INTRODUCCIN

La afirmacin segn la cual el anlisis econmico del Derecho (AED) es el movimiento

intelectual ms exitoso surgido en el mundo jurdico acadmico durante las ltimas dcadas1
debe ser matizada. El xito no ha sido precisamente idntico en todos los pases ni en todas las
disciplinas jurdicas.
El anlisis costo-beneficio (ACB) es una metodologa que se usa para evaluar los costos y
beneficios de los proyectos de inversin y tambin de los proyectos de ley o normas, con la
finalidad, en este ltimo caso, de conocer los efectos futuros de la ley. El ACB es utilizado para
convertir en nmeros los impactos de las leyes, de tal forma que los legisladores tengan en
cuenta tales cantidades a la hora de tomar decisiones. Revista Cuadernos Parlamentarios 58 El
ACB es considerado desde 1993 en el Per en el Reglamento del Congreso; posteriormente se
hace exigible en la Ley 26889, que regula el marco para la produccin y sistematizacin
legislativa; y finalmente en las leyes de equilibrio financiero del presupuesto del sector pblico
desde el 2006 hasta el 2014, con excepcin del ao 2007. Este marco legal ha permitido que la
mayor parte de los proyectos de ley presente un ACB, pero la calidad de este dista mucho de la
de un anlisis riguroso y eficiente, a pesar de que en diferentes momentos se pudo contar con
guas metodolgicas para elaborar tal anlisis de manera ms prctica y menos compleja. El
presente trabajo se inicia desarrollando los siguientes antecedentes: Quines estn
facultados para presentar un proyecto de ley? Cul es la estructura legal para presentar un
proyecto de ley? Qu tiene que ver el ACB en la futura norma legal? y Cmo se considera el
ACB dentro del anlisis econmico del derecho (AED)?. Es decir, presenta los antecedentes de
cmo aparece el ACB en los proyectos de ley y cmo se presenta esta tcnica en la nueva
corriente del derecho con la finalidad de mejorar la calidad de las leyes. Luego se define: Qu
es un ACB? y qu otras normas en el Per hacen exigible esta tcnica, se menciona las
metodologas que se han elaborado para ayudar a hacer el ACB de los proyectos de ley y se
evalan los proyectos de ley con su ACB en los ltimos aos. Un buen ACB contribuye de
manera importante en la consolidacin de la democracia, porque al presentar los fundamentos
o los impactos de la norma de manera transparente y pblica, el debate se hace ms tcnico y
de mejor calidad y evita generar desperdicios en una sociedad donde los recursos son escasos.
Es un reto para el Congreso consolidar un ACB de mejor calidad en los proyectos de ley, para lo
cual debe analizar concienzudamente los hechos ocurridos a la fecha y dar una solucin al
problema, que, segn mi criterio, es un problema estructural. Modificar el reglamento para
cambiar este criterio por un anlisis de costos ms sencillo, elaborar una gua metodolgica
simple y difundirla permanente o crear una institucin como en otros pases que se encargue
de hacer este anlisis podran ser alternativas para evaluar en este escenario.

ANTECEDENTES

Las funciones bsicas del Congreso de la Repblica son legislar, fiscalizar y representar. Para
cumplir con estas funciones, su Reglamento define su organizacin y funcionamiento,
establece los derechos y deberes de los congresistas y regula los procedimientos
parlamentarios para tal fin. Para ejercer la funcin legislativa el artculo 107 de la Constitucin
Poltica dice: El Presidente de la Repblica y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la
formacin de leyes. Tambin tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los
otros poderes del Estado, las instituciones pblicas autnomas, los Gobiernos Regionales, los
Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios 59 Gobiernos Locales y los colegios
profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa
conforme a ley. De conformidad con la norma constitucional, tienen iniciativa legislativa el
Presidente de la Repblica, los congresistas, el Poder Judicial, los gobiernos regionales, los
gobiernos locales, el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de
Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de Identificacin y
Estado Civil (RENIEC), el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la
Contralora General de la Repblica, el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP, los Colegios profesionales, y los ciudadanos que tienen este derecho
conforme a ley (firmas de por lo menos 0,3% de la poblacin electoral y una resolucin
expedida por la Oficina Nacional de Procesos Electorales que declare expedito el
procedimiento al haberse realizado la comprobacin de firmas, de acuerdo con la ley que
regula la materia).

REQUISITOS PARA PRESENTAR UNA PROPUESTA LEGISLATIVA Y RESOLUCIN LEGISLATIVA

El artculo 75 del Reglamento del Congreso establece que las proposiciones de ley o proyectos
de ley presentados deben contar con los requisitos siguientes: a) Exposicin de motivos, donde
se expresen sus fundamentos, b) Efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la
legislacin nacional, c) Anlisis costo-beneficio (ACB) de la futura norma legal, y d) Cuando
corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. Se hace referencia tambin que las
proposiciones de resolucin legislativa se sujetan a los mismos requisitos del proyecto de ley
en lo aplicable.

INSERTACION DEL ANLISIS COSTO-BENEFICIO EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO

El ACB se incluye en los reglamentos del Congreso a partir de 1993, primero como parte del
anlisis y estudio de los proyectos de ley por un Comit de Asesoramiento, a pedido del
Presidente del Congreso o de cada Comisin; y segundo como requisito para presentar una
propuesta legislativa conjuntamente con una exposicin de motivos, efecto de la vigencia de la
norma sobre la legislacin nacional y un comentario sobre la incidencia ambiental, de ser el
caso. En 1993 se inserta en el Reglamento del Congreso Constituyente Democrtico la
metodologa del ACB cuando se incorpora en su artculo 38 que a la letra dice: El estudio de
los proyectos de ley por el Comit de Asesoramiento, a solicitud del Presidente del Congreso o
de cada Comisin, incluye un anlisis costo-beneficio de la norma y de su viabilidad tcnica y
econmica, as como un informe jurdico. En este periodo la metodologa no es considerada
como requisito para presentar un proyecto de ley, pero s se seala que a solicitud se incluya
en el estudio del proyecto un ACB, as como su viabilidad tcnica y econmica.
Posteriormente en 1995, con la instalacin del Congreso unicameral, el ACB se considera en el
artculo 75 del Reglamento del Congreso como requisito para presentar una propuesta
legislativa. En dicho dispositivo se seala que Las proposiciones de ley deben contener una
exposicin de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la
norma que se propone sobre la legislacin nacional, el anlisis de costo-beneficio de la futura
norma legal.

En 1998, el artculo 75 fue modificado agregando un comentario sobre la incidencia ambiental

pero manteniendo como requisito para presentar una proposicin legislativa el ACB. Al
respecto, la norma establece lo siguiente: Las proposiciones de ley deben contener una
exposicin de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la
norma que se propone sobre la legislacin nacional, el anlisis costo beneficio de la futura
norma legal incluido, y cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De
ser el caso.

Ortiz de Zevallos y Guerra Garca (1998, 7 y 8) sealan este aporte como un avance importante
en los proyectos de ley que se presentaban sin suficiente sustento econmico para
comprender sus objetivos y propsitos. Presentar un ACB significara contar con una propuesta
legislativa con el costeo de sus impactos econmicos y financieros, y tambin de sus
beneficios, permitiendo un debate ms tcnico, ms eficiente y una mejor toma de decisiones
para los parlamentarios. Se debe mencionar que entre 1995 y 1998 se presentaron 39
propuestas legislativas para variar el Reglamento del Congreso, de las cuales tres propusieron
modificar el artculo 75 en lo que corresponde al ACB y el aspecto econmico. La idea era
contar con mayor informacin del proyecto de ley en estos aspectos, adems de contar con
ms informacin en aspectos sociales. En agosto de 1995 se present el Proyecto de Ley 161,
cuyo autor fue el congresista Oswaldo Sandoval Aguirre. La propuesta de modificacin fue
complementar el ACB con la viabilidad tcnica y econmica y un anlisis jurdico del proyecto.
Al respecto, la propuesta legislativa en su artculo 2 deca lo siguiente: Artculo 2.- Modifcase
el primer prrafo del artculo 75 del Reglamento del Congreso, en los siguientes trminos: Las
proposiciones de ley deben contener, adems de los considerandos, una exposicin de
motivos que refleje un anlisis del costo-beneficio de las normas propuestas, su viabilidad
tcnica y econmica y un anlisis jurdico. Las normas propuestas para su aprobacin, de ser el
caso, estar dividida en ttulos, captulos, artculos y dems formas de estructuracin legal.
Estos requisitos solo pueden ser dispensados por motivos excepcionales por el Consejo
Directivo.
En noviembre de 1995 los congresistas Arturo Salazar Larran, Enrique Chirinos Soto y Rafael
Rey Rey suscribieron el Proyecto de Ley 630, en el que planteaban modificar Centro de
Capacitacin y Estudios Parlamentarios 61 el artculo 75 del Reglamento para que todos los
proyectos presentados incluyan obligatoriamente anexos sobre antecedentes jurdicos,
impacto econmico-social y consulta a las organizaciones e instituciones pblicas o privadas
involucradas en el proyecto. Sobre el particular, la propuesta fue la siguiente: ARTICULO 1.-
Modifquese el artculo 75 del Reglamento del Congreso de la Repblica, agregndose como
prrafo final el siguiente texto: Todos los proyectos presentados a las Comisiones de Trabajo
del Congreso de la Repblica deben incluir obligatoriamente los siguientes anexos:
 a) Antecedentes jurdicos, donde se consignen la resea de los dispositivos legales y las
posibles concordancias de su tipo que pudiera tener el Proyecto de Ley presentado.
b) Impacto e implicancia econmico-social del Proyecto de Ley, que debe comprender: - Un
anlisis costo-beneficio de sus probables efectos en la sociedad. - Precisin del mbito de
aplicacin y beneficiarios, si los hubiere. - Fuentes de financiamiento, si fuera el caso.
c) Consulta a las organizaciones e instituciones pblicas y/o privadas involucradas en el
proyecto sobre la viabilidad del mismo, las cuales estarn obligadas a dar respuesta en un
plazo no superior a los cinco das de recepcin de la solicitud. Se efectuarn como mnimo dos
consultas.

La propuesta tambin consideraba que una Comisin Especial de congresistas, nombrada por
mayora calificada del Pleno, se encargara de evaluar el cumplimiento de los requisitos
exigidos, sin emitir juicios previos sobre el contenido y alcances de la proposicin. Esta
consulta se producira antes de enviar el proyecto de ley a comisiones, es decir que la Comisin
Especial iba a constituirse en un filtro para controlar el cumplimiento de los anexos. El
fundamento de la propuesta referida al impacto y las implicancias econmicas considera que
La limitacin de los recursos del Estado y su racionalizacin deben orientarnos a incrementar
la eficiencia de la tarea legislativa. Pero es, asimismo, importante y necesario analizar el
impacto que producen las iniciativas en el marco institucional del pas y en los
costos/beneficios que producirn necesariamente sobre nuestra sociedad. Un ms exigente
anlisis de la relacin entre el proyecto de ley presentado y la sociedad (economa y marco
legal), as como la mejora de la calidad de los estudios que ataen al mismo, traern un menor
riesgo de fracaso evitando as innecesarios costos sociales. Si en los Proyectos de Ley no hay un
marco explcito de referencia que permita asignar los recursos segn los preceptos de la
Constitucin y una economa de mercado, la eficiente asignacin de recursos quedar afectada
por el proyecto en cuestin, lo que justifica un estudio mucho ms minucioso del proponente.

Luego, en setiembre de 1996, se present el Proyecto de Ley 1718, cuyos autores fueron los
congresistas Oswaldo Sandoval Aguirre, Segundo Aliaga Araujo, Luis Ezequiel Campos Baca,
Genaro Colchado Arellano, Vctor Coral Prez, Martha Beatriz Merino Lucero y Rafael Urrelo
Guerra, cuya finalidad principal fue agregar el aspecto ambiental en los requisitos de la norma
y precisar que las proposiciones de ley deben contener el ACB. Al respecto, la propuesta fue la
siguiente: Artculo 75.- Las proposiciones de ley deben contener una exposicin de motivos
donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone
sobre la legislacin nacional, el anlisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido y,
cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la frmula
legal respectiva estar dividida en ttulos, captulos, secciones y artculos. Estos requisitos solo
pueden ser dispensados por motivos excepcionales. Los tres proyectos de ley, segn el portal
del Congreso de la Repblica, fueron dictaminados en mayora y minora por la Comisin de
Constitucin y Reglamento. Posteriormente fueron puestos en el Orden del Da y aprobados de
manera conjunta con otros proyectos el 6 de marzo de 1998, siendo publicado el 30 de mayo
de 1998. En 1998, en el texto final del artculo 75 no se aprecia un cambio importante en
relacin con lo establecido en el artculo 75 aprobado en 1995 y se observa, en cambio, que se
recogi la propuesta, tal cual, del Proyecto de Ley 1718, que incorpor principalmente el
comentario sobre la incidencia ambiental.
QU TIENE QUE VER EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO CON LA FUTURA NORMA LEGAL

El ACB tiene que ver mucho con la elaboracin de la futura norma legal, es en este punto
donde se intersecan la ciencia econmica y el derecho en la formacin de las leyes. La
economa, como ciencia encargada de evaluar la asignacin de recursos escasos entre fines
alternativos, que adems tiene la capacidad de predecir la conducta humana a travs de sus
mtodos econmicos, estadsticos y economtricos, se pone al servicio del derecho que tiene
como finalidad regular la conducta humana, con el objeto de conocer los impactos econmicos
de las futuras leyes. El medio o instrumento que relaciona la ciencia econmica y el derecho se
conoce como el Anlisis Econmico del Derecho (AED). Esta metodologa se basa en un ACB
para convertir en nmeros el derecho y tiene que ver con la justicia, con la conducta humana y
con los valores. La combinacin entre el derecho y la ciencia econmica tiene como fin legislar
de manera eficiente y fundamentada buscando el bienestar de la sociedad.

Segn Bullard G. (2003, 39), lo que se persigue es evitar que los sistemas jurdicos, a la hora
de legislar, generen desperdicios. Y, como dice Calabresi, desperdiciar en una sociedad donde
los recursos son escasos es injusto. Lo que busca es, por tanto, un Derecho que, sin olvidar
otros aspectos o valores a los cuales se deba, sea un Derecho eficiente, es decir, un Derecho
que evite el uso inadecuado de los recursos, creando incentivos de conducta correctos para
lograr ese fin. El anlisis econmico del derecho (AED) es una metodologa, es un tema
multidisciplinario y es una corriente dentro de la teora del derecho que aplica mtodos de la
ciencia econmica para explicar el efecto de las leyes.

Para Bullard G. (2003, 37 y 68), lo nico que persigue es aplicar los mtodos de la ciencia
econmica al derecho y se trata de una metodologa o la aplicacin del mtodo econmico
para entender las instituciones legales; para Robert Cooter y Thomas Ulen (2002, 26) el AED
es un tema interdisciplinario que rene dos grandes campos de estudio y facilita un
entendimiento mayor de ambos. El AED apareci aproximadamente en 1960 en los Estados
Unidos y se extendi muy rpidamente a diferentes pases. Entre sus principales exponentes
podemos mencionar los premios Nobel Ronald Coase y Gary Becker, y los jueces Guido
Calabresi y Richard Posner, adems de Andrs Roemer, Bruce Benson, Robert Cooter, Henry
Manne, William Landes, A. Mitchell Polinsky y Ugyen Rangdol.

En el Per, aparece en 1980 con los trabajos del Instituto Libertad y Democracia sobre la
informalidad en el Per; luego, a inicios de la dcada de 1990, se publican artculos en revistas
jurdicas como Themis y Ius Et Veritas, seguidas de traducciones al espaol especialmente de
Guido Calabresi, Ronald Coase, Richard Posner, George Priest, Richard Epstein, entre otros.
Posteriormente, se ha extendido a diferentes entidades como la Universidad de Lima, la
Pontificia Universidad Catlica del Per, la Universidad de Ciencias Aplicadas (UPC), el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual
(Indecopi), el Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), el
Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico
(Ositran), la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass), el Organismo
Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (Osinergmin) y el Organismo de Formalizacin
de la Propiedad Informal (Cofopri). En el Poder Ejecutivo se utiliz entre 1991 a 1993 para
implementar una serie de reformas. En el Congreso, a travs de la metodologa del ACB, se
incorpora en su Reglamento desde 1993.

ANLISIS COSTO-BENEFICIO

Para comprender mejor este punto nos preguntaremos qu es el ACB, cul es su utilidad y su
exigencia legal, cules son las metodologas elaboradas para aplicar el ACB y si es exigible
legalmente este requisito en otros parlamentos.

QU ES EL ANLISIS COSTO-BENEFICIO? Para responder esta interrogante recurriremos a la

definicin que han efectuado diferentes personalidades e instituciones sobre el particular.
Para Enrique Bernales y otros de la Comisin Andina de Juristas (2002, 159), el anlisis de
costos y beneficios es un proceso implcito en la toma de decisiones. En el mbito
parlamentario debe servir para que la norma tenga un impacto favorable y antes que ello
mismo, para evaluar la conveniencia de aprobar un proyecto de ley. Se trata de un factor que
introduce un criterio de racionalidad en la elaboracin de las leyes, reforzando al mismo
tiempo la importancia de la moderacin legislativa del Parlamento.

Para Eduardo Contreras (2004,9), la evaluacin de proyectos, o evaluacin de inversiones, o

anlisis costo-beneficio, consiste en comparar los costos (de inversin y operacin) del
proyecto con los beneficios que este genera, con el objeto de decidir sobre la conveniencia de
su realizacin. Para poder llegar a comparar los costos con los beneficios, previamente es
necesario identificarlos, medirlos y valorarlos. La identificacin de costos y beneficios consiste
en determinar, en forma cualitativa, los impactos positivos y negativos que genera el proyecto.
La Comunidad Europea, en una gua de anlisis costo-beneficio, seala que el ACB es un
planteamiento terico aplicado a toda evaluacin sistemtica cuantitativa de un proyecto
pblico o privado, para determinar si es oportuno desde una perspectiva pblica o social. Para
Ortiz de Zevallos y Guerra Garca (1998, 15), el ACB es un marco conceptual que se utiliza
extensamente en la evaluacin de diversos tipos de proyectos pblicos. Al respecto, sealan
que proyecto pblico es una definicin de carcter genrico que agrupa un amplio conjunto de
proposiciones de normas o medidas de poltica de diferente clase.

Para Garca S. Nieves, el ACB es un mtodo dirigido a identificar y cuantificar los efectos de
las medidas regulatorias en comparacin con los problemas que se pretenden resolver. Para
que la regulacin realmente se justifique ante la presencia de fallos de mercado, se debe
probar que sus beneficios superan los costes. El ACB tiene como objetivo el clculo en
trminos monetarios de los costes de una poltica y de los beneficios que se esperan
conseguir.

Para Ortiz de Zevallos y Juregui Lanbruschini el ACB es una metodologa muy potente,
aplicable a todos los proyectos de inversin privados y pblicos, como reforestacin de
bosques, redes viales, construccin de represas, construccin de canales de irrigacin de
tierras, construccin de edificios y otros proyectos, incluso aquellos que incorporan aspectos
de difcil cuantificacin como el impacto ambiental. Tambin permite realizar anlisis de
polticas pblicas como arancelarias, tributaria. Asimismo, es til para el estudio de
modificaciones de procedimientos y en proyectos que tengan que ver con los llamados costos
de transaccin.
Pero los proyectos de normas que se presentan en el Congreso de la Repblica no
necesariamente requieren la aplicacin plena de la metodologa convencional, pues no todos
tienen efectos cuantificables que cambian de forma sustantiva a travs del tiempo.

Para Meja Trujillo (2008, 14), el ACB es una herramienta para tomar decisiones y que sirve
para saber qu acciones son ms convenientes para una persona o para la sociedad en su
conjunto. Refiere tambin a Cant Leandro cuando seala que el ACB se trata de una manera
de saber si un acto cualquiera produce ms beneficios para quienes lo realizan que lo que le
puede costar. Tambin considera que en la teora microeconmica el ACB sirve para explicar
diversos postulados que se plantean en el estudio del comportamiento de los agentes
econmicos (individuos, empresas, Estado, etc.) y que estos agentes hacen un ACB antes de
realizar cualquier accin en el mercado, con la finalidad de tomar decisiones eficientes
aprovechando de la mejor manera y al menor costo los recursos escasos existentes en la
economa. Refiere asimismo a Jorge Fernndez-Baca cuando seala que todos, aun si darnos
cuenta, estamos aplicando el principio del costo-beneficio para tomar decisiones. Hacemos
una cosa solo si el beneficio que obtenemos con ella es por lo menos igual a su costo de
oportunidad.

En resumen, se seala que el ACB es una tcnica, un mtodo, una herramienta, una
metodologa, un marco conceptual y un concepto que se utiliza para tomar decisiones
teniendo en cuenta los costos y los beneficios de las acciones propuestas. Consideran los
diversos autores tambin que se utiliza para evaluar proyectos de inversin, que se no se
puede utilizar un ACB pleno para evaluar proyectos de ley considerando que no todos tienen
efectos cuantitativos, que evala polticas pblicas, que es un concepto que est en toda la
conducta humana y en toda toma de decisiones, que es realizado por todos los agentes
econmicos llmense individuos, empresas y Estado y que, a veces, se hace de manera
automtica, aun sin darse cuenta, antes de tomar una decisin. En fin, existen definiciones
desde las ms simples hasta las ms complejas, pero lo ms interesante de esta metodologa
es que se utiliza para tomar decisiones en acciones pblicas o privadas.

UTILIDAD DEL ANLISIS COSTO-BENEFICIO

La utilidad de un ACB en las propuestas legislativas consiste en que es importante para tomar
decisiones en el debate parlamentario. Por ello nos permite:

a) Obtener informacin cuantitativa o cualitativa y aplicarla al anlisis de la propuesta.

b) Identificar a los beneficiarios directos e indirectos de la propuesta y a quines perjudica.
c) Identificar el costo directo e indirecto de la propuesta y si es posible calcular su proyeccin
para el mediano y largo plazo cuando sea necesario.
d) Definir la magnitud de los beneficios o costos no cuantificables y,
e) Evaluar ganadores y perdedores con la propuesta y cul es su impacto en la poblacin.
EXIGENCIA LEGAL EN EL PER DE PRESENTAR EL ACB EN LOS PROYECTOS DE LEY

La exigencia de presentar el ACB como requisito en las propuestas legislativas est vigente
desde 1993 y est normada en el Reglamento del Congreso y en otras normas, que a
continuacin se describen.

Reglamento del Congreso de la Repblica

Segn su artculo 75, es requisito para la presentacin de las proposiciones de ley el ACB de la
futura norma legal, que solo puede ser dispensado por motivos excepcionales. El artculo 76
tambin seala que, en caso de incumplir con el requisito del ACB, la iniciativa no puede ser
recibida y ser devuelta para que se subsane esta omisin. Tambin seala que la Junta de
Portavoces, con el voto de los tres quintos de los miembros del Congreso, puede exonerar de
este requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones remitidas por el Poder Ejecutivo
o las que se consideren urgentes. A fines del 2010 se aprob el Manual de Comisiones, que fue
modificado por la Mesa Directiva 2012-2013. En lo que corresponde a la necesidad y viabilidad
de la ley, el ACB se define de la siguiente manera: Anlisis Costo-Beneficio (costo de
oportunidad): cunto se pierde, cunto se gana en trminos sociales, polticos y econmicos,
y en lo que corresponde a la presentacin del dictamen, el manual seala que el Anlisis
costo beneficio (costo de oportunidad): es el anlisis del impacto social y econmico de la
propuesta del dictamen. Informa y demuestra que el impacto de la propuesta legislativa en el
aumento del bienestar social es mayor que el costo de su vigencia.

Leyes de equilibrio financiero del presupuesto del sector pblico

Las leyes de equilibrio financiero del presupuesto del sector pblico del 2005 al 2014 con
excepcin del 2007 en el Captulo II, referido a la estabilidad presupuestaria, establecen que
los pliegos del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, las empresas
de los gobiernos regionales y las empresas de los gobiernos locales, en los proyectos de
dispositivos legales que generen gasto pblico, deben contar con un ACB para el inicio de su
trmite, el mismo que debe ser evaluado y elaborado por el pliego presupuestario respectivo
en trminos cuantitativos y cualitativos y debe expresar el impacto de su aplicacin en la ley
de presupuesto.

Reglamento de la Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa (Ley 26889).

Mediante Ley 26889 se aprueba la Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa,
que es reglamentada por el Decreto Supremo 008-2006-JUS (24 de marzo de 2006), siendo de
aplicacin a las entidades de la administracin pblica en la elaboracin de anteproyectos de
ley, proyectos de decretos legislativos, Decretos de Urgencia y Decretos Supremos, sin
menoscabo de las atribuciones y potestades del Congreso de la Repblica. El reglamento
establece los lineamientos de tcnica normativa orientados a la homogenizacin de los textos
de las disposiciones normativas, contribuyendo a la mejora de su calidad y a la seguridad
jurdica. En su artculo 3 seala que el ACB sirve como mtodo de anlisis para conocer en
trminos cuantitativos y cualitativos los impactos y efectos que tiene una propuesta normativa
y le otorga el carcter obligatorio para su presentacin en los anteproyectos de normas de
desarrollo constitucional, leyes orgnicas o de reformas del Estado; leyes que incidan en
aspectos econmicos, financieros, productivos o tributarios; y leyes relacionadas con poltica
social y ambiental.

Poder Judicial - Gua metodolgica para la elaboracin de iniciativas legislativas

El Poder Judicial (setiembre de 2007) public una gua metodolgica elaborada por el Centro
de Investigaciones Judiciales con el objeto de coadyuvar a la reforma y mejora del sistema
judicial. All seala que el propsito de la gua metodolgica es que sirva de referencia y se
constituya en una herramienta de ayuda para los Magistrados en la elaboracin de proyectos
de ley, no pretendiendo imponer reglas de tcnica legislativa de carcter obligatorio, sino por
el contrario sirva de instrumento ilustrativo y orientador para jueces de los diferentes niveles
existentes en el pas.

La gua en el punto 6, referido a las partes de la iniciativa legislativa, considera que la

iniciativa legislativa debe contener una exposicin de motivos, un anlisis costo beneficio y el
efecto de la vigencia de la norma en nuestra legislacin nacional. En lo que corresponde al
ACB, considera que la iniciativa legislativa tendr un enfoque socio-econmico que busque el
mximo beneficio a un menor costo, estableciendo la viabilidad y efectividad de los beneficios
de la propuesta legislativa en el corto, en el mediano o en el largo plazo y sus efectos
multiplicadores.

METODOLOGAS PARA REALIZAR ACB

Hacer un ACB siempre ha sido una preocupacin para diversas instituciones, por ello se
observa que en diferentes momentos han tratado de elaborar una gua o una metodologa que
permita ser utilizada por los asesores o funcionarios de las diferentes entidades pblicas para
desarrollar el ACB ms sencillo en los proyectos de ley. Entre ellas tenemos las siguientes:
Revista Cuadernos Parlamentarios 68

Instituto Apoyo, 1998.- La metodologa elaborada por Ortiz de Zevallos y Guerra Garca del
Instituto Apoyo (1998), con la colaboracin de USAID, fue una de las primeras que se
confeccion con el fin de facilitar la comprensin en el uso de la aplicacin de la metodologa
de ACB a los proyectos de ley. El Instituto Apoyo desarroll cuatro casos prcticos de
aplicacin de la metodologa a proyectos de ley, plasmando una primera adecuacin de la
tcnica pura del ACB al caso de proyectos de inversin y tambin en lo que corresponde a
proyectos de normas. La Gua para proyectos de inversin para hacer un ACB es ms rigurosa
que la gua de proyectos de normas, porque incluye variables como ajustar precios de
mercado, evaluar proyectos en diferentes periodos de tiempo y la tasa de descuento
apropiada. En la metodologa para hacer un ACB en los proyectos de normas legales sus
procedimientos son menos rigurosos y se inicia identificando a los ganadores y perdedores,
estimando sus efectos, sealando un orden de magnitud, evaluando las consideraciones
redistributivas y culmina con un cuadro que permite ver a los ganadores y perdedores de
manera rpida.

Comisin Andina de Juristas, 2002.- Esta comisin, a travs de su manual parlamentario

publicado en el 2002, propone una metodologa considerando que el legislador no sigue una
pauta homognea ni una metodologa para dilucidar los costos y beneficios de sus proyectos
de ley. La metodologa que emplea para el anlisis considera necesario que esta evaluacin
atraviese varias instancias como: la evaluacin por el autor del proyecto, la que realiza la
comisin dictaminadora, con apoyo del sector pblico y privado, y la que efecta el pleno en el
debate sobre el proyecto dictaminado.

Javier Tantalen Arbul, 2004.- Javier Tantalen Arbul elabor en el 2004 una propuesta de
manual de anlisis costobeneficio de los proyectos de ley, como parte del trabajo de la
Universidad del Estado de Nueva York (SUNY) con el financiamiento de la Agencia
Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), con la finalidad de brindar
asistencia tcnica para apoyar al proceso de fortalecimiento del Congreso de la Repblica del
Per. En su manual consider conveniente someter al proceso de ACB solo a aquellas
propuestas que por su naturaleza o importancia as lo ameriten, tomando como ejemplo las
siguientes categoras:
a) propuestas de normas de desarrollo constitucional,
b) propuestas de leyes orgnicas o de reforma del Estado,
c) propuestas de leyes que tengan que ver con aspectos econmicos, productivos o tributarios
y
d) propuestas de leyes relacionadas con aspectos sociales o ambientales.

Para desarrollar el ACB en estas propuestas desarroll cuatro categoras (anexos) en las que
incluye sus efectos cuantitativos y cualitativos. Las propuestas no comprendidas en las
categoras mencionadas presentarn un formato ms sencillo denominado Perfil Bsico ACB,
que contiene lo siguiente:
a) informacin bsica sobre el proyecto de ley para su discusin y posterior debate; y
b) la sustentacin de la norma, que deber explicitar sus alcances, implicancias y
consecuencias identificando a los potenciales beneficiarios y perjudicados por la propuesta en
forma clara y sencilla.

Este perfil sera aplicable para las propuestas provenientes de municipios, colegios
profesionales y ciudadanos que ejercen el derecho conforme a ley de presentar iniciativas
legislativas. En su esquema se debe considerar los efectos sobre los actores y su impacto
econmico y social.

Gua de Orientacin N 06-2005- DCD-DGP/CR, Gua de Orientacin del Anlisis Costo-

Beneficio Legislativo ACBL.

En el 2005, mediante Acuerdo, se aprueba la Gua de Orientacin N 06-2005- DCDDGP/CR,

Gua de Orientacin del Anlisis Costo-Beneficio Legislativo (ACBL). Su finalidad es lograr que el
anlisis de una iniciativa se efecte con mayor transparencia al facilitar la interpretacin de los
propsitos del autor; contribuir a una adecuada toma de decisiones al permitir dimensionar los
efectos de la iniciativa e incluso su viabilidad de ejecucin, y posibilitar la proyeccin de las
disposiciones de las iniciativas cuando las transferencias econmicas son cuantificables. La gua
est estructurada en seis pasos secuenciales y fue desarrollada en base a preguntas orientadas
para lograr el objetivo deseado. Se inicia identificando el contexto de la iniciativa, pasando
luego por definir cul es el objetivo de la proposicin legislativa, el contenido de los cambios
en el ordenamiento legal, la identificacin de actores y el anlisis correspondiente, hasta llegar
a la presentacin de resultados. Es una gua bsica no compleja para presentar ACB.

Poder Judicial - Gua Metodolgica para la Elaboracin de Iniciativas Legislativas, El Poder

Judicial elabora esta Gua y considera necesario que un primer aspecto que se debe tener en
cuenta es si el impacto de la norma es cuantificable econmicamente o no, y en segundo lugar,
si este impacto afecta de manera positiva o negativa a entidades, grupos o sujetos. Se
recomienda la elaboracin de un balance que deber contener los resultados positivos o
negativos del impacto de la norma en los campos sealados en el prrafo precedente.
Teniendo en consideracin que, en trminos generales, una ley es de aplicacin nacional,
consecuentemente debe beneficiar a toda la sociedad; entonces la iniciativa legislativa debe
responder a la siguiente pregunta: Mejora la sociedad con esta iniciativa legislativa? Con el
propsito de justificar la necesidad de la norma y determinar si esta es costosa o no para la
sociedad y el Estado, se recomienda identificar de manera clara y sencilla lo siguiente:

a. Los beneficiarios y perjudicados de la norma en corto, mediano y largo plazo.

b. Los beneficios y los costos, cuantificados.
c. El costo de la norma para el Estado.
d. Quienes ganan y quines pierden con la norma y la manera como las prdidas son
trasladadas a la poblacin. e. Calcular la contribucin de la propuesta a los objetivos generales
desde la perspectiva del bien comn.

Asociacin Civil Transparencia - Gua para la Evaluacin Parlamentaria de Proyectos de Ley:

Razones, Propuestas y Pautas Tcnicas

En el ao 2008, Guerra Garca y Juregui Lambruschini, de la Asociacin Civil Transparencia,

elaboran la Gua para la evaluacin parlamentaria de proyectos de ley: razones, propuestas y
pautas tcnicas. El objetivo de la gua es servir como herramienta de trabajo para congresistas
y asesores parlamentarios que en su trabajo cotidiano requieren contar con pautas operativas
que ayuden a incrementar la calidad de la produccin legislativa. Sealan que la realidad
muestra que muy pocos proyectos presentan los requisitos bsicos de la exposicin de motivo,
ACB y el impacto legal de la norma y que es necesario presentar una gua apropiada que
contribuya a dar viabilidad a normas y propuestas de calidad. Es una gua bsica que propone
elaborar un ACB no muy complejo y que se inicia identificando el problema, luego lo
contextualiza, se realiza una tormenta de ideas (toma como referencia que deben usar para
este propsito las categoras planteadas en el Manual para ACB propuesto por Javier
Tantalen), se clasifica los efectos, se elabora una matriz de involucrados, se identifica
ganadores y perdedores, se cuantifica los efectos y se hace un anlisis integral.
SITUACIN ACTUAL: EVALUACIN DE LA CALIDAD DEL ACB EN LAS PROPUESTAS
LEGISLATIVAS

En la ltima dcada se han realizado diferentes evaluaciones de los proyectos de ley para
conocer la calidad del ACB en las propuestas legislativas. A continuacin, se presenta el
resultado de ellas.

4.1. EXCONGRESISTA RAFAEL VALENCIA-DONGO CRDENAS, 2003 En octubre de 2003, el ex

congresista Rafael Valencia Dongo Crdenas, en una exposicin para los secretarios tcnicos
sobre el ACB en los proyectos de ley, seal que para explicar la calidad de este anlisis tom
al azar 65 proyectos de ley elaborados por los congresistas y lleg a los resultados siguientes:

De los 65 proyectos de ley, el 87% presentaron ACB y el 13% no lo hicieron.

Del total que presentaron ACB, el 16% presentaron cifras numricas y el 84%
no lo hizo.
Del total que presentaron ACB, el promedio era de 12 lneas escritas.

Asimismo, para evaluar los proyectos de ley provenientes del Poder Ejecutivo
tom al azar 14 proyectos de ley y lleg a los siguientes resultados:

De los 14 proyectos de ley, el 92% presentaron ACB y el 8% no lo presentaron.

Del total que presentaron ACB el 5% consideran cifras numricas y el 95% no.

Del total que presentaron ACB, su promedio escrito era de 14 lneas.

En esa misma exposicin el ex congresista hizo mencin tambin a un estudio efectuado por la
ONG Transparencia, la que evalu 342 proyectos de ley y obtuvo los siguientes resultados:

De los 342 proyectos de ley, el 99% presentaron ACB y el 1% no.

De los 342 proyectos de ley, el 80% seala que no genera costo econmico, el
9% que s genera costo econmico y el 11% no precisa.
De los 338 proyectos de ley que presentaron ACB, el 37% reflejaba su anlisis
entre 3 y 5 lneas y el 87% entre 1 y 15 lneas.

ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA

En el ao 2008, la Asociacin Civil Transparencia elabor una gua para evaluar los proyectos
de ley y, como sustento para plantear su metodologa, evalu 229 proyectos de ley
presentados en los meses de abril y mayo. De su examen, lleg a los siguientes resultados:

De los 229 proyectos de ley, el 72% en la seccin del ACB sealan que no
genera gasto al erario nacional y el 28% no especifican o no tienen.
Solo algunos mencionan que, adems de costos, existen beneficios.
 No citan la informacin presentada en la exposicin de motivos, que en
muchos casos son los beneficios o costos cuantificados.
Solo se enumera o explican las bondades de la propuesta legislativa, no los
perjuicios que esta generara.
Se realiza una descripcin de toda la propuesta en vez de centrarse solamente
en las ventajas/ganadores y desventajas/perdedores.
Se cree que por agregar muchos datos cuantitativos se est realizando un
mejor anlisis, cuando lo importante es ser concisos y centrarse en los pros y
los contras.
Se suman todos los beneficios que se conseguirn con la norma, en vez de
centrarse solo en aquellos que se generaran adicionalmente a los ya
existentes.
Solo se menciona que el proyecto normativo no irrogar gastos al Estado, por
lo que no generar ningn costo, entendindose el anlisis costo-beneficio
como el costo directo en el tesoro pblico en soles, antes que como una
comparacin entre ventajas/ganadores y desventajas/perdedores en la
sociedad en su conjunto, que es el espritu de lo que busca esta metodologa;
es decir, analizar lo que pierde frente a lo que se gana y determinar si el saldo
es positivo.

COMISIN DE PRESUPUESTO Y CUENTA GENERAL

En el 2011, se evalu 387 proyectos de ley decretados a la Comisin de Presupuesto y Cuenta

General de la Repblica desde agosto de 2006 hasta el 27 de enero de 2011. Los resultados
fueron los siguientes:
De los 387 proyectos de ley, el 52% fue presentado por los congresistas, el 40%
por el Poder Ejecutivo, el 2% por el Poder Judicial, 2% de los gobiernos locales
y el 4% de otros organismos autnomos.
De los 387 proyectos de ley, el 96% (372) presentaron el ACB y el 4% (15) no.
De los 372 proyectos de ley que presentaron el ACB, el 61% seala
textualmente que no irroga gasto pblico, el 28% no precisa costo y el 11%
restante menciona un costo econmico y en algunos casos precisa cifras
numricas.
De los 372 proyectos de ley que presentaron ACB, el 22% reflejaba su anlisis
efectuado entre 4 y 5 lneas y el 81% entre 1 y 14 lneas.
De los 201 proyectos presentados por los congresistas, el 70% seala que no
irroga gasto pblico y el 25% no precisa costo.
De los 148 proyectos presentados por el Poder Ejecutivo, el 53% seala que no
irroga gasto pblico y el 30% no precisa costo.
De los 15 proyectos de ley que no presentaron ACB, el 46% pertenece al Poder
Ejecutivo, 27% a los gobiernos locales, 13% a los congresistas, 7% al Poder
Judicial y 7% a la Contralora General.

LTIMOS AOS
 En el presente quinquenio (2011-2016), al 10 de enero de 2014 se haban presentado 3142
proyectos de ley, de los cuales el 86% fue presentado por los grupos parlamentarios, el 10%
por el Poder Ejecutivo y el 1% tanto por el Poder Judicial, como por los gobiernos regionales,
gobiernos locales y colegios profesionales. De este total, analizando una muestra de 100
proyectos de ley y manteniendo la misma proporcin del total, tenemos los siguientes
resultados:

Los 100 proyectos de ley presentaron ACB. Del total, 86 proyectos fueron de
los grupos parlamentarios, 10 proyectos eran provenientes del Poder Ejecutivo
y los 4 proyectos restantes del Poder Judicial, colegios profesionales, gobiernos
regionales y gobiernos locales.
De los 100 proyectos de ley, el 81% deca que no irrogaba gastos o que no
demandaba recursos adicionales. Su anlisis es descriptivo y muy poco dice de
los impactos de la propuesta.
De los 100 proyectos de ley presentados con ACB, el 37% tiene un desarrollo o
presentacin de hasta 5 lneas, el 67% hasta 10 lneas, el 83% hasta 15 lneas y
el 90% hasta 20 lneas.
Los grupos parlamentarios presentaron 86 proyectos de ley y en su ACB, el
85% del total dice que no irroga gastos al Estado o que no necesita recursos
adicionales, el 37% tiene hasta 5 lneas, el 69% tiene hasta 10 lneas, el 83%
hasta 15 lneas y el 90% hasta 20 lneas.
De los 10 proyectos de ley evaluados que envi el Poder Ejecutivo, el 50% en el
desarrollo o presentacin del ACB dice que no irroga gastos al Estado o que no
necesita recursos adicionales, el 30% tiene hasta 5 lneas y el 60% tiene hasta
10 lneas. el 80% hasta 15 lneas y el 90% hasta 20 lneas.
Un proyecto de ley del Poder Judicial tomado al azar dice en su ACB que no
irroga gasto al Estado y tiene 4 lneas. Su fundamento es solo para cumplir con
este requisito de manera formal.
Un proyecto de ley del gobierno regional tomado al azar dice en su ACB que no
irroga gastos al Estado y tiene 3 lneas. Su anlisis es solo por cumplir con este
requisito y no seala fundamentos importantes para tener en cuenta.
Un proyecto de ley del gobierno local tomado al azar dice en su ACB que no
irroga gasto al Estado y lo describe en 14 lneas. Es un anlisis descriptivo.
Un proyecto de ley de un colegio de profesional tomado al azar describe su
ACB en 11 lneas y seala que la norma tiene efecto presupuestario sin sealar
el monto. Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios 79

RESULTADO

De lo anterior, se puede deducir que la mayor parte de los proyectos de ley o propuestas
legislativas no presentan un ACB riguroso, bien estructurado o de calidad que permita conocer
la cuantificacin de los beneficios y los costos que generan las propuestas y que pueden tener
impacto en el presupuesto del Estado o en los ingresos o gastos de los ciudadanos. A
continuacin se presenta un resumen de los resultados:
 El ACB en las propuestas legislativas presentadas en el ltimo quinquenio,
segn la muestra, estn cumpliendo al 100%. Esto no ocurra en las
evaluaciones anteriores.
El desarrollo, presentacin o anlisis del ACB en los proyectos de ley se efecta
hasta en 15 lneas en un rango del 81% al 87% del total de las muestras y existe
un rango del 22% hasta el 37% del total de las muestras cuyo anlisis tiene solo
hasta 5 lneas.
El fundamento del ACB dice mayormente que no irroga gastos al Estado o no
genera costo econmico y este porcentaje oscila entre el 61% y el 81% de las
muestras evaluadas.
En este resultado tienen fuerte impacto las propuestas presentadas por los
grupos parlamentarios y, en menor medida, las provenientes del Poder
Ejecutivo. En las muestras evaluadas en el 2011 y en los ltimos aos para las
propuestas presentadas por los grupos parlamentarios, entre el 70% y 85%
indica que no irroga gasto al Estado. En las propuestas presentadas por el
Poder Ejecutivo, el fundamento del ACB dice que no irroga gasto al Estado y se
repite entre el 50% y 53% de las muestras evaluadas.
Respecto de la muestra evaluada en los ltimos aos para los proyectos de ley
tomados al azar del Poder Judicial, gobiernos regionales y locales y colegios
profesionales, no hay buenas expectativas y su anlisis es descriptivo, poco
fundamento y redactado en pocas lneas.

QU PUEDE ESTAR SUCEDIENDO EN LA APLICACIN DEL ACB EN LOS PROYECTOS DE LEY

Las falencias de los aos iniciales persisten y los trabajos desarrollados sobre el ACB son
formales, contienen poco anlisis y son de baja calidad, a pesar de contar con diversas guas
metodolgicas elaboradas para presentar un ACB ms sencillo. La pregunta que surge es: Qu
puede estar sucediendo para no tener un ACB de mejor calidad en los proyectos de ley? Para
responder esta interrogante, se puede recurrir a los comentarios de diversos especialistas que
han escrito sobre el tema.

Ortiz de Zevallos y Guerra Garca sealan que la aplicacin de las tcnicas del ACB a los
proyectos de normas requiere, pues, de criterios adicionales a los que se plantean
tradicionalmente para la evaluacin de proyectos de inversin y que lamentablemente no
existen muchos textos que ayuden en este proceso de adecuar una metodologa tan potente a
la evaluacin de proyectos de ley o de normas de inferior jerarqua. De igual forma sealan
que la adopcin de la tcnica del ACB en el debate legislativo requiere hacerse con criterio,
pues existen aspectos en la metodologa que han sido diseados con otro objetivo.
Adicionalmente, el debate legislativo en el Congreso se da hoy con una disposicin limitada de
asesores tcnicos para congresistas y comisiones del Congreso, a pesar de avances
importantes registrados en este campo desde 1990. No es realista, por lo tanto, pretender un
uso detallado de las tcnicas del ACB para cada proyecto de ley que se aprueba, menos an
para cada iniciativa que se presenta. Lo conveniente es tener, como mnimo, una relacin
precisa de sectores que ganan y pierden con una determinada iniciativa legal, y en cada caso
un estimado de la magnitud de cada impacto. En casos de mayor envergadura, podr entrarse
a mayor detalle.

De otro lado, Harvey S. expresa que tanto las administraciones demcratas como las
republicanas con frecuencia ignoran o dulcifican las rdenes de realizar anlisis costo-
beneficio, y el Congreso tampoco muestra mucho entusiasmo en hacer que se cumplan. Por
qu el anlisis costo-beneficio no ha influido ms en la forma de adoptar las decisiones
pblicas? En parte, esto se debe a las numerosos dificultades prcticas que su aplicacin
plantea, particularmente cuando no existe consenso acerca de cules son los objetivos
pblicos. Adems, muchos funcionarios pblicos carecen de la cualificacin o de la disposicin
necesaria para realizar este tipo de anlisis (sobre todo, cuando se trata de analizar sus propios
programas). Y tampoco los polticos estn particularmente interesados en que sus proyectos
favoritos se sometan a examen. El asunto se pone an ms complicado si consideramos el
hecho de que se haya prohibido expresamente el anlisis costo-beneficio en algunas areas de
vital importancia.

Enrique Bernales y otros de la Comisin Andina de Juristas (2002; 160 y 174) indican que el
anlisis de costo-beneficio es parte del sistema de gestin de la calidad normativa y solo ser
viable cuando siga una metodologa. Es de notar que, por lo general, en el Parlamento peruano
no se sigue esos criterios y la frmula se restringe a opinar, sin mayores fundamentos, que el
proyecto no tiene un costo y s un beneficio determinado. Afirman que esa omisin o falta de
estudio previo arriesga la racionalidad del proyecto y puede ocultar su inviabilidad y considera
que el ACB debe ser riguroso y debe justificar la eficacia de la norma propuesta. En ese
sentido, se debe evitar la duplicidad, reiteracin o contradiccin de las normas, debiendo
previamente contrastarse las iniciativas con la legislacin vigente.

Bullard G. seala textualmente lo siguiente: Lamentablemente, la falta de precisin de la

norma condujo a que dicho anlisis se efecte sin parmetros definidos, cumplindose con el
requisito legal adjuntando simplemente un breve texto que, con variantes, dice bsicamente:
El presente proyecto no irrogar gastos al Estado y generar evidentes beneficios a la
poblacin.

Cass R. Sunstein con Richard Thales en El paternalismo libertario manifiestan que para hacer
un anlisis costo-beneficio, las autoridades reguladoras deben saber mucho. Con frecuencia,
no saben lo suficiente para disear un anlisis en el que puedan confiar. La afirmacin es
expresiva en s misma.

Garca S. Nieves (2007, 51) seala que el ACB es un mtodo sencillo en concepto pero con
mltiples dificultades en su aplicacin prctica, dado que no es sencillo medir los beneficios
esperados en un horizonte de tiempo, ni tampoco es fcil realizar el descuento de la serie de
beneficios futuros a la situacin presente para llegar a producir una cifra de beneficios netos.
Tambin es difcil realizar el anlisis teniendo en cuenta la dinmica de los mercados y de la
economa ya que hay que hacer diversos supuestos sobre cul habra sido la evolucin de los
agentes, mercados, etctera, en ausencia de la regulacin propuesta.
Todas estas dificultades introducen inseguridad sobre las medidas obtenidas, que pueden
variar enormemente, en funcin de los supuestos y parmetros elegidos. Por estos motivos, el
ACB ms que una medida absoluta, puede utilizarse como una medida comparativa entre
diversas opciones de regulacin. Indica tambin que ni siquiera en Estados Unidos, pas con
mayor tradicin, se han elaborado ACB completos Por ejemplo en el caso de la Agencia de
Proteccin de Medio Ambiente, slo el 26 por 100 de las propuestas examinadas durante la
administracin Reagan tuvieron un clculo de los beneficios netos, ratio que descendi al 13
por 100 en la administracin de Bush y se elev al 39 por 100 durante la de Clinton.

De estas lecturas se puede definir que aparentemente hacer el ACB es sencillo pero tiene sus
complicaciones que se presentan cuando se trata de adecuar una tcnica utilizada para
proyectos de inversin en proyectos de ley. El hecho de medir variables como el valor del
tiempo, el valor de la vida y los precios de mercado, as como estimar la valorizacin de bienes
intangibles, son tareas complicadas y, por mucho ingenio del investigador, a veces son
imposible de valorar. Adems, la falta de un ACB convencional se podra justificar porque no es
realista hacer un ACB detallado, no existe informacin especializada que ayude en el proceso
de adecuar una metodologa, muchos funcionarios pblicos carecen de la calificacin o de la
disposicin necesaria para realizar este tipo de anlisis, es difcil realizar el anlisis teniendo en
cuenta la dinmica de los mercados y de la economa, y falta formacin jurdica en los
abogados para el anlisis econmico del derecho.

En el caso de las propuestas de los congresistas, se podra agregar que debe ser por falta de
conocimiento del ACB, falta de capacitacin o porque es un trabajo muy especializado, como
lo sealan Ortiz de Zevallos y Guerra Garca (1998, 8) de Apoyo, al manifestar que solo fue
posible preparar un informe de ACB cada mes o mes y medio contando con un equipo bsico
de dos profesionales a tiempo completo y con rpido acceso a informacin especializada.
Tambin podra ser porque sus asesores que no necesariamente son economistas, abogados
o expertos en estadsticas, anlisis econmico del derecho o tcnicas para elaborar ACB y los
que contrata estn dedicados a temas de su despacho, en trabajos de las comisiones a las que
pertenecen (que pueden ser hasta cinco), y adems porque tienen que preparar reportes e
informes de los temas priorizados en la agenda del Pleno del Congreso cuando el congresista
es convocado.

En lo que corresponde a las propuestas que vienen del Poder Ejecutivo, muchas de las cuales
sealan que los proyectos de ley no irrogan gasto pblico, es probablemente porque consiste
en una tcnica muy laboriosa y complicada, porque son propuestas de coyuntura y remitidas
con carcter de urgentes, porque no habra cultura para hacer ACB a pesar de que existe el
marco legal que lo obliga a hacerlo, sustituyendo esta seccin con una mnima informacin
sobre el proyecto, o por falta de especialistas en esta metodologa. Creo que este poder del
Estado, que debera tener profesionales especializados en diferentes materias o, en todo caso,
contar con la facilidad de convocar a consultoras para desarrollar determinados temas que
ameriten finalizar con una propuesta legislativa, debera presentar un ACB ms riguroso,
considerando adems, que muchas entidades de este sector reciben apoyo de organismos
internacionales con la finalidad de mejorar el desempeo y la eficacia del Poder Ejecutivo.
Algo parecido debe estar ocurriendo con las propuestas del Poder Judicial, que present un
gua para establecer lineamientos de cmo presentar un ACB y cuyas propuestas tambin
adolecen de la carencia de este importante instrumento para tomar decisiones eficientes.

PERSPECTIVAS

Los resultados estn dados y hay una problemtica estructural que viene de muchos aos para
elaborar un ACB de calidad. En el 2004, Javier Tantalen Arbul en su propuesta de Manual de
anlisis costo-beneficio de los proyectos de ley, propuso sustituir el artculo 75 del Reglamento
del Congreso de la Repblica, limitando el ACB para las iniciativas de desarrollo constitucional,
propuestas de leyes orgnicas o de reforma del Estado, propuestas de leyes que tengan que
ver con aspectos econmicos, productivos, tributarios, y propuestas de leyes relacionadas con
aspectos sociales o ambientales, pero desarrollado en formatos y orientaciones aprobados
posteriormente. Luego, en el 2006, el ex oficial mayor Jos Elice Navarro, en el anteproyecto
publicado en la pgina web del Congreso, propuso flexibilizar el ABC estableciendo que el
anlisis de costo-beneficio puede limitarse al de costo de oportunidad, no necesariamente al
estudio del impacto econmico-financiero de la futura ley; en el 2007, en el Manual de Tcnica
Legislativa la palabra costo de oportunidad est en la definicin de ACB, y hay diferentes
guas elaboradas para hacer ms sencilla esta metodologa sin tener resultado positivo. En ese
sentido, existe la tendencia a un cambio normativo y a una flexibilizacin de la metodologa del
ACB convencional para establecer los costos y beneficios de las propuestas.

Pero dejando de lado el cambio normativo, que se puede dar si existe la decisin tcnica y
poltica para hacerlo, es posible elaborar una metodologa bsica para analizar los impactos de
los proyectos de ley que no necesitan contar con un ACB muy especializado, de Transparencia.
Para los proyectos de ley de mayor impacto econmico y ms complejos que pongan en riesgo
el equilibrio fiscal o los derechos fundamentales de la persona, entre otros, sera pertinente
elaborar un ACB ms exhaustivo y de mayor investigacin.

En cuanto a esta metodologa bsica como un ABC para hacer un ACB de manera didctica,
prctica y comprensible para todo los funcionarios y asesores del Congreso de la Repblica, se
podra elaborar en el corto plazo, pero no quedarse solo en ese primer paso (porque no hay
que olvidar que se han elaborado diversas metodologas y no se ven resultados positivos de su
aplicacin). Es necesario difundir esta metodologa a travs de un programa de capacitacin
permanente dirigido al personal de los despachos congresales y dems funcionarios del
Congreso, extendindose a las instituciones del Poder Ejecutivo y dems autores que tienen
que ver con la presentacin de proyectos de ley.

Si en algo han fallado los intentos anteriores de hacer conocer las bondades del ACB a travs
de una metodologa no convencional es que no se difundieron de manera permanente, salvo
en escasas ocasiones. Hoy, el Parlamento cuenta con un Centro de Capacitacin y Estudios
Parlamentarios (CCEP) que puede incluir en su programacin la difusin de este tema para
todas las entidades pblicas que guardan relacin con la presentacin de propuestas
legislativas. Obviamente, el tema no es fcil, pero puede ser el inicio de un largo camino de
hacer cultura en la elaboracin de un ACB legislativo. La idea es realizar un esfuerzo para que
todos los profesionales del sector pblico realicen un ACB no convencional pero que refleje los
impactos ms relevantes del proyecto de ley.

Otra va podra ser que una oficina o rea del Congreso se dedique a elaborar el ACB de las
propuestas legislativas como lo hacen en otros pases, como por ejemplo en Chile, que cuenta
con instituciones que apoyan la labor legislativa considerando al Instituto Libertad y
Desarrollo. En Brasil ello ocurre a travs de una oficina dedicada a hacer ACB de diversas
propuestas. En el Parlamento americano se elaboran los ACB a travs de la Congressional
Budget Office (CBO) o la Oficina de Presupuesto del Congreso, que analiza los efectos de los
gastos e ingresos de las propuestas legislativas y hace las estimaciones correspondientes. La
existencia de esta institucin en el Congreso de la Repblica sera muy importante y permitira
obtener informacin e insumos muy valiosos para las iniciativas legislativas.

Afirmar que en el corto plazo, mediano y largo plazo se va a realizar un ACB convencional es
muy prematuro y demasiado ambicioso por el tiempo, los costos, la especialidad de las
propuestas, las complicaciones y las dificultades que presenta esta metodologa. El diagnstico
est elaborado y existe una problemtica estructural. Revertir esta situacin significara tomar
acciones concretas: se cambia el criterio por un indicador ms sencillo que refleje el costo de
propuesta, se revisan las metodologas elaboradas y se elabora una nueva por consenso, o se
encarga a una oficina especializada elaborar el ACB de las propuestas legislativas. Llevar
adelante estas tareas es un reto para el Congreso, que le significara elaborar un plan
estratgico con objetivos, estrategias, actividades y metas, cuyo fin es hacer un ACB de calidad.

Gua para la elaboracin del anlisis econmico y evaluacin de alcances de los proyectos de
ley

El sistema jurdico est integrado por leyes y por los principios generales del Derecho. Este
sistema busca regular las conductas sociales de las personas y lo ha logrado, llegando a
considerarse como el sistema ms completo de regulacin. En materia de leyes, se seala que
son dos los elementos importantes a tomar en cuenta: el primero es definirlas y trabajar en
sus elementos con detalle, y el segundo es estudiar cmo se originan vlidamente para el
Derecho para alcanzar su vigencia23. Sobre esta base, se puede definir la norma en un sentido
lgico-jurdico como aquel mandato que genera que a cierto supuesto debe seguir lgico-
jurdicamente una consecuencia, estando tal mandato respaldado por la fuerza del Estado para
el caso de su eventual incumplimiento. Sin embargo, ambos (supuesto y consecuencia) deben
ser validados o verificados en la realidad a fin de tener validez. No obstante, uno de los
mayores retos que enfrenta la ciencia jurdica es descubrir si los problemas que pretende
resolver existen en la realidad, pues en muchas oportunidades el Derecho, al estar formado
por una serie de instituciones abstractas, se aleja de la propia realidad que trata de regular24.
Lo importante es agregar al estudio de las caractersticas legales del Derecho, el estudio de los
comportamientos efectivos de los sujetos jurdicos y cmo estos, en muchos casos, actan por
incentivos y principios econmicos que plantea la Economa. En ese sentido, habiendo
vinculado tanto las ciencias econmicas con las ciencias jurdicas, consideramos que el anlisis
de los proyectos de ley se debera realizar siguiendo los siguientes pasos:
1 Identificacin del problema

Muchas veces, hay problemas que no requieren de un cambio legislativo para ser resueltos. En
muchos casos, es suficiente que se modifiquen normas de menor jerarqua y, en otros, solo se
requieren mejoras de gestin y operacin relacionadas con determinados procedimientos. Por
ello, lo primero que se requiere descartar es que exista una decisin menos compleja que una
modificacin de ley para resolver el problema que justifica el trabajo legislativo. Para
identificar el problema, es importante definirlo en s mismo y no como la ausencia o la
negacin de un proyecto de ley. Luego, es importante tratar de imaginarse qu ocurrira con el
problema si es que no se produjera ningn cambio legislativo, para poder comparar esa
situacin con aquella en la que se producira la promulgacin de la norma. Para imaginar
adecuadamente la situacin sin modificacin legislativa, es importante definir la situacin
base del problema y de los afectados por el mismo. Identificada esta situacin, se deben
analizar las diferentes soluciones o alternativas del problema, entre ellas la modificacin legal,
si fuera necesario.

2 Contextualizacin del problema

Todo proyecto de ley debe analizarse en su entorno y en su circunstancia, es decir con sus
antecedentes histricos y dentro de la coyuntura vigente, sealando claramente cul es el
problema que pretende solucionar, el mismo que debe ser explicado y comentado a fin de que
pueda comprenderse el motivo de la propuesta. Es importante tambin resaltar otras
iniciativas orientadas a solucionar el mismo problema y determinar por qu seran mejores o
peores soluciones, o si se podran complementar.

3 Tormenta de ideas para identificar efectos

El tercer paso a seguir consiste en reunir a todos los actores clave que se puedan identificar
con el tema que se requiere regular, y realizar una tormenta de ideas a fin de reconocer
todos los efectos que pueda generar el proyecto de ley. As, se podran utilizar, con este
propsito, las categoras planteadas en el Manual para el anlisis costo-beneficio (ACB) de los
proyectos de ley. De all hemos tomado tres reas que se deben analizar a fin de determinar si
el proyecto de ley genera efectos sobre ellas y en qu medida. Estas son:

a. Las relativas a las categoras de los derechos humanos y/o constitucionales.

b. Las relativas a aspectos econmicos sociales e institucionales.
c. Las referentes a las demandas ms sentidas de la sociedad civil y de la poblacin en general.

a. Las relativas a las categoras de los derechos humanos y/o constitucionales.

En este paso, se deber analizar si el proyecto de ley influye en forma positiva o negativa, o si
no tiene ninguna incidencia sobre las categoras bsicas de los derechos humanos que
aparecen desarrollados en la Constitucin.

b. Las relativas a aspectos econmicos, sociales e institucionales

Con relacin a los aspectos clasificados como econmicos, se debern considerar los siguientes
aspectos:

Periodo en el que se va a aplicar el dispositivo: consideramos que este tema es

muy importante porque, dependiendo del tiempo que demore en
implementarse, se tendrn que analizar los efectos de las ventajas y
desventajas sobre los ganadores y perdedores.

Evaluacin de los costos econmicos y financieros originados por la

implantacin del dispositivo: se seala que se deber estimar el monto de
recursos que conllevan la implantacin de la nueva norma a fin de agregarlo al
Presupuesto de la Repblica, pero se debe considerar que de acuerdo con el
artculo 79 del propio Reglamento del Congreso, los parlamentarios no tienen
iniciativa de gasto, por lo que no se podra realizar este ejercicio. Sin perjuicio
de ello, s puede haber ventajas y desventajas cuantificables para cualquiera de
los actores identificados de la sociedad (entre ellos podra estar el Estado), y
consideramos que estos son los que se deberan resear en esta parte.

Ventajas esperadas: se trata de un discurso muy claro sobre los beneficios

esperados del proyecto de ley, los mismos que se obtendrn de una forma ms
precisa luego de realizados los siguientes pasos.

Efectos en la descentralizacin y el desarrollo regional: cuando el proyecto de

ley est relacionado con estos temas, ser muy importante sealarlo y ubicarlo
como el tipo de normas que estn a favor de la descentralizacin y el
desarrollo regional.

Efectos en el ahorro de divisas, promocin de las exportaciones, incremento de

las inversiones en los sectores productivos, fomento en los consorcios de
exportacin de las Pymes, promocin de la competitividad. Todo proyecto que
regule cualquier otra accin que lleve al pas a un equilibrio de la balanza de
pagos debe contar con una valorizacin positiva, ms an en un contexto de
poltica de promocin de las exportaciones.

Efectos sobre el medio ambiente y los ecosistemas. Se deber analizar si este

proyecto tendr algn efecto directo o indirecto sobre el medio ambiente, ya
sea positivo o negativo, y pasar a analizarlo.

Efectos sobre la integracin fsica y econmica del pas. Nuevamente,

dependiendo de la pertinencia, se deber analizar si el proyecto de ley genera
algn impacto sobre el proceso de integracin del pas al mundo (por ejemplo,
el caso del TLC y las normas laborales abusivas).
Con relacin a los aspectos clasificados como sociales, se debern considerar los siguientes
aspectos:

Si el proyecto de ley tiene efectos sobre alguna poltica social concreta, como pueden
ser la educacin, la salud, la pobreza, el empleo, etc.
Si el proyecto de ley tiene efectos redistributivos en la poblacin.
Si el proyecto de ley tiene efectos en la capacitacin y formacin de los recursos
humanos.

Con relacin a los aspectos institucionales, se puede identificar los siguientes efectos:
Efectos sobre la administracin pblica, que contribuyan a la racionalizacin del
aparato estatal, a la modernizacin de las instituciones pblicas, a la creacin de
ciertas entidades o a la desaparicin de otras.
Efectos sobre la desconcentracin y generacin de autonomas administrativas
descentralizadas, estas pueden estar relacionadas con el fortalecimiento de
municipios y regiones.

c. Las referentes a las demandas ms sentidas de la sociedad civil y de la poblacin en

general

Aqu entramos a un mbito ms subjetivo y cambiante, que tendr que ver ms con la hoja de
ruta del partido poltico que plantee la propuesta o el gobierno de turno, y con la manera
como el proyecto de ley se engarce en esta lnea de prioridades. As, se podr tener efectos
sobre el tema del desempleo, sobre el control y prevencin de la corrupcin, sobre la
seguridad ciudadana, sobre la defensa de los lmites nacionales, sobre la mejora de los
maestros, sobre la mejora de los mdicos, sobre las exigencias a las empresas mineras, sobre
la formalizacin de las actividades extractivas, etc. Cabe sealar que la lista de efectos
sealados es totalmente abierta, por lo que se podran identificar otros efectos que no se
hayan enunciado en ella.

4 Clasificacin de los efectos

Se debern clasificar todos los efectos encontrados como ventajas (beneficiosos) o desventajas
(perjudiciales).

Los efectos tambin debern clasificarse como directos o indirectos. Se entiende por efectos
directos a los impactos que se producen como consecuencia directa de la norma. Si la norma
afecta el sistema de oferta y demanda de algn mercado, el efecto directo se define como los
efectos que se producen en el mercado cuyos precios y niveles de consumo son afectados por
el proyecto en evaluacin. Por ejemplo: si se eleva el impuesto a las importaciones al arroz, los
impactos directos son aquellos que se reflejan, bsicamente, en los cambios en el consumo y
los precios del arroz; si se aprueba la ley que prohbe el uso de animales domsticos en los
circos, lo primero que va a ocurrir, como efecto directo, es que ya no se utilicen animales
domsticos en los circos.
Se entiende por efectos indirectos a los impactos que se producen como consecuencia de los
efectos directos o cambios producidos de forma inmediata por la norma. Si los efectos
indirectos afectan mercados, se entiende que estos efectos indirectos estn relacionados con
lo que ocurre en mercados vinculados. Es decir, tomando el primer ejemplo, esos mercados
vinculados podran comprender a todos o algunos de los factores -utilizados por los arroceros,
como empleo, insumos, agua, herramientas, maquinaria especializada, etc.- de los bienes de
consumo que compiten por el arroz y que, a su vez, afectarn el consumo del arroz o los
mercados complementarios. As, los mercados de la carne se vern afectados, pues el arroz se
consume con carne y si la carne aumenta mucho de precio, la gente ya no comer carne con
arroz como era su costumbre. En los mercados derivados tambin se ocasionaran efectos: en
este ejemplo, los restaurantes, los cuales son afectados por cualquier cambio sobre sus
insumos. De modo an- logo, en el segundo ejemplo planteado ms arriba, despus de la
prohibicin se podr empezar a utilizar otro tipo de animales en las actuaciones o, de lo
contrario, se podra estar incentivando -dependiendo del grado de fiscalizacin- que ocurran
actuaciones clandestinas con animales domsticos.

Sin embargo, se debe tener mucho cuidado cuando se analizan los efectos indirectos, pues se
puede terminar sobredimensionando las ventajas/beneficios/ganadores o subestimando las
desventajas/costos/prdidas que genera el proyecto de ley.

Como se seala en el texto Introduccin al anlisis costo-beneficio de las normas, para

identificar los efectos en los ganadores y perdedores de un proyecto de ley, se deber
examinar la situacin desde la perspectiva de cada sector afectado por el proyecto e intentar
evitar los sesgos naturales causados por el enfoque acadmico de su disciplina o por otros
factores. En este tipo de evaluacin, los grupos interdisciplinarios capaces de dialogar con
distintos sectores relacionados al proyecto resultan de gran utilidad.

5 Matriz de involucrados

Una vez identificados los efectos y clasificados estos en efectos positivos o negativos dentro de
algunos de los rubros sealados, se deber tambin identificar a los actores involucrados. Para
ello, se presenta la matriz en el Cuadro 1, el mismo que deber llenarse de acuerdo con las
definiciones siguientes:

Cuadro: Matriz de Involucrados

Grupos Intereses Problemas Recursos y

percibidos mandatos
Asociacin de Los intereses son Es la forma en que Los recursos son los
agentes o agentes todos aquellos flujos los agentes activos, flujos de
privados o de recursos, interpretan el dinero, posicin,
pblicos cuyos propiedades, problema que capacidad de
intereses posicin social o justifica la dacin de influencia, nivel de
individuales o econmica, valores la norma propuesta y organizacin y
colectivos pueden culturales u otros cmo la inaccin movilizacin de los
ser afectados por que puedan ser legislativa afecta sus agentes.
el proyecto. afectados por el intereses. Los mandatos son las
proyecto de ley y que misiones y objetivos
son importantes para institucionales que
los agentes, sean las instituciones
estos individuales o establecen a los
colectivos. superiores
jerrquicos de sus
organizaciones, sean
estas pblicas o
privadas.

6 Ganadores y perdedores significativos

Identificados los actores involucrados, de un lado, y los efectos generados, de otro, se deber
determinar quines podran perjudicarse o beneficiarse de forma significativa por los efectos
anteriormente identificados y clasificados.

En esta etapa, se deber realizar un anlisis profundo sobre TODOS los actores que estn
involucrados y ver cules de ellos seran afectados de forma significativa. Para ello, es muy
importante informarse y reunirse con todos los actores clave del tema.

No debe importar si el ganador, o el perdedor, es bueno o malo, o viceversa. As, pudiera darse
el caso de que una mejora en los trmites o procedimientos del sistema de justicia ocasionara,
por ejemplo, que un sentenciado salga ms pronto de la crcel, pero se debe considerar, a la
vez, que esta mejora tambin est garantizando un mejor servicio para cualquier ciudadano.

Se deber, a la vez, considerar si los ganadores y perdedores lo son por efectos directos o
indirectos. Los directos pueden ser aquellos que se generan por la modificacin directa que
sufre la sociedad (buena o mala) y los indirectos, aquellos efectos que ocurren como
consecuencia de la decisin.

Tambin pueden ocurrir transferencias equivalentes, que implican que unos ganan
exactamente lo que otros pierden y, aunque en el mbito econmico y de la sociedad en su
conjunto puede no ser relevante, en el mbito poltico esto ser muy importante de acuerdo a
quines sean los ganadores o perdedores efectivos.

Por esto, es importante que cada vez que se identifica una ventaja se haga la pregunta: qu
sectores se pueden ver perjudicados por esta medida?, quines seran beneficiados?

7 Cuantificacin de los efectos

Para la cuantificacin de los efectos, primero se debe identificar si se van a evaluar por s solos
o a partir de los individuos sobre quienes recaen los efectos. En algunos casos, es ms fcil
cuantificar los efectos por s solos y, en otros, es ms sencillo estimarlos a partir de los
ganadores o perdedores afectados. Esto depender bsicamente de la cantidad de
informacin con que se cuente al momento de elaborar el proyecto de ley. Desde el punto de
vista del proceso de evaluacin de los efectos, se pueden establecer tres categoras:

a) Efectos MONETARIOS: Que pueden ser medidos en unidades monetarias directamente

porque se trata de impactos que pueden evaluarse en funcin de los precios del mercado.
b) Efectos para los que existen mtodos de VALORIZACIN: Que pueden ser traducidos a
unidades monetarias a travs de determinados mtodos.
c) Efectos no susceptibles de valorizacin: No existen mtodos aceptados que permitan
expresarlos en unidades monetarias.

8 Anlisis integral

Finalmente, es importante que el trabajo sobre los efectos pueda llevar a conclusiones y
recomendaciones que sinteticen la informacin y que se presenten de forma sucinta. Este
anlisis integral debe incluir las razones por las cuales la norma no solo es viable sino que es
necesaria.

VII. CONCLUSIONES

Incorporar en 1993 la metodologa del ACB en el Reglamento del Congreso fue un avance
importante de la legislacin nacional, considerando que se presentaban propuestas legislativas
sin suficiente sustento. Sin embargo, su presentacin es mayormente formal y no se desarrolla
con calidad, eficiencia y rigurosidad, y se fundamenta generalmente en pocas lneas sealando
que no irroga gasto pblico, a pesar de que en diversos momentos se han elaborado
diversas metodologas bsicas para su elaboracin. A raz de los resultados, hacer el ACB es un
problema estructural y debera tratarse como tal. Existe tambin la tendencia de flexibilizar
este criterio en las propuestas legislativas.

Segn los especialistas, hacer un ACB es aparentemente sencillo pero tiene sus
complicaciones, que se acentan ms cuando se trata aplicar tcnicas de proyectos de
inversin a proyectos de ley y se tiene que cuantificar variables que incidan en la conducta de
las personas, el tiempo, entre otras. En ese sentido, los proyectos de ley deben contener un
anlisis no muy riguroso, considerando las complicaciones, los costos, la falta de
especializacin y la carencia de estadsticas para hacer un ACB.

VIII. RECOMENDACIONES

Es necesario elaborar una metodologa bsica de ACB y difundirla a travs de un programa de

capacitacin permanente a los asesores de los despachos congresales y dems funcionarios del
Congreso de la Repblica que estn involucrados en el procedimiento parlamentario,
extendindose tambin a los asesores o funcionarios de las instituciones del Poder Ejecutivo y
dems entidades que presentan proyectos de ley; o en su defecto crear una oficina o rea
en el Congreso de la Repblica que se dedique a elaborar, entre otros temas, el ACB de las
propuestas legislativas.