposito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N: 2013-07999
Primera Edicin: septiembre 2013
Tiraje: 500 ejemplares
Autor: Pedro Fernando Escalante Ampuero

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NDICE
INTRODUCCIN
PRESENTACIN DE LA ASIGNATURA 9
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA 9
UNIDADES DIDCTICAS 9
TIEMPO MNIMO DE ESTUDIO 9
UNIDAD I: Los Fundamentos de las Polticas Pblicas 11
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD I 11
ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES 11
TEMA N 1: Fundamentos de las polticas pblicas 12
1.1 Polticas pblicas y gestin pblica 12
1.2 Qu son las Polticas Pblicas? 13
TEMA N 2: Las Polticas Pblicas y la Gestin Pblica 15

2.1 La decisin pblica 15
2.2 Polticas pblicas y gestin pblica 23
2.3 Una reconversin pendiente 26
LECTURA SELECCIONADA N 1 26
Las Polticas Pblicas de Surez Ognio, Mara del Carmen Leonor p.p. 10-25
ACTIVIDAD N 1 30
TEMA N 3: Polticas pblicas y el problema social 31

3.1 Fundamentos econmicos de las polticas pblicas 31
3.2 Estructuracin del problema: del problemas social al problema pblico 33
TEMA N 4: Modelos de Desarrollo y Gobernabilidad 37

4.1 Tipologa e instrumentos de poltica: El ciclo poltico y los funciones gerenciales 37
4.2 Actores, reglas en el proceso de formulacin de polticas 38
4.3 Modelos tericos sobre la formulacin de polticas: racionalismo, incrementalismo y argumentacin 42
4.4 Polticas pblicas desde un enfoque comparado 46
Polticas pblicas locales y desarrollo de Vargas Braulio, p.p. 48-53
Actividad N2 50
CONTROL DE LECTURA N i 50
GLOSARIO DE LA UNIDAD I 50
bibliografa de la unidad i 51
AUTOEVALUACIN de la unidad i 52
UNIDAD II: Polticas Pblicas y el Rol del Estado 55
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD II 55
TEMA N 1: El Estado como problema y como solucin 56
1.1 Del burocratismo al estado mnimo 56
1.2 El estado como protector y garante de los derechos humanos 59
1.3 El estado en entornos globalizados 61
Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la teora a la complejidad de la formu-
lacin de polticas pblicas p.p. 284-287
ACTIVIDAD N 1 67
TEMA N 2: Enfoque de derechos, gnero e interculturalidad 68

2.1 Los derechos humanos 68
2.2 Derechos de gnero 74
2.3 La interculturalidad 78
Contra la participacin: Discurso y realidad de las experiencias de participacin ciudadana de la Fuente Jos Ma-
nuel Ruano. p.p. 95-97 ProQuest Central.
TAREA ACADEMICA N 1 84
GLOSARIO DE LA UNIDAD II 85
bibliografa de la unidad ii 86
AUTOEVALUACIN de la unidad ii 86
UNIDAD III: Haciendo Funcionar la Mquina: la Gestin Pblica 89
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD III 89
TEMA N 1: La Administracin Pblica 90
1.1 La administracin pblica y su objeto de estudio 90
1.2 Sistemas administrativos comparados 91
TEMA N 2: El estado agente Burcrata 94

2.1 De la burocracia de Weber a la nueva gestin pblica 94
Mediaciones conceptuales en la sociologa de Max Weber. a cien aos de La tica Protestante y el Espritu del Capi-
talismo de Nocera. P. p.p. 21-24
ACTIVIDAD N 1 98
TEMA N 3: La Gerencia Pblica y la Visin Estratgica 99

3.1 Qu hacen los gerentes pblicos? 100
3.2 Gestin estratgica y creacin de valor pblico 103
TEMA N 4: La Reforma del Estado Peruano 106

4.1 La reforma de la administracin pblica 106
4.2 La reforma del estado peruano 108

Fundamentos de una reforma poltica de Casar Mara Amparo. p.p.1-4
Actividad N2 114
CONTROL DE LECTURA N 2 114
GLOSARIO DE LA UNIDAD III 114

bibliografa de la unidad IiI 115
AUTOEVALUACIN de la unidad iii 116
UNIDAD IV:Participacin Ciudadana y Rendicin de Cuentas 119
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD IV 119
TEMA N 1: Participacin Ciudadana en la Gestin Gubernamental 120
1.1 Participacin ciudadana en los gobiernos regionales 120
1.2 Participacin ciudadana en las municipalidades 123
TEMA N 2: Accountability y control de la Gestin Gubernamental 124

2.1 Formas de control social del estado 124
2.2 Participacin popular en las polticas sociales 126
Actividad N1 129
TEMA N 3: Mecanismos de Participacin Social 130

3.1 La ley de Consulta previa de pueblos indgenas 130
3.2 Consulta previa en zonas alto andinas 133
TEMA N 4: Tareas Pendientes del Estado 134
4.1 Gobernabilidad 134
4.2 Seguridad y otros 138

Autonoma, solidaridad y reconocimiento intersubjetivo. Claves ticas para polticas sociales contemporneas de
Mendoza Prez Liliana. p.p. 13-26.
Actividad N2 146
TAREA ACADEMICA N 2 146
GLOSARIO de la unidad iv 146

bibliografa de la unidad IV 147
AUTOEVALUACIN de la unidad iv 147
ANEXO: claves de las autoevaluaciones 150
INTRODUCCIN
B
ienvenidos al curso virtual denominado Po- el tiempo porque buscan solucionar problemas acu-
lticas Pblicas I: anlisis, definicin y for- ciantes de la sociedad y, por tanto, requiere de un
mulacin. El curso est diseado en cuatro compromiso y una direccionalidad de esas polticas;
unidades metodolgicas y tiene como propsito bus- en ese sentido los aspectos metodolgicos, teoras,
car que el alumno conozca y analice las diferentes instrumentos, indicadores, etc., sirven de soporte
vertientes de las polticas pblicas en sus diferentes para la bsqueda de soluciones inteligentes acordes
mbitos de influencia de la actividad humana. As a las condiciones imperantes de la globalizacin.
mismo, se perseguir que el alumno conozca las he-
Esta asignatura est relacionada con diversos cam-
rramientas que utiliza las polticas pblicas para abor-
pos de la actividad humana, la economa, la admi-
dar diversos temas que aquejan a las sociedades, con-
nistracin, la sociologa, la poltica entre otros. Por
dicionados por sus contextos, econmicos, sociales,
consiguiente, se puede afirmar, que tiene un amplio
polticos y culturales.
y complejo espectro. No obstante ello, se incidir
Las polticas pblicas se ejecutan en diferentes nive- en el manejo de teoras, instrumentos de anlisis y
les de la administracin pblica y los resultados que construccin de indicadores. Sin dejar de lado los as-
sta logre dependern de las capacidades gerencia- pectos concomitantes porque son los que le dan un
les de los altos ejecutivos y del conjunto de trabaja- fundamento apropiado para su entendimiento cabal.
dores que colaboran y coadyuvan en la concrecin
Estamos frente a una asignatura relevante e intere-
de objetivos y metas trazadas por cada institucin u
sante porque penetra el alma de las organizaciones e
organizacin. Entonces queda claro que existe una
instituciones, le da forma y contenido a la vez, pero
relacin estrecha entre polticas pblicas y gestin
tambin constituyen parte de los retos fundamenta-
pblica orientada a la bsqueda de aplicacin de
les que se tiene que alcanzar para conseguir una so-
polticas sectoriales que devienen de los problemas
ciedad mejor, ms justa y equitativa, en virtud de que
que acusan a una sociedad en sus amplios y diversos
es funcin de las polticas pblicas sentar las bases
escenarios.
de un desarrollo de largo plazo, que coadyuve con la
Los procesos sociales, econmicos, polticos, cultura- superacin de los problemas lgidos de la sociedad
les generan las condiciones para la formulacin de en que actualmente vivimos.
polticas pblicas, las que deberan mantenerse en
8
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
Actividades Autoevaluacin
MANUAL AUTOFORMATIVO
9
Lecturas Glosario Bibliografa

seleccionadas
PRESENTACIN DE LA ASIGNATURA
Recordatorio Anotaciones
Diagrama Objetivos Inicio
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA
Identifica y analiza los fundamentos de la formulacin de las polticas pblicas en el

mundo, comprendiendo la relacin existente entre las polticas pblicas y la gestin
Desarrollo Actividades Autoevaluacin
depblica,
contenidosen contextos socio- econmicos diversos. Asimismo, reconoce la interrela-
cin que existe entre las polticas pblicas y los niveles de participacin ciudadana
y social como eje primordial de una buena gestin del estado. Con ello discute el
aporte de las ciencias sociales en la definicin de las polticas pblicas enmarcadas
en los derechos humanos, de gnero e interculturalidad

seleccionadas
UNIDADES DIDCTICAS
UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD II UNIDAD IV
El quehacer de los Haciendo funcionar Participacin ciuda-
Polticas pblicas y
estados: las polticas la mquina: la dana y rendicin de
el rol del estado
pblicas gestin pblica cuentas
TIEMPO MNIMO DE ESTUDIO
UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD II UNIDAD IV
1.a y 2.a Semana 3.a y 4.a Semana 5.a y 6.a Semana 7.a y 8.a Semana
16 horas 16 horas 16 horas 16 horas
10
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
11
Diagrama Objetivos Inicio Lecturas Glosario Bibliografa

seleccionadas
UNIDAD I: EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLI-

CAS
de contenidos
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD I

Lecturas
seleccionadas
Glosario Bibliografa

LECTURAS
CONTENIDOS ACTIVIDADES
SELECCIONADAS
de contenidos
autoevaluacin BIBLIOGRAFA
seleccionadas
ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

CONOCIMIENTOS PROCEDIMIENTOS ACTITUDES
Tema N 1: Los derechos rea- 1.
Explica mediante la 1. Valora la importancia
les
Desarrollo
de contenidos
Actividades Autoevaluacin elaboracin de un cua- de las polticas pbli-
1.1 Polticas pblicas y gestin dro sinptico los fun- cas en la gestin del
pblica
damentos bsicos de las estado
1.2 Qu son las polticas p- polticas pblicas
blicas? Glosario
2. Valora la relacin en-
Lecturas
seleccionadas
Bibliografa
2. Analiza la relacin exis- tre polticas pblicas y
Tema N 2:Naturaleza jurdica
tente entre polticas gestin pblica
de los derechos reales
pblicas y gestin p- 3. Valora y reconoce la
2.1 La decisin pblica
blica gobernabilidad como
2.2 Polticas pblicas y gestin
Recordatorio
pblica
Anotaciones 3. Comenta acerca de los base del desarrollo
fundamentos econ- econmico
2.3
Una reconversin pen-
diente
micos de las polticas
pblicas en el pas. As
Lectura Seleccionada N1:
como la relacin causa
Las Polticas Pblicas de - efecto entre el proble-
Surez Ognio, Mara del Car-
ma social y el problema
men Leonor p.p. 10-25
pblico
Tema N 3: Los bienes
4. Analiza la relacin exis-
3.1 Fundamentos econmicos
de las polticas pblicas
tente entre desarrollo y
gobernabilidad en una
3.2 Estructuracin del proble-
ma: del problema social al
economa de mercado
problema pblico
Tema N 4: La posesin
4.1 Tipologa e instrumentos Actividad N 1
de Poltica: El ciclo pol-
tico y las funciones geren-
ciales Actividad N 2
4.2 Actores, reglas en el pro-
ceso de formulacin de
polticas Control de Lectura N 1
4.3 Modelos tericos sobre la
formulacin de polticas:
racionalismo, incrementa-
lismo y argumentacin
4.4
Polticas pblicas desde
un enfoque comparado
Lectura Seleccionada N2:
Polticas pblicas locales y
desarrollo de Vargas Braulio,
p.p. 48-53
Autoevaluacion de la unidad I
ollo
nidos 12
Actividades Autoevaluacin UNIDAD I: EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLICAS
as Glosario Bibliografa
nadas
TEMA N 1: FUNDAMENTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS
torio Anotaciones
1.1 Las Polticas Pblicas y la Gestin Pblica1
1.1.1 Introduccin
Pese a la complejidad en el terreno terico, es en lo pragmtico donde po-
demos constatar que al menos en Latinoamrica, la prctica de la poltica es
asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato es lo imperativo, enten-
derla y practicarla, simplemente se malentendi como una relacin man-
do-obediencia, basada en el clientelismo, donde pocos administran, otros
ms obedecen y muchos ms padecen. Los Sistemas Polticos imperantes
no fueron nicamente herencia de regmenes pasados, sino que desde el
virreinato, fue tejindose una red de complejidades que solo favorecan a
los feudos de poder, mientras la mayora se (mal) acostumbr a la perversa
normalidad de lo desigual.
Por eso las reglas actuales, no son suficientes para enfrentar la pluralidad
poltica que cada da crece, nuestros lastres con el pasado son ocultados por
una modernidad ficticia que no nos permite convivir, solo ocurre discursiva-
mente y no en la realidad, la forma tradicional de hacer poltica, sirve para
enfrentar la pluralidad actual?
1.1.2 Poltica no es lo mismo que polticas (politics / policies, policy)
Para entender qu son las polticas pblicas, es necesario diferenciar dos

conceptos que en nuestro idioma no tienen traduccin: Politics (poltica),
policies (polticas). El primero es entendido como las relaciones de poder,
los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales
con el gobierno. El segundo tiene que ver ms con las acciones, decisiones
y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos
pblicos.
A lo largo de este trabajo, hablaremos de poltica (en singular) politics-
cuando nos refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la
Ciencia Poltica); y polticas (plural) cuando nos refiramos a las polticas
pblicas policies, policy-. Esta es la clave para diferenciar la Ciencia Poltica
(PoliticalSciences), de las Ciencias de Polticas (Policy Sciences) No obstan-
te existe la poltica de las polticas pblicas, que son las relaciones de poder
en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.
Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: poltica educativa, polti-
cas educativas; poltica cultural, polticas culturales, poltica social, polticas
sociales; etc. tambin podemos hablar de las relaciones de poder de algn
sector: la poltica de las polticas econmicas, la poltica de las polticas am-
bientales, etc.
Las polticas son el diseo de una accin colectiva intencional o son linea-
mientos generales; el curso que toma la accin como resultado de las de-
cisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la accin
produce. En este sentido, las polticas son el curso de accin que sigue un
actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters. El
concepto de polticas presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a
cabo, ms que a lo que se propone y quiere. Las polticas se conforman me-
diante un conjunto de decisiones, y la eleccin entre alternativas (Aguilar,
2003a:25).
Las polticas se entienden como una declaracin de intenciones, una decla-
racin de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: las polticas son una
cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si
X, entonces Y (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir,
las polticas pblicas son hiptesis, v.gr: si implementamos ste curso de ac-
cin (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y)
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1
Direccin de Estudios Socio-econmicos y Regulatorios Subdireccin de Seguimiento y Evalua-
cin
Polticas Pblicas I
UNIDAD I: EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLICASDesarrollo
de contenidos
13

seleccionadas
1.2 Concepto de polticas pblicas2
Las ltimas dcadas arrojan una generosa produccin acadmica de lo que
son las polticas pblicas, por lo tanto hay un nmero de definiciones simi-
lares de los autores. A continuacin se presentan algunas definicionesRecordatorio
de Anotaciones
algunos de ellos y que se considera como los ms importantes:

Fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un
proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto
de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los
gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la
respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas pblicos
vividos por la sociedad civil. (La evaluacin de polticas y programas pbli-
cos. El caso de los programas de desarrollo social en Mxico, Mxico, M. A.
Porra. 2006)
Joan Subirats,Es la norma o conjunto de normas que existen sobre una
determinada problemtica as como el conjunto de programas u objetivos
que tiene el gobierno en un campo concreto. (Anlisis de polticas pblicas
y eficacia de la administracin. Madrid. INAP. 1989)
Charles Lindblom, Nos estamos refiriendo a procesos, decisiones y resulta-
dos, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada
momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver,
entre diferentes racionalidades organizativas y de accin, y entre diferentes
perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, en-
frentndose y colaborando ante opciones especficas. (Usable knowledge:
Social science and social problem solving Yale University Press 1979)
Pedro Medelln. La estructuracin de las polticas debe ser comprendida
como el producto de un intenso proceso poltico a travs del cual emergen
y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias
(instituciones) y discursos (sntesis de la interaccin entre agentes y agen-
cias) en pugna por imponer un determinado proyecto de direccin poltica
y de direccin ideolgica sobre la sociedad y el estado que son gobernados.
(La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para
el estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad. Chi-
le. Serie: Polticas Sociales, nm. 93, CEPAL)
1.2.1 Definicin de Gestin Pblica3
Gestin Pblica es gestin con las limitaciones derivadas del carcter p-

blico del cometido. Gestin refiere, segn el contexto, tanto una prctica
(gestin con minscula) como un conjunto de disciplinas (Gestin con
mayscula). Se considera la gestin como prctica y como disciplina, con
particular atencin al papel de la Economa.
Las limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido pueden clasi-
ficarse en no abordables por esenciales (satisfacen objetivos sociales supe-
riores al de la eficiencia) y abordables bien por la investigacin bien por la
accin. As se llega a otra forma de contemplar la gestin pblica: la accin
sobre dos familias de limitaciones mitigables - falta de incentivos organizati-
vos y falta de incentivos individuales- mediante dos grupos de actuaciones:
introduccin de mecanismos de competencia y aplicacin de tcnicas de
gestin, respectivamente.
Palabras clave: sector pblico, competencia, gestin.
I. Gestin: Gestin se define como:
a. Creacin y mantenimiento de un medio laboral donde los indivi-

duos, trabajando en grupos, puedan realizar misiones y objetivos es-
pecficos (segn un texto tipo, que no modelo, de Management: el
de Koontz et al, 1990)
Por lo que se considera que tienen las siguientes caractersticas:
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
2
Aguilar Astorga y Lima Facio. Qu son y para qu sirven las Polticas Pblicas?, en Contribucio-
nes a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm
3
Francisco Azuero Z. La Gestin Pblica, Situacin y Retos, p.p. 15
ollo
nidos 14
UNIDAD I: EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLICAS
nadas
Organizacin en torno a crculos con escasa especializacin de
tareas.
Mayor integracin entre I+D, diseo, ingeniera y fabricacin.
torio Anotaciones Reforzamiento de las habilidades y polivalencias de los trabaja-
dores, como fuente de compromiso, competencia, y habilidad.
Niveles muy altos de calidad a costes razonables.
Sensibilidad y rapidez de adaptacin a las demandas de un mer-
cado altamente cambiante.
Elevados niveles de descentralizacin en las decisiones de pro-
duccin, con mayor corresponsabilizacin de trabajadores y su-
pervisores.
Descentralizacin de la oferta y los suministros a travs de redes
de empresas comunes, contratos a largo plazo y relaciones coo-
perativas con proveedores.
Alta prioridad a la formacin en el trabajo.
Contratos a largo plazo para los trabajadores
Desde hace tiempo que se sabe que las diferencias en el ritmo de aumento
de la productividad entre pases no dependen nicamente de las diferen-
cias en eficiencia asignativa o econmica sino tambin de diferencias en
eficiencia de gestin (la competitividad es primordialmente un concepto
microeconmico).
Un ejemplo de gestin pblica en Italia puede ilustrar la ltima afirmacin.
Putnam (1983 y 1993) y otros investigadores se interesaron por las diferen-
cias de comportamiento de los gobiernos regionales que se establecen en
Italia a partir de 1970. Las diferencias de efectividad han sido notables y no
han podido ser explicadas por renta, educacin, urbanizacin, desasosiego
social y poltico.... La conclusin de Putnam es que los gobiernos regionales
que mejor funcionan son los de las regiones con mayores niveles de civili-
dad (pautas de cooperacin social basadas en la tolerancia, la confianza y
arraigamiento de una activa participacin ciudadana) y que las diferencien
civilidad se remontan ya al siglo XIII: Claro contraste entre las repblicas
medievales de Florencia, Bolonia y Miln y los reinos de Npoles y Sicilia.
Para delimitar la importancia de cada ingrediente de la gestin foxbury
(supngase la japonesa) conviene aproximarse al peso que la historia y la
cultura tienen. Cuanto mayor sea este peso, ms difcilmente exportable
ser la gestin japonesa. Una buena prueba de exportabilidad la propor-
ciona la aplicacin del sistema japons de gestin en otros pases y su xi-
to, aunque tambin haya habido algn fracaso, en culturas distintas. As
las fbricas de automviles instaladas en EEUU durante estos ltimos aos,
como joint venture entre estadounidenses y japoneses, muestran produc-
tividades ms cercanas a las de las fbricas japonesas instaladas en Japn
que a las de las fbricas estadounidenses instaladas en Estados Unidos (The
Economist 1991).
Curiosamente gran parte de los avances realizados por los japoneses en ges-
tin derivan de la aplicacin de teoras importadas: Las de Taylor, a princi-
pios de siglo, y las que desarrollaron Edward Deming y Joseph Juran a partir
de los trabajos realizados, en la dcada de los aos treinta, por W Shewhart
y otros en los laboratorios de Western Electric (posteriormente AT&T Bell).
El xito prctico de las teoras exportadas ha propiciado su recuperacin,
pero el sistema japons de gestin ni es nico ni japons en su concepcin
(McMillan, 1989). Eso s, se ha aplicado inicialmente en Japn.
1.2.2 Limitaciones de la gestin inherentes a la naturaleza del sector pblico

El Estado es una organizacin econmica a la que se pertenece sin demasia-
da eleccin y que tiene derechos coactivos y responsabilidad para compor-
tarse segn la confianza que se le otorga en funcin de una legitimidad que
no se deriva de la propiedad sino del proceso electoral. Como consecuencia
de esta responsabilidad fiduciaria que rige la administracin pblica exis-
ten importantes restricciones en la discrecionalidad con la que se pueden
administrar los recursos. Estas limitaciones a la gestin inherentes a la natu-
Polticas Pblicas I
de contenidos
15

seleccionadas
raleza econmica del sector pblico afectan tanto a los recursos humanos
como a los restantes aspectos de la gestin.
Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas polticas ha llevado a

unas relaciones de empleo estables; nadie puede ser despedido por razones
polticas y difcilmente lo ser por vagancia o incompetencia manifiesta. La
estructura de incentivos es, por otra parte, poco discriminante del rendi-
miento o mrito. En relacin a los otros aspectos de la gestin, la divisin
de funciones y la centralizacin basada en el principio de la desconfianza
(Nieto 1984) van mucho ms all de lo que los principios de control inter-
no, generalmente aceptados y aplicados por las empresas, exigen.
En el sector pblico administrativo la gestin se complica respecto al sec-

tor pblico empresarial por la mayor dificultad para medir rendimien-
tos, el control jurisdiccional constante, una visibilidad y transparencia de la
actuacin pblica ms elevada que la de la actividad privada, la multiplici-
dad de objetivos y la mayor ambigedad de la tecnologa.
Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibi-

lidad y transparencia, multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones
a las que hay que dar la bienvenida ya que la eficiencia sirve simplemente
como instrumento de objetivos sociales superiores, como pueda ser la d e -
mocracia, que ofrezcan una perspectiva de mejora social. La poltica no es
un inconveniente a orillar sino una actividad interconectada con la gestin
pblica: Hace falta mejor poltica para una mejor gestin pblica y, a su
vez,una mejor gestin pblica contribuye a una mejor poltica.
TEMA N 2: LAS POLTICAS PBLICAS Y LA GESTIN PBLICA
2.1 La Decisin Pblica4

La Toma De Decisiones es el proceso mediante el cual se realiza una eleccin
entre las opciones o formas para resolver diferentes situaciones de la vida en
diferentes contextos: a nivel laboral, familiar, sentimental, empresarial (utili-
zando metodologas cuantitativas que brinda la administracin). La toma de
decisiones consiste, bsicamente, en elegir una opcin entre las disponibles, a
los efectos de resolver un problema actual o potencial (aun cuando no se evi-
dencie un conflicto latente).
La toma de decisiones a nivel individual se caracteriza por el hecho de que una

persona haga uso de su razonamiento y pensamiento para elegir una solucin
a un problema que se le presente en la vida; es decir, si una persona tiene un
problema, deber ser capaz de resolverlo individualmente tomando decisiones
con ese especfico motivo. En la toma de decisiones importa la eleccin de un
camino a seguir, por lo que en un estado anterior deben evaluarse alternativas
de accin. Si estas ltimas no estn presentes, no existir decisin.
Para tomar una decisin, cualquiera que sea su naturaleza, es necesario co-
nocer, comprender, analizar un problema, para as poder darle solucin. En
algunos casos, por ser tan simples y cotidianos, este proceso se realiza de forma
implcita y se soluciona muy rpidamente, pero existen otros casos en los cuales
las consecuencias de una mala o buena eleccin pueden tener repercusiones
en la vida y si es en un contexto laboral en el xito o fracaso de la organiza-
cin, para los cuales es necesario realizar un proceso ms estructurado que pue-
de dar ms seguridad e informacin para resolver el problema. Las decisiones
nos ataen a todos ya que gracias a ellas podemos tener una opinin crtica
2.1.1 Importancia de tomar decisiones

Las decisiones se pueden clasificar teniendo en cuenta diferentes aspectos,
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ortum Vicente. Gestin Pblica: Concepto y Mtodos p.p.1-3
4
ollo
nidos 16
nadas
como lo es la frecuencia con la que se presentan. Se clasifican en cuanto a
las circunstancias que afrontan estas decisiones sea cual sea la situacin para
decidir y como decidir.
torio Anotaciones
Las circunstancias del entorno existente, al momento de tomar una deci-

sin, han sido objeto de estudios y nuevos conceptos sobre los dominios
sociales donde se toman dichas decisiones.
2.1.2 Ubicacin y clasificacin en el Cdigo Civil
Son aquellas que se toman frecuentemente, es decir son repetitivas y se con-

vierte en una rutina tomarlas; como el tipo de problemas que resuelve y se
presentan con cierta regularidad ya que se tiene un mtodo bien estableci-
do de solucin y por lo tanto ya se conocen los pasos para abordar este tipo
de problemas, por esta razn, tambin se las llama decisiones estructuradas.
La persona que toma este tipo de decisin no tiene la necesidad de disear
ninguna solucin, sino que simplemente se rige por la que se ha seguido
anteriormente.
Las decisiones programadas se toman de acuerdo con polticas, procedi-

mientos o reglas, escritas o no escritas, que facilitan la toma de decisiones
en situaciones recurrentes porque limitan o excluyen otras opciones.
Por ejemplo, los gerentes rara vez tienen que preocuparse por el ramo sala-
rial de un empleado recin contratado porque, por regla general, las organi-
zaciones cuentan con una escala de sueldos y salarios para todos los puestos.
Existen procedimientos rutinarios para tratar problemas rutinarios.
Las decisiones programadas se usan para abordar problemas recurrentes.

Sean complejos o simples. Si un problema es recurrente y si los elementos
que lo componen se pueden definir, pronosticar y analizar, entonces puede
ser candidato para una decisin programada. Por ejemplo, las decisiones
en cuanto a la cantidad de un producto dado que se llevar en inventario
puede entraar la bsqueda de muchos datos y pronsticos, pero un an-
lisis detenido de los elementos del problema puede producir una serie de
decisiones rutinarias y programadas. En el caso de Nike, comprar tiempo de
publicidad en televisin es una decisin programada.
En cierta medida, las decisiones programadas limitan nuestra libertad, por-

que la persona tiene menos espacio para decidir qu hacer. No obstante, el
propsito real de las decisiones programadas es liberarnos. Las polticas, las
reglas o los procedimientos que usamos para tomar decisiones programa-
das nos ahorran tiempo, permitindonos con ello dedicar atencin a otras
actividades ms importantes. Por ejemplo, decidir cmo manejar las quejas
de los clientes en forma individual resultara muy caro y requerira mucho
tiempo, mientras que una poltica que dice se dar un plazo de 14 das para
los cambios de cualquier compra simplifica mucho las cosas.
2.1.3 Decisiones no programadas
Tambin denominadas no estructuradas, son decisiones que se toman ante

problemas o situaciones que se presentan con poca frecuencia, o aquellas
que necesitan de un modelo o proceso especfico de solucin, por ejemplo:
Lanzamiento de un nuevo producto al mercado, en este tipo de decisiones
es necesario seguir un modelo de toma de decisin para generar una solu-
cin especfica para este problema en concreto.
Las decisiones no programadas abordan problemas poco frecuentes o ex-

cepcionales. Si un problema no se ha presentado con la frecuencia sufi-
ciente como para que lo cubra una poltica o si resulta tan importante que
Polticas Pblicas I
UNIDAD I:EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLICASDesarrollo
de contenidos
17

seleccionadas
merece trato especial, deber ser manejado como una decisin no progra-
mada. Problemas como asignar los recursos de una organizacin, qu hacer
con una lnea de produccin que fracas, cmo mejorar las relaciones con
la comunidad de hecho, los problemas ms importantes que enfrentar el
gerente , normalmente, requerirn decisiones no programadas.
En las organizaciones en general y en las empresas en particular suele existir

una jerarqua que determina el tipo de acciones que se realizan dentro de
ella y, en consecuencia, el tipo de decisiones que se deben tomar, la Ciencia
administrativa divide a la empresa en 3 niveles jerrquicos:
1. Nivel estratgico.- Alta direccin; planificacin global de toda la empre-

sa.
2. Nivel tctico.- Planificacin de los subsistemas empresariales.
3. Nivel operativo.- Desarrollo de operaciones cotidianas (diarias/rutina-
rias).
Conforme se sube en la jerarqua de una organizacin, la capacidad para
tomar decisiones no programadas o no estructuradas adquiere ms impor-
tancia, ya que son este tipo de decisiones las que ataen a esos niveles. A
medida que se baja en esta jerarqua, las tareas que se desempean son
cada vez ms rutinarias, por lo que las decisiones en estos niveles sern ms
estructuradas (programadas).
Situaciones o contextos de decisin: Las situaciones, ambientes o contextos

en los cuales se toman las decisiones, se pueden clasificar segn el conoci-
miento y control que se tenga sobre las variables que intervienen o influen-
cian el problema, ya que la decisin final o la solucin que se tome va a estar
condicionada por dichas variables.
Ambiente de certeza: Se tiene conocimiento total sobre el problema, las
opciones de solucin que se planteen van a causar siempre resultados co-
nocidos e invariables. Al tomar la decisin slo se debe pensar en la opcin
que genere mayor beneficio. La informacin con la que se cuenta para solu-
cionar el problema es completa, es decir, se conoce el problema, se conocen
las posibles soluciones, pero no se conoce con certeza los resultados que
pueden arrojar.
En este tipo de decisiones, las posibles opciones de solucin tienen cierta
probabilidad conocida de generar un resultado. En estos casos se pueden
usar modelos matemticos o tambin el decisor puede hacer uso de la pro-
babilidad objetiva o subjetiva para estimar el posible resultado. La proba-
bilidad objetiva es la posibilidad de que ocurra un resultado basndose en
hechos concretos, puede ser cifras de aos anteriores o estudios realizados
para este fin. En la probabilidad subjetiva se determina el resultado basn-
dose en opiniones y juicios personales.
Ambiente de incertidumbre: Se posee informacin deficiente para tomar la
decisin, no se tiene ningn control sobre la situacin, no se conoce como
puede variar o la interaccin de las variables del problema, se pueden plan-
tear diferentes opciones de solucin pero no se le puede asignar probabili-
dad a los resultados que arrojen. (Por esto, se lo llama incertidumbre sin
probabilidad).
2.1.4 Planteamiento general del problema: el proceso de toma de decisiones en el

aparato del estado5
Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema pol-

tico y en la administracin constituyen una de las cajas negras de las polti-
cas pblicas y de la ciencia de las Polticas, toda vez que la casustica podra
llevarnos a establecer que cada poltica pblica, sea esta global o sectorial,
obedece a un proceso especfico y prcticamente nico de toma de decisio-
nes, que atraviesa la totalidad de la estructura institucional de un servicio o
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Ausejo Flavio. Anlisis de poltica pblica y gestin pblica: Reflexiones tericas y aplicadas al
5
caso peruano. p.p.24-30

ollo
nidos 18
nadas
ministerio, o de varios servicios e instituciones, desde los niveles estratgicos
o decisionales hasta los niveles operativos y de ejecucin.

torio Anotaciones El inters por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno
de los tpicos caractersticos de la Ciencia de las Polticas, donde la preo-
cupacin -iniciada ya en los aos 40 del siglo xx- proviene del hecho que
cada poltica pblica compromete desde su diseo e implementacin -y a lo
largo de todo su proceso o ciclo de vida- a un conjunto de instituciones,
servicios y agencias, de manera que las decisiones que all se adoptan van
modificando ms o menos sensiblemente los resultados de su aplicacin.
Las preguntas de investigacin son aqu entonces de una extraordinaria im-

portancia y su respuesta nos arroja -o nos debiera arrojar- informacin sufi-
ciente como para comprender la lgica sistmica que preside a un sistema
administrativo y poltico determinado, a la vez que nos pueden ilustrar a la
hora de intervenir para mejorar y modernizar el aparato pblico.
Quin o quienes toman las decisiones en las distintas etapas de puesta en

marcha de una poltica pblica? Qu servicios o instituciones intervienen
en el diagnstico, diseo, implementacin, ejecucin y evaluacin de una
poltica? En base a qu criterios se hizo el diagnstico conducente a la
formulacin de una poltica? Es un solo individuo, un servicio, un ministe-
rio, el que decide una determinada poltica pblica, o se trata de procesos
institucionales sistematizados?
Qu son y cmo podramos definir un proceso de toma de decisiones en la

esfera pblica?
La diversidad de modos de decisin o de mecanismos de decisin, pudie-

ra conducirnos incluso a constatar que no ocurre un proceso de toma de
decisiones (eso explica el plural que ocupamos en el ttulo), sino que en
realidad sucede que se superponen, entrecruzan y yuxtaponen distintos
procesos decisionales sometidos y resultantes a diferentes dinmicas institu-
cionales, inercias organizacionales y a diversos ritmos de resolucin.
Definimos preliminarmente los procesos de toma de decisiones de polticas

pblicas al conjunto ms o menos sistemtico e institucionalizado de opera-
ciones (o actuaciones) polticas y administrativas a travs de las cuales una
poltica pblica es decidida, legitimada y puesta en marcha.
El anlisis de polticas pblicas centra su estudio en los procesos de elabo-

racin de polticas y programas pblicos de actuacin. Tal planteamiento
permite una aproximacin doble: la formacin del proceso de polticas des-
de una concepcin global, compleja y sin la formulacin de lmites claros
al proceso, sta sera la concepcin desarrollada por Charles E. Lindblom,
y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de
proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas.
Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor
influencia en el anlisis de polticas pblicas, asumiendo que el proceso de
elaboracin de polticas y programas es racional y ordenado. De ah que
podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qu surgen
los problemas y por qu pasan a ser una preocupacin de los gobiernos,
quin toma y por qu se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a
dichos problemas, cmo se produce la elaboracin legislativa o de otro tipo
que inicia la accin, cmo la Administracin Pblica pone en prctica las
propuestas y, por ltimo, cmo se puede evaluar la poltica aplicada.
Todas las polticas pblicas generan efectos y toda poltica pblica encubre
una teora de cambio social, ya que existe una relacin de causa a efecto en
Polticas Pblicas I
de contenidos
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seleccionadas
las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones pblicas. Pero ade-
ms, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los
sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, con-
sideran ms importante los costes y los beneficios que le ataen de manera
personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad.
Normalmente, los efectos se presentan en trminos generales y abstractos;

temporalmente se producen despus de que una intervencin pblica tenga
lugar, aunque la relacin entre los productos de la actividad pblica y los
efectos de stos, no es necesariamente directa, lineal o mecnica, ya que el
efecto puede ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.
Todo anlisis de los procesos de toma de decisiones de las polticas pblicas,

puede realizarse desde la perspectiva de la intervencin del Estado y la ad-
ministracin en un aspecto especfico de la realidad, a fin de modificarla.
Una parte central de las polticas pblicas radica en la transformacin de

productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda interven-
cin pblica genera una alteracin del estado natural de las cosas en la so-
ciedad. Las polticas pblicas se sirven de la identificacin de los efectos rea-
les, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban
siendo contrarias a los efectos inicialmente deseados. Ello puede ser debido
a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes,
el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso
para la consecucin de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del
momento no eran las previstas.
2.1.5 Dos enfoques del proceso decisional
La dimensin de proceso es sin lugar a duda el punto de partida concep-

tual y terica para analizar las decisiones en torno a la poltica pblica. Un
proceso puede describirse como una secuencia encadenada de eventos, de
actos. El diseo y la implementacin de una poltica pblica en los Estados
modernos, supone efectivamente una secuencia concatenada de eventos,
de actos polticos, administrativos, jurdicos, financieros y organizacionales.
De esta manera, el concepto de proceso conduce a relacionar la formu-

lacin y aplicacin de una poltica pblica, con la institucionalidad estatal
y administrativa encargada de aplicarla, es decir, se puede afirmar que la
calidad, racionalidad y eficiencia del proceso de toma de decisiones en el
aparato del Estado est relacionado con el grado de institucionalizacin que
tenga ese proceso al interior del sistema estatal.
Pero hay que subrayar dos aspectos del proceso: primero, que instalado en
el tiempo, se trata de una secuencia no siempre lineal de acciones, de even-
tos, y segundo, que cada momento del proceso opera a distintos ritmos,
a distintas velocidades de realizacin. Y adems, de estas dos dimensiones
temporales, resulta que a medida que una determinada poltica pblica va
descendiendo en la escala institucional u organizacional, desde el nivel
decisorio o estratgico hacia los niveles de supervisin y operacionales, los
respectivos programas se van aplicando y deben introducirse modificacio-
nes parciales al diseo originalmente realizado.
Se manifiesta entonces una suerte de espiral organizacional y decisoria, en

que la poltica en s misma definida conforme a ciertos parmetros, va de-
formndose y va adquiriendo nuevos rasgos y se le van incorporando adap-
taciones, agregados, rectificaciones que cambian en cierto modo la poltica
pblica originalmente definida.
ollo
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UNIDAD I:EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLICAS
nadas
2.1.6 Instituciones y Decisiones
Segn que intentemos desde la Ciencia Poltica, una mirada microscpica

torio Anotaciones o un enfoque macroscpico, el resultado que tendremos ser diferente. El
enfoque tradicional de la Ciencia Poltica -prevaleciente en las escuelas an-
glosajona y funcionalista y hasta en el estructuralismo- ha sido el de abordar
las instituciones desde una perspectiva macroscpica en cuanto rganos del
Estado y por tanto, como estructuras de poder.
La escuela de las public policy, en cambio, ausculta a las instituciones des-

de una perspectiva microscpica para introducirse en el interior organiza-
cional, y comprender su funcionamiento.
Es a partir de esta doble combinacin de miradas que abordamos aqu nues-

tro problema de estudio, incorporando el paradigma realista de la Ciencia
Poltica: las instituciones deben ser analizadas y comprendidas como hechos
objetivos, tal como funcionan en la realidad, como hechos organizacionales,
como formas complejas que operan de un modo cambiante dentro de un
contexto cambiante. El realismo nos impone la perspectiva que las institu-
ciones son lo que son y no lo que quisiramos que fueran: aparatos comple-
jos de poder, de reglas y de rutinas, pero no lo que la teora quisiera que
fueran.
Las instituciones han sido reconocidas por las ciencias sociales modernas
como que son el cemento organizacional que hace posible la vigencia del
Estado moderno, en la medida en que su existencia permite organizar las
tareas y funciones del aparato estatal y de dar coherencia al proceso de toma
de decisiones, a travs de un conjunto de rganos jurisdiccionales los que
denominamos instituciones.
En la perspectiva weberiana, las instituciones se diferencian de las organi-

zaciones tanto por su permanencia en el tiempo como por la complejidad
organizacional que suponen, pero sobre todo porque las instituciones son
portadoras de culturas e identidades corporativas de mayor arraigo, persis-
tencia y permanencia.
Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sistemas
complejos y estructurantes de normas, estilos, polticas y de rutinas cultu-
ralmente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lgica de la conti-
nuidad, la estabilidad y la permanencia.
Tambin resulta sugestiva la definicin que nos propone que una institucin
es un arreglo colectivo, permanente y estructurado de reglas y sistemas de
comportamiento.
Conforme a estas definiciones, en cuanto sistema complejo de normas, las

instituciones aseguran su continuidad en la medida en que las normas y re-
glas se disponen para estructurar conductas y para generar modos de com-
portamiento colectivo cuyo resultado habr de ser la resolucin de deter-
minadas necesidades y el cumplimiento de determinados roles del Estado.
Tampoco puede desconocerse que adems de su rol articulador, las insti-

tuciones estructuran, disciplinan y ordenan el tiempo y los espacios de los
individuos y los equipos. Una institucin puede ser analizada como una
estructura -generalmente piramidal- que obtiene su xito organizacional
por su poderosa y casi siempre invisible capacidad de ordenar casi rigurosa-
mente el tiempo de los individuos que la integran, adems de poder orga-
nizar los espacios (laborales, sociales, grupales) donde estos interactan y
se desempean.
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
Desde la Ciencia Poltica podemos definir a una institucin (entendiendo
que se trata de instituciones estatales), como un conjunto estructurado de
normas, hbitos organizacionales y procedimientos con el propsito de
cumplir determinados propsitos permanentes. Recordatorio Anotaciones
Una institucin tambin puede ser analizada como una estructura compleja
de procesos de decisin, o tambin como un sistema operacional y organi-
zado de estrategias, recursos y tareas orientados a permanecer y funcionar
de acuerdo a propsitos preestablecidos.
La toma de decisiones como proceso, supone instituciones que las ponen

en marcha.
El propio concepto de proceso en las decisiones de poltica pblica, im-

plica la existencia de una organizacin estructurada que tiene la capacidad
humana, financiera y material para disear, implementar y evaluar una de-
terminada poltica pblica. Por lo tanto, los problemas institucionales re-
quieren de soluciones institucionales.
2.1.7 Los niveles decisionales
La toma de decisiones ocurre en diferentes mbitos y niveles institucionales.

La nocin de proceso decisional hace referencia a una secuencia compleja
de decisiones parciales y especficas que intervienen en el conjunto del pro-
ceso de decisin de una poltica.
Existen a lo menos 3 4 niveles organizacionales involucrados en una pol-

tica pblica:
1 el nivel estratgico decisional, donde se decide la poltica como un todo;

2 el nivel direccional que comanda u ordena la implementacin;
3 el nivel logstico, que articula los recursos de puesta en marcha e imple-
mentacin;
4 el nivel operacional, que tiene a su cargo aplicar en terreno los progra-
mas que resultan de cada poltica.
2.1.8 Aspectos generales del proceso decisional
Entendemos que todo proceso de toma de decisiones que culminar en una

poltica pblica, supone un anlisis de la realidad y del problema, incluyen-
do un examen del hecho que dicho problema ha llegado o est instalado en
la agenda pblica.
Dunn (1994: 84) define la evaluacin como un policy-analytic procedure
used to produce information about the value or worth of past and/or future
courses of action. Lo interesante de esta definicin es que establece de
manera explcita el carcter valorativo, en el sentido de valores ticos, de la
evaluacin.
La evaluacin formula juicios sobre lo deseable de las polticas pblicas o

programas, e intenta determinar los valores que estn detrs de sus obje-
tivos. El objetivo de toda poltica pblica debe ser la resolucin de un pro-
blema social, definido ste como un contraste entre un estado de cosas
observado y una expectativa valorada (MacRae 1985: 21). Por ello MacRae
propone el uso de valores finales, o valores intrnsecos, tales como el bien-
estar econmico, la equidad o la calidad de vida, en la definicin de los
problemas sociales. Esto permite establecer prioridades en la atencin de
los problemas y facilita la formulacin de polticas para resolverlos.
ollo
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nadas
La funcin ms importante de la evaluacin es proporcionar informacin
acerca del desempeo de las polticas pblicas. Dicho de otra manera, per-
mite detectar las discrepancias entre el desempeo real de las polticas p-
torio Anotaciones
blicas y el esperado, as como su contribucin al alivio de los problemas
pblicos detectados.
Los principales criterios para la evaluacin de polticas pblicas son: efecti-

vidad en el logro del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecua-
cin del objetivo logrado para la solucin del problema pblico, equidad
en la distribucin de los beneficios y los costos, y satisfaccin de los bene-
ficiarios.
Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, enten-

der cules son las teoras de cambio del programa. Estas teoras no son
otra cosa que a set of hypotheses upon which people build their program
plans. It is an explanation of the causal links that tie program inputs to
expected program outputs (Weiss 1998: 55). De modo que la teora del pro-
grama no es otra cosa que los mecanismos que median entre la implemen-
tacin del programa y la obtencin de los resultados deseados.
Comprender las teoras de cambio del programa es la base para su evalua-

cin. El evaluador puede disear la evaluacin para seguir la pista a la rea-
lizacin de los supuestos implcitos en la teora. Weiss (1998) seala dos
grandes ventajas de realizar la evaluacin basndose en la teora: una es que
el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que
esperar a los resultados de largo plazo; la otra que le ayuda a explicar cmo
y por qu ocurrieron los efectos del programa.
Veamos ahora en detalle ese proceso.
2.1.9 Anlisis del problema: el proceso de toma de decisiones de la poltica pbli-

ca
Al interior del aparato pblico, la decisin de una poltica pblica puede ser
objeto de distintas secuencias y responder a conjuntos ms o menos comple-
jos de intereses sectoriales y presiones de orden poltico, ideolgico, social,
econmico, corporativo
Lo que se presenta a continuacin -con un propsito indicativo y no norma-
tivo o prescriptivo- es una sntesis del conjunto de operaciones polticas y
administrativas que toda poltica pblica debe atravesar en su ciclo de vida.
1. El contexto del problema planteado.

1.1. Tiempo disponible para analizar el problema.
1.2. Implicancias polticas y sociales actuales y anteriores del problema.
1.3. Posicin de los distintos actores involucrados en el problema.
1.4. Visibilidad del problema.
1.5. Sentido de urgencia que presenta el problema para los afectados.
1.6. Tentativas anteriores de solucin.
2. Caracterizacin del problema.
2.1. Identificacin y validacin de los diagnsticos existentes del pro-
blema.
2.2. Causas principales y secundarias; efectos.
2.3. Tiempo que el problema lleva manifestndose.
2.4. Grupos afectados.
2.5. Actores sociales, polticos implicados.
2.6. Marco normativo existente.
3. Anlisis de implicancias.
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
3.1. Costos estimados de las distintas alternativas de solucin.
3.2. Tiempo durante el cual dichos recursos financieros sern necesarios.
3.3. Recursos humanos requeridos.
3.4. Recursos organizacionales requeridos.
4. Alternativas de actuacin.
4.1. A
rbol de alternativas de solucin, priorizadas por costos econmicos
y costos polticos que implican.
4.2. E
fectos multiplicadores (sociales, econmicos, polticos, humanos)
de cada alternativa de solucin.
4.3. Beneficiarios directos e indirectos.
4.4. T
iempos de puesta en marcha de cada alternativa. Evaluacin del
tiempo entre la decisin y la provisin concreta de la solucin a los
afectados.
5. Decisin.
5.1. Priorizacin de las medidas de solucin.
5.2. Atribucin de objetivos a cumplir.
5.3. Provisin de recursos financieros, humanos y organizacionales.
5.4. Servicio o reparticin que ser la unidad ejecutora.
5.5. Provisin de recursos y atribuciones para la unidad ejecutora.
5.6. Modo de comunicar pblicamente la decisin.
5.7. C
alendarizacin del proceso de puesta en marcha e implementacin
de la poltica pblica.
5.8. A
dopcin, informacin y validacin de los criterios y procedimien-
tos de seguimiento y de evaluacin de resultados.
2.2 Las Polticas Pblicas y la Gestin Pblica6
La ineficiencia de la produccin pblica -cuando y donde se produce: no hay

que darla por supuesta- no se deriva tanto de la caracterizacin jurdica del pro-
pietario -pblico o privado- como de la falta de incentivos tanto organizativos
como individuales. La falta de incentivos organizativos est ocasionada, en gran
parte, por la ausencia de competencia, que impide comparaciones, del hecho
de que el consumidor no pague directamente el servicio que recibe, y de la
imposibilidad de quiebra.
La falta de incentivos individuales se deriva de la dificultad de que trabajadores

y profesionales del sector pblico puedan apropiarse de una parte del exce-
dente que con su mayor esfuerzo generen y de la prctica imposibilidad de ser
despedidos.
GESTION PBLICA se conoce qu es gestin y cules las limitaciones inheren-

tes al carcter pblico del cometido. Cules son abordables mediante investiga-
cin, cules son un parmetro dado y cules son mitigables por la gestin p-
blica. Valga pues la definicin de gestin pblica como gestin con limitaciones
derivadas del carcter pblico del cometido.
El gran problema de la accin colectiva es el de que acciones individualmente

racionales producen malos resultados tanto para los individuos como para los
colectivos. No pueden solucionarse los fallos de la accin colectiva con recetas
de competencia para todo, ya que es precisamente la competencia para todo la
causante de buena parte de los problemas. El problema de la eleccin pblica,
el cmo conseguir la cooperacin bajo circunstancias adversas, ha sido explo-
rado por distintas ciencias sociales adems de la Economa, los problemas de
encaje entre motivaciones individuales, la psicologa social del pnico y de las
crisis, etc.
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Martinez Nogueira Eduardo. Estado, Administracin Pblica y Sociedad p.p. 7-15
6
ollo
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nadas
2.2.1 Primera familia de soluciones:
1) COMPETENCIA: Aunque la prescripcin de competencia peca en ocasio-

torio Anotaciones nes de evangelista (creyentes comprometidos que predican la virtud teolo-
gal de la competencia frente al pecado capital del monopolio) no deja de
ser cierto que su viabilidad y efectividad puede ser evaluada. Antes de caer
en panegricos desaforados del mercado, que en formulaciones muy gene-
rales constituyen una autntica huida hacia adelante, conviene recordar la
prudencia de Mao cuando, preguntado sobre el impacto de la Revolucin
Francesa en el mundo, consideraba que era prematuro opinar. Viene ello a
cuento de la extendida interpretacin parcial del fracaso de los pases del
Este de Europa como el triunfo de la libre empresa. Libre empresa/merca-
do y sector pblico no representan formulaciones dicotmicas. Lo que ha
triunfado es el equilibrio entre ambos extremos.
2) REPARACIN DE LAS FUNCIONES DE FINANCIACIN, COMPRA, Y

PRODUCCIN: Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios an-
tes producidos por el sector pblico, constituyen el instrumento rey para
una introduccin de la competencia en el sector pblico. Este mantiene las
potestades reguladoras y financieras, y compra al mejor oferente pblico o
privado. Esta frmula recoge tambin el supuesto de competencia interna
dentro del sector pblico que aunque mantenga producciones propias las
pasa a ejercer en rgimen no monopolstico. Pueden competir productores
pblicos entre s y/o con otros productores privados. El mbito de aplica-
cin suele considerar bienes privados preferentes o de mrito (como educa-
cin y sanidad) y bienes pblicos (proteccin civil, conservacin medio-am-
biental, etc).
Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso que, primero, el merca-
do sea suficientemente competitivo, segundo, que los costes de transaccin
(elaboracin y supervisin de contratos) no superen a los beneficios de la
concertacin, y tercero, que el sector pblico sea capaz de recuperar el exce-
dente de los productores en la mayor cuanta posible (Sappington y Stiglitz
1987). Esta ltima condicin, en particular, rebasa el campo de la economa
estrechamente centrada en el intercambio ya que su cumplimiento requiere
analizar la distribucin del poder entre las partes implicadas (la posibilidad
de los controlados de ocupar el aparato de control) y las asimetras en la
informacin.
Con informacin suficiente y proveedores diversos, la introduccin de vales

puede estimular la competencia y reducir las exigencias de vigilancia de la
calidad por parte del sector pblico. Por otra parte, la eleccin individual de
proveedor genera en s misma utilidad. En cambio, si la informacin de los
ciudadanos -sobre las caractersticas del servicio financiado pblicamente y
producido en un mercado competitivo- resulta insuficiente cabe mejorarla
en lo que se pueda para mantener la capacidad de eleccin individual.
3) COBRO POR LA PROVISIN DE SERVICIOS COMUNES DENTRO DE

LA ADMINISTRACIN: La teora de la burocracia de Niskanen aplicable
a los centros de gasto discrecional, pblicos o privados, se basa en unos fun-
cionarios maximizadores del presupuesto capaces de apropiarse de todo el
excedente del consumidor por su mejor informacin y capacidad de ejercer
un cierto poder monopolista sobre el Legislativo. Estos centros funcionan
sobre bases presupuestarias y tienen como misin proveer servicios a otros
departamentos sin cobrarles por ello. En las empresas son los departamen-
tos de prensa, relaciones pblicas, contabilidad, planificacin, etc. En la Ad-
ministracin Pblica los servicios generales, la base burocrtica del Estado.
La solucin estndar para la ineficiencia asignativa (y en ocasiones tambin
de gestin) que se deriva del problema de Niskanen es la de cobrar un pre-
cio por los servicios que se prestan. Para convertirse en un mecanismo eficaz
de control de la eficiencia del productor se requiere que no exista mono-
polio por parte del vendedor (esto es, que los departamentos clientes pue-
Polticas Pblicas I
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dan elegir entre varias posibilidades para proveerse del producto o servicio,
como son: comprarlo internamente, comprarlo fuera de la organizacin o
producirlo internamente) y que el departamento cliente pueda emplearlos
ahorros de fondos para comprar otros recursos. Recordatorio Anotaciones
4) EL TIQUET MODERADOR: El tiquet moderador puede reducir la prdida

de bienestar social derivada de un precio monetario cero en el momento
del consumo y aumentar la eficiencia en la medida que el consumidor se
vea forzado a comparar beneficios y costes en una decisin de utilizacin de
servicios pblicos. La prdida de bienestar social resulta de suministrar bie-
nes y servicios a unas personas que de los mismos efectan una valoracin
que est por debajo del coste de dichos bienes y servicios para la sociedad.
Conviene recordar, no obstante, que en la discusin sobre el tiquet mo-

derador los conceptos econmicos de consumo excesivo y prdida de
bienestar social han permeado el debate poltico hasta impregnarlo; se ha
perdido de vista que este anlisis, basado en la funcin de demanda, supone
la aceptacin previa de la demanda econmica como criterio legtimo para
asignar el bien o servicio en cuestin.
Es el poder que una persona ejerce de hecho, de una manera efectiva e in-
me-diata sobre un bien o una cosa. La ley protege al que posee sin necesidad
de verificacin previa de un derecho que lo ampare.
La posesin tiene algunos atributos de la propiedad, como son el uso y dis-

frute del bien. Por ejemplo: un inquilino o un poseedor de un asentamiento
humano sin titulacin puede usar y disfrutar del bien pero no puede dispo-
ner (vender o hipotecar), o reivindicar (recuperar) el bien.
2.2.2 Segunda familia de soluciones
1) APLICACION TECNICAS DEGESTION:
Una gestin profesional activa y discrecional; clara asignacin de po-

der y responsabilidad por los resultados versus dilucin y difusin.
Medidas explcitas de rendimiento sobre objetivos pactados y evalua-
bles; esto requiere informacin bien periodificada sobre costes y me-
didas de resultado, y, mejora n, medida de impacto en el bienestar.
nfasis en productos finales, no en procedimientos.
Tendencia hacia una desagregacin del sector pblico en unidades
manejables.
Desconcentracin que permita la autonoma.
Cultura de servicio, orientacin al usuario.
2.2.3 Tercera familia de soluciones:
1) GESTION PBLICA MACRO: El cambio institucional que ms pueda con-

venir a las sociedades humanas en cada momento de su historia abarca des-
de los aspectos fundamentales del origen del Estado como solucin hobbe-
siana al dilema del prisionero hasta la determinacin del mbito, tamao y
funciones del mismo.
El Estado bsico (mbito) debe tratar de conciliar de la mejor forma posible

los intereses individuales y los intereses colectivos. El Nobel a North y el
auge de la Economa Institucional refuerzan el inters por estos temas. Aun-
que la cuestin vaya ms all de la Economa, desde la perspectiva econmi-
ca cabe recordar cmo los mecanismos institucionales pblicos modifican
los costes de transaccin (Boix, Las heras y Ruiz-Huerta, 1993). En cuanto
a Estado bsico, estos costes de transaccin vienen determinados por la na-
ollo
nidos 26
nadas
turaleza de la normativa legal que especifica los derechos de propiedad y el
rgimen jurdico de los bienes y servicios intercambiados as como el grado
de efectividad que se consiga -mediante el sistema judicial y de seguridad- en
torio Anotaciones
la reduccin de la incertidumbre.
El tamao del sector pblico ha de responder a preferencias sociales. El an-

lisis coste beneficio permite identificar con precisin el punto de eficiencia
Samuel soniano parabienes y servicios pblicos, aquel en el cual la suma de
las valoraciones marginales de todos los ciudadanos usuarios de un servicio
pblico iguala el coste marginal agregado.
El problema de gestin pblica ser, en todo caso, el de mejorar los meca-

nismos de eleccin pblica, nunca el de suplantarlos. Las funciones estabi-
lizadora, asignativa y redistributiva del Estado consideradas en su conjunto
constituyen otro elemento de la Gestin Pblica Macro. Cmo optimizar el
crecimiento mediante un conjunto de polticas macro econmicas estables y
crebles, en una economa ms internacionalizada, cmo redistribuir, cmo
regular, cmo combinar mercado, Estado y otras instituciones, cmo conse-
guir mayor cooperacin internacional y prevenir conflictos y desastres son
problemas de Gestin Pblica Macro.
2.3 Una reconversion pendiente:
El problema de la eficiencia del sector pblico afecta a las funciones distri-

butiva, estabilizadora y asignativa del Estado pero es en esta ltima donde
adquiere mayor importancia, tanto respecto a bienes pblicos como el res-
pecto a bienes privados, tutelar eso no. El Mercado nico, el impacto del
sector pblico en la competitividad de un pas -aunque solo fuera por los
bienes y servicios que produce, las crecientes demandas de servicios por
una poblacin ms sofisticada y heterognea, y las cada vez menores posibi-
lidades de aumentar los ingresos pblicos, hacen que la atencin se oriente
hacia el anlisis de la gestin de los recursos pblicos, sin las inferencias
privatizadoras que solan acompaar tal anlisis; el argumento lgico que
Diagrama
permanece
Objetivos Inicio
es el de la necesidad de instrumentar mecanismos de asignacin
que mejoren la utilizacin de dichos recursos y que asuman como no tica
la ineficiencia probada.

de contenidos
LECTURA SELECCIONADA N 1
seleccionadas
LAS POLTICAS PBLICAS

Surez Ognio, Mara del Carmen Leonor p.p. 10-25
Esta fase es una tarea de los actores pblicos, la decisin y el diseo de la poltica
corresponden con exclusividad al gobierno.
La formulacin debe incluir la definicin de objetivos, establecer las metas a lograr,

detectar y viabilizar las distintas alternativas para llegar a esos objetivos, analizar los
impactos que produciran las diferentes alternativas y la seleccin de una opcin o
combinacin de ellas.
La forma de elaborar las polticas es un tema que se encuentra en discusin, esto

ha permitido la generacin de dos corrientes de anlisis: el racionalismo y el incre-
mentalismo. Las diferencias entre ambas es la importancia que cada una de ellas le
concede al anlisis de polticas y como ste influye o puede mejorar la elaboracin
de las polticas pblicas. Existen no obstante otras alternativas al momento de ela-
borar las polticas, algunas son modificaciones de los modelos mencionados, otros
derivadas de la conjuncin de ambas corrientes como el mixedscaning que supone
Polticas Pblicas I
de contenidos
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seleccionadas
que la hechura de las polticas pblicas se logra con la incorporacin de un 25% de
racionalismo y un 75% de incrementalismo.
El modelo racionalista nos plantea la sustitucin de la opinin, la intuicin o expe-

riencia del decisor por una serie de tcnicas y mtodos precisos que le ayuden a to-
mar la mejor decisin entre varias posibles. Lo que propone el modelo es establecer
un proceso de toma de decisiones basado en el racionalismo sustituyendo a otro ba-
sado en la percepcin de situaciones, la opinin y de carcter netamente intuitivo.
El modelo racional divide al proceso de toma de decisiones en una serie de pa-

sos interdependientes y acumulativos que al cumplirlos nos permitiran adoptar
la decisin ms racional. Propone comenzar con la definicin de objetivos y metas
a alcanzar con la poltica, ordenndolos por la importancia que le atribuimos, co-
menzando con aquellos de ndole general para pasar a los operativos indicando
para cada uno de ellos las metas previstas. Los pasos siguientes seran establecer
distintas alternativas que se plantean analizando las diferentes polticas y medios
disponibles, medir las consecuencias que traen aparejadas la eleccin de una u otra
y por ltimo conocidas stas, previa comparacin y anlisis de ventajas y desventajas
seleccionar la mejor opcin posible.
Si bien Simon (1989) hizo la descripcin ms detallada del modelo, l mismo advir-
ti sobre sus limitaciones y cmo la realidad disminuye las capacidades del decisor
convirtindolo en impracticable, transformndolo en un modelo ideal que sirve
al momento de conocer en cuanto se aproximan o desvan los procesos reales de
los tericos, esto dio como alternativa un modelo de racionalidad limitada, donde
Simon propone contraponer la racionalidad de la economa clsica con la raciona-
lidad administrativa con el fin de identificar qu caractersticas de sta limitan a la
primera. Las principales limitaciones que encuentra un modelo racional basado en
la economa clsica son: las de carcter psicolgico, los distintos valores puestos en
juego por los economistas y los decisores pblicos al momento de tomar la decisin,
los de carcter organizativo, ya que el decisor forma parte de una organizacin ex-
tremadamente compleja desde lo estructural y debe sortear obstculos tan difciles
como la tendencia a eludir o limitar la evaluacin de programas y polticas impues-
tos por la burocracia e incluso por decisores pblicos de otras reas. Los costos, la
racionalidad implica siempre un mayor costo, por lo tanto si no se est seguro de los
resultados a obtener conviene siempre resignar racionalidad y dedicar los recursos
a otros fines.
El modelo de racionalidad limitada de Simon encontr en Charles Lindblom

(1979) un opositor a su tesis, quien opinaba que los decisores pblicos rara vez
toman sus decisiones de esa manera sino que por el contrario van ajustando margi-
nalmente las polticas en marcha. Este modelo, al que denominamos incrementalis-
mo, mucho ms descriptivo que prescriptivo se basa principalmente en el ojo del
hacedor de polticas ya que considera que la interaccin poltica entre los distintos
actores sociales e individuos es el factor que ms condiciona a la hora de elaborar
las polticas. Se ajustara estrictamente a la definicin de que la poltica es el arte
de lo posible. Consideramos que ste es el modelo que por lo general utilizan nues-
tros decisores pblicos, o por lo menos es la percepcin de un sector grande de la
sociedad y de la burocracia en particular, tal vez esto se deba a la seguridad que le
confiere al decisor no efectuar grandes cambios en las polticas disminuyendo el
riesgo del fracaso o tal vez se deba como consideraba Lindblom que era el estilo
propio y obligado de los sistemas democrticos pluralistas insertos en sociedades
constituidas por grupos de inters poderosos, informados, autnomos y capaces de
ejercer presin efectiva sobre los decisores pblicos. Esta forma de elaborar las po-
lticas elimina toda iniciativa innovadora limitando el salto cualitativo que supone
un accionar de este tipo.
LA ELECCIN DE UNA ALTERNATIVA

Esta etapa del proceso se circunscribe a verificar las viabilidades tcnicas y polti-
cas de las distintas alternativas propuestas para resolver una determinada situacin
problemtica. No slo se deber tener en cuenta la racionalidad de la decisin y la
eficacia y eficiencia de la misma, sino que al tomar una decisin hay algunos secto-
ollo
nidos 28
nadas
res de la sociedad que ganan y otros que pierden, la solucin de compromiso estar
en evaluar el riesgo de esas prdidas o en proponer alternativas de resolucin de
conflictos en los que todos ganen.
torio Anotaciones
LA IMPLEMENTACIN DE LA ALTERNATIVA ELEGIDA

Hasta el final de los aos sesenta se consideraba que con la formulacin de las pol-
ticas pblicas se terminaba el proceso de anlisis por parte de los decisores polticos
y quedaba la implementacin de la alternativa o de las polticas pblicas a cargo
exclusivamente de los administradores profesionales considerando a esta etapa
como una cuestin tcnica y sin importancia. Los sucesivos fracasos en la imple-
mentacin de polticas, los magros resultados obtenidos, la manifiesta ineficacia de
los programas pblicos llevaron a pensar que el xito de las polticas pblicas no se
basaba exclusivamente en la calidad de la decisin adoptada y se empez a estudiar
las diferentes formas de implementacin.
Aparecieron as distintas propuestas elaboradas a partir de la profusa bibliografa

existente, es as que en el modelo de relacin entre el sector de la poltica y la
administracin propuesto por Wilson, aparece el modelo de arriba hacia abajo,
siguiendo la va jerrquica, los decisores polticos definen los problemas a resolver,
los analizan, formulan las polticas, eligen la alternativa y luego dejan en manos
de los trabajadores de la planta de la administracin la implementacin de dichas
polticas, suponiendo que la maquinaria burocrtica funciona a la perfeccin, ajus-
tndose al modelo propuesto por Max Weber (1922), y suponiendo que cumple
aportando todos los medios necesarios para el logro y subordinada a las decisiones
adoptadas.
Este modelo que propone una marcada diferencia entre la esfera poltica, encar-
gada de las decisiones y la esfera administrativa de ponerlas en marcha, nos plantea
una estricta divisin de roles.
Los reiterados fracasos cosechados en la eficacia de la accin pblica obligaron a

hacer foco porque fallaban las polticas pblicas interesndose ms en la imple-
mentacin. Autores como Presman y Wildavsky (1998), luego del anlisis de porque
fracasaban algunos programas propusieron una definicin de implementacin que
difera de la clsica puesta en marcha, diciendo que sta es un proceso que pone
en juego la interaccin entre los objetivos y los resultados. La implementacin re-
quiere adoptar a lo largo de su proceso, un sinnmero de decisiones, por lo que
es imposible separar a las polticas en una etapa de decisin y otra de implementa-
cin, sino que se transforma en un continuo, tambin al momento de implementar
aparecen factores y actores que el anlisis anterior no tena en cuenta, en otras
palabras el modelo anterior no tena en cuenta la complejidad que representa la
accin conjunta.
La implementacin es un proceso y a la vez una etapa de un proceso mayor y como

tal debe tenerse en cuenta en el anlisis de las etapas previas, por ejemplo al mo-
mento de la formulacin se debern disear las posibles rutas que viabilicen la im-
plementacin reduciendo a la mnima expresin los efectos de la accin conjunta.
Eugene Bardach (1980) resalt el carcter eminentemente poltico del proceso de

implementacin de polticas pblicas, proponiendo que una vez tomada la deci-
sin de implementar una determinada poltica, el proceso comienza a funcionar
como una lnea de montaje diseada para obtener un producto, donde perma-
nentemente se tratar de obtener el mejor producto final con la utilizacin me-
nor de recursos, de manera que la economa de stos permita liberarlos para ser
utilizados en otros procesos de elaboracin. Puesto en un lenguaje adecuado al
estudio, diramos que la implementacin es un juego en donde los distintos acto-
res que intervienen tratarn de obtener, con la ayuda de variadas estrategias, los
recursos necesarios para poder lograr los objetivos propuestos en la poltica. Esta
visin economicista en trminos de disponibilidad de recursos hace que en el juego
propuesto algunos actores prioricen la maximizacin de los efectos de la polti-
ca casi sin interesar los recurso utilizados y por el contrario otros actores estarn
Polticas Pblicas I
de contenidos
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seleccionadas
pendientes de una administracin racionalmente econmica para liberar recursos
que puedan ser utilizados en otros programas. Esta forma de actuar rompe con la
unidad que debiera existir entre la provisin y la produccin, hecho claramente
tipificado en la relacin que se da en los sistemas de gobierno multinivel. Este juego
estratgico que deben librar permanentemente los actores tratando de controlar
los elementos de otros actores, para poder sacar provecho de ellos, no hace ms que
desgastarlos penalizando negativamente el proceso de implementacin. Esta forma
de implementar, tpica de los programas (sociales, educativos, de salud, etc.) se ve
amenazada permanentemente por la disipacin de sus recursos, debido al intento
de aprovechamiento de esos recursos para otros fines; la cooptacin por parte de
algunos actores que ante la debilidad de los objetivos enunciados los modifican
hacindolos coincidir con los suyos haciendo que los programas se diluyan o peor
an fracasen; la participacin de mltiples actores en estos programas constituidos
por redes de expertos y administraciones slo es posible si los actores perciben que
obtendrn beneficios con su participacin y que no estarn sometidos a un control
estricto de rendicin de cuentas, de lo contrario pueden optar por no aceptar la
responsabilidad de participar, haciendo peligrar la prosecucin del programa si el
actor que se retira domina monoplicamente algn recurso concreto; por ltimo
la participacin de los actores en este juego estratgico les presupone un gasto adi-
cional de energas polticas y organizativas durante su desarrollo desatendiendo el
proceso de implementacin.
LA EVALUACION DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

Las polticas pblicas deben operar sobre determinadas cuestiones sociales de las
que generalmente se tiene poca y dispersa informacin, en un entorno incierto y
valindose de algunos instrumentos de funcionamiento imperfecto como por ejem-
plo las estructuras burocrticas que componen la administracin pblica asociadas
a la falta de conocimiento y habilidades inherentes, los condicionantes polticos que
obligan a tomar soluciones de compromisos, tornan imprescindible la evaluacin
de las polticas pblicas si queremos que stas se desarrollen como un proceso, en
el que esta etapa opera como una realimentacin que genera la mejora del sistema.
En los sistemas democrticos la evaluacin de polticas es tambin un mecanismo
poltico a travs del cual el gobierno transparenta sus actos, rinde cuentas, explica
a sus ciudadanos las decisiones adoptadas, muestra los logros, legitima su accionar.
En tal sentido utilizando la misma fuente (Tamayo Sez, 1997) podemos mencionar
los siguientes:
El control parlamentario sobre el ejecutivo y sus administraciones.

La presentacin de los resultados a los usuarios de servicios pblicos y al resto
de los ciudadanos.
La legitimacin de acciones de rediseo organizativo o de polticas de ajuste de
recursos.
El mantenimiento de la confianza y la cooperacin entre los actores pertene-
cientes a los distintos sectores. (pblico, mercado, sociedad civil, movimientos
sociales)
El reforzamiento o destruccin de la opinin de eficacia, eficiencia y oportuni-
dad de una poltica.
La legitimacin de los liderazgos y la oportunidad de poder apropiarse de la
planificacin presupuestaria.
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS

Habiendo descrito en el apartado anterior en forma breve pero detallada el proce-
so de las polticas pblicas, con sus diferentes etapas, nos detendremos ahora en el
proceso de implementacin de las mismas.
Sin desconocer la multiplicidad de variables que debemos tener en cuenta al mo-

mento de implementar una poltica, producto principalmente de temas relaciona-
dos con las organizaciones, las relaciones intergubernamentales y el impacto que
dicha poltica produce, focalizaremos nuestro estudio en ver cmo influye el fun-
ollo
nidos 30
nadas
cionamiento de la burocracia estatal y la relacin dicotmica entre los funcionarios
polticos y la planta, basndonos principalmente en un trabajo de Oszlack.
torio Anotaciones Ya mencionamos anteriormente la diferenciacin entre poltica y administracin

que autores como Woodrow Wilson (1912) planteaban contemporneamente con
lo que propona la Administracin Cientfica para la industria. En ese contexto
no era casual que Wilson aseverara que la administracin queda fuera del domi-
nio propio de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas.
Aunque la poltica fija las tareas de la administracin, debe abstenerse de mani-
pular sus oficinas. Hasta nuestros das se ha venido hablando y estudiando este
fenmeno dicotmico sin poder eliminarlo, se ha intentado disimularlo bajo otros
nombres y ha generado varios estudios donde se pretende dar respuesta a las posi-
bles causas de esta ocurrencia, sin embargo adherimos a la idea que esta separacin
entre la formulacin, construccin exclusiva de los polticos y la implementacin,
dejada en manos de la terrible, ineficiente, rutinaria, corrupta y annima burocra-
cia estatal, es un mecanismo aprendido que lava de responsabilidades a ambos, ya
que ante el fracaso de las polticas las miradas se vuelven hacia el aparato burocrti-
co, cuya ingobernabilidad y opacidad al control de gestin lo transforman en una
entelequia.
Sin desconocer otros condicionantes a la hora de analizar el problema, centrare-
mos nuestro estudio en las interdependencias sociales que aparecen producto de la
divisin social del trabajo. A decir de Oszlack Cmo se consigue que el encadena-
miento de acciones derivado de una situacin de interdependencia produzca resul-
tados compatibles con los objetivos polticos originariamente fijados? Sin soslayar
que la respuesta a este interrogante no puede buscarse analizando solamente el
comportamiento burocrtico, estudiaremos cuales son las interdependencias que
estn bajo su dominio exclusivo y cmo podemos mejorarlas.
Una de las respuestas posibles al interrogante planteado la encontramos en la de-

finicin misma de autoridad, es decir en la potestad de decidir y lograr que otros
ejecuten las acciones necesarias para dar cumplimiento a los fines propuestos. Esto
crea lo que podemos llamar interdependencias jerrquicas.
Las estructuras orgnico-funcionales determinan normativamente las competen-

cias que cada unidad tiene y la vinculacin coordinada entre ellas nos habla de
unas interdependencias funcionales.
Al intercambio de servicios, bienes materiales y financieros que se producen entre

las distintas unidades los llamaremos interdependencias materiales o presupuesta-
rias.
El buen funcionamiento de estas interdependencias ayudar a que el sistema posea

el mnimo de coordinacin necesaria para que las acciones burocrticas se transfor-
men en las polticas pblicas planificadas.
El mismo autor plantea que las burocracias estatales se mueven en planos delimi-
tados por el tipo de interdependencia y el tipo de rgimen de gobierno, lo que nos
lleva a analizar los procesos de implementacin de polticas pblicas bajo distintos
estilos de gestin estatal.
ACTIVIDAD N1:
de contenidos
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.

seleccionadas
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
TEMA N 3: POLTICAS PBLICAS Y EL PROBLEMA SOCIAL
3.1 Fundamentos econmicos de las polticas pblicas7 Recordatorio Anotaciones
as polticas pblicas tienen un componente econmico muy importante, que

L
aborda desde los aspectos microeconmicos hasta los aspectos macroeconmi-
cos, que sirven de base para la formulacin de polticas en diversos mbitos de la
actividad del estado. Entre los principales se tienen a los siguientes fundamentos
que a continuacin se presentan.
1) Los Fallos de Mercado: En economa fallo de mercado es el trmino usado

para describir la situacin que se produce cuando el suministro que hace un
mercado de un bien o servicio no es eficiente, bien porque el mercado sumi-
nistre ms cantidad de lo que sera eficiente o tambin se puede producir el
fallo porque el equilibrio del mercado proporcione menos cantidad de un
determinado bien de lo que sera eficiente
Causas de las Fallos de Mercado

De acuerdo con todos los resultados las principales razones por las que ocurren
fallos de mercado son:
1. Clculo inadecuado de los costos y beneficios en forma de precios y por
tanto se introducen distorsiones en las decisiones microeconmicas de los
agentes econmicos.
2. Estructuras de mercado inadecuadas o con desempeo no-ptimo.
3. Competencia imperfecta, aparece cuando una empresa tiene ms poder de
mercado que el resto de las empresas que estn operando en un momen-
to determinado. Como consecuencia de este fallo, los consumidores van a
consumir una cantidad menor a un precio mayor. Ejemplos de estructuras
de mercado sin desempeo ptimo de acuerdo a los patrones de eficiencia
econmica son:
Monopolio, aunque considerado generalmente como una forma de fallo de

mercado, cierto tipo de monopolios con curvas de costes decrecientes a largo
plazo, como por ejemplo los monopolios naturales, pueden no ser tan ineficien-
tes frente a las alternativas posibles.
Monopsonio, por el cual un producto slo tiene un comprador natural que pue-
de manipular o distorsionar los precios en su beneficio.
Oligopolio, en el que slo un reducido nmero de agentes tiene capacidad de

producir un determinado producto o servicio,
Oligopsonio, en el cual slo un reducido nmero de agente son los demandan-

tes de un determinado bien o servicio, pudiendo cada uno de ellos influenciar
los precios en su beneficio.
2) Discriminacin de precios: Este se presenta en los siguientes casos:
Mercados con informacin asimtrica, por el cual alguno de los agentes

tiene informacin privilegiada y puede aprovechar el desconocimiento de
ciertos hechos por parte de los agentes para fijar precios por encima o por
debajo del precio de equilibrio en su beneficio.
Externalidades negativas, que se producen cuando un tercer agente recibe
algn perjuicio resultante de la actividad econmica de un productor o un
consumidor, no relacionado con l.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Atance Muiz, Ignacio; Bardaj Isabel- Universidad Politcnica de Madrid.Fundamentos Econ-
7
micos de la Multifuncionalidad Agraria e Intervencin Pblica p.p. 8-22

ollo
nidos 32
Actividades Autoevaluacin UNIDAD I:EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLICAS
nadas
Bien pblico, bien econmico cuya naturaleza conlleva que es no rival y no
excluyente. Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular
no perjudica o impide el uso simultneo por otros individuos -por ejemplo:
torio Anotaciones
una seal de Radio (medio de comunicacin)- y es no excluyente cuando
no se puede impedir su usufructo por usuarios potenciales o reales.
Ejemplos de fallas de mercado:

Efectos medioambientales negativos por abandono de pastos de montaa,
con forestacin o sin l, por el incremento de incendios forestales y a la
degradacin de agroecosistemas
Erosin motivada por abandono de plantaciones de carcter mediterrneo
en ladera como almendros, algarrobos, viedo, olivar, carrascas, etc.
Desaparicin de especies forestales autctonas, habindose documentado la
adecuacin de especies agroforestales tradicionales como ptimas en mode-
los de desarrollo sostenible.
3) Deficiente asignacin de recursos: Esto se presenta cuando en la sociedad se

benefician solo un grupo pequeo de individuos o empresas en detrimento
de las mayoras, lo cual trae como consecuencia la intervencin del estado
para corregir esas imperfecciones del mercado.
3.1.1 Las funciones y objetivos del sector pblico
En la actualidad, corresponden a las entidades vinculadas con el sector p-

blico tanto las funciones bsicas en la programacin econmica como el
papel dominante en las actividades de carcter social. Paralelamente, se
ha producido un aumento paulatino de los poderes atribuidos al sector
pblico para establecer normas de carcter econmico. En muchos pases
el sector pblico ha actuado como promotor directo de grandes empresas
industriales y se ha responsabilizado igualmente de la creacin de organiza-
ciones financieras de importancia.
A grandes rasgos, las funciones principales del sector pblico son las si-
guientes: Fiscal, reguladora, proveedora de bienes y servicios redistributiva
y estabilizadora.
3.1.2 Los Instrumentos del Sector Pblico: La Poltica fiscal
El gobierno para alcanzar los objetivos que se propone se vale de la poltica

econmica. Esa generalmente se lleva a cabo mediante los instrumentos
que proporcionan la poltica fiscal.
Cuadro N1: Polticas Pblicas Fiscales
Fiscal Estableciendo y cobrando impuestos

Mediante leyes y disposiciones administrati-
vas que afectan la actividad econmica. As,
es frecuente suponer controles de preciosa
Reguladora algunas industrias, regular los monopolios
y proteger a los consumidores en materias
relacionadas con la publicidad, la sanidad o
la contaminacin.
Mediante las empresas pblicas, o sea, las

empresas propiedad del estado, este facilita
Proveedora de bienes bienes y servicios pblicos (defensa, trans-
porte, enseanza), produce bienes de con-
y servicios sumo o produccin (agua, energa). Asimis-
mo paga pensiones y otros seguros sociales y
promueve la inversin en zonas deprimidas,
etc.
Polticas Pblicas I
de contenidos
33

seleccionadas
Tratando de modificar la distribucin de

la renta o de la riqueza entre personas, re-
giones o colectivos, procurando que resulte
Redistributiva ms igualitaria. Para ello utiliza normas (por
ejemplo, leyes de salario mnimo) y tambinRecordatorio Anotaciones
los ingresos y gastos pblicos.

Procurando controlar los grandes agregados
econmicos, evitando excesivas fluctuacio-
Estabilizadora nes de los mismos y tratando de paliar los
efectos de las cadas de la actividad produc-
tiva.
Fuente: Pedro F. Escalante Ampuero
La poltica fiscal: Los programas del gobierno respecto de la compra de

bienes y servicios y los gastos de transferencia, as como tambin la cantidad
y tipo de impuestos, integran la poltica fiscal. Las decisiones del gobierno
referentes al gasto pblico y a los impuestos constituyen la poltica fiscal.
Los Ingresos Pblicos: Los ingresos pblicos son los ingresos del estado
obtenidos fundamentalmente a travs de los impuestos son los ingresos p-
blicos creados por ley y de cumplimiento obligatorio por parte de los suje-
tos contemplados en la misma. Al igual que ocurre con el gasto pblico,
el gobierno puede actuar sobre la economa utilizando los impuestos. Si
el nivel de actividad econmica es relativamente bajo y existe un volumen
considerable de desempleo, el gobierno puede reducir los impuestos con
objeto de impulsar la demanda de consumo. Por el contrario, si la deman-
da agregada es superior a la capacidad productiva del pas, una estrategia
puede consistir en elevar los impuestos.
El Presupuesto del sector pblico: Los ingresos y los gastos del sector p-
blico se integran constituyendo el presupuesto. El presupuesto del sector
pblico es una descripcin de sus planes de gasto y financiacin; dicho
presupuesto suele ir acompaado de cambios en los impuestos. Las actua-
ciones que el sector pblico lleve a cabo en relacin con los gastos pblicos
y los impuestos se recogen en el presupuesto. El presupuesto del sector
pblico se puede definir de forma esquemtica como sigue:
Presupuesto del sector pblico = Ingresos pblicos - Gastos pblicos

3.1.2 Los Instrumentos del Sector Pblico: La Poltica fiscal
Si los ingresos pblicos superan a los gastos pblicos habr un supervit

presupuestario. Por el contrario, un dficit presupuestario tendr lugar
cuando los ingresos pblicos sean menores que los gastos pblicos. El pre-
supuesto estar equilibrado cuando los ingresos pblicos sean iguales a los
gastos pblicos.
Lgicamente, las medidas expansivas (aumento del gasto pblico o reduc-
cin de impuestos) tendern a crear dficit en el presupuesto, mientras
que las polticas restrictivas actuaran en sentido contrario.
3.2
Estructuracin del problema: del problema social al pro-
blema pblico
3.2.1 Definiciones de Problema Social:
Garca Salord sostiene que todo campo profesional se estructura en rela-

cin con ciertos imperativos sociales (demanda social) que plantean como
necesario un tipo de prctica determinada. Estos imperativos sociales se es-
tructuran a partir de los obstculos que surgen en el proceso de produccin
y reproduccin de la vida social, derivados de las contradicciones estructu-
ollo
nidos 34
nadas
rales que caracterizan a cada sociedad y que se expresan como problemas
sociales.
torio Anotaciones Margarita Rozas sostiene que los problemas sociales son fragmentaciones
de la cuestin social, trminos en los cuales se instituye lo social como ins-
tancia pblica de la accin social del Estado, siendo el Estado capitalista el
que, en cada momento histrico, define, jerarquiza, clasifica y fragmenta la
cuestin social como problemas sociales. Rozas entiende la cuestin social
como originada y emergente de la relacin contradictoria entre capital-tra-
bajo, cuando las clases sociales hacen su aparicin en el escenario socio-po-
ltico y cuando la clase trabajadora se evidencia como actor poltico y social.
Agrega la autora que la cuestin social se manifiesta en el despliegue de
un conjunto de desigualdades cruzadas por aspectos polticos, econmicos,
raciales y culturales
3.2.2 La Administracin Pblica como Problema Poltico y Social8
El primer gran interrogante se refiere a la posibilidad misma de introducir

mayor racionalidad en la administracin pblica. Esta cuestin conduce ine-
vitablemente a la discusin sobre los mbitos de actividad del Estado.
Para sectores influyentes de la sociedad, uno de los sntomas ms evidentes
de la descomposicin nacional es la hipertrofia o ineficiencia del aparato
administrativo del Estado. Se argumenta que la administracin pblica, en
lugar de promover el inters general, introduce distorsiones en la vida
social y difunde la ineficiencia en la asignacin de recursos. Si bien mu-
chos coincidirn con esta apreciacin, el elemento diferencial est en que
se atribuye a su carcter pblico este fenmeno. Su pertenencia al Estado
provocara una constante y necesaria subordinacin del bienestar comn
a intereses de sectores, grupos o personas. Siendo el Estado un rgano po-
ltico que requiere apoyo para preservar y acrecentar su base de poder, la
subordinacin de las racionalidades social y funcional a sus requerimientos
inmediatos sera una exigencia de su funcionamiento, por lo que resultara
ajeno a un modo de operar eficiente. Esta perspectiva conduce a proposi-
ciones que subrayan la necesidad de reducir al mximo las actividades rea-
lizadas o reguladas por el Estado, transfiriendo a la rbita privada servicios,
eliminando restricciones sobre las decisiones propias de este mbito e in-
fundiendo criterios de operacin que impliquen despolitizar su gestin
a aqullas que deben permanecer en la esfera pblica. Como apoyo a esta
respuesta, se recurre a la comparacin de la eficiencia en el funcionamiento
de organizaciones pblicas y privadas. La superioridad de stas para asumir
riesgos, innovar, crear incentivos y dar respuestas flexibles a las situaciones
que enfrentan, refuerza el argumento.
La despolitizacin de la gestin de la administracin pblica implica

conceptuar a sta exclusivamente como instrumento para la ejecucin de
polticas estatales. As, se ubicara nicamente en el plano de la racionali-
dad funcional. Es decir, su estructura, sus modos de funcionamiento y los
recursos insumidos tendran que satisfacer ciertos requerimientos norma-
tivos derivados de los objetivos fijados, llevando a cabo esa accin segn
criterios de economicidad. En estos trminos, la administracin pasara a
ser un problema tcnico, superable a partir de la adecuada delimitacin de
los problemas considerados, de la definicin precisa de los centros de deci-
siones y de la aplicacin de tecnologas de gestin dirigidas a satisfacer los
requerimientos de eficiencia, dentro de la neutralidad valorativa postulada
para lo administrativo.
Una postura alternativa parte de cuadros valorativos y proyectos polticos

radicalmente opuestos. La perspectiva anterior asocia la ineficiencia a lo
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REVISTA CEPAL Serie 95, Lahera Eugenio P. Polticas Sociales: Poltica y Polticas Pblicas.
8
p.p.13-20
Polticas Pblicas I
de contenidos
35

seleccionadas
pblico en contraposicin a lo privado, enfrenta a lo poltico con el inters
general, todo ello dentro de un marco conceptual por el que la racionalidad
social se determina a partir de la agregacin de las preferencias individuales.
En cambio, este enfoque encuadra su diagnstico en el carcter particu- Recordatorio Anotaciones
lar del Estado, que adquiere sentido a partir de las relaciones sociales que
preserva y reproduce. Su racionalidad debera interpretarse segn su papel
nico y sobre determinante, explicndose tambin la ineficiencia operativa
como funcional a ese papel. Su eliminacin, entonces, sera posible a travs
de la modificacin profunda de ese Estado. Se concibe lo pblico no como
opuesto a lo privado, sino como una apropiacin de ste; a lo colectivo,
como algo distinto y superior a lo privado, a la racionalidad social, como
determinable a partir de valores y no como la resultante de una suma alge-
braica de comportamientos y situaciones particulares.
El crecimiento del Estado va acompaado de una dilucin constante de los

lmites entre lo pblico y lo privado. Cada vez ms, grupos e individuos, sec-
tores y empresas, recurren al Estado para promover sus intereses, dependen
de sus polticas y tienen su capacidad de decisin restringida por normas y
regulaciones que proliferan constantemente. Pero este fenmeno no debe
conceptualizarse como consecuencia de una patologa social, sino como el
producto de un proceso que refleja el poder y las orientaciones de cada uno
de los participantes en la vida de la sociedad.
Todo lo dicho pretende subrayar que la pertenencia o no de una funcin

al mbito del Estado es una cuestin que, en general, no puede ser resuelta
a partir de criterios de eficiencia tcnica, entendiendo por tales los que se
refieren a la relacin entre los insumos o recursos empleados para la obten-
cin de una unidad de producto. El producto de la administracin es dife-
rente al de una entidad privada por la naturaleza del rgano que lo genera.
El modelo convencional de lo poltico se refiere a la conquista del poder, a
su apropiacin o captura y a su ejercicio, usufructo o disfrute. Pero ese po-
der es el que tiene al Estado como referente. Si analizamos los flujos de re-
cursos existentes en la sociedad y los mecanismos que los generan, orientan
y controlan, vemos que se realizan tambin actividades polticas con otros
referentes. Aquel extraamiento de la poltica a un mbito especfico ya no
responde a las necesidades del anlisis de una situacin en que los actores
sociales tienen una heterogeneidad creciente en los recursos que movilizan,
en sus orientaciones y en sus criterios de legitimidad.
Esta reflexin sirve para acercarnos a uno de los aspectos sobre los que se
ha volcado la discusin sobre las funciones del Estado: la transferencia de
algunas de sus empresas o actividades a operadores econmicos privados,
con el objetivo de despolitizar su funcionamiento. Si no pueden soslayarse
las consecuencias del carcter poltico de la administracin por la incorpo-
racin de nuevos modos de estructuracin o gestin, tampoco puede igno-
rarse la significacin poltica de algunas actividades porque sean realizadas
en mbitos privados o con criterios de este tipo.
Por supuesto, este planteo no lleva a la confusin de lo poltico con toda

actividad social, despojndolo por consiguiente de contenido especfico. Es
simplemente el reconocimiento de una realidad en la que los principales
sujetos histricos pasan a ser grandes organizaciones: unidades integran-
tes del Estado, sindicatos, iglesias, grandes corporaciones, asociaciones em-
presarias, etctera. Si se desconoce este hecho y se asigna con exclusividad
carcter poltico a los partidos, por ser los instrumentos de agregacin de
intereses y aspiraciones, o al Estado como ente externo y ordenador que res-
palda con su autoridad y su cuasi monopolio de la coercin sus decisiones,
estaremos operando con supuestos sobre la estructura de la sociedad muy
distantes de lo que la realidad cotidiana muestra.
La racionalidad de la administracin no es lineal, pues es la resultante de

las fuerzas que despliegan sus funcionarios y los pblicos con los que inte-
ollo
nidos 36
nadas
racta, sujeta a restricciones polticas y tcnicas, conforme a la capacidad de
cada grupo de movilizar recursos y a la naturaleza de stos. Pero tambin es
mltiple, pues son diversos los objetivos a lograr y distintas las preferencias
de los participantes en los procesos decisorios. De ah que las contribucio-
torio Anotaciones
nes de la administracin no puedan ser conceptualizadas como resultantes
de una voluntad del Estado, instrumento de un grupo social o capaz de un
solo tipo de comportamiento.
Deben revisarse los criterios para el diseo de los programas de cambio

organizacional en la administracin pblica. En primer lugar, stos deben
asumir plenamente el carcter poltico y la significacin social de las estruc-
turas y de los procesos administrativos. Hasta el presente, las modificaciones
ms importantes en la dimensin y en los modos de funcionamiento del
Estado se han realizado con escasa o nula repercusin en las normas que
rigen la actividad administrativa, en las tcnicas utilizadas y, mucho menos
aun, en los rganos que peridicamente estaban encargados de los progra-
mas de reforma o racionalizacin. En un segundo plano, se hace necesario
identificar lo particular de cada uno de los servicios y de las actividades del
Estado, conforme a sus objetivos y a los procesos decisorios con ellos vin-
culados. Este aspecto requiere un adecuado diagnstico de cada situacin
administrativa, descentralizacin en la formulacin y en la ejecucin de los
programas y el mximo posible de participacin. Por ltimo, debe hacerse
uso de tecnologas de cambio organizacional y de gestin que privilegien los
aspectos sustantivos con respecto a los instrumentales y de cuya aplicacin
resulten sistemas ms eficaces y adecuados a cada situacin y circunstancia.
En sntesis, la consecuencia operativa que puede extraerse de esta experien-

cia es que los programas de reforma administrativa deben disearse a partir
de una definicin de los servicios o productos que la administracin brinda
a la comunidad. Si hasta hoy el enfoque prevaleciente puso nfasis en la
distribucin de esas actividades entre distintos organismos del Estado, los
procedimientos utilizados y los recursos insumidos, la revisin necesaria se
refiere a la profundizacin de los servicios prestados, a su extensin, a nue-
vas capas de la poblacin y al aumento de su eficacia social. Estos objetivos
aparecieron muchas veces enunciados en los fundamentos de los programas
de racionalizacin administrativa, los que, si bien pudieron haber contribui-
do en alguna oportunidad a reducir los dficits fiscales, nunca produjeron
los cambios cualitativos sealados.
La vinculacin entre los proyectos sociales y la administracin pblica apa-

rece as obvia. Un pas sacudido por hondos conflictos sociales y polticos y
con una estructura productiva que refleja las contradicciones de un modelo
de desarrollo que agota sus posibilidades, impone al aparato decisorio del
Estado demandas muy severas. Ellas no podrn ser satisfechas a partir de la
introduccin de nuevas tcnicas, de mayor severidad en las normas, ni mu-
cho menos, de la reduccin del mbito de accin del Estado. Una sociedad
con las caractersticas de la nuestra exige una administracin flexible, con
capacidad para dar respuestas particulares a cada conflicto y situacin, efi-
ciente en el uso de sus recursos, innovadora y con alta competencia tcnica.
Las estrategias dirigidas a una reformulacin global de las funciones des-

empeadas por la administracin pblica solo son viables si estn integra-
das a proyectos sociales que cuenten con poder y capacidad para movilizar
recursos suficientes. Si tales condiciones no estn presentes, los procesos a
que se hizo referencia son los que tienen un mayor impacto dinamizante y
multiplicador, tanto dentro de la rbita estatal como fuera de ella. La de-
mocratizacin de la sociedad supone la creacin y el desarrollo de centros
de poder y la existencia de mecanismos para su ejercicio institucionalizado.
Ambos aspectos deben ser considerados cuando se trata de identificar el
carcter y la localizacin de esos procesos y las contribuciones particulares
que pueden derivarse de reformas parciales de la administracin.
Polticas Pblicas I
de contenidos
37

seleccionadas
A partir de esta perspectiva, el cambio en las estructuras y modos de fun-
cionamiento de la administracin no debe ni puede lograrse a travs de un
modelo de estado final deseado, cerrado a toda posibilidad de adaptacin,
excesivamente voluntarista y formal. Por el contrario, el diseo de la estra-
tegia y de los contenidos de las polticas tiene que estimular los esfuerzos
autnomos en el seno de las organizaciones pblicas, el perfeccionamiento
de los mecanismos anlisis y de decisin, el desarrollo del potencial creativo
e innovador y la participacin generalizada de los agentes del Estado y de los
sectores sociales vinculados con sus actividades.
Esta estrategia no est libre de problemas ni de incertidumbre. Puede argu-

mentarse que stos podran reducirse a travs de una planificacin compre-
hensiva de las actividades sustantivas del Estado y de la integracin en ella de
las decisiones sobre la administracin. No obstante, la desagregacin de los
objetivos en metas y actividades y la asignacin de recursos conforme a crite-
rios de eficiencia y eficacia no se ha dado hasta el presente, ni parece viable
en presencia de tantos elementos que escapan a la capacidad de decisin
nacional y estatal. Las fluctuaciones recurrentes en los precios y en los vol-
menes de nuestro comercio exterior y sus consecuencias sobre la balanza de
pagos, los tipos de cambio y el financiamiento pblico y privado, etctera,
han echado por tierra todo intento de mantenimiento de polticas estables,
ya sea en forma directa o por las presiones desatadas sobre el Estado por los
distintos grupos sociales.
Todo lo expuesto requiere asumir la problemtica administrativa como par-

te integrante de todo proyecto de cambio y democratizacin. Los mbitos
particulares que se traten, ya sean los referidos a la administracin central,
a la planificacin, las empresas pblicas, los servicios sociales, etctera, en-
frentan problemas de disponibilidad de informacin, menguada capacidad
tcnica y carencia de rumbo. stos no son problemas superables exclusiva-
mente por va administrativa, pero la sociedad debe procurar preservar a su
Estado, no desmantelarlo. Cuando esto ocurre, son ms altas las probabili-
dades de mayor coercin social para suplir la insuficiencia en la capacidad
de gobierno.
TEMA N 4: MODELOS DE DESARROLLO Y GOBERNABILIDAD
4.1
Tipologa e instrumentos de poltica: El Ciclo poltico y
las funciones gerenciales9.
El Ciclo de Polticas Pblicas desde que se inici el estudio de las polticas

pblicas se ha ido construyendo la idea de sus fases organizadas en lo que se
denomina el ciclo de polticas. Una forma til aunque sobre simplificada- de
entender un proceso complejo. En estas fases encontramos el establecimiento
de la agenda pblica, o agendacin; el diseo de estrategias, la implementa-
cin de programas pblicos y la evaluacin de lo realizado, tal como se muestra
en el siguiente grfico.
Grfico No. 01. Las fases de las polticas pblicas
Fuente: Pedro F. Escalante Ampuero, sobre la base de Lindblom(1991:13)
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ESST-OEP 2011 Las Polticas Pblicas. Elaboracin y Ejecucin. Modelos de decisin. La evalua-
9
cin de polticas pblicas p.p. 2-15

ollo
nidos 38
nadas
La idea de ciclo de poltica refiere a ms que un proceso lineal y ordenado; ms
bien hace referencia a un proceso compuesto de fases que se retroalimentan
continuamente. El ciclo de poltica sera ms cercano al siguiente grfico:
torio Anotaciones
Grfico No. 02.El ciclo de polticas pblicas
Fuente: Pedro F. Escalante Ampuero
Este proceso decisional no es necesariamente claro ni racional. En la realidad,

el proceso de toma de decisiones pblicas forma parte de una dinmica donde
conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden, inclusive, cruzarse,
retroalimentarse, reforzarse o negarse entre s. Adems, es la intervencin de
mltiples actores donde cada uno de ellos tiene intereses particulares del gru-
po al que representan, lo que complejiza an ms las dinmicas internas del
proceso de poltica pblica.
La motivacin detrs de la toma de decisiones puede ser variable y es posi-

ble que el entretejido de las mismas resuelva el problema original, pero cause
otros. Tambin, puede ocurrir que, en medio de la implementacin de la so-
lucin decidida, se generen nuevas alternativas, o que la evaluacin exija nue-
vos diseos, la inclusin de nuevos temas en la agenda o la redefinicin de la
implementacin. Queda claro que estamos tratando con un proceso complejo,
cuyas denominadas fases se imbrican, traslapan y refuerzan entre s.
Algunos autores no consideran que el establecimiento de la agenda pblica

sea parte propiamente de las polticas pblicas, pues estas no implican la toma
de decisiones. Sin embargo, el establecimiento de agenda en estricto como
veremos despus- s exige decisiones: la decisin de que una situacin sea com-
prendida como problemtica, el mapeo y la eleccin de las diversas soluciones
posibles y dnde el Estado debe intervenir directamente o generando condi-
ciones para que ello ocurra.
4.2
Actores, reglas en el proceso de formulacin de polti-
cas10
En el proceso complejo de la elaboracin de polticas pblicas, quienes asumen
la responsabilidad por parte del Estado, de utilizar los recursos pblicos y hacer
que respondan a las necesidades de los ciudadanos, son los gerentes pblicos. A
ellos les corresponde tomar decisiones para resolver los problemas pblicos me-
diante la interaccin con los distintos actores y los consensos destinados al bien
comn. En ese proceso utilizan la autoridad del Estado para dar legitimidad y
exigibilidad a las decisiones tomadas.
Los gerentes pblicos hacen operativas las polticas pblicas a travs de diversas
prcticas que se producen en el proceso o ciclo de polticas pblicas. Cuando un
gerente toma decisiones lo hace cumpliendo diversas funciones. A dichas prc-
ticas las denominamos funciones gerenciales y se desarrollan en el marco de la
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Roldn, Juan Carlos. La Formacin de Agentes de Formacin:Una experiencia de Articulacin
10
en la Poltica y la Innovacin en la Gestin.p.p. 6-15

Polticas Pblicas I
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39

seleccionadas
estrategia del gerente pblico.
Barzelay y Cortzar (2004) definen a las prcticas gerenciales como:

mtodos especficos que utilizan los gerentes sociales para interactuar con situa-
ciones problemticas referidas al campo de desarrollo social y/o desempeo de
las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados
resultados valiosos.(BARZELAY, Michael y CORTZAR:2004, 47.)
Estos autores tambin afirman, sobre la base de lo afirmado por Eugene Bar-
dach, que en el estudio de los elementos que componen una prctica gerencial,
es importante prestar atencin a la funciones que estos elementos desempean,
proponiendo as que la caracterizacin funcional opere como una definicin
en un nivel abstracto del fin o del resultado que debe ser obtenido por un com-
ponente al interior de un sistema en funcionamiento. Si entendemos la gestin
de un programa o poltica social como un sistema en funcionamiento, es posible
descomponer el proceso de gerencia en subconjuntos de prcticas orientadas a
obtener diferentes fines o resultados al interior de dicho sistema.
Los gerentes pblicos desempean procedimientos y acciones de las cuales se

hacen responsables a travs del cumplimiento de diversas funciones gerenciales
relativas a la agenda pblica, el desarrollo de la estrategia (diseo), la implemen-
tacin de la misma y su evaluacin como poltica pblica. Estas funciones son
una categora de anlisis que indica de manera abstracta el fin o resultado que
ha de lograr un componente de un sistema en funcionamiento. Estas funciones
gerenciales son un elemento dinmico del proceso porque contienen la interac-
cin entre actores, oportunidades y el propio contexto.
Lindblom seala, primero se estudia cmo aparecen los problemas, luego

cmo se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre polticas pbli-
cas, posteriormente se estudia cmo la gente plantea los temas para la accin, y
cmo proceden los legisladores, as tambin cmo luego los funcionarios imple-
mentan las decisiones y finalmente cmo se evalan las polticas. (LINDBLOM,
Charles: 1991, 11)
De esta manera, analizamos:

E
stablecimiento de agenda.- Comprende la identificacin de los problemas
pblicos prioritarios que ameriten la actuacin del Estado para resolverlos y
mejorar las situaciones de necesidad social, de conflictos, de aspectos econ-
micos, ambientales, entre otros, en el marco de un contexto social, econ-
mico, poltico, etc.
El paso inicial es identificar los problemas pblicos. Como seala Wayne Par-
sons, la gnesis de una poltica pblica implica el reconocimiento de un pro-
blema (PARSONS, Wayne: 2007, 119.), pero que no necesariamente antecede
al proceso de establecimiento del problema en la agenda, dado que tal aspecto
depender de la toma de decisin de los polticos o autoridades con poder,
que segn su visin o inters poltico priorizan las acciones para resolver un
problema determinado.
L
os gerentes pblicos toman las decisiones pblicas. Estas decisiones, deben
ser tcnica y polticamente argumentadas, a fin de que ofrezcan resolucin a
los problemas y satisfagan las necesidades para el bienestar de la poblacin.
Es importante sealar que no todos los problemas sociales se convierten ne-
cesariamente en problemas pblicos. Un problema es pblico cuando ingre-
sa a la agenda de decisin.
En este proceso, intervienen distintos actores sociales y polticos: partidos pol-

ticos, movimientos locales, gremios, la administracin pblica, el sector empre-
sarial, los medios de comunicacin, la sociedad civil, etc. con el fin de incidir o
ollo
nidos 40
nadas
influenciar en la toma de decisiones.
1) Diseo. Establecen las orientaciones bsicas que guan el funcionamiento

torio Anotaciones del sistema. En esta fase se plantea cmo se realizar la poltica pblica, de
qu manera se eligen las alternativas de solucin y de qu manera se crear
valor para el ciudadano. Se define la visin, los objetivos y metas. Para ello, se
identifica el problema, y se especifican las alternativas de solucin.
La planificacin de la estrategia abordar el problema pblico. Este debe estar

estructurado con alternativas y soluciones acordes con el enfoque de la visin
y misin que plantea la estrategia. Teniendo planteado estos puntos, se podr
elaborar las lneas de accin, que permitirn disear los programas y proyectos.
2) Implementacin. En esta funcin el gerente pblico pone en marcha los

procesos y actividades planificadas, utilizando, para ello, los recursos y dis-
positivos organizativos previstos. En esta funcin se desarrolla la gestin de
operaciones , es decir, la produccin de los bienes y servicios a ser entrega-
dos a los ciudadanos (servicio de salud, agua, licencias, atencin al usuario,
vaso de leche, etc.), lo que supone realizar actividades productivas y acti-
vidades que regulen el funcionamiento adecuado del proceso productivo
(control de gestin).
La implementacin, tambin incluye un mecanismo de control permanente

conocido como monitoreo o control de gestin, que busca ir conociendo cmo
se viene implementado la poltica pblica, a fin de que se pueda dar los ajustes
necesarios para el cumplimiento de la poltica segn lo diseado. Este proceso
nos permite visualizar los avances y nudos que se presentan, tal vez por las limi-
taciones del personal o los recursos logsticos. Una supervisin constante busca
maximizar los recursos y la efectividad de la poltica.
3) Evaluacin. Permite apreciar el valor pblico generado y contrastar los re-

sultados e impactos logrados con los objetivos propuestos, buscando retroa-
limentar el desempeo futuro de las dems funciones gerenciales. (Barze-
lay y Cortzar). En otras palabras, estamos verificando y valorando si lo que
diseamos fue implementado y si lo implementado ha logrado los efectos
esperados (metas, productos, resultados, impactos).
4) Generacin de capacidades. Una prctica transversal a todo el proceso es

la generacin de capacidades organizativas, tcnicas o sociales indispensa-
bles para asegurar el buen desempeo del proceso operativo.
4.2.1 Caractersticas Clave de las Polticas Pblicas
1) ESTABILIDAD
La estabilidad de las polticas se asocia con la capacidad de los actores

polticos para concertar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que
permitan preservar ciertas polticas fundamentales (polticas de Estado)
ms all del mandato de determinados funcionarios pblicos o coalicio-
nes.
La nocin de estabilidad de las polticas est directamente vinculada a la
nocin de credibilidad de las polticas.
En pases con polticas estables, los cambios tienden a incrementarse de
manera gradual, consolidan los logros de gobiernos anteriores y general-
mente se realizan por consenso.
En cambio, los entornos de polticas voltiles se caracterizan por grandes
oscilaciones y por la falta de consulta con los diferentes grupos de la so-
ciedad.
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
2) ADAPTABILIDAD
Es conveniente que los pases puedan adaptar sus polticas en respuesta a

cambios en las condiciones econmicas, y que puedan modificarlas cuan-
do es evidente que no estn dando resultados.

En ocasiones los gobiernos abusan de su discrecionalidad para adaptar
las polticas y ponen en prctica polticas oportunistas y unilaterales ms
prximas a sus propias preferencias o a las de sus electores.
Cualquiera sea la razn, los pases con polticas poco adaptables no po-
drn responder adecuadamente a los shocks, o pueden quedarse atrapa-
dos en polticas inadecuadas durante perodos prolongados.
3) COHERENCIA Y COORDINACIN
Las polticas pblicas son el resultado de acciones emprendidas por ml-

tiples actores en el PFP.
Idealmente, los diferentes actores que actan en el mismo mbito de
polticas deberan coordinar sus acciones para producir polticas cohe-
rentes, pero no siempre ocurre as.
Riesgo de balcanizacin de las polticas pblicas.
La falta de coordinacin suele reflejar la naturaleza poco cooperativa de
las interacciones polticas.
4) CALIDAD DE LA IMPLEMENTACIN Y DE LA EFECTIVA APLICA-

CIN
Una poltica puede estar muy bien diseada, pasar sin cambio alguno
por el proceso de aprobacin y aun as ser totalmente ineficaz si no se
implementa y se aplica efectivamente.
Esto est asociado en parte a la falta de burocracias capaces e indepen-
dientes, as como a la falta de sistemas judiciales fuertes.
La calidad de la implementacin y la aplicacin efectiva de las polticas
en un pas determinado dependern en gran medida del grado en que
los encargados de formular polticas cuenten con los incentivos y los re-
cursos para invertir en sus capacidades.
5) ORIENTACIN HACIA EL INTERS PBLICO
Grado en que las polticas producidas por un sistema dado promueven

el bienestar general y se asemejan a bienes pblicos (es decir, se orien-
tan a la satisfaccin del inters general) o tienden a canalizar beneficios
privados hacia determinadas personas, facciones o regiones en forma de
proyectos con beneficios concentrados, subsidios especficos o resquicios
que permiten eludir impuestos (es decir, se orientan al inters privado).
Esta dimensin est directamente vinculada a la desigualdad, sobre todo

porque quienes se ven favorecidos por las polticas orientadas a intereses
privados tienden a ser miembros de la elite, que detentan el poder eco-
nmico y poltico para inclinar las decisiones de polticas en su favor
6) EFICIENCIA
Guarda relacin con la orientacin al inters pblico, dado que en la

medida en que los encargados de formular polticas favorezcan indebi-
damente a sectores especficos en detrimento del inters general, se esta-
ran alejando de la asignacin ms eficiente de recursos
ollo
nidos 42
nadas
4.2.2 Actores de las polticas pblicas
En la formulacin de polticas interviene una variedad de actores (polticos

torio Anotaciones profesionales, tcnicos, miembros de la sociedad civil) que interactan en
diversas arenas. Las polticas pblicas emergen como resultado de transac-
ciones polticas entre dichos actores. Los procesos difieren de un pas a otro
y estn relacionados con el funcionamiento de las instituciones de cada pas.
4.3
Modelos tericos sobre la formulacin de polticas: ra-
cionalismo, incrementalismo y argumentacin11
4.3.1 Tipologa de las polticas pblicas
Las polticas pblicas pueden ser clasificadas en:
Polticas sustantivas y procedimentales. Las polticas sustantivas tienen que

ver con lo que el gobierno va a hacer, como construir autopistas, abonar un
subsidio por desempleo o prohibir la venta de alcohol a menores de edad.
Se trata de polticas que directamente proporcionan a la gente ventajas y
desventajas en relacin a algo. Las polticas procedimentales tienen que
ver con la manera en que se va a hacer algo o con quien va a emprender
la accin. Entre ellas tenemos las que se refieren a los asuntos organizati-
vos de las administraciones pblicas, como cul es el centro directivo res-
ponsable de aplicar la legislacin sobre medio ambiente, o aquellas que
especifican los procesos o procedimientos para llevar a cabo determinadas
actividades.
Polticas distributivas, regulatorias, autorregulatorias y redistributivas. Las

polticas pueden ser clasificadas en funcin de su efecto sobre la socie-
dad y de las relaciones entre los actores involucrados en su formacin. Las
polticas distributivas consisten en proporcionar bienes o servicios a de-
terminado segmento de la poblacin (individuos, grupos, empresas, etc.):
las actuaciones pblicas consistentes en dar asesoramiento jurdico a las
pequeas y medianas empresas constituyen una poltica distributiva. Las
polticas regulatorias imponen restricciones o limitaciones al comporta-
miento de individuos y grupos, como el cdigo de circulacin. Las pol-
ticas autorregulatorias son parecidas a las anteriores porque consisten en
limitar o controlar algn sector o grupo, pero se diferencian de ellas en
que son defendidas y apoyadas por el grupo como forma de proteger o
promocionar los intereses de sus miembros.
Polticas materiales y simblicas. Tambin podemos clasificar las polticas

pblicas en funcin del tipo de beneficio que suponen para sus benefi-
ciarios. Las polticas materiales proporcionan ventajas o desventajas tangi-
bles. Un programa de becas para estudiantes universitarios configura una
poltica material. Las polticas simblicas, por el contrario, apenas tienen
influencia material real sobre la gente: asignan ventajas y desventajas no
tangibles. Las campaas de lucha contra el racismo y la xenofobia constitu-
yen una poltica simblica.
El anlisis de polticas pblicas centra su estudio en los procesos de elabora-

cin de polticas y programas pblicos de actuacin, separando las diversas
fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente
de las diferentes etapas. De ah que podamos establecer las fases que deter-
minan el proceso: por qu surgen los problemas y por qu pasan a ser una
preocupacin de los gobiernos, quin toma y por qu se adopta la iniciativa
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Idempp.10-22
11
Polticas Pblicas I
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de hacer propuestas frente a dichos problemas, cmo se produce la elabo-
racin legislativa o de otro tipo que inicia la accin, cmo la Administra-
cin Pblica pone en prctica las propuestas y, por ltimo, cmo se puede
evaluar la poltica aplicada. As pues, el proceso de polticas pblicas puede
descomponerse en cinco partes analticamente separables:
1. identificacin de un problema que requiera accin pblica,

2. formulacin de posibles soluciones,
3. adopcin de decisiones por parte de la autoridad legitimada,
4. ejecucin de la poltica pblica, y
5. evaluacin de los resultados.
Todas las polticas pblicas generan efectos y toda poltica pblica encubre
una teora de cambio social, ya que existe una relacin de causa a efecto en
las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones pblicas. Pero ade-
ms, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los
sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, con-
sideran ms importante los costes y los beneficios que le ataen de manera
personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad.
El racionalismo intenta sustituir la intuicin, la opinin y la experiencia del

decisor por un conjunto de tcnicas y mtodos precisos que le ayuden a
encontrar no una decisin cualquiera, sino la mejor decisin. En ltima ins-
tancia propone sustituir un proceso de decisiones intuitivo por un proceso
racional de adopcin de decisiones.
Herbert Simon (1957) hizo la formulacin ms completa del modelo racio-

nal de adopcin de decisiones, modelo que se asemeja mucho al esquema
de accin racional respecto a fines de Max Weber. Este modelo divide el
proceso de adopcin de la decisin en una serie de pasos interdependientes
y acumulativos, que, de cumplirse, dan lugar a una eleccin racional. Los
pasos son los siguientes:
Primero: EL ESTABLECIMIENTO DE METAS O OBJETIVOS: El proceso

comienza estableciendo las metas y objetivos a lograr con la poltica pblica,
ordenndolos segn su importancia. Los objetivos deben expresarse prime-
ro en trminos generales, y posteriormente traducirse a trminos operati-
vos, sealando, para cada uno de ellos, las expectativas de logro.
Segundo: EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ALTERNATIVAS
Las alternativas son las distintas opciones, las diferentes polticas y medios
disponibles para alcanzar los objetivos. Para ser absolutamente racional, el
decisor debe identificar todas las alternativas posibles para lograr los objeti-
vos. Las alternativas no tienen por qu ser excluyentes entre s; en ocasiones,
la decisin final es una combinacin de alternativas. Las alternativas no son
slo las opciones conocidas: en el proceso se inventan y generan alternativas
nuevas.
Tercero: LA VALORACIN DE LAS CONSECUENCIAS DE LAS ALTER-

NATIVAS
El decisor racional, para optar entre las distintas alternativas, tiene antes que
valorar los efectos de cada una de ellas. En definitiva, se trata de saber qu
ocurrir si elegimos una alternativa determinada, en qu medida se alcanza-
rn los objetivos y qu costes y beneficios acompaarn la eleccin. El deci-
ollo
nidos 44
nadas
sor racional calcula todos los efectos, todos los costes, todos los beneficios de
todas las alternativas, incluidos los impactos de cada alternativa sobre otros
objetivos, otros problemas y otras polticas ya en marcha. En otros trminos
torio Anotaciones
prev las externalidades y los costes de oportunidad.
Cuarto: LA COMPARACIN DE LAS ALTERNATIVAS
Conocidas las consecuencias de las distintas opciones es necesario ordenar

las alternativas de modo que se pueda saber cul es la ms deseable. El de-
cisor racional tiene que establecer unos criterios que permitan comparar y
relacionar los objetivos, las alternativas y sus efectos, para poder seleccionar
la mejor opcin posible.
El propio Simn concluy que la aplicacin del modelo racional puro de

adopcin de decisiones es impracticable en la realidad debido a la presencia
de una serie de limitaciones que merman las capacidades del decisor. En
ltima instancia, ese modelo no es ms que un tipo ideal que nos sirve para
conocer en qu medida los procesos reales de adopcin de decisiones se
aproximan o desvan del mismo. En la elaboracin cotidiana de las polti-
cas los directivos pblicos no aspiran a encontrar la mejor poltica el com-
portamiento ptimo, en trminos de Simon, se conforman con identificar
polticas satisfactorias comportamiento satisfactorio. Simon se concentr
en describir las limitaciones que hacen imposible la aplicacin estricta del
modelo racional puro, contrapuso la racionalidad de la economa clsica
con la racionalidad administrativa. Entre otras, las principales limitaciones a
la aplicacin de la racionalidad econmica clsica son:
De carcter psicolgico: Un comportamiento perfectamente racional nece-

sita de una inteligencia, unos conocimientos y unas habilidades que superan
con mucho las capacidades reales de cualquier persona. La informacin so-
bre la que se ha de basar la decisin no siempre es suficiente, o es demasiado
amplia como para sistematizarla en el tiempo disponible. Los conocimien-
tos del decisor son limitados y ha de decidir, a menudo, sobre temas y pro-
blemas poco conocidos y estructurados; su capacidad de clculo y previsin
de costes y beneficios es mucho menor que la del hombre econmico.
Los valores: El hombre econmico decide en solitario; las consecuencias

de su decisin le afectan a l en exclusiva y se orienta por sus propios va-
lores la soberana del consumidor y la funcin de utilidad individual y
preferencias. Los decisores pblicos no actan en solitario, muchas veces
deciden con otros, en presencia de valores que entran en competencia o
conflicto y sus decisiones determinan el bienestar o malestar de terceros. La
diferencia de intereses y valores est presente, se reconoce y se admite como
un elemento fundamental de las democracias pluralistas. La resolucin del
conflicto de valores no admite un esquema de racionalidad pura; una alter-
nativa satisfactoria para un grupo social es fuente de problemas para otros
grupos.
De carcter organizativo: El decisor forma parte de una organizacin y aun

cuando supera sus limitaciones individuales, tropieza con las limitaciones
que le impone su organizacin. La excesiva departamentalizacin, la espe-
cializacin funcional, los defectos en el diseo de los sistemas de informa-
cin para la decisin, la tendencia a eludir o limitar la evaluacin de los
programas y polticas son barreras al comportamiento racional muy difciles
de superar.
Los costos: El modelo racional es intensivo en informacin, en medios tec-

nolgicos, en recursos humanos de gran cualificacin y, sobre todo, en tiem-
po. Ser racional es muy caro, luego, si no parece obvio que del proceso de
Polticas Pblicas I
de contenidos
45

seleccionadas
anlisis se obtendrn resultados de gran calidad, es preferible ser menos ra-
cional y dedicar los recursos a otros fines. La situacin deseable sera poder
establecer de antemano cuando merece la pena intentar una aproximacin
racional, pero ste es un supuesto difcil de alcanzar. Recordatorio Anotaciones
Limitaciones situacionales: El principal punto dbil del modelo racional

puro es que parte de cero para elaborar la decisin: antes no haba nada,
ahora se decide todo. En muy pocas ocasiones los decisores pblicos se en-
cuentran en una situacin como sta, lo habitual es que tengan que conti-
nuar las decisiones del equipo de gobierno anterior, tratar problemas que ya
estn tratando otras administraciones y desarrollar polticas que no se han
decidido explcitamente. En resumen, pocas veces se decide en el vaco. La
presin de los precedentes, las expectativas y demandas de los usuarios, la
bsqueda de las alternativas socialmente deseadas y polticamente viables li-
mitan significativamente la capacidad de eleccin. En otras palabras, buena
parte de la agenda de problemas, alternativas y decisiones est escrita antes
de que el decisor enfrente su responsabilidad.
4.3.5 La elaboracin de las polticas desde el modelo incremental
Charles Lindblom revis las tesis de Simon sobre las limitaciones del modelo
racional de adopcin de decisiones pblicas, al negar que fuese el mejor
modelo para la elaboracin de las polticas. Segn Lindblom el compor-
tamiento de los decisores pblicos rara vez se adapta a ese modelo, ya que
sus decisiones no son ms que ajustes marginales sobre polticas ya en mar-
cha. El modelo incremental es ms descriptivo que prescriptivo y se basa,
en buena medida, en la observacin del comportamiento cotidiano de los
policymakers.
Lindblom (1990) no admite que el anlisis racional sea el factor principal

del proceso de elaboracin de la poltica pblica. Cuando decimos que
la poltica ms que el anlisis determina las polticas (pblicas), queremos
decir que las polticas se elaboran a travs de los distintos mecanismos por
los que la gente ejerce control, influencia o poder sobre otros, es la inte-
raccin poltica entre los individuos y los grupos sociales el factor que ms
condiciona la elaboracin de las polticas pblicas.
El anlisis cobra as su verdadero significado, pues no es la alternativa al jue-

go poltico, como se infiere del modelo racional, sino una pieza del mismo.
El anlisis se convierte en un mtodo de ejercer control, en una forma til
para la interaccin, en un instrumento de persuasin para atraer a los parti-
cipantes hacia una postura determinada. Lindblom concluye que el anlisis
de polticas es siempre partisano, los individuos usan los recursos analticos
solamente para impulsar sus propios intereses.
El modelo incremental argumenta que las decisiones sobre las polticas son,
ante todo, pragmticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas,
ni en clculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en el mtodo de las
aproximaciones sucesivas y limitadas. Dicho con claridad, el decisor slo
toma en consideracin aquellas alternativas que difieren muy poco de las
polticas que ya se llevan a cabo, rechazando las dems, y analiza slo los
aspectos en que la opcin nueva y sus consecuencias difieren de la situacin
actual, obviando el resto (Aguilar, 1993). De este modo el anlisis se simpli-
fica sensiblemente, al rechazar cualquier opcin que se aleje de las opciones
conocidas, y al no valorar ms que algunas consecuencias de las opciones
objeto de anlisis. As se reduce el universo de posibilidades y de consecuen-
cias a tener en cuenta.
La primera idea bsica del incrementalismo es que, cuanto ms se aleje una

alternativa de las polticas conocidas, ms difcil es anticipar sus consecuen-
cias e impactos, ms complejo es ganar apoyos para sustentar su eleccin y,
ollo
nidos 46
nadas
por tanto, es menos viable polticamente. Adems, Lindblom insiste en la
naturaleza permanente de buena parte de los problemas pblicos, de modo
que las decisiones casi nunca son inditas; por el contrario, la decisin de
torio Anotaciones
hoy forma parte de una larga cadena de decisiones pasadas, de errores y de
logros, de ensayos mediante diferentes medios y de precedentes.
Este estilo de elaboracin de polticas pblicas, que aumenta correctiva-

mente, vez por vez, el margen de maniobra de un gobierno, fue considera-
do por l (Lindblom) como el estilo propio y obligado de las democracias
pluralistas, polirquicas, en sociedades con grupos de inters poderosos,
bien informados, autnomos y capaces de presin efectiva (Aguilar, 1993).
Los crticos de este modelo arguyen que el incrementalismo niega la racio-

nalidad y enfatiza en exceso el factor de viabilidad poltica como criterio
definitorio de lo que es una poltica adecuada. Cambiar las polticas slo
marginalmente reduce el riesgo del fracaso al limitar el cambio radical, pero
imposibilita los superiores beneficios de iniciativas ms ambiciosas e inno-
vadoras.
El modelo incremental ha sido tachado de conservador por legitimar la es-

tructura y el balance de poder existente en la sociedad. En esta contem-
placin no se atacan los verdaderos problemas, ni sus causas, no se buscan
soluciones definitivas, sino pequeas variaciones respecto de la situacin
presente.
4.4
Polticas pblicas desde un enfoque comparado
Para abordar este tema empezaremos haciendo la siguiente pregunta:

Qu debe hacerse en relacin a las polticas pblicas?
La respuesta a cul es la mejor perspectiva a adoptar no es sencilla, pero s se

puede arriesgar una recomendacin pragmtica, casi de tautologa incremen-
talista: seamos racionales cuando sea posible, utilicemos el incrementalismo l-
gico cuando sea oportuno. Racionalismo e incrementalismo no son estrategias
antagnicas: el incrementalismo es altamente racional, puesto que aboga por
actuar slo mediante alternativas cuyos impactos podamos prever. El incremen-
talismo es la racionalidad de lo plausible, de lo previsible, de la certidumbre.
El anlisis para la elaboracin de las polticas es valioso, independientemente

del modelo de elaboracin que se considere, bien para orientar la decisin y
el futuro, bien para comprender el funcionamiento de las polticas pasadas,
descubrir los puntos de mejora y de resistencia. La utilidad del anlisis de las
polticas depende del problema que se trate, de la poltica evaluada y de los
condicionantes presentes. Ahora bien, el incrementalismo no es la mejor es-
trategia si las polticas precedentes muestran resultados insatisfactorios, si los
problemas son nuevos o cambian a gran velocidad y, por aadidura, no sirve
para incorporar soluciones nuevas que surgen de avances tericos y tecnolgi-
cos. Por el contrario, es la mejor estrategia para desenvolverse en un entorno
estable, ante problemas con soluciones conocidas y comprobadas.
Una estrategia de elaboracin racional es oportuna en escenarios que, como

el actual, presentan un volumen y una intensidad de cambio social, poltico y
econmico de gran magnitud. La orientacin racional puede ser el instrumen-
to de mayor utilidad para acercarse a las variaciones de ese entorno, en el que
las soluciones del pasado comienzan a mostrarse inadecuadas e insuficientes.
En ltima instancia, se trata de tener en cuenta conjuntamente razn y poltica
y, dependiendo de la situacin, una tendr ms importancia que la otra para
contribuir en el diseo de la poltica pblica. Este tercer enfoque denomina-
do mixedscanning(Etzioni, 1967, en Aguilar, 1992) toma distancia de los dos
modelos y los rene proponiendo efectuar una exploracin mixta de la elabo-
Polticas Pblicas I
de contenidos
47

seleccionadas
racin de las polticas. La racionalidad, por imperfecta que sea, debe utilizarse
para las grandes decisiones de las polticas, para determinar la orientacin es-
tratgica que el incrementalismo no permite, y, la adaptacin y el ajuste, para
adecuar la decisin a las capacidades organizativas reales y los determinantes
polticos presentes.
En palabras de Etzioni, la exploracin mixta incluye elementos de ambos en-

foques empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran angular que
cubrira todo el campo, pero sin gran detalle la visin estratgica, racional del
problema y una cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por la
primera, merecen un examen en profundidad las alternativas organizativa y
polticamente viables. En resumen, el decisor pblico debe tener en cuenta
en el momento de la formulacin no slo la racionalidad, los valores de eficacia
y eficiencia econmica que recomienda una poltica intachable desde el punto
Diagrama
de vista tcnico,
Objetivos Inicio
sino tambin la viabilidad y legitimidad polticas, el valor de la
sensibilidad democrtica, que recomienda tener en cuenta quin gana qu y
quin pierde qu con cada alternativa.

de contenidos
seleccionadas
POLTICAS PBLICAS LOCALES Y DESARROLLO

Vargas Braulio, pp: 48-53
El enfoque expuesto permite una primera definicin de polticas pblicas. Segn

Dye (1998), son los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas
propuestas y gestionadas desde el Estado (a travs de un gobierno y de una admi-
nistracin pblica) con la finalidad de satisfacer las necesidades de una sociedad
en el presente y tambin en el futuro. Como este autor seala: Todo aquello que los
gobiernos deciden hacer o no hacer.
Como correlato de lo anterior, en el centro de la discusin sobre polticas pblicas

(de ndole econmica, jurdica, cultural, etc.) deberan encontrarse las denomina-
das polticas sociales de carcter multidimensional, e inclusive de marcado nfasis
en aspectos econmico-productivos, ambientales e institucionales. Esto significa
que las polticas pblicas no deben estar segmentadas como tiende a suceder bajo
un enfoque sectorial de gobierno y administracin pblica. Por el contrario, en un
contexto de descentralizacin, las polticas pblicas apuntan a distintas dimensio-
nes que afectan el mayor o menor bienestar y desarrollo, dimensiones que deben
necesariamente retroalimentarse entre s. No obstante, la historia de pases en desa-
rrollo, como el Per, demuestra que de alguna manera se ha contaminado la esen-
cia original de las polticas pblicas, lo que aparentemente indica que han existido
distorsiones serias a nivel del gobierno y de la administracin pblica.
En primer lugar, los gobiernos de turno (dimensin poltico-estratgica) no han-

logrado demostrar capacidad para generar confianza en su facultad de integrar
intereses y expectativas de los diferentes actores, tanto sociales como empresariales,
ni mucho menos para inspirar compromisos colectivos. Tampoco han estado ajenos
a actos de corrupcin y/o a manejos poco transparentes de los recursos pblicos o a
las tentaciones populistas que han hecho de las polticas o, por ejemplo, de los pro-
gramas sociales, un vehculo de clientelismo poltico. En el caso concreto del Per,
las consecuencias se han sentido en sus diversas manifestaciones, desde golpes de
Estado encabezados por militares, pasando por regmenes democrticos nada par-
ticipativos, hasta regmenes democrticos ms participativos, pero con gran dficit
de gobernabilidad democrtica.
En segundo lugar, la situacin de la administracin pblica (dimensin ejecutiva o

tcnica) no ha sido ms alentadora. Por un lado, su desempeo ha mostrado pocos
resultados y casi ninguna voluntad para brindar calidad de servicio a los usuarios
ollo
nidos 48
nadas
de servicios pblicos, es decir, la sociedad en su conjunto. La administracin p-
blica se convierte, por momentos, en una dimensin en exceso burocrtica que,
lejos de atender las necesidades de los ciudadanos y de los agentes productivos,
torio Anotaciones
genera barreras al buen clima necesario para facilitar los negocios y los contratos
sociales (la mano visible del desarrollo). Esta aparente inaccin que suele aquejarla
se ve reforzada a lo largo del tiempo por la relativamente alta movilidad de gestores
pblicos emprendedores quienes no encuentran incentivos para permanecer en
el sector pblico y la complacencia de quienes permanecen en la administracin
pblica. Bajo estas circunstancias, la administracin pblica en general difcilmente
puede esperar retener, ni mucho menos captar, profesionales motivados e innova-
dores que transformen la cultura e innoven las prcticas de gestin para revitalizar
tanto las polticas como la administracin pblica. Por otro lado, la administracin
pblica ha estado sujeta a la voluntad poltica del gobierno de turno y a los intereses
de grupos dominantes al interior de las instituciones pblicas. La mayor parte de la
evidencia recolectada a lo largo de las dos ltimas dcadas seala algunas de estas
malas prcticas de gestin, como las siguientes:
a) Las empresas pblicas y las agencias del Estado (ministerios y entes especializa-
dos) han sido fuente predilecta de empleo de partidarios que no necesariamen-
te cuentan con los conocimientos y preparacin que un determinado puesto
requiere.
b) Al contrario de lo que ocurre en la administracin privada, se han designado ms

personas de las necesarias para un mismo tipo de funcin, lo que ha contribuido
a que los procesos y procedimientos hayan desbordado sus tamaos y tiempos
ptimos. Algunos trmites que deben realizar ciudadanos o empresas enfrentan
un sinnmero de firmas, visados, pasos previos, traslados entre distintas oficinas
(incluso entre distintas instituciones), verificaciones y pagos de diversa ndole
que, en muchos casos, no guardan relacin directa con el propsito del trmite
original y slo alimentan mayores burocracias.
c) Los fondos pblicos han tenido, en instancias lejanas a los mecanismos de con-
trol del gobierno central, un uso muy distinto al planificado, lo que ha restado
recursos para atender otros fines de mayor prioridad, como la salud, la seguridad
alimentaria, la familia, la educacin, el desarrollo econmico local, etc. En estos
casos, los ciudadanos no logran razonablemente entender cmo las institucio-
nes de la administracin pblica pueden operar si han perdido su real foco de
atencin, que consiste en servir a las necesidades de la sociedad. Adems, con
frecuencia estas necesidades son atendidas como si se estuviera haciendo favores
y no cumpliendo una funcin.
d) Retomando el enfoque tradicional de Estado-Nacin, encontramos que resulta

muy difcil disear y gestionar polticas pblicas efectivas. Como se expuso an-
teriormente, ni el gobierno ni la administracin pblica tienen las capacidades,
la inspiracin, la legitimidad ni la confianza suficiente para disear y gestionar
polticas. Esto alimenta la evidente necesidad de impulsar urgentes procesos de
modernizacin y reforma del Estado, no slo a nivel de la administracin pbli-
ca, como normalmente se sostiene, sino tambin a nivel del gobierno y de nues-
tra cultura poltica. En consecuencia, es razonable pensar que para los niveles
de gobierno regional y de gobierno local existen pocos o ningn referente en el
tema del diseo y gestin de polticas pblicas. Esto es una suerte de rumor de
barrio: todos hablan de las polticas pblicas, pero pocos saben a ciencia cierta
qu son, para qu sirven, cmo se disean y qu consideraciones intervienen en
su elaboracin, implementacin, administracin, control y ajuste, entre otros
aspectos.
Las polticas pblicas desde una concepcin moderna del Estado
El punto anterior mostr un panorama con pocas perspectivas para el tema de las
polticas pblicas locales. No obstante, conviene analizar ciertos fenmenos con-
Polticas Pblicas I
de contenidos
49

seleccionadas
vergentes que han empezado a generar oportunidades para el diseo y gestin de
este tipo de polticas.
El primero de ellos es la transformacin progresiva del Estado-Nacin, que ha Recordatorio

de- Anotaciones
jado de ser un Estado de bienestar o benefactor para convertirse en un Estado pro-

motor y moderno cada vez ms conectado al ciudadano, en el sentido ms estricto
de la palabra. Esta nueva figura se basa en un enfoque de racionalidad econmica
que responde al avance industrial y del capitalismo hacia una economa social de
mercado. Las evidencias ms claras refieren que este avance se inicia a partir de
la segunda mitad del siglo XX en un entorno caracterizado por economas indus-
triales en reconstruccin (luego de las guerras mundiales), movimientos obreros,
reivindicacin de la mujer, emergencia del sistema socialista y oposicin al capita-
lismo, etc.; elementos que determinaron un hito histrico en el papel asumido por
el Estado en cuanto a intervenir en todos los mbitos de actuacin de la sociedad
en beneficio de la ciudadana (democracia representativa). En esta transicin an
deben resolverse fricciones y vacos en cuanto a, por ejemplo, marcos regulatorios
y desarrollo econmico local como contrapeso a la mayor exposicin y niveles de
competencia derivados de la mayor apertura del mercado. Por competencia no so-
lamente entendemos la pugna entre empresas y sus respectivos productos de di-
ferentes localidades por ganar cuota de mercado, sino tambin la competencia de
economas (locales y regionales) por recursos estratgicos (como el agua), capitales
de inversin y posiciones de poder poltico y/o comercial que, entre otros y en su
conjunto, hacen la diferencia entre la polarizacin y la equidad en la distribucin
de oportunidades, riqueza y bienestar.
El segundo fenmeno es la emergencia de la participacin de los ciudadanos, en

especial de los actores locales, en los procesos polticos y de toma de decisiones
en materia de desarrollo. Esto viene ocurriendo de forma paralela a los procesos
de descentralizacin y regionalizacin que, para ser viables, requieren exaltar la
participacin y el compromiso de todos a fin de enfrentar las restricciones y las
oportunidades del colectivo. En este contexto, la democracia y los derechos de los
ciudadanos se van perfeccionando y surge la preocupacin por incrementar las
competencias del mbito local para afrontar la participacin ciudadana en las de-
cisiones pblicas. Nuevamente, se hace evidente que hablar de polticas pblicas
no se restringe a tomar decisiones en un solo sentido o aspecto, sino que obliga a
entender las relaciones causa-efecto con otras reas o dimensiones. De ah el carc-
ter multidimensional de las polticas pblicas. Combinando ambos razonamientos,
se hace necesario utilizar un enfoque hbrido que articule el fortalecimiento del
Estado con la construccin de ciudadana. Este enfoque privilegia la figura de un
Estado moderno y promotor que evoluciona ms all del enfoque asistencialista o
paternalista por el cual las necesidades de la sociedad son definidas por el Esta-
do para adoptar un enfoque basado en la promocin del desarrollo integral, que
beneficie tanto a ciudadanos como a empresas y otros agentes interesados en el
desarrollo local, regional y/o nacional. Precisamente este matiz integrador requie-
re que los gestores pblicos y privados no pierdan de vista factores elementales de
carcter nacional, suprarregional y global (por ejemplo, internacionalizacin de la
economa, formacin de bloques econmicos), porque, como es sabido, la realidad
local se construye tambin a partir de las tendencias e innovaciones presentes in-
cluso en sociedades muy distantes, y la globalizacin permite una gran movilidad
de informaciones, tendencias, modas y recursos que irremediablemente sern, en
todo o en parte, asimilados por nuestra propia sociedad. Esta perspectiva moderna
de las polticas pblicas en un escenario de estados modernos que se descentralizan
y construyen competencias en los mbitos locales de gobierno a fin de entrar en
contacto directo con el ciudadano y con la globalizacin alude directamente a
que el gobierno y la gestin pblica descentralizados precisan de compartimentos
territoriales en los cuales se pueda delegar competencias y funciones de gestin y
ejecucin en temas pblicos, y de promocin en temas privados. En este sentido los
gobiernos locales son polticamente relevantes, y ello presupone que su rol no debe
ser solamente el de concentrar todos sus esfuerzos en tareas administrativas y de
prestacin de servicios, sino tambin el de disear polticas pblicas, emplear ms
eficientemente los recursos pblicos, priorizar las actividades y proyectos de mayor
impacto en el bienestar y el desarrollo (costo-efectividad) y que tiendan a facilitar
la intervencin de las fuerzas de mercado a favor del impulso a la economa local.
Este y otros aspectos vienen progresivamente emergiendo, mxime cuando se cae
ollo
nidos 50
nadas
en cuenta de que en un escenario de descentralizacin los gobiernos locales se ven
reforzados al tomar el poder que concentraban los estados centralistas.
torio Anotaciones Diagrama Objetivos Inicio
ACTIVIDAD N2:
de contenidos

seleccionadas
de contenidos
CONTROL DE LECTURA N 1:
seleccionadas

de contenidos
GLOSARIO DE LA UNIDAD I
seleccionadas
Polticas pblicas: Fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado

de un proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de
Recordatorio decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos,
Anotaciones
mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponde-

rantemente del mismo frente a los problemas pblicos vividos por la sociedad civil
Gestin pblica: Es la aplicacin de todos los procesos e instrumentos que posee

la administracin pblica para lograr los objetivos de desarrollo o de bienestar de
la poblacin. Tambin se define como el ejercicio de la funcin administrativa del
gobierno
Decisin pblica: La toma de decisiones consiste, bsicamente, en elegir una op-

cin entre las disponibles, a los efectos de resolver un problema actual o potencial
(aun cuando no se evidencie un conflicto latente).
Decisiones programadas: Son aquellas que se toman frecuentemente, es decir son

repetitivas y se convierte en una rutina tomarlas; como el tipo de problemas que
resuelve y se presentan con cierta regularidad ya que se tiene un mtodo bien esta-
blecido de solucin y por lo tanto ya se conocen los pasos para abordar este tipo de
problemas, por esta razn, tambin se las llama decisiones estructuradas
Decisiones no programadas: Tambin denominadas no estructuradas, son decisio-

nes que se toman ante problemas o situaciones que se presentan con poca frecuen-
cia, o aquellas que necesitan de un modelo o proceso especfico de solucin, por
ejemplo: Lanzamiento de un nuevo producto al mercado, en este tipo de decisio-
nes es necesario seguir un modelo de toma de decisin para generar una solucin
Polticas Pblicas I
de contenidos
51

seleccionadas
especfica para este problema en concreto
Instituciones: Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sis-
temas complejos y estructurantes de normas, estilos, polticas y de rutinas cultural-
mente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lgica de la continuidad, la
estabilidad y la permanencia
FAllos de mercado: En economa fallo de mercado es el trmino usado para des-

cribir la situacin que se produce cuando el suministro que hace un mercado de
un bien o servicio no es eficiente, bien porque el mercado suministre ms cantidad
de lo que sera eficiente o tambin se puede producir el fallo porque el equilibrio
del mercado proporcione menos cantidad de un determinado bien de lo que sera
eficiente
Poltica fiscal: Las decisiones del gobierno referentes al gasto pblico y a los impues-
tos constituyen la poltica fiscal (ingresos y gastos del estado)
Ingresos pblicos: Los ingresos pblicos son los ingresos del estado obtenidos fun-
damentalmente a travs de los impuestos son los ingresos pblicos creados por ley
y de cumplimiento obligatorio por parte de los sujetos contemplados en la misma.
Presupuesto pblico: Los ingresos y los gastos del sector pblico se integran cons-
tituyendo el presupuesto. El presupuesto del sector pblico es una descripcin
de sus planes de gasto y financiacin; dicho presupuesto suele ir acompaado de
cambios en los impuestos
Problema social: Son fragmentaciones de la cuestin social, trminos en los cuales

se instituye lo social como instancia pblica de la accin social del Estado, siendo
Objetivos Inicio
el Estado capitalista el que, en cada momento histrico, define, jerarquiza, clasifica
y fragmenta la cuestin social como problemas sociales
os
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD I
s
Garca Prez, I.(2009). Metodologa y diseo de estudios para la evaluacin de polticas pbli-
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nueva Democracia en dficit (BID Cap VIII)
ollo
nidos 52
as Glosario Bibliografa Diagrama Objetivos Inicio

nadas
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD I
torio Anotaciones
de contenidos
I) Lea detenidamente los siguientes enunciados y elija la alternativa que, en cada caso,
complete la idea presentada:
seleccionadas
1. Cuando hablamos de las polticas pblicas estas deben incluir obligatoriamente:
La alternativa que la idea:

a) Planes ( )
b) Programas ( )
c) Objetivos ( )
d) Metas ( )
e) Objetivos y metas ( )
2. Las caractersticas clave de las polticas pblicas son:
Adaptabilidad y eficiencia ( )
a)
b)
Flexibilidad y cooperacin ( )
c) Orientacin hacia el inters pblico privado ( )
d)
Coherencia y Eficacia ( )
e) Interdependencia y fiabilidad ( )
3. Las Polticas distributivas se definen como:
a) Tienen que ver con lo que el gobierno va a hacer, como construir autopistas,
abonar un subsidio por desempleo o prohibir la venta de alcohol a menores de
edad. ( )
b) Tienen que ver con la manera en que se va a hacer algo o con quien va a em-
prender la accin ( )
c) Insisten en proporcionar bienes o servicios a determinado segmento de la po-
blacin (individuos, grupos, empresas, etc. ( )
d) Imponen restricciones o limitaciones al comportamiento de individuos y gru-
pos, como el cdigo de circulacin. ( )
e) Proporcionan ventajas o desventajas tangibles. ( )
4. El centro de discusin de las polticas pblicas se fundamentan en los aspectos:
a) Econmicos y polticos ( )
b) Polticos y sociales ( )
c) Sociales y culturales ( )
d) Culturales y de planificacin ( )
e) Econmicos, sociales y culturales ( )
5. El carcter institucional de las polticas pblicas se refiere a:

a)
Las condiciones sociales ( )
b) Las organizaciones empresariales ( )
c) Las polticas generales del estado ( )
d) Al conjunto de normas y valores de la sociedad ( )
e) Al conjunto de principios y doctrinas ( )
Polticas Pblicas I
de contenidos
53

seleccionadas
II) Lea cuidadosamente las siguientes preguntas y responda, en cada, caso con Verda-
dero (V) o Falso (F):
6. Woodrow Wilson manifestaba que la administracin queda fuera del dominio propio
de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas.

V ( ) F ( )
7. Mientras que la formulacin de polticas es funcin de la burocracia estatal, la imple-

mentacin es construccin exclusiva de los polticos. V ( ) F ( )
8. Las estructuras orgnico-funcionales determinan normativamente las competencias

que cada unidad tiene y la vinculacin coordinada entre ellas nos habla de unas inter-
dependencias funcionales. V( ) F ( )
9. Eugene Bardach resalt que la implementacin de polticas pblicas tiene un carcter

eminentemente econmico. V ( ) F ( )
10. Las burocracias estatales se mueven en planos delimitados por el tipo de interde-
pendencia y el tipo de rgimen de gobierno. V ( ) F ( )
11.- La administracin pblica ha estado sujeta a la voluntad poltica del gobierno de
turno y a los intereses de grupos dominantes al interior de las instituciones pbli-
cas. Incluso hasta el presente. V ( ) F ( )
12.- El Estado ha dejado de ser un ente de bienestar o benefactor para convertirse en un
ente promotor y moderno cada vez ms conectado al ciudadano.
V ( ) F ( )
13.- Los gobiernos locales tienen como rol debe ser solamente el de concentrar todos
sus esfuerzos en tareas administrativas y de prestacin de servicios.
V ( ) F ( )
14.- Bajo la perspectiva de racionalidad limitada, se considera que las instituciones for-
males e informales no son creadas necesariamente o usualmente para ser eficientes
en la sociedad, por el contrario en muchos casos son creadas y diseadas para servir
a los intereses de los ms poderosos de ella. V ( ) F ( )
III) En cada caso, asocia los conceptos de la columna de la izquierda con las caracters-
ticas que encuentras en la columna de la derecha:

Columna 1 Columna 2
1.- Decisin pblica a.- Se considera la gestin como prcti-

ca y como disciplina, con particular
atencin al papel de la Economa
2.- Gestin pblica b.-Es el proceso mediante el cual se rea-
liza una eleccin entre las opciones o
formas para resolver diferentes situa-
ciones de la vida en diferentes contex-
tos
3.- Polticas pblicas c.- Organizaciones sociales, organizacio-
nes polticas, ONGs
4.- Fallo de mercado d.-Fenmeno social, administrativo y po-
ltico especfico, resultado de un pro-
ceso de sucesivas tomas de posicin,
que se concretan en un conjunto de
decisiones, acciones u omisiones, asu-
ollo
nidos 54
nadas
midas fundamentalmente por los go-
biernos
5.- Actores de las polticas e.-Es el trmino usado para describir
torio Anotaciones la pblicas situacin que se produ-
ce cuando el suministro que hace un
mercado de un bien o servicio no es
eficiente
a) 1-a; 2-b; 3-e; 4-c; 5-b

b) 1-b; 2-a; 3-d; 4-c; 5-e
c) 1-b; 2-c; 4-c;5-d; 5-a
d) 1-c; 2-a; 3-d; 4-c; 5-b
e) 1-b; 2-a; 3-d; 4-e; 5-c
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
55

seleccionadas
Desarrollo
UNIDAD II: POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADO
de contenidos
DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD II

Diagrama
Lecturas Objetivos
Glosario Inicio
Bibliografa
seleccionadas
LECTURAS
Desarrollo
de contenidos
Recordatorio
Actividades
Anotaciones
Autoevaluacin
SELECCIONADAS
Lecturas
seleccionadas
Glosario autoevaluacin
Bibliografa BIBLIOGRAFA


Tema N 1: El Estado 1. Redacta un pequeo 1. Valora la relacin en-
como
Desarrollo problema y como
Actividades Autoevaluacin ensayo sobre las funcio- tre polticas pblicas y
solucin
de contenidos
nes bsicas del estado gestin pblica
1.1 Del Burocratismo al como ente tutelar de 2. Valora y reconoce la
Estado mnimo los derechos humanos gobernabilidad como
1.2 El Estado
Lecturas
seleccionadas
Glosario como
Bibliografapro-
2. Comenta la actuacin base del desarrollo
tector y garante de los del estado en un con- econmico
derechos humanos texto de globalizacin 3. Respeta y defiende los
1.3 El Estado en entornos econmica, social, cul- derechos de la pobla-
globalizados
Recordatorio Anotaciones tural, etc cin en la definicin
Lectura seleccionada N1 3. Explica los plantea- de las polticas sociales
Puede gestionarse la mientos existentes so-
complejidad de los proble- bre los derechos huma-

mas sociales? Aportacio- nos y de gnero
nes de la teora a la com- 4. Describe los principa-
plejidad de la formulacin les elementos constitu-
de polticas pblicas. p.p. tivos de la intercultura-
284-287ProQuest Central lidad
Tema N 2: Enfoque de
derechos, gnero e inter-
culturalidad
2.1 Los derechos humanos Actividad N1
2.2 Derechos de gnero
2.3 La interculturalidad Actividad N2
Lectura seleccionada N 2 Tarea Acadmica N 1

Contra la participacin:
Discurso y realidad de las
experiencias de partici-
pacin ciudadana de la
Fuente Jos Manuel Rua-
no. pp. 95-97ProQuest
Central
Autoevaluacin de la uni-
dad II
ollo
nidos 56
Actividades Autoevaluacin UNIDAD II: POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADO
nadas
TEMA 1: EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCIN
torio Anotaciones
1.1 Del Burocratismo al Estado mnimo11
1.1.1 Introduccin
Max Weber, en 1919, defini el Estado moderno como una asociacin de
dominacin con carcter institucional que ha tratado, con xito, de mono-
polizar dentro de un territorio la violencia fsica legtima como medio de
dominacin y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en ma-
nos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales
que antes disponan de ellos por derecho propio, sustituyndolos con sus
propias jerarquas supremas. Por ello se hallan dentro del Estado institu-
ciones tales como las fuerzas, la administracin pblica, los tribunales y la
polica, asumiendo pues el Estado las funciones de defensa, gobernacin,
justicia, seguridad y otras como las relaciones exteriores
Para que la nacin pueda ejercer o eventualmente recuperar su soberana

no existe otro instrumento que el Estado. Las naciones no preexisten al
nacionalismo; son, por el contrario, obra de este ltimo a travs de su ins-
trumento de nivelacin cultural y poltica que es el Estado nacin. No hay,
como pretenden los nacionalistas, naciones sin Estado. El nacionalismo pre-
cede a la nacin porque las identidades se construyen y escogen. As, el Esta-
do resulta ser un instrumento. En su origen no es un fin sino un medio. Ya
tenemos a Francia, ahora debemos hacer a los franceses decan los revolu-
cionarios de 1789, porque se pensaba que el Estado nacional sera slo una
fase transitoria hacia una comunidad igualitaria y armnica, libre y fraterna
que no usara ya de instrumentos de dominacin social Lo mismo pensaron
los revolucionarios bolcheviques cuando organizaron el estado de la clase
obrera como el camino inevitable hacia la sociedad sin clases. Sin embargo,
ese camino conduce hacia la unidad y la identidad y rechaza la pluralidad.
El nacionalismo quiere construir nacin, la nacin es identidad es decir
igualdad con ella misma. La funcin del Estado es entonces nacionalizar,
es decir, nivelar, asimilar, hacer de una poblacin heterognea dividida en
grupos dialectales, lealtades tribales y religiosas diferentes, un cuerpo de
ciudadanos que hablen la misma lengua y se consagren al engrandecimien-
to de la nacin como identidad.
Casi todas las sociedades del mundo constituyen en realidad un delicado

equilibrio entre etnias, minoras de diversos tipos, grupos agrarios distintos,
culturas diferentes. Parte de ese equilibrio depende de todo aquello que las
comunica: mecanismos de interculturalidad, grupos tnicos intermedios y
el propio lenguaje de la clase dominante, adems de un sistema nacional de
mitos que se extrae del pasado histrico o se constituye con alusiones reli-
giosas. En el caso de pases todava en parte rurales como el Per, la propie-
dad de la tierra, la familia y la religin son la base de la cultura campesina.
Pero nada de esto supone ciudadana. La ciudadana constituye una tpica
categora de la cultura occidental desde su origen griego.
En medio de estas sociedades donde coexisten identidades colectivas, la ciu-

dadana tiene que ver con la soberana individual. Un ciudadano es antes
que todo, un individuo. La ciudadana est construida sobre la individuali-
dad. Pero la individualidad como tal slo existe en occidente y sus ramifica-
ciones. Grandes reas del mundo, el mundo rabe por ejemplo, no han asi-
milado todava la idea del individuo. En la evolucin histrica para sondear
en el origen de la ciudadana, hay que remontarse a Lutero. Con Lutero
surge la idea de la subjetividad individual y la relacin directa del individuo
con Dios, sin mediaciones. El individuo es inventado para construir sobre l
la idea de la ciudadana.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Mazouz, Bachir;Emery, Yves;Ct, Louis. Management International; Fall 2004; 9, 1; ProQuest
12
Central.La transformacin del estado y de sus organizaciones: una perspectiva gerencial inter-
nacional.
Polticas Pblicas I
UNIDAD II: POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADODesarrollo
de contenidos
57

seleccionadas
La soberana del Estado reproduce la soberana del individuo. Luego viene
histricamente el perodo de las monarquas absolutas que se expanden y
abarcan pueblos, etnias y culturas diversas y en algunos casos, como los del
imperio austrohngaro y el zarista, resultan ser verdaderas crceles de pue-
blos. Es en contradiccin con esas monarquas absolutas que va producin-
dose la idea del estado natural. Es un mito al que despus se aadir otro: el
de la ciudadana portadora de derechos. Los socilogos diran: constructos,
ideas construidas para dar respuesta a realidades que no son aceptadas por
injustas.
La palabra Estado es moderna y corresponde a la unificacin poltica lo-

grada despus de la era medieval. Para los griegos, la palabra polis, o sea
ciudad, expresaba la comunidad diferenciada por un modo de vida propia.
El Estado era entendido por los romanos como red pblica o civitas. Del
uso de las expresiones tales como status re romanae, pude provenir la voz
Estado. Al extender su dominacin, Roma llam imperium a su organiza-
cin poltica, acentuando as el elemento decisivo del concepto Estado,
que es el imperio o potestad de mandar. En el derecho germnico tambin
se acentu el elemento de dominio, pues el Estado fue llamado Reich, voz
que procede de regnum, o sea mando de un prncipe.
Con el Estado se alcanza el grado ms alto de la organizacin social, el de

la unidad colectiva dotada de capacidad para la autodeterminacin y regida
por una ordenacin jurdica. El hecho de que el Hombre est naturalmente
destinado a la convivencia fue lo que determin las formas primitivas de la
vida social y la aparicin del Estado
Histricamente, ha sido el Poder el que ha creado el Estado, organismo

social encargado de realizar el derecho. Lo ms probable es que el Estado
reconozca su origen en el acatamiento tcito de la autoridad de quienes
asumieron el Poder por un simple impulso de voluntad. La coexistencia
de familias, o bien quiz de sujecin de unas familias a otras, aadida a la
descendencia comn en una estirpe, no bastan para dar nacimiento a la
sociedad civil, que es especficamente distinta de la familia. Se precisa siem-
pre un factor de asentimiento a las obligaciones recprocas, de costumbre o
aceptacin tcita, para explicarse la formacin del Estado.
Por naturaleza, las actividades del Estado se manifiestan en tres formas, que
se les denomina funciones: legislativa, administrativa y jurisdiccional. Me-
diante los actos legislativos, el Estado instituye el ordenamiento jurdico que
regula su organizacin y su accin, as como la vida social. Mediante actos
administrativos, el Estado provee las necesidades y mantiene los servicios
pblicos de seguridad y de vida en relacin. Mediante actos jurisdiccionales,
el Estado interviene en las controversias y declara el derecho concreto, en
los casos en que se precisa su aplicacin.
Pero la conduccin del Estado, o sea la actividad poltica, est por encima de
la clasificacin de funciones. Pero que sin embargo, a modo didctico em-
prenderemos a estudiar cada una de estas funciones, debiendo distinguirlas
desde el punto de vista sustancial o material, que atiende a la naturaleza
intrnseca del acto, y del punto de vista formal, que atiende al rgano o
autoridad que realiza el acto.
1.1.2 Del ideal burocrtico al complejo de la administracin pblica
Las organizaciones pblicas como las conocemos hoy en da conservan, en

distintos grados segn los pases y los sistemas polticos imperantes, las ca-
ractersticas del tipo ideal weberiano de la burocracia (Weber, 1956). Como
nos recuerdan diversos especialistas (Germann, 1996; Merrien, 1998), Max
Weber elabor este concepto en reaccin contra el funcionamiento irracio-
nal e ineficiente que observ en las organizaciones de su poca. Preocupado
ollo
nidos 58
UNIDAD II:POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADO
nadas
por la intensificacin de los conflictos sociales de finales del siglo XIX y la
politizacin creciente de los sistemas pblicos, y fundamentalmente inte-
resado en lo que hoy llamaramos la gobernabilidad de las organizaciones
torio Anotaciones
desde el punto de vista de los ciudadanos, Weber propone una visin ideal
de la organizacin capaz, segn l, de aplicarse a todo tipo de actividad
humana y en especial a los asuntos pblicos. El modelo, asentado en la au-
toridad racional-legal, implica un funcionamiento neutral e impersonal del
rgano de ejecucin de las tareas pblicas, fuertemente teido por una vi-
sin mecanicista de los sistemas sociales (Morgan, 1989), por no decir una
visin cientificista, segn el paradigma de la poca que la mayora de las
disciplinas sostena.
La burocracia, entonces, se asienta sobre una nueva legitimidad que la dis-

tingue de la legitimidad basada en la costumbre, la voluntad del Prncipe o
el carisma personal de sus diligentes, y as se presenta, en la concepcin de
Weber, como un sistema profesional, fiable, eficiente y esencialmente demo-
crtico, puesto que acta en el marco de la legalidad y respeta la igualdad
del ciudadano ante las leyes. He aqu un conjunto de cualidades que, sin
grandes modificaciones, bien podra formar parte de un programa de refor-
ma actual. Pero entonces, qu sucedi? Por qu el modelo burocrtico se
convirti, con el paso del tiempo, en la expresin misma del parkinsonismo
avanzado?
Podran adelantarse numerosas explicaciones tcnicas, para lo cual basta-

ra con referirse a la dinmica misma de la burocracia weberiana. Analiza-
remos algunas de ellas ms abajo, en la parte dedicada al estancamiento de
ciertas reformas. Hemos de recalcar, en esta etapa, que la organizacin bu-
rocrtica, cada vez ms consciente de su interdependencia con el entorno,
parece poco abierta y permeable a los cambios que se dan a su alrededor. En
particular, el modelo va mostrando progresivamente algunas lagunas que
pueden explicar en parte su desprestigio actual:
La evolucin de la legitimidad de la accin pblica, que asocia a los funda-

mentos democrticos y legales de su funcionamiento requisitos de mayor
eficiencia y eficacia. Ello se resume a veces en el objetivo que consiste en
pasar de una conduccin concentrada en los recursos a una orientada a los
resultados y los efectos de la accin pblica (Bussmann, Klti y otros, 1998).
Es cierto que el modelo weberiano, por lo menos en su anlisis micro polti-
co, no hace particularmente hincapi en este aspecto;
La previsibilidad y la optimizacin, por oposicin a la flexibilidad y la adap-

tacin. En tanto que el accionar burocrtico est bien adaptado a un medio
estable, en el que los procesos de trabajo son repetitivos y las necesidades
de los ciudadanos estn claramente identificadas, resulta inadecuado -como
todo lo mecnico- en un entorno cambiante en el que debe primar la capa-
cidad de adaptacin.
El profesionalismo enfrentado al desafo que constituyen las necesidades

y las expectativas de los beneficiarios de las prestaciones pblicas. Aqu se
oponen dos lgicas: la de la prestacin, concebida desde dentro de la orga-
nizacin por profesionales conscientes de su excelencia y formados acorde
con los criterios de sus oficios respectivos, y la de los usuarios, a menudo in-
competentes en el piano tcnico pero que expresan necesidades reales ante
una administracin que, en definitiva, est a su servicio, incluso cuando se
trata de prestaciones de autoridad (por ej., de los rganos de aplicacin de
la ley). Pero no se pretende explicar aqu todos los mecanismos que condu-
jeron a un giro tan radical respecto de la percepcin del ideal burocrtico.
Sin embargo, quisiramos resaltar que las crticas dirigidas a este sistema,
y que son en gran medida de carcter transnacional (Emery, Clivaz y otros
1997), encuentran su origen tanto en los hechos como en la percepcin de
la sociedad civil y de la poblacin respecto del aparato estatal.
Polticas Pblicas I
UNIDAD II:POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADODesarrollo
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59

seleccionadas
Estas crticas se originan en primer lugar en el temor eterno de enfrentarse
a un Estado demasiado poderoso, tentacular e intervencionista en exceso,
un fenmeno vinculado en parte al fundamento histrico propio al ejerci-
cio del poder pblico en el cual la administracin acta en contra de ciertas
categoras de ciudadanos con el fin de cambiar su comportamiento. Ello a
su vez genera por definicin una forma de descontento, incluso de resenti-
miento, hacia el Estado. Las crticas son luego alimentadas por el universo
inquietante, y hasta desconcertante, del aparato burocrtico en s, con su
naturaleza misteriosa, impenetrable y a veces cmico-cnica, en particular
en las grandes estructuras. Las crticas hacia los sistemas inspirados por la
burocracia weberiana se van sumando en la segunda mitad del siglo XX, con
la mira puesta durante mucho tiempo en el funcionamiento interno de la
burocracia, cuya aparente optimizacin deja de hecho un amplio espacio a
las manifestaciones de poder y la transformacin de las metas oficiales que
le fueron asignadas, especialmente la internalizacin de los objetivos y el
poder de la regla, considerada como fin y no slo como medio.
Luego, y en vinculacin directa con lo que precede, existe una sensacin

de que el funcionamiento del aparato burocrtico es ineficiente y su costo
excesivo, sobre todo si se considera que cada ciudadano contribuye con sus
impuestos a financiarlo. Lo que es ms interesante an, la sospecha de inefi-
cacia se amplifica por el sentimiento de que hay una irresponsabilidad or-
ganizada donde la administracin se protege detrs de su neutralidad y un
muro en ocasiones impresionante de leyes y reglamentos. El obstculo ms
persistente proviene sin lugar a dudas de esa suma de stiras, en apariencia
inagotable, que describen el mundo de los oficinistas en general y de los
empleados pblicos en particular.
1.2
El Estado como Protector y Garante de los derechos hu-
manos13
Los derechos fundamentales representan la positivacin y, con ella, la determi-

nacin especfica de la exigencia inherente a la norma fundamental. Segn esto
los derechos fundamentales no se encuentran constituidos por un conjunto de
normas que deben tener un estructura semejante, sino que non configuran un
sistema que tiene como ncleo la norma-principio que exige la garanta de la
libertad y un complejo en tramado de normas con diferente estructura, el cual
vara de acuerdo a las necesidades y tradiciones culturales de los distintos con-
textos sociales. Precisamente, la primera ventaja que ofrece esta descripciones
mostrar que resulta compatible afirmar la universalidad delos derechos funda-
mentales y, al mismo tiempo, admitir su carcter histrico.
Cuando se afirma la universalidad de los derechos fundamentales nos referimos

al ncleo del sistema, como elemento constitutivo del sentido social del ordena-
miento jurdico. En cambio, al hablar de las variaciones de los derechos funda-
mentales se destaca las diferentes maneras en las que se ha buscado realizar las
condiciones que permiten el ejercicio de la libertad en los distintos contextos
sociales.
1.2.1 Derechos fundamentales y justicia distributiva
Al principio de equidad, un proceso reflexivo del que no se puede anticipar

un resultado con validez general. Para pensar en torno al orden del sistema
de los derechos fundamentales podemos acudir a la conocida distincin que
propone T.H. Marshall entre derechos civiles, polticos y sociales. Segn l,
esa distincin no la impone la lgica, sino la historia. Los derechos civiles se
habran consolidado en el siglo XVIII, los derechos polticos en el siglo XIX
y los derechos sociales en el siglo XX. Esto corresponde, hasta cierto punto,
con la historia de Gran Bretaa, los Estados Unidos y los pases Escandina-
vos. Sin embargo, no se adecua al proceso histrico de otras naciones. Por
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Serrano Gmez, Enrique. Derechos Fundamentales y Justicia Distributiva Proquest Bibliote-
13
ca Central
ollo
nidos 60
nadas
ejemplo, en Alemania el reconocimiento estatal de los derechos sociales
precedi a los derechos polticos. Ello se debe a que el Canciller Bismark
utiliz los derechos sociales para negar a los ciudadanos, especialmente ala
torio Anotaciones
clase obrera, sus derechos polticos. Algo parecido haba sucedido en Fran-
cia durante el Imperio Napolenico.
La consolidacin de los derechos polticos presupone lgicamente la vigen-

cia de los derechos civiles. Por ejemplo, el derecho a votar y ser votado, ele-
mento central de los derechos polticos, pierde su sentido si se carece delos
derechos bsicos que garantizan la libertad individual. En Cubase puede vo-
tar, pero la ausencia de los derechos civiles, convierte a los procesos electo-
rales en una mascarada de la dictadura. Las elecciones representa un rasgo
distintivo de los sistemas democrticos, pero su xito, es decir, su adecuado
funcionamiento en trminos dela normatividad democrtica, requiere de
una serie de condiciones .La primera de ellas es la garanta efectiva de los
derechos civiles, ya que esto es un requisito necesario de una autntica com-
petencia .Por otra parte, los derechos sociales presuponen la existencia de
derechos civiles y polticos. Quiz este nivel del orden lexicogrfico no re-
sulte evidente; de hecho, parece contradecir al sentido comn, para el cual
la posesin de un cierto nivel de bienes representa una condicin necesaria
para el ejercicio de la libertad. La aparente solidez de esta idea tan exten-
dida se desvanece en cuanto nos adentramos en el complejo problema que
encierra la justicia distributiva. A pesar de las diferencias que encontramos
en esta amplia polmica, existe un amplio acuerdo respecto a que no es po-
sible acceder a una frmula que nos permita determinar una solucin con-
creta. Desde el republicanismo clsico hasta nuestros das, se ha planteado
que, ante la imposibilidad de reducir la distribucin justa a un tema tcnico,
la nica alternativa consiste en pensar en criterios distributivos que deben
ser determinados a travs de la participacin de los diferentes grupos socia-
les. Criterios que, adems, deben corregirse o transformarse de acuerdo a
las cambiantes circunstancias sociales. Esto implica que los derechos civiles
y polticos representan una condicin necesaria, aunque no suficiente, para
acceder y mantenerla eficacia de los derechos sociales. Es importante reite-
rar que no es posible pensar el desarrollo del sistema de los derechos funda-
mentales como una simple sucesin histrica que conduzca de los llamados
derechos de primera generacin a los de tercera generacin.
Cuando alguien sostiene que los derechos fundamentales slo deben estar
conformados por normas universales asume, de manera implcita o expl-
cita, que las condiciones de una distribucin igualitaria de la libertad ya
existen o ya han existido, por lo que las diferencias que encontramos en
esa sociedad son el resultado de las decisiones individuales y, por tanto, no
pueden ser calificadas como injustas. Pero la idea de una igualdad origina-
ra que marca el punto cero del proceso distributivo no tiene un sustento
emprico. Por el contrario, la distribucin igualitaria de las condiciones que
permiten el ejercicio de la libertad representa una meta que requiere al-
canzarse en el futuro. De ah, la explicacin de los derechos fundamentales
como un sistema que se mueve desde la universalidad a la particularidad. Se
trata de un proceso de especificacin que empieza por cuestionar los privi-
legios tradicionales, para dirigirse, posteriormente, a enfrentar las distintas
formas de dominacin que afectan a los diversos grupos sociales.
Universalidad y particularidad no son excluyentes; por el contrario, repre-

sentan los extremos en los que oscila el sistema de los derechos fundamen-
tales. La universalidad significa la inclusin delas diferencias en la unidad
del orden civil; sin embargo, para cumplir con este imperativo se requieren
normas particulares, que sean sensibles a la situacin especfica de los dis-
tintos grupos sociales. Por otra parte, cabe destacar que la defensa de la
particularidad implica, de manera necesaria, la referencia a un principio
universalista.
Polticas Pblicas I
de contenidos
61

seleccionadas
1.3 El Estado en Entornos Globalizados
La globalizacin es un proceso de interdependencia e integracin econmica,

social, poltica y cultural, cuyas manifestaciones se dan en diversos mbitos deRecordatorio
las Anotaciones
sociedades contemporneas. Constituyen expresiones de la globalizacin los fe-

nmenos migratorios, mayor intercambio comercial, flujo de inversin privada
sin precedentes, estilos de ida mundiales, movilidad de la mano de obra, etapa
del predominio de la informacin y el conocimiento, entre otros.
1.3.1 Las estructuras del mundo de la vida ante la globalizacin14
1)Cultura: reflexivizacin de la tradicin
La Modernidad se defini culturalmente a s misma como un cambio de

poca; y lo hizo con la conciencia de que ella misma encaraba una discon-
tinuidad intencionada de lo nuevo frente a lo antiguo. La ilustracin busc
sepultar la autoridad de la tradicin, la convirti en su sombra. El mundo
moderno se opuso al antiguo en su pretensin de abrirse radicalmente ha-
cia el futuro liberndose del lastre de la costumbre. Sin embargo, hasta no
bien entrado el siglo XX, las convenciones culturales locales tendieron a
resistir el influjo desestabilizador de la modernizacin o, incluso, a resta-
blecerse en muchos espacios de la vida diaria. Porque, de acuerdo con Gid-
dens, los cambios institucionales alumbrados por la primera modernizacin
se limitaron en gran medida a los subsistemas funcionales diferenciados -el
Estado burocrtico y la economa capitalista- un amplio nmero de prcticas
tradicionales persistieron en las formas de vida modernas. En este sentido,
uno podra decir que haba una suerte de simbiosis entre modernidad y
tradicin. En la mayora de los pases, por ejemplo, la familia, la sexualidad
y las divisiones entre los sexos continuaron saturadas de tradicin y de cos-
tumbre (Giddens, 2001: 55).
La globalizacin irrumpe con consecuencias des niveladoras en esta amal-

gama. Al excavar la mayora de los contextos tradicionales de accin, al
promover el predominio de la ausencia sobre la presencia -mediante el dis-
tanciamiento espaciotemporal que acompaa la intrusin de los sistemas
abstractos- las formas de integracin social tienden a trascender el nivel de
la comunidad local. La fase de la modernizacin reflexiva, al cortar la co-
nexin orgnica con el lugar, altera el equilibrio entre tradicin y moder-
nidad. En este sentido, dos cambios bsicos se estn produciendo hoy bajo
el impacto de la globalizacin. En los pases occidentales no slo las institu-
ciones pblicas, sino tambin la vida cotidiana, se estn desprendiendo de
estas influencias. Y otras sociedades del mundo, que mantenan un estilo de
vida tradicional, lo estn perdiendo. Deduzco que esto est en el ncleo de
la sociedad global cosmopolita emergente (Giddens, 2001: 55).
En tanto conocimiento mutuo mediante los que se interpretan y se sostie-

nen los contextos en la interaccin, la agencia (ontolgicamente) no puede
prescindir de los saberes prctico-tradicionales. Como consenso de fondo
-dado por supuesto e inarticulado-, como conocimiento precategorial de lo
siempre ya familiar, la accin orientada al entendimiento hace uso de esos
medios culturales sin saber reflexivamente que posee tal saber. La consoli-
dacin de la sociedad global respecto a la cultura tradicional se manifiesta
en otro plano: el del sentido comn. En modo alguno el sentido comn
tiene solamente un carcter prctico; ms bien, de acuerdo con Giddens,
podra considerarse comprendiendo un cuerpo ms o menos articulado de
saber tematizado -disponible en forma de conocimiento discursivo- al que es
posible recurrir para explicar y justificar por qu las cosas son y se hacen as.
Es la comprensin terica que posee el agente acerca de los fundamentos
de su actividad, cuyas pretensiones de validez, cuando as se lo requiera,
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Habermas y A. Giddens Las estructuras del mundo de la vida moderno frente a la globaliza-
14
cin. Papeles del CEIC # 76, septiembre 2011 (PROquest Biblioteca Central)
ollo
nidos 62
nadas
debern ser expuestas -argumentalmente- a los criterios pblicos de racio-
nalidad. Aunque demande de sucesivas aclaraciones, precisamente es aqu
donde calan los procesos de globalizacin.
torio Anotaciones
Un mundo donde la modernizacin no se restringe a un rea geogrfica,

sino que se manifiesta globalmente, tiene consecuencias decisivas para el
modo en que podran llegar a reproducirse las tradiciones. Las condiciones
estructurales a las que se expone la sociedad moderna no soportan ningn
pensamiento concluyente, no soporta por tanto autoridad alguna. En un
contexto tal, las certezas de fondo que caracterizan a las formas de vida tra-
dicionales ya no pueden presuponerse como un saber incuestionablemente
vlido; cada vez son mayores las franjas de ese trasfondo que se abordan
mediante una actitud hipottica. Por esta razn, slo bajo el influjo de la ra-
cionalizacin asociada a la modernidad las tradiciones culturales se vuelven
reflexivas. Las proyecciones de mundo que compiten entre s ya no pueden
afirmarse unas frente a otras en una coexistencia exenta de comunicacin,
sino que han de justificar autocrticamente su pretensin de validez a la luz
de una discusin o enfrentamiento argumentativo con las pretensiones de
validez contrarias de todas las dems. Es este el motivo por el que, segn
Giddens, la sociedad pos tradicional es la primera sociedad global. (...) Un
mundo en el que nadie est fuera es un mundo en el que las tradiciones
preexistentes no solo no pueden evitar el contacto con otras tradiciones,
sino tampoco con numerosas formas de vida alternativas. (...) No se trata
de que el otro contesta, sino tambin de que es posible la interrogacin
mutua (Giddens, 1997: 124). En otros trminos, cuando son pblicamente
puestas en cuestin, las tradiciones slo persisten en la medida en que se
hacen accesibles a la justificacin discursiva y estn dispuestas a entrar en
abierto dilogo no slo con otras tradiciones, sino con formas alternativas
de hacer las cosas (Ibdem: 134).
En la sociedad global, tambin bordea un potencial de violencia. El fun-

damentalismo es una clara seal; su irrupcin clausura abruptamente el
dilogo cosmopolita. Y aqu tambin hace falta una aclaracin. Porque no
depende de lo que la gente cree, sino, como la tradicin en general, de por
qu lo creen y cmo lo justifican, el fundamentalismo no se restringe slo a
la religin. Creencias tpicamente modernas como las ideologas polticas,
el racismo, y sobre todo, porque son puestos en jaque con mayor intensidad
por el multiculturalismo, los nacionalismos, pueden tambin presentar ras-
gos fundamentalistas.
2) Personalidad: individuacin e identidades contingentes
No slo la comunidad tradicional, tambin rasgos ntimos de la vida per-

sonal y del yo se entretejen con las relaciones de extensin espacio-tem-
poral que propicia la modernizacin ampliada mundialmente. Con una
afirmacin contundente (y contraintuitiva) Giddens sintetiza una de sus
tendencias: lo que hoy denominamos intimidad y su importancia para las
relaciones personales ha sido en gran medida creada por las influencias
globalizadoras (Giddens, 1997: 123). Contrariamente a lo que marca la
clsica tipologa elaborada por Weber, las prcticas tradicionales, para Gid-
dens, implican siempre socialidad. En el mismo sentido en el que no existe
un lenguaje privado, los individuos pueden seguir costumbres, pero estas
no son una cualidad del comportamiento individual. La tradicin, en su
versin giddensiana, es un medio de organizacin de la memoria colectiva,
una manera de integrar el control reflexivo de la accin con la organiza-
cin del tiempo y el espacio de la comunidad. De este modo, la tradicin se
constituye como una orientacin activa e interpretativa hacia el pasado, que
fortalece, al mismo tiempo, la continuidad de la experiencia al estabilizar
expectativas de comportamiento.
Las sociedades pre-modernas, desde esta perspectiva, proporcionaban un

horizonte de accin relativamente fijo: la verdad formular, en combinacin
Polticas Pblicas I
de contenidos
63

seleccionadas
con la influencia estabilizadora del ritual, deja fuera de juego un nmero
indefinido de posibilidades. Y por eso mismo, porque crea constancia a lo
largo del tiempo -conjuga el pasado y el futuro anticipado-, la tradicin es
tambin un medio de identidad (personal o colectiva). Los miembros deRecordatorio
las Anotaciones
sociedades arcaicas ligaban su identidad a los detalles del saber colectivo fi-
jados mticamente y a las particularidades formales de los preceptos rituales.
La irrupcin de la figura del estilo de vida, en detrimento de las clasifica-

ciones socio-demogrficas clsicas (ej: clase social), es un claro indicador.
Remite a un proceso de progresiva individualizacin de las biografas: un
estado de vulnerable autorregulacin que condensa y estabiliza un proceso
de socializacin que se ha liberado de toda pauta fija. En la modernidad de
la post-planificacin, por tanto, la rutina de la vida cotidiana ya no tiene nin-
guna conexin intrnseca con la autoridad del pasado, pierde previsibilidad
al distanciarse sistemticamente con lo que se ha hecho siempre. Como
nunca antes, en nuestro tiempo se ha roto la continuidad entre pasado y
futuro. Solamente podemos estar seguros de que no podemos estar seguros
de si algo de lo que recordamos como pasado seguir siendo lo que era en
el futuro.
3) Sociedad: redes globales vs solidaridad democrtica
Consideradas ahora en conjunto, de las tres estructuras a travs de las cuales

los mundos de la vida modernos se reproducen simblicamente, slo una
de ellas, en particular, ser afectada con mayor intensidad por las influen-
cias globalizadoras que promociona la modernizacin desbocada: estamos
refirindonos aqu al conjunto de las relaciones personales normativamente
reguladas, es decir, a la instancia de la integracin social. Con ello, como
tambin se ver, lo que en ltima instancia ser puesto en cuestin es uno de
los pilares fundamentales que conforman la autocomprensin normativa de
la modernidad: la utopa de la autodeterminacin solidaria. Es la amenaza
al supuesto de que los ciudadanos, reunidos en una comunidad democrti-
ca, pueden conformar su medio social y desarrollar la capacidad de accin
necesaria para esa intervencin, el desafo poltico que trae consigo la nueva
constelacin posnacional.
La modernidad (y ms todava la globalizacin) es esencialmente accin a

distancia -ana sistemticamente en un mismo espacio la familiaridad y la
extraeza, lo prximo y lo distante- las zonas de solapamiento o convergen-
cia de las convicciones de fondo tienden a encogerse y a reducirse. Con la
excavacin de los contextos tradicionales de accin, por tanto, la prctica
comunicativa cotidiana tampoco puede ya hacer uso de la nocin de verdad
formular -ese complejo de convicciones que combinaba simultneamente
la coercin del poder aterrador y la fuerza vinculante de las convenciones-
propia de los discursos rituales. La tradicin disuelve su fusin de validez y
facticidad, se tornan reflexivas al desbloquear la posibilidad para tematizar
a voluntad cualquier tipo de saber puesto en cuestin. En consecuencia, la
validez de una norma slo podr ser alcanzada ahora -esta es la clave de la
teora de la accin de Habermas- a travs de un desempeo argumentativo
que se exponga a los criterios pblicos de racionalidad propios del lengua-
je orientado al consenso. En adelante, entonces, las convicciones que se
tornan problemticas slo pueden apoyarse o revisarse mediante razones
(Habermas, 2001: 87) As, dada esta ausencia de garantas metasociales, el
peso de la integracin social se desplaza cada vez ms a las operaciones de
entendimiento intersubjetivo de actores para los que quedan irremediable-
mente separadas validez y facticidad, es decir, la fuerza vinculante de las
convicciones racionalmente motivadas y la coercin ejercida por sanciones
externas (Ibdem: 88).
Los contextos de interaccin no pueden cobrar continuidad slo bajo el in-

fluenciamiento mutuo de actores orientados a conseguir sus propias metas;
no es posible formar rdenes estables por medio de un tipo de integracin
ollo
nidos 64
nadas
que corra exclusivamente a cargo de los imperativos sistmicos. Es preciso
(y esto no por exigencia tica) que la sociedad quede integrada en ltima
instancia a travs de la accin comunicativa (Habermas, 2001: 88). Para
torio Anotaciones
ello, en un mundo de la vida profundamente racionalizado, las normas
tendran que presentarse con una autoridad mediante la que la validez que-
dase de nuevo dotada de la fuerza de lo fctico. La solucin de este enigma
la encontramos en ese sistema de derechos que dota a libertades subjetivas
de accin de la coercin del derecho objetivo (Ibdem: 89).
Asimismo, frente a cierta rigidez disciplinaria que en el orden institucional

consolid el capitalismo de posguerra, la globalizacin presenta un poten-
cial liberador. Desencadena una dinmica modernizadora que presiona ha-
cia la apertura ese orden social, burocrtica y estatalmente organizado. El
impulso de disolucin que parte de la expansin y la densificacin de los
nuevos mercados, de los medios de comunicacin, de las vas comerciales,
del contacto entre distintas tradiciones - donde la apertura por s misma po-
see el significado de una experiencia de creciente ambigedad-, promueve
la desintegracin de dependencias slidas o, considerado retrospectivamen-
te, formas autoritarias de dependencia.
La expansin de las redes globales posee un potencial subversivo y liberador

que es innegable. Ahora bien, porque se trata de una dinmica autonomiza-
da y desbocada, sus observaciones tendern -nuevamente- a reeditar la tesis
sobre el principio contradictorio de la racionalizacin europea.
Con la globalizacin se pone en marcha un cambio en la forma de inte-

gracin social. Con la ciega expansin de los mercados globales, los me-
canismos de integracin social tienden a ceder protagonismo frente a los
imperativos de integracin sistmica. Como se ver a continuacin, de no
recibir un contrapeso, el impulso global de apertura que promueve la mo-
dernizacin desbocada termina por embestir las mismas bases democrticas
del Estado de derecho sostenido por el principio de la soberana popular.
Y, como a esta altura ya se sabe, desde el punto de vista de la sociologa
de Habermas, esta arremetida supone ni ms ni menos que menoscabar
el (nico) mecanismo de integracin social que ha de ser factible en la
sociedad moderna.
Al respecto, si la soberana estatal ya no se concibe como un todo indivisi-

ble sino como algo compartido con agencias internacionales, si la poltica
nacional no puede controlar los flujos econmicos, tecnolgicos, informa-
cionales y culturales que atraviesan su propio territorio, los principios de la
democracia deliberativa, es decir, el autogobierno y el consenso se vuelven
problemticos: peligran al verse quebrantada la institucionalidad alcanzada
en el marco del Estado-nacin. En este sentido, las crecientes interdepen-
dencias de la sociedad mundial ponen en cuestin la premisa de que la
poltica nacional, que todava es territorial, (...) pueda realmente coincidir
con el destino real de la sociedad nacional (Habermas, 2000a: 95).
Con la creciente presin hacia la apertura que promueven los mercados glo-
bales se rompe el equilibrio entre democracia y capitalismo. Los gobiernos
nacionales pierden de manera cada vez ms acusada la capacidad de regular
polticamente el ciclo econmico. Y la poltica misma, ante este retraimien-
to, tiende al abandono de los puntos de vista normativos. Se vaca el debate
de su ltimo resto de sustancia; la poltica nacional se acerca cada vez ms
a una suerte de managment que procura la adaptacin a los supuestamente
inevitables imperativos sistmicos del mercado mundial. En su versin neo-
liberal, esta perspectiva funcionalista alcanza el paroxismo: la propia lgica
de la globalizacin econmica se impone para priorizar las condiciones de
competitividad empresarial de la economa nacional sobre otras garantas
normativas, como, por ejemplo, la necesidad de flexibilizar el mercado la-
boral frente al empleo estable.
Polticas Pblicas I
de contenidos
65

seleccionadas
Aunque imperfecta, de ser posible resumir todo lo anterior bajo una fr-
mula concentrada, probablemente sera la siguiente: el dinero sustituye
al poder (Habermas, 2000a: 105). Pero como se viene adelantando, este
desplazamiento de la poltica por parte de los mercados, no se da sin ms.
Con la creciente mercantilizacin de los contextos comunicativos se dete-
riora el potencial de accin reflexiva; la sociedad pierde progresivamente la
capacidad para tomarse a s misma como objeto potencial de su actuacin.
Con el retraimiento de los espacios pblicos, merman las posibilidades para
desarrollar un distanciamiento normativo, y adquirir, por medio de proyec-
ciones de totalidad elaboradas colectivamente (polfonas y borrosas), la
capacidad de reaccionar a percepciones de crisis. Y esto debido a una razn
muy bsica: los mercados, por su misma racionalidad autorreferencial, estn
sordos para los ruidos externos que ellos mismos provocan; les es imposible
responder a informaciones que no vengan articuladas en el lenguaje de los
precios.
Con el medio de control poder, sin embargo, no necesariamente sucede lo

mismo. En tanto mecanismo regulador de decisiones legtimamente con-
sensuadas, puede operar con una lgica distinta. Slo la organizacin del
poder estatal, cuando est institucionalizada democrticamente, puede que-
dar anclada en los rdenes y esferas del mundo de la vida y ser conducida
por el potencial de integracin que posee la solidaridad comunicativa. En
sntesis, slo el poder es susceptible de ser democratizado, no el dinero.
Diagrama Por lo tanto,
Objetivos Inicio y sta es la conclusin del anlisis las posibilidades de un au-
tocontrol democrtico desaparecen per se cundo el mecanismo regulador
de un determinado mbito social se traslada de un medio de control a otro
(Habermas, 2000a: 105).
de contenidos
seleccionadas
Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la

teora a la complejidad de la formulacin de polticas pblicas
Problemas y polticas pblicas
En todas las comunidades existen situaciones o hechos que pueden considerarse

problemas de la colectividad y que, por lo tanto, requeriran de una accin de la
sociedad organizada o la intervencin de la autoridad. Sin embargo, no en todos
los casos se trata de un problema pblico. Para algo sea considerado como tal, es
necesario que ciertos actores lo reconozcan, se movilicen para manifestar su inters
en atenderlo y que sus definiciones de realidad social sean aceptadas por un pbli-
co ms amplio.
Existen diversos modelos para explicar la emergencia de los problemas pblicos y la

construccin de la agenda gubernamental. Por ejemplo Cobb y Elder (1972, citado
por Lorenc), plantean que los problemas de poltica pblica provienen de los con-
flictos entre dos o ms grupos que compiten por la distribucin de recursos o posi-
ciones y que se movilizan para atraer la atencin de los actores gubernamentales u
otros actores sociales. Para ampliar este modelo, los mismos autores plantearon con
posterioridad dos modelos suplementarios: el inside intiative model, donde son los
propios decisores pblicos quienes instalan el problema en la agenda pblica y, con
ello, construyen apoyos para la poltica que ellos mismos disean para atender el
problema); y el mobilizationsmodel, en el que actores cercanos o con capacidad de
influencia sobre los decisores estatales son quienes presionan para que un asunto
sea considerado en la agenda gubernamental.
Blumer (1971, citado por Lorenc, 5) seala que un problema social es siempre
el punto focal para la operacin de intereses, intenciones y fines divergentes que
ollo
nidos 66
nadas
estn en conflicto. Las interacciones entre estos intereses y estos fines constituyen
la modalidad en que una sociedad enfrenta cada uno de sus problemas sociales
torio Anotaciones Enfoques posteriores han incorporado al anlisis factores como la opinin pblica,
el discurso de los medios y la configuracin de la agenda poltica.
Como puede observarse, el problema pblico es quiz la unidad conceptual que

mejor nos permite apreciar la complejidad del sistema social. Sin embargo, la limi-
tacin de la mayora de los modelos radica en que no consideran que los problemas
pblicos son dinmicos, por lo que una respuesta adecuada en un momento, puede
dejar de serlo en el siguiente; separan artificialmente los actores sociales de los
estatales; y no incorporan todas las variables que pueden incidir en la construc-
cin social de los problemas de poltica pblica.
La poltica pblica, como respuesta al problema (o como parte del mismo), es otro
de los conceptos que se requiere examinar. Cardozo (2006), citando a Subirats, la
define como un campo de actividad gubernamental, un propsito general a reali-
zar, una situacin deseada, una propuesta de accin especfica, las normas relativas
a cada problemtica, el conjunto de objetivos y programas de accin del gobierno
en un campo de cuestiones; o bien, el producto y resultado de una especfica ac-
tividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho, el impacto
real de la actividad gubernamental, el modelo terico o las tcnicas aplicables que
sustentan una iniciativa gubernamental, etc. (p25)
De manera ms concluyente, Cardozo define a las polticas pblicas como un fen-

meno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un proceso de suce-
sivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u
omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismos que se traducen
en la respuesta preponderante a los problemas pblicos vividos por la sociedad civil
(p.p.25-26)
Bajo este enfoque, el actor preponderante es el gobierno. Sin embargo, habra que
tener en consideracin que el decisor pblico no es necesariamente el nico actor
o el ms importante en el proceso de definicin de problemas y polticas pblicas.
Existen mltiples recursos que pueden ser movilizados por los actores segn sus
intereses; tales recursos pueden ser econmicos, polticos, tcnicos o normativos, y
sus efectos pueden potenciarse utilizando herramientas mercadolgicas.
En este sentido, conviene sealar que gran parte de la capacidad de influencia o

control (es decir el poder) de un actor depende de su habilidad para plantear pro-
blemas pblicos, para convencer a los dems de que su planteamiento es el correcto
y de que su propuesta es la que mejor responde al inters pblico.
Esto es relevante en razn de que en un sistema democrtico tiene como eje la crea-
cin de consensos, es decir, la construccin de mayoras que apoyen (explcita o
implcitamente) una u otra decisin (Subirats, 2001, 2). Aqu aparece el concepto
de opinin pblica, que suele ser extremadamente ambiguo pero que es relevan-
te para entender la naturaleza compleja de los asuntos pblicos.
Aplicaciones de la teora de la complejidad a la formulacin de polticas pblicas

Intuitivamente, a partir de lo expresado previamente, podemos decir que el mundo
social, en lo general, y el espacio pblico, en lo particular, funcionan como sistemas
complejos.
Tambin podemos deducir que existe un serio inconveniente al tratar de formular
leyes o supuestos que expliquen de manera inequvoca el comportamiento de un
sistema complejo y sus agentes; por ejemplo, asumir que sus elecciones econmicas
o polticas siempre sern racionales. Como ya se ha mencionado, el inconveniente
es que simplifican artificialmente la naturaleza del sistema.
Polticas Pblicas I
de contenidos
67

seleccionadas
A manera de sntesis, podramos decir que existen diversos factores que nos permi-
ten apreciar la complejidad a los asuntos pblicos:
1. Es difcil que haya un consenso sobre lo que significa el inters pblico enRecordatorio
un Anotaciones
momento y en un lugar determinado.

2. Las decisiones de los actores polticos no necesariamente responden a criterios
racionales, sino que suelen responder a otros criterios como el compromiso.
3. Las instituciones pblicas son plurales vertical y horizontalmente y muchas veces
actan con lgicas distintas por lo que sus intereses suelen contraponerse. Ms
que un todo uniforme, se asemejan a una red de agencias que al movilizarse im-
pactan, de manera intencionada o no, a otras instancias y actores.
4. La voluntad de movilizacin de los actores polticos se relaciona con sus preferen-
cias e intereses y generalmente tratan de influir, condicionar, bloquear o activar
las decisiones pblicas utilizando distintos medios.
5. Tanto las relaciones entre los actores como la construccin social de los proble-
mas son estructuras dinmicas y pueden alterarse de manera significativa a partir
de pequeas modificaciones en las condiciones, debido a la no linealidad de los
sistemas.
Algunas preguntas que sera recomendable hacer antes de formular una poltica
pblica, es Existe un diseo o propsito del sistema social? y en este sentido, cul
es la finalidad o propsito de una poltica pblica? responde a los propsitos del
sistema social? o emerge como reaccin o acomodacin de los agentes guberna-
mentales para sobrevivir o competir en un mercado electoral?
Entre las aportaciones de la teora de la complejidad a las polticas pblicas, se

encuentra la nocin de que es posible estimar el grado de complejidad de un pro-
blema y con base en ello determinar si se le puede gestionar con probabilidades
de xito.
Se dice que las posibilidades de resolucin de un problema (y de inclusin en la

agenda pblica) dependen de que este sea adecuadamente definido y planteado. A
pesar de esto, muchos problemas pblicos no son adecuadamente tratados debido
a que los decisores de polticas pblicas no conocen su grado de complejidad y por
lo tanto no pueden saber si el problema puede ser resuelto y, en caso de que as sea,
qu elementos deben ser considerados para gestionarlo.
Otra posibilidad de aplicacin es la generacin de modelos de sistemas complejos

mediante la simulacin de las interacciones entre sus agentes. Una de las claves
para poder simular las interacciones consiste en incorporar al modelo los criterios
de eleccin que utilizan los distintos actores. Esto incluira tanto los elementos ra-
cionales como los no racionales y en ocasiones aleatorios que se utilizan.
Finalmente el pensamiento complejo hace una aportacin significativa para una

comprensin realista de los alcances de la poltica pblica. Como dice Edgar Morin,
ser realista en el sentido complejo, significa comprender la incertidumbre. Com-
prender la incertidumbre implica asumir una racionalidad distinta a la de las cien-
cias modernas cuyo enfoque central apunta hacia el control de los fenmenos. Los
fenmenos complejos son difcilmente controlables, y la comprensin de esto im-
plica que la accin debe orientarse hacia cmo aprovechar la complejidad y cmo
participar de la complejidad.
ACTIVIDAD N1:
de contenidos

seleccionadas
ollo
nidos 68
UNIDAD II:POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADO
nadas
TEMA N 2: ENFOQUE DE DERECHOS, GNERO E INTERCULTURALIDAD
torio Anotaciones
2.1 LOS DERECHOS HUMANOS15
2.1.1 Introduccin
El derecho al desarrollo humano y sostenible se presenta en el mundo actual

como un derecho humano de tercera generacin junto a otros derechos hu-
manos como los relativos al medio ambiente, a la paz, a la asistencia huma-
nitaria o al patrimonio comn de la humanidad, los cuales ponen de relieve
la necesaria dimensin de solidaridad que debe impregnar la concepcin,
interpretacin y aplicacin de todos los derechos humanos. Esta dimensin
solidaria es pertinente frente a la actual globalizacin o mundializacin neo-
liberal, la cual impone una visin marcadamente individualista, mercantil y
financiera de la realidad humana, siendo el derecho de propiedad privada
el derecho ms efectivamente protegido, incluso por delante del derecho a
la vida, sin preocuparse apenas por las enormes desigualdades econmicas y
sociales existentes y lo que es peor: agravndolas y aumentndolas an ms.
En este sentido, el derecho al desarrollo que se postula en el marco de las
Naciones Unidas exige una visin integral de los derechos humanos, po-
niendo de relieve su universalidad, interdependencia e indivisibilidad, las
cuales constituyen caractersticas y propiedades fundamentales que se atri-
buyen a los derechos humanos contemplados en la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos de 1948, segn la doctrina elaborada y manifes-
tada reiteradamente desde distintos rganos de las Naciones Unidas. Ello se
debe a que, tras la concepcin del derecho al desarrollo como un derecho
humano, figura la aspiracin de que la libertad y la dignidad deben estar al
alcance de todos en condiciones de igualdad, aspecto este ltimo marginado
por los promotores de la actual globalizacin o mundializacin neoliberal.
Por estas razones, conviene sealar que, en el mbito de la teora jurdica ac-
tualmente dominante, sobre todo en los pases ms ricos, el derecho al desa-
rrollo humano y sostenible es un derecho de difcil aceptacin y elaboracin
si nos ceimos a los esquemas y conceptos tradicionales de los derechos,
de cuo liberal burgus y de marcado carcter individualista y patrimonial.
2.1.2 Concepto y fundamento
El derecho al desarrollo es un derecho individual y colectivo y consiste en el

derecho de todos a poder desarrollar al mximo sus capacidades, y as poder
disfrutar plenamente de todos los derechos humanos y libertades funda-
mentales. Para ello deben crearse las condiciones polticas, jurdicas, econ-
micas, sociales y culturales que permitan y promuevan que todo ser humano
logre ese desarrollo pleno de sus capacidades y de su personalidad, y que
ste no se reduzca a los ms privilegiados. En este sentido, la Declaracin
sobre el Derecho al Desarrollo (DDD), adoptada mediante la Resolucin
de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 4 de diciembre de 1986,
considera el derecho al desarrollo como:
un derecho humano inalienable en virtud del cual todos los seres humanos
y todos los pueblos tienen derecho a participar en un desarrollo econmi-
co, social, cultural y poltico en el que puedan realizarse plenamente todos
los derechos humanos y libertades fundamentales, y a beneficiarse de este
desarrollo (Art. 1).
Dicho derecho implica asimismo un proceso de mejora permanente del

bienestar y de la calidad de vida de todos de manera justa y equitativa, tal y
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Snchez, N. A. (2009). EL DERECHO AL DESARROLLO EN EL 60 ANIVERSARIO DE LA DECLA-
15
RACIN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: ESTADO DE LA CUESTIN.ProQuest Cen-

tral- Nmadas, 22(2), pp.418-429.
Polticas Pblicas I
de contenidos
69

seleccionadas
como se reconoce en el Prembulo de dicha Declaracin:
un proceso econmico, social, cultural y poltico global, que tiende al me-

joramiento constante del bienestar de toda la poblacin y de todos losRecordatorio
in- Anotaciones
dividuos sobre la base de su participacin activa, libre y significativa en el

desarrollo y en la distribucin justa de los beneficios que de l se derivan.
El objetivo de lograr el bienestar para todos, as como un nivel o calidad de
vida que lo garantice, ya aparece contemplado en la DUDH:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,

as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin,
el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios
(Art. 25.1).
Asimismo, otro artculo de la DUDH que se encuentra muy directamente

vinculado con el derecho al desarrollo, en la medida en que expresa el al-
cance global o universal de los derechos humanos, declara:
Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e interna-

cional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin
se hagan plenamente efectivos (Art. 28).
Este artculo nos remite implcitamente a la necesidad de la cooperacin a

escala internacional, que se menciona explcitamente en el artculo 22 de la
DUDH, as como en los artculos 3 y 4 de la DDD. Esta serie de artculos nos
muestra que existe una correlacin o paralelismo entre la DUDH y la DDD
en la medida en que esta ltima profundiza y completa ciertos contenidos
de aqulla, en particular, en lo que se refiere a los derechos econmicos y
sociales y a la cooperacin internacional.
En dicha Carta figuran a lo largo de su articulado toda una serie de prin-

cipios y propsitos muy vinculados a la idea de desarrollo: En particular,
procede sealar el Prembulo, el artculo 1 y los artculos 55 a 60 (captulo
IX). Concretamente, el artculo 55 afirma lo siguiente:
con el propsito de crear las condiciones de estabilidad y de bienestar ne-

cesarios para las relaciones pacficas y amistosas, basadas en el respeto del
principio de la igualdad de derechos y el de la libre determinacin de los
pueblos, la Organizacin promover:
a) niveles de vida ms elevados, trabajo permanente para todos y condicio-

nes de progreso y desarrollo econmico y social;
b) la solucin de los problemas internacionales de carcter econmico, so-

cial y sanitario y de otros problemas conexos, as como la cooperacin
internacional en el orden cultural y educativo; y
c) el respeto universal de los derechos humanos y de las libertades funda-

mentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma
o religin, y la efectividad de tales derechos y libertades.
Podemos observar que en este artculo se condensan buena parte de los

elementos clave, ya sealados, para dar sentido y contenido al concepto de
desarrollo (econmico y social), aunque todava no se conciba como un
derecho especfico. Asimismo, figura un principio de especial relevancia
para el derecho al desarrollo, la libre determinacin de los pueblos, el
cual no se contempla en la DUDH 3, sino que tendr que esperar casi dos
decenios para ser reconocido como derecho humano fundamental en los
Pactos Internacionales de Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea
ollo
nidos 70
nadas
General de las Naciones Unidas en diciembre de 1966, y que entraron en
vigor en enero de 1976, tambin con carcter jurdicamente vinculante por
tener rango de tratados internacionales. En su artculo 1, comn a ambos
torio Anotaciones
Pactos, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC) y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), se
prescribe lo siguiente:
1.1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud

de este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen
asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural.
1.2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremen-
te de sus riquezas y recursos naturales ... En ningn caso podra privarse
a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
Podemos observar como el concepto de desarrollo (econmico, social y

cultural) est bien presente, en un lugar relevante, estrechamente vincu-
lado con el derecho de libre determinacin de los pueblos. Adems, dicho
derecho implica el control soberano de los recursos y riquezas naturales en
la medida en que constituye una condicin necesaria para hacer efectivo el
derecho al desarrollo. Esta evolucin del Derecho Internacional se debe,
entre otras cosas, a que a partir del decenio de los cincuenta del pasado
siglo tuvieron lugar eventos como la Conferencia de Bandung (Indonesia,
1955), la primera conferencia de Pases No Alineados (entonces 29), es de-
cir, pases recin descolonizados que, para desmarcarse respecto de EE.UU.,
URSS y su guerra fra, dieron origen al denominado Tercer Mundo. Su
nmero ir creciendo (Grupo de los 77 en 1964 hasta alcanzar en algunos
momentos 130). En 1961 tuvo lugar la Conferencia de Belgrado, en la que
se institucionaliza el Movimiento de los No Alineados, que culminar en
1962 con la convocatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas para
el Comercio y Desarrollo (CNUCD), la cual se celebr en 1964, y que se
establecer como rgano permanente y subsidiario de la Asamblea Gene-
ral (Resolucin 1995). En ella se destac el comercio internacional como
instrumento necesario del desarrollo econmico. Pero los pases ms ricos
se desmarcaron y prefirieron potenciar los GATT, precedente de la actual
OMC, como lugar ms idneo para imponer sus criterios sobre el comercio
6.
Otros textos a destacar seran, por ejemplo, la Declaracin sobre la Conce-

sin de la Independencia a los Pueblos y Pases Colonizados de 1960 7, que
supone un preludio del reconocimiento universal del derecho de autodeter-
minacin de los pueblos (PIDCP y PIDESC) y la proclamacin del primer
decenio de las Naciones Unidas para el desarrollo 8. Posteriormente, se han
proclamado otros tres, hasta el ao 2000, en el cual se proclamaron los Ob-
jetivos de Desarrollo del Milenio (OMD), los cuales llevan camino de correr
la misma suerte en cuanto a su escasa efectividad 9.
Tras la adopcin de los Pactos Internacionales de los Derechos Humanos

(PIDCP y PIDESC), tambin son reseables de cara a concretar las obli-
gaciones de los Estados y de la Comunidad Internacional para combatir el
subdesarrollo y las relaciones de dependencia y subordinacin de los pue-
blos del Tercer Mundo son, por ejemplo, la Declaracin relativa al estableci-
miento de un Nuevo Orden Econmico Internacional (NOEI), en la que se
destaca que no bastan las ayudas por parte de los pases ricos, puesto que las
causas del subdesarrollo se encuentran ms bien en unas relaciones econ-
micas y comerciales injustas y desequilibradas entre los pases ricos y pobres,
por lo que deben reformarse en profundidad las normas que regulan dichas
relaciones a nivel internacional. Asimismo, la Carta de los Derechos y De-
beres Econmicos de los Estados 11, donde se determinan las obligaciones
jurdicas de los Estados en lo que se refiere al desarrollo econmico, social y
cultural de sus pueblos (Arts. 7 y 8), as como la Resolucin sobre Desarrollo
y Cooperacin Econmica Internacional 12, en el mismo sentido.
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
71

seleccionadas
Siguiendo esta trayectoria, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos, de 26 de junio de 1981, que entr en vigor en 1986, se anticip a
la DDD de Naciones Unidas al considerar el desarrollo como un derecho
de los pueblos cuyo correlativo deber de garantizarlo corresponde a losRecordatorio
Es- Anotaciones
tados:
Art. 22.1: Todos los pueblos tienen el derecho a su desarrollo econmico,

social y cultural, en el respeto estricto de su libertad e identidad, y al disfrute
equitativo del patrimonio comn de la humanidad.
Art. 22.2: Los Estados tienen el deber, separadamente o en cooperacin, de

asegurar el ejercicio del derecho al desarrollo.
Tras la adopcin de la DDD en 1986, de la que ya hemos hablado, el Pro-

grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) decidi iniciar
en 1990 su serie anual de Informes sobre Desarrollo Humano, documentos
de referencia imprescindibles para abordar la realidad de la problemtica
en torno al derecho al desarrollo y su puesta en ejercicio. En 1992, tuvo
lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo en Ro de Janeiro, a partir de la cual el derecho al desarrollo
adquiere una nueva dimensin, la de sostenibilidad, es decir, el desarrollo
debe garantizar no slo la satisfaccin de las necesidades y el bienestar de las
generaciones presentes sino tambin el de las generaciones futuras.
2.1.3 Los obstculos
El contexto histrico actual se caracteriza por la denominada mundializa-

cin o globalizacin, predominantemente comercial y financiera, y sin
olvidar su imprescindible componente militar. Dicho fenmeno est provo-
cando que la desigualdad econmica y social aumente por doquier, incluso
en los pases ms ricos, y sus principales perdedores son los individuos y
grupos ms vulnerables y desfavorecidos, tal y como se refleja en los infor-
mes sobre desarrollo humano del PNUD, entre otros. Asimismo, dicha glo-
balizacin o mundializacin conlleva una gran ofensiva para extender por
todos los rincones del planeta y en todos los mbitos de la actividad humana
los valores e intereses de los grupos y fuerzas hegemnicos que dominan la
produccin y el mercado capitalistas en una versin ultraliberal (el denomi-
nado neoliberalismo 14). Dichos grupos y fuerzas estn constituidos por
los Estados ms ricos e industrializados, encabezados por Estados Unidos
de Amrica (EE.UU.) y su aparato militar, las instituciones financieras y co-
merciales internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial
y Organizacin Mundial del Comercio, principalmente), todos ellos bajo la
tutela de las empresas y bancos transnacionales 15.
Como consecuencia de ello, est agravndose cada vez ms el intercambio

comercial injusto y desequilibrado entre los Estados, los bancos y las em-
presas transnacionales de los pases ricos del centro (triada: EE.UU., UE,
Japn), por una parte, y los pases pobres de la periferia o tercer mundo,
por la otra, facilitado por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y
sus normas de libre comercio, junto a su tribunal para la resolucin de
conflictos. La enorme presin ejercida en orden a la apertura total de los
mercados de los pases pobres a los productos exportados por los ricos aca-
rrea el hundimiento de sus mercados al no poder competir en igualdad de
condiciones con las empresas transnacionales y sus productos subvenciona-
dos por los Estados ms ricos, quienes en un solemne ejercicio de hipocresa
continan exigiendo (forzando) a los pases pobres que no sean proteccio-
nistas mientras ellos no dudan en mantener mltiples barreras proteccio-
nistas a los productos exportados por los pases pobres (Poltica Agrcola
Comn en la Unin Europea y normas anlogas en EE.UU. y Japn).
Asimismo, para los pases del Tercer Mundo, la globalizacin o mundiali-

ollo
nidos 72
nadas
zacin neoliberal implica una nueva forma de colonialismo: el reembolso
de la deuda externa. Dicha deuda tiene su origen en los prstamos de las
instituciones financieras internacionales y de los bancos privados transna-
torio Anotaciones
cionales para financiar supuestos proyectos de desarrollo. Para garantizar el
reembolso de la deuda contrada, ms los intereses, dichos bancos e institu-
ciones financieras exigen por medio de las instituciones financieras interna-
cionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial
(BM), la estricta aplicacin de rgidas polticas econmicas denominadas
de ajuste estructural, posteriormente rebautizadas con el engaoso nombre
de estrategias de lucha contra la pobreza, en los pases pobres fuertemente
endeudados y con escasos recursos financieros. Y, en efecto, dichas polticas
de ajuste plantean como objetivo principal el efectuar los pagos correspon-
dientes al reembolso de la deuda externa, la cual en numerosos casos es
deuda odiosa e ilegtima, e incluso formalmente nula 16.
El pago del servicio de la deuda externa (capital + intereses) permite que

la transferencia de capitales sea, hoy en da, predominantemente desde el
Sur o Periferia, cada vez ms pobre y endeudado, hacia el Norte o Centro,
rico e industrializado, y no al revs, como debera suceder si se quiere hacer
realidad el desarrollo en el Tercer Mundo. Se calcula que entre 1980 y 2006
la cantidad transferida desde los pases en desarrollo a los pases desarro-
llados en concepto del servicio de la deuda externa se eleva a 7.673,7 miles
de millones de dlares, lo que no ha impedido que el saldo de dicha deuda
haya aumentado de 617,8 miles de millones de dlares en 1980 a 3.150,6
miles de millones en 2006, segn el Fondo Monetario Internacional, y se
estima un aumento hasta 3.350 miles de millones en 2007. Asimismo, debe-
mos aludir un hecho que est afectando en pleno ncleo del dominio de las
fuerzas y grupos hegemnicos: las crisis financieras que padecen los grandes
bancos transnacionales de los pases ricos, debido en gran medida a su acti-
vidad predominantemente especulativa, facilitada por uno de los emblemas
de la actual globalizacin o mundializacin neoliberal, es decir, la libertad
de circulacin de capitales. En efecto, el actual proceso de globalizacin se
centra en el mundo financiero a gran escala, cuyos principales protagonis-
tas son los bancos y empresas transnacionales, quienes se han convertido
asimismo en grandes especuladores.
En lo que se refiere al Tercer Mundo, este fenmeno favorece todo tipo de

capitales especulativos dispuestos a abandonar los pases de alto riesgo
(es decir, los ms pobres) con la misma rapidez que entraron, es decir, a la
mnima seal de alarma, hundiendo an ms en la miseria a los ms po-
bres de dichos pases. Esto sucedi en el decenio de los noventa en los pa-
ses entonces denominados tigres asiticos (Tailandia, Indonesia, Taiwn,
Corea, etc.), elogiados desde la metrpoli como modelo de crecimiento
econmico y prueba del xito de las recetas neoliberales. Dicha crisis se si-
multane con otras similares en Amrica Latina (Mxico, Brasil, Argentina)
y en pases como Rusia, ante la pasividad e impotencia de las instituciones
financieras internacionales (FMI, BM). Crisis peridicas y repetitivas que
se suceden cclicamente, y que son consustanciales al sistema econmico
dominante. Ahora le toca el turno a la metrpoli. Por su propia naturale-
za, el capital privado financiarizado se inclina por la mayor rentabilidad
en el menor plazo y por la garanta de que las ganancias as obtenidas sean
repatriadas a sus lugares de origen en vez de reinvertirse all donde se
obtuvieron dichas ganancias.
A esto se aade que el importe de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en

trminos de porcentaje del Producto Nacional Bruto (PNB) de los Estados
de los pases ms ricos e industrializados, contina estando muy por debajo
de la cifra del 0,7% a la que se vienen comprometiendo desde hace ya tres
dcadas. Recientes datos muestran un descenso de dicha ayuda en un 5% en
2009, situndose en el 0,3% para el conjunto de los pases donantes.
Polticas Pblicas I
de contenidos
73

seleccionadas
2.1.4 Las alternativas
En primer lugar, hay que destacar la prioridad de disponer de servicios

sociales bsicos para todos, principalmente para los ms pobres, lo cual Recordatorio Anotaciones
constituye un elemento esencial en cualquier estrategia de lucha contra la

pobreza. Estos servicios sociales deben comprender, por ejemplo, la alimen-
tacin suficiente, la atencin sanitaria, la educacin bsica, la salud de la
reproduccin y la planificacin familiar, el abastecimiento de agua potable
y el saneamiento en viviendas adecuadas, entre otros. Para ello se requiere,
en general, la elaboracin y aplicacin de medidas a escala nacional e inter-
nacional para, por un lado, movilizar los recursos tcnicos, econmicos y
humanos necesarios en pro del modelo de desarrollo humano y sostenible
y, por el otro, la proteccin y promocin de los derechos e intereses de los
individuos y grupos ms vulnerables y desfavorecidos.
En este sentido, y en orden a establecer unas relaciones comerciales ms jus-

tas y equilibradas entre pases ricos y pobres, deben potenciarse propuestas
frente a la OMC o sus sucedneos a escala regional o continental, como el
ALCA (Asociacin para el Libre Cambio de las Amricas), que promueven
EE.UU. y sus empresas transnacionales.
En lo que se refiere a la deuda externa, seran necesarias medidas encamina-

das a abolir o anular y no slo aliviar o aligerar la deuda externa de los
pases menos desarrollados. En este sentido, deberan llevarse a cabo, por
ejemplo, auditoras para determinar el origen de dicha deuda, pues en gran
parte es de naturaleza odiosa e ilegtima por ser fruto de decisiones y actos
ilcitos y fraudulentos cometidos por gobernantes corruptos y altos cargos
de instituciones internacionales, as como de empresas y bancos transnacio-
nales, para su exclusivo beneficio.
Asimismo, es necesario reformar a fondo instituciones internacionales como

el FMI, el BM y la OMC, o reemplazarlas por otras ms democrticas. Por
otro lado, debe establecerse un marco jurdico internacional de obligado
cumplimiento que regule la actividad de las empresas y bancos transnacio-
nales, y no un mero cdigo de buenas prcticas fijado y supervisado por
ellos mismos. Tambin deben establecerse sistemas de tributacin interna-
cional, es decir, normas y obligaciones plenamente jurdicas, y no meramen-
te donaciones, para financiar programas de desarrollo. En particular, dichos
sistemas tributarios internacionales deben ser plenamente aplicables en los
denominados parasos fiscales.
Otra alternativa relevante se refiere al desarme: si se llevaran a cabo polticas

para hacerlo efectivo, ello permitira canalizar hacia polticas de desarrollo
una enorme cantidad de recursos 22. De hecho, en 2006 los gastos en arma-
mento superaron en 11,6 veces la cantidad destinada a AOD. Tales recursos,
facilitaran enormemente llevar a cabo medidas especficas para combatir
enfermedades que se cobran un elevado nmero de vidas humanas (SIDA,
malaria, por ejemplo) y para reducir los efectos desmesurados de los desas-
tres y catstrofes naturales en dichos pases.
Asimismo, hay que mencionar los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM), acordados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, ce-
lebrada en Nueva York en septiembre del ao 2000. En dichos objetivos los
lderes mundiales (participaron en total 189 Estados) fijaron una serie de
metas a lograr en plazos definidos y cuyo progreso hacia su realizacin fuera
mensurable. Dichas metas y objetivos consisten bsicamente en la lucha con-
tra la pobreza, el hambre, las enfermedades endmicas, el analfabetismo,
el deterioro del medio ambiente y la discriminacin contra la mujer. Entre
los objetivos citados figura el reducir a la mitad el nmero de personas que
subsisten con menos de un dlar diario para el ao 2015. En la Cumbre
sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en el ao 2002,
se insisti particularmente en las metas encaminadas a reducir el nmero de
ollo
nidos 74
nadas
personas que carecen de acceso al agua potable y de saneamiento e higiene
bsicos, entre otros.
torio Anotaciones 2.2 Derechos de Gnero16
La propiedad como ya hemos precisado es un derecho real, cuyas caractersticas

son que es un derecho autnomo, perpetuo, exclusivo, inviolable y elstico.
2.2.1 Una Interpretacin Ideolgica de la Sexualidad
Los Principios sobre la aplicacin de la legislacin internacional de dere-

chos humanos en relacin con la orientacin sexual y la identidad de gne-
ro -ms conocidos como Principios de Yogyakarta- comienzan definiendo los
dos ltimos conceptos. Consideran que la orientacin sexual est unida a
la atraccin emocional, afectiva y sexual que pueda sentirse por otras per-
sonas, as como a las relaciones sexuales que puedan mantenerse con ellas.
Mientras que, de acuerdo con estos principios, la identidad de gnero
depende de la vivencia interna de la sexualidad y sus expresiones externas.
Al defender que existe una pluralidad de orientaciones sexuales intentan

negar la diferencia sexual hombre/mujer y centrar la atencin en las emo-
ciones. La objetividad de la naturaleza humana sexuada es sustituida por
la subjetividad de las emociones individuales. Se niega la diferencia sexual
para afirmar en su lugar una supuesta diversidad sexual. De esta forma, se
pretende cambiar la realidad para conformarla a los propios deseos de cada
momento.
A travs de las mltiples identidades de gnero se quiere desvincular la

identidad personal del sexo que nos viene dado de manera natural. La iden-
tidad dependera entonces del gnero, una creacin individual potencial-
mente cambiante. La persona estara en un proceso de autoconstruccin
siempre inacabado. La palabra sexo es sustituida conscientemente por la
palabra gnero. Ya no habra dos sexos, sino hasta siete gneros. La identi-
dad no sera sexual, sino de gnero.
Partiendo de la negacin de la diferencia sexual hombre/mujer, y de la

invencin de la expresin diversidad sexual, no se reconoce la diferen-
cia objetiva esencial entre la familia constituida por el matrimonio de un
hombre y una mujer y su descendencia, y la eventual unin de personas del
mismo sexo: la familia natural est llamada a la fecundidad, mientras que la
unin de personas del mismo sexo es en s misma estril. Sin embargo, los
Principios de Yogyakarta insisten en su propsito de redefinir el concepto
de familia al afirmar que existe una diversidad de formas de familias. Tras
modificar el significado de esta institucin, y por ende el de matrimonio, los
principios pretenden crear nuevos derechos a la adopcin y a la reproduc-
cin asistida, que seran disfrutados tambin por las parejas del mismo sexo.
Los Principios de Yogyakarta, basados en la ideologa de gnero, en abso-

luto constituyen una interpretacin neutral de la sexualidad. Al contrario,
en ellos subyace la idea de que la identidad personal fruto de la diferencia
sexual hombre/mujer y sus manifestaciones familiares y sociales son conse-
cuencia de una determinada educacin y de los roles estereotipados para
hombres y mujeres.
2.2.2 Un grupo carente de autoridad
Si nos preguntamos por el origen de los Principios de Yogyakarta, es decir,

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Marsal, C. (2011). LOS PRINCIPIOS DE YOGYAKARTA: DERECHOS HUMANOS AL SERVICIO DE
16
LA IDEOLOGA DE GNERO*/THE YOGYAKARTA PRINCIPLES: HUMAN RIGHTS AT THE SERVICE

OF GENDER IDEOLOGY.Dkaion, 20(1), 119-130-ProQuest Central.
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
quin los ha elaborado y firmado, nos encontramos con que no han sido acor-
dados en conferencia internacional alguna, no han surgido de una institu-
cin de las Naciones Unidas, tampoco han sido debatidos por representantes
de diferentes pases... Entonces, quin los ha escrito? Recordatorio Anotaciones
Pues se trata de un autodenominado Panel internacional de especialistas

en legislacin internacional de derechos humanos y en orientacin sexual e
identidad de gnero formado ad hoc. Los principios cuentan con la firma de
veintinueve personas entre las que se encuentran activistas feministas y de aso-
ciaciones de gays y lesbianas, algunos profesores de Derecho y magistrados,
varios relatores y algunos miembros de comits de la ONU. Del 6 al 9 de no-
viembre de 2006 organizaron una reunin en una universidad de Indonesia,
en la ciudad de Yogyakarta, a la que solo acudieron diecisis personas. Al ao
siguiente, en marzo de 2007, difundieron el texto de los principios.
Los miembros del grupo autor de los Principios de Yogyakarta no fueron ele-
gidos por los gobiernos de pas alguno, por lo que no representan a ningn
Estado. Son un reducido grupo de personas sin capacidad de comprometer
jurdicamente a pas alguno.
Los redactores consideran que los Estados ya se han obligado en cuestiones

de orientacin sexual e identidad de gnero en virtud de anteriores tra-
tados internacionales de derechos humanos. Por ello -sin que nadie se los
haya solicitado- se propusieron recopilar y clarificar estas obligaciones, desa-
rrollndolas a travs de unos principios. Y los presentaron como si fueran un
tratado internacional, como si su opinin -o mejor dicho, su ideologa- fuera
ley internacional. Han pretendido autoinvestirse de autoridad.
No solo no tienen autoridad alguna para obligar a los Estados, sino que ade-
ms tampoco representan consenso internacional alguno. No existe acuerdo
acadmico ni poltico en el que apoyar sus principios. Y tampoco han sido
discutidos y elaborados por un variado grupo de especialistas internacionales
en este campo. Eso s, quienes han estado abundantemente -o quiz exclusi-
vamente- representados han sido los promotores de la agenda pro homose-
xualidad.
2.2.3 Un texto NO jurdico con pretensin de obligatoriedad
Los Principios de Yogyakarta carecen de carcter jurdico y no son en abso-

luto vinculantes para ningn Estado, as como tampoco para organizacin
internacional ni social alguna. Como ya hemos visto, no se trata de una reso-
lucin internacional, ni mucho menos de un tratado internacional. Ningn
Estado ha discutido ni ratificado el texto. Han sido nicamente redactados
por un autodenominado distinguido grupo de especialistas en derechos
humanos constituido por s mismo con la sola finalidad de difundir una
determinada interpretacin de la sexualidad, la de la ideologa de gnero.
A pesar de ello, los Principios de Yogyakarta utilizan un estilo y terminologa

con apariencia legal, simulando un tratado internacional de derechos hu-
manos. Cada principio afirma una supuesta obligacin en materia de dere-
chos humanos, y es acompaado por una serie de recomendaciones a los
Estados. Ahora bien, estn redactados como si fueran autnticas obligacio-
nes internacionales. Adems, terminan con un listado de recomendaciones
adicionales a los organismos de las Naciones Unidas, a las instituciones y or-
ganizaciones regionales y nacionales de derechos humanos, a los tribunales,
organizaciones profesionales y comerciales, a los medios de comunicacin, a
las ONG, etc., pidiendo la adhesin ciega a los Principios de Yogyakarta y las
correspondientes acciones tendentes a asegurar su realizacin efectiva en su
respectivo mbito de actuacin.
Los autores de los principios se atreven incluso a recomendar a los tribuna-

ollo
nidos 76
nadas
les que incorporen vigorosamente en su jurisprudencia el desarrollo de
los conceptos orientacin sexual e identidad de gnero al interpretar
y aplicar la legislacin de derechos humanos. A travs de los Principios de
torio Anotaciones
Yogyakarta, este grupo de personas pretende imponer la aplicacin de la
ideologa de gnero en todos los mbitos de la vida social, a pesar de que
ningn Estado haya debatido ni firmado este documento.
El texto de los principios dice sistematizar y afirmar las obligaciones preexis-

tentes de los Estados en materia de derechos humanos, pero en realidad se
pretenden crear y desarrollar nuevas obligaciones internacionales, un nuevo
estndar legal mundial conforme a la ideologa de gnero. Los Principios
de Yogyakarta intentan establecer una nueva interpretacin de la legislacin
internacional en materia de derechos humanos. A travs de un conjunto de
nociones elaborado al servicio de la ideologa de gnero y sin fundamento
jurdico alguno, se quieren redefinir los derechos humanos.
Los Principios de Yogyakarta no solo tienen el peligroso potencial de crear

obligaciones internacionales redactadas por un grupo de personas carentes
de legitimidad para ello, sino que adems pueden minar la credibilidad de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos y, en ltimo trmino, del Dere-
cho Internacional en su conjunto. Los autores de los Principios de Yogyakar-
ta quieren utilizar los derechos humanos como motor de cambio poltico,
social y cultural al servicio de la ideologa de gnero.
2.2.4 Un intento de privilegiar la homosexualidad
Los Principios de Yogyakarta no buscan simplemente el respeto hacia quie-

nes se consideran homosexuales. Quieren crear un nuevo modelo social a
travs de la invencin de presuntos derechos para estas personas, que se re-
sumiran en la consagracin de las prcticas homosexuales como supuesto
derecho humano. Pretenden que la legislacin internacional de derechos
humanos sea aplicada de manera especial a las personas de diversas orienta-
ciones sexuales e identidades de gnero. Y al concretar cmo quieren que se
lleve a cabo esta tarea, reinterpretan los derechos humanos y afirman nuevos
derechos inexistentes que atribuyen especficamente a las personas que se
consideran homosexuales. He aqu el fin de la universalidad de los derechos
humanos. Es ms, al redefinir los derechos y crear privilegios para quienes
dicen ser homosexuales, el resultado es la discriminacin del hombre y la
mujer, as como de la familia.
Los redactores de estos principios parten de que, segn ellos, muchos Es-
tados y sociedades imponen a las personas normas relativas a la orientacin
sexual y la identidad de gnero a travs de las costumbres, las leyes y la vio-
lencia, y procuran controlar cmo las personas viven sus relaciones persona-
les y cmo se definen a s mismas. Ante esta situacin, se erigen en grupo
justiciero universal y pretenden influir en la identidad sexual de las personas
-especialmente de los nios y adolescentes- y controlar las relaciones inter-
personales. La homosexualidad deja de considerarse un problema personal
y pasa a tratarse como una cuestin pblica, en un intento de redisear
socialmente la percepcin de la sexualidad de toda la humanidad. Para lo-
grar este objetivo intentan introducir su ideologa de gnero en la poltica,
la legislacin, la cultura, la educacin y todas las dems actividades de la
sociedad. As pretenden manipular la opinin pblica, fingir que estos te-
mas son el mayor problema internacional actual, y presentar su ideologa
como consenso internacional. Dando nuevos derechos a quienes se conside-
ran homosexuales, quieren abolir el matrimonio, la familia y la maternidad,
eliminar la diferencia hombre/mujer de todos los mbitos de la vida social.
Ahora bien, por mucho que esta minora presione intentando imponer los
mencionados Principios, si una sociedad reconoce la importancia de la fa-
milia y el matrimonio como institucin primordial, y se esfuerza en apoyarla
para que contine ejerciendo su misin, podramos pensar que -mientras los
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
ciudadanos siguieran siendo libres- esta ideologa no penetrara en este pas.
Los redactores de los principios han tenido esto en cuenta y han procurado
evitar que pudiera suceder, es decir, que a pesar de que un gobierno quisiera
aplicar su ideologa, esta no llegara a empapar hasta el ltimo resquicioRecordatorio
de Anotaciones
la sociedad.
Por eso, quieren terminar tambin con la libertad de expresin y de educa-

cin de todos aquellos que no comparten su ideologa. Afirman de forma
ambigua que el ejercicio de la libertad de expresin no viole los derechos
y libertades de las personas en toda su diversidad de orientaciones sexuales
e identidades de gnero. La pretendida obligacin de los Estados de velar
por el cumplimiento de este nuevo mandato se utilizara para prohibir la
expresin de ideas y argumentos contrarios a la ideologa de gnero. Aqu
entraran en juego las ficciones del discurso de odio y la homofobia. Lle-
vando estas perniciosas aspiraciones hasta el extremo, querran tipificar nue-
vos delitos que criminalizaran a las personas que expresaran su discrepancia
con la ideologa de gnero. Pero no se quedan ah, sino que pretenden que
esa nueva legislacin de no discriminacin por orientacin sexual e iden-
tidad de gnero alcance tambin la vida privada a travs del control de la
educacin que reciben los menores tanto en casa como en el colegio, entro-
metindose as en la intimidad de las personas y las familias.
Como toda ideologa, la de gnero quiere dominar la educacin. Considera

que es un campo fundamental de propagacin de su concepto de la sexuali-
dad y las relaciones sexuales. A los adultos no es tan fcil hacerles creer que la
prctica de la homosexualidad es algo deseable, o que se trata de un derecho
humano. Cuntas mujeres casadas recibiran con alegra la noticia de que su
esposo ha cambiado de gnero y a partir de ese momento desea mantener
relaciones con hombres? O cuntos hombres se alegraran al conocer que
su esposa ha decidido cambiar de gnero y tener relaciones homosexuales?
O respecto a los hijos, cuntos padres soaran con un futuro en el que sus
hijos varones mantuvieran relaciones homosexuales con hombres y sus hijas
con mujeres? Evidentemente, cambiar la interpretacin de la sexualidad de
las personas maduras partiendo de la negacin de la diferencia sexual natu-
ral entre el hombre y la mujer no es cuestin de una rpida y sencilla campa-
a de manipulacin jurdica, poltica o meditica.
2.2.5 Una ideologa tenazmente propagada en Espaa
Llama la atencin que Espaa sea el pas en el que ms rpida y acrticamen-

te han sido aceptados, asumidos y difundidos los postulados de la ideologa
de gnero recogidos en los Principios de Yogyakarta.
Se ha modificado el Cdigo Civil para redefinir la institucin del matrimonio

y cambiar el concepto de familia, de tal forma que no existe diferencia legal
alguna entre la unin de un hombre y una mujer, y la de dos personas del
mismo sexo, y los trminos padre y madre han sido eliminados del Cdigo
Civil y sustituidos por el de progenitores.
Cualquier persona que presente un informe de un mdico o psiclogo cl-

nico puede solicitar cambio de sexo y nombre en el Registro Civil. De esta
forma los transexuales -sin necesidad de intervencin quirrgica- pueden
conseguir un DNI conforme a sus pretensiones de cambio de sexo.
En julio de 2010 el Gobierno aprob un proyecto de reforma del Registro

Civil por el que desaparecern los libros de familia para ser sustituidos por
certificaciones registrales individuales.
En la educacin primaria, secundaria y el bachillerato se ha introducido

como obligatoria la materia Educacin para la ciudadana, en la que se
estudian los derechos humanos desde la perspectiva de gnero. En 2010 se
ollo
nidos 78
nadas
ha presentado una gua realizada por los ministerios de Educacin y Sanidad
para promover y mejorar la formacin en salud en los centros educativos;
tras establecer la no discriminacin por razn de gnero, y la necesidad
torio Anotaciones
de incorporar en los colegios un tratamiento sensible a los aspectos de g-
nero, se establece como actitud para lograr en los alumnos la valoracin
positiva de las diferencias de gnero, y se incorporan en el currculo los
conocimientos sobre identidad y orientacin sexual. Una de las principales
funciones del Ministerio de Igualdad -creado en 2008- consiste en la atencin
a lo que ambiguamente denominan diversidad de gnero, y en impregnar
a toda la sociedad y a la legislacin de esa imprecisa perspectiva de gnero.
Durante la presidencia espaola de la Unin Europea en el primer semestre
de 2010, una de las prioridades fue incorporar dicha perspectiva. Tambin
se est propagando rpidamente en la universidad a travs de numerosos
estudios y posgrados de gnero. Por su parte, las subvenciones concedidas
por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin tienden a apoyar a
asociaciones pro homosexualidad.
El modelo social que pretenden los Principios de Yogyakarta y la ideologa

de gnero no solo disuelve los conceptos de familia y matrimonio, sino que
niega la diferencia sexual natural entre el hombre y la mujer, sustituyndola
por la teora de que estamos en un continuo proceso de autoconstruccin
del gnero y podramos decidir cambiar nuestra identidad cuantas veces
queramos a lo largo de la vida.
2.3 LA INTERCULTURALIDAD17
2.3.1 Bases Tericas de la Interculturalidad
La interculturalidad se refiere a la interaccin entre culturas, favoreciendo

su integracin y manejando los conflictos existentes. En las relaciones inter-
culturales se establece una relacin basada en el respeto a la diversidad y el
enriquecimiento mutuo.
Este proceso presenta contradicciones; estas se resuelven mediante el respe-

to, el dilogo, la escucha mutua, la concertacin y la sinergia. La intercultu-
ralidad no se ocupa tan solo de la interaccin que ocurre, por ejemplo, entre
un chino y un boliviano, sino adems la que sucede entre un hombre y una
mujer, un nio y un anciano, un rico y un pobre, un marxista y un liberal, etc.
Por supuesto, la interculturalidad est sujeta a variables como: diversidad, de-
finicin del concepto de cultura, obstculos comunicativos como la lengua,
polticas integradoras de los Estados, jerarquas sociales, sistemas econmi-
cos inclusivos o excluyentes.
La interculturalidad tiene que ver con problemas comunicativos entre perso-

nas de diferentes culturas y en la discriminacin de etnias, principalmente.
Otros mbitos de los Estudios Interculturales son aplicados en el mbito de
la educacin, los estudios de mercado y su aplicacin en el diseo de polti-
cas en Salud. Segn Almaguer, Vargas y Garca (2007), la interculturalidad
del siglo XXI tiene referentes precisos en los modelos de comunicacin de
masas en la segunda mitad del siglo XX, la integracin europea, los modelos
de comunicacin intercultural y migracin. Otro elemento presente en los
modelos y los procesos de gestin intercultural, son los desarrollados por los
pueblos indgenas. Segn el socilogo y antroplogo Toms R. Austin Milln:
La interculturalidad se refiere a la interaccin comunicativa que se produce
entre dos o ms grupos humanos de diferente cultura. Si a uno o varios de
los grupos en interaccin mutua se les va a llamar etnias, sociedades, culturas
o comunidades es ms bien materia de preferencias de escuelas de ciencias
sociales y en ningn caso se trata de diferencias epistemolgicas.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Fundacin para la Educacin y el Desarrollo de los Pueblos. Interculturalidad Clave para En-
17
tendernos www.entreculturas.org/disknode/get/16058/N2_aulas.pdf
Polticas Pblicas I
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seleccionadas
La interculturalidad se consigue a travs de tres actitudes:
1) Visin dinmica de las culturas:
- Considerando que las relaciones cotidianas se producen a travs de la
comunicacin. Recordatorio Anotaciones
- Construccin de una amplia ciudadana, slo aceptada con la igualdad de

derechos como ciudadanos.
2) El enfoque cultural tiene tres etapas:
- Negociacin: es la simbiosis. Compresiones y avenencias necesarias para
evitar la confrontacin
- Conversin: salirse del lugar de uno, para tomar el punto de vista del otro.
- Descentralizacin: perspectiva en la que nos alejamos de uno mismo, a
travs de una reflexin de s mismo.
2.3.2 Modelos de Convivencia
Las culturas son mapas con significado gracias a los cuales el mundo se hace
inteligible. Peter Jackson Vivimos en un mundo donde la diversidad cultu-
ral, entendida como multiplicidad de formas en que se expresan las culturas
de los grupos y sociedades, es la norma. En nuestras ciudades, en nuestro
bloque de edificios, en nuestro colegio, convive gente de diversas culturas.
Las sociedades multiculturales, caracterizadas por la presencia o coexistencia
de personas y poblaciones de diverso origen cultural en un mismo territorio,
son un hecho en nuestro mundo. Sin embargo, no se vive en una burbuja,
cada uno en su grupo sin ninguna relacin con otros, sino que se establecen
relaciones entre las diferentes culturas, unas positivas y otras negativas, es
decir, no hay un nico modelo de convivencia e integracin.
Existen diversas opciones ticas y polticas que definen el tipo de relaciones

y las pautas de convivencia social entre los distintos grupos que comparten
un territorio:
Asimilacin: Un grupo o una cultura es incorporada en otra, es decir, adop-

ta sus manifestaciones culturales (lengua, valores, costumbres). Esto tiene
como consecuencia la prdida de la diversidad cultural y que siempre haya
una cultura dominante que se valora como superior o ms adecuada para el
contexto.En educacin, se produce asimilacin cuando se da ms importan-
cia al aprendizaje de la lengua dominante y al conocimiento de la cultura
dominante. Se tiende as a la homogeneizacin cultural, a la aceptacin en
cuanto los dems sean como yo: hay que hacer a los diferentes iguales a
nosotros.
Fusin cultural: La aportacin de todos los grupos culturales da lugar a la

formacin de una cultura nueva y diferente. El resultado es la prdida de
las culturas de origen. Sin embargo, las aportaciones que realiza cada grupo
no tienen por qu realizarse en igualdad de oportunidades. Es decir, unas
culturas pueden valorarse como superiores o ms adecuadas y predominar
en la nueva cultura.
Segregacin: Los grupos culturales estn totalmente separados segn su pro-

cedencia. Se generan procesos de guetificacin y por tanto de marginacin
de las culturas minoritarias.
En educacin se pueden reproducir los guetos que se dan en la sociedad,

porque la divisin geogrfica de los guetos se deriva a las escuelas. No exis-
te convivencia sino diferenciacin, rechazo, separacin y segregacin social:
hay que dejar a los otros como son.
Pluralismo cultural: Las culturas se relacionan sin perder su diferencia ni

fusionarse unas con otras. Las culturas son valoradas en condiciones de igual-
ollo
nidos 80
nadas
dad. En este modelo de convivencia se busca la integracin, la adaptacin de
las diferentes culturas: hay que unir sin confundir y distinguir sin separar.
Dentro del pluralismo cultural podemos distinguir:
torio Anotaciones
Multiculturalismo: que pone nfasis en proteger las diferencias y particula-

ridades. Interculturalidad: que le da mayor importancia a buscar puntos de
encuentro entre las diferentes culturas.
2.3.3 Desafo y Oportunidades de la Convivencia Intercultural
La convivencia intercultural es una apuesta por construir relaciones basadas

en el dilogo, el encuentro, el respeto, el aprendizaje mutuo entre las distin-
tas culturas presentes en una sociedad. La interculturalidad consiste en que
nos acerquemos a personas de otras culturas, teniendo en cuenta sus puntos
de vista. Propone el encuentro basado en el respeto mutuo y en el reconoci-
miento de nuestra igualdad. Las relaciones interculturales pueden provocar
conflictos, tensiones, choques, para ello es necesario que pongamos en prc-
tica actitudes de escucha, dilogo, empata, es decir, que seamos capaces de
ponernos en el lugar de las otras personas. Sin embargo, comprender una
cultura, no significa tener que aceptar todas las prcticas, costumbres, etc. El
lmite est en el respeto a la dignidad de la persona, los derechos humanos
y las normas y valores que protegen la convivencia, la igualdad de oportuni-
dades y el bienestar social.
La crtica interna y externa a las culturas desde un punto de vista tico es

necesaria para que se produzcan cambios y transformaciones sociales hacia
un mayor respeto a la dignidad de las personas y a los derechos humanos,
puesto que no todo vale. Para que exista interculturalidad debe haber es-
pacios donde poder escuchar, responder, preguntar, ser preguntado, debatir,
convivir J.M. Raymundo Esta convivencia intercultural est llena de opor-
tunidades pero no est exenta de dificultades y retos que afrontar. A veces en
la convivencia con otras culturas tenemos actitudes ante las otras personas
que ponen en peligro y obstaculizan dicha convivencia. En muchos casos los
obstculos a la convivencia intercultural se mezclan con otras dimensiones
que van ms all de la cultura, como la situacin socioeconmica o la jurdica
que tambin hemos de tener en cuenta.
-- Etnocentrismo: Es la tendencia a considerar superior la propia cultura y a

aplicar los propios valores culturales para juzgar el comportamiento y las
creencias de personas de otras culturas.
-- Relativismo cultural: Desde esta posicin se argumenta que ninguna cul-

tura puede ser juzgada o valorada desde fuera o con los patrones de otra,
pero conlleva el riesgo del todo vale. Los Derechos Humanos desafan
al relativismo cultural al proponer unos valores universales que estn por
encima de las culturas existentes.
-- Estereotipo: El estereotipo es una imagen creada socialmente, es decir, una

idea o juicio prefijado, con frecuencia desfavorable, sobre la forma de ser o
actuar de otro grupo. Se caracteriza por basarse en generalizaciones.
-- Prejuicio: Es la formulacin de un juicio o valoracin que se basa nica-

mente en el uso de estereotipos y no en hechos reales o comprobados, sin
tener en cuenta el comportamiento individual de las personas. Las perso-
nas de un mismo grupo actuarn de acuerdo a un estereotipo marcado, sin
tener en cuenta la individualidad de cada una de las personas que forman
dicho grupo.
-- Xenofobia: Es el miedo, recelo o rechazo hacia el extranjero, hacia el extra-

o. Los factores que la producen o explican son rechazos de tipo laboral,
Polticas Pblicas I
de contenidos
81

seleccionadas
racial, religioso, poltico. Slo se llega a la aceptacin cuando existe acomo-
dacin a los valores sociales y culturales de quien los rechaza.
-- Racismo: Considera que las personas de determinada raza son superiores Recordatorio Anotaciones
en algn aspecto a los de otra raza y justifica las situaciones de dominio,

rechazo o agresin entre ellas.
-- Discriminacin: Implica un trato desfavorable a una persona o colectivo

por motivos, raciales, polticos, religiosos, culturales o sociales.
-- Marginacin: Se produce cuando una persona o un grupo de personas no

son consideradas parte de un determinado grupo social. Implica la exclu-
sin de la sociedad y la imposibilidad, por tanto, de participar en la misma.
Para construir interculturalidad tenemos que:
Reconocer la existencia de vnculos, valores y puntos en comn entre dife-

rentes culturas.
Reconocer que las culturas se necesitan unas a otras y son interdependien-
tes, se desarrollan en la interaccin y el cambio.
Examinar crticamente los valores y antivalores de nuestra propia cultura.
Buscar puntos de convergencia e intereses comunes que pueden construir
una unidad en la diversidad.
Tener voluntad y disposicin de aprender de las otras personas y grupos
culturales.
Prevenir los conflictos y, si surgen, poner los medios para regularlos, con
nfasis en los aprendizajes que de ellos surjan.
Superar el etnocentrismo, dialogando y discutiendo los rasgos culturales
que nos interesen o afecten.
Fomentar el respeto activo hacia los dems.
Luchar contra la discriminacin cultural, tnica, de gnero, econmica o
de cualquier otro tipo.
La Educacin Interculturales una propuesta educativa en contextos de diver-

sidad cultural, que busca trabajar los conocimientos, habilidades, actitudes
y valores, que permitan a todos y cada uno de los miembros que forman la
comunidad educativa y a todos los miembros de la sociedad en general, re-
lacionarse, comunicarse y convivir (competencia intercultural), de manera
que se establezcan relaciones de igualdad de oportunidades, ejercicio de los
derechos, cumplimiento de deberes y responsabilidades, y plena participa-
cin en el conjunto social evitando situaciones de exclusin y segregacin.
La UNESCO marca unas directrices para el trabajo de la interculturalidad

en mbitos educativos que pueden darnos pistas y ayudarnos a trabajar la
educacin intercultural en nuestros contextos:
Principio I. La educacin intercultural respeta la identidad cultural del edu-

cando impartiendo a todos una educacin de calidad que se adecue y adapte
a su cultura.
Principio II. La educacin intercultural ensea a cada educando los conoci-

mientos, las actitudes y las competencias culturales necesarias para que pue-
da participar plena y activamente en la sociedad.
Principio III. La educacin intercultural ensea a todos los educandos los

conocimientos, actitudes y las competencias culturales que les permiten con-
tribuir al respeto, el entendimiento y la solidaridad entre individuos, entre
ollo
nidos 82
nadas
grupos tnicos, sociales, culturales y religiosos y entre naciones. Para lograr
concretar estos principios en el centro educativo hay que analizar, reflexio-
nar y trabajar con cada uno de los actores implicados en el proceso educativo
torio Anotaciones
el Proyecto Educativo de Centro, los programas de estudio y actividades pro-
gramadas en el centro, los mtodos pedaggicos que se utilizan, la formacin
docente, la interaccin entre la escuela y la comunidad y la participacin
del alumnado y sus familias. Todas las acciones y experiencias que se lleven
a cabo en el centro educativo han de estar integradas y seguir una serie de
objetivos marco para que de verdad sean significativas a la hora de trabajar la
interculturalidad en la comunidad educativa. Han de partir de un Proyecto
Diagrama Educativo
Objetivos de centro que se plantee que la escuela sea de verdad un lugar de
Inicio
oportunidades para todos y todas; que sea una escuela que promueva una
visin real del mundo, un mundo complejo y multicultural; una escuela que
desarrolle expectativas en relacin con todo el alumnado.
de contenidos
seleccionadas
CONTRA LA PARTICIPACIN: DISCURSO Y REALIDAD DE LAS EXPERIEN-

CIAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA
NATURALEZA Y POLIFUNCIONALIDAD DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATI-

VA
La relacin entre la democracia participativa y la democracia deliberativa puede

explicarse como la relacin entre el todo y la parte, en el sentido de que lo delibe-
rativo no es ms que un aspecto de lo participativo. As lo entiende Chevallier, para
quien la democracia deliberativa permite abrir el proceso decisional en direccin
a la sociedad civil, escuchar la voz de los ciudadanos (...), esforzndose por recoger
directamente el punto de vista de los interesados (Chevallier, 2003). Visto as, el
concepto democracia deliberativa agrupara al conjunto de tcnicas que permi-
ten la consulta previa a la toma de decisiones, sin que el poder de decidir sea trans-
ferido. Dicho de otro modo, la democracia deliberativa asociara a los ciudadanos
a la reflexin previa a la decisin, pero sin poner en cuestin el control por parte
de los cargos electivos de la decisin ltima. As pues, la democracia participativa
tendra un campo de aplicacin sensiblemente ms amplio en la medida en que
integrara las tcnicas deliberativas y los procedimientos ms clsicos de democra-
cia semi-directa como el referndum, la iniciativa popular y todos aquellos que
confieren el rol de co-decisor a los ciudadanos y que, por lo tanto, les implica direc-
tamente en el ejercicio del poder poltico antes, durante o despus de la adopcin
de la decisin poltica y de su cristalizacin, en su caso, en norma jurdica. Para
algn autor, la democracia deliberativa define una nueva forma de gobernar en la
cual ciudadanos libres e iguales (y sus representantes) se incorporan a un proceso
de intercambio de razones y argumentos (Brugu, 2009: 132). A pesar de ello,
resulta evidente que el intercambio argumental y el conocimiento de la opinin
de los distintos grupos sociales interesados no confieren a los ciudadanos ms que
un poder borroso. Una democracia difusa, de contornos inciertos, sustituira as a
los procedimientos clsicos de la democracia directa o semi-directa que otorgan a
los ciudadanos un rol decisional de contornos mucho mejores definidos. En com-
paracin con los instrumentos de democracia directa o semi-directa, la democracia
deliberativa sera una versin empobrecida.
El recuperado inters por la participacin suele encontrar uno de sus puntos de

anclaje en las limitaciones de la democracia representativa. Las tcnicas de partici-
pacin permitiran superar el dficit democrtico que carcome a las instituciones
representativas: problemas en la composicin de las elites representativas, ex-
cesivo ritualismo, protagonismo de los partidos o las dificultades del ciudadano
para personalizar las opciones (Subirats, 2001: 34). En este sentido, la papeleta
de voto, expresin democrtica limitada, no podra recoger toda la complejidad de
la opinin de un ciudadano. Por el contrario, se vendra a argumentar, las nuevas
tcnicas democrticas dejan entrever la esperanza de una democracia ms madu-
Polticas Pblicas I
de contenidos
83

seleccionadas
ra, en la que el ciudadano podra expresar de forma casi continua una opinin
susceptible de evolucin y de matices mltiples, inaprehensibles en la democracia
tradicional. El desarrollo de la democracia participativa es el remedio milagroso
que liberar a nuestras viejas democracias de la apata en la que se encuentran Recordatorio Anotaciones
sumidas. Sin embargo, un primer anlisis conduce a una realidad incontestable: no
hay sociedad poltica que haya podido prescindir de la representacin como proce-
dimiento, y el poder de decisin que detenta la autoridad poltica por representa-
cin es la condicin misma de la existencia de la colectividad poltica, ms all de
las individualidades que la componen. Pero, adems, las nuevas tcnicas de partici-
pacin no son ajenas a los males que afectan a la democracia representativa: falta de
legitimidad de la representacin, ritualismo excesivo, dificultades para personalizar
las opciones de decisin e interferencia partidista son rasgos caractersticos de los
instrumentos de participacin.
El discurso participativo es objeto de un fetichismo general fundado en la idea de

apertura del poder y la porosidad de las instituciones pblicas ante la sociedad civil.
La prctica participativa debera comportar una transformacin profunda de los
modos de produccin de polticas. La expresin misma polticas pblicas termina
explicndose en trminos de institucionalizacin de la accin colectiva, dando
cuenta de interdependencias complejas entre actores. En otros trminos, la emer-
gencia de una nueva gobernanza democrtica, que se distingue por ser el produc-
to de la interaccin multiactorial, toma el relevo de la accin de gobierno basada en
un solo actor poltico (el gobierno), pero se termina subestimando el rol del poder
y las asimetras de recursos entre actores. El terreno de juego de estas relaciones en-
tre actores pblicos y privados es la esfera local. Lo local se percibe como el terreno
de la participacin en s misma, como el espacio ms adecuado para emprender la
reconquista de la ciudadana y lograr la reconciliacin entre los ciudadanos y la
poltica en el marco de la crisis inapelable de la democracia representativa.
Uno de los lugares comunes consiste en afirmar que el mbito local es el ms prxi-
mo a los ciudadanos. Resulta difcil comprender hoy en da, en la sociedad de las
tecnologas de la informacin y de la comunicacin por qu en las ciudades me-
dianas o grandes lo local puede ser ms prximo a los ciudadanos que el gobierno
regional o nacional. Lo cierto, no obstante, es que la proximidad est en el co-
razn mismo de la mitologa participativa. La proximidad se ha convertido en una
categora de legitimacin central. Se blande como evidencia social, se construye
como necesidad y se fundamenta en un juego de equivalencias de poderosa eficacia
simblica: la proximidad conduce a la implicacin, sta a la participacin, la cual
lleva a la eficacia y, de resultas, a la legitimacin (Lefvre: 2001). La institucionaliza-
cin de la participacin local pone en tela de juicio el principio de proximidad en
la medida en que ste no garantiza de forma natural el carcter democrtico de la
vida local. Nuevamente, el discurso de la proximidad debe su xito a su indetermi-
nacin, y constituye uno de los referentes centrales de la democracia participativa,
tambin indeterminada. Los nuevos dispositivos de participacin se basan en el
acercamiento entre los polticos y los ciudadanos. Se trata de reducir la distancia
entre stos y los centros de decisin. La proximidad se materializa en el barrio o en
el distrito y se encarna en la figura del vecino, a travs de la que se personifica el ciu-
dadano. El barrio o el distrito es la construccin material y simblica gracia a la cual
es posible percibir lo colectivo, definir una colectividad (Gaudin, 1999). Slo en
el territorio los individuos se convierten en vecinos-ciudadanos con derecho a alzar
su voz y a ser tomados en cuenta. Esta es la mitologa que alimenta la emergencia
de la participacin ciudadana.
La pluralidad de instrumentos participativos (referendo, consejos sectoriales, jura-

dos ciudadanos, consejos de usuarios, consejos territoriales,...) y sus perfiles difusos,
convierten a la participacin ciudadana en un blsamo de fierabrs capaz de acabar
con todos los males. No se trata solamente de democratizar la democracia y de
procurar incluso la transformacin de la cultura cvica, sino de recuperar el ejer-
cicio mismo de la ciudadana (Blondiaux y Sintomer, 2002). Este objetivo poltico
servira para (re)legitimar a los representantes polticos, acuciados por la crisis de
la representacin y enmarcados en una democracia local otorgada por los pol-
ticos, ms que conquistada por los ciudadanos. El segundo objetivo es gerencial.
La gestin urbana mejora mediante la aplicacin de mecanismos participativos. El
ollo
nidos 84
nadas
intercambio entre grupos sociales y ciudadanos permite optimizar las soluciones y
las decisiones propuestas, anticipar los conflictos y llegar a proyectos indiscutibles.
As, los dispositivos participativos se conciben como una herramienta a disposicin
torio Anotaciones
de los cargos electivos, demostrando al fin la falsedad de los presupuestos elitistas
que contraponen democracia y eficacia (Bacqu, Rey, Sintomer, 2005). Con todo,
la participacin ciudadana no slo es un instrumento para la profundizacin de
la democracia y la mejora de las polticas pblicas, sino que adems favorece la
cohesin y la generacin de capital social. La participacin ciudadana crea vnculos
de relacin interpersonal, reconstruye la confianza mutua y facilita la integracin
social de los excluidos. En cuanto que instrumento de lucha contra la exclusin,
la participacin termina por auto-referenciarse, deja de ser un medio para trans-
formarse en un fin en s mismo. Nada ms ilustrativo de la polifuncionalidad de la
democracia participativa que la exposicin de motivos del Reglamento orgnico de
participacin ciudadana del Ayuntamiento de Madrid:
La participacin es uno de los pilares sobre los que se asienta la idea de la demo-
cracia y es tambin uno de los criterios a travs de los cuales los ciudadanos juzgan
la accin de sus gobiernos (...) Permite impulsar la rendicin de cuentas, de modo
que una participacin amplia, plural, equitativa y equilibrada es uno de los meca-
nismos de control ms poderosos con los que cuenta la ciudadana, resultando as
un estmulo para impulsar la transparencia en la gestin pblica. La participacin
propicia la receptividad de los gobiernos, pues los intercambios entre ciudadanos y
autoridades locales permiten ajustar mejor las polticas y los servicios pblicos a las
preferencias de los ciudadanos. La participacin (es) una especie de escuela demo-
crtica tanto para los gobernantes como para la ciudadana (...), permite converger
en la elaboracin de las polticas (...), se convierte as en un instrumento para la
resolucin de los problemas que plantea el ejercicio del gobierno, facilita la toma
de decisiones, favorece el consenso y evita conflictos (...), es un factor de raciona-
lizacin y de modernizacin en el funcionamiento de la Administracin Pblica,
potenciando la eficiencia en la gestin municipal e incrementando as el bienestar
social y la calidad de vida de los ciudadanos (...), es en definitiva un requisito de
buen gobierno democrtico y lo es en mayor medida en los gobiernos locales de las
grandes ciudades.
ACTIVIDAD N2:
de contenidos

seleccionadas
TAREA ACADMICA N 1
de contenidos

seleccionadas
Polticas Pblicas I
de contenidos
85

de contenidos Lecturas Glosario Bibliografa
seleccionadas
GLOSARIO DE LA UNIDAD II
seleccionadas
Estado: Asociacin de dominacin con carcter institucional que ha tratado, con

xito, de monopolizar dentro de un territorio la violenciafsica legtima como me-
Recordatorio dio de dominacin y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en
Anotaciones
manos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales que

antes disponan de ellos por derecho propio, sustituyndolos con sus propias je-
rarquas supremas
Derechos humanos: Los derechos humanos son aquellas libertades, facultades, ins-
tituciones o reivindicaciones relativas a bienes primarios o bsicos que incluyen a
toda persona, por el simple hecho de su condicin humana, para la garanta de
una vida digna, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin
poltica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica,
nacimiento o cualquier otra condicin
Globalizacin: Proceso cultural, econmico y de informacin, que tuvo lugar hacia

finales del siglo pasado y comienzos de este, en el cual los importantes avances
que se dieron en materia de ciencia y tecnologa y aplicados principalmente a los
medios de comunicacin masiva y el transporte, hicieron que las fronteras entre los
distintos pases se hagan menos evidentes y las relaciones entre los habitantes de
todo el mundo se estrechen.
Interculturalidad: Es un proceso de estacionamientos de comunicacin e interac-

cin entre personas y grupos donde no se permite que un grupo cultural est por
encima del otro, favoreciendo en todo momento la integracin y convivencia entre
culturas
Problema pblico: Cuando un problema deja de ser particular y se transforma en

una situacin que afecta en formanegativa el bienestar social, el medio ambiente,
la armona social o inclusive la existencia de lamisma comunidad, pasa a ser un
problema pblico.
Problema social: Es un movimiento sociolgico y filosfico que toma lugar en Eu-

ropa durante la Edad Moderna. El movimiento propone que cada ciudadano tenga
sus metas segn su propia voluntad. Se alcanza la meta de una manera lgica y
racional, es decir, sistemticamente se da un sentido a la vida.
Redes globales: Consiste en una Red Informtica de alcance Mundial, que integra
mltiples Servidores establecidos sobre diversos pases. Existen por lo menos dos
tipos de Redes Globales
Cultura: Con la palabra cultura se indica, en sentido general, todo aquello con lo
que el hombre afina y desarrolla sus innumerables cualidades espirituales y cor-
porales; procura someter el mismo orbe terrestre con su conocimiento y trabajo;
hace ms humana la vida social, tanto en la familia como en toda la sociedad civil,
mediante el progreso de las costumbres e instituciones; finalmente, a travs del
tiempo expresa, comunica y conserva en sus obras grandes experiencias espirituales
y aspiraciones para que sirvan de provecho a muchos, e incluso a todo el gnero
humano.
ollo
nidos 86
Actividades Autoevaluacin Diagrama Objetivos
UNIDAD
Inicio
II: POLTICAS PBLICAS Y EL ROL DEL ESTADO

as Glosario Bibliografa de contenidos
nadas
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD II:

seleccionadas
torio Anotaciones
Aranda Ramrez, A.(2007).Los frentes de defensa de los intereses de los pueblos, retos de una
gobernabilidad democrtica en gobiernos locales. Lima: [s.n.].
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial: Evaluacin

del presupuesto participativo y su relacin con el presupuesto por resultados. [Lima] : [s.n.],
2011.
Martinelli Montoya, A.(2011).Los mecanismos de participacin ciudadana como elementos

de legitimacin en la implantacin de las polticas del OSIPTEL; [+Cd Room].Lima: [s.n.].
Milln, Armando.(2005). Sumando esfuerzos: 10 experiencias de participacin ciudadana

en la gestin local 2005. Per: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el
Per.
Portacarrero S. F. Polticas sociales en el Per. Per: Universidad del Pacfico.
Tanaka, M.(2001).Participacin popular en las polticas sociales. Cmo y Cundo es de-

mocrtico y eficiente, y por qu tambin puede ser lo contrario. IEP-CIES
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD II
de contenidos
seleccionadas
1. Cuando hablamos del concepto del estado nos referimos a:
f) Conjunto de instituciones y empresas ( )

g) Grado ms alto de organizacin social ( )
h)
Etnias organizadas ( )
i) Organizaciones poco estructuradas ( )
j) Objetivos y metas polticas comunes ( )
2. Las funciones del estado son:
f) Electoral, administrativa y judicial ( )

g) Judicial, organizativa y legislativa ( )
h) Administrativa, poltica y judicial ( )
i) legislativa, administrativa y jurisdiccional ( )
j) Poltica, administrativa y electoral ( )
3. Elija la alternativa que indique el ejercicio de dos derechos universales individua-

les:
Polticas Pblicas I
de contenidos
87

seleccionadas
a) Libertad de eleccin derecho a la vida ( )

b) Derecho a la salud - autodeterminacin ( )
c) Derecho a la educacin - nacin ( )
d) Libertad de expresin pueblos indgenas ( )
e) Derecho a la vida - medio ambiente ( )
4. El proceso de globalizacin implica interdependencia e integracin de:
f) Econmico, social, cultural y administrativo ( )

g) Polticos, sociales, interculturales e institucionales ( )
h) Polticos, sociales, culturales y organizacionales ( )
i) Administrativos, sociales, econmicos y legislativos ( )
j) Econmicos, sociales, culturales y polticos ( )
5. En la globalizacin se producen fenmenos de integracin, en ese sentido internet

es un ejemplo de:
f) Base de datos mundiales ( )
g) Organizaciones sin rostro ( )
h) Comunicacin sin lmites ( )
i) Expresiones sociales ( )
j)
Red global ( )
6. La apertura que promueven los mercados globales hace que se rompa el equilibrio
entre democracia y capitalismo. V ( ) F ( )
7. Existen contradicciones entre la prevalencia de los derechos humanos individuales y

colectivos. V ( ) F ( )
8. Los derechos de los pueblos indgenas estn enfocados en un reconocimiento indivi-

dual. V ( ) F ( )
9. La Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo (DDD) fue emanada por la Corte Inte-
ramericana de los Derechos Humanos. V ( ) F( )
10. La discriminacin puede deberse a la condicin de sexo, raza y condicin social.

V ( ) F ( )
11.- En las relaciones interculturales se establece una relacin basada en el respeto a la

diversidad y el enriquecimiento mutuo. V ( ) F ( )
12.- El multiculturalismo pone nfasis en proteger las diferencias y particularidades y

la interculturalidad le da mayor importancia a buscar puntos de encuentro entre las
diferentes culturas. V ( ) F ( )
13.- Uno de los pilares de la interculturalidad es la educacin intercultural.

V ( ) F ( )
ollo
nidos 88
nadas
torio Anotaciones
Columna 1 Columna 2
1.- Fusin cultural a.- Busca puntos de encuentro entre las

diferentes culturas.

2.- Pluralismo cultural b.-Se generan procesos de guetificacin y
por tanto de la marginacin de cultu-
ras minoritarias.
3.- Segregacin c.- Las culturas se relacionan sin perder
su diferencia ni fusionarse unas con
otras.
4.- Interculturalidad d.-La aportacin de todos los grupos cul-
turales da lugar a la formacin de una
cultura nueva y diferente
a) 1-a; 2-b; 3-e; 4-c

b) 1-b; 2-a; 3-d; 4-c
c) 1-d; 2-c; 3-b; 4-a
d) 1-c; 2-a; 3-d; 4-c
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
89

seleccionadas
UNIDAD III: HACIENDO FUNCIONAR LA MQUINA: LA GESTIN

PBLICA
de contenidos
Lecturas
seleccionadas DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD III
LECTURAS
Recordatorio Anotaciones SELECCIONADAS
de contenidos
seleccionadas
Recordatorio ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

Anotaciones

Tema N 1: La Administra- 1. Identifica y explica la im- 1. Valora la importancia
cin Pblica
Desarrollo Actividades Autoevaluacin portancia de la gestin de las polticas pbli-
de contenidos
1.1 La administracin p- pblica cas en la gestin del
blica y su objeto de es- 2. Describe y explica los estado
tudio sistemas administrativos 2. Valora la relacin en-
1.2 Sistemas
Lecturas
seleccionadas
Glosario administrati-
Bibliografa comparados tre polticas pblicas y
vos comparados 3. Presenta y elabora un gestin pblica
Tema N 2: El Estado Agen- ensayo sobre el plantea- 3. Valora y reconoce la
te Burcrata miento weberiano del gobernabilidad como
2.1 De laAnotaciones
Recordatorio burocracia de We- estado base del desarrollo
ber a la nueva gestin 4. Analiza y explica la im- econmico
pblica portancia que ejercen
Lectura Seleccionada N 1 los Gerentes Pblicos en
Mediaciones conceptuales el que hacer del estado
en la sociologa de Max We- 5. Explica y analiza la re-
ber. a cien aos de La tica lacin entre la gerencia
Protestante y el Espritu del pblica y la gestin estra-
Capitalismo de P Nocera. tgica
p.p. 21-24
Tema N 3: La Gerencia P-
blica y la Visin Estratgica
3.1 Qu hacen los geren-
tes pblicos?
3.2 Gestin estratgica y Actividad N1
creacin de valor p-
blico
Actividad N 2
Tema N 4: La Reforma del
Estado Peruano
4.1 La reforma de la admi- Control de lectura N2
nistracin pblica
4.2 La reforma del estado
en el Per
Lectura Seleccionada N 2
Fundamentos de una re-
forma poltica de Casar
Mara Amparo. p.p.1-4
Autoevaluacin de la uni-
dad III
ollo
nidos 90
Actividades Autoevaluacin UNIDAD III: HACIENDO FUNCIONAR LA MQUINA:LA GESTIN PBLICA
nadas
TEMA N 1: LA ADMINISTRACION PBLICA
torio Anotaciones
1.1 La administracin pblica y su objeto de estudio18
La propiedad horizontal es una institucin jurdica que hace alusin al conjunto de

normas que regulan la divisin y organizacin de diversos inmuebles, como resulta-
do de la segregacin de un edificio o de un terreno comn.
1.1.1 Introduccin
El cncer de la burocracia peruana es la discrecionalidad en la aplicacin de

la ley, la corrupcin y la ineficacia por la falta de contrapesos efectivos. As,
uno de los retos del actual gobierno es construir una administracin pblica
honesta y eficiente.
La enfermedad del aparato administrativo: Uno de los principales retos del

gobierno es eliminar esa ilegalidad y corrupcin, y construir una adminis-
tracin pblica que ofrezca, en forma efectiva, honesta y eficiente, los bie-
nes y servicios que la poblacin quiere. Por qu el gobierno peruano y
su aparato administrativo no han sido capaces de funcionar bien? Diversos
estudios comparados han mostrado que, en contextos democrticos, otros
gobiernos cuentan con dos mecanismos fundamentales para dar capacidad
y honestidad a sus aparatos administrativos. El primero es la existencia de
organizaciones jerrquicas profesionalizadas que funcionan con un control
centralizado de la administracin pblica; el segundo son los sistemas de
pesos y contrapesos. El primer mecanismo asegura la capacidad del gobier-
no, mientras que el segundo delimita la accin gubernamental, favorece el
apego a derecho, la honestidad y la rendicin de cuentas.
En ese marco se presenta el debate sobre la necesidad de una reforma de la

administracin pblica en Per. A grandes rasgos, la discusin gira en torno
a una disyuntiva: la primera alternativa consiste en poner el nfasis en el
fortalecimiento de la capacidad y eficiencia de los aparatos administrativos
a travs del rediseo de agencias y la instauracin de nuevos modelos de
gestin; la segunda subraya la necesidad de elegir primero las condiciones
que favorecen la honestidad y rendicin de cuentas. Cmo lograrlo? Exis-
ten dos tipos de contrapesos, los externos y los internos. Los contrapesos
externos se logran con la divisin efectiva de poderes y el fortalecimiento de
la sociedad civil. Los tres grandes actores son el Congreso, el Poder Judicial
y los grupos sociales. Aunque el Poder Ejecutivo tiene indudablemente in-
fluencia en fortalecer la autonoma y capacidades de estos, puede anticipar-
se que tomara mucho tiempo la completa consolidacin de esos contrapesos
externos.
Cules han sido los costos para la administracin pblica peruana de no

contar con contrapesos reales y efectivos? La literatura identifica algunas de
las caractersticas ms relevantes:
a) Se favoreci una interpretacin laxa de la ley, que no acoto claramente las
atribuciones y dejo amplios mrgenes de discrecionalidad.
b) Se diluyo la responsabilidad de la autoridad a un grado tal que, con sus-
tento legal, domino la irresponsabilidad y la falta de rendicin de cuen-
tas, por accin y por omisin.
c) Se expandi la informalidad, el predominio de las reglas no escritas y la
arbitrariedad en la organizacin burocrtica y su funcionamiento.
d) Se gener la complacencia orgnica y se impidi la profesionalizacin y
la competencia del personal.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Juan Pablo, G. A. (2000, Oct 01). Reforma en la administracin pblica: Los contrapesos nece-
18
sarios..ProQuest Central.
Polticas Pblicas I
UNIDAD III: HACIENDO FUNCIONAR LA MQUINA:LA GESTIN PBLICA
Desarrollo
de contenidos
91

seleccionadas
e) Se expandi la desconfianza y la falta de coordinacin y colaboracin
entre las agencias gubernamentales.
f) Se aisl la alta burocracia y la toma de decisiones se alej del escrutinio
pblico y las verdaderas preferencias sociales. Recordatorio Anotaciones
Los controles internos se limitaron a la restriccin del flujo de efectivo y el

cumplimiento de los procedimientos (por lo dems excesivos), lo cual ge-
nero la inercia burocrtica, ineficacia y desatencin de los contenidos y los
impactos de las polticas.
Una administracin pblica democrtica: El reto para el gobierno es iden-

tificar cules seran las acciones que en el corto plazo favoreceran con ms
fuerza la pronta aparicin de una administracin pblica eficiente y ms
democrtica.
El primer elemento clave es la transparencia. La transparencia se refiere

a dos aspectos centrales: la accin pblica y la responsabilidad (por acto u
omisin). La transparencia no debe burocratizar ms la funcin pblica,
sino revelar sus procesos. No obstante, la transparencia no es suficiente para
asegurar los contrapesos. El desarrollo de los contrapesos solo es posible a
travs de la rendicin de cuentas, que supone que existe una instancia con
la autoridad y recursos suficientes para supervisar, evaluar y llamar a cuentas
al responsable de la accin pblica. El sistema de contrapesos solo es posible
con la suma de ambas condiciones, transparencia y rendicin de cuentas.
La ruta crtica de las reformas del estado: Hemos querido demostrar que
existe una secuencia ideal para construir una administracin pblica de-
mocrtica, que adems sea eficiente y eficaz: transparentarse totalmente el
ejercicio del gasto y la responsabilidad de las tareas gubernamentales; deben
crearse las condiciones para la rendicin de cuentas, a travs de la evalua-
cin de resultados y finalmente, la transparencia y rendicin de cuentas de-
ben acompaarse de una profesionalizacin meritocrtica, particularmente
en reas tcnicas y estratgicas.
Esas tres direcciones del cambio buscan en realidad crear los contrapesos
que se verifican en todos los gobiernos capaces de ofrecer honestamente
bienes y servicios pblicos.
Otro factor esencial para el xito de la reforma es el papel que juegue la

poblacin. Ah estar un aliado estratgico para la Presidencia en la tarea de
controlar a sus aparatos administrativos, por lo que debe hacerse un esfuer-
zo importante de informacin pblica, con objeto de que la gente conozca
sus derechos frente a la actuacin gubernamental, ubique los sitios donde
puede buscar informacin, as como los mecanismos para presentar quejas,
denunciar y llamar a cuentas a los funcionarios pblicos.
1.1.2 Objeto de estudio de la administracin pblica
La administracin pblica tiene un solo objeto de estudio, es decir, la activi-

dad organizada del estado. Sin embargo, existen diferentes interpretaciones
del objeto de estudio, entre los que se tiene: el Estado, el gobierno, el poder,
el poder ejecutivo y legislativo, los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial),
la burocracia, la teora organizacional, el management pblico y las polticas
pblicas. Las tres ltimas orientaciones (burocracia, management pblico y
polticas pblicas) son las ms representativas por su relevancia y actualidad
vigentes.
1.2 Sistemas administrativos comparados19

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Menndez, Jos Luis. La Poltica de la Burocracia- en:www.inap.org.mx/portal/.../la%20politi-
19
ca%20de%20la%20burocracia.pdf
ollo
nidos 92
nadas
Introduccin
La Administracin pblica es una disciplina que puede ser analizada y evaluada

torio Anotaciones desde diversas perspectivas de la ciencia en cuestin. A pesar de ello, en la siguiente
seccin se har una breve comparacin de los sistemas administrativos en relacin
a la poltica pblica, en vista de que ambos conceptos estn estrechamente relacio-
nados y, por tanto, permitirn un cabal entendimiento a partir de esta vinculacin
intrnseca.
Los ltimos aos esta disciplina ha atravesado por una serie de avances y modifi-
caciones en su concepcin y metodologas, puesto que el mundo se encuentra en
constante y ms rpido cambio en las diferentes esferas del quehacer humano tales
como: social, econmico, poltico, cultural etc. Esto genera una serie de implican-
cias en la ciencia administrativa porque hace falta incorporar los nuevos elementos
de juicio a lo tradicionalmente conocido; porque si no se corre el riesgo de soslayar
aquellos elementos indispensables que deben ser abordados desde las ciencias so-
ciales y de la administracin pblica.
Obviamente se aplican a esta institucin, todas las formas de extincin por des-truc-
cin de la propiedad, sea fsica o jurdicamente. Casos de terminacin pro-pios de
este gnero de propiedad seran, en cambio, el pasar a ser un condomi-nio ordina-
rio, o la constitucin de una compaa a la que aporten los condminos sus cuotas
para convertirse en accionistas con aquel capital. Pero los dos casos ms frecuentes
de terminacin de la propiedad horizontal se sitan ms bien en los extremos si-
guientes: o bien la concentracin de la propiedad en un slo dueo, o, por el con-
trario, la divisin material entre los varios seores de modo que cada uno llegue a
ser propietario exclusivo de su parte.
1.2.1 Poltica Comparada y Administracin Comparada
El primer elemento importante que examinaremos es el concepto de admi-

nistracin pblica como parte integrante del sistema poltico; por lo tanto,
su anlisis puede asemejarse mucho al de la poltica comparada en general.
As, examinaremos la asignacin autorizada de valores de David Easton,
pero lo haremos en cuanto a su desempeo en estructuras burocrticas ms
que en las legislativas, ejecutivas o judiciales. Es posible que el proceso de
toma de decisiones se oculte mejor en las burocracias, pero all se toman de-
cisiones; trataremos de averiguar cmo se toman tales decisiones, as como
sus efectos en los sistemas polticos y sociales. Algunos lectores podran pen-
sar que equiparar la administracin pblica con la poltica es cuestin de
sentido comn. Sin embargo, una antigua tradicin intelectual y guberna-
mental de la mayora de las sociedades occidentales tiende a separar las dos
funciones. Mientras se daba por supuesto que la administracin era una
simple actividad no discrecional, de nada serva examinarla en el contexto
ms general del sistema poltico. Pero afortunadamente para nuestra com-
prensin del proceso poltico, tanto en los textos acadmicos como en los
que no lo son se ha reducido la artificial dicotoma entre lo poltico y lo
administrativo. A medida que ha ido aumentando la carga de trabajo del
gobierno, ha sido inevitable que ms y ms decisiones se tomen fuera de sus
ramas polticas y s en las ramas administrativas; se hace cada vez ms evi-
dente que no todas las decisiones gubernamentales se toman en los sagrados
salones de la legislatura: un buen nmero de ellas se toman en los recintos
menos impresionantes, pero ms numerosos, de las oficinas administrativas.

La bibliografa de poltica comparada, desarrollada a partir de los aos cin-
cuenta, ha seguido dos direcciones que no han sido particularmente posi-
tivas para el estudio comparado de la administracin pblica. Podramos
llamar a la primera de stas el enfoque cientfico. Aunque ese trmino no
capta plenamente la naturaleza del cambio o su incidencia sobre la admi-
nistracin comparada. En general, el enfoque cientfico se ha concentrado
en el sistema poltico en tanto concepto organizativo y ha hecho hincapi
sobre todo en el mbito gubernamental y en los insumos que ste deriva
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
93

seleccionadas
hacia el sistema poltico. As pues, al contrario de lo que ocurre en el anlisis
convencional de las instituciones oficiales, la poltica comparada contempo-
rnea se ha concentrado en el comportamiento de los votantes, las actitudes
polticas, las actividades de los grupos de inters y otros aspectos similares.
Este cambio de enfoque en la investigacin comparada result muy renova-
dor en un rea de estudio que se haba ocupado casi exclusivamente de las
estructuras formales y los aspectos constitucionales del gobierno, pero hubo
cierto exceso al reaccionar en contra del enfoque tradicional. Al destacar la
importancia de los mecanismos de insumos, los tericos tendan a subesti-
mar la importancia de las instituciones formales en la toma de decisiones.
stas se convirtieron en una especie de caja negra en la que entraban
insumos y de la que salan productos casi como por arte de magia. En con-
secuencia, el conocimiento de las instituciones formales y de los procesos
de elaboracin de polticas (conocidos como transumos en el lenguaje
de la poca) tenda a verse opacado por variables ms fcilmente cuanti-
ficables, como el comportamiento de los votantes y las actitudes polticas.
nicamente cuando cobr fuerza el movimiento pos-conductista, con hin-
capi en las actividades del gobierno, se manifest un inters marcado por
el estudio del desempeo gubernamental. Actualmente, cuando tanto los
analistas acadmicos como los ciudadanos comunes se han interesado ms
por las acciones del gobierno, el enfoque investigativo regresa a las institu-
ciones, y la burocracia pblica es la institucin ms claramente asociada con
su funcionamiento.
La segunda dimensin de los aportes bibliogrficos en poltica compara-

da que han incidido en el estudio de la administracin pblica recibe el
nombre de economa poltica. Este enfoque se concentra en los arreglos
estructurales en el gobierno y en la economa global, y trata de relacionar la
actuacin gubernamental con tales nexos estructurales. basndose parcial-
mente en premisas de la teora neo marxista o crtica, donde el capitalismo
tardo es la estructura ms importante entre las que afectan al gobierno.
1.2.2 Teoria administrativa y administracion comparada
Uno de estos desarrollos importantes ha sido el enfoque de la contingencia

dentro de la teora de la organizacin, el cual trata de contraponer las carac-
tersticas del contexto de la entidad y modo de produccin de la organiza-
cin con las estructuras ms apropiadas. Por lo tanto, tal teora sostendra
que deben concebirse de modo diferente las organizaciones que realizan
distintas funciones (las prisiones y los laboratorios de investigacin son casos
extremos) y operan en mbitos diferentes (los niveles de informacin, por
ejemplo).
Otro de los enfoques destacados ha sido la utilizacin de modelos derivados

de la ecologa. Siguiendo este modelo, podremos entender la dinmica de
los grupos de organizaciones, as como las probabilidades de buen desarro-
llo de nuevas organizaciones. Aunque el desenvolvimiento y la terminacin
de organizaciones del sector pblico pueden ser ms deliberados que en
la mayor parte del sector privado, este enfoque todava puede tener una
utilidad sustancial. Por lo menos, podra ayudar a destruir el mito de que
las organizaciones gubernamentales son inmortales e inmutables. Adems
de los aportes de la teora de la organizacin, ha habido otros notables en
el estudio de las propias organizaciones pblicas que podran contribuir a
mejorar el conocimiento de la administracin pblica comparada. Los ms
significativos son el creciente nfasis en el anlisis de la implementacin y el
inters -asociado con ste- por la naturaleza multiorganizacional de la mayor
parte de la administracin.
La administracin pblica comparada es una rama especializada en el estu-

dio de la administracin pblica. El desarrollo de las teoras de la organiza-
cin y de la gerencia en un nivel general puede ayudarnos a entenderla pero
no debemos esperar que todas las respuestas provengan de ese terreno, por
ollo
nidos 94
nadas
frtil que sea. La naturaleza pblica de la administracin y la necesidad de
entender el contexto social, cultural y poltico de las organizaciones hacen
de la administracin pblica comparada algo especial. Por lo tanto, la adap-
torio Anotaciones
tacin de enfoques administrativos ms generales -algo que consideraramos
fructfero para su desarrollo- deber hacerse con mucho cuidado y con la
debida consideracin de los factores contextuales y situacionales. Si as se
hace, la administracin comparada debera ser capaz de pagar el prstamo
realizando un anlisis ms complejo de la relacin existente entre el medio
ambiente y la administracin, y entre los procesos y las estructuras de las
organizaciones.
TEMA N 2: EL ESTADO AGENTE BURCRATA
2.1 DE LA BUROCRACIA DE WEBER A LA NUEVA GESTIN PBLICA
2.1.1 La teora weberiana20
El trabajo clsico y fundamental sobre la naturaleza profunda de la moder-

na organizacin burocrtica sigue siendo el del gran socilogo alemn Max
Weber (1864-1920). Segn el anlisis weberiano, impregnado de perspectiva
histrica y pluricultural, la burocrtica resulto ser la manera tcnicamente
ms eficiente de organizar la administracin de estructuras complejas. Si fi-
nalmente las sociedades occidentales y el capitalismo se impusieron al resto
del mundo, fue por su tipo de dominacin, la legal-racional -que supero a las
basadas en razones religiosas o tradicionales-, y por su organizacin burocr-
tica -que domino lo mismo en la empresa productora de bienes o servicios,
el Ejercito, la universidad y, desde luego, el Estado-, que no tuvo ni tiene rival
en eficacia. En principio, este tipo de administracin legal y burocrtica est
basado en ordenamientos, en estructuras jerrquicas, en tareas predetermi-
nadas, en funcionarios designados en funcin de sus habilidades y conoci-
mientos tcnicos relacionados con su rea de responsabilidad y demostrados
objetivamente mediante exmenes y concursos. Supuestamente, la conducta
de esos administradores se apega a reglas impersonales, establecidas en le-
yes y estatutos, a los que el funcionario es leal por encima de cualquier otra
consideracin.
Weber tomo como base de su teora a la burocracia prusiana, excepcional

por su disciplina, seriedad y sentido del deber. Sin embargo, incluso en ella,
el socilogo descubri que una vez establecido ese tipo de administracin,
resultaba muy difcil de evitar un gran peligro para la colectividad: que al
tratar los asuntos profesionales como confidenciales y al poseer un conoci-
miento especializado y del que carecen tanto el ciudadano comn como los
mismos jefes formales de los burcratas de carrera, estos ltimos siempre
e inevitablemente tienden a desarrollar una cultura del secreto, a dar vida
a intereses propios, y a ocultar a sus superiores y al pblico la verdadera
naturaleza de sus operaciones y aquellas opciones que, aunque mejores en
funcin de los fines, no favorecen los intereses del burcrata como individuo
o gremio. De ah que siempre este abierta la posibilidad y la tentacin de
que el burcrata o administrador busque, en primer lugar, usar su posicin
en beneficio propio y por encima y en contra de sus obligaciones formales.
Histricamente, ese trastrueque de intereses se ha producido infinidad de
veces, sobre todo en sistemas totalitarios y autoritarios pero tambin en los
democrticos y tanto en la esfera de lo pblico como en la de la empresa
privada. Y si sucede en los sistemas ms desarrollados, con mayor razn en
los subdesarrollados.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
20
Meyer, L. (2002, Jun 06). Agenda ciudadana/ las burocracias y su poder de distorsin.
Polticas Pblicas I
Desarrollo
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95

seleccionadas
2.1.2 La nueva gestin pblica21
En el marco del sistema democrtico, alternativa posible no solo para pases
industriales sino tambin para aquellos con nivel intermedio de desarrollo,
comienzan a considerarse una serie de modificaciones cuyo eje rectorRecordatorio
lo Anotaciones
constituye la reforma del Estado. Proceso fundamental de estos cambios es

la sustitucin de la administracin pblica burocrtica por la nueva Gestin
Pblica. Entendemos por esta la creacin y la aplicacin de nuevos instru-
mentos para los cambios que deben hacerse en funcin de la nueva goberna-
cin en la dimensin de la administracin pblica. El concepto describe la
reorganizacin de la administracin pblica.
La nueva Gestin Publica demanda una alta calificacin tcnica y un conjun-

to de herramientas de gestin, proporciona adems un poderoso conjunto
de ideas sobre la funcin poltica que implica consolidar prcticas institucio-
nales concretas. Asimismo estas prcticas darn origen a un nuevo tipo de
ejercicio democrtico del poder, generando una nueva cultura. De lo que
trata, segn Soborne, David y Plastrik, Peter (en Banishing Bureaucracy:
theFive Strategies for Reinventing Governmen, Nueva York, Addison-Wesley
Publishing Co, 1997) es de provocar aumentos dramticos en la efectividad,
eficiencia, adaptabilidad y capacidad de innovar de las instituciones estata-
les. Para ello, dicen, es necesario lograr transformaciones profundas en
cinco grandes reas: el propsito de las instituciones, los incentivos que per-
miten y promueven el logro de tales propsitos, el rendimiento de cuentas
necesario para la adecuada aplicacin del sistema de incentivos, la estructura
de poder que subyace a los procesos de toma de decisiones y la cultura ins-
titucional.
Y es precisamente en el marco de esta nueva forma de gestin que implica

la democratizacin de la administracin pblica, donde aparecen con fuerza
los ciudadanos organizados, la sociedad civil que comienza a demandar y
ejercer su control directo sobre las formas de gobernar y de llevar a cabo las
polticas pblicas.
Aparecen asimismo nuevas herramientas tecnolgicas que permiten realizar

las tareas de manera ms eficiente para llevar a cabo este cambio cultural
y organizacional. En este sentido las tecnologas de la informacin y la co-
municacin se transforman en un instrumento imprescindible que permite
autonomizar y mejorar los servicios pblicos. La ampliacin de la infraestruc-
tura, la conectividad, la reduccin de la brecha digital y la capacitacin de los
servidores pblicos, son algunos de los desafos que enfrentan las administra-
ciones pblicas para sus estrategias de desarrollo e inclusin.
Adems, junto con estos retos la participacin digital de los ciudadanos as

como la apropiacin que estos hagan de la tecnologa, asegurara la penetra-
cin de servicios gubernamentales digitales entre la ciudadana.
De esta manera se fomentaran prcticas de buen gobierno y activismo. La

democratizacin de la administracin pblica significa precisamente activar
este control, esta participacin y todas las condiciones que permitan transpa-
rentar las actividades de Gobierno.
Ahora bien, todos estos medios por si solos no garantizan cambios ni demo-
cratizacin automtica de la administracin pblica. Es necesario concertar
polticas de manera deliberativa, conocer y aceptar los lmites de ciertas prc-
ticas, profundizar las reformas necesarias (sistema poltico y administrativo)
en donde la ciudadana se constituya en el eje fundamental de los procesos
de formacin de las decisiones pblicas.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Mochi, P. (2005, Feb 15). Sector 3 / Nueva Gestin Pblica y Ciudadana. ProQuest Central.
21
PP.: 1-2
ollo
nidos 96
Actividades Autoevaluacin UNIDAD
Diagrama
III:Objetivos
HACIENDO
Inicio
FUNCIONAR LA MQUINA:LA GESTIN PBLICA

as Glosario Bibliografa de contenidos
nadas
seleccionadas
torio Anotaciones
Mediaciones conceptuales en la sociologa de Max Weber. a cien aos de la tica

protestante y el espritu del capitalismo
La burocracia moderna
El fenmeno de la burocratizacin es otra esfera de anlisis, junto con el moderno

capitalismo, en la que Weber reflexiona sobre la relacin entre orden social y racio-
nalizacin. Veamos pues algunos presupuestos sociales y econmicos que el autor
precisa para el surgimiento de la burocracia moderna. Esto nos permitir evaluar
luego, como el aspecto positivo de la burocracia, que Weber rescata a menudo,
puede transformarse en una estructura que se inficiona progresivamente como un
mecanismo opresor.
El desarrollo de la burocracia se apoya en dos supuestos. Por un lado, lo que tene-

mos es el desarrollo de la economa dineraria, dado que el funcionario moderno
ha de ser remunerado en dinero y no en especies ni en prebendas. En este sentido,
slo el moderno estado europeo se ha basado en el pago en dinero a sus funcio-
narios. Aunque no es condicin indispensable, la economa monetaria permite la
existencia eficaz de un sistema impositivo, a la vez que facilita los intercambios
econmicos.
Un segundo supuesto, se apoya en el desarrollo cuantitativo de las tareas adminis-

trativas. El aumento de la dimensin del aparato del Estado, junto con su esfera de
incumbencia, actuando dentro de la lgica de los partidos de masas, que potencian
la necesidad de la burocracia. As es que la burocracia ampla, en las ms diversas
esferas, su actuacin y su intervencin, an en las ms diferentes necesidades vita-
les, necesidades que antes fueron desconocidas o que eran satisfechas de un modo
local o mediante la economa privada.
La burocracia supone una concentracin de medios econmicos en las manos de

un jefe. Esto se da en todos los niveles del Estado, la empresa, el ejrcito o la inves-
tigacin. La burocratizacin se desarrolla en funcin de las crecientes necesidades
de medios materiales.
Por otro lado, el progreso de la organizacin burocrtica se entiende por su su-

perioridad sobre cualquier otra forma de organizacin. Este es el aspecto positivo
que rescata el autor. En otras palabras, lo que tenemos es que la divisin del trabajo
aumenta la eficacia de estructura burocrtica y sta no es permeada por deseos ni
necesidades personales de los burcratas que cumplen su funcin. Todo se desarro-
lla de acuerdo a funciones asignadas, con imparcialidad, por un conjunto de re-
glas previsibles que permiten calcular previamente los resultados. La organizacin
burocrtica supera todas las dems formas de organizacin. Posee el mayor nivel
de eficacia.
Cuando Weber analiz la forma racional-legal de dominacin caracteriz de mane-

ra tpica, la estructura burocrtica. Existen de acuerdo a su visin, ciertos principios
sobre los cuales se estructura la trama burocrtica que le dan eficiencia con un
funcionamiento aceitado y perfecto. Precisemos pues, esos principios en torno a los
cuales se desenvuelven la lgica burocrtica.
El primero de ellos hace referencia a la jerarqua funcional, donde el sistema de

obediencia se sustenta en autoridades que inspeccionan los niveles de mando infe-
riores, con la posibilidad efectiva de apelacin por parte de las inferiores hacia las
superiores. El segundo principio hace referencia a las competencias o atribuciones
oficiales fijas. A travs de las leyes o disposiciones reglamentarias se establece una
firme distribucin de las tareas administrativas necesarias para cumplir los fines
Polticas Pblicas I
Desarrollo
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seleccionadas
de la organizacin burocrtica. Se delimitan los poderes de mando y los medios
coactivos para el cumplimiento de los deberes reglamentados. El tercer principio
hace referencia al cargo. Es decir la separacin entre lo pblico y lo privado. La bu-
rocracia moderna separa los asuntos oficiales y los privados, pues aleja la actividad
burocrtica de la esfera de la vida privada, y los medios y recursos oficiales de los
bienes privados del funcionario concreto. El componente individual, privado del
funcionario debe quedar relegado para tratar de forma objetiva y despersonalizada
sus asuntos. El cuarto principio refiere al expediente. La burocracia moderna se
basa en documentos o expedientes conservados por escrito y en una estructura de
empleados subordinados y escribientes de toda clase. El quinto principio refiere al
aprendizaje profesional. La burocracia moderna presupone la especializacin y un
detallado aprendizaje de los mecanismos y procedimientos que la mantienen en
funcionamiento. Ese laberinto de disposiciones exige, en efecto, un conocimiento
especializado y tecnologa especial. El ltimo principio refiere a la dedicacin. En
un cargo burocrtico moderno los asuntos no deben tramitarse de manera margi-
nal, sino que requieren de todo la atencin del funcionario.
Esta apretada caracterizacin ideal se apoya en tres pilares. El primero es el relativo

a la impersonalidad de la dominacin. Los funcionarios son ejecutores del impe-
rio de las normas. La obediencia se presta formalmente a lo legalmente estatuido.
Su funcionamiento ms se perfecciona, en cuanto su desarrollo progresivo ms la
deshumaniza, quitando todos resabios de elementos humanos (pasiones, intere-
ses particulares) que por irracionales traban su propia dinmica.
El segundo supone la creciente divisin de tareas que desvincula a los funcionarios

de un objetivo particular, o una finalidad conjunta. En otras palabras, el papel de
los administradores queda relegado a un lugar meramente instrumental, desde el
cual no pueden percibir las consecuencias de sus ejecuciones. Slo el conocimiento
que manejan y la idea de desempearse bajo el imperativo del deber profesional,
los mantiene dedicados al cargo.
El tercero se sostiene en la importancia del creciente proceso de disciplinarizacin.

La subordinacin incondicional al cumplimiento del deber profesional, la obedien-
cia ciega de las normas y de los reglamentos habituales del cargo, representa tanto
una condicin de existencia de la burocracia, como tambin una condicin de su
indestructibilidad. Lo que tenemos, es que el funcionario, proclive a transformarse
por obra de la eficacia en una mera pieza instrumental que orienta su accin al
cumplimiento de los fines prefijados y racionalmente incuestionables del cargo,
contribuye a la realizacin de los intereses generales de la gran maquinaria, que no
pueden ser sino los relacionados con su eterna pervivencia como sistema. Nos en-
contramos, en definitiva, frente a un modelo tpico-ideal de organizacin moderna
que es un vivo ejemplo de la racionalidad tcnico-formal.
El aumento cada vez ms progresivo de la tcnica y del clculo est estrechamente

ligado a la impersonalidad deshumanizante, de forma tal que cuando la organiza-
cin burocrtica moderna puede ser vista como ms racional desde el punto de vis-
ta formal (racionalidad con arreglo a fines), debido a su perfecto funcionamiento
como mquina, puede ser catalogada ms estrictamente como irracional desde el
punto de vista material (racionalidad con arreglo a valores).
La estructura burocrtica moderna refleja cuales han sido las consecuencias que ha
tenido el progresivo aumento de la racionalidad instrumental (Horkheimer, 2002)
sobre la trama de las relaciones sociales. El avance de la lgica instrumental es
sin duda, como dira Simmel el avance de la formas sobre la vida. La imagen del
estuche con la cual Weber finaliza La tica, es otra forma de decir lo mismo que
tambin Simmel avizoraba como diagnstico de una realidad, cuyas referencias pal-
pables operaran como trasfondo cultural de los difciles aos de la Alemania de
Weimar.(Habermas, 1996:203-223)
La racionalizacin de la sociedad desencadena y exige a la vez, el desarrollo de una

racionalidad formal, lo que se traduce en la despersonalizacin de las relaciones
sociales y el sometimiento de la vida humana en su totalidad a la lgica impersonal
ollo
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nadas
de los sistemas racionalizados administrativos.
3. Conclusin
torio Anotaciones
Cualquier intento de concluir tiene que ser necesariamente provisorio, el propio

Weber nos lo recuerda a menudo, es ese el lmite de la ciencia. Estamos destinados
a que nuestras conclusiones sean slo un escaln que otros habrn de pisar para
poder mirar ms lejos y ms alto. Aunque nuestro mundo ha probado del fruto del
rbol de la ciencia que termin por consumar el total desencanto, algo del dulce
nctar de su pulpa todava se puede degustar.
La apertura permanente del anlisis social, su imposibilidad de cierre, es aquello

que nos convoca a una revisin profunda de las condiciones que en se plasma el
conocimiento. La mirada de Weber, es la que de continuo nos recuerda la infini-
tud del mundo social y de sus posibilidades de estudio. Y es por esa infinitud y la
imposibilidad de abarcarla, que podemos retomar lo que otros han observado. Sin
embargo, no deja de ser verdad que, cuando uno se acerca a Weber, reconoce con
toda certeza, que para novedad siempre estn los clsicos.
Sin duda sta ha sido la intencin de estas lneas de lectura: intentar un modesto
retorno a la actualidad de su pensamiento para evitar que el aporte de sus textos se
deposite como letra muerta.
El anlisis que se intent bosquejar en este trabajo, apunt a criticar responsable-

mente la pretensin -algo mutilante creemos-de ubicar a Weber dentro de una
perspectiva metodolgica individualista. Nosotros creemos que existen fundamen-
tos en su propia obra para relativizar el alcance de las afirmaciones -influenciadas
frecuentemente por las posiciones de la rational choice-que pretenden reconocer
en l un representante del individualismo metodolgico. Acaso la riqueza de sus
textos nos es claramente recuperable ms all de su perspectiva individualista, an
con las tensiones que pueda esta pueda suponer? Este esbozo de crtica, nos llev a
pensar conceptos que pudiesen mediar en la polaridad entre individuo y sociedad,
antagonismo que continuamente permea a las ciencias sociales. Esos conceptos los
hemos llamado mediaciones, y ellos nos permitieron poner de relieve la dimen-
sin simblica a la que aluden frecuentemente los textos weberianos y a la que las
disciplinas sociales hoy prestan tanta atencin. Reparar en el sistema simblico,
nos permiti observar el reconocimiento que Weber hace de ciertas esferas socia-
les que por procesos crecientes de autonomizacin de los mbitos individuales, se
muestran cosificadas, con una dinmica propia. En otras palabras, vimos cmo la
modernidad se monta institucionalmente como un sistema que asegura su propia
reproduccin, an a costa de las intenciones individuales.
Las consideraciones realizadas son slo un pequeo aporte que deja constancia de
las posibilidades explicativas que puede encerrar la hermenutica de un discurso
como las ciencias sociales que por abierto y precario, reclama para s, de una per-
manente y crtica introspeccin. Valga este centenario como una excusa para re-
pensar la produccin weberiana, que por cierto retrata en su desarrollo aquello que
alguna vez Gramsci reclamara como mxima de un intelectual: una combinacin
de pesimismo del pensamiento y de optimismo de la voluntad.
ACTIVIDAD N1:
de contenidos

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Polticas Pblicas I
Desarrollo
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TEMA N 3: LA GERENCIA PBLICA Y LA VISIN ESTRATGICA 22
Introduccin: Recordatorio Anotaciones
La despolitizacin y la profesionalizacin de la burocracia son temas pendientes en

la transicin peruana. Asuntos en los que, a juicio de uno de los expertos interna-
cionales ms reconocidos, Per y la mayora de los pases de Latinoamrica deben
avanzar. Es el difcil camino de la reinvencin del gobierno.
David Osborne es experto en innovacin gubernamental. En 1993 trabajo con Al

Gore, entonces vicepresidente de Estados Unidos, en un proyecto para hacer ms
eficiente al gobierno de Bill Clinton; ste advirti, para que el servicio civil pueda
rendir frutos es necesario abatir la corrupcin primero, y adems, implementar
polticas de transformacin gubernamentales que vayan ms all.
Cuando uno se topa con el trmino de servicio civil de carrera en los peridicos, se
queda con la impresin de que se trata de una especie de conjuro mgico: mejora
el sistema educativo, acaba con la corrupcin y hace eficientes a los burcratas...
Ciertamente no es milagroso, pero si puede significar un paso hacia adelante.

Cuando un pas pasa por un cambio de poderes en el gobierno. El primer pro-
blema es que pierdes toda la experiencia que el equipo saliente adquiri a travs
de los anos, se pierde continuidad. El segundo problema es que los polticos que
ganaron la contienda electoral, por lo general, contratan a quienes los apoyaron en
su campana y no a quienes realmente estn calificados para la tarea encomendada.
Entonces, la lealtad de estos burcratas no est con el ciudadano, sino con el polti-
co que les dio trabajo y, por lo tanto, su objetivo es sobrevivir a los cambios polticos
y no ofrecer un mejor servicio. Lo que el servicio civil de carrera hace es evitar que
sean los polticos quienes repartan las plazas burocrticas. El servicio civil de carrera
es un mecanismo que busca crear una burocracia profesional y estable.
Busca despolitizar a la burocracia? As es, despolitizarla y profesionalizarla...

Dnde y cmo marcar la frontera entre los puestos que se pueden asignar a los
polticos y los que no?
Eso vara de pas en pas. En Gran Bretaa, Australia o Canad, las dependencias
gubernamentales solo tienen un puado de polticos en los puestos altos. En estos
pases puedes tener dependencias con 20 mil empleados, de los cuales solo cuatro
o cinco estn ah por razones polticas: todos los dems son servidores pblicos. En
Estados Unidos, una oficina del mismo tamao tiene alrededor de 50 polticos colo-
cados en los puestos ms altos. La relacin poltico/ servidor pblico en las depen-
dencias de gobierno cambia segn el contexto cultural y poltico de cada nacin.
Si se quiere tener gerentes gubernamentales eficientes, estos deben tener la posibi-

lidad de tomar decisiones clave, por ejemplo, a quien contratar, a quien ascender,
o a quien correr. Algo que no est en ninguna de ellas es una frmula para generar
presin constante a los burcratas. En el sistema estadounidense la entrega de re-
sultados es irrelevante, se premian los aos que se estn en un puesto en vez de la
productividad. As que a los burcratas no se les paga mejor por ser eficientes y si
eres un empleado ineficiente tampoco se te paga menos. Entonces el objetivo de la
burocracia se convierte en preservar el statu quo y no en mejorar la productividad.
Otra rea en la que ambas propuestas deben trabajar ms es en cmo evitar que los
empleados gubernamentales se vuelvan complacientes.
Uno de los objetivos que se buscan al implementar el servicio civil de carrera es aca-
bar con la corrupcin, qu tanto se puede logar? Cuando se tiene una burocracia
muy grande y con altos niveles de corrupciones difcil hacer mejoras rpidas y signi-
ficativas. Los gobiernos deben hacer un cambio mucho ms gradual dentro de sus
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
de Uriarte, L. (2002, Jun 23). Entrevista/ davidosborne/ servicio civil de carrera: La eficiencia
22
posible. fromhttp://search.proquest.com/docview/310884708?accountid=146219
ollo
nidos 100
nadas
dependencias. Solo hasta que una oficina comprueba que tiene un buen sistema de
auditoras internas y que hay verdadera transparencia puede realmente empezar a
implementar reformas amplias y significativas. Solo entonces el servicio civil de ca-
torio Anotaciones
rrera podr mejorar los servicios a la ciudadana y aumentar su productividad. Una
de las estrategias para hacer ms eficiente a la burocracia es darles a los empleados
ms libertad de decisin, flexibilidad para que puedan darle un mejor y ms rpido
servicio a la ciudadana. Pero esto es imposible si antes no se elimina la corrupcin.
a) Propuestas para el servicio civil. Crear una burocracia de alta calidad, que d
certeza laboral a sus empleados, que acabe con la corrupcin y que rinda cuen-
tas a la ciudadana y no a los polticos de turno.
Ley del Servicio Publico Profesional
E
stablecer normas y lineamientos en materia de planeacin y administracin de
personal
Dar celeridad y direccin a las polticas de Gobierno Electrnico.
Establecer un Sistema de Evaluacin y Compensacin por Resultados.
D
esarrollar un mecanismo que garantice el ingreso, desarrollo y permanencia
de los servidores pblicos basado en el mrito y la igualdad de oportunidades.
H
acer obligatorias las evaluaciones para que el servidor pblico pueda aspirar a
desarrollarse.
H
acer obligatorio que todas las dependencias tengan con un cdigo de tica
para sus servidores pblicos.
3.1 Qu hacen los gerentes pblicos? 23
Es necesario observar que la responsabilidad en la implementacin de los sistemas

de control Interno es de los Gerentes y que esta obligacin emana de la mxima
autoridad de la nacin que es el constituyente primario.
Qu es y qu no es el Control Interno?: El Control Interno es el conjunto de prin-

cipios, fundamentos, reglas, acciones, mecanismos, instrumentes y procedimientos
que mediante sus relaciones e interaccin y apropiacin por las personas, se con-
vierten en el medio para lograr el cumplimiento de la funcin administrativa, de
los objetivos misionales y de las metas y finalidades que persigue la entidad, permi-
tindole generar capacidad de respuesta ante los diferentes grupos de inters de la
comunidad. De lo anterior se deduce que el Control Interno, no es, entonces, una
instancia punitiva, sino una herramienta de gestin al servicio del Gerente Pblico.
El Control Interno es una Contralora? Los gerentes pblicos han mirado tradicio-
nalmente el Control Interno como un rgano de control fiscal adicional, es decir,
como una contralora ms. Existe recelo en muchas ocasiones, per parte del geren-
te, sobre el rol que debe cumplir en la organizacin, el Jefe de Control Interno y en
otras circunstancias, tal vez la mayora, se toma como una adicin que debe hacerse
a la estructura de la entidad, en virtud del cumplimiento de la ley, dndosele un
bajo perfil a los cargos adscritos a esta instancia asesora.
Importancia del Modelo Estndar de Control Interno: Ahora bien, Por qu es im-
portante para los Gerentes Pblicos la adopcin del Modelo Estndar de Control
Interno (MECI)?
De un lado, se adopta el MECI como un modelo de control dinmico y moderno,

basado en sistemas de control de probada validez a nivel internacional como son el
COSO (Committee of Sponsoring Organizations), el COCO (Criteria of Control.),
el GAO (Government Accountability Office), entre otros.
De otro lado, el MECI es concebido como un modela de gestin que proporciona

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Luis, O. R. (2005). Los gerentes pblicos y la ley 87 de 1993. Contadura Universidad De Antio-
23
quia, (47), pp:23-38. Retrievedfrom http://search.proquest.com/docview/198669002?accoun-

tid=146219
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
101

seleccionadas
a los gerentes pblicos las herramientas para llevar a cabo su trabajo de manera
idnea, transparente y gil. El modelo comprende un resumen ejecutivo, un marco
terico y el manual de implementacin. La importancia del MECI ser ampliada en
el momento de analizar de manera detallada sus tres subsistemas en los cuales estn
prcticamente todos los aspectos que debe tener en cuenta un gerente para llevar a
cabo su gestin de manera eficaz y eficiente.
Futuro y Cambio: El MECI permite sentar las bases para que, no solo las administra-
ciones actuales sino tambin las que en el futuro dirijan las instituciones pblicas,
se orienten hacia la excelencia con base en estndares de calidad. Es claro que la
adopcin de proyectos de esta magnitud deben tener en cuenta, entre otros, el pro-
blema cultural y la resistencia al cambio, tan arraigados en los servidores pblicos.
El MECI comprende tres subsistemas (Control Estratgico, Control de Gestin y

Control de Evaluacin) que abarcan cada uno componentes y elementos; la forma
como se concibe el modelo parte de la definicin sobre Control Interno y retoma
esa vieja (pero vigente) concepcin de que la administracin est compuesta por la
planeacin, la ejecucin y el control.
3.1.1 Planeacin y Control Interno
Igualmente, las Oficinas de Planeacin y de Control Interno han estado

tradicionalmente separadas entre s, pues no tienen planes conjuntos, no
controlan la planeacin ni planean el control y muchas veces ni planean ni
controlan la gestin. Este modelo contempla conceptos ms amplios que la
simple gestin de los recursos, pues para lograr administrar de manera efi-
ciente y eficaz, tambin se debe planear y controlar.
El papel del Gerente y la rplica: Y dnde estaba Control Interno?
La tendencia general de los gerentes pblicos es asignarle la responsabilidad

de los hechos desafortunados que ocurren al interior de las organizaciones
al Jefe de Control Interno, ignorando as los roles y responsabilidades que
cada servidor pblico, incluido el gerente, tiene en el Sistema de Control
Interno de la entidad. El control interno es responsabilidad de la heren-
cia. Los Jefes de Control Interno son asesores y acompaantes en esta tarea.
La manida frase que lanzan los gerentes cuando se descubre una situacin
anormal siempre es: Y dnde estaba Control Interno? Para dar respuesta a
esta pregunta, se hace necesario invitar a la reflexin sobre las obligaciones
consagradas en las diferentes normas y enfatizar en la necesidad de que las
Oficinas de control Interno en particular y el sistema de Control Interno en
general, requieren del compromiso y apoyo de la alta gerencia para conver-
tirlos en verdaderos asesores de la funcin gerencial.
3.1.2 Modelo estndar de control interno - meci
Fundamentos: El modelo tiene como primer fundamento el Autocontrol,

definido como la capacidad de cada servidor pblico de evaluar su trabajo,
detectar sus desviaciones, efectuar los correctivos necesarios, mejorar los ro-
les y, en general, asumir como propio el control. Un segundo fundamento
es la Autorregulacin, entendida como la capacidad institucional para regla-
mentar los asuntos propios de su funcin y el tercer fundamento es la Auto-
gestin, concebida como la capacidad para medir, interpretar, coordinar y
aplicar la funcin administrativa.
I. Subsistemas del MECI

i. Subsistema de Control Estratgico
ollo
nidos 102
nadas
De los tres subsistemas anteriormente son el subsistema que tiene relacin
directa con la planeacin es el denominado Subsistema de Control Estratgi-
co. Controlar la Estrategia? Claro. Eso equivale a controlar la planeacin y
torio Anotaciones
brindar elementos de correccin oportuna a las desviaciones que se presen-
ten en el logro de los objetivos.
a. Ambiente de Control:Este primer componente, como podemos observar,

parte del ser humano como elemento fundamental del cambio. Sus ele-
mentos son los Acuerdos, Compromisos o Protocolos ticos, las Polticas
de Administracin del Talento Humano y el Estilo de Direccin.
b. Direccionamiento Estratgico: En segundo lugar, el Subsistema de ontrol
Estratgico contempla el componente de Direccionamiento Estratgico,
integrado por los Planes y Programas, el Modela de operacin y la Estruc-
tura Organizacional.
c. Administracin de Riesgos: Y un tercer componente estratgico es el que
tiene que ver con el Manejo de los Riesgos, partiendo de un estudio del
Contexto en el cual se ubica la entidad, y realizando un Anlisis de los
riesgos, su identificacin, su valoracin y, en general, la Administracin
de los mismos.
ii. Subsistema de Control de Gestin
Retomando el nivel inicial de subsistemas, hemos de analizar ahora el Subsis-

tema de Control de Gestin y su relacin obvia con la gestin de la entidad.
Qu significa controlar la gestin? Bsicamente controlar sus componentes,
es decir, la ejecucin de la operacin con sus respectivas Actividades de Con-
trol, la Informacin y la Comunicacin.
a. Actividades de Control: Este componente integra los elementos Polti-

cas de Operacin, Procedimientos, Controles, Indicadores y Manuales
de Operacin y se orienta a establecer las herramientas que garantizan
el cumplimiento de la estrategia mediante la accin, prevenir los riesgos
mediante el uso de controles asociados a los procesos y asegurar el control
a la gestin de las operaciones, direccionando la entidad al logro de sus
objetivos. El aporte de este componente consiste en brindar una serie de
elementos que permitan al gerente publico monitorear el cumplimiento
de las metas y reorientarlas en tiempo real, de manera oportuna, cuando
se han tenido desviaciones por diferentes causas que pueden ser internas
o externas.
b. Informacin: Este componente de este subsistema (Control de la Gestin)

es el de Informacin, que tiene que ver con la informacin tanto primaria
como secundaria y con los sistemas de informacin. Este componente,
podemos decir que combina lo externo con lo interno, la informacin
que proviene de afuera y constituye las entradas que el medio ambiente
proporciona a la entidad con los datos que se procesarn en su interior.
La primera (la informacin) tiene que ver con el entorno, la sociedad, los
entes de control, el gobierno central y departamental, entidades y provee-
dores, entre otros, y los segundos (los datos) con los insumos necesarios
para producir los informes como los financieros, comerciales, de personal,
de estadsticas y otros.
c. Comunicacin Pblica: En cuanto a este componente del presente subsis-

tema, llamado Comunicacin, contempla como elementos la Comunica-
cin Interna u Organizacional, la Externa o Informativa y los Medios de
Comunicacin. Comunicar significa poner en comn y la comunicacin
pblica facilita la rendicin de cuentas. La Comunicacin pblica debe ser
oportuna, dinmica, veraz e integral, de manera que los servidores pbli-
cos la adopten como mecanismo de interaccin, pues la esencia misma de
la Comunicacin son las personas.
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
103

seleccionadas
iii. Subsistema de Control de Evaluacin
El tercer subsistema del MECI es el de Control de Evaluacin, cuyos com-

ponentes son la Autoevaluacin, la Evaluacin Independiente y los Planes Recordatorio Anotaciones
de Mejoramiento. Este ltimo subsistema cierra, por llamarlo de alguna ma-

nera, el ciclo de la administracin y brinda a la gerencia la posibilidad de
valorar la efectividad del control interno.
a. La Autoevaluacin: Contiene dos elementos: la Autoevaluacin del Con-

trol y la Autoevaluacin de la Gestin, los cuales permiten a la entidad
misma, identificar aquellos procesos que no tienen un correcto funciona-
miento en su interior.
b. Evaluacin Independiente: El componente de Evaluacin Independiente
consigna los elementos de Evaluacin del Sistema de Control Interno y la
Auditoria Interna.
Se habla aqu de independiente en el sentido de la independencia que debe

tener entre s, la Evaluacin y la Gestin, o sea, aislamiento de la implemen-
tacin y diseo de los procesos, planes y procedimientos, pues de participar
en estas actividades, la Oficina de Control Intimo quedara como juez y par-
te, elaborando lo que despus debe criticar o evaluar.
En cuanto a la Auditoria interna observamos que es slo uno de los elemen-

tos del sistema del control intemo, no como algunos acadmicos piensan
que control interno es lo mismo que auditora; este es considerado como un
instrumento de control de gestin.
c. Planes de Mejoramiento: Y el ltimo componente del ltimo subsistema

(el orden es meramente ilustrativo), tiene que ver con los planes de me-
joramiento tanto individuales como funcionales e institucionales, que son
sus elementos.
El usufructo se caracteriza por lo siguiente:
3.2 Gestin Estratgica y Creacin de Valor Pblico24
En el mbito empresarial durante las ltimas dcadas ha tenido preponderancia la

bsqueda de modelos de gestin para evaluar el desempeo de las organizaciones.
Se ha observado el trnsito de la implementacin de modelos rgidos a la adopcin
de sistemas flexibles en los que la medida de proximidad a los resultados espera-
dos y la adicin del potencial humano a la ventaja competitiva de la organizacin
son los ejes que orientan el proceso conocido como la gestin (Del Castillo y
Vargas, 2009, p.58). En la administracin pblica no se ha seguido la misma tra-
yectoria, ya que la caracterstica predominante en esos modelos es el dominio de
la estructura como eje de la gestin. En esta, la alta estructuracin de la gestin
implica un fuerte grado de control en los procesos, los procedimientos y el empleo
de recursos, los cuales, al ser pblicos, justifican la supremaca de modelos rgidos
de gestin, segn sealan Del Castillo y Vargas (2009, pp. 58-59). Esto ha impli-
cado que la medida de la eficiencia en la gestin pblica ha sido tradicionalmente
vinculada al ejercicio de presupuestos y la contabilidad de acciones desarrolladas a
partir de los mismos. De esta manera, el reto que enfrentan los gobiernos es transi-
tar de modelos de gestin gubernamental desde una lgica funcional rgida hacia
una lgica de procesos, basada en el control de la estrategia y la evaluacin de los
resultados por medio de indicadores (Del Castillo y Vargas, 2009, p. 60).
La gestin gubernamental en el nivel local y regional est adquiriendo relevancia

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Rivera, S. D., Kirkand, A. S., &Berumen, M. (2013). INSTRUMENTOS DE GESTIN PARTICIPA-
24
TIVA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA. Revista Internacional Administracin & Finanzas, 6(2),

89-100
ollo
nidos 104
nadas
por los cambios y transformaciones en las prcticas administrativas orientadas a una
nueva visin de la administracin pblica. En esta, la calidad en las actuaciones de
las entidades pblicas tiene un lugar prioritario dentro del nuevo modelo de ges-
torio Anotaciones
tin pblica. Segn Atay et al. (2008), este nuevo modelo necesita afrontar sin di-
lacin grandes retos de modernizacin y cambio que propicien la adaptacin a las
funciones que se le requieren de la sociedad, propiciando una administracin ms
gil, rpida y flexible y que responda a las demandas de los ciudadanos (p. 161).
Como afirman los autores, se hace necesario cada vez ms superar la desvinculacin
existente entre la administracin pblica y las demandas sociales.
En el nivel gubernamental se ha dado un viraje en la atencin de los procedimien-

tos a los resultados. De este cambio de visin se deriva una variacin en el papel
del ciudadano en relacin con el Estado, aparece el ciudadano usuario, el cual se
preocupa y ocupa por conseguir el mejor retorno fiscal, en cuanto a bienes colec-
tivos, segn Figueroa (2008). Por ende, la gestin para resultados es uno de los
enfoques que mejor representa este nuevo reto (p. 1). Estas nuevas preocupacio-
nes se plantean desde la perspectiva de la Nueva Gestin Pblica (NGP), donde
los organismos nacionales e internacionales sealan la necesidad de mudar de las
evaluaciones anuales de las polticas y programas a la generacin de indicadores de
desempeo como herramienta de buena gestin. De acuerdo con Figueroa (2008),
las teoras contemporneas de la administracin pblica enfatizan las ventajas de
promover una cultura organizativa de gestin pblica orientada a resultados, en
contraste con una orientacin tradicionalista enfatiza los procedimientos y los pro-
cesos de gestin (p. 2).
Como parte de este proceso de modernizacin de la administracin pblica a partir

de los principios de la NGP, se han incorporado los indicadores de gestin, con
la finalidad de evaluar la contribucin a la satisfaccin de las necesidades colec-
tivas de los programas de gobierno y el grado de cumplimiento de sus objetivos.
Estos mecanismos de control de la gestin pblica tienen como objetivo obtener
informacin que permita evaluar el nivel de eficacia de la toma de decisiones y su
implementacin en planes y programas. Por lo tanto, estas polticas tienen como
propsito regular y controlar el cumplimiento de los acuerdos tomados en los co-
mits y comisiones, estableciendo sistemas de control y seguimiento de los mismos
(Delhumeau, 201 1).
En un sistema tradicionalmente organizado a partir de la estructura, la evaluacin

del desempeo permite ver con ms claridad la asignacin de responsabilidades
para el cumplimiento de las metas organizacionales. En este sentido, Guinart
(2004) seala que en un sistema democrtico se puede pensar en la responsabili-
dad pblica como parte de un contrato originario entre los ciudadanos y su gobier-
no. Por ende:
(...) los ciudadanos conceden a su gobierno un alto control sobre sus vidas, permi-
tiendo que el gobierno se lleve parte de sus ingresos (a partir de impuestos) y que
limite su libertad (a travs de la ejecucin de leyes y las regulaciones). (...) Pero
los ciudadanos esperan, a la vez, que los gobiernos sean responsables por el modo
como ejercen su poder.
(...) Por lo tanto, supervisar e informar sobre el desempeo de las actuaciones p-

blicas es una de las formas en las que los gobiernos se presentan responsables ante
sus ciudadanos (Guinart, 2004, p. 316).
Al hablar de medicin del desempeo se implica la contabilidad sistemtica y con-

trolada de indicadores que revelan los cumplimientos de las metas de una insti-
tucin. Es decir, se mide la efectividad y la eficacia de una gestin administrativa
(Chvez Alzaga, 2007, p.l). Si se traduce esto a la gestin municipal, la medicin del
desempeo se realiza a partir de la medicin cuantitativa de los productos y servi-
cios de un gobierno, como una herramienta para elevar su calidad.
Una de las limitaciones que presenta la planeacin estratgica en el mbito gu-

Polticas Pblicas I
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105

seleccionadas
bernamental es que con frecuencia se considera que la elaboracin de un plan de
trabajo es un proceso en s mismo, que termina con su publicacin. En el mejor
de los casos, el plan de desarrollo se vincula con las acciones de las dependencias
pblicas, privilegiando su ejecucin, pero su adecuado seguimiento se margina o li-
mita. Chvez Alzaga (2007) sostiene que, en realidad, la planeacin y su ejecucin
son la primera etapa de un largo proceso donde la fase quizs ms compleja est
vinculada a la medicin y evaluacin de la operacin. Desgraciadamente es en esta
etapa donde muchas entidades fallan y/o claudican al mostrar una actitud confor-
mista (p. 2). Los sistemas de medicin del desempeo han tomado relevancia en
el sector pblico por sus contribuciones a los sistemas de gestin por resultados.
Chvez Alzaga (2007) seala que:
De los anlisis de los resultados del sistema de medicin es posible identificar rea
de oportunidad para el fortalecimiento de las entidades sub-nacionales. La parte
del sistema destinada a la rendicin de cuentas debe favorecer los indicadores de
resultados o impacto sobre los indicadores operativos como son los de insumo,
producto, eficiencia y efectividad.
Por medio de la medicin del desempeo se permite realizar los ajustes que per-
mitan corregir las acciones de los planes de desarrollo, reorientndolas hacia el
cumplimiento cabal de las expectativas plasmadas en los planes y programas. Los
sistemas de medicin proporcionan, entonces, un marco para conocer si los es-
fuerzos actuales permitirn arribar al destino propuesto y en qu estado se arribar
(Chvez Alzaga, 2007, p. 2). La medicin del desempeo constituye un proceso
para la recoleccin, el anlisis y la utilizacin de la informacin con el fin de deter-
minar cuan eficiente y eficazmente se cumplen los objetivos de las organizaciones.
Aun cuando la medicin del desempeo es una herramienta til y valiosa para
la consecucin de metas, puede convertirse en un sistema burocrtico cuando no
son dimensionadas sus aportaciones a la gestin pblica. Se han observado expe-
riencias en las cuales, al no incorporarse la medicin del desempeo a la cultura
organizacional, sta se convierte en otra funcin burocrtica e improductiva que
no aporta al mejoramiento de las prcticas ni al alcance de las metas planteadas.
El objetivo fundamental de esta herramienta ha sido estimular y facilitar procesos

de gestin participativa entre las comunidades y los gobiernos locales para lograr
una efectiva participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones y en la so-
lucin de los problemas de las localidades. A travs de la medicin de indicadores,
los actores locales pueden asumir la visin estratgica de su localidad, como un
propsito definido y compartido, con el cual comprometerse para que, mediante
acciones concretas, ofrezcan soluciones para los problemas identificados durante el
ejercicio de planificacin participativa, segn seala Quintana, s.f.). Por lo tanto,
la concrecin de resultados se hace frente a una motivacin sostenida mediante la
cual el proceso gana credibilidad y podr ir sumando cada vez a ms ciudadanos
interesados en contribuir en el proceso de desarrollo.
3.2.1 Qu entendemos por Valor Pblico?
Remite al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones

y otras acciones. Pero tambin, se crea valor sobre todo a travs de transaccio-
nes individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfacien-
do sus demandas y, prestndoles servicios de calidad. Para ello se cuentan
con tres componentes del valor pblico, clasificadas en tres grandes catego-
ras: Servicios, resultados y confianza.
Se genera valor pblico a travs de: Respuestas a problemas relevantes para

los ciudadanos/ usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para genera-
ciones actuales y/o futuras y procesos que construyen comunidad, ciudada-
na, democracia y capital social: deliberacin, participacin, etc.
ollo
nidos 106
nadas
3.2.2 Valor Pblico: Mandato y visin y misin:
Contiene los siguientes aspectos:

torio Anotaciones
El desarrollo de una estrategia o un plan de trabajo en los mbitos p-
blicos comienza la definicin de una propuesta de valor pblico, cuyos
componentes principales son: los mandatos, la misin y visin de la or-
ganizacin.
Esta especifican el valor pblico que la organizacin pretende producir
para las partes interesadas y para la sociedad en su conjunto.
Cualquier aproximacin que busque instrumentar el valor pblico en
un enunciado de misin y visin, debe tomar los mandatos (formales e
informales) de la organizacin como puntos de partida.
Es necesario revisar y reinterpretar los mandatos para que sirvan de
plataforma para definir la misin y visin que permita instrumentar la
propuesta de creacin de valor pblico.
Cualquier propuesta de misin/visn debe ser coincidente con los man-
datos formales y lo que stos se deben cumplir.
3.2.3 reas de Accin de la Gestin Estratgica:
Est compuesta de tres reas
Cuadro N 2 reas de la Gestin Estratgica
Gestin Programtica Gestin Poltica Gestin Organizacional

Consiste en cumplir Consiste en crear y/o Establecer y manejar el
con la misin organi- consolidar la legitimi- entorno inmediato de la
zacional y crear valor dad, los recursos, la au- iniciativa, con el fin de
pblico a travs de un torizacin y/o el apoyo asegurar que cuente con
conjunto de estrate- para implementar la los recursos, las rutinas
gias, polticas, progra- misin y crear valor p- y la capacidad organiza-
mas y proyectos per- blico. cional de llevar adelante
tinentes que generen una gestin efectiva, efi-
progreso hacia la reso- ciente, equitativa, tica y
lucin de problemas sostenible que cree valor
de desarrollo. pblico.
Fuente: CEPAL: Curso Planificacin y Gestin Estratgica para las Polticas Pblicas, ILPES-AE-
CIDSanta Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009
TEMA N 4: LA REFORMA DEL ESTADO PERUANO
4.1 La Reforma de la Administracin Pblica25
Dentro de la lgica que anima el cambio socioeconmico y poltico en Amrica

Latina, uno de los temas ms delicados es el de la reforma del Estado.
Al hablar de ella no se hace referencia, nicamente, a reingeniera en el Poder

Ejecutivo o a modernizacin operativa de los parlamentos o a modificaciones en la
forma en que se administra. En realidad, se trata de renovar la vinculacin entre
las sociedades civiles de nuestros pases y sus Estados, en vista de la afirmacin de la
democracia econmica y poltica.
Uno de los problemas para una cabal reforma del Estado en Latinoamrica es que,
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Levaggi, V. (1997, Mar 31). Virgilio levaggi/ estado y democracia. ProQuest Central.
25
Polticas Pblicas I
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107

seleccionadas
entre sus promotores, hay quienes tienen una comprensin estrecha de la misma y
por ello, en su nombre, solo proponen modificaciones funcionales y olvidan las sus-
tantivas. Ello puede conducir a la aplicacin de un mero barniz y no a la necesaria
transformacin de estructuras que deben estar, para tener sentido, al servicio de la
persona humana. Se cumplira as, lamentablemente, la sentencia del Gatopardo:
Que todo cambie para que todo siga igual.
La relacin Estado-sociedad fue central en los inicios de la mayora de los estados

nacionales modernos. Entre los principios de los enciclopedistas el contrato so-
cial, que fundara los pases, tiene como clausula fundamental la vinculacin entre
los ciudadanos integrantes de una determinada sociedad y la estructura que se con-
ceden para ejercer el gobierno en democracia.
Al hablar de reforma del Estado en Amrica Latina se est planteando la modifica-

cin de la manera en que se ejerce el poder poltico en una nacin y, esto, como es
lgico, genera no pocas tensiones.
La reestructuracin del Poder Ejecutivo es un componente importante de una re-

forma del Estado y ese parece tema prioritario para los organismos multilaterales
que entienden que la eficiencia de la administracin pblica tiene una incidencia
importante en la gestin econmica de los agentes privados. Su modernizacin no
es solo una cuestin de gestin sino que debe procurar responder, a su nivel, sobre
el tema de fondo: la nueva relacin entre Estado y sociedad civil en un proceso de
afirmacin democrtica. Ahora bien, el Poder Ejecutivo no se reduce al gobierno
central; tambin supone renovacin en las instancias regionales, provinciales y los
municipios o comunas; de lo contrario se estara hablando exclusivamente de una
reorganizacin del gobierno central.
Los pases latinoamericanos reorientaron en los ltimos aos su modelo de desa-

rrollo, desde un esquema cerrado basado en el mercado interno, hacia otro abierto
con un mayor nfasis en las exportaciones y una mayor aceptacin de las inversio-
nes externas. De este modo, los mercados tienen una vinculacin ms profunda
con los flujos de comercio, inversin y finanzas de la economa globalizada.
En este nuevo ordenamiento, los ciudadanos y la sociedad civil tienen preeminen-

cia en las iniciativas orientadas hacia el progreso comn. Ahora bien, debe tomarse
en cuenta que en el mundo actual no compiten empresas aisladas sino sistemas. Las
empresas privadas no realizan su trabajo en soledad; por el contrario, su vida se de-
sarrolla en una red de vinculaciones que incluye a sus proveedores de bienes y ser-
vicios pblicos y privados, los sistemas financieros educativo y cientfico; dependen
tambin de la extensin y calidad de la infraestructura nacional, de la dinmica de
las relaciones al interior de la propia empresa y de la eficiencia de la administracin
pblica, entre otras variables.
De aqu surge, como reconoce una amplia y creciente corriente de investigaciones

y desarrollo tericos, que la competitividad est condicionada por la cooperacin
entre el sector pblico y el privado, de la capacidad para establecer alianzas de lar-
go plazo entre ambos para trabajar en la mejora de la educacin, la formacin de
recursos humanos, el desarrollo tecnolgico y el diseo y ejecucin de estrategias
para participar exitosamente en la globalizacin.
La dinmica y funcionamiento de los mercados depende no solo de la actividad

aislada de los agentes privados sino tambin de las instituciones que, de una u otra
forma, participan o influyen en la vida econmica y social.
En las ltimas dcadas se ha venido formando lo que se conoce como la Nueva

Economa Institucional, fruto de la incorporacin de una teora de las institucio-
nes a la teora econmica que complementa, modifica y ampla la visin neoclsica,
que prospero estudiando mercados muy desarrollados con costos de transaccin
mnimos. Hoy se es consciente que las instituciones son cruciales para el desem-
peo econmico pues, conjuntamente con la tecnologa empleada, determinan la
ollo
nidos 108
nadas
utilidad o no de participar en una actividad productiva determinada.
Esta nueva visin precisa que un modelo dinmico de cambio econmico contiene
torio Anotaciones como parte integrante un anlisis del Estado, dado que es el quien define e impone
las reglas formales. Por esto el objetivo principal de la poltica de desarrollo debe
ser la creacin de estados que creen e impongan derechos de propiedad eficientes.
La caracterstica esencial es la creacin de un poder pblico estable. En esta tarea
se hace necesario que los estados se modernicen para garantizar un rgimen efi-
ciente de derechos de propiedad, colaboren con la creacin de un marco institucio-
nal que facilite la iniciativa empresarial y posibiliten una administracin de justicia
eficaz y proba que sancione con celeridad el incumplimiento de las obligaciones
comerciales, por ejemplo.
En este esquema el Estado debe, en particular, proveer eficazmente bienes y servi-

cios pblicos -directa o indirectamente-, garantizar el equilibrio macroeconmico y
la sancin de regulaciones que permitan las condiciones para la accin responsable
de los agentes econmicos privados en un rgimen de libre competencia.
El Estado tiene tambin un papel importante en la contribucin a la mejora de

la calidad y la productividad de las empresas. La ausencia de condiciones institu-
cionales y fsicas bsicas, as como la presencia de ineficiencias y distorsiones ma-
croeconmicas, generan sobrecostos para la actividad productiva y perjudican la
competitividad de las economas nacionales.
Dado que los cambios econmicos emprendidos por los pases latinoamericanos se
dan al interior de un proceso de afirmacin democrtica, los esfuerzos conjuntos
pblicos y privados no solo deben orientarse hacia el logro del xito econmico;
tambin han de tener en cuenta el objetivo de garantizar el consenso social sobre el
nuevo rumbo emprendido por las sociedades.
En la actualidad es aceptado que un pas es gobernable cuando es capaz de generar

consensos internos consistentes de largo plazo.
Para ello es necesario contar con instituciones que contribuyan no solo al progreso
de las empresas privadas sino tambin a difundir los frutos de esos progresos, as
como a promover la participacin ciudadana. El Estado tiene, tambin, una tarea
indelegable en la promocin y consolidacin de esas instituciones como una forma
de contribuir a la legitimacin del modelo entre la ciudadana, requisito ineludible
para la estabilidad econmica y poltica del modelo de cooperacin pblico-priva-
do.
Puede sealarse la significativa importancia de los estados para la consolidacin de

democracias polticas y econmicas en los pases al sur del rio Bravo y, consecuen-
temente, de su reforma.
4.2 La Reforma del Estado en el Per26
En Argentina, Brasil, Mxico, Bolivia o Ecuador, por nombrar a unos cuantos pa-
ses, el tema ms socorrido en los discursos y declaraciones de los gobiernos y los
partidos polticos es el relativo a las llamadas reformas estructurales. Estas han co-
brado tal relevancia en los ltimos tiempos que su necesidad tambin ha sido incor-
porada a la visin y los anlisis de importantes sectores de la iniciativa privada y de
diversas organizaciones sociales.
De no llevarse a cabo estos cambios, se afirma, correremos el riesgo de que el creci-

miento no solo se frene sino que, en un escenario ms catastrfico, la economa se
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Lozano, L. (2003, Oct 25). Lucrecia lozano / de las reformas a las reformas. El Norte. ProQuest
26
Central.
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
109

seleccionadas
precipite irremediablemente en una crisis de imprevisibles consecuencias.
En marzo de este ao, el Instituto para la Economa Internacional pblico en los Es-
tados Unidos el libro titulado Despus del Consenso de Washington. Sus autoresRecordatorio Anotaciones
han sido colaboradores del Banco Mundial. Uno de ellos es un ex ministro perua-
no, el otro un acadmico e investigador estadounidense. Ambos hacen un balance
de los resultados obtenidos por las reformas de primera generacin en Amrica
Latina y fundamentan la importancia y la urgencia de que las reformas de segunda
generacin se lleven a cabo.
Las reformas de primera generacin, tambin conocidas como reformas de libre

mercado, se aplicaron de forma sistemtica a partir de la segunda mitad de la d-
cada de los 80. La excepcin fue Chile, pas que de forma ms temprana, desde
mediados de los aos 70, impulso estas transformaciones bajo el frreo control del
rgimen militar que se instauro en 1973.
Estas reformas respondieron a una doble problemtica: por un lado a la difusin
y consolidacin del pensamiento econmico neoliberal a nivel internacional; por
otro, al impacto negativo que tuvo la crisis de la deuda de 1982 sobre las principales
economas de la regin.
La ideologa neoliberal gano terreno en el mundo en los aos 70, cuando al arran-
car esa dcada entro en crisis el modelo econmico que se desplego al finalizar la
Segunda Guerra Mundial sustentado en la prctica del proteccionismo y la existen-
cia de Estados con una fuerte participacin en la economa y en la sociedad.
La crisis se manifest en una profunda recesin mundial que se combin con altas
tasas de inflacin. El prodigioso ciclo del crecimiento elevado y sostenido de la
posguerra llego a su fin. La respuesta a este escenario irrumpi en la forma de un
severo cuestionamiento a los fundamentos del llamado Estado de Bienestar - la re-
distribucin social y la intervencin estatal en la economa- y en el urgente llamado
a emprender una transformacin socioeconmica de largo alcance.
En los aos 80, el gobierno de Margaret Tatcher en Gran Bretaa, y las dos adminis-
traciones de Ronald Reagan en los Estados Unidos, aplicaron en sus pases medidas
orientadas a lograr la estabilidad monetaria, a contener el gasto social, a abolir los
controles sobre los flujos financieros y a incentivar la inversin mediante la reduc-
cin de impuestos sobre los ingresos ms altos. Sus polticas pblicas inauguraron
el ciclo del predominio del pensamiento y la actividad econmica neoliberales.
Como en las economas capitalistas ms avanzadas, en Amrica Latina el cambio

econmico tambin llego de la mano de la crisis. La crisis de la deuda que estallo
en 1982 consumi aos de crecimiento econmico en el rea y arrojo un saldo tan
negativo en trminos de la cada de la produccin y el aceleramiento de la infla-
cin, que los aos 80 fueron tristemente reconocidos como una dcada perdida
para el desarrollo.
La respuesta al agotamiento del modelo altamente protegido que impero en la

regin desde la posguerra fue declararlo obsoleto, calificndolo de populista, inefi-
ciente e improductivo. En su lugar se impulsaron las reformas de libre mercado que
impulsaron la privatizacin y la apertura econmica y comercial. Algunos analistas
bautizaron este cambio con los elegantes nombres de reforma econmica o refor-
mas estructurales; sus crticos las calificaron escuetamente de polticas neoliberales.
Su saldo fue el mismo en todas partes: el achicamiento del Estado; el fin de los sub-
sidios; la reduccin del gasto social, y la incorporacin de las economas regionales
al mundo de la competencia global y el libre mercado.
A casi 20 aos de esta experiencia, mltiples voces -entre ellas la del Banco Mundial-
han empezado a sealar que las reformas de primera generacin, cuyas bateras se
dirigieron fundamentalmente a modificar las bases estructurales de la economa,
ollo
nidos 110
nadas
han sido insuficientes no solo para garantizar un crecimiento sostenido y estable,
sino tambin para reducir la brecha del ingreso y el empobrecimiento de la pobla-
cin.
torio Anotaciones
En Argentina, despus de la debacle financiera de diciembre de 2001 y la crisis

que se extendi en el 2002, se seala la urgencia de impulsar una poltica fiscal
disciplinada y sostenible; reorganizar el sistema bancario y poner en marcha una
reforma del Estado y laboral. Ninguno de estos temas fue planteado por la reforma
econmica de primera generacin de los aos 80 y 90.
En Mxico sucede algo parecido. Un punto medular de la estrategia del gobierno

de Vicente Fox y a ltimas fechas del empresariado y la otrora poderosa Confede-
racin de Trabajadores de Mxico, CTM, fue el imperativo de realizar cambios que
complementen los que llevo a cabo la reforma econmica que inauguro el rgimen
salinista. Reiteradamente se menciona la importancia medular de una reforma fis-
cal, a la que se ha incorporado la reforma energtica y la siempre postergada refor-
ma del Estado.
Las reformas que ahora empiezan a sonar en buena parte de los pases latinoame-
ricanos forman parte de lo que recientemente ha dado en llamarse el Consenso
Post Washington. Son cambios que van ms all del mbito econmico y remiten
a transformaciones institucionales profundas. Se habla de la reforma del Estado; de
una reforma laboral orientada a una mayor flexibilizacin del trabajo; de la refor-
ma del sistema educativo; de lucha contra la corrupcin; de la generacin de redes
de seguridad social y del combate contra la pobreza.
Este nuevo enfoque pretende saldar la asignatura pendiente de las carencias y des-
ajustes a que dieron lugar las reformas de primera generacin y la forma mecnica
en que fueron aplicadas en todos nuestros pases por igual. El tiempo dir que tan
real es el compromiso de los organismos internacionales, como el Banco Mundial,
y de nuestros gobiernos para aplicar estos cambios necesarios y evitar que nuevas
situaciones, como la que conmociono hace meses Argentina y ha provocado recien-
temente una verdadera revuelta social en Bolivia, se conviertan en el pan de todos
los das en la regin.
Segn Hernando de Soto27 , Hay que hacer una reforma del Estado como lo pro-
pone el presidente Oscar Berger porque el sistema que existe pone trabas a los ms
pobres que buscan que se les reconozca el derecho de propiedad, sealo el econo-
mista, en su discurso acerca de la competitividad del pequeo y mediano empresa-
rio, en el marco del II Encuentro Nacional de Empresarios (Enade).
Agreg que obtener el derecho de una propiedad es un proceso que lleva ms de

20 aos. De ah que no se le puede pedir a la gente que crea en la economa de
mercado y que los polticos no logren la reeleccin de sus partidos. Aadi que es
difcil desarrollar la pequea empresa si no existe capital, la base de la economa
de mercado, y por ello se debe lograr que todos los sectores estn incluidos en este
proceso, incluyendo a los ms pobres. De no ser as, se da espacio a una serie de
populistas y comunistas disfrazados que no creen en el desarrollo del mercado.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
De Soto Hernando, seala necesidad de llevar a cabo una reforma del estado; (2004, Apr. 28).
27
NoticiasFinancieras
Polticas Pblicas I
Diagrama Objetivos
Inicio Desarrollo
de contenidos
111

de contenidos Lecturas Glosario Bibliografa
seleccionadas
seleccionadas
FUNDAMENTOS DE UNA REFORMA POLTICA
Las normas
Recordatorio Anotaciones estructuran la conformacin, atribuciones, relaciones y funcionamien-
to de las instituciones polticas de una nacin. Las modalidades que adopten son
de trascendencia porque determinan las decisiones, el comportamiento y la inte-
raccin de los actores polticos encargados de la tarea de gobierno.
De ellas dependen desde los derechos polticos de los ciudadanos hasta la respon-
sabilidad de los gobernantes, pasando por la forma en que se toman las decisiones.
Hay, por ejemplo, normas que establecen la divisin de poderes y otras que los
fusionan. Reglas que promueven el bipartidismo y otras que estimulan el multi-par-
tidismo. Reglas que privilegian la representacin mayoritaria y otras que favorecen
la representacin de las minoras. Reglas que alientan la cooperacin y reglas que
la inhiben. Reglas que promueven la formacin de coaliciones electorales y reglas
que las obstaculizan. Reglas que agilizan la toma de decisiones y reglas que la en-
torpecen.
La arquitectura institucional es pues responsable, al menos en parte, de la goberna-

bilidad entendida como la capacidad de un gobierno de tomar decisiones a partir
de una representacin plural y legtimamente constituida. Es por ello que en los
ltimos treinta aos el rediseo o reforma constitucional ha sido una prctica muy
frecuente.
En el caso de Amrica Latina, por ejemplo, Gabriel Negretto reporta un promedio

de 5.4 nuevas constituciones por cada pas en el siglo XX. Por su parte en Europa
del Este se registran 23 nuevas constituciones desde 1990.
Si las reglas importan, la pregunta obligada es: cules son las reglas ms apropiadas
para el buen funcionamiento del sistema poltico?
Esta pregunta no puede contestarse en abstracto. Para responderla es necesario

saber de dnde se parte, qu es lo que en opinin de las fuerzas polticas ya no fun-
ciona o podra funcionar mejor, y cul es, idealmente, el punto de llegada. Tiene
pues que haber un diagnstico y un objetivo, una aspiracin.
El punto de partida y el diagnstico responden a la peculiar historia poltica de

cada pas, pero los objetivos son ms uniformes, presentan menor variacin.
Como lo sugieren Shugart y Carey, la mayora de los sistemas buscan maximizar

dos valores: la representacin y la eficacia gubernamental, esto es, profundizar la
democracia y hacerla ms eficaz.
La idea de gobernabilidad democrtica es un buen concepto gua para orientar la

reforma poltica del Estado porque incorpora los dos objetivos: el de la represen-
tatividad que favorece la inclusin de distintas fuerzas polticas en el ejercicio del
poder y el de un modelo de negociacin y construccin de acuerdos que permita
tomar las decisiones.
Para ello se han encontrado diversas frmulas. Una primera opcin es la que se da
entre tipo de sistema: parlamentario o presidencial. El debate sobre las ventajas y
desventajas de cada uno es muy abundante aunque las conclusiones no son defini-
tivas. Pero an situndonos nicamente dentro de los regmenes presidenciales las
combinaciones son tantas y tan variadas que puede decirse que no hay dos sistemas
ollo
nidos 112
Actividades Autoevaluacin UNIDAD III:HACIENDO FUNCIONAR LA MQUINA:LA GESTIN PBLICA
nadas
iguales.
Las cosas en poltica no suelen ser binarias, siempre hay matices, modalidades, pun-
torio Anotaciones tos intermedios.
Las alternativas no son nicamente sistema parlamentario o presidencial, presiden-

tes con veto o sin l, reeleccin o no reeleccin, sistema de mayora o de repre-
sentacin proporcional, una o dos vueltas electorales. Hay presidencialismos y se-
mi-presidencialismos. Hay veto total, parcial y de bolsillo. Hay reeleccin ilimitada
o restringida. Hay sistemas de representacin mixta que combinan de manera muy
distinta la proporcin entre representantes de mayora y de minora. Hay sistemas
que admiten la segunda vuelta para la eleccin presidencial y otros que la acompa-
an de la legislativa.
Las diferencias no son menores. Cada norma por s sola comporta consecuencias
distintas y su combinacin produce resultados diversos tanto en la dimensin de la
representacin como en la de la accin gubernamental.
La justificacin pues de una reforma poltica del Estado descansa por una parte en
la conviccin de que las reglas e instituciones adoptadas son determinantes y, por
la otra, en la percepcin de que la arquitectura institucional vigente no responde a
las necesidades de la gobernabilidad y ha llegado el momento de ajustarla o incluso
reemplazarla.
Cul es entonces el punto de partida y cul el objetivo o la aspiracin?

El punto de partida para pensar la reforma poltica del Estado hoy no es el de un
sistema poltico autoritario sino el de un pluralismo poltico producto de un ciclo
de reformas electorales que modific no slo las vas de acceso al poder y la integra-
cin de los rganos de gobierno sino tambin -aunque por va indirecta- el ejercicio
del poder y los mecanismos de rendicin de cuentas.
No obstante, la democratizacin del pas no llev a la revisin y ajuste de la forma

de gobierno, de las atribuciones de los poderes, de la interaccin entre ellos y de
la relacin de stos con la ciudadana. Tampoco a la modificacin de las insuficien-
cias, imprecisiones e imperfecciones de un marco institucional que ni fue diseado
para (ni hubo necesidad de poner a prueba en) un contexto de representacin
plural, de alternancia y de efectiva divisin de poderes.
En el caso mexicano la transicin a la democracia se privilegi la primera parte

de la ecuacin de la gobernabilidad democrtica, es decir, la de la representacin
porque ah se encontraba el origen y la causa de la concentracin del poder as
como de su consecuente ejercicio autoritario; esto tambin es vlido para el resto
de pases latinoamericanos.
Habiendo logrado este objetivo, tocara ocuparse ahora de la otra parte de la ecua-
cin: asegurar que los partidos y los poderes trabajen de manera coordinada y coo-
perativa. Buscar que la pluralidad d lugar a la cooperacin inter e intra institu-
cional. Por qu? Porque en los sistemas de divisin de poderes no basta con un
equilibrio entre ellos sino que hay que procurar la cooperacin de los mismos. Sin
ella, la toma de decisiones se paraliza y la accin de gobierno se entorpece.
No es que el asunto de la representacin se haya resuelto de manera definitiva, pero

resuelto el problema de exclusin poltica es necesario mirar al ejercicio del poder,
a la esfera de la accin del gobierno y, tambin, al de la forma en que se ejerce ese
poder.
En conclusin, el punto de inicio para pensar la reforma poltica del Estado es

un sistema plural -multipartidista- que difcilmente volver a producir un gobierno
unificado y que no contempla ni mecanismos adecuados para formar mayoras y
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
113

seleccionadas
producir acuerdos ni, tampoco, un proceso de toma de decisin gil y eficaz.
El punto de llegada sera un sistema que, sin sacrificar la pluralidad de intereses

-incluso profundizndola- allane el camino para que la democracia sea capazRecordatorio
de Anotaciones
dar resultados.
La solucin no es -como se ha planteado repetidamente- limitar al Poder Ejecutivo.

La propuesta de reforma del Estado tiene que superar la idea de que el Ejecutivo
debe ser debilitado. Donde impere un sistema presidencial en el que los principios
de separacin de poderes y pesos y contrapesos se han hecho vigentes. El problema
que enfrentamos hoy no es el de cmo acotar al Ejecutivo sino el de cmo propiciar
la colaboracin entre poderes y al interior mismo del Poder Legislativo. Tal y como
lo expres Jorge Carpizo hace casi tres dcadas, un Ejecutivo fuerte no es en s
antidemocrtico.
Si la democracia debe ser un mtodo para llegar al poder y una vez habiendo ac-
cedido a ste, tomar decisiones aprobadas por mayora, la pregunta es si nuestra
democracia ayuda u obstaculiza esa toma de decisiones. Y la respuesta es que la
obstaculiza ms all de lo que intrnsecamente dicta un sistema basado en los prin-
cipios de divisin de poderes que est diseado precisamente para evitar decisiones
unilaterales y apresuradas.
El entramado institucional vigente obstaculiza la formacin de mayoras, la produc-

cin de acuerdos y la toma gil de decisiones, por un sinnmero de razones entre
las cuales destacan: La ausencia de incentivos y mecanismos para la formacin de
alianzas parlamentarias.
La falta de instrumentos para destrabar situaciones de empate entre los poderes.

La excesiva dilacin del proceso legislativo acompaada de la nula responsabilidad
por la inaccin legislativa.
La existencia de un calendario electoral disperso que deja a los partidos ms tiempo

para competir y disentir que para debatir y acordar.
Todas estas caractersticas del sistema poltico latinoamericano son susceptibles de

ser transformadas a travs de reformas... De eso, precisamente, se trata la reforma
poltica del Estado.
Para ordenar la discusin sobre la reforma poltica del Estado existen distintos m-
todos.
El primero es partir del capitulado de la Constitucin -las garantas, la forma de go-

bierno, la integracin y facultades de los poderes pblicos, y las responsabilidades
de los funcionarios- e ir revisando aquellas frmulas que se piensa ya no funcionan
o podran funcionar mejor.
Un segundo mtodo es ordenar las reformas a partir de los elementos bsicos de un

sistema: acceso al poder, integracin de los rganos de poder, ejercicio del poder y
rendicin de cuentas del mismo.
Finalmente, se puede optar por analizar los principales problemas que se han pre-
sentado desde la democratizacin.
Nos inclinamos por este ltimo ya que est directamente vinculado a lo que se ha
expuesto como los fundamentos de una reforma poltica del Estado: 1. La necesi-
dad de atender tres rdenes de problemas que se han hecho visibles a partir de que
se hizo realidad la democracia electoral, es decir, desde que los poderes adquirie-
ron independencia y autonoma: la dificultad para la formacin de mayoras; los
ollo
nidos 114
nadas
obstculos para construir acuerdos y; las imprecisiones de la legislacin que llevan
o pueden llevar a situaciones de crisis y/o parlisis.
torio Anotaciones La necesidad de atender los problemas que han ido apareciendo en el mbito de
la representacin y que las pasadas elecciones -pero no slo ellas- dejaron patentes.
Lo que se plantea es tan slo un mtodo de anlisis y exposicin. Lo ms impor-

tante es no perder de vista que la diversidad institucional es enorme, que no hay
reformas definitivas ni recetas infalibles y que toda eleccin tiene consecuencias
polticas de gran trascendencia.
ACTIVIDAD N2:
de contenidos

seleccionadas
de contenidos
CONTROL DE LECTURA N 2:
seleccionadas

de contenidos
GLOSARIO DE LA UNIDAD III

seleccionadas
ADministracin pblica: es un trmino de lmites imprecisos que comprende el

conjunto de organizaciones pblicas que realizan la funcin administrativa y de
Recordatorio gestin del Estado y de otros entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de
Anotaciones
mbito regional o local
Nueva gestin pblica: es una serie de reformas administrativas que involucran una
gestin por objetivos que usa indicadores cuantitativos, uso de la privatizacin, se-
paracin entre clientes y contratistas, la desintegracin de instituciones administra-
tivas tradicionales, el enfoque de estados como productor de servicios pblicos, uso
de incentivos en salarios, costos reducidos y mayor disciplina presupuestaria
Burocracia: La burocracia es la organizacin o estructura organizativa caracterizada

por procedimientos explcitos y regularizados, divisin de responsabilidades y espe-
cializacin del trabajo, jerarqua y relaciones impersonales.
Estado burocrtico: es un tipo de Estado que se caracteriza por anular los mecanis-
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
115

seleccionadas
mos polticos y democrticos con el fin de restablecer un determinado orden social
y econmico anterior que haba alterado el resultado por una considerable organi-
zacin autnoma de la poblacin y en especial de los trabajadores
Estado-nacin: el Estado nacin se crea, histricamente, mediante el tratado de
Westfalia, al final de la guerra de los 30 aos (1648). Mediante este tratado se acaba
con el antiguo orden feudal, y se da paso a organizaciones territoriales y poblacio-
nales definidas en torno a un gobierno que reconoce sus lmites espaciales, y por
lo tanto, de poder.
Gestin estratgica: el arte y la ciencia de formular, implantar o evaluar las decisio-

nes atravs de las funciones que permitan a una organizacin o institucin lograr
sus objetivos.
Reforma del estado: el concepto de reforma del Estado es muy extenso ya que inclu-
ye gran cantidad de temas que pertenecen a los mbitos de la poltica econmica,
poltica social, administracin pblica, poltica electoral, a la naturaleza del Estado,
etc.
Estado de bienestar: Estado Benefactor o Estado Providencia (en inglsTheWelfa-

reState) es un concepto de las ciencias polticas y econmicas con el que se designa
a una propuesta poltica o modelo general del Estado y de la organizacin social,
segn la cual el Estado provee ciertos servicios o garantas sociales a la totalidad de
los habitantes de un pas.
Objetivos Inicio
os
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD III

s
Congreso Internacional XIV del CLAD sobre la reforma del estado y de la Adminis-
tracin Pblica 27-30 de octubre de 2009:Herramientas innovadoras en el sistema
de control estatal de la ciudad Autnoma de Buenos Aires. Perspectivas, desafos
o Anotaciones e innovaciones en la gestin pblica. (Auditora General de la Ciudad de Buenos
Aires), 2009
Garca Prez, I.(2009). Metodologa y diseo de estudios para la evaluacin de polticas

pblicas. Espaa: Anthoni Bosch.
Gestin Pblica y Desarrollo: Informacin, anlisis y actualidad / Alejandro Trejo, editor

ejecutivo.Lima: Centro Peruano de Investigacin y Desarrollo de Proyectos, 2011.
Maldonado, P.(2012). Implementacin de gestin por resultados en instituciones pblicas:

estudio de caso: implementacin de gestin por resultados en el seguro social de salud. Lima:
[s.n.].
Ugarte, M. Regionalizacin y reforma del Estado en el Per: Los retos para la implementa-
cin en El proceso de regionalizacin en el Per: retos y desafos. (CEDEP)
Vera Novoa, M.(2013). Revista de gobierno & polticas pblicas. Lima: Pacfico editores.
ollo
nidos 116

nadas
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD III

de contenidos
torio Anotaciones
seleccionadas
1. Cuando hablamos de una buena Administracin Pblica esta debe ofrecer a sus
ciudadanos:
a) Los bienes y servicios que la poblacin quiere ( )
b) Las leyes que la poblacin necesita ( )
c) Las condiciones para el crecimiento econmico ( )
d) Las condiciones polticas y sociales dirigida a los pobres ( )
e) Las relaciones comerciales ms favorables para el pas ( )
2. El objeto de estudio de la Administracin Pblica es:
a) Brindar servicios pblicos de calidad ( )

b) La actividad administrativa del estado ( )
c) La actividad organizada del estado ( )
d) La actividad legislativa, administrativa y jurisdiccional ( )
e) La actividad poltica, administrativa y electoral ( )
3. La Administracin pbica comparada debe tomar en consideracin los contextos:
a)
Socio-econmicos ( )
b) Cultural, social y poltico ( )
c)
Legales y sociales ( )
d) Los derechos humanos y organizativos ( )
e)
Medioambientales y polticos ( )
4. La teora Weberiana efectu un anlisis histrico y pluricultural, as estableci que el

burocratismo se implant porque ejerci un tipo de dominacin:
a)
Cultural - administrativo ( )
b)
Poltico - social ( )
c)
Legal-racional ( )
d)
Administrativos - poltico ( )
e) Religiosa - administrativa ( )
5. El eje de la construccin de la Nueva Gestin Pblica es:

a)
La reforma poltica ( )
a)
La reforma econmica ( )
b) Mejora de los procesos administrativos ( )
c) Trabajadores mejores y ms calificados ( )
d) La reforma del estado ( )
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
117

seleccionadas
6. La nueva Gestin Publica demanda una alta calificacin tcnica y un conjuntoRecordatorio

de Anotaciones
herramientas de gestin. V ( ) F ( )
7. El servicio civil de carrera es un mecanismo que busca crear una burocracia profesio-
nal y estable. V ( ) F ( )
8. Los niveles de corrupcin en el pas no son importantes para la mejora en los servi-
cios pblicos. V ( ) F ( )
9. El control interno constituye un medio para que los gerentes cumplan con los aspec-
tos administrativos. V ( ) F( )
10. La gestin gubernamental en el nivel local y regional est adquiriendo relevancia

por los cambios y transformaciones en las prcticas administrativas orientadas a una
nueva visin de la administracin pblica. V ( ) F ( )
11.- El valor pblico es el valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regula-
ciones y otras acciones: V ( ) F ( )
12.- Las reas de la Gestin Estratgica son: programtica, cultural y organizacional
V ( ) F ( )
13.- Las reformas de primera generacin estuvieron orientadas a la implantacin de una

economa de libre mercado impulsada por la privatizacin, apertura econmica y
comercial. V ( ) F ( )

Columna 1 Columna 2
1.- Burocracia a.- el arte y la ciencia de formular, im-

plantar o evaluar las decisiones atravs
de las funciones que permitan a una
organizacin o institucin lograr sus
objetivos .Las diferentes culturas.

2.- Estado-Nacin b.-designa a una propuesta poltica o mo-
delo general del Estado y de la organi-
zacin social, segn la cual el Estado
provee ciertos servicios o garantas so-
ciales a la totalidad de los habitantes
de un pas.
3.- Estado de bienestar c.- M
ediante esta concepcin se acaba
con el antiguo orden feudal, y se da
paso a organizaciones territoriales y
poblacionales definidas en torno a un
gobierno que reconoce sus lmites es-
paciales, y por lo tanto, de poder.
4.- Gestin estratgica d.-estructura organizativa caracterizada
por procedimientos explcitos y regu-
larizados, divisin de responsabilida-
ollo
nidos 118
nadas
des y especializacin del trabajo, jerar-
qua y relaciones impersonales
torio Anotaciones
a) 1-a; 2-b; 3-e; 4-c

b) 1-b; 2-a; 3-d; 4-c
c) 1-c; 2-d; 3-b; 4-a
d) 1-d; 2-c; 3-b; 4-a
Polticas Pblicas I
Desarrollo
de contenidos
119

seleccionadas
UNIDAD IV: PARTICIPACIN CIUDADANA Y RENDICIN DE

CUENTAS
de contenidos
Lecturas
seleccionadas DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD IV
LECTURAS
Recordatorio
Desarrollo
Anotaciones
SELECCIONADAS
de contenidos
seleccionadas

Tema N 1: Participacin 1. Analiza la relevancia de 1. Valora la importancia
Ciudadana
Desarrollo
de contenidos
en la
Actividades Gestin
Autoevaluacin la participacin ciudada- de las polticas pblicas
Gubernamental na en la gestin del esta- en la gestin del estado
1.1 Participacin ciuda- do 2. Valora la relacin entre
dana en los gobiernos 2. Explica el rol de la par- polticas pblicas y ges-
regionales
Lecturas
seleccionadas
ticipacin popular en la tin pblica
definicin de las poltica 3. Valora y reconoce la
1.2 Participacin ciuda-
sociales gobernabilidad como
dana en las municipa-
base del desarrollo eco-
lidades 3. Explica la importancia
nmico
Recordatorio
Tema NAnotaciones
2: Accountability de los procesos de con-
y control de la Gestin Gu- sulta previa indgena y
bernamental de pobladores del ande
2.1 Formas de control so- 4. Analiza la importancia
cial del estado de la gobernabilidad
como eje del desarrollo
2.2 Participacin popular
econmico
en las polticas socia-
les 5. Explica las tareas pen-
dientes del estado, se-
Tema N 3: Mecanismos
guridad, narcotrfico y
de Participacin Social
otros
3.1 La ley de Consulta
previa de pueblos in-
dgenas
3.2 Consulta previa en zo-
nas alto andinas Actividad N 1
Tema N 4: Tareas Pen-
dientes del Estado Actividad N 2
4.1 Gobernabilidad
4.2 Seguridad y otros Tarea Acadmica N 2
Lectura seleccionada N 1:
Autonoma, solidaridad y
reconocimiento intersub-
jetivo. Claves ticas para
polticas sociales contem-
porneas de Mendoza P-
rez Liliana. p.p. 13-26
Autoevaluacion de la uni-
dad IV
ollo
nidos 120
UNIDAD IV : PARTICIPACIN CIUDADANA Y RENDICIN DE CUENTAS
nadas
TEMA N 1: PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN GUBERNAMENTAL
1.1 Participacin ciudadana en los gobiernos regionales28

torio Anotaciones
1.1.1 Introduccin
La participacin ciudadana no termina en el plano poltico, ni en los pro-

cesos electorales, esta participacin exige el esfuerzo de colaborar conjun-
tamente en la solucin de los problemas que enfrentamos todos los das,
organizndonos para atender a quienes ms nos necesitan; para defender la
naturaleza y el ambiente que nos rodea; para disfrutar de mayor seguridad...
etc.
La democracia se dej sentir por la ejecucin de procesos electorales demo-

crticos consecutivos, no solo por el voto libre de los ciudadanos, sino por el
seguimiento y defensa que dieron a estos procesos por parte de los medios
de comunicacin y la sociedad en su conjunto.
Los resultados los conocemos bien: un mosaico variado y verdaderamente

representativo de todos los partidos polticos en los Congresos, el ascenso
de Presidentes de las Repblicas por el apego a sus compromisos de respetar
la democracia, el reconocimiento y respeto de la comunidad internacional
y, sobre todo, una sociedad ms consciente de la importancia que tiene la
participacin ciudadana para trazar o corregir los destinos de la Nacin.
Esta participacin alimenta una democracia que tiene como fundamento la

igualdad entre todos los hombres y las mujeres dentro del respeto y recono-
cimiento de sus diferencias, la tolerancia, la libertad de expresin, la capa-
cidad de organizar y organizarse socialmente, la responsabilidad personal y
comunitaria, la justicia social y la convivencia pacfica y ordenada.
El reto ahora ser el de revisar y poner a tono leyes y reglamentos deficien-

temente elaborados, emitidos muchas veces al margen de la sociedad, que
debiera estar adecuadamente representada por sus legisladores. El siguiente
paso es exigir a quienes nos representan que entiendan la autoridad no
como fuente de poder, sino como sinnimo de servicio.
Pero la participacin ciudadana no termina en el plano poltico, ni en los

procesos electorales, esta participacin exige el esfuerzo de colaborar con-
juntamente en la solucin de los problemas que enfrentamos todos los das,
organizndonos para atender a quienes ms nos necesitan; para defender
la naturaleza y el ambiente que nos rodea; para disfrutar de mayor seguri-
dad; para presentar a nuestras autoridades soluciones que respondan a los
problemas que existen y amenazan a nuestra calle, nuestra colonia, nuestro
municipio, etctera.
No podemos quedarnos solamente observando que las personas que elegi-

mos y que ahora ocupan cargos pblicos corrijan por arte de magia los pro-
blemas cada vez ms complejos que se presentan a nuestra vida cotidiana.
La convivencia armnica exige la colaboracin de cada uno de nosotros,

desde las ms altas autoridades hasta el ms sencillo de los ciudadanos, to-
dos tenemos una tarea importante por realizar.
En la participacin ciudadana se encuentra el fiel de la balanza capaz de

medir y condenar a aquellos de nuestros representantes que una vez en el
poder olvidan y abandonan impunemente las responsabilidades y compro-
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Ferrari, B. (1997, Sep 18). Participacin Ciudadana.- ProQuest Central
28
Polticas Pblicas I
UNIDAD IV : PARTICIPACIN CIUDADANA Y RENDICIN DE CUENTASDesarrollo
de contenidos
121

seleccionadas
misos asumidos frente a sus electores.
Es evidente que los alcances de nuestra responsabilidad social trascienden

las paredes de nuestros domicilios. En la participacin ciudadana se actua-
liza con toda eficacia la mxima que dice: La unin hace la fuerza, los
esfuerzos aislados poco pueden hacer ante la creciente indiferencia que vi-
ven las sociedades modernas, hoy ms que nunca el participar, organizar o
sumarse a los esfuerzos responsables de mantener y preservar la calidad de
vida cobran una enorme importancia.
En la actualidad, cuntas veces hemos presenciado que un grupo de ciu-

dadanos se une contra la impunidad, que otros se organizan para hacer
peticiones de servicios que benefician a su sector; hay padres de familia que
unidos piden la colocacin de un semforo peatonal para proteger las vidas
de sus hijos; comunidades que piden la instalacin de una escuela; defenso-
res de autnticos derechos humanos; organizaciones que buscan preservar
la identidad nacional, en fin, falta mucho por hacer, por eso vale la pena
hablar de quienes ejemplarmente aceptan el reto de unirse y representar a
su comunidad y sus familias de manera legtima frente a lo que consideran
negativo o peligroso para su desarrollo armnico, sin importarles muchas
veces la calumnia y ofensas que siempre amenazan a quienes luchan contra
el conformismo y la mediocridad.
Precisamente la semana pasada la mesa directiva de la junta de residentes

de la Colonia del Valle, en la que su presidente, Rene Lankenau, rindi su
informe de actividades. Es importante recordar que Rene en representacin
de su comunidad sali en defensa de la calidad de vida de la Colonia del
Valle cuando en las inmediaciones de una de las arterias ms transitadas
de aquel lugar se pretenda edificar un templo sin el acuerdo previo de los
vecinos, y que no decir de su indoblegable actitud ante la apertura de una
casa de apuestas bajo el amparo de autoridades judiciales que se apoyaban
en tecnicismos mal interpretados para desconocer ordenamientos jurdicos
que claramente prohben la existencia de casinos en nuestro pas.
Durante su gestin se manejaron 87 solicitudes y quejas de los vecinos, los

cuales se resolvieron en su totalidad, gracias al trabajo conjunto de la Junta
de Residentes y las autoridades del Municipio con las que se llev siempre
una relacin cordial.
No solo en lo relativo a la planeacin urbana, sino en la transparencia de

sus finanzas se logr saldar cuentas ancestrales como el pago de la cuota que
adeudaban desde hace cinco aos las patrullas de la Junta a la autoridad
por el uso de la radio frecuencia que los comunica con la Polica del lugar.
En fin, lejos de distanciar a los vecinos, Rene y su esposa, Susana, lograron

unir a la comunidad y tender puentes de comunicacin entre quienes la
integran. Solo basta pensar que el nmero de vecinos que pagaba sus cuotas
se triplico, lo que nos habla claramente de la representatividad que desinte-
resadamente alcanzo esta pareja con su esfuerzo cotidiano.
1.1.2 La intervencin de los gobiernos regionales29
La participacin ha sido la gran ausente. Si el gobierno no estaba dispues-

to a escuchar, pudo haber sido ms directo y decirlo, sealo el gerente de
Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente de la regin Junn, Ivn
Lanera. El ministro de Energa y Minas, Juan Valdivia, fue el encargado de
anunciar que el Consejo de Ministros haba acordado promulgar la norma
que creara el nuevo ministerio. El documento que debati el Ejecutivo fue
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Salazar, M. (2008, Apr. 01). Gobierno anuncia creacin del Ministerio del Medio Ambiente:
29
ProQuest Central
ollo
nidos 122
UNIDAD IV :PARTICIPACIN CIUDADANA Y RENDICIN DE CUENTAS
nadas
elaborado por un grupo tcnico en el tiempo record de un mes y sin recoger
las opiniones de las organizaciones sociales, los gobiernos regionales y el
parlamento, a pesar de que se haba establecido un plazo adicional con ese
fin. Por otra parte, no hubo difusin oficial del documento. Solo de manera
torio Anotaciones
informal, algunos miembros del equipo tcnico encabezado por el ecologis-
ta Antonio Brack difundieron la propuesta a travs del correo electrnico.
Qu legitimidad puede tener este ministerio, cuando no se ha convocado
a todos los que tendran que opinar? El tema de la gestin ambiental no es
solo de los ambientalistas, es un asunto nacional que requiere de consensos,
dijo Javier Azpur, secretario ejecutivo de la no gubernamental Propuesta
Ciudadana, que coordina la Coalicin de la Sociedad Civil para la Creacin
del Ministerio del Medio Ambiente. El presidente Alan Garca haba anun-
ciado la intencin de crearlo el 20 de diciembre de 2007, como antesala a
dos reuniones internacionales que se desarrollaran este ano en el pas. Per
ser sede de la V Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Europa, Am-
rica Latina y El Caribe y del Foro de Cooperacin Econmica de Asia-Paci-
fico. La ministra de Comercio Exterior y Turismo, Mercedes Araoz, revelo
que el nuevo ministerio no ejercer una labor fiscalizadora de la actividad
minera, pese a que este sector es responsable de 40 por ciento de los con-
flictos sociales que giran en torno a temas ambientales. Por lo tanto, el Or-
ganismo de Supervisin y Fiscalizacin Ambiental que propuso la comisin
encabezada por Brack como parte del ministerio no vera uno de los temas
ms importantes dentro de la agenda, sealo Lanegra. El ministerio tampo-
co ejercera autoridad sobre el manejo del agua, aunque a causa del cambio
climtico ya se verifica escasez de este recurso, no existe un diagnstico de
la situacin de las cuencas hidrogrficas y uno de los principales motivos de
los conflictos ambientales es el temor a la contaminacin.
El gobierno prefiri que el Ministerio de Agricultura asumiera esta tarea,

con la reciente creacin de la Autoridad Nacional de las Aguas. Tambin
supervisara la explotacin de los bosques. El Servicio Nacional de reas Pro-
tegidas que planteo el ecologista Brack tambin podra quedar fuera de las
competencias del nuevo ministerio. Las crticas a la iniciativa oficial desta-
can que el equipo tcnico propone que el ministerio se haga cargo solo de
la evaluacin de impacto ambiental de los grandes proyectos de inversin
minera y energtica, sin precisar cules son los parmetros para determinar
que es un gran proyecto. Podemos concluir entonces que se est creando
un ministerio sin capacidad de decisin en los temas ambientales clave y
que solo se convertira en una suerte de orientador general de las polticas
sectoriales, afirmo Lanegra. Brack no ha cuestionado los cambios que el
Ejecutivo introdujo a su proyecto. Se limit a sealar que su iniciativa bus-
caba reducir los costos sociales y econmicos para el pas. La secretaria
ejecutiva de la no gubernamental Red Muqui, Ana Leyva, est convencida
de que el gobierno de Garcia no ha hecho esfuerzos para acercar a la socie-
dad este intento de cambiar la institucionalidad ambiental, a pesar de que la
diversidad del pas, en los planos cultural, social y geogrfico lo exiga con
suma urgencia.
Tampoco se le ha dado importancia al papel de los 26 gobiernos regionales

en este proceso. Como un gesto para garantizar la participacin de la socie-
dad, la comisin Brack planteo la creacin de un Consejo de Concertacin
Ambiental, integrado por asociaciones empresarias, las regiones, las muni-
cipalidades y representantes sociales. Pero esta propuesta an est siendo
evaluada por el gabinete de ministros. Est claro que el Ejecutivo tiene la
intencin de aprovechar las facultades que le otorgo el Congreso legisla-
tivo, en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con
Estados Unidos, para crear el ministerio mediante un decreto. Dentro de las
atribuciones otorgadas por el Legislativo se hizo una mencin general res-
pecto de que el Ejecutivo deba fortalecer la institucionalidad ambiental,
pero no se le otorgo carta blanca para crear un ministerio. Los expertos del
rea legal de la Red Muqui consideran que el gobierno incurrira en una
accin ilegal e inconstitucional, ya que segn la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo solo se puede crear un ministerio mediante una ley. Un proyec-
to tan trascendental para el pas no puede aprobarse sin ser debatido por
Polticas Pblicas I
de contenidos
123

seleccionadas
todas las fuerzas polticas, dijo la presidenta de la Comisin de Medio. En
este contexto es muy dudoso que las reuniones que el Ejecutivo tenga con
miembros de la sociedad civil puedan influir en el proceso. Solo una fuerte
intervencin de la opinin pblica y de los presidentes regionales podra
cambiar la situacin y obligar a que se realice una consulta seria.
1.2 Participacin ciudadana en las municipalidades30
Desde 1997 y con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los

Estados Unidos (USAID), ICMA alienta el desarrollo institucional de varios muni-
cipios mexicanos, al tiempo de colaborar con entidades estatales y federales que
promueven el desarrollo municipal. Durante este taller se compartir la experien-
cia del programa en Mxico, al tiempo de difundir las buenas prcticas municipa-
les observadas en diversos gobiernos locales en Amrica Latina que estimulan su
replicacin.
Este evento busca que los ciudadanos reconozcan pragmticamente las funciones,
objetivos y alcances de los gobiernos locales e impulsen su participacin fundamen-
tada en el entendimiento y en la corresponsabilidad. Los objetivos del mismo son
cinco:
1.- Comprender el papel de los gobiernos locales y su incidencia en la calidad de

vida de los ciudadanos.
2.- Valorar el papel de la participacin del ciudadano en la planeacin, gestin y
fiscalizacin de los gobiernos locales.
3.- Identificar parmetros para la medicin del desempeo de los gobiernos locales
para consecuentemente demandar acciones.
4.- Fortalecer la experiencia a travs de ejercicios que permiten identificar priori-
dades y estrategias.
5.- Identificar mecanismos que promuevan la rendicin de cuentas y la transparen-
cia de los gobiernos locales.
En suma, el taller De la barrera al ruedo es un taller para el anlisis, la reflexin

y la accin de los ciudadanos en los procesos de las municipalidades, a travs del
conocimiento del ser y del quehacer de los gobiernos locales.
Los temas principales que tratara el taller sern, entre otros, las diferencias entre
las perspectivas del gobierno local y del ciudadano; entre la administracin pblica
profesional y la administracin por inercia; la importancia, mbitos, marcos, me-
canismos y procesos de la participacin ciudadana; la insercin del ciudadano en
la planeacin, gestin y fiscalizacin del gobierno local; y la tica como practica y
cultura del gobierno local en su lucha contra la corrupcin.
El taller ha sido diseado para grupos de ciudadanos saltillenses interesados en in-

volucrarse en los procesos de los gobiernos locales. En esta ocasin se ha alentado
primordialmente la participacin de representantes de ONG, grupos empresaria-
les, clubes sociales y juntas de vecinos que tengan o mantengan contacto con insti-
tuciones pblicas. Igualmente se ha extendido la invitacin a distintas autoridades
estatales y municipales.
En estos momentos de efervescencia ciudadana es imperativo encontrar los cauces

racionales y fundamentados para establecer una relacin de cogobierno correspon-
sable con las autoridades municipales. Finalmente, como ciudadanos buscamos
descubrir y cultivar, a pesar de toda evidencia en contra, un significado de la polti-
ca que dignifica, humaniza y organiza de manera constructiva las voluntades de los
mismos ciudadanos y de los lderes en la bsqueda de mejores condiciones de vida
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Garca, Luis. A. (2001, Nov 30). Luis Garcia Abusaid Transparencia Ciudadana- ProQuest Cen-
30
tral
ollo
nidos 124
nadas
para su comunidad.
Esta es la poltica que engendra rebelda, innovacin y racionalidad. Es la que, en

torio Anotaciones palabras de Fernando Savater, constituye el conjunto de razones para obedecer;
pero tambin el conjunto de razones para rebelarse. Esta es la poltica que da luz a
una verdadera participacin ciudadana que conlleva a la transformacin de nues-
tras instituciones y estructuras sociales.
TEMA N 2: ACCOUNTABILITY Y CONTROL DE LA GESTIN GUBERNAMENTAL
2.1 FORMAS DE CONTROL SOCIAL DEL ESTADO31
Respecto del concepto de ciudadana es una referencia frecuente (y no por ello

menos til para construir el concepto de ciudadana activa), recurrir al clsico
planteamiento de T.H. Marshall. Este autor distingue tres tipos de ciudadana, a
saber, civil, poltica y social, en funcin de otros tantos tipos de derechos distinti-
vos: los civiles, los derechos polticos y los sociales. Segn Marshall la consecucin
de estos derechos responde a una sucesin temporal que supone un avance en la
universalizacin de determinados valores que van configurando la ciudadana. La
consecucin de los derechos civiles correspondera al S.XVIII, la de los polticos
al XIX y el proceso culminara con la incorporacin de los derechos sociales en el
siglo XX con el Estado democrtico moderno. Este planteamiento, a pesar de gozar
de gran popularidad y ser referencia de muchas perspectivas presenta, no obstante,
algunas cuestiones sobre la configuracin de la ciudadana son muy discutibles en
la prctica y cuya revisin puede abrirnos algunas vas para su reconceptualizacin
en la actualidad.
Son muchas y muy diversas las perspectivas que abogan por el reconocimiento de
un nuevo papel de mayor responsabilidad para los ciudadanos, as como por la im-
portancia de la sociedad civil como agente en la provisin del bienestar. En esto se
fundamentar toda una lnea de profundizacin terica de la Poltica Social desde
finales de los aos 70 que plantea no slo diferentes alternativas ante la crisis del
Estado de Bienestar sino tambin, una posible solucin de continuidad mediante
su reestructuracin.
Como decamos, en las dos ltimas dcadas se ha ido asentando bajo marcos te-
ricos e ideolgicos muy distantes, la idea de la centralidad del ciudadano en los
proceso socio-polticos, y de modo especialmente significativo, en la provisin del
bienestar. El nuevo papel otorgado al ciudadano se configura bajo un amplio marco
de planteamientos que recorre desde el protagonismo individualizado del neolibe-
ralismo y el neoconservadurismo hasta la concepcin de ciudadano que se recono-
ce miembro de una comunidad poltica en la que acta no como individuo aislado
sino como partcipe en un espacio colectivo, tal y como lo plantea la concepcin
democrtico radical (Morn y Benedicto, 2002). Ambos extremos subrayan un rol
protagonista del ciudadano caracterizado por su dimensin activa frente a la pa-
sividad que haba marcado su actuacin en el Estado de Bienestar socialdemcrata.
Se acua as el nuevo trmino de ciudadana activa con ambivalentes significados,
que brevemente revisamos a continuacin.
Como sealan Morn y Benedicto (ibdem) el concepto de ciudadana estaba en-

caminado a superar el Estado de Bienestar heredado de los laboristas y a resucitar
a la vez los valores tradicionales que entendan perdidos en los aos precedentes.
Desde este planteamiento el ciudadano es un individuo que ejerce y reclama sus
derechos de modo que sus intereses y deseos individuales se sitan en un espacio
central de la poltica social. Su dimensin de ciudadano activo no reside en el ejer-
cicio de participar polticamente sino en el que deviene de asumir una responsabili-
dad de solidaridad para con la comunidad; sta se materializa en una colaboracin
voluntaria, despolitizada y de corte asistencial de ayuda a la comunidad. En este
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Alczar, M. . E. (2007). Las relaciones estado-ciudadanos en la reestructuracin del bienestar.
31
revisin conceptual para un anlisis crtico de la poltica Social. PP. 3-8 ProQuest Central
Polticas Pblicas I
de contenidos
125

seleccionadas
sentido la participacin del ciudadano se circunscribe a la colaboracin, ya sea a
travs de redes informales o de organizaciones de voluntariado pero, en todo caso,
centrada en las funciones de asistencia y no en las expresivo-reivindicativas ni en la
toma de decisiones. Recordatorio Anotaciones
Se trata pues, en el momento actual caracterizado por claros sntomas de desa-

feccin de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos, de avanzar en la
consolidacin de una concepcin de ciudadana activa que pueda generar un tipo
de identidad en la que los ciudadanos se reconozcan y de la que se sientan parte
integrante y activa de modo que podamos responder colectivamente a los retos que
a todos nos afectan. A esta renovada concepcin de ciudadana es a la que noso-
tros nos referimos cuando hablamos de ciudadana activa e inclusiva. Entrelazado
al concepto de ciudadana encontramos mucho ms recientemente el de capital
social defendido a menudo, como el elemento clave en la configuracin de unos
valores cvicos que propician la participacin de los ciudadanos. Entendemos que
la revisin de este trmino puede aportar elementos interesantes respecto de la re
conceptualizacin de la ciudadana.
En los ltimos aos se ha desarrollado una amplia produccin de investigaciones

orientadas a explicar si el capital social tiene un papel central en el buen funcio-
namiento de distintos procesos sociales. Pero desde nuestro punto de vista, una de
las dimensiones de ms inters de esta lnea de trabajos es la que vincula el capital
social con la calidad de la democracia (representativa) y el nivel de bienestar colec-
tivo, analizando su influencia en las polticas pblicas y asocindose a otros concep-
tos como empowerment, ciudadana, pluralismo o democratizacin.
Entindase el capital social: por un lado como los recursos de que puede disponer
un individuo por su pertenencia a determinadas redes sociales como por ejemplo
informacin, ayudas de diverso tipo, influencias y recomendaciones. Por otro, el
capital social estara constituido por los valores y las actitudes con que unos se rela-
cionan con otros y muy en particular, la confianza en la relacin; esta puede darse
entre individuos, entre estos y las instituciones con las que se relacionan y entre
las instituciones entre s (confianza particularizada y confianza generalizada). La
confianza particularizada ayudara a generar confianza generalizada. Segn esto,
una parte de los tericos del capital social deduce que la pertenencia a asociaciones
acaba generando confianza y aumentando el capital social, cuestin que puede
tener efectos positivos en la eficacia de las instituciones democrticas y en la reso-
lucin de problemas colectivos. Una interpretacin de estos trminos ha llevado a
una parte importante de la escuela del capital social a deducir que slo en un clima
social en el que haya un grado razonable de confianza pueden desarrollarse acti-
tudes emprendedoras, la innovacin y el desarrollo, de lo que se explica la actual
extensin del trmino al mbito de la gestin empresarial y de las agencias pblicas
y para-gubernamentales, como hemos sealado ms arriba.
Partiendo de este planteamiento podemos vislumbrar ya la diferente concepcin

que subyace bajo los conceptos de ciudadana activa (tal y como nosotros la plan-
teamos) y la acepcin ms extendida de capital social y, por tanto, las implicaciones
que supone privilegiar la utilizacin de uno u otro trmino, especialmente en su
aplicacin al diseo e implementacin de polticas pblicas de cara a formular es-
trategias de reestructuracin del Estado de Bienestar.
La investigacin de Robert Putman sobre los factores que determinan la existen-

cia o no de gobiernos eficaces, le llevo a la conclusin de que aunque los factores
econmicos tienen una influencia importante, la existencia de una vida asociativa
densa condiciona, muy directamente, el rendimiento gubernamental.
De entrada, a pesar de que su trabajo le llev a estudiar las organizaciones volunta-

rias y asociaciones, su planteamiento de partida no se interesa por los efectos de la
participacin social en el sentido de ejercicio de un el derecho de los ciudadanos
a tomar parte en los asuntos colectivos y como mecanismo de ampliacin y pro-
fundizacin democrtica ms all de su dimensin representativa, sino que la par-
ticipacin es meramente valorada en tanto que instrumento para el rendimiento
ollo
nidos 126
nadas
gubernamental en el mbito de la democracia representativa. Desde nuestro punto
de vista esto es muy importante porque explica, tanto la sorprendente importancia
y el repentino inters que ha tomado la participacin en el discurso dominante
torio Anotaciones
(as como la ambigedad de ste) como la direccin que estn siguiendo una gran
parte de las iniciativas gubernamentales y de diferentes agentes sociales respecto
del fomento de la participacin social.
Asimismo, el hecho mismo de asociarse lo que facilita la cooperacin social que

hace avanzar la democracia y que el espritu cvico es el resultado de la interaccin
social per se; infravalora en definitiva, el peso que tienen en su conformacin la
finalidad y misin de las organizaciones, as como sus mecanismos de funciona-
miento, modos de produccin de decisiones y el tipo de prcticas que desarrollan
de hecho. Tal y como sealan Boix y Posner (1999: 165) determinados grupos que
fomentan la intolerancia y tienen prcticas no democrticas difcilmente inciden
de forma positiva en lo que se refiere a generar confianza y cooperacin mutua en
la sociedad. En todo caso, la simple existencia de capital social entre los miembros
de una organizacin no garantiza su utilizacin en aras del conjunto de la comuni-
dad (ibdem) ni tiene porque necesariamente traducirse en formas de confianza
generalizada. Ms an, una sociedad llena de asociaciones con finalidades nicas,
exclusivas y particulares cuyos intereses chocan y las hacen entrar en competencia y
adoptar mecanismos clientelares, no necesariamente contribuye al establecimiento
de consensos, a la cooperacin y desarrollo de valores cvicos o a mejorar la gober-
nabilidad.
En muchos casos, el grupo lejos de facilitar la cooperacin cvica y la confianza

generalizada acta como un dispositivo excluyente. Ms an, cuando siguiendo las
teoras de la eleccin racional, cada individuo es simplemente un agente interesado
en maximizar su utilidad; con independencia de los valores y aspiraciones internas
de cada individuo, la existencia de cooperacin y civismo depende de la medida
en estos encuentren racional cooperar y participar en la comunidad poltica de
acuerdo con normas cvicas.
Respecto de estas cuestiones, el concepto de ciudadana activa que, como hemos

dicho, supone una reconstruccin del propio concepto de ciudadana en el sentido
de ejercicio de la actividad crtica y responsable del compromiso poltico (Alonso,
1999), opera en un sentido diferente que nos parece mucho menos ambiguo, ms
sugerente y transformador. As, no se tratara slo del establecimiento de confianza
sino de responsabilidad para colaborar en la obtencin, no ya de beneficios mu-
tuos, sino colectivos. Nos referimos a la construccin de una identidad compartida
que implica a los ciudadanos (tanto colectivamente como a ttulo personal) en la
defensa de la universalizacin de determinados valores y derechos y en la extensin
de los derechos adquiridos o del status propio de ciudadano a otras personas. Por
eso adems, tiene carcter inclusivo, de lo que devine que la apertura del tejido
social al exterior no es interpretada como un riesgo que resta, sino como una suma.
Esta concepcin de ciudadana activa e inclusiva supone una inversin de socia-
bilidad pero que se recrea en el presente, en el hecho de tomar parte y de decidir
en los asuntos pblicos junto a otras personas y por tanto, su lgica no reside en la
representacin aunque la contemple. A nuestro parecer es nicamente desde sta
concepcin y a travs del tipo de relaciones y prcticas que genera, desde la que los
ciudadanos puedan llegar a responsabilizarse e implicarse en los asuntos pblicos y
desde la que se puede contribuir a la reestructuracin del Estado de Bienestar, esto
es, a construir el nuevo modelo de Estado de Bienestar Participativo.
2.2 PARTICIPACION POPULAR EN LAS POLITICAS SOCIALES
En el marco del sistema democrtico, alternativa posible no solo para pases indus-
triales sino tambin para aquellos con nivel intermedio de desarrollo, comienzan
a considerarse una serie de modificaciones cuyo eje rector lo constituye la reforma
del Estado. Proceso fundamental de estos cambios es la sustitucin de la administra-
cin pblica burocrtica por la nueva Gestin Pblica. Entendemos por esta la crea-
cin y la aplicacin de nuevos instrumentos para los cambios que deben hacerse en
funcin de la nueva gobernacin en la dimensin de la administracin pblica. El
concepto describe la reorganizacin de la administracin pblica.
Polticas Pblicas I
UNIDAD IV :PARTICIPACIN CIUDADANA Y RENDICIN DE CUENTASDesarrollo
de contenidos
127

seleccionadas
La nueva Gestin Publica demanda una alta calificacin tcnica y un conjunto de
herramientas de gestin, proporciona adems un poderoso conjunto de ideas so-
bre la funcin poltica que implica consolidar prcticas institucionales concretas.
Asimismo estas prcticas darn origen a un nuevo tipo de ejercicio democrticoRecordatorio
del Anotaciones
poder, generando una nueva cultura. De lo que trata, segn Soborne, David y Plas-
trik, Peter (en Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Govern-
men, Nueva York, Addison-Wesley Publishing Co, 1997) es de provocar aumentos
dramticos en la efectividad, eficiencia, adaptabilidad y capacidad de innovar de
las instituciones estatales. Para ello, dicen, es necesario lograr transformaciones
profundas en cinco grandes reas: el propsito de las instituciones, los incentivos
que permiten y promueven el logro de tales propsitos, el rendimiento de cuentas
necesario para la adecuada aplicacin del sistema de incentivos, la estructura de
poder que subyace a los procesos de toma de decisiones y la cultura institucional.
Y es precisamente en el marco de esta nueva forma de gestin que implica la de-

mocratizacin de la administracin pblica, donde aparecen con fuerza los ciuda-
danos organizados, la sociedad civil que comienza a demandar y ejercer su control
directo sobre las formas de gobernar y de llevar a cabo las polticas pblicas.
Aparecen asimismo nuevas herramientas tecnolgicas que permiten realizar las

tareas de manera ms eficiente para llevar a cabo este cambio cultural y organiza-
cional. En este sentido las tecnologas de la informacin y la comunicacin se trans-
forman en un instrumento imprescindible que permite autonomizar y mejorar los
servicios pblicos. La ampliacin de la infraestructura, la conectividad, la reduccin
de la brecha digital y la capacitacin de los servidores pblicos, son algunos de los
desafos que enfrentan las administraciones pblicas para sus estrategias de desa-
rrollo e inclusin.
Adems, junto con estos retos la participacin digital de los ciudadanos as como la
apropiacin que estos hagan de la tecnologa, asegurara la penetracin de servicios
gubernamentales digitales entre la ciudadana.
De esta manera se fomentaran prcticas de buen gobierno y activismo. La demo-

cratizacin de la administracin pblica significa precisamente activar este control,
esta participacin y todas las condiciones que permitan transparentar las activida-
des de Gobierno.
Ahora bien, todos estos medios por si solos no garantizan cambios ni democratiza-
cin automtica de la administracin pblica. Es necesario concertar polticas de
manera deliberativa, conocer y aceptar los lmites de ciertas prcticas, profundizar
las reformas necesarias (sistema poltico y administrativo) en donde la ciudadana
se constituya en el eje fundamental de los procesos de formacin de las decisiones
pblicas.
2.2 Participacin Popular en las Polticas Sociales32 .-
A partir del anlisis de los discursos de actores participantes en mecanismos parti-

cipativos y de los resultados obtenidos en estudios empricos sobre el asunto, pode-
mos extraer algunas conclusiones y aportaciones prcticas orientadas a transferir
los conocimientos aportados por los propios protagonistas de los procesos partici-
pativos. El anlisis constata que los procesos participativos deben:
Ocuparse de la complejidad: social (perspectivas e intereses diversos), dinmica

(causas y efectos sin tiempo y espacio) y generativa (futuro incierto/indetermina-
do).
C
oordinar significados/entendimientos diversos: confianza y aceptacin mutua,
lo que implica transparencia de procesos y resultados.
Producir innovacin: respuestas novedosas, diferentes y tangibles a la ciudada-
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Seller, E. P. (2011). EL PAPEL DE LA ECONOMIA SOCIAL COMO MOTOR DEL CAMBIO SOCIAL Y
32
LA DEMOCRATIZACION SOSTENIBLE DE LAS POLTICAS PBLICAS SOCIALES EN EL MBITO

LOCAL- ProQuest Central
ollo
nidos 128
nadas
na.
P
osibilitar la deliberacin: dialogar, sistematizar opiniones, encuadrar opciones
alternativas y adoptar decisiones firmes acordadas.
torio Anotaciones Dilogo sostenido: producir procesos/resultados sostenibles a largo plazo.
G
enerar capacidades: empoderar, capacitar, crear grupos de trabajo, generar y
apoyar lderes y su rotacin, etc...
L
os procesos participativos requieren empezar con un mnimo de apoyo garan-
tizado para asegurar posibilidades de xito.
Los aspectos a considerar en los procesos, prcticas, actores y resultados podemos

sintetizarlos en los siguientes:
1. Preparacin adecuada. Los contextos institucionales moldean significativamente

los roles que adoptan los actores, los procesos y, por tanto, los resultados y la satis-
faccin de los actores. De ah la necesidad de una coherencia en la organizacin
municipal en escuchar y vincular los asuntos y acuerdos a la accin de gobierno.
Por tanto, estructura administrativa, desarrollo normativo, recursos de apoyo a
organizacin y desarrollo y por supuesto, voluntad poltica. Una responsabilidad
definida, un liderazgo slido que vincule la accin de gobierno local en su con-
junto.
2. Planificacin inclusiva y criterios de proceso. Supone acordar reglas de juego,

claridad en contexto, finalidad, propsitos, diseo en procesos y tareas. Deben
cuidarse los ritmos, lugares de realizacin y criterios y seleccin de actores a par-
ticipar. Los mecanismos de participacin existentes en un gobierno deben estar
conexionados entre s con el fin de dar una visin integradora de ciudadana. El
proceso participativo debe satisfacer lo emocional (capaz de que los participan-
tes y la ciudadana en general se sientan reconocidos, respetados y escuchados),
el inters legtimo de los participantes que obtienen resultados y sentir/percibir/
objetivar que el procedimiento es legtimo, justo, valiosos. Estas cuestiones re-
quieren evitar la improvisacin, la fatiga del dilogo y simulacros.
3. Inclusin y diversidad de actores/territorios. Supone la incorporacin equitativa

de actores, no solo desde la representatividad, sino especialmente de la integra-
cin de todas las posiciones/voces. Ello requiere la igualdad en consideracin/
reconocimiento en los debates desde una comunicacin horizontal izada. Los
criterios y procesos de seleccin de actores deben ser transparentes, evitando
privilegiar a grandes corporaciones, ignorar a opositores, o bien, privilegiar
en exceso a los expertos. La mxima inclusin/representatividad implica que
la ciudadana en general tiene que tener la posibilidad de acceder e implicarse
en las decisiones polticas y no solamente las personas y grupos cualificados. No
resulta eficaz los mecanismos y procedimientos que excluyen de los procesos de
toma de decisin a las personas o grupos por falta del capital (social, cultural,
econmico, tecnolgico) considerado necesario para ello.
4. Equipo dinamizador y dinmica facilitadora. Los facilitadores deben ser impar-

ciales y cualificados, cuya tarea principal es cultivar sensacin compartida de
apropiacin, empoderando a la ciudadana mediante un dialog significante.
Esto requiere promover la indagacin, la transparencia comunicativa y la auto-
rreflexin. Ingredientes que potenciaran la comunicacin, generando un am-
biente de confianza orientado a identificar coincidencias y diferencias argumen-
tadas. En este sentido cabe incidir en que participar no es solo asistir a reuniones,
sino apropiarse de los procesos de toma de decisiones desde los diferentes me-
canismos y medios que disponemos para escuchar y dar salida a la voz de los
ciudadanos individualmente considerados, como grupos no organizados y como
entidades sociales.
5. Dinmica motivadora. Los mecanismos deben motivar y estimular para partici-

par. Los participantes deben tener la sensacin y certeza de que sus esfuerzos van
en seria y que sus propuestas no se quedan en papel mojado, sino que van a
ser tomadas en consideracin a la hora de tomar las respectivas decisiones. Las
Polticas Pblicas I
de contenidos
129

seleccionadas
experiencias muestran el riesgo de utilizar los mecanismos para justificar deci-
siones adoptadas previamente, instrumentalizndose la opinin pblica. En ste
contexto tambin es importante pasrselo bien.
6. Colaboracin y propsito compartido. Supone trabajar en la planificacin, reco-

gida y presentacin de la informacin, compartir la informacin, etc., evitando
promover opciones principales y secundarias.
7. Apertura y aprendizaje. Ayudar a escucharse, explorar nuevas ideas sin restric-

ciones, generar nuevas opciones. En definitiva un espacio de aprendizaje, disten-
sin, autorreflexin. Para ello es importante cuidar ritmos, generar momentos
de inflexin que permita a los participantes mostrarse vulnerables y hacer vulne-
rables y permeables al resto de actores.
8. Funcionamiento deliberativo. El proceso debe ser deliberativo. Los participantes

no deben discutir sobre la base de la informacin que traen (y normalmente
carecen), sino que se debe disponer de informacin extensa y diversa sobre los
pros y contras, los diferentes intereses y opciones de la cuestin a tratar. Se trata
de plantear todos los aspectos de un tema, hacerlo transparente, presentar los di-
ferentes intereses, las soluciones alternativas, los costes y las repercusiones sobre
la resolucin de otros temas (ranking de prioridades) como sobre las personas
afectadas. Ofrecer oportunidades para la participacin en decisiones polticas
no puede significar que haya cada vez ms gente que decida cada vez ms a me-
nudo sobre cada vez ms temas de los cuales sabe bastante. Es preciso transferir
esas capacidades a la ciudadana para que esta disponga del capital y poder para
adoptar decisiones autnomas. Pero el input de informacin no se debe con-
fundir con su utilizacin para conseguir el apoyo de la ciudadana a una decisin
adoptada por la Administracin.
9. Transparencia y confianza. La informacin debe ser accesible / multidireccio-

nal / poli cntrica y desde diferentes medios. Se trata de generar procesos claros
y flexibles tanto en la informacin como en la recogida de opciones, anlisis de
las mismas y generacin de alternativas analizadas desde la viabilidad y la pers-
pectiva de futuro.
10. Apoyo del bien general. Los participantes deben apoyar el bien comn, es decir
la adopcin de decisiones importantes para el futuro de la comunidad y no so-
lamente de determinados grupos. Ello requiere de un diagnostico comunitario
basado en criterios de priorizacin adoptados de manera participativa.
11. Impacto y accin. Asegurarse de que cada esfuerzo participativo tiene potencial
real, lo que implica mecanismos de participacin interconectados, adecuados,
efectivos y capacitados. Los participantes deben evidenciar que su participacin
es significativa/influye/impacto, una sensacin de apropiacin real sobre pro-
cesos, tareas y decisiones.
Compromiso sostenidos-cultura participativa. Los procesos participativos deben

vincularse entre s con el fin de ir generando una cultura participativa en el contex-
to local que involucre a todos los mbitos de la vida cotidiana y agentes socializan-
tes, en orden a generar una ciudad participativa
ACTIVIDAD N1:
de contenidos

seleccionadas
ollo
nidos 130
nadas
TEMA N 3: MECANISMOS DE PARTICIPACION SOCIAL
3.1 La ley de Consulta Previa de los Pueblos Indgenas33

torio Anotaciones
La Naturaleza comunitaria de la experiencia, adems de sensibilizar en los dere-

chos a la ciudad, se fundament en cuatro derechos indgenas, interdependientes
entre s: el derecho a la autonoma, el derecho a la informacin, el derecho a la
diversidad cultural, y el derecho a la participacin colectiva (Lorente, 2010; Zam-
brano, 2009), pues estos derechos deben realizarse plenamente, bien en el Trabajo
Social Comunitario (con consulta o sin ella), o bien en las consultas (con trabajo o
sin el trabajo social comunitario).
La sensibilizacin en derechos a la ciudad para poblaciones indgenas urbanas

tiene tres momentos: renovacin, percepcin y agudizacin, momentos que fun-
cionan como una espiral que siempre se orienta en la perspectiva de una mayor
sensibilidad sobre los derechos, o lo que es lo mismo, en la bsqueda y pro-duccin
de un sujeto cada vez ms agudo (sensible, formado y activo) en materia de dere-
chos humanos, su promocin y su defensa. La renovacin es la accin abierta para
el despertar de la sensibilidad; la percepcin es la accin de educar ese despertar,
animarlo y formarlo; y, la agudizacin es la accin por la destre-za, el uso habitual
y la maestra prctica en materia de derechos. De hecho, la renovacin estimul la
doble concientizacin: ser indgena en la ciudad y la ciudad para ser indgena. La
percepcin se potenci conociendo los derechos, indgenas, a la ciudad y a la con-
sulta, relacionndolos. Y, la agudizacin puso en marcha la sensibilidad que emerge
de la relacin entre los tres derechos.
En relacin con las poblaciones indgenas urbanas sobresalen dos instrumentos

tiles al propsito del trabajo social comunitario e intercultural: El consentimiento
informado y el derecho a la consulta (Ordez, 2008; Jimnez, 2009; International,
2009; MAEC, 2006; OIT, 169; ONU, 2007). El consentimiento informado es un pro-
cedimiento tico formal cuyo objetivo es aplicar los principios ticos de autonoma,
justicia, beneficencia y no-maledicencia a una comunidad. Si bien su origen es m-
dico y personalista, orientado a fomentar la autonoma de los pacientes, se ha ex-
tendido a otros campos con la finalidad de garantizar que las personas sean odas,
escuchadas y consultas, y que puedan decir ya basta o no sigo en el transcurso
de cualquier accin social. El consentimiento resal-ta los aspectos de voluntariedad,
informacin y comprensin. Se trata de que una comunidad decida autnomamen-
te el someterse a un proyecto o participar en un estudio, sin que haya persuasin,
manipulacin ni coercin. La voluntariedad del consentimiento demanda tiempo
para la reflexin, la consulta y la decisin. La informacin debe ser comprensible
y amplia sobre objetivo, alcances, procedimientos, los beneficios y riesgos, de tal
manera que sea posible tanto la acepta-cin, como el rechazo y/o la modificacin.
Dado que el consentimiento est atravesado por significaciones culturales debe de-
jar claro que lo que se trata de llevar a cabo ha sido comprendido a cabalidad por
quien recibe la informacin.
El derecho a la Consulta se conoce como, Consulta Previa, y, como derecho de

los pueblos indgenas est consagrado en el Convenido 169 de la OIT, como se
estudiar a continuacin. Es un mecanismo de participacin para colectividad-des,
en la toma de decisiones jurdicas y administrativas, cuando se pretende realizar
proyectos, obras o actividades dentro de los territorios indgenas, buscando, de esta
manera, proteger su integridad cultural, social y econmica y garantizar el Derecho
a la Participacin. El convenio 169 de la OIT, ordena: ...el derecho a ser consulta-
dos sobre medidas legislativas y administrativas, susceptibles de afectarles. Este me-
canismo constituye un Derecho Constitucional Colectivo, un proceso de carcter
pblico especial y obligatorio que debe realizarse previamente, siempre que se vaya
a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa y legislativa, as como
proyectos pblicos o privados susceptibles de afectar directamente la forma de vida
de las comunidades en su aspecto territorial, ambiental, cultural, espiritual, social,
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Molina, B. L., & Zambrano, C. V. (2010). Reflexividad, trabajo social comunitario y sensibiliza-
33
cin en derechos. PP 9-14 (Reflexivity, communitarian social work, and the rights sensibiliza-
tion). ProQuest Central
Polticas Pblicas I
de contenidos
131

seleccionadas
econmico, de salud, y otros que incidan en su integridad tnica.
Segn el Artculo 6, del Convenio 169 de la OIT, sobre los derechos de los pueblos
indgenas y las poblaciones tribales en pases independientes, que es el instrumen-
to de carcter vinculante de un organismo de naciones unidas, ratifi-cado por la

Repblica de Colombia y el Reino de Espaa, entre otros 160 Estados (entre ellos
todos los iberoamericanos), y, en particular en Colombia, ade-ms, hecho Ley 21
de 1991, se manda:
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en

particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) Establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan par-
ticipar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas
y programas que les conciernan;
c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse

de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propues-
tas. (OIT, 1989).
En el documento sobre la Estrategia espaola de cooperacin de los pueblos in-

dgenas (MAEC 2006), lo define como un concepto en evolucin pero que, al
menos, comprende las siguientes caractersticas:
* Libre: debera implicar que no hay coercin, intimidacin ni manipulacin.

* Previo: debera implicar que se ha tratado de obtener el consentimiento con sufi-
ciente antelacin a cualquier autorizacin o comienzo de actividades y que se han
respetado las exigencias cronolgicas de los procesos de consulta/consenso con
los pueblos indgenas.
* Informado debera implicar que se proporcione informacin que abarque (por lo
menos) los siguientes aspectos: a) La naturaleza, en-vergadura, ritmo, reversibili-
dad y alcance de cualquier proyecto o ac-tividad propuesto (MAEC 2006).
La consulta es pues una medida concreta que obliga a los Estados y a los ciudada-
nos, como tambin podra obligar las deontologas profesionales del trabajo social,
sus ticas y sus polticas, a consultar e integrar a las colectividades indgenas en cual-
quier actuacin institucional o empresarial que pudiera vulnerar algn derecho,
pero sobre todos aquellos que promueven el respeto cultural, la defensa de la vida,
y la salvaguarda de sus propias opciones de desarrollo. Su funcin radica, parece no
caber duda, en garantizar la proteccin de todos los derechos que se puedan llegar
a ver involucrados en un trabajo social comunitario, que no son pocos, ni son todos
iguales, y casi siempre, por ms universales que sean, requieren de ciertas herme-
nuticas para que realmente sean ms justos y ms humanos. No instrumentar el
derecho a la consulta podra significar, de hecho o palabra, la violacin de un dere-
cho fundamental a un colectivo vulnerable (o eventual prevaricacin)?
La poltica para los pueblos indgenas de la FITS (2005), se basa en el Convenio 169
de la OIT y en la Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indge-
nas. En ella se recoge el derecho a la consulta, no obstante, no hay una poltica es-
pecfica para consultar a los pueblos indgenas, ni a los sujetos de cualquier trabajo
social comunitario. El gobierno de Guatemala y el actual relator para los derechos
indgenas impulsan una poltica regulatoria para la consulta (cfr. International
ollo
nidos 132
nadas
2009). Como derecho y como mecanismo la consulta es el camino para el dilogo
intercultural, la cooperacin para el desarrollo, la participacin y la inclusin de la
diversidad. Se trata de entender que la consulta es una poltica para que los indge-
torio Anotaciones
nas no solo controlen todo el proceso social, econmico y poltico del desarrollo,
sino que cualquier cosa que no controlen debe hacerse por-que lo sea, con base en
las propias tradiciones y costumbres.
La consulta previa y el consentimiento informado (que hemos tratado referencial-

mente) tienen una amplia aplicacin internacional, pero requieren de una pol-
tica social internacional. Segn la FITS los pueblos indgenas tienen derecho a
la igualdad de derechos y la dignidad a todos los dems pueblos, y ratifica en su
declaracin que las polticas que no respeten lo anterior son racistas, socialmente
injusta y cientficamente falsa (FITS, 2005:). Como el trabajo social promueve
el cambio social, la resolucin de problemas en las relaciones humanas y el forta-
lecimiento y la liberacin de las personas para incrementar el bienestar, debera
debatirse, el impacto de consultar a los otros en este principio.
La FITS busca que se garantice la participacin de los pueblos indgenas para la

prevencin y resolucin de conflictos, la mejora de la gobernanza democrtica,
la reduccin de la pobreza y la sostenibilidad del medio ambiente, y destaca el
derecho a ser consultados, por ser el mecanismo mediante el cual se puede llegar
a la realizacin de los dems derechos. Pese a las buenas intenciones, la opresin y
pobreza de los pueblos indgenas persiste. Igualmente, muchos derechos colectivos
bsicos han sido conculcados. El mensaje es claro los trabajadores sociales tienen
la responsabilidad de trabajar por la justicia social en todos los casos (FITS, 2005),
pues los trabajadores sociales se esfuerzan por garantizar los derechos humanos
con el objetivo de ayudar a los oprimidos, nfasis que puede proyectarse a las etnias
y naciones, y el documento seala que los trabajadores sociales deben ser entrena-
dos para trabajar con poblaciones diversas y ser culturalmente competentes. Esas
habilidades permitiran a los trabajadores sociales con las poblaciones indgenas
estar mejor capacitados para interactuar con tales culturas, reforzando la idea de
que los trabajadores sociales deben tener un conocimiento cultural de las comuni-
dades que sirven, a fin de proporcionar la asistencia ms adecuada, o el apoyo ms
preciso. A menudo los pueblos indgenas son oprimidos cultural, lingstica, tnica,
religiosa y socialmente (cfr. FITS, 2005).
En relacin con el mtodo de trabajo que puede dar razn al derecho a ser con-sul-
tado. La FITS dice: los trabajadores sociales no deben suponer que los ideales
coloniales occidentales, o las normas de la cultura dominante sirven mejor a los
pueblos indgenas, sino que deben escuchar y disponerse a comprender cmo las
comunidades identifican un problema y tratan de resolverlo de manera apropiada
(IFSW, 2005). Tambin es poltica de la FITS fomentar la formacin de trabajado-
res sociales indgenas o nativos (no solo indigenistas) y entender el rol central que
pueden desempear en la definicin del etno-desarrollo y de soluciones para los
pueblos indgenas.
Cules son los alcances de dicho mecanismo que, como se indic prrafos atrs,
tambin es un derecho? En principio, tres alcances: a) la posibilidad de no aceptar
la poltica social del Estado que no incluya la particularidad cultural, individual y
colectiva, de los ciudadanos; b) la dilatacin temporal de las decisiones para reali-
zar un proyecto y los decisivos impactos en los presupuestos; y, c) la obligatoriedad
jurdica de asumir la decisin comunitaria que se establezca en el ejercicio del dere-
cho a la consulta. Estn los estados preparados para entender tamaa obligacin?;
los pueblos indgenas estn dispuestos a gobernar semejante poder?; los trabaja-
dores sociales pueden implementar tal mecanismo?
As como en las ciencias de la salud el consentimiento informado se posicion

como un mecanismo biotico fundamental, la consulta previa, a la manera de un
consentimiento informado colectivo, debe institucionalizarse en toda prctica so-
cial, sea en la ciudad o en el campo, en pases desarrollados o pobres, con indgenas
est claro, pero tambin con minoras, migrantes, grupos y confesiones y a travs de
la las instituciones representativas de estos pueblos. La consulta es un derecho de
Polticas Pblicas I
de contenidos
133

seleccionadas
los pueblos indgenas, y una obligacin de los Estados. Es el derecho a ser consulta-
do y el deber de or y acatar de los gobiernos. Es necesario tener en cuenta que los
principios de consulta y participacin no se refieren solamente a los proyectos es-
pecficos de desarrollo, sino tambin a las cuestiones ms amplias de la gobernanza
y la participacin de los pueblos indgenas en la vida pblica.
Se puede decir, igualmente, que en esa suerte de ideas el Trabajo Social y los tra-
bajadores sociales pueden plantearse una agenda de accin con los indgenas del
mundo: 1) hacer compatibles las aspiraciones con sus formas de vida; 2) evitar me-
didas contrarias a los intereses y deseos de los pueblos 3) reconocer sus prcticas
culturales; 4) garantizar los medios para el pleno desarrollo de sus instituciones,
5) destinar y proporcionar los recursos necesarios para este fin, y, 6) consultar de
manera apropiada y permanente.
De ah que en la agenda del Trabajo Social se encuentre la tarea de impulsar el de-

recho a ser consultado y mejorar los ndices de participacin indgena y de respeto
de la consulta por los gobiernos. Esas acciones se desarrollan: a) asegurando los de-
rechos colectivos indgenas, b) promoviendo el respeto de las identidades tnicas,
costumbres, tradiciones e instituciones, c) ayudando a eliminar todas las diferen-
cias, d) salvaguardando la integridad cultural y ecolgica, e) adoptar medidas para
contrarrestar dificultades al afrontar nuevas condiciones de vida, h) consultando a
los pueblos, i) generar procedimientos apropiados, y j) estableciendo los medios en
todos los niveles de gobierno.
3.2 Consulta Previa en Zonas Alto Andinas?34
Si realizamos una rpida comparacin con pases que han reformado recientemen-
te su Constitucin, como Ecuador (2008) y Bolivia (2009), encontramos que la
Constitucin del Per de 1993 todava guarda cierto conservadurismo en el reco-
nocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, especialmente re-
lacionado con el manejo de los recursos naturales. Por ejemplo, la soberana estatal
en el otorgamiento de derechos de aprovechamiento de recursos naturales - artcu-
lo 66. de la Constitucin del Per y el artculo 1. de la Constitucin de Ecuador y
de Bolivia - , y que se consideren estos recursos como parte del patrimonio de la na-
cin (omitiendo el reconocimiento de un derecho de aprovechamiento preferente
de los recursos naturales de los pueblos indgenas) ha permitido que terceros, prin-
cipalmente empresas, obtengan derechos para aprovechar los recursos naturales
ubicados o superpuestos con tierras y territorios indgenas.
En ese sentido, la titularidad del Estado sobre los recursos del subsuelo afecta di-
rectamente los derechos de acceso de los pueblos indgenas a los recursos naturales
presentes en sus tierras, reduciendo adems su capacidad de decisin sobre tales
recursos, circunstancia que se agrava por el hecho de que estos pueblos no tengan
que recibir necesariamente una indemnizacin justa por el uso de sus tierras.
Las principales diferencias en relacin con la regulacin constitucional de Ecuador

y Bolivia con respecto a Per se relacionan con dos temas centrales, el territorio
indgena y la naturaleza de los recursos naturales con respecto a los derechos de los
pueblos indgenas:
1) Las Constituciones de Ecuador y Bolivia reconocen derechos territoriales pre-

cisos, especialmente la comprensin de un espacio histrico y de control y uso
de recursos naturales; sin embargo, no renuncian a la soberana de los recursos
naturales no renovables, as como la adecuacin del concepto de territorio ind-
gena a la soberana estatal. La Constitucin del Per no reconoce el derecho
a un territorio ancestral de los pueblos indgenas, sino ms bien un derecho a
la propiedad de la tierra de manera comunal, sin considerar reas donde estos
pueblos ejercen derechos de identidad cultural o uso de recursos naturales de
manera temporal. Por ejemplo, el derecho de propiedad se limita a reas donde
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34
Balbn, C. G. (2011). Consulta previa y su contexto nacional: Un mejor manejo poltico sobre
los recursos naturales. PP: ProQuest Central
ollo
nidos 134
nadas
tienen sus viviendas o realizan actividades agrcolas y no considera otros espacios
o zonas donde se realizan actividades no permanentes, ni reas donde se usan
recursos naturales de forma discontinua, u otras zonas donde no se mantiene
una posesin constante como son, por ejemplo, las reas que se utilizan para
torio Anotaciones
actividades ancestrales o religiosas.
2.) La Constitucin del Per no reconoce la vinculacin especial existente entre
estos pueblos, la tierra que habitan y los recursos naturales que se encuentran
en sus tierras y territorios, al no incluirse en la Constitucin ningn artculo que
reconozca un derecho preferencial sobre los recursos que se encuentran dentro
de sus tierras-territorios, contrariamente a lo que sucede con las Constituciones
de Bolivia (2009), Ecuador (1998), y con el Convenio N. 169 de la OIT. Lo cier-
to es que, si bien se produce un tratamiento especial en estas dos ltimas Consti-
tuciones, es decir, la separacin de recursos naturales renovables (uso exclusivo
de los recursos) y no renovables (realizacin de la consulta previa para permitir
el aprovechamiento del recurso), la finalidad es compartir facultades de control
y participacin indgena en los procesos de decisin, evaluacin, beneficios y
monitoreo de la actividad de aprovechamiento de los recursos naturales.
3) Las Constituciones de Ecuador y Bolivia han avanzado en el proceso de protec-

cin de los pueblos indgenas aislados con la constitucionalizacin del principio
de intangibilidad de sus territorios, el cual prohbe la realizacin de actividades
econmicas, culturales y poblacionales en territorios donde habitan estos pue-
blos. En el caso de la Constitucin del Per, la doctrina y el discurso poltico,
muy por el contrario, no han desarrollado ningn avance en la materia.
Por otro lado, despus de veinte aos de adoptado el Convenio N. 169 no se han
promulgado normas suficientes que adecen la legislacin nacional de los pases
andinos a los principios que emanan de este tratado internacional. Se han produ-
cido, entonces, inconsistencias e incoherencias entre la legislacin nacional y el
Convenio N. 169 que se han tratado de resolver por parte de Ecuador y Bolivia a
travs de la incorporacin al texto constitucional de un catlogo de derechos de
los pueblos indgenas. En ese sentido, Ecuador y Bolivia han avanzado en la consi-
deracin de los derechos de los pueblos indgenas en la regulacin de los recursos
naturales como bienes que mantienen una relacin con estos pueblos, mientras
que Per no lo ha considerado an en su texto constitucional
Finalmente, queda claro que existe un amplio marco para el anlisis, porque al
igual que los derechos de los pueblos indgenas, ubicados en zonas de selva alta y
baja, los pueblos asentados en las zonas alto andinas deberan tener los mismos de-
rechos en virtud de que tambin son considerados como poblaciones marginadas
por diversos motivos y, que se deber velar por la proteccin de sus derechos y sus
posibilidades para usufructuar los recursos naturales con los que cuentan; pese a
ello an queda definir con precisin tanto los alcances de sus derechos as como de
sus limitaciones y en relacin al resto de la poblacin.
TEMA N 4: TAREAS PENDIENTES DEL ESTADO
4.1 Gobernabilidad35
Cuando hablamos de gobernabilidad, lo primero que hacemos es pensar en su

opuesto, la ingobernabilidad. Algunas posiciones consideran que la crisis de ingo-
bernabilidad equivale a la incapacidad de los gobernantes. Otras establecen que
la ingobernabilidad se da a partir de las demandas excesivas de la sociedad. Pre-
cisamente, la segunda posicin puede considerar a la ingobernabilidad a la sobre-
carga de demandas. En general, ambas interpretaciones pueden tener puntos de
coincidencia, aunque a menudo tienden a radicalizarse y convertirse en posiciones
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David, G. M. (1997, Nov 16). Gobernabilidad e ingobernabilidad. ProQuest Central
35
Polticas Pblicas I
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135

seleccionadas
ideolgicas.
Lo que queda muy claro es que la gobernabilidad y la ingobernabilidad no son

fenmenos acabados, sino procesos en curso, que proyectan relaciones complejas
entre los componentes de un sistema poltico.

Entre las diversas definiciones de ingobernabilidad tenemos que es el producto de
una sobrecarga de demandas a las que el Estado responde con la expansin de sus
servicios y de su intervencin, pero que provoca inevitablemente una crisis fiscal.
En este caso ingobernabilidad se considera equivalente a crisis fiscal del Estado
(OConnor).
La ingobernabilidad tambin es vista como un problema que va ms all de la acu-

mulacin y distribucin de recursos, bienes y servicios a los ciudadanos, sino ms
bien un problema de naturaleza poltica, que refleja la autonoma, complejidad,
cohesin y legitimidad de las instituciones. Segn Samuel Huntington, La gober-
nabilidad de una democracia depende de la relacin entre la autoridad de las ins-
tituciones de gobierno y la fuerza de las instituciones de oposicin. Quiz esta
sea la definicin que ms tiene que ver con el Mxico actual, pero la definicin de
Habermas resulta ms relevante, porque incluye esta y la de OConnor.
El clebre filosofo poltico alemn Jrgen Habermas hace un aporte importante en

este sentido: Las crisis de salida tienen forma de crisis de racionalidad: el sistema
administrativo no logra hacer compatibles o manejar los mecanismos de control
que le exige el sistema econmico. Las crisis de entrada tienen forma de crisis de
legitimidad: el sistema legitimatorio no logra mantener el nivel necesario de lealtad
de las masas al actuar los mecanismos de control que le exige el sistema econ-
mico. La ingobernabilidad estara en la suma de una crisis de entrada con una
de salida. Esto se traduce en que el sistema econmico carece de las condiciones
bsicas para operar, mientras que se pierde el apoyo poltico para mantener las
instituciones. El Mxico de 1995 no puede ser ms parecido.
La participacin y la gobernabilidad La preocupacin por el tema de la goberna-

bilidad es muy reciente. Gianfranco Pasquino considera que a partir de los aos
setenta se empieza a desarrollar las diversas interpretaciones en torno a la goberna-
bilidad y la ingobernabilidad. La expansin poltica de la participacin ciudadana
y la participacin del Estado han puesto en tela de juicio la gobernabilidad. Pro-
blemas de los gobiernos contemporneos, como las crisis fiscales, la falta de institu-
cionalizacin de las organizaciones y procesos polticos, el colapso de los aparatos
administrativos y la falta de legitimidad de las estructuras polticas, han provocado
graves crisis de gobernabilidad, que a menudo se han traducido en golpes de Esta-
do y guerras civiles.
En los sistemas polticos competitivos, los diversos gobiernos han accedido a las
demandas sociales, con el fin de no perder las elecciones, con lo cual se da un des-
equilibrio entre la legitimidad y el desarrollo econmico. Esto aumenta la espiral
inflacionaria y el dficit presupuestal. Retomando la tesis de OConnor, mantener
el consenso de los ciudadanos perdiendo eficacia econmica, nos lleva a un gobier-
no improductivo que a su vez puede conducirse hacia la prdida del consenso y a la
ilegitimidad, y hasta su posible cada. Si retomamos la tesis de Huntington, veremos
que una democracia es tanto ms fuerte cuanto ms organizada esta. Si los conflic-
tos entre el gobierno y sus opositores tienen una salida institucional, no tiene por
qu haber crisis de gobernabilidad. Si disminuye la autoridad poltica, existe riesgo
de ingobernabilidad. La disminucin de la confianza de los ciudadanos respecto de
las instituciones de gobierno y la falta de credibilidad en los gobernantes provocan
una disminucin de las capacidades de estos para afrontar los problemas. Esto ge-
nera el crculo vicioso que provoca la ingobernabilidad.
La crisis de la racionalidad, concebida por Habermas, vendra a aceptar a aceptar

algunos presupuestos de Huntington y OConnor. De hecho, parte de que el Estado
se expande y con ello se incrementa su intervencin en la economa. Adems, con-
sidera tambin que hay modificaciones en las relaciones entre valores y estructuras
ollo
nidos 136
nadas
de participacin que llegan a originar las crisis de gobernabilidad. Pero Habermas,
al detenerse, tanto en las preocupaciones econmicas (OConnor), como en las
polticas (Huntington), crea un concepto mucho ms rico.
torio Anotaciones
Niklas Luhmann anade, en abierta polmica con Habermas, algunos conceptos

importantes, que ubican a la gobernabilidad como un sistema establece en el que
cada una de las partes (sociedad, gobierno, etc.) cumple su funcin. El problema
es que el apego de cada uno, Habermas y Luhmann, a sus respectivas corrientes el
apego de cada uno, Habermas y Luhmann, a sus respectivas corrientes (neo hege-
liano y sistmico, respectivamente), los aleja innecesariamente uno del otro. Las
concepciones de ambos son muy cercanas, aunque la diferencia est en el papel
que cumplen los actores dentro de la gobernabilidad o la ingobernabilidad.
Otro autor que analiza la gobernabilidad es Claus Offe, que al igual que Habermas
es ubicado entre la escuela de Francfort, usualmente neo hegelianos. Offe coincide
con Habermas y dice El Estado se hace cada vez ms incapaz de reconciliar las exi-
gencias transmitidas a travs de instituciones democrticas con las necesidades de la
economa nacional e internacional. Se prev que en el futuro inmediato aumentara
dramticamente los sntomas de desintegracin, quiebra y caos.
Offe concluye: Si la respuesta a la crisis de gobernabilidad es el recurso a elites

gobernantes en vista de formas para-parlamentarias, no pblicas, informales y po-
bremente legitimadas de resolver asuntos polticos, descritas frecuentemente como
neo corporativistas, la crisis de participacin suscita en los ciudadanos un trata-
miento paralelo ante los canales oficiales para articular conflictos. Mi tesis es que,
como consecuencia de ambos procesos, los dos significados convencionales de pol-
tica -como lucha de respeto de cuestiones sustantivas y como forma institucional de
resolver conflictos- degeneran en modos informales y mutuamente desconectados
de lucha y decisin. El puente constitucional que da por supuesto la teora demo-
crtica se encuentra en proceso de hundimiento. Si extrapolamos esta tendencia
hacia el futuro, podemos anticipar una oposicin no mediada entre el individuo y
el Estado, o la forma ms extrema de alienacin poltica. Esto no se produce como
consecuencia de un desafo abierto a las instituciones oficiales de la organizacin
democrtica, sino como una conspicua perdida de funcin y relevancia de tales
instituciones, desbordadas cada vez ms -en vez de destruidas- por ambos lados.
El caso de Mxico
En los ltimos diez aos, en Mxico se han vivido situaciones que muchos han con-
siderado como de ingobernabilidad. Sin embargo, a nivel nacional son quiz dos
los momentos que en sentido estricto podran ser considerados como ingobernabi-
lidad a partir de la tesis de Habermas, 1988 y 1995.
En 1987 la inflacin rondo el 200 por ciento, el PRI viva una profunda descompo-
sicin, Cuauhtmoc Crdenas haca temblar al sistema poltico ante la posibilidad
de que ganara, el descontento social afloro y en ms de una ocasin, el gobierno
decidi reprimir manifestaciones pacficas. Para las elecciones del 6 de julio de
1988 se viva una situacin de ingobernabilidad. Desde esa fecha y hasta los prime-
ros das de septiembre, surgieron dudas sobre si Carlos Salinas tomara posesin, si
la Legislatura podra instalarse a tiempo o que pasara con los reclamos de fraude
electoral. La ingobernabilidad de esos momentos no se tradujo en un golpe de
Estado ni en una guerra civil. Se resolvi a partir de la generacin de consenso y
apoyos para la autoridad, por parte de la sociedad civil, mientras que la economa
inicio su recuperacin.
En 1995 sucedi algo similar, pero mucho peor. El Presidente toma posesin y deva-
la. Despus adopta actitudes titubeantes y se contradice da tras da. Lo econmico
genero falta de consenso, pero su impopularidad provoco una crisis poltica en la
que se dudaba que pudiera llegar a terminar su mandato. Era una franca situacin
de ingobernabilidad.
Algunos otros momentos en los que se ha considerado que no existe gobernabili-

Polticas Pblicas I
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137

seleccionadas
dad son 1994 y agosto de 1997. En el caso de 1994, el surgimiento de la guerrilla,
los asesinatos y los secuestros, generaron un clima de inestabilidad poltica, pero la
economa sigui creciendo, la inflacin fue a la baja y los indicadores macroecon-
micos marchaban normalmente. Haba inestabilidad poltica, pero no econmica. Recordatorio Anotaciones
En el caso del 30 y 31 de agosto de 1997, lo que sucedi fue una crisis jurdica, en la
que falta de definiciones en la ley, pudo haber generado la existencia de Cmaras
paralelas. Sin embargo, el consenso era que el bloque opositor, por conformarse
como mayora, tena la razn, independientemente de las definiciones legales. El
problema poda haber generado una crisis poltica, pero no una crisis de goberna-
bilidad. El consenso prevaleciente, tras las elecciones del 6 de julio, hubiera obli-
gado, tarde o temprano, a resolver la crisis de la Cmara de Diputados por una
va institucional, y no mediante la disolucin del parlamento. Adems, la situacin
econmica de estos meses ha sido estable y todos los indicadores muestran mejoras
sustantivas.
Ni siquiera los conflictos posteriores en la Legislatura provocan una crisis de gober-

nabilidad, porque la poblacin se vuelve ajena a estos combates. Hay una actitud
irresponsable de algunos diputados, como Rafael Oceguera y Maximiano Barbosa
pero lejos est una crisis de gobernabilidad.
Sin embargo, en el nivel local, es posible que la crisis de gobernabilidad si se haya

dado en varios estados, en diversos momentos. Ejemplos tenemos muchos, pero
Chiapas es un caso contundente. All la ingobernabilidad comenz en 1994, tras
aos de recesin en la economa local, cuando la guerrilla zapatista se levanta en ar-
mas. La crisis no abarca todo el estado, pero si ha prevalecido en la zona de conflic-
to, la prueba est en que en Ocosingo no pudieron realizarse elecciones pacficas.
Hay ingobernabilidad en el DF? Ahora bien, la pregunta que cabe aqu es exis-
te en el Distrito Federal una situacin de ingobernabilidad ante tanta violencia y
delincuencia? En este caso no podemos apegarnos exclusivamente a definiciones
como la de Jrgen Habermas. Sin embargo, su visin nos habla de un claro proble-
ma: la crisis de gobernabilidad se da cuando el Estado no cumple las finalidades
para las que fue creado, estabilidad poltica y crecimiento econmico. Lo que po-
dramos aadir es que quiz la seguridad es una finalidad fundamental del Estado,
como dijera Thomas Hobbes (que sin embargo deriva en la necesidad de estabi-
lidad poltica) y la proteccin a la propiedad es otra finalidad, segn John Locke
(esto redunda en la funcin econmica del Estado).
Por eso resulta importante la tesis de Claus Offe. La ingobernabilidad en el Distrito

Federal no se estara dando por la falta de crecimiento econmico, porque las cosas
empiezan a mejorar; ni por la falta de consenso, ya que si bien el actual regente
no es muy popular, se sabe que debe terminar sus funciones en diciembre y nadie
cuestiona su permanencia hasta entonces.
Retomando a Offe, lo que estaramos viviendo si es una crisis de racionalidad, pero

tambin es una crisis de ingobernabilidad a partir de que hay una oposicin no
mediada entre un individuo y el Estado. Y lo que es peor, la falta de seguridad
est conduciendo a los habitantes a hacerse justicia por propia mano. Esto no se
produce como consecuencia de un desafo abierto a las instituciones oficiales de la
organizacin democrtica, sino como una no conspicua prdida de funcin y rele-
vancia de tales instituciones, desbordadas cada vez ms -en vez de destruidas- por
ambos lados.
El que la poblacin haga a un lado las instituciones y decida enfrentar un problema

grave, en este caso la inseguridad, por encima de estas instituciones, es una situa-
cin incipiente. Si se desarrollan ms Charles Bronzon, si se amplan los lincha-
mientos a delincuentes, si se generaliza la portacin de armas, etc. esto consolidara
una crisis de gobernabilidad, en la que sin embargo se podra mantener el consen-
so y el crecimiento econmico, independientemente de la ingobernabilidad.
ollo
nidos 138
nadas
Eso s, quienes gobiernen la capital en el futuro, debern recordar lo que hoy se ha
olvidado: los ltimos culpables en la ingobernabilidad son los gobernados, y quiz
los primeros son aquellos encargados de que el gobierno gobierne, y que dejan
torio Anotaciones
finalmente en el vaco esa responsabilidad.
4.2 Seguridad y Otros36
Vivimos una situacin compleja, pletrica de urgencias y riesgos, de amenazas a

la gobernabilidad, de rezagos y desigualdades, pero tambin de potencialidades
pospuestas que debemos y podemos aprovechar. Se hace obligatorio pensar seria-
mente sobre los pendientes de nuestra democracia, a fin de hacerla cada vez ms
pertinente y eficaz, menos frgil y vulnerable. Hay serios problemas en la visin que
los ciudadanos tienen acerca de los valores, las instituciones y la legalidad demo-
crtica. En rigor, ya no debatimos cuantas reformas o cuantos procesos electorales
nos faltan para alcanzar el reconocimiento democrtico. Al contrario, en el centro
de las preocupaciones -lo mismo en la academia que en la prctica poltica y en los
medios-, se encuentra la deliberacin sobre la calidad del rgimen que hemos edifi-
cado, es decir, en cmo resolver los problemas planteados por la consolidacin del
modelo que permite que la pluralidad real de la sociedad latinoamericana pueda
convivir y competir con apego a las leyes y por un cauce pacifico.
Constitucional y legalmente se abren las puertas a la continua evolucin democrti-

ca. Cualquiera que se tome la molestia de comparar el funcionamiento de nuestras
instituciones polticas done se observa que hay pluralismo, partidos con arraigo,
ciudadanos participativos, competencia real, elecciones crebles, alternancia en to-
dos los niveles, separacin de poderes, lenta revaloracin del derecho, federalismo
y/o regionalismo en expansin y una activa fiscalizacin de la vida pblica por par-
te de los medios y la sociedad civil, por citar algunos de los rasgos ms sobresalientes
del cambio ocurrido. Y hay tambin problemas, claro est.
No estamos, pues, ante la necesidad de crear un nuevo orden constitucional que

acoja y le d sentido a los cambios alcanzados - como si le haca falta, por ejemplo,
a los pases de Europa del Este hace ms de una dcada- sino que ms bien tenemos
planteada la urgencia de emprender una serie de ajustes que se traduzcan en la re-
novacin de las instituciones, mejorar la eficiencia cotidiana del quehacer poltico
y lograr un desempeo de mayor calidad por parte de los actores polticos, particu-
larmente de los partidos, el Legislativo y el gobierno.
Latinoamrica tiene regmenes bsicamente democrticos pero con matices, esta

afirmacin puede imaginar la democracia como un hipottico estado ideal, carente
de problemas y conflictos. Asimismo, no creo que tenga cabida la nocin anclada
en el pasado que ve en los grandes problemas no resueltos del pas solo y exclusi-
vamente un incumplimiento de las metas de la transicin, como si la democracia
fuera un utpico e inalcanzable rgimen redentor. Ambas posturas arrojan un velo
sobre el debate y nos alejan de los temas que en realidad marcan la nueva agenda
nacional.
Justamente porque en el mundo se vive una situacin compleja, pletrica de urgen-

cias y riesgos, de amenazas a la gobernabilidad, de rezagos y desigualdades, pero
tambin de potencialidades pospuestas que debemos y podemos aprovechar, es que
se hace obligatorio pensar seriamente sobre los pendientes de nuestra democracia
a fin de hacerla cada vez ms pertinente y eficaz, menos frgil y vulnerable. No es
una tarea sencilla, pues estamos obligados a consolidar las prcticas polticas de-
mocrticas adquiridas, sin dejar de impulsar la modernizacin del pas, poniendo
un dique al crecimiento de las cifras dramticas de la pobreza que nos hunden en
la injusticia, la irritacin y el desnimo. Una regin ms equitativa tiene que cons-
truirse aceptando la complejidad de su conformacin, su rica diversidad cultural,
social y poltica, la riqueza de su historia, el valor de la tolerancia y el derecho como
instrumentos para mantener los conflictos en un plano de civilidad. Justamente
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Woldenberg, J. (2003, Mar 02). Para la Consolidacin Democrtica. ProQuest Central
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porque esos graves problemas nos acosan, es necesario revindicar a la democracia
como el nico rgimen que nos permite inventar un camino para irlos resolviendo
o, para decirlo de otra manera, es urgente poner en el primer plano a la poltica
para que esta sea, como dice Bernard Crick, una manera de gobernar sociedades
plurales sin violencia innecesaria.
Algunas de las asignaturas pendientes, que en rigor son temas interrelacionados y

que en conjunto quieren hacerse cargo de los asuntos sensibles del debate contem-
porneo, son las siguientes:
1) Estado de derecho. El primer pendiente que surge a nuestra consideracin es el

que se refiere al Estado de derecho: puede asegurarse que ninguno de los pro-
blemas a los que se enfrenta la consolidacin de la democracia tiene la densidad
y la profundidad de la ausencia o no aplicacin del derecho en varios captulos
que resultan fundamentales para la convivencia armnica de la sociedad. Persis-
te en niveles alarmantes la inseguridad, la corrupcin, la impunidad: la autori-
dad vacila en aplicar la ley y los ciudadanos se resisten a cumplirla. En ese terreno
tan delicado, puede identificarse cotidianamente una enorme falla que erosiona
la convivencia democrtica.
Si, siguiendo a Guillermo ODonnell, quien retoma una larga tradicin de pensa-
miento que viene desde Hans Kelsen, aceptamos el hecho de que la plena vigencia
de las normas que integran el orden jurdico no depende nicamente del aspecto
formal de su creacin, sino tambin de su eficacia -es decir, de que las conductas
de los sujetos que estn obligados por ellas efectivamente se ajusten a los mandatos
que dichas normas establecen-, entonces habr que reconocer que la naturaleza
de nuestros problemas rebasa la mera esfera jurdica o legal y que la vigencia de la
legalidad pasa tambin por el real cumplimiento, en los hechos, de los contenidos
de la ley.
Ciertamente, en los ltimos aos hemos sido testigos de una verdadera transicin
jurdica, que se hace acompaar de un fortalecimiento del Poder Judicial y de una
mayor conciencia de la importancia de la ley y de los derechos que en ella se con-
sagran, que se ha acompaado tambin por la creacin de organismos autnomos
de derechos humanos y de una sensibilidad publica a flor de piel frente a distintos
atropellos de derechos y libertades de los ciudadanos. Pero la realidad nos dice de
manera contundente que an estamos muy lejos de que el cumplimiento de la ley
sea una constante. Y no se trata de las debilidades de un cdigo o de las equivocacio-
nes que puedan cometer los encargados de administrar la justicia, de la corrupcin
focalizada o de la impunidad, sino de subrayar la mala situacin general de lo que
algunos estudiosos llaman el estado de legalidad.
Si el Estado de derecho encuentra su legitimidad en el acatamiento de las leyes y en

la existencia de mecanismos institucionales para evitar que determinados agentes
gocen de regmenes de excepcin o de ventajas respecto del resto de la sociedad,
es obvio que an estamos muy lejos de que este axioma sea verdadero en la mayora
de los campos de la vida social.
En ltima instancia, la creacin de un verdadero Estado de derecho es tambin

un proceso de creacin y salvaguarda de la ciudadana. De nuevo, atiendo a la no-
cin de Guillermo ODonnell cuando explica que una situacin en la que se vota
con libertad y hay transparencia en el recuento de votos pero en la que no puede
esperarse un trato correcto de la polica o de la justicia, pone en tela de juicio el
componente liberal de esa democracia y cercena severamente a la ciudadana. Es
decir, se trata de un ejercicio de una ciudadana de baja intensidad.
En el tema del Estado de derecho se juega buena parte de la posibilidad de que en

Latinoamrica la ciudadana sea plenamente ejercida y, con ello, nuestras garantas
para asegurarnos socialmente una convivencia civilizada.
2) Ciudadana y cultura poltica democrtica. El buen funcionamiento del rgimen

ollo
nidos 140
nadas
democrtico precisa replantear a la poltica como el eje ordenador de la activi-
dad del Estado y de forma obligada pasa por la formacin de ciudadanos capaces
de asumir un papel activo en la sociedad. Dicho de otro modo, en democracia la
torio Anotaciones
poltica tiene que ser una actividad eminentemente ciudadana y no una respon-
sabilidad exclusiva y excluyente de una minora que se asume como represen-
tante del pueblo, es decir, es menester que el ciudadano se reconozca como tal:
como el sujeto de la poltica y no como el objeto pasivo de los actos de gobierno.
En ese punto tenemos un dficit que no conviene subestimar. Datos de encuestas

sobre cultura ciudadana y educacin cvica realizadas revelan que hay serios pro-
blemas en la visin que los ciudadanos tienen acerca de los valores, las instituciones
y la legalidad democrtica. Prevalece en muchos sentidos una idea autoritaria o
intolerante de las relaciones sociales, as como bajsimos niveles de informacin po-
ltica. Se valora como atributo principal en un gobernante que sea un lder fuerte
por encima de otro que conozca y aplique siempre las leyes. Una buena parte de los
ciudadanos encuestados no lee la prensa y no atiende a las noticias que se refieren
a la poltica en radio y televisin, pero juzga sumariamente con calificaciones nega-
tivas al Congreso, los partidos y la polica. La dimensin de lo pblico aparece en
general como un universo ajeno y poco confiable.
Hay, pues, una suerte de antagonismo entre la participacin electoral efectiva de

esos ciudadanos probada en las elecciones y sus nociones bsicas acerca de la de-
mocracia que parece paradjica o, por lo menos, digna de atencin y de ninguna
manera irrelevante.
La presencia de esos rasgos en la cultura poltica nacional nos demuestra que el

cambio poltico no produce modificaciones lineales ni univocas en la percepcin
de la vida pblica, que no hay nada automtico en la formacin de una conciencia
favorable a las instituciones y los sujetos de la democracia y que, por lo mismo, se
hace necesario un esfuerzo suplementario por parte de los partidos, la autoridad
electoral, los medios y el gobierno, sobre todo en el mbito escolar, que ayuden a
elevar y fortalecer los valores democrticos.
Es posible que en los pases de larga tradicin democrtica la participacin ciuda-

dana siga las lneas de una costumbre que se reproduce a s misma, pero en el caso
de una democracia reciente seria por completo injustificable asimilar la fragilidad
de la cultura democrtica a la expresin de una inexistente rutina electoral o al
imposible desencanto del modelo representativo.
Nunca se insistir de ms en que la creacin de ciudadana es una labor concu-

rrente, que por su propia naturaleza no puede ser encomendada a un solo actor o
institucin, y que en este campo se ubica una de las grandes asignaturas pendientes
de la democracia mexicana. Hace falta un esfuerzo maysculo para que los ciuda-
danos perciban a la democracia como un rgimen deseable en razn de su supe-
rioridad tica y poltica sobre otros ordenes polticos alternativos. Se trata de hacer
un sentido comn la idea de la democracia no como mera enseanza retorica o el
proyecto de unos cuantos, sino como lo que es en realidad: una necesidad comn
para la viabilidad y la convivencia de una sociedad masiva y extraordinariamente
plural, diversificada en sus condiciones culturales, polticas y tambin econmicas,
vinculada al mundo de mil maneras, diferenciada en sus opciones, en sus modos de
vida, en sus intereses, visiones y sensibilidades.
3) La responsabilidad de los partidos polticos. Nuestra consolidacin democrtica

no avanzara, no podra hacerlo, si no es por obra y disposicin de los propios par-
tidos polticos. En una democracia son ellos, como representantes legtimos de la
sociedad, quienes deben adoptar el papel de vanguardia y poner en juego las vi-
siones de Estado y de pas por las que finalmente los ciudadanos decidirn optar.
Pero no hay construccin que merezca o pueda ser emprendida sin diagnsticos,
sin proyectos, sin propuestas serias y rigurosas acerca del pas, sus problemas y
sus oportunidades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se jue-
ga en la calidad de los partidos, de sus polticos, y de sus programas legislativos y
de gobierno. Una vida poltica sin ideas puede generar una democracia vaca y
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vulnerable; los partidos tienen en sus manos el privilegio y tambin la responsa-
bilidad de aportar en sus propuestas y en sus acciones diarias los sustantivos y los
verbos de la democracia.
Los partidos son los protagonistas principales de la poltica y por ello, quirase o
no, acaban siendo los mentores ltimos de la democracia y de la educacin cvica.
De ah que no sea solo un asunto de los partidos si son capaces de entablar un
dialogo productivo, y de mantener una coexistencia civilizada y respetuosa, o si
pueden colocarse ms all del momento y del clculo estrictamente electoral para
encontrar los incentivos que les lleven a pactar las reformas que ellos mismos han
diagnosticado como fundamentales para el desarrollo institucional y econmico
del pas. Dicho en breve: no hay un solo acto de los partidos que sea neutral para la
democracia; desde la forma en que procesan su vida interna, pasando por la impor-
tancia que le dan a la propuesta y al programa, por las estrategias de campana y de
competencia que deciden adoptar, hasta su compromiso cotidiano con la legalidad
y el juego limpio incluso en las contiendas ms reidas, acaban siendo mensajes y
actitudes que impactan sobre la calidad del sistema de partidos, de la democracia.
4) La responsabilidad de los medios de comunicacin. La cuestin de los medios

tiene una dimensin universal y est presente en la deliberacin de todas las de-
mocracias modernas. Por ello, la preocupacin por el papel de los medios en la
democracia no es un tema aleatorio o secundario en la agenda actual. De hecho,
la reflexin sobre la relacin entre medios y poltica es una tarea imprescindible
para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convi-
vencia democrtica pues no hay poltica democrtica, poltica de masas, poltica
moderna, que no pase por los medios de comunicacin masiva.
Los medios no sustituyen a la escuela en su funcin de educar y tampoco suplantan

a los partidos, pero influyen sobre la cultura cvica de la ciudadana que finalmente
encarna o no los valores de la democracia.
As como en el terreno estrictamente poltico el reto radica ahora en consolidar la

democracia y no en demostrar que la alternancia es posible, en el campo de los me-
dios tenemos por delante el desafo de pasar de garantizar la pluralidad a asegurar
la calidad y el profesionalismo informativo. Y no oculto mi deseo de que aquellos
principios rectores que han guiado por obligacin constitucional el trabajo de la
autoridad electoral para asegurar la limpieza y la credibilidad de las elecciones,
puedan ser de alguna forma los mismos que orienten el trabajo de los medios: la
certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad.
5) La gestin gubernamental. Una de las mayores expectativas puestas en la demo-

cracia es crear gobiernos eficaces, capaces y dispuestos a escuchar y atender a la
sociedad y a fijar un rumbo racional sustentado en los ms amplios consensos,
siempre en interlocucin con el Poder Legislativo que es el contrapeso y el cola-
borador necesario del Ejecutivo en los sistemas democrticos. Pero ese no es el
punto de partida de nuestra democracia sino ms bien una de las tareas pendien-
tes que hoy tenemos que comenzar a afrontar.
La consolidacin de la democracia presupone el fin de toda forma de la discre-

cionalidad en la conduccin del pas. La presencia de un Congreso plenamente
autnomo respecto del Poder Ejecutivo y la existencia de una oposicin (que en
muchos sentidos tampoco acaba de desprenderse de los reflejos del periodo ante-
rior), hacen imposible que se repitan las viejas frmulas de gobernar. Pero ahora
no solo se trata de desterrar el autoritarismo sino de darle eficacia y eficiencia a la
accin pblica. El antnimo de Estado autoritario no es Estado mnimo o Estado
diluido, sino Estado que responde a las expectativas legitimas de la poblacin que
lo constituye.
Por eso ahora hay que llenar con nuevas prcticas y formas legales e institucionales
el hueco que deja el presidencialismo econmico, que seguramente van ms all
de la necesidad de impulsar una genuina reforma administrativa y mtodos ms
ollo
nidos 142
nadas
transparentes de gobernar, sin duda muy importantes. La clave quiz esta en asumir
que hace falta no solo desplegar una serie de polticas gubernamentales, sino que
para abatir la incertidumbre, asegurar eficacia y gobernabilidad, es necesaria la
torio Anotaciones
construccin
Diagrama Objetivos
duradera
Inicio
de una coalicin nacional a favor de polticas consistentes
de Estado, que permanezcan ms all de los cambios y ajustes en la conduccin y
representacin del pas que la democracia garantiza.

de contenidos
seleccionadas
Autonoma, solidaridad y reconocimiento intersubjetivo. Claves ticas para polti-

cas sociales contemporneas
El carcter tico de las polticas sociales ante las actuales patologas de la socie-
dad
Resulta claro que las polticas sociales no han contribuido ampliamente a superar
la pobreza sino que actan como paliativos, que sistemticamente van creando una
especie de cultura de la ddiva y el agradecimiento, que niega la posibilidad de
abrirse a la crtica desde el cuestionamiento que sus actores puedan hacer a tales
ayudas o apoyos o a que incluso puedan decir no a stas, pues cuando esto se pre-
senta son asumidos entonces como desagradecidos y exigentes, con el riesgo de
pasar incluso al grupo de los excluidos de las mismas.
En tal sentido, un carcter tico-dialgico en las polticas sociales le apuesta, segn

Habermas, a que una persona beneficiaria tiene que tener la oportunidad de decir
no [...] puesto que no nos es posible un conocimiento objetivo de los valores ms
all de nuestras convicciones morales, y puesto que a todo nuestro saber tico se le
atribuye la perspectiva de la primera persona (Habermas 2001, 117).
Y es que hoy, en una sociedad fragmentada, donde los derechos no se univer-

salizan y las leyes y normas sociales no se aplican de la misma forma para todos
(Quiroga y Neto 1996, 30), las polticas sociales tienen como desafo dar respuestas
orientadas hacia la autonoma, la subjetividad, emancipacin, libertad, equidad,
fraternidad (Salvat 2002, 174), a fin de que cada sujeto se reconozca y reconozca
al otro, a todo otro distinto, como un ciudadano con derechos y deberes, como
forma de invisibilizar la diferencia (Hopenhayn 2002), con el objeto de evitar el ras-
go cotidiano de exclusin, invisibilizacin y desigualdad que ya ha sido recurrente.
Por ello, a pesar de que se ha sealado que las polticas sociales son instrumentales,
en cuanto han sido utilizadas por los gobiernos para regular y complementar las
instituciones del mercado y las estructuras sociales, hoy por hoy se especifica que
los ciudadanos deben estar situados en el ncleo de las mismas, ya no mediante el
suministro de asistencia social residual e individualizada, sino incorporando sus
necesidades y voces en todos los sectores (Carey 2002).
Y es que en los discursos de sus actores es posible encontrar no slo la fuerza argu-
mentativa de sus formas de actuar, de sus prcticas, sino adems la interpretacin
de su propio mundo y el de los dems, as como su forma de ver el mundo
futuro. Por lo cual su inclusin en el diseo y ejecucin de estas polticas no slo
permite una mayor comprensin de los cambios socioculturales del contexto al que
estn dirigidas, sino tambin fundamentarlas desde la validacin de los significados
que las personas hacen de las estrategias sociales derivadas de las mismas, de la apli-
cabilidad en su mundo y de los saldos ciudadanos que las mismas dejan.
En ese sentido, es claro el planteamiento del Banco Interamericano de Desarro-

llo (BID, citado en Matus 2005) acerca de que la autonoma es el fin ltimo del
desarrollo, hacia el cual deben ir enfocados cada objetivo y estrategia especficos
Polticas Pblicas I
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de cambio social, para garantizar el carcter realmente tico de las polticas, los
programas y proyectos de desarrollo.
Precisamente, en la actualidad uno de los parmetros de las polticas sociales tiene

que ver con el grado de autonoma que otorgan a los sujetos participantes, referido
a si stos tienen o no control sobre los recursos, si logran independencia financiera
y si son capaces de tomar decisiones sobre su propia vida (Turtos y Monier 2008),
pero la direccionalidad de stas va a depender de las conceptualizaciones que se
asuman sobre autonoma.
Y es que el potenciamiento de la autonoma de los ahora llamados ciudadanos

sujetos de derechos y deberes ha sido negado o postergado en tales polticas, pues
no es una de sus intencionalidades la consideracin de reciprocidad y simetra
como interlocutores vlidos que las interpelan frente a los agentes sociales que las
gestionan, y por ende, tampoco lo es su reconocimiento como sujetos reflexivos,
argumentativos y propositivos; lo que en la prctica se traduce en un vaco de los
discursos y contenidos de tales polticas, que inhibe los procesos orientados a pro-
mover la equidad y justicia social que dicen perseguir.
Para contrarrestar esta situacin, en este artculo se presenta una propuesta tica y
conceptual para entender la autonoma basada en un carcter solidario y compren-
sivo como la que propone Habermas en su tica discursiva, pero a su vez, orientada
hacia el reconocimiento recproco e intersubjetivo entre los actores participantes,
como seala Honneth en su teora del reconocimiento. En ambas, la autodeter-
minacin del sujeto se potencia desde el dilogo respetuoso, serio y honesto con
los otros, quienes tienen derecho a igual libertad y poseen idntica competencia
comunicativa, en cuanto son seres racionales capaces de lenguaje y accin.
Se trata de una autonoma, que descansa en un principio tico de una razn des-
centrada del sujeto y centrada en la intersubjetividad lingstica y el reconocimien-
to recproco entre sujetos, basada en principios universalistas y aplicados con res-
ponsabilidad por afectividad, sensibilidad y conciencia frente a las situaciones de
sufrimiento humano y de injusticia compartidas con los otros participantes en
las polticas sociales, en este caso.
Y es que, de acuerdo con los desarrollos ticos actuales, la poltica social ya no pue-
de seguir apostndole al fomento de un individuo autnomo, en el ostracismo que
le dan su real saber y entender, su libre albedro para actuar, sino que las institucio-
nes y los agentes profesionales que las operan deben trabajar en el potenciamiento
de personas que, a partir de un ejercicio dialgico argumentativo, deliberativo y
simtrico en torno a sus condiciones de vida y las formas de mejorarlas, configuren
un sistema normativo y regulativo de sus prcticas sociales, que sirva de base para
impulsar conjuntamente un mayor reconocimiento y aceptacin de las diferencias,
donde tenga lugar un verdadero ejercicio de poder mediante la solidaridad y co-
rresponsabilidad con los otros hacia la construccin de una sociedad ms cohe-
sionada, equitativa y democrtica.
Para ello, es necesario partir de comprensiones ms complejas de la realidad desde

el reconocimiento y respeto de los sujetos participantes en stas, de su reflexividad,
de sus argumentos y de su capacidad para llegar a acuerdos sobre el sentido, corres-
ponsabilidad y cogestin de las mismas, a fin de hacer llegar a la palabra a quienes
se les ha excluido, a los otros (as) que se les ha condenado al silencio, a quienes
se les usurpa la palabra, a quienes no se les abren los espacios de la comunicacin
(Valencia 2004, 63).
Estos nuevos requerimientos para las polticas sociales demandan un respaldo de

las competencias comunicativas de cada uno de los participantes, para argumentar
discursivamente sus intereses y los de sus pares, incluso los que por motivos diversos
no puedan estar presentes, a fin de acordar, de manera consensuada y racional, un
marco normativo con carcter universalista que dirija y regule la actuacin respon-
sable de cada uno en el marco de las mismas.
ollo
nidos 144
nadas
Ahora bien: cuando se alude al dilogo como procedimiento que gue el carcter
tico en las polticas sociales hay que tener presente que el principio moral de stas
-que ha sido instrumental y estratgico por tradicin- debe ser la pretensin de
torio Anotaciones
una mayor justicia social, el bienestar comn y la equidad social. Ello indica que
las personas o sujetos con quienes se interviene no sean olvidados en el discurso
racional y formalizante de las mismas, pues las nuevas realidades se evidencian en
el discurso desgarrador de ellos y debe volver a ellos, en forma comprensiva. Es all
donde radicara el carcter tico del dilogo como mecanismo para el intercambio
intersubjetivo de los actores participantes en las polticas sociales.
Y es que el silenciamiento de los actores participantes en estas polticas por parte

de los profesionales e instituciones que las agencian, al no permitirles opinar en su
formulacin ni en su desarrollo, indica que son doblemente vulnerados, esta vez
con un tinte de pseudo inclusin perverso que margina y excluye sus voces como
interlocutores vlidos para definir o redefinir tales polticas, deslegitimndolas y
convirtindolas en un contrasentido, pues niegan la participacin que dicen po-
tenciar y exaltan la recepcin de sus actores. Tal silenciamiento es equiparable a
lo que Honneth llama invisibilizacin, que neutraliza y olvida el reconocimiento
previo y significado de las personas cosificndolas (Honneth 2009, 41).
En tal sentido, es importante entonces indagar acerca de lo que sucede con ellos
cuando los cambios econmicos, polticos, sociales y culturales operan en su coti-
dianidad: sus reflexiones; la lectura que hacen de los mismos; lo que estas polticas
les aportan y lo que no; la forma como las insertan a su vida cotidiana; los apren-
dizajes que les quedan y los mecanismos que generan para revertir o disminuir sus
efectos en su cotidianidad; la forma vinculante de stas a la bsqueda de su auto-
noma; los mecanismos que desarrollan para la defensa de sus derechos; en fin, el
sentido que tales cambios sociales y polticos tienen para ellos y el impacto en su
constitucin particular como ciudadanos.
De acuerdo con esto, es posible que algunos piensen que en el caso colombiano,
con tan graves y diversos problemas sociales, la apertura al dilogo de los actores
participantes en las polticas sociales puede ser contraproducente, en el sentido
de que pueden presentarse mayores dificultades, en cuanto pueden surgir debates
peligrosos y arriesgados para su desarrollo; ante lo cual es vlido el planteamiento
de Auts que seala que esto es inevitable; sin embargo:
[...] al ciudadano hay que educarlo, hay que instalar espacios pblicos en los que,
como dice Habermas, cada cual tenga el derecho de hacer valer sus pretensiones
de validez. Entonces, si el juego se juega correctamente, el que dice estupideces
debe renunciar a ellas y adherirse a argumentos o enunciados ms verdaderos, ms
justos y ms autnticos. Se acusa a este esquema de ser particularmente utpico
e idealista, pero es el nico que corresponde a lo que es el ideal de una sociedad
democrtica (Auts 2004, 49-50).
De eso se trata entonces, de apostarles a espacios dialgicos, interactivos y pblicos

en condiciones de simetra concertadas, para llegar a proponer modelos de socie-
dad ms ticos y coherentes, en cuanto ms incluyentes, participativos y equitativos.
Segn lo anterior, una poltica social que se precie de ser contempornea ha de
partir de diagnsticos comprehensivos de las prdidas en que incurre la razn, sus
riesgos conducentes hacia formas instrumentales, y, en ltimo trmino, el abando-
no y el olvido de la subjetividad y, ms an, de la intersubjetividad, de la integracin
social, del reconocimiento recproco asociado a un derecho y forma de valoracin
social, de la tica y del dilogo a partir de parmetros normativos de integracin
social (Honneth 2009, 30).
Esto debe conducir a comprender las determinantes de las condiciones de vida de

sus actores y a potenciar y valorar estrategias endgenas de inclusin y reconoci-
miento social moralmente ms dignas y efectivas, que apunten a la superacin de
la pobreza, a evitar la violacin de derechos humanos y la resolucin violenta de
conflictos, y la desesperanza, as como la desintegracin social y el individualismo,
Polticas Pblicas I
de contenidos
145

seleccionadas
y a potenciar la libertad de expresin, los consensos que reconozcan y se deriven
de intereses colectivos e igualdad de oportunidades para todos los sectores partici-
pantes en stas. Para Honneth (2009), se trata de diagnsticos de las patologas de
la sociedad moderna. Recordatorio Anotaciones
En estos diagnsticos deben identificarse tambin aquellas subjetividades emergen-

tes y diferentes a las categorizaciones de sujetos previamente establecidas en las
polticas sociales, as como las metforas que explican su mundo, que van dando
cuenta de un nuevo marco referencial para acciones sociales cuya lgica ha sido
desconocida, y por ello no aparecen en las descripciones, evaluaciones e informes
de las instituciones y agentes sociales que orientan tales polticas, pues lo que se
dice o interpreta de forma diferente acerca de la realidad en el marco de stas,
es utilizado slo de manera accesoria a lo que se concibe como ideal de desarrollo
en las mismas, invisibilizando y nuevamente vulnerando el derecho a ser y a ser
valorado socialmente de los actores hacia quienes estn orientadas.
Por ello, ticamente hablando, es necesario que todos los que participan en las
polticas sociales sean asumidos y se asuman como actores que se autorreconocen
y reconocen a los dems como sujetos activos, autnomos, reflexivos, argumen-
tadores, solidarios, capaces de establecer las condiciones ideales para dialogar y
corresponsables en el desarrollo de estas polticas y en el acontecer histrico de
la sociedad, y, en consecuencia, actuantes segn esto. Un accionar en este sentido
puede contrarrestar lo que Bajoit (2004) seala como el nuevo modelo de sociedad
identitario, cuyo centro est en el individuo y su libre determinacin, que genera
un individualismo puro, que para nada entiende de solidaridad, salvo si con ella
obtiene la satisfaccin de sus intereses particulares (Bajoit 2004), donde, segn
Borja y Castells, se rompen los lazos de solidaridad, deteriorando el tejido social y
la convivencia social (citado en Arteaga 2004, 144).
Y es que cuando la razn en una sociedad es solamente la autonoma del individuo

como un rechazo al control social, surge entonces lo que se ha llamado las patolo-
gas sociales (Habermas 2000; Honneth 2009), el agravio moral (Honneth 2009)
o lo que otros denominan trastornos relacionales (Bajoit 2003), producto del
individualismo, de la negacin de la libertad, del vaco interior, de la soledad, del
aislamiento, del sentirse intil y carente de destino, de la desconfianza, del evitar
al otro y su sufrimiento, del conflicto por el desconocimiento de las injusticias que
lo afectan y que perturban la normalidad, del desprecio, de la humillacin, de los
maltratos y violaciones, de la exclusin social, del despojamiento de derechos, de la
desintegracin social; en palabras de Honneth (2009), del sufrimiento por inde-
terminacin; que produce afectaciones tanto a los sujetos como al conjunto social.
Por ello, hoy ticamente las polticas sociales han de contribuir a la apertura de
espacios que permitan a cada actor participante su libertad comunicativa, como lo
seala Honneth (2009, 32).
ste es el comienzo para reconocer subjetividades e intersubjetividades emergentes

en estas polticas, que permitan identificar las verdaderas cartografas sociales resul-
tantes de las tensiones entre contextos y polticas sociales.
Autonoma, solidaridad y reconocimiento intersubjetivo en las polticas sociales

contemporneas desde la tica discursiva de Habermas y la teora del reconoci-
miento recproco de Honneth
Si hoy se plantea que las polticas sociales deben fomentar la autonoma e inclusin
social de sus participantes, as como la reconstruccin del tejido social, resulta clave
entonces que se enmarquen en posturas ticas determinantes de los procedimien-
tos para lograrlo.
ollo
nidos 146

nadas
ACTIVIDAD N2:
torio Anotaciones de contenidos

seleccionadas
TAREA ACADMICA N 2
de contenidos

seleccionadas
Diagrama Objetivos
Recordatorio Inicio
Anotaciones

de contenidos
GLOSARIO DE LA UNIDAD IV
seleccionadas
Participacin ciudadana: hace referencia al conjunto de acciones o iniciativas que

pretenden impulsar el desarrollo local y la democracia participativa a travs de la
Recordatorio integracin de la comunidad al ejercicio de la poltica.
Anotaciones
Gobierno regional: es el encargado de la administracin superior de cada una de

las regiones en el Per, los presidentes regionales son los encargados de la gestin
pblica de la institucin del Gobierno Regional el cual es autnomo. Son conside-
radas personas jurdicas de derecho pblico con autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia
Gobierno local y/o municipal: es la institucin que realiza las funciones de rgano
de gobierno o administracin local de un municipio. Tienen autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia
Contrato social: es un acuerdo real o hipottico realizado al interior de un grupo

por sus miembros, como por ejemplo el que se adquiere en un Estado en relacin
a los derechos y deberes del estado y de sus ciudadanos
Control social: es el conjunto de prcticas, actitudes y valores destinados a man-

tener el orden establecido en las sociedades. Aunque a veces el control social se
realiza por medios coactivos o violentos, el control social tambin incluye formas no
especficamente coactivas, como los prejuicios, los valores y las creencias.
Consulta previa: Mecanismo que garantiza la participacin de los grupos tnicos en

la definicin y realizacin de proyectos que afecten sus formas de vida, costumbres
o territorios.
Ley de consulta previa: es el derecho de los pueblos indgenas u originarios a ser

consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que
afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia fsica, identidad
Polticas Pblicas I
de contenidos
147

seleccionadas
cultural, calidad de vida o desarrollo. Tambin corresponde efectuar la consulta
respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que
afecten directamente estos derechos.
Gobernabilidad: se refiere a dos acepciones principales: la primera, surgida de los
informes de Banco Mundial, la define como un estilo de gobierno caracterizado
por un mayor grado de cooperacin e interaccin entre el Estado y actores no
estatales al interior de redes de decisiones mixtas pblicas y privadas. La segunda
se define como un conjunto de modalidades de coordinacin de las acciones indi-
viduales, entendidas como fuentes primarias de construccin del orden social; es
probable que sea derivada del campo de la economa de los costos de transaccin.
Por extensin, gobernabilidad es definida como cualquier forma de coordinacin
social.
Objetivos Inicio
os
BIBLIOGRAFA DE LA UNIDAD IV
s
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial: Evaluacin del pre-

supuesto participativo y su relacin con el presupuesto por resultados. [Lima] : [s.n.], 2011
o Anotaciones Defensora del Pueblo. Per: Reporte de supervisin de la defensora del pueblo sobre la trans-
ferencia de competencias sectoriales a los gobiernos locales. Lima: [s.n.], 2006.
Gestin Pblica y Desarrollo: Informacin, anlisis y actualidad / Alejandro Trejo, editor

ejecutivo. Lima: Centro Peruano de Investigacin y Desarrollo de Proyectos, 2011.
[ISSN 2070-8408.
Portocarrero S. F.Polticas sociales en el Per. Per: Universidad del Pacfico. (#000001126)
Romn Maldonado, P.(2012).Implementacin de gestin por resultados en instituciones pbli-

cas: estudio de caso: implementacin de gestin por resultados en el seguro social de salud. Lima:
[s.n.].
Tanaka, M.(2001). Participacin popular en las polticas sociales. Cmo y Cundo es democrtico
y eficiente, y por qu tambin puede ser lo contrario. IEP-CIES
Objetivos Inicio
AUTOEVALUACIN DE LA UNIDAD IV
s
s
1. La participacin ciudadana en la vida pblica no debe terminar en los quehaceres
polticos y electorales, debe ir ms all y buscar.:
o Anotaciones
k) Intervenir en los problemas cotidianos de su comunidad ( )
l) Intervenir en los problemas legales ( )
m) Intervenir en los procesos electorales ( )
n) Intervenir en la gestin local ( )
o) Intervenir en la gestin pblica ( )
ollo
nidos 148
nadas
2. Los mecanismos que promuevan la rendicin de cuentas y la transparencia obede-
cen sobre todo a una:
torio Anotaciones k)
Iniciativa del ejecutivo ( )
l)
Iniciativa del legislativo ( )
m)
Iniciativa ciudadana ( )
n) Iniciativa de los organismos pblicos descentralizados ( )
o) Iniciativa de los empresarios ( )
3. Segn el filsofo espaol Fernando Sabater, una verdadera participacin ciudadana

es la poltica que constituye un conjunto de:
f) Decisiones sensatas pero muchas veces tambin insensatas ( )

g) Razones para seguir el marco legal vigente, pero tambin para no seguir leyes
anquilosadas o anacrnicas ( )
h) Decisiones que afectarn la vida de la comunidad sin reparos ( )
i) Razones para obedecer, pero tambin un conjunto de razones para revelarse
( )
j) Acciones razonadas y sensatas en torno a las necesidades de un grupo especfi-
co ( )
4. De acuerdo a lo estudiado por T.H Marshall se puede identificar a tres tipos de

ciudadana a saber:
k)
Cultural administrativa-poltica ( )
l)
Poltico-civil- cultural ( )
m) Legal-poltico y administrativo ( )
n)
Social- cultural-sicolgico ( )
o) Civil-poltica y social ( )
5. La Participacin Ciudadana debe estar centrada en el hecho de hacer prevalecer no

solo sus derechos sino tambin:
k)
Los usos y costumbres ( )
l)
Sus deberes ( )
m)
Sus necesidades ( )
n) Sus requerimientos sociales atados a la ley ( )
o) Sus demandas de servicios sociales ( )
6. Entrelazado al concepto de ciudadana encontramos mucho ms recientemente el de

capital social defendido a menudo, como el elemento clave en la configuracin de
unos valores cvicos que propician la participacin de los ciudadanos.
V ( ) F ( )
7. Ciudadana activa supone una reconstruccin del propio concepto de ciudadana en

el sentido de ejercicio de la actividad crtica y responsable del compromiso poltico.
V ( ) F ( )
8. La nueva Gestin Pblica no demanda una alta calificacin tcnica y un conjunto de

herramientas de gestin, sino solamente el de mejorar la gestin del estado.
V( ) F( )
Polticas Pblicas I
de contenidos
149

seleccionadas
9. Los procesos participativos deben ocuparse de la complejidad del proceso social,
dinmica y generativa. V( ) F( )
10. La transparencia y la confianza en la gestin pblica, no son aspectos fundamentales

de la participacin popular en el control social. V( ) F( )
11.- El consentimiento informado es un procedimiento tico formal cuyo objetivo es

aplicar los principios ticos de autonoma, justicia, beneficencia y no-maledicencia a
una comunidad: V ( ) F ( )
12.- La poltica para los pueblos indgenas se basa en el Convenio 169 de la OIT y en la
Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
V( ) F ( )
13.- Gobernabilidad es el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado

responde con la expansin de sus servicios y de su intervencin, pero que provoca
inevitablemente una crisis fiscal. V ( ) F( )
14)
Columna 1 Columna 2
1.- Estado de derecho a.- un conjunto de modalidades de coor-

dinacin de las acciones individuales,
entendidas como fuentes primarias de
construccin del orden social

2.- Gobernabilidad b.- conjunto de acciones o iniciativas que
pretenden impulsar el desarrollo local
y la democracia participativa a travs
de la integracin de la comunidad al
ejercicio de la poltica.
3.- Participacin ciudadana c.- es aquel que se rige por un sistema de
leyes e instituciones ordenado en tor-
no de una constitucin.
4.- Consulta previa d.- Mecanismo que garantiza la participa-
cin de los grupos tnicos en la defi-
nicin y realizacin de proyectos que
afecten sus formas de vida, costum-
bres o territorios
a) 1-c; 2-a; 3-b; 4-d

b) 1-b; 2-a; 3-d; 4-c
c) 1-a; 2-d; 3-b; 4-c
d) 1-d; 2-b; 3-c; 4-a
ollo
nidos 150
ANEXO: CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONES
de contenidos

as Glosario Bibliografa seleccionadas
nadas
anexo : CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONES

torio Anotaciones
AUTOEVALUACIN DE AUTOEVALUACIN DE
LA UNIDAD I LA UNIDAD II
I) COMPLETAMIENTO (10 I) COMPLETAMIENTO (10
puntos) puntos)
1.- E 1.- B
2. - D 2. - D
3. - C 3. - A
4. - E 4. - E
5. - D 5. - E
II) VERDADERO / FALSO II) VERDADERO / FALSO
(9 puntos) (8 puntos)
6.- V 6.- V
7.- V 7.- V
8.- V 8.- F
9.- F 9.- F
10.- V 10.- V
11.- V 11.- V
12.- V 12.- V
13.- F 13.- V
14.- V III) ASOCIACIN (2 punto)
III) ASOCIACIN (1 punto) 14.- C
15.- E
Polticas Pblicas I
ANEXO: CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONESDesarrollo
de contenidos
151

seleccionadas
AUTOEVALUACIN DE AUTOEVALUACIN DE
LA UNIDAD III LA UNIDAD IV
I) COMPLETAMIENTO (10 I) COMPLETAMIENTO (10
puntos) puntos)
1.- A 1.- A
2. - C 2. - C
3. - B 3. - D
4. - C 4. - E
5. - E 5. - B
II) VERDADERO / FALSO II) VERDADERO / FALSO
(8 puntos) (8 puntos)
6.- V 6.- V
7.- V 7.- V
8.- F 8.- F
9.- V 9.- V
10.- V 10.- F
11.- V 11.- V
12.- F 12.- V
13.- V 13.- F
III) ASOCIACIN (2 punto) III) ASOCIACIN (2 punto)
14.- D 14.- A

A0937 MA Politicas Publicas I ED1 V1 2014

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Polticas Pblicas I

Anlisis, definicin y formulacin

Pedro Fernando Escalante Ampuero

Autor: Pedro Fernando Escalante Ampuero

Impreso en el Per en los talleres de

Fondo Editorial de la Universidad Continental

Todos los derechos reservados.

Esta publicacin no puede ser reproducida, en todo ni en parte, ni registrada en o

TEMA N 2: Las Polticas Pblicas y la Gestin Pblica 15

TEMA N 3: Polticas pblicas y el problema social 31

TEMA N 4: Modelos de Desarrollo y Gobernabilidad 37

TEMA N 2: Enfoque de derechos, gnero e interculturalidad 68

TEMA N 2: El estado agente Burcrata 94

TEMA N 3: La Gerencia Pblica y la Visin Estratgica 99

TEMA N 4: La Reforma del Estado Peruano 106

LECTURA SELECCIONADA N 2 111

CONTROL DE LECTURA N 2 114

GLOSARIO DE LA UNIDAD III 114

TEMA N 2: Accountability y control de la Gestin Gubernamental 124

TEMA N 3: Mecanismos de Participacin Social 130

LECTURA SELECCIONADA N 1 142

TAREA ACADEMICA N 2 146

GLOSARIO de la unidad iv 146

Lecturas Glosario Bibliografa

Diagrama Objetivos Inicio

Identifica y analiza los fundamentos de la formulacin de las polticas pblicas en el

Lecturas Glosario Bibliografa

UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD II UNIDAD IV

TIEMPO MNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD II UNIDAD IV

Diagrama Objetivos Inicio Lecturas Glosario Bibliografa

UNIDAD I: EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLI-

DIAGRAMA DE PRESENTACIN DE LA UNIDAD I

Diagrama Objetivos Inicio

ORGANIZACIN DE LOS APRENDIZAJES

1.1.2 Poltica no es lo mismo que polticas (politics / policies, policy)

Para entender qu son las polticas pblicas, es necesario diferenciar dos

Lecturas Glosario Bibliografa

algunos de ellos y que se considera como los ms importantes:

1.2.1 Definicin de Gestin Pblica3

Gestin Pblica es gestin con las limitaciones derivadas del carcter p-

a. Creacin y mantenimiento de un medio laboral donde los indivi-

1.2.2 Limitaciones de la gestin inherentes a la naturaleza del sector pblico

Lecturas Glosario Bibliografa

Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas polticas ha llevado a

En el sector pblico administrativo la gestin se complica respecto al sec-

Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibi-

TEMA N 2: LAS POLTICAS PBLICAS Y LA GESTIN PBLICA

2.1 La Decisin Pblica4

La toma de decisiones a nivel individual se caracteriza por el hecho de que una

2.1.1 Importancia de tomar decisiones

Las circunstancias del entorno existente, al momento de tomar una deci-

2.1.2 Ubicacin y clasificacin en el Cdigo Civil

Son aquellas que se toman frecuentemente, es decir son repetitivas y se con-

Las decisiones programadas se toman de acuerdo con polticas, procedi-

Las decisiones programadas se usan para abordar problemas recurrentes.

En cierta medida, las decisiones programadas limitan nuestra libertad, por-

2.1.3 Decisiones no programadas

Tambin denominadas no estructuradas, son decisiones que se toman ante

Las decisiones no programadas abordan problemas poco frecuentes o ex-

Lecturas Glosario Bibliografa

En las organizaciones en general y en las empresas en particular suele existir

1. Nivel estratgico.- Alta direccin; planificacin global de toda la empre-

Situaciones o contextos de decisin: Las situaciones, ambientes o contextos

UNIDAD I: EL QUEHACER DE LOS ESTADOS: LAS POLTICAS PBLI-

a. Creacin y mantenimiento de un medio laboral donde los indivi-

2.1.4 Planteamiento general del problema: el proceso de toma de decisiones en el

2.1.9 Anlisis del problema: el proceso de toma de decisiones de la poltica pbli-

1) GESTION PBLICA MACRO: El cambio institucional que ms pueda con-