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Revista da FAE

Planejamento urbano sob perspectiva sistmica:


consideraes sobre a funo social da propriedade
e a preocupao ambiental

Paulo Fernando Pinto Barcellos*


Luiz Fernando Pinto Barcellos**

Resumo

Este artigo tece consideraes, sob a perspectiva sistmica, a respeito de


aspectos julgados relevantes no tratamento da problemtica do
planejamento na gesto urbana, tendo em conta as preocupaes
crescentes com a ocupao irregular do solo e a degradao do meio
ambiente, em contexto de mudana da legislao pertinente. A partir do
pensamento sistmico, aborda a dinmica de sistemas aplicada dinmica
urbana e recorre, como ferramenta de partida do planejamento,
construo compartilhada da viso de futuro da cidade sonhada por todos.
Com o envolvimento de grupos autogerenciados, prope o rompimento
do paradigma do planejamento cartesiano tradicional de cima para baixo.

Palavras-chave: funo social da propriedade; meio ambiente; pensamento


sistmico; planejamento urbano.

Abstract

The paper discusses, under a systematic perspective, some issues considered


relevant when dealing with the problems of urban management planning, *Engenheiro Civil, Ph.D em
Engenharia (Sistemas de Gesto da
taking into account the growing concern for the irregular land occupation
Qualidade), pela Marquete
and environment degradation in a time when the pertinent legislation is University (EUA), e Mestre em
changing. In the frame of a systematic reasoning, the paper approaches Administrao, pela Universidade
system dynamics applied to urban dynamics and, as a tool to start planning, Federal do Rio Grande do Sul
resorts to a shared version of the vision of the city future, dreamed by (UFRGS). Professor do Programa de
everybody. Involving self-managed groups, it proposes the rupture of the Ps-Graduao em Engenharia de
Produo da UFRGS. E-mail:
traditional top-down Cartesian planning paradigm.
pfpbarce@ucs.br
**Graduado em Direito, Faculdades
Key words: social use of property; environment; systematic reasoning; Integradas Cndido Rondon.
urban planning. E-mail: luiz.barcellos@unirondon.br

Rev. FAE, Curitiba, v.7, n.1, p.129-144, jan./jun. 2004 | 129


Introduo guerra ignorara Boston. Suas edificaes estavam
abaixo do padro e somente uns poucos prdios
comerciais haviam sido construdos no ltimo quarto
O desenvolvimento urbano ordenado tem de sculo. Ao redor de 1960, cerca de 500 milhes de
constitudo importante desafio a tcnicos em dlares, aproximadamente 25% do total dos impostos
planejamento, administradores pblicos e polticos, vis- arrecadados em Boston, haviam sido corrodos. Nos
-vis a crescente conscientizao e demanda da anos 1950, o imposto predial, quase o nico recurso
sociedade contra a degradao do meio ambiente, em da cidade, estava aumentando a uma taxa de oito por
prol de melhor qualidade de vida nas cidades. Presses
mil. Mais importante, contudo, os cidados de Boston
exercidas por organizaes no-governamentais (ONGs)
haviam perdido a confiana em sua capacidade de
preocupadas com a proteo ambiental tm sido
rejuvenescer a cidade ou mesmo de govern-la
divulgadas com freqncia pela mdia, em todo o
eficientemente. poca, as instituies financeiras de
mundo. Afetada por crescente desemprego e
Boston detestavam conceder emprstimos para
deteriorao da renda, dentre outras mltiplas variveis,
investimentos em sua prpria cidade. No havia
parcela representativa das populaes urbanas de
horizonte tampouco orgulho cvico. A base da
grandes cidades em pases perifricos e semiperifricos,
arrecadao de impostos era limitada, as reas da
dentre os quais o Brasil no exceo, tem ocupado
periferia urbana encontravam-se deterioradas, a parte
irregularmente terrenos urbanos e prprios nacionais,
central da cidade era velha, bem como a orla costeira,
fixando-se at mesmo em reas de proteo ambiental
ftida. Tudo o que restara de um projeto concebido
(APAs). O tema no novo, mas tem adquirido relevncia
por George Oakes e o prefeito John Hynes era uma
com o correr do tempo, particularmente nos ltimos
rea livre em Back Bay, mas de ocupao impedida por
anos, em que as solues de curto prazo divisadas, na
aes judiciais e inrcia generalizada.
maioria das vezes, ao invs de resolver o problema
terminam por contribuir para seu agravamento (BROWN, Em 1959, os moradores de Boston elegeram John
2003). Entre as sadas possveis para atenuar a questo F. Collins prefeito da cidade. Ele prometera um
em foco encontram-se o recurso ao pensamento programa de prudncia, reorganizao e austeridade
complexo, proposto por Morin (1994), bem como a na gesto fiscal, bem como esforo macio de
utilizao do planejamento sob viso sistmica renovao urbana aliado modernizao do arcaico
(BARCELLOS, 2002) perspectiva definida como holstica relacionamento entre o Estado de Massachusetts e sua
por Mariotti (2003) , em que mltiplas relaes de capital. Com ajuda, pacincia e cooperao de
causalidade manifestam-se em horizonte amplo, tanto inmeros moradores dedicados, muito foi concretizado
no tempo quanto no espao, fugindo essas entre 1960 e 1968. O ritmo crescente da tributao
interconexes no-lineares perspectiva do pensamento imobiliria estabilizou-se, e antigos problemas da
reducionista, comum s abordagens na gesto pblica, cidade foram equacionados, prdios restaurados,
em que causa e efeito encontram-se prximos. iniciadas novas construes, bem como erigido novo
Exemplo do emprego do pensamento sistmico prdio para sediar a prefeitura. Tanto a inrcia quanto
no planejamento da gesto urbana dado pela cidade os bices legais foram superados e, logo a seguir, o
de Boston, que, aps a Segunda Guerra Mundial, arranha-cu Prudential Center irradiava sua imponncia
lembrava, para Collins (apud FORRESTER, 1969), uma econmica sobre os arredores de Boston. Legislao
viva rica de idade avanada, ainda orgulhosa, mas especfica para auxiliar o sistema educacional da cidade
prostrada e triste. O frenesi da construo civil do ps- foi aprovada, e, a partir de 1968, Boston obteve apoio

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do governo estadual para parte do nus decorrente para o centro do que qualquer outra cidade do pas
da iniciativa da prefeitura em prol do bem-estar mais, at, que Los Angeles ou Houston (DONALD CHEN,
coletivo. Esse perodo foi, efetivamente, decisivo, apud BROWN, 2001).
sendo as lideranas capazes de construir a base que Em ambos os casos, o que dera errado? Por que o
permitiria a sobrevivncia da cidade na suposio de fracasso e como explicar sucessos apenas transitrios?
que integridade e competncia seriam empregadas
Seria em razo da infeliz ou feliz combinao de
para completar a tarefa. Contudo, algo aconteceu em
circunstncias e indivduos? lcito supor que o emprego
1968. Os impostos retomaram sua espiral ascendente,
de metodologia mais confivel para a tomada de
aumentando, aproximadamente, 67 por mil no perodo
decises leve a maior segurana e, talvez, a percentagem
1968-1973. A participao nas receitas federais tornou
mais elevada de sucesso.
possvel manter a tributao estvel nos trs anos
Barcellos (2002) aponta que as habilidades bsicas
seguintes, mas, novamente, em 1976, esta aumentou
empregadas nos governos municipais em toda parte
aproximadamente 56 por mil (BARCELLOS, 2002).
so a intuio, boas intenes, bom senso e experincia.
Outro exemplo que bem ilustra o fenmeno da
Aqueles que parcialmente obtm sucesso possuem bom
insustentabilidade da melhoria da qualidade de vida
senso e experincia. A tomada de deciso em assuntos
dado pela cidade de Atlanta, no Estado da Gergia,
urbanos, entretanto, freqentemente no considera
nos Estados Unidos. Atlanta peculiar dentre as cidades
os efeitos de longo prazo de programas bem-
norte-americanas: seu ritmo acelerado de desenvol-
intencionados, amide dispendiosos, projetados para
vimento a levou, de modo sbito e dramtico, ao
melhorar os lotes de moradores urbanos. John Collins
colapso. Com cada vez mais pessoas possuindo
aprendera, no entanto, que mais dinheiro, somente,
automvel aps a Segunda Guerra Mundial, tornou-se
no melhora nada. Pode, at, piorar as coisas.
muito atraente a propriedade de um lar suburbano
Aprendera, tambm, que uma compreenso melhor
dotado de jardim e garagem, com fcil acesso cidade
dos sistemas urbanos deve ser desenvolvida, bem como
e localizado em comunidade de baixa densidade.
o reconhecimento de que as metas precisam ser
Amparada por legislao de ordenamento do solo que
determinadas abertamente, com o envolvimento do
exigia grandes lotes para residncias individuais, Atlanta
mais amplo conjunto de participantes da comunidade.
assegurava-se de que seria cercada por subrbios de
baixa densidade. Com freqncia, eram reas No caso especfico de Boston, tendo constatado
exclusivamente residenciais, que no contemplavam a o fracasso dos tomadores de deciso em formular
incluso do comrcio ou negcios. Na dcada de 1990, metas realsticas, Collins procurou o Instituto
iniciada com os preparativos para os Jogos Olmpicos, Tecnolgico de Massachusetts (MIT), em 1968, para
Atlanta ultrapassou todas as demais cidades daquele investigar meios de melhorar a tomada de deciso em
pas em crescimento populacional, novas habitaes, assuntos urbanos. Em 1969, com a assistncia de
oferta de empregos e malha rodoviria. O tamanho da Collins, a metodologia da dinmica urbana foi
cidade explodiu e a transformou de sonho em pesadelo. desenvolvida pelo professor Jay W. Forrester que
Com poluio do ar em elevao acelerada, congestio- pesquisava aplicaes da dinmica de sistemas tomada
namentos atravancando o trnsito e senso geral de de deciso gerencial e, desde ento, aplicada em
crescente frustrao entre sua populao, Atlanta, vrios nveis. A dinmica urbana (FORRESTER, 1969)
agora, espalha-se por uma rea do tamanho de trata-se de processo embasado no pensamento
Delaware e requer o mais longo tempo de percurso sistmico e na dinmica de sistemas (FORRESTER, 1961),

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com origem na teoria geral dos sistemas desenvolvida, Planejar, em tais circunstncias, afora representar
e divulgada pela primeira vez em 1969, por Ludwig exponencial desafio, requer novas formas de pensar e
von Bertalanffy (1998). agir. Implica humildade, aprendizado coletivo e
envolvimento em processo realizado por grupos
heterogneos trabalhando de forma compartilhada.
Essa abordagem aqui chamada de planejamento sob
1 Planejamento urbano sob
perspectiva sistmica contrape-se viso
perspectiva sistmica reducionista do planejamento em que somente alta
administrao de organizaes pblicas e privadas, bem
Nos dias atuais, o ritmo das mudanas atinge como aos tcnicos e especialistas da rea, concedida
velocidade vertiginosa. O que pareceria impossvel a honraria de acesso ao ritual, cabendo a uns poucos
ontem , agora, realidade. O a tarefa de formular as estratgias
hbito de hoje j deixa de s-lo de criao do futuro de muitos.
amanh. E o dia seguinte traz Neste mundo em constante Postula a nova ptica, entretanto,
surpresas inimaginveis h modificao, a nica que a perspectiva coletiva destes,
pouco tempo. Neste mundo certeza a incerteza. resultante da contribuio do todo,
em constante modificao, a Incerteza de mercados, maior e melhor que a soma das
nica certeza a incerteza. vises individuais daqueles poucos
produtos, servios e
Incerteza de mercados, produ- privilegiados. As pessoas sabem
comportamentos que
tos, servios e comportamentos muito e sabem mais do que pensam
explica, em grande parte,
que explica, em grande parte, que sabem. O que lhes falta a
o fracasso de tantos exerccios
o fracasso de tantos oportunidade para contribuir e
de planejamento no meio exerccios de planejamento aprender umas com as outras. Esta
empresarial ou governamental, no meio empresarial a essncia da abordagem
em que esforos, tempo e ou governamental proposta, onde o que importa
dinheiro so desperdiados tentar entender as inter-relaes
com freqncia. Para Capra das diversas variveis integrantes
(2002), em cenrio de globalizao econmica, o grau do sistema em anlise, planejando o futuro desejado
de complexidade assumiu tais dimenses que [...] suas por meio de construo compartilhada.
interconexes no-lineares geraram anis de A problemtica tratada sob a perspectiva do
realimentao rpida que deram origem a muitos pensamento sistmico com envolvimento de grupos
fenmenos emergentes inesperados (2002, p.150), heterogneos autogerenciados trabalhando em
a ponto de o socilogo ingls Anthony Giddens (apud conjunto (EMERY, 1997; EMERY e DEVANE, 1999; EMERY
CAPRA, 2002) admitir que o novo capitalismo uma e PURSER, 1996; WEISBORD e JANOFF, 2000).
das foras motrizes da globalizao [...] , at certo Individualmente, cada participante conhece pequena
ponto, um mistrio; at agora, no sabemos parte do todo. A construo do futuro sonhado est
exatamente como ele funciona. mente de todos embasada nas aspiraes que jazem no corao e
assomam, ento, o mesmo receio e a mesma dvida: assomam mente de cada pessoa, pois quem sabe o
nesse contexto, o que fazer hoje para alcanar o que deseja so os integrantes do sistema, aqueles que
amanh almejado? nele exercitam seu dia-a-dia. O viver cotidiano enseja,

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ao observador no alienado e atento, oportunidades 1.1 Dinmica de sistemas


sem conta de aprendizado. A interao proporcionada
pela convivncia e provocada pelo mtodo aqui descrito A dinmica de sistemas um mtodo que excede
fator multiplicador de conhecimento, aprendizagem o domnio convencional da abordagem do pensamento
e crescimento. Para potencializar os efeitos prticos sistmico que, para Forrester (1994), no representa
perseguidos pela abordagem proposta, faz-se mister mais que cinco por cento da educao em sistemas. A
observar alguns passos metodolgicos que encontram dinmica de sistemas serve para estudar os mais
razes na teoria geral dos sistemas recorrendo, variados aspectos das inter-relaes que ocorrem no
tambm, escola do pensamento sistmico (ARGYRIS mundo. Distintamente de outras reas de pesquisa
e SCHN, 1974, 1978, 1996; CHECKLAND, 1981; que, para tentar entender a problemtica, a
FORRESTER, 1961; SENGE, 1990; SENGE et al., 1999) e decompem em partes cada vez menores a dinmica
dinmica de sistemas (FORRESTER, 1961, 1969, 1971, de sistemas examina os objetos de seu estudo como
1975, 1989, 1994), com o suporte da psicologia um todo, recorrendo modelagem e simulao
psicanaltica (BION, 1961) e da Gestalt (LEWIN, 1951), computacional. Sua origem remonta a estudos
bem como da logoterapia (FRANKL, 1999). realizados sobre a tomada de decises relativas a
Entender a dinmica urbana (FORRESTER, 1969, inventrio e recrutamento de pessoal para a General
1989) requer investigar a inter-relao das variveis Electric, na dcada de 1950 (FORRESTER, 1989). Na
socioeconmicas, polticas, tecnolgicas e culturais dinmica de sistemas, o conceito central refere-se
envolvidas. A dinmica de sistemas emprega o compreenso da interao dos integrantes do sistema,
pensamento sistmico para olhar o todo. Sob essa este entendido como qualquer coisa, desde a mquina
perspectiva, Folledo (2000) considera, no que chama a vapor conta bancria ou equipe de futebol. As
de raciocnio sistmico, quatro nveis em ordem partes do sistema interagem por meio de enlaces
crescente de complexidade de percepo eventos, (feedback loops), sendo que a mudana em qualquer
padres de eventos, estruturas sistmicas e, por ltimo, delas afeta as demais ao longo do tempo o que, por
valores e vises compartilhadas , nveis que Senge seu turno, afeta a origem e assim sucessivamente.
(1990) apresenta como eventos, padres de O dinheiro na conta bancria pode servir de
comportamento, estruturas sistmicas e modelos ilustrao: depositado no banco, o dinheiro rende
mentais. As relaes lineares de causalidade, comuns juros que aumentam a quantia total depositada,
em modelos economtricos que tratam do tema sob a passando a render ainda mais juros e acumular mais
ptica mecanicista, no se mostram suficientes para dinheiro na conta, em seqncia permanente. A
explicitar e explicar os fenmenos encontrados, regulagem da torneira para atingir determinada
resultantes de interconexes no-lineares. Enlaces temperatura da gua constitui outro exemplo de enlace
equilibradores e reforadores (SENGE, 1990; FOLLEDO, de resposta simples bastante familiar. Aberta a torneira
2000) envolvendo variveis distantes no tempo e espao e sentida a temperatura, esta comparada com a
podem assumir relevncia explicativa em situaes cuja intensidade de calor desejada. A regulagem da gua
soluo sob a perspectiva cartesiana no divisada. continua, com ajustes cada vez menores, at que a
Em essncia, a dinmica de sistemas objetiva entender temperatura desejada seja atingida (SENGE, 1990).
a estrutura subjacente do sistema e a partir da Ainda outro exemplo de enlace de resposta simples
compreender o comportamento que pode provocar o de algum que deseja aquecer as mos ao lado de
(FORRESTER, 1975). um fogo, em que a finalidade do processo obter

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calor do fogo sem queimar as mos. A varivel imagine-se por instantes a cidade ideal. Talvez a cidade
principal do enlace a distncia do fogo: se demasiado ideal seja aquela com disponibilidade imediata de
perto, queima as mos; se muito distante, recebe pouco construes a baixo custo, ampla oferta de empregos
calor. A temperatura depende da distncia do fogo. por salrios elevados, excelentes escolas, ausncia de
A causa e o efeito esto relacionados a tempo e espao poluio ambiental, moradias prximas do local de
(FORRESTER, 1969). trabalho, inexistncia de criminalidade, belos parques,
Em sistemas complexos, a causa e o efeito no so oportunidades culturais e outras preferncias de cada
freqentemente relacionados a tempo e/ou espao. um. Suponha-se que tal cidade existisse. O que
Tampouco a estrutura desses sistemas formada por aconteceria? Seria percebida como o lugar ideal para
enlace de resposta simples em que determinado estado se viver. Movidas pelo que Forrester (1975) definiu como
do sistema domina o comportamento. Nos sistemas atratividade, pessoas de todas as partes iriam mudar-
complexos h grande multiplicidade de enlaces e os se para essa localidade ideal at que as vantagens
fluxos internos so controlados por relacionamentos no proporcionadas sucumbissem diante do decorrente
lineares. Dentre as dificuldades a enfrentar, ao lidar com aumento da populao e a cidade no oferecesse mais
sistemas complexos, est a identificao da causa do qualquer atrativo em comparao a outros lugares.
problema. Nesses sistemas, quando esta procurada, Iniciariam, ento, diversas presses diminuio da
geralmente encontra-se o que parece uma causa poluio ambiental, da densidade de trfego urbano,
plausvel mas que no o . Condicionadas por do nvel crescente de criminalidade, do consumo de
treinamento em sistemas simples, as pessoas aplicam a drogas, de estresse, dentre outras para inibir o
mesma intuio aos sistemas complexos e so conduzidas crescimento da localidade. Algumas presses,
ao erro: tratam sintomas, no causas. O resultado entretanto, podem ser influenciadas, outras no. Como
ineficaz e prejudicial, porque os envolvidos na soluo destacado por Forrester (apud BARCELLOS, 2002, p.4):
do problema no compreenderam a estrutura bsica
A questo mais importante, agora, saber como a
do sistema que provoca o comportamento indesejado. sociedade gostaria de distribuir as presses para estancar
Muitos desses sistemas e problemas podem ser analisados o crescimento. Deveriam as presses ser distribudas
por meio de modelos e simulao computacional. A atravs da sociedade ou concentrar-se em poucos
pontos do sistema socioeconmico? Esta questo da
dinmica de sistemas vale-se do fato de modelos
maior importncia porque os tomadores de deciso tm
computacionais poderem ser de grande complexidade
poder para aliviar presses em alguns setores da
e elaborar mais clculos simultneos que aqueles possveis sociedade mas no em outros. Se as presses so
por meio de modelos mentais elaborados pelo ser aliviadas onde possvel, o crescimento continuar at
humano (FORRESTER, 1969). produzir, posteriormente, um aumento das presses
cujo controle impossvel. Ou seja, a maneira como se
reage s presses atuais determina a natureza das
presses futuras.
1.2 Dinmica urbana
Presses tais como falta de gua e ruas
A dinmica urbana, baseada na dinmica de congestionadas podem ser aliviadas por meios
sistemas, trata da abordagem de desafios especficos tecnolgicos amplamente dominados: captao e
na formulao de estratgias para atingir objetivos transporte de gua de locais mais distantes,
necessrios melhoria da condio urbana, com melhoramento do sistema de transportes, bem como
emprego da simulao computacional, definindo metas desenvolvimento de novas fontes de energia. Como
e tentando predizer efeitos no longo prazo. Para ilustrar, resultado desses aportes tecnolgicos, o crescimento

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continua at que surjam disfunes econmicas como sistema amplo, de utilidade degradada. Uma das
aumento do desemprego e da necessidade de maneiras de evitar esse desperdcio de esforo e recursos
assistncia social e, em nvel nacional, deteriorao da a construo da viso compartilhada, em que se
balana comercial e inflao. Em pequena escala, as destaca o benefcio resultante da contribuio de
presses econmicas so aliviadas e suas conseqncias diferentes modelos mentais que, embasados em valores
postergadas. O crescimento, contudo, prossegue at comuns, complementam-se uns aos outros.
que a deteriorao social, resultante do crescimento
populacional e da complexidade, comea a manifestar-
se com seriedade. Esse segundo conjunto de presses, 1.3 A busca do futuro
tal como a oferta insuficiente de empregos, pode ser
aliviado por meios econmicos, embora sobre esses A busca do futuro (Future Search) um mtodo
ltimos saiba-se um pouco menos que a respeito dos vigoroso para planejar a mudana organizacional e as
primeiros. Entretanto, o terceiro conjunto, o de aes na comunidade. Desde seu desenvolvimento inicial
presses de natureza social criminalidade, desordem nos anos 1960, a abordagem da Busca do Futuro tornou-
civil, consumo de drogas, declnio da sade mental e o se uma tcnica efetiva de planejamento utilizada por
colapso de valores morais constitudo por presses empresas de ponta, organizaes e comunidades para
que no se sabe bem como enfrentar com sucesso auxili-las a planejar estrategicamente o futuro. Cabana
(FORRESTER, 1975). e Fiero (1995) reportam utilizao do mtodo pela
O que significa essa abordagem de metas Motorola para desenvolver a estratgia global do
tecnolgicas e sociais para o planejamento da gesto negcio de mini chips. Bill Gates, o conhecido lder
urbana? Significa que, no passado, industrial e homem de negcios,
aqueles que lidaram com aspectos recorreu a esse mtodo para planejar
tecnolgicos da vida urbana estavam A busca do futuro a entrada no sculo XXI da diviso
preocupados, somente, com os (Future Search) um de desenvolvimento de produtos da
eventos que viam. As solues Microsoft. Roy Romer, governador do
mtodo vigoroso para
adotadas no eram otimizadas, isto Estado do Colorado, nos Estados
planejar a mudana
, satisfaziam apenas determinado Unidos da Amrica, utilizou-se,
organizacional e as
evento local sem atentar s estruturas tambm, da reunio de busca do
sistmicas subjacentes e suas
aes na comunidade futuro para resolver com sucesso um
conseqncias em outras partes do conflito regional relativo a recursos
sistema. Essa desateno pela hdricos (EMERY e PURSER, 1996). No
ausncia de perspectiva sistmica permitia a diferentes Brasil, j aconteceram vrios eventos com emprego dessa
grupos perseguir seus prprios objetivos de modo tcnica, todos com finalidades distintas. As diversas
independente, seguindo seus modelos mentais, reunies de busca com abrangncia estadual,
confiantes de que o bem-estar de todos iria melhorar. municipal e organizacional (instituies governamentais
Mas medida que o sistema comeava a tornar-se e universidades) foram realizadas em vrios locais como
congestionado, a soluo de qualquer problema relatado em diversos documentos (CEAR 2020, 1997;
iniciava a criao de outro, ou seja, a perseguio cega CONFERNCIA..., 1998; DUAS DCADAS..., 2001) e
de objetivos individualmente louvveis criava um discutido por Soares (2000).

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Para Emery e Purser (1996), a abordagem distintas experincias de vida. As pessoas podem, ento,
proporciona inumerveis aplicaes dentre as quais se comear a aceitar diferenas vivenciais, de perspectivas
incluem: (1) o planejamento do desenvolvimento de pessoais e de valores - como realidades com as quais
comunidades e do futuro de cidades, regies, setores conviver e no como problemas a resolver. Muitos
industriais e associaes profissionais; (2) o comeam a rever seus esteretipos (modelos mentais)
desenvolvimento de planos abrangentes de reinveno medida que abraam novas coalizes de trabalho.
do governo; (3) o planejamento do desenvolvimento Descobrem recursos em si mesmos e nos outros, que
regional; (4) a gesto de conflitos entre partes litigiosas ignoravam l estar. Projetos surpreendentes tornam-se,
e diversos grupos de interesse no setor pblico; (5) o ento, possveis.
desenvolvimento de parcerias a longo A reunio de busca resulta,
prazo com clientes, fornecedores ou usualmente, em estratgias baseadas
agentes reguladores governamentais; O elo para a criao do em aes que os participantes
(6) a facilitao de esforos de futuro desejvel em comprometem-se a implementar de
desenvolvimento e renovao modo livre e espontneo, porque a
qualquer sistema jaz
organizacional; (7) a conduo de abordagem encaixa-se nas aspiraes
nos coraes e nas
reunies de planejamento estratgico humanas por interaes sociais
mentes daqueles que
corporativo. saudveis e efetivas, bem como os
vivem nesse sistema
A busca do futuro no se trata participantes passam a ver sentido no
de mais uma ferramenta de gesto, que se propem fazer (FRANKL, 1999).
mas sim de abordagem compartilhada da mudana No requer das pessoas, portanto, longo aprendizado
planejada, que engaja o aprendizado coletivo e a ou imerso em teorias complexas, tratando-se de mtodo
criatividade de grandes grupos, inspirando as pessoas que os cidados comuns podem aplicar. Os encontros
a descobrir valores comuns em torno de novas podem ser vistos como laboratrio de aprendizagem
estratgias, direes futuras e aes conjuntas. O (WEISBORD e JANOFF, 2000), pois trata-se de um processo
processo conjuga as melhores prticas associadas ao vivo. Cada participante tem seu modelo mental e os
planejamento estratgico, pensamento sistmico e modelos so muito diferentes entre si sobre o modo
comunicaes efetivas em grupo (ASCH, 1952; BION, como funciona o mundo. Os grupos de trabalho tm
1961; LEWIN, 1951), propiciando aos participantes que descobrir em tempo real o seu prprio modelo se
plena participao, posicionamento acima dos desejarem permanecer conectados. Quanto mais
interesses pessoais e tomada de decises visando ao heterogneo for o grupo, menos provvel que algum
bem comum. modelo conceitual v ajudar. O ganho para os

Por que utilizar a abordagem da busca do futuro? participantes resulta dos dilogos entre si para

O elo para a criao do futuro desejvel em qualquer compartilhar o entendimento, por meio de estmulos a

sistema jaz nos coraes e nas mentes daqueles que vivem ouvir com ateno, falar abertamente e compreender o

nesse sistema. Na reunio de busca, as pessoas tm chance que os outros esto dizendo, em direo descoberta

de derrubar as barreiras existentes e assumir mais controle de ideais compartilhados, dando-se conta para o que

de seu futuro. Muitos participantes do boas-vindas esto prontos, desejosos e so capazes de realizar. Para

oportunidade de assumir responsabilidades, bem como Emery e Purser (1996) trata-se, portanto, de mtodo de

aprender e trabalhar com pessoas de outras reas, com planejamento feito pelo povo, para o povo e com o povo.

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2 A qualidade futura de para resolver seus prprios problemas fundamentais?


O que fazer?
aglomerados urbanos
, ainda, Forrester (1975) quem aponta que a
cidade pode influenciar seu futuro pela escolha
No passado, o bem-estar pblico nos aglomerados consciente dentre os diversos componentes da
urbanos dizia respeito ao aporte de melhores solues atratividade que, para ele, distribuem-se em duas
aos problemas de drenagem, disposio do lixo, categorias a de caractersticas difusas e a de
transportes, abastecimento de gua, tratamento de caractersticas compartimentadas conforme sua
esgotos, escolas e sade pblica. No mais verdade, influncia se exera mais intensamente sobre a qualidade
entretanto, que melhores solues a cada um desses de vida da cidade ou sobre o influxo migratrio e o
desafios refletir-se-o, sempre, em melhor qualidade de crescimento. As caractersticas difusas como segurana
vida para todos. Corre-se o risco, ao solucionar pblica e ar puro so compartilhadas igualmente por
individualmente esses problemas, de tornar-se cmplice todos, no se restringem a indivduos em particular e
do aumento da populao da cidade e de sua densidade aplicam-se igualmente aos atuais moradores e queles
demogrfica, provocando o incio de processos sociais que possam vir a morar na cidade. As caractersticas
que, finalmente, reduzem o bem-estar coletivo. compartimentadas como oferta de empregos e
Para Forrester (1975), uma cidade pode escolher, moradia identificam-se com determinados indivduos,
em escala substancial, o conjunto de presses sob as podem ser acessveis aos moradores atuais mas no estar,
quais deseja existir. H muitos componentes da necessariamente, disponveis a outros que venham de
atratividade urbana e se um desses componentes fora. O objetivo, portanto, deveria ser maximizar as
reduzido, outros podem ser aumentados. A cidade caractersticas difusas para melhorar a qualidade da vida
ideal no pode ser criada. H muitas coisas que a urbana, enquanto fossem controladas as caractersticas
sociedade e a administrao pblica de reas urbanas compartimentadas para prevenir a expanso da
podem fazer. Uma coisa que no podem fazer, populao, que viria a anular os ganhos anteriores.
entretanto, produzir a cidade perfeita. Podem, Cada caracterstica difusa que torne a cidade mais
contudo, exercitar ampla escolha entre modelos de atrativa para os atuais moradores ir torn-la mais
cidades imperfeitas. atrativa tambm para os que l forem morar, o que vir
Forrester (1975) sugere como objetivo vlido para a aumentar sua populao e densidade demogrfica.
a liderana urbana local focar na melhoria da qualidade Forrester (1975) recomenda que qualquer melhoria nas
de vida dos moradores protegendo-se, ao mesmo caractersticas difusas seja acompanhada por alguma
tempo, do tipo de crescimento urbano que venha a deteriorao nas caractersticas compartimentadas da
soterrar, posteriormente, os ganhos conquistados. atratividade para prevenir crescimento autodestrutivo.
Entretanto, alerta implicar em controvrsia tica e legal Sugere, tambm, agrupar as caractersticas de
a elevao da atratividade da cidade para seus atuais atratividade em termos de que: (1) se afetam todos os
moradores simultaneamente reduo da atratividade moradores ou (2) se afetam potenciais recm-chegados.
para os forasteiros, que possam vir a congestionar o Por exemplo, a vitalidade da indstria, mescla
sistema. A questo que se coloca : a cidade deveria socioeconomicamente equilibrada da populao,
preocupar-se consigo mesma, em primeiro lugar, e seu qualidade das escolas, inexistncia de poluio, baixa
prprio bem-estar deveria anteceder a preocupao taxa de criminalidade, parques pblicos e instalaes
com o de outros que no esto tomando providncias culturais, so caractersticas desejveis pelos atuais

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moradores. Se inexistir um contrabalanceamento para 3 Aspectos legais sobre a funo
restringir a expanso da populao, essas caractersticas
social da propriedade
tendem a ser autodestrutivas, por causar influxo
migratrio. As caractersticas compartimentadas, no
entanto, afetam o crescimento sem, necessariamente, Historicamente ligada ao parcelamento do solo e
reduzir a qualidade de vida dos atuais moradores. Os promessa de compra e venda, a funo social da
nmeros de unidades habitacionais e de empregos propriedade atingiu o status do juspositivismo ao ser
tendem a ser compartimentos no sentido de possurem, includa entre os direitos e garantias fundamentais na
mais propriamente, correspondncia unitria com os Constituio Federal de 1988 (CF 88) em seu artigo 5,
indivduos ao invs de seu compartilhamento por todos. inciso XXIII, como limitao ao exerccio do direito de
A inexistncia de casas desocupadas ou de empregos propriedade, este garantido no inciso XXII do mesmo
pode ser forte impedimento a movimentos migratrios, artigo (BRASIL, 1988).
sem necessariamente provocar a queda da qualidade Embora desde 1964, por meio do Estatuto da
de vida da cidade. Terra, regulamentado pela Lei n 4.504, de 30/11/64,
Forrester (1975) no antev soluo para os estivessem definidos os requisitos para ser alcanada a
problemas urbanos enquanto as cidades no funo social da propriedade rural (BRASIL, 1964), para
demonstrarem coragem para planejar em termos de a propriedade urbana a definio veio com a
populao mxima, nmero mximo de unidades Constituio Federal de 1988. Atender funo social,
habitacionais, altura mxima permissvel para as para a propriedade urbana, significa estar em
construes e nmero mximo de empregos. As cidades consonncia com as diretrizes e exigncias do Plano
devem, tambm, escolher o tipo de aglomerado urbano Diretor da cidade (art. 182, 2, CF 88). Os artigos 182
que querem ser, pois impossvel tornar-se e permanecer e 183, CF 88, foram regulamentados por meio da Lei
uma cidade que todas as coisas para todas as pessoas. n 10.257, de 10/07/2001, denominada Estatuto da
Para ele, pode haver vrios tipos exclusivos de cidades, Cidade, que trata da funo social da propriedade
cada um com sua combinao especial de custo-benefcio; urbana e do plano diretor em seu Captulo III, nos
contudo, polticas que criam um tipo de cidade podem artigos 39 a 42 (BRASIL, 2001).
destruir outro. A escolha do tipo de cidade deve ser feita, Enquanto a funo social da propriedade rural
e as polticas correspondentes selecionadas, para que se facilmente verificvel, pela ocorrncia simultnea de
crie a combinao custo-benefcio que a caracteriza. seus requisitos legais claramente elencados no art. 2,
Pode-se ter uma cidade industrial, uma cidade comercial, 1 da Lei 4.504/64 e reafirmados no art. 186 e incisos,
uma cidade de lazer, uma cidade para aposentados ou CF 88, o conceito de funo social da propriedade
uma cidade que atraia e aprisione, sem oportunidades, urbana tem contedo fortemente principiolgico,
nmero desproporcional de desempregados, como parecendo, primeira vista, vago e indeterminado.
algumas cidades j o fizeram e seguem fazendo. Existem, preciso que os operadores do Direito extraiam dele
entretanto, limites rgidos ao nmero de tipos de cidades todo o seu significado, para possibilitar a subsuno
que podem ser criados, simultaneamente, no mesmo do fato concreto norma posta.
lugar. Somente quando as escolhas tiverem sido feitas, e Crescem, assim, a importncia e o peso da
o esforo no for mais dissipado pelo crescimento, que responsabilidade que recai sobre os conselhos
haver oportunidade para enfrentar a decadncia social municipais de desenvolvimento urbano, estes
e econmica de aglomerados urbanos (FORRESTER, 1975). responsveis pela discusso e formatao dos planos

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diretores das cidades, transformados, ao fim, em administrao pblica deveria prover. algo ao alcance
projetos de lei e encaminhados pelos executivos de poucos, enquanto a grande maioria espera, j
municipais s cmaras de vereadores para aprovao. inquieta, pelo cumprimento da funo social da
propriedade urbana.

Resolver problemas como


segurana, violncia e 4 Planejamento e gesto
marginalizao depende de de reas urbanas
polticas urbanas adequadas
e cujos resultados no so
Cabe, tambm, abordar a importncia das
sentidos de imediato consideraes anteriormente expostas para o
planejamento e gesto de reas urbanas no tocante
ao papel desempenhado por lideranas locais. Em
primeiro lugar, essas lideranas so responsveis por
Com o advento do Estatuto da Cidade,
aspectos sociotcnicos do ambiente urbano, podendo
estabeleceram-se instrumentos de planejamento urbano
continuar a liderar a soluo de problemas para que
e de coao como o parcelamento compulsrio do solo,
sejam atingidas as metas de execuo de estradas,
o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
gua, lixo, transporte e, por esse meio, sustentar o
Urbana (IPTU) progressivo no tempo, a desapropriao
processo de crescimento bem como causar contnua
com pagamento em ttulos e a usucapio especial
mudana nas presses da rea social, pelo aumento
individual ou coletiva. A fim de que o uso adequado
da criminalidade, elevao do trauma psicolgico,
desses instrumentos possa contribuir para o trmino
crescimento dos custos da assistncia social e
das invases urbanas e melhor ordenamento do acelerao do colapso da comunidade. Podem,
territrio, entende-se necessrio que a ele se aliem tambm, alternativamente, mobilizar-se para reverter
polticas especficas de interesse pblico, desenvolvidas os sinais do crescimento que, embora considerados
sob perspectiva sistmica com o envolvimento da bons no passado, no o so mais e ajudar a estancar
comunidade e fulcro na legislao vigente, visando, por a expanso da crise urbana. Em segundo lugar, obras
exemplo, dentre outros objetivos a perseguir, a pblicas exercem influncia exclusiva sobre as
simplificao dos parcelamentos populares, reduzindo- caractersticas compartimentadas da cidade, que arcar
lhes o custo e o preo final do lote, a nveis acessveis s com as decorrentes conseqncias (FORRESTER, 1975).
camadas menos favorecidas da populao. Na gesto urbana, as decises afetam
Resolver problemas como segurana, violncia e diretamente o nmero de ruas e bairros que so
marginalizao depende de polticas urbanas construdos, o nmero de reas industriais e
adequadas e cujos resultados no so sentidos de loteamentos residenciais que so implantados, bem
imediato. Por essa razo, cresce, por exemplo, o nmero como a quantidade de edificaes que so erigidas.
de loteamentos fechados, oferecendo a seus Tais aes fsicas, amparadas por poltica municipal de
moradores qualidade de vida, geridos por associaes zoneamento, determinam o tipo de crescimento
privadas semelhantes aos condomnios. Esto os urbano e, mais ainda, se haver ou no crescimento.
cidados a buscar, por si mesmos, aquilo que a Por meio de legislao especfica sobre o uso do solo e

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a funo social da propriedade, bem como pelo populaes famintas. A atitude, que parece
emprego criterioso da adequada limitao do humanitria no curto prazo, pode bem encorajar o
abastecimento de gua, drenagem, alturas de prdios, crescimento populacional com ainda maior nmero de
disposio do lixo, construo de malha rodoviria e famlicos no futuro. Aes que prometem
sistemas de transporte, uma cidade pode influenciar recompensas no curto prazo, quase sempre, terminam
positivamente seu futuro. Pode-se imaginar que o por punir no longo prazo e vice-versa. A questo no
planejamento e controle do tamanho e composio o controle ou a falta de controle. A questo a
da cidade, bem como do movimento migratrio em inteno, finalidade e qualidade da deciso tomada.
sua direo, so antidemocrticos. No parece ser
verdade. Cada cidade atingiu seu tamanho, carter e
composio atuais devido s aes que controlaram a A poltica aparentemente
evoluo da cidade no passado. Pela expanso do humanitria de construo
sistema de abastecimento de gua, da rede de esgotos de casas populares termina por
e nmero de ruas, a cidade decide, efetivamente, criar pobreza, amontoando gente
aumentar seu tamanho. Com a construo de um em reas de oportunidades
sistema rpido de transportes, a cidade est decidindo econmicas declinantes
mudar a composio de sua populao por encorajar
novas construes em reas perifricas. De outra parte,
ao permitir a degradao de certas reas, est O controle interurbano do movimento
estimulando a formao de aglomerados habitacionais populacional pode ser enfocado como a contrapartida
subnormais, bem como atraindo moradores no do controle do movimento imigratrio internacional.
qualificados e de baixa renda, ao mesmo tempo em Se o controle do movimento internacional da
que declinam as oportunidades de emprego. Em outras populao tico, ento a contrapartida interurbana
palavras, o controle do crescimento e do movimento tambm deve s-lo, j que as polticas urbanas exercem
migratrio tem sido efetuado em todos os tempos, poderoso efeito sobre a mobilidade e o carter
mas, com freqncia, condicionado por consideraes resultante da cidade. Como os controles so implcitos
de curto prazo, com resultados inesperados e em cada ao desencadeada e em cada poltica urbana
indesejveis a longo prazo, decorrentes do conflito adotada, uma cidade deveria compreender as
fundamental existente entre metas de curto versus conseqncias futuras de suas aes presentes. A
longo prazo. Forrester (1994), por exemplo, aponta a cidade afeta sua escolha local entre quantidade e
construo de moradias para populao de baixa qualidade, principalmente pelo modo como lida com
renda como aceleradora da decadncia, porque as componentes difusos versus compartimentados da
casas ocupam terrenos que poderiam ter sido usados atratividade (FORRESTER, 1975).
por negcios geradores de empregos, enquanto, A diferena entre o controle difuso e
simultaneamente, atraem ainda mais migrantes que compartimentado da populao urbana pode ser
necessitam emprego. A poltica aparentemente ilustrada por duas polticas extremas referentes ao
humanitria de construo de casas populares termina abastecimento de gua, de acordo com Forrester
por criar pobreza, amontoando gente em reas de (1975). Dependendo de como administrada, a
oportunidades econmicas declinantes. Outro disponibilidade de gua pode ser tanto um controle
exemplo, citado pelo autor, a ajuda alimentar a difuso quanto compartimentado do crescimento.

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Considere-se uma cidade com abastecimento de gua As polticas do passado no tm sido to


limitado cada vez mais ser essa a realidade. Para auspiciosas a ponto de persuadir contra novas
ilustrar o controle difuso, a gua poderia ser distribuda experincias. Aqueles que atuam no planejamento e
gratuita e igualmente a cada um, para os atuais e gesto de reas urbanas, bem como os que exercem
futuros moradores. Novas casas poderiam ser lideranas locais, encontram-se em posio exclusiva
construdas, novas indstrias encorajadas, o para tent-lo.
crescimento continuaria e a gua poderia ser
distribuda entre todos. Se no fossem encontrados
outros limites ao crescimento, este continuaria at que
a baixa presso da gua, faltas de gua ocasionais e a Consideraes finais
ameaa do desastre decorrente de uma seca tivessem
aumentado at que a emigrao igualasse a imigrao.
Muito da teoria urbana desenvolvida nos ltimos
Sob essa circunstncia de acesso irrestrito gua, o
50 anos tem sido incapaz de interligar a teoria econmico-
crescimento teria sido estancado, mas a natureza da
ecolgica subjacente das cidades aos padres espaciais
distribuio eqitativa da falta de gua teria reduzido
que so observados atualmente. O mais importante,
a qualidade de vida de todos os moradores. A falta de
contudo, o impacto dessa mudana de perspectiva
gua seria difusa; atingiria todos, moradores antigos
sobre a compreenso das cidades para as atividades
e recm-chegados. Alternativamente, a poltica oposta
de planejamento e gesto.
de abastecimento de gua ilustra o controle
compartimentado. Autorizaes de construo e de O planejamento urbano, que foi institucionalizado

novas ligaes de gua poderiam ser negadas de modo nas cidades ocidentais faz 100 anos, permanece uma

a restringir a demanda de acordo com a capacidade atividade de cima para baixo. Esta viso, entretanto,

de abastecimento. A gua seria disponvel para os est empalidecendo medida que as sociedades se

atuais moradores, mas no para os novos. Sob essa descentralizam e o planejamento centralizado, baseado
circunstncia, a qualidade de vida dos atuais moradores nas economias dominantes, colapsa. Essa mudana no
seria mantida, mas o crescimento alm do limite do entendimento e trato do planejamento e gesto dos
suprimento satisfatrio de gua seria restringido. aglomerados urbanos tem impacto decisivo na forma
de execuo do planejamento das cidades que
A escolha entre os moradores atuais e os
permanece, h mais de um sculo, at os dias atuais,
potenciais imigrantes inerente a solues prticas
dos problemas urbanos. Para Forrester (1975), nas como atividade realizada do mesmo modo. Abordagens

polticas propostas de gesto urbana, os aspectos de cima para baixo, baseadas em modelos que tentam

legais e ticos so substanciais. Uma cidade procura simular toda a organizao urbana, esto sendo

de seu prprio bem-estar ser, sem dvida, acusada suplantadas por teorias que enfatizam o modo como

de ser egosta por discriminar os no moradores. Mas tomadas de deciso locais no coordenadas do

quais so as alternativas? Deve discriminar, em troca, margem a tendncias globais coordenadas, definindo

os seus prprios moradores atuais? Deve posicionar-se o tamanho e a forma das cidades em que estas parecem

contra seus prprios interesses a longo prazo? Deve exemplos de estruturas auto-organizveis que

ser forada a olhar somente para o seu futuro a curto emergem de aes locais (BATTY, 2002).

prazo? Deve ser cmplice do adiamento da data em Ultimamente, a sociedade tem sido retratada de
que enfrentar a escolha fundamental entre qualidade um ngulo tecnolgico. H disponibilidade como
e quantidade? nunca de jeitos e modos de fazer as coisas. No

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obstante, muito do que interessa a todos no feito, criminalidade aumenta tanto nas cidades quanto no
apesar das grandes somas despendidas no setor pblico campo e os bandidos vivem soltos, a populao gradeia-
e na iniciativa privada. Os computadores tornam-se se dentro de prdios com a ntida noo de perda
mais rpidos a cada ano, contudo, as mentes humanas total da liberdade. H a sensao da existncia de altos
no contam com velocidade suficiente para acompanh- muros entre o ter e o no ter, peritos e amadores,
los. As informaes disponveis sobre vasto conjunto de lderes e seguidores. Como sociedade, sofre-se
preocupaes humanas excedem em muito a habilidade isolamento e uma certa sensao de que o mundo est
individual de interpretao e atuao sobre as mesmas. fugindo ao controle. A mudana passa a ser parte
Quanto mais o ser humano aprende, mais desamparado essencial da vida. Mesmo comunidades outrora
sente-se. Os automveis tornam-se mais velozes e as baluartes da estabilidade so afetadas pela velocidade
pessoas ficam presas em congestionamentos de trnsito. e abrangncia da mudana. Em decorrncia, as
Novos materiais de construo mais resistentes, comunidades locais em toda parte tm de atacar a
durveis e econmicos so desenvolvidos enquanto tarefa de redefinir valores para incluir experincias
aumenta o nmero de favelas. So gastas fortunas em religiosas, econmicas, polticas e sociais cada vez mais
assistncia mdica, mas a grande massa populacional diversas (WEISBORD e JANOFF, 2000).
no tem cobertura, e os que tm podem vir a perd-la Se as pessoas influenciarem as polticas que as
quando mais a necessitarem. Muitos includos no afetam mais, essas sero diferentes em diferentes
grupo de felizardos que tm empregos no podem lugares e as trocas compensadas resultantes entre
usar, no desempenho de suas funes, as aptides com crescimento e qualidade de vida sero diferentes. Sero
que nasceram ao mesmo tempo em que grande polticas em que os aspectos ticos e legais sero
maioria sobrevive em subempregos ou de biscates substanciais. Para tal, h necessidade de recorrer a
no mercado informal de trabalho, sem condies novas formas de planejamento e gesto urbana,
de influenciar as polticas pblicas. Enquanto a envolvendo a comunidade ativamente no processo.

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