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Propositions

pour mieux lutter contre les marchands de sommeil


dans les zones pavillonnaires dIle-de-France

Sous la responsabilit de Geoffroy DIDIER


prsident du conseil dadministration de lEPFIF,
vice-prsident de la rgion Ile-de-France, en charge du logement et de la politique de la ville

Septembre 2017

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Les propositions mises dans ce document ont t prpares en troite collaboration
avec trois professeurs agrgs de droit public et priv :
Hugues Perinet-Marquet, Agrg de facult de droit, Professeur lUniversit Panthon-Assas
Gwnalle Durand Pasquier, Agrge des Universits, Professeur lUniversit de Rennes I
Rozen Noguellou, Professeur de droit public lUniversit Panthon-Sorbonne, Directrice du Gridauh
(groupement de recherche sur les institutions et le droit de lamnagement, de lurbanisme et de lhabitat)

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I. Quelle est la situation ? Les marchands de sommeil gagnent du terrain dans les
zones pavillonnaires dIle-de-France.

a. Le phnomne dhabitat indigne stend dans les zones pavillonnaires franciliennes.

1- Quentend-on par habitat indigne ?

La notion dhabitat indigne recouvre lensemble des situations dhabitat qui constituent un
dni au droit au logement et portent atteinte la dignit humaine. Aux termes de la loi,
constituent un habitat indigne les locaux ou installations utiliss aux fins dhabitation et
impropres par nature cet usage, ainsi que les logements dont ltat, ou celui du btiment
dans lequel ils sont situs, expose les occupants des risques manifestes pouvant porter
atteinte leur scurit physique ou leur sant .

Il faut donc comprendre par logement indigne toutes les situations dans lesquelles l'tat des
locaux, installations ou logements, expose leurs occupants des risques dont le traitement
relve des pouvoirs de police, exercs par les maires et les prfets selon la nature des
dsordres constats (art 84 de la loi de mobilisation et de lutte contre lexclusion du
25/03/2009).

Lhabitat indigne ne recouvre ni les logements dits inconfortables , cest--dire ne


disposant pas la fois dune salle deau, de toilettes intrieures et dun chauffage central, ni
les logements non dcents au sens du dcret du 30 janvier 2002, qui relvent des relations
contractuelles entre bailleur et locataire.

La lutte contre lhabitat indigne constitue en Ile-de-France un enjeu grandissant. La tension


du march et la saturation du parc social ne laissent pas dautre choix des populations de
plus en plus en difficult, exclues du march classique du logement, que de trouver refuge
dans les segments les plus dvaloriss de loffre : situations de sous-logements dont tirent
profit propritaires indlicats ou vritables marchands de sommeil.

Selon loutil PPPI (parc priv potentiellement indigne) tabli par lANAH, environ 180 000
logements privs sont potentiellement indignes en Ile-de-France, soit prs de 5% des
rsidences principales prives, quil sagisse de pavillons diviss, dimmeubles et locaux
insalubres (caves, sous-sols, combles), dimmeubles en ruine, dhtels meubls dangereux ou
dhabitats prcaires.

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2- Les zones pavillonnaires sont de plus en plus touches

Ces dernires annes, laction publique sest renforce dans la lutte contre lhabitat indigne,
plus particulirement destination des coproprits dgrades et de leurs immeubles en Ile-
de-France. Les oprations denvergure nationale, les ORCOD-IN, dont lEPFIF coordonne
lensemble des actions, contribuent endiguer une conomie illgale qui repose sur
lexploitation de la misre.

Lhabitat indigne se trouve certes dans les coproprits en difficult en plus des centre-villes
anciens, mais se dveloppe aussi dans les zones pavillonnaires par des divisions
pavillonnaires, mais galement dans les zones rurales, par des divisions de vieilles fermes en
plusieurs logements. Les marchands de sommeil sadaptent aux volutions de laction
publique. Ils se replient aujourdhui de plus en plus sur le tissu pavillonnaire en vendant leurs
biens dans les coproprits dgrades.

Ce tissu pavillonnaire est une caractristique forte de la rgion Ile-de-France. Il constitue une
ralit ancienne et est aujourdhui un produit attractif pour laccession la proprit et le
dveloppement du parcours rsidentiel au sein de la rgion capitale. Les maires apparaissent,
par consquent et juste titre, trs soucieux de la prservation de telles zones qui sont un
moteur dattractivit pour les classes moyennes et leurs familles. Il est donc ncessaire
dviter que les marchands de sommeil sen emparent et dnaturent son identit.

Le dfi de la prservation de ces zones pavillonnaires est ancien. Face une demande
exponentielle de logements dans les annes cinquante, les constructions de pavillons qui
avaient permis des familles daccder la proprit, ont t brutalement remplaces par de
lhabitat collectif de grands ensembles, brisant rapidement une partie du lien social urbain
dont lhabitat individuel tait lun des maillons structurants.

Le dveloppement de lhabitat locatif la dcoupe dans ces secteurs induit une dgradation
de ces pavillons jusqu crer des situations dhabitat indigne, dont les collectivits mesurent
aujourdhui lampleur. Selon ltude de la Drihl, les divisions ont augment de 5% en Seine-
Saint-Denis sur la priode 2007-2013 par rapport 2003-2009. La mesure de ce phnomne
est toutefois particulirement difficile puisque les divisions pavillonnaires esquivent, par
dfinition, lobligation de dclaration fiscale. Ces divisions sont, par nature, clandestines et
souvent invisibles de lextrieur et, par consquent, difficiles recenser. Une maison sur cent,
en Seine-Saint-Denis, aurait fait lobjet dune division au cours de la priode 2003-2013.
Dans certaines communes, la division pavillonnaire peut reprsenter jusqu 40% de loffre
de logements. Bien entendu, toutes les divisions pavillonnaires ne sont pas prjudiciables en
soi, car elles permettent parfois de crer du logement l o loffre est insuffisante.
Nanmoins, cette dernire doit tre encadre pour ne pas laisser la place des propritaires
peu scrupuleux.

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3- La premire couronne constitue la zone la plus touche

La gographie de la petite couronne, notamment ses zones limitrophes de Paris, en font un


territoire attractif la division pavillonnaire. Elle constitue la zone la plus touche avec, selon
la Drihl, 2,3 3,6 % des maisons qui auraient fait lobjet de divisions entre 2003 et 2009. La
petite couronne est, en effet, une zone de fortes tensions sur le march de limmobilier, se
traduisant par des prix levs au mtre carr entre 18 et 20 la location par mois rendant
la division pavillonnaire particulirement attractive pour le propritaire. Les prix pratiqus y
sont donc souvent exceptionnellement levs. Ainsi, sur trente arrts dinsalubrit pris en
Seine-Saint-Denis sur des logements issus de division pavillonnaire, la majorit tait dun
niveau de loyer trs lev au regard de la taille et de ltat gnral du logement :
650/mois pour 15m Pierrefitte-sur-Seine, 600/mois pour 16m Stains.

Les territoires les plus touchs ont des caractristiques communes. Ils jouissent gnralement
dune forte attractivit locative du fait dune desserte de transports en commun, dune
intervention publique dans les quartiers proches grce au plan de rnovation urbaine crant
des effets de report sur les quartiers pavillonnaires proches, mais aussi de la proximit
dindustries et daroports qui font peser des contraintes sur le march immobilier.

La multiplication des divisions pavillonnaires emporte de lourdes consquences conomiques


et sociales la charge des lus. La densification dmographique quelle provoque produit, en
effet, des troubles la vie des quartiers, des problmes sociaux lis la fixation de
populations fragiles et des dysfonctionnements des services urbains non dimensionns pour
accueillir autant de nouveaux habitants.

Le phnomne est dautant plus proccupant que ces divisions pavillonnaires stendent
progressivement, par effet de tche dhuile ou de grappe , lchelle dune rue ou dun
quartier. Ce mitage cre, par effet de contagion, de vritables zones dhabitat indigne,
dvalorisant durablement des zones pavillonnaires entires. Un risque systmique apparat,
qui, sur la base de situations de non-droit, peut crer un dchirement du tissu territorial et
social. Pour identifier les communes potentiellement concernes par la division pavillonnaire
risque, plusieurs critres premiers sont utiliss : nombre lev de maisons individuelles
potentiellement indignes, nombre important de logements crs issus de la restructuration du
bti existant, prix de transaction pour les maisons individuelles infrieur la moyenne

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dpartementale. La Drihl recense de nombreuses communes de Seine-Saint-Denis1 qui
abritent des maisons divises et dont les spcificits sont propices au dveloppement des
activits de marchands de sommeil.

Laction des maires sur le terrain est remarquable. Ils effectuent un vritable travail de fourmi
qui permet de recenser les situations. Ils tentent dapporter des solutions, notamment de
relogement, aux victimes des marchands de sommeil. Ils ne disposent pas, cependant, de
moyens suffisants pour imposer des sanctions vritablement dissuasives. Face des
marchands de sommeil qui profitent de la faiblesse des moyens de contrle, qui ont parfois
recours des SCI, des socits crans ou des hommes de paille et crent leur propre
insolvabilit, les maires, certes courageux, sont souvent dsarms. La diversit des textes en
vigueur ncessite, en effet, un personnel spcifique et form, hors de porte pour certaines
communes. En priode de rarfaction des deniers publics, il est souvent difficile, en pratique,
de mettre les menaces de premption dont ils disposent excution.

b. La ralit grandissante des divisons pavillonnaires savre difficile endiguer droit


constant

1- Cette difficult est, tout dabord, due ce que la notion de marchand de sommeil
recouvre des ralits diffrentes

Il nexiste pas de vritable dfinition juridique de marchand de sommeil . Il sagit dune


notion floue, diverse, parfois conteste par certains acteurs publics mais revendique par le
tissu associatif. Cette absence de dfinition juridique tient la diversit du phnomne. Il
peut, en effet, sagir de notables dont les revenus de marchands de sommeil sont souvent
indtectables (paiements en liquide, placements off-shore, etc.), qui possdent plusieurs
appartements plusieurs adresses. En cas de poursuite, ils ont souvent les moyens dorganiser
leur propre insolvabilit via des socits crans ou des hommes de paille. Les marchands de
sommeil peuvent aussi tre des propritaires dun ou deux logements, faibles revenus et qui,
ne pouvant faire face aux charges de proprits ou aux travaux ncessaires, louent ces
logements afin de se constituer un revenu complmentaire de leur salaire ou de leur retraite et
se retrouvent, consciemment ou pas, en infraction. Enfin, les marchands de sommeil peuvent

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Aubervilliers, Aulnay-sous-Bois, Bagnolet, Bobigny, Bondy, Clichy-sous-Bois, Drancy, Epinay-sur-Seine, Gagny,
La Courneuve, Le Blanc Mesnil, Le Pr-Saint-Gervais, Les Lilas, Les Pavillons-sous-Bois, Le Raincy, Livry-Gargan,
Montfermeil, Montreuil, Neuilly-Plaisance, Noisy-le-Sec, Noisy-le Grand, Pantin, Pierrefitte, Romainville, Rosny-sous-
Bois, Saint-Denis, Saint-Ouen, Sevran, Stains, Villemomble

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tre des chefs de filire dimmigration clandestine. Ces personnes louent, souvent une
mme adresse ou dans un mme immeuble, plusieurs mnages ou familles, de leur
nationalit ou de leur rgion dorigine, trs souvent en situation irrgulire. Les locaux
concerns peuvent parfois abriter des ateliers de travail clandestin. Ces criminels nhsitent
pas louer au matelas, cest--dire une mme pice plusieurs personnes, avec des horaires
pour y dormir afin de louer plusieurs fois le mme espace en 24 heures. Certains locaux-
poubelles peuvent mme parfois servir de chambre.

2- De surcroit, les acteurs publics et privs intervenant dans la lutte contre lhabitat
indigne et les marchands de sommeil sont trs divers et insuffisamment coordonns

Le maire et le prfet, en lien avec lAgence rgionale de Sant, disposent de moyens dagir.
Le traitement de lhabitat indigne relve, selon les cas, des pouvoirs de police spciale
exercs par les maires et les prfets. Leur exercice se traduit par la prise darrts qui
prescrivent des travaux et/ou toute autre mesure ncessaire : hbergement transitoire,
relogement, etc. Dans le cadre du pouvoir de police gnrale et face un danger imminent, le
maire peut aussi prendre toute mesure utile comme lvacuation immdiate. Ds lors que les
prescriptions prvues par les arrts de police spciale nont pas t intgralement respectes
dans les dlais fixs, lautorit comptente peut les faire excuter doffice, en lieu et place et
aux frais des propritaires. Les dpenses engages en excution doffice sont ensuite
recouvres auprs du propritaire. Il est possible de garantir la dpense sur le bien lui-mme
par un privilge spcial immobilier.

LAgence rgionale de sant (ARS) assure, quant elle, la mise en place des pouvoirs de
police du prfet concernant linsalubrit. Elle a lobligation dintervenir sous langle de la
sant dans lhabitat ds quil existe un risque pour la sant des habitants. LARS peut tre
informe de situations relevant de lhabitat insalubre la suite dune plainte des occupants ou
de tout signalement manant dune personne ayant connaissance dun logement prsentant un
risque pour la sant de ses occupants : travailleurs sociaux, forces de lordre, agents
communaux, services dpartementaux dincendie et de secours, associations, particuliers, etc.
Une enqute environnementale est alors ralise dans le logement afin didentifier les
dsordres pouvant porter atteinte la sant des occupants. En Ile-de-France, cette enqute est
assure soit par les agents de la Dlgation Territoriale (DT) de lARS du dpartement
concern, soit par le Service communal dhygine et de sant (SCHS) lorsquil existe, ou
encore par le Service Technique de lHabitat (STH) si le logement concern se situe Paris.
Cette expertise sanitaire se concrtise par un rapport denqute, dont les conclusions pourront,
aprs avis du Conseil Dpartemental de lEnvironnement et des Risques Sanitaires et
Technologiques (CODERST), justifier la prise dun arrt. En fonction des situations
rencontres, ces prescriptions pourront sassortir dune interdiction temporaire ou dfinitive
dhabiter, ce qui marque lobligation pour le propritaire dhberger temporairement pendant
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la dure des travaux ou de proposer un relogement pour les occupants. Le paiement des loyers
ainsi que le bail seront suspendus tant que le logement sera vis par larrt dinsalubrit. Les
allocations logement verses par les organismes de prestations sociales seront elles aussi
suspendues.

Lautorit judiciaire dispose aussi de moyens qui lui sont propres. Chaque Parquet francilien
comprend un service spcialis avec un magistrat rfrent pour lhabitat indigne. Le Parquet
sintresse au propritaire auteur de linfraction, lhbergeur et non la victime de lhabitat
indigne. Son rle est de voir quelles infractions peuvent tre retenues et, pour cela, diligente
une enqute de police afin de runir le maximum de preuves. Les services fiscaux sont
associs pendant lenqute de police pour vrifier sil existe une organisation de
linsolvabilit ou un blanchiment de fraude fiscale. Le Parquet nest quasiment jamais saisi
par lhabitant, mais souvent par des associations dont le rle dapport des preuves savre
souvent dcisif. Au tribunal de Grande Instance de Bobigny, chaque anne, 100 150
enqutes sont ouvertes en habitat indigne. Bien plus que des rseaux constitus, les dossiers
concernent en majorit des propritaires dont la situation financire est prcaire. Le TGI de
Paris dispose dun rfrent habitat indigne au Parquet pour la seule ville de Paris. Il est assist
par un groupe de cinq enquteurs spcialiss et spcifiquement ddis. La constitution de
partie civile des villes est souvent prcieuse sur le plan judiciaire.

Les ples dpartementaux de lutte contre lhabitat indigne (PDLHI) sont pilots par les
prfectures en lien avec le Conseil dpartemental et avec les communes dotes de services
communaux dhygine et de sant. Ils ont pour missions le dveloppement du reprage de
terrain mobilisant tous les acteurs potentiels, le traitement commun des plaintes et
signalements, la mise en uvre de lexcution doffice des mesures prescriptives travaux,
hbergement, relogement chaque fois que ncessaire, laccompagnement des communes les
moins armes pour la mise en uvre des polices gnrales et spciales, laccompagnement
social des populations le ncessitant et le lien avec les magistrats rfrents auprs des
Parquets.

Certains Services Communaux dHygine et de Sant (SCHS) existent aussi. La couverture


de lIle-de-France en SCHS est aujourdhui dsquilibre. En effet, elle est troitement lie
aux lois de dcentralisation de 1983 qui ont retenu une liste de SCHS fixe par dcret en 1984
et non revue depuis. Cette liste, qui permet le versement dune dotation gnrale de
dcentralisation, est obsolte, ce qui induit une inadquation entre les moyens et la couverture
territoriale. A titre dexemple, la ville de Clichy-sous-Bois ne dispose pas de SCHS ni de
dotation de lEtat.

Autre acteur, la SOREQA (Socit de requalification des quartiers anciens dgrads) est, pour
sa part, une socit publique locale damnagement. Elle constitue un outil au service des
collectivits membres (Paris, Plaine Commune, Est-ensemble, Nanterre) qui lui confient des
oprations damnagement via un trait de concession. Elle poursuit un objectif dintrt
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gnral et a pour mission notamment laccompagnement des coproprits dgrades, lachat
amiable ou lappropriation publique pour requalifier ou dmolir, la possibilit de grer
(travaux de scurit), laccompagnement des occupants jusquau relogement et la cession de
droits.

Paralllement, les acteurs privs et les associations accompagnent les victimes de marchands
de sommeil. Par exemple, la Fondation Abb Pierre, via lESH (Espace Solidarit Habitat)
travaille avec un rseau davocats parisiens intervenant dans le cadre de laide
juridictionnelle. La Fondation travaille en partenariat avec les oprateurs, les travailleurs
sociaux, le procureur pour des signalements, accompagne des personnes au contentieux et la
constitution de partie civile auprs des mnages et nhsite pas assigner ladministration
quand celle-ci refuse de prendre un arrt sur un logement.

II. Plusieurs dispositifs actuels savrent en pratique inaptes lutter contre les
marchands de sommeil

La loi prvoit actuellement des dispositions qui sont, en ralit, inadaptes une lutte plus
rsolue contre le phnomne des marchands de sommeil.

1- Annulation de la vente

Lannulation de la vente est en pratique faisable, mais elle nest possible quen cas de vices
cachs, derreur ou de dol. En cas dannulation, le vendeur se retrouve avec son bien et il lui
est difficile de le revendre, aprs lannulation de la prcdente vente, sans en diminuer le prix.
Cest donc le vendeur qui subit, in fine, les consquences de cette annulation, non le
marchand de sommeil acqureur qui rcupre sa mise de dpart. Dans lhypothse o lon
sattaquerait au marchand de sommeil, la nullit absolue ne pourrait tre invoque quen cas
de violation manifeste de lordre public. Pour cela, il faudrait apporter la preuve que lachat
tait justifi par lintention dagir au mpris de la loi, en tant que marchand de sommeil. L
encore, le bien serait restitu son ancien propritaire, probablement dans un tat de
dgradation importante, peut-tre mme habit. Encore une fois, lancien propritaire subirait
la situation, plus que le propritaire dlictueux.

De surcroit, cette procdure exige beaucoup de temps et de travail en amont. Lannulation


dune vente ncessite une analyse fine du march, notamment des dclarations dintention
daliner (DIA) sur la commune, et cette analyse pointue requiert un service de lurbanisme
constitu dexperts ddis avec des connaissances prcises du Code pnal comme du Code de
lurbanisme. Ainsi, lannulation de la vente est difficilement mobilisable, sanctionne

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indirectement lancien propritaire du bien et implique un cot important pour la
municipalit.

2- Obligation de vrification du casier judiciaire par le notaire lors dun acte


authentique de vente dun bien immobilier

La loi ALUR impose tout notaire, charg dtablir un acte authentique de vente dun bien
immobilier usage dhabitation ou dun fonds de commerce recevant du public usage total
ou partiel dhabitation, de vrifier le casier judiciaire de lacqureur personne physique ou des
associs ou mandataires sociaux de la SCI ou de la SNC se portant acqureur. Lobjectif est
dexaminer si lun ou plusieurs de ces candidats lacquisition na pas t condamn une
peine dinterdiction dacheter un tel bien, autrement que pour ses besoins personnels, durant
un dlai de 5 ans.

Aussi louable soit-elle, cette rgle ne tient pas compte des possibilits de contourner ce
contrle. La premire dcoule du fait quil suffit pour lviter que le marchand de sommeil
nachte pas directement limmeuble, mais se procure uniquement des parts sociales, une fois
limmeuble acquis par une personne morale dont il naura pas t immdiatement associ. De
plus, seule lacquisition par des socits civiles a t envisage par la loi. Or, rien ninterdit
une socit commerciale dacqurir un immeuble.

3- Lusage de lexpropriation sous sa forme actuelle

Il sagit dune procdure permettant une personne publique de contraindre un particulier ou


une personne morale cder la proprit de son bien contre une indemnit. Aujourdhui,
lexpropriation ne peut intervenir que si elle reprsente une utilit publique. Les juges
considrent quelle nest valable qu lpuisement de toutes les autres solutions telles que
lacquisition amiable ou le droit de premption. De plus, latteinte la proprit de la
personne exproprie ne doit pas tre disproportionne par rapport lobjectif poursuivi.
Enfin, lexpropriation nest considre dutilit publique que lorsquelle a pour objectif la
cration de lotissement communaux, la cration despaces verts, dtablissements
denseignements ou hospitaliers ou encore lamlioration de la voirie.

Cette procdure longue ne semble pas prendre en compte le cas despce dun pavillon
dgrad lou par un marchand de sommeil. Seule la mise en place dune procdure
dexpropriation simplifie pourrait permettre den faire un outil efficace dans la lutte contre
les marchands de sommeil.

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4- Confiscation de tous les biens du marchand de sommeil

La confiscation est une peine prvue par larticle 131-21, alina 6 du Code pnal. Elle
consiste en une dvolution du bien confisqu lEtat qui devient propritaire du bien et peut
le cder, le conserver ou le dtruire. La confiscation pourrait permettre dempcher le
marchand de sommeil de mettre ses biens la location, mais une confiscation totale de ses
derniers apparat comme une sanction lgalement disproportionne. Si lon comprend quil ne
peut pas continuer louer des biens, la confiscation de son domicile parait contraire
lobjectif recherch.

III. Face de telles insuffisances, la lutte contre les marchands de sommeil exige une
amlioration des outils juridiques actuels

1- Les dispositifs instaurs pas la loi ALUR doivent tre modifis

La loi n2014-366 du 24 mars 2014, dite loi ALUR, a ajout deux nouveaux groupes
dautorisation au Code de la construction et de lhabitation : une autorisation relative la
cration de logement dans du logement existant et le permis de louer . Destins lutter
contre les pratiques des marchands de sommeils, ces textes prsentent toutefois quelques
cueils de nature en rduire lefficacit.

- Lautorisation de cration de logement dans du logement a pour but dinformer les


collectivits territoriales de la mise disposition dun seul et mme logement au profit
de plusieurs familles ou individus ne prsentant pas de lien de parent ou de
proximit. Problme : la loi renvoyant une autorisation pralable aux travaux
conduisant la cration de plusieurs locaux dans un immeuble existant , la cration
de logements supplmentaires sans travaux pralables, mthode la plus utilise par les
marchands de sommeil, ne fait lobjet daucune autorisation.

- Lautorisation de mise en location dite, permis de louer , a t codifie aux


articles L 635-1 et suivant du Code civil. Elle permet une collectivit territoriale,
dans une zone dlimite, de subordonner toute mise en location dun logement une
autorisation pralable. Toutefois, laccent est uniquement plac sur la qualit du
bailleur, lequel doit prcisment dcliner son identit, etc. Sagissant de limmeuble,
sont simplement requis sa localisation, la dsignation et la consistance du logement, la
loi exigeant par ailleurs que soit annex le dossier de diagnostics techniques. Larticle
L 635-8 du Code de la construction et de lhabitation (CCH) dispose que lautorisation
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est sans incidence sur la qualification du logement au regard des caractristiques de
dcence ou du caractre indigne de lhabitat dfini larticle Ier de la loi du 31 mai
1990 visant la mise en uvre du droit au logement . Ainsi, un bailleur peut tout
fait obtenir un permis de louer pour un bien indcent et insalubre.

Afin de remdier ces cueils, chacun des nouveaux dispositifs que constituent les permis de
louer et de diviser, pourrait se voir amend selon les propositions suivantes :

- corrler lautorisation de mise en location avec lensemble des dispositifs de lutte


contre lhabitat indigne, indcent et insalubre afin de redonner lensemble une
pleine efficacit et une cohrence.

Cette mesure, conue pour des zones restrictivement dfinies, se devrait dintgrer un
contrle des caractristiques de dcence, de salubrit et de dignit des logements
concerns. La modification des textes pourrait tre base sur un systme dclaratif. Le
futur bailleur serait tenu de prsenter lautorit comptente, lors de la demande
dautorisation, un diagnostic complet du btiment dmontrant que ce dernier respecte
les critres ncessaires. Une seconde option rendrait systmatique un contrle par les
autorits in situ de la vrification des caractristiques de dcence, de salubrit et de
dignit. De la mme manire, un refus dautorisation devrait avoir pour consquence
de rsilier le bail, dniant ainsi au bailleur tout droit de rclamer des loyers.

- Ne plus subordonner lautorisation de cration de logement dans du logement


lexigence de la ralisation de travaux.

Dans la mesure o cette autorisation, dun genre parfaitement nouveau, est galement
circonscrite des zones strictement dlimites (article L111-6-1 du CCH), le
lgislateur doit se donner les moyens datteindre lobjectif recherch. Si cet objectif
est bien dviter la sur-occupation et non de contrler les travaux, alors lautorisation
mrite sans doute dtre subordonne non pas la ralisation de travaux (qui ne seront
souvent jamais envisags ni raliss), mais tout simplement la mise disposition
dun seul et mme logement des occupants ntant lis par aucun lien de parent ou
daffection. Llargissement sensible du champ dapplication de cette autorisation
devrait alors tre compens par une utilisation raisonne, par les collectivits, du
zonage concern.

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2- Les textes en vigueur doivent offrir un cadre juridique lisible et simplifi

La liste des infractions mobilisables en matire dhabitat indigne est longue 2. Pourtant, dans
la lutte contre les marchands de sommeil, larsenal normatif actuel napparat ni assez
efficace, ni lisible. En effet, mme si lon ne souhaitait sen tenir qu une tentative de
dfinition des critres dhabitabilit dun logement, plusieurs notions juridiques, proches,
mais distinctes, servies par plusieurs codes et textes non codifis, seraient ncessaires3.
Lautorit judiciaire a, dailleurs, souvent recours des dlits qui ne sont pas spcifiquement
destins aux marchands de sommeil, tel que le blanchiment de fraude fiscale loyers non
dclars aux impts ou la fraude aux prestations sociales prestations sociales indment
perues. Pour gagner en cohrence et lisibilit, il conviendrait de repenser lensemble des
critres, en les harmonisant, mais galement den oprer une nouvelle codification, aise
identifier :

- harmoniser les critres pour quil nen rsulte plus quune seule liste, laquelle
permettrait, si un logement devait en vrifier tous les points, de dterminer une fois
pour toutes et assez simplement que ce bien usage dhabitation est effectivement
habitable, dans des conditions de scurit, de sant et de confort acceptables.

- Runir lensemble des sanctions applicables au sein dun mme code. Un texte civil
pourrait, sur ce point, renvoyer plusieurs subdivisions du code pnal, mais sans plus
de dispersion des sources. Au plan de la codification, une subdivision cohrente et
regroupe serait ainsi crer, probablement au sein du Code de la construction et de
lhabitation.

Sans faire table rase des textes de lois en vigueur, des amendements lgislatifs prcis
permettraient de simplifier le travail des lus et de la justice, doffrir des outils plus effectifs
pour agir et apporter un cadre lisible et simplifi.

3- Une meilleure lutte contre les marchands de sommeil passe galement par
lexprimentation du rachat de pavillons par lEPFIF

2
Consulter la liste des infractions en matire dhabitat indigne en annexe
3
Conditions relatives la division dimmeubles existants, poses larticle L 111-6-1 du CCH ; Critres de
dcence, dfinis par le dcret n 2002-120 du 30 janvier 2002, non codifi ; Critres de salubrit, dfinis
Larticle L 1331-26 du Code de la sant publique ; Notion dhabitat indique, dfinie par une loi de 2009
auxquels doivent sajouter encore les conditions de la loi Carrez, etc.

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En parallle de nos travaux, la mise en place dun outil rapidement mobilisable nous a sembl
indispensable pour endiguer la progression des marchands de sommeil. Fruit dchanges
avec la prsidente de la Rgion Ile-de-France, le Prfet de Rgion et lEPFIF, le principe
dune exprimentation de rachat de pavillons menacs par la division et les marchands de
sommeil a t adopt par notre conseil dadministration du 23 mars 2017.

Une enveloppe de 20 millions deuros doit permettre de mener cette exprimentation sur deux
zones test identifies comme fragiles : Aulnay-sous-Bois et le bassin de vie Montfermeil-
Clichy-sous-Bois.

Lensemble de cette exprimentation va tre mene en parfaite coopration avec les lus
locaux et les services de leurs collectivits. La dfinition des zones dintervention et le choix
des modalits dacquisition se feront sous leur conduite, dans le cadre dune convention avec
lEPFIF.

Lobjectif est, la fois, dempcher les marchands de sommeil de mettre la main sur de
nouveaux pavillons et de permettre un nouvel usage de ces pavillons : accession sociale la
proprit ou habitation locative sociale, etc. LEPFIF a charg son Directeur Gnral
dentamer des discussions avec Action Logement et les bailleurs sociaux qui pourraient tre
intresss par ce nouveau dispositif.

IV. A cette amlioration des dispositifs existants, nous proposons dajouter des outils
indits.

Douze nouveaux dispositifs lgaux pourraient permettre de renforcer la lutte contre les marchands de
sommeil. Ils font lobjet des douze recommandations suivantes.

Recommandation n 1 :

Doter le droit franais dune dfinition claire des marchands de sommeil

Depuis 2005, le code pnal belge consacre un chapitre spcifique la lutte contre les
marchands de sommeil, et prvoit des sanctions parfois particulires, comme la
possibilit de confisquer la contrevaleur dun bien quand le marchand de sommeil
vend un proche le bien incrimin pour en viter la confiscation.

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Recommandation n 2 :

Saccorder sur une dfinition unique du logement dcent.

La dfinition actuelle du logement dcent repose sur quatre lments que sont le
dcret de 2002 sur le logement dcent, larticle L 111-6-1 et larticle R 111-2 du CCH
ainsi que les rglements sanitaires dpartementaux. Cette complexit aboutit ce que,
en pratique, soient prises en compte les dispositions les plus contraignantes, et
notamment, celles relatives aux hauteurs ou aux superficies. De plus, certains
lments sont contradictoires. Ainsi larticle 4 du dcret de 2002 exige une hauteur de
2,20 m mais renvoie, pour son calcul, larticle R 111-2 du CCH qui, lui, prend en
compte toutes les superficies dune hauteur suprieure 1,80 mtre.

Recommandation n 3 :

Crer une dfinition prcise et quantitative de la sur-occupation.

Aucune dfinition n'existe aujourdhui. Seul le Code de la sant publique, dans son
article L 1331-23, prvoit que des locaux ne peuvent tre mis disposition aux fins
d'habitation, titre gratuit ou onreux, dans des conditions qui conduisent
manifestement leur sur- occupation.

Il apparait ncessaire de crer une dfinition plus convaincante de la sur-occupation en


s'appuyant sur les critres de superficie du logement dj prvus l'article R 111-2 du
Code de la construction. Nous proposons de dfinir un logement comme sur-occup
ds lors quil dpasse de 50% les seuils de larticle R-111-2. Cette dfinition pourrait
tre insre dans l'article 1331-23 du Code de la sante publique et rappele dans le
contrat de bail.

Recommandation n 4 :

Amliorer le systme de fichage des marchands de sommeil.

Ajouter au fichier des marchands de sommeils condamns, une liste des SCI, ainsi que
les noms de leurs actionnaires, qui servent de support ces activits.

Recommandation n 5 :

Mettre en place un systme de dclaration simplifie qui protge le locataire comme le


propritaire.

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La premire dclaration aurait pour but de vrifier la pertinence du nombre de
logements crs alors que la seconde devrait s'assurer que le logement dont la cration
a t autoris par le droit de l'urbanisme possde bien, pour pouvoir tre lou, les
caractristiques de la dcence. Le propritaire serait ainsi protg contre toute
poursuite ultrieure fonde sur le caractre non dcent du logement.

Les textes des articles L 634-1 du CCH et suivants sont inutilement compliqus en
distinguant dclaration pralable et autorisation. Aujourdhui, lautorisation pralable
est sans effet sur la rvocation du bail, tandis que le permis de louer ne prend pas en
compte les caractres de dcence du bien.

Recommandation n 6 :

Appliquer les rgles gnrales de construction aux oprations de division dun btiment.

En rendant obligatoire le respect des rgles gnrales de construction lors de la


transformation du bti existant ncessaire la division, nous autorisons la sanction du
non-respect des rgles gnrales de construction lors des oprations de transformation.

Nous devons, pour cela, modifier l'article R 111-1-1 en prcisant que ses dispositions
sappliquent galement aux transformations des btiments dans le but daccroitre le
nombre de logements quils abritent .

Recommandation n 7 :

Instaurer un droit de premption adapt la lutte contre les marchands de sommeil.

La purge du droit de premption est loccasion dune utile information des


collectivits locales. Elle doit permettre la commune dengager un dialogue avec
lacheteur afin de dceler tout faisceau dindices permettant de souponner une
opration de marchands de sommeil (prix plus lev que le march, etc.)

Deux pistes dvolutions permettraient dajouter cette technique juridique au cortge


des outils proposs aux collectivits pour lutter contre le dveloppement des
marchands de sommeil :

- une volution a minima par linstauration dune indication obligatoire du nom de


lacqureur envisag dans la DIA. Le rgime actuel des droits de premption urbains,
simples comme renforcs, fait pour lheure de cette indication une mention
uniquement facultative dans la DIA. Pourtant, il est dautres droits de premption, tel
celui confr aux SAFER notamment, pour lesquels le nom de lacqureur est exig
titre de validit de la notification. Exiger dans les zones o les pratiques de marchands
de sommeil tendent se dvelopper que le bnficiaire du DPU dispose
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systmatiquement dun renseignement sur le nom et la qualit de lacqureur
permettrait aux pouvoirs publics danticiper ;

- une volution a maxima par linstauration dun nouveau motif de premption.


Ajouter au nombre des motifs de premption la lutte contre les marchands de
sommeils, moyennant ldiction dun droit de premption appropri, pourrait
constituer une solution.

.
Recommandation n 8 :

Rendre systmatique la confiscation des biens immobiliers utiliss par les marchands de
sommeil en cas de condamnation dun marchand de sommeil.

Pour cela, il est ncessaire de crer, en cas de violation des nouvelles rgles poses,
des sanctions spcifiques qui peuvent s'inspirer de celles prvues par l'article L 480-4-
1 du code de l'urbanisme.

Une rforme souple conduirait la rserver aux hypothses de rcidive. Une rforme
plus radicale en ferait directement une peine principale, ds la premire
condamnation4.

Recommandation n 9 :

Interdire laccumulation de biens aux mauvais payeurs.

Empcher tout dbiteur de charges locatives lacquisition dun bien supplmentaire


dans la coproprit o il dtient dj ce bien. Lapurement de sa dette, ncessaire au
bon fonctionnement de la coproprit, doit tre une condition indispensable avant
denvisager tout nouveau rachat locatif.

Recommandation n 10 :

Etablir un nouveau rgime dexpropriation indemnit rduite.

Ce nouveau rgime dexpropriation viserait les biens qui, dune part, ne vrifieraient
pas les critres dhabitabilit tels que pralablement redfinis, et qui, dautre part,
auraient t mis disposition usage dhabitation envers plusieurs occupants.

4
Larticle L 225-19 du Code pnal prvoit dj que puisse tre confisqu soit le droit de proprit, soit simplement lusufruit du
bien concern. Reste que le caractre complmentaire de lensemble de ces sanctions pnales en rduit sensiblement lefficacit.

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Nanmoins, une piste plus souple dexpropriation pourrait voir le jour en instaurant
une cession temporaire, moins attentatoire au droit de proprit.

Il faudrait, pour cela, ajouter une sanction dexpropriation ou de saisie du bien


larticle 225-14 du Code pnal qui punit de cinq ans demprisonnement et de 150 000
euros damende le fait de soumettre une personne, dont la vulnrabilit ou ltat de
dpendance sont apparents ou connus de lauteur, des conditions dhbergement
incompatibles avec la dignit humaine .

Lagence nationale de lhabitat (ANAH) utilise un dispositif dexpropriation


simplifie dans le cadre de la rsorption de lhabitat irrmdiable ou dangereux (RHI).
Cet embryon dexpropriation simplifie li lhabitat insalubre peut servir
dexemple.

Recommandation n 11 :

Crer une police de lhabitat pour lutter sur le terrain.

Attribuer aux EPCI la comptence de crer une police administrative dlgue la


protection des habitants sur le territoire. Cette police prendra en charge lindcence,
lindignit et la division illgale.

Recommandation n 12 :

Instaurer un mcanisme de financement pour rnover lhabitat vtuste.

Permettre aux mnages en difficult dviter la dvalorisation de leurs biens et la


revente des marchands de sommeil. Mise en place dun programme de rnovation
des logements passoires ou dun dispositif fiscal destination des foyers modestes.

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ANNEXE

Liste des infractions existantes en matire dhabitat indigne

Les infractions au Code pnal :

Aide l'entre, la circulation ou aux sjours irrguliers d'un tranger en France

Aide l'entre, la circulation ou au sjour irrguliers d'un tranger en France ou dans l'espace
Schengen ayant pour effet de le soumettre a des conditions incompatibles avec la dignit humaine

Soumission d'une personne vulnrable ou dpendante des conditions d'hbergement indignes

Soumission de plusieurs personnes vulnrables ou dpendantes des conditions d'hbergement


indignes

Soumission d'un mineur des conditions d'hbergement indignes

Soumission de plusieurs personnes vulnrables ou dpendantes dont au moins un mineur des


conditions d'hbergement indigne

Destruction de bien appartenant autrui

Dgradation de bien appartenant autrui

Menace ritre de mort, de crime ou de dlit

Destruction/Dgradation lgre N7905 Contravention de 5me classe

Menace ritre de destruction Contravention de 4e classe

Menace ritre de dgradation Contravention de 4e classe

Menace ritre de violence lgre Contravention de 3e classe

Mise en danger

Blessures involontaires ITT suprieure 3 mois par violation manifestement dlibre d'une
obligation de scurit ou de prudence

Blessures involontaires ITT suprieure 3 mois

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Blessures involontaires ITT infrieure 3 mois par violation manifestement dlibre d'une
obligation de scurit ou de prudence

Blessures involontaires ITT infrieure ou gale 3 mois (contravention 5 classe)

Non-assistance personne en danger

Mise disposition lucrative, pour l'habitation, de bien immobilier appartenant a autrui sans son
autorisation

Les infractions au Code de la sant publique :

Remise disposition dun local vacant insalubre, dangereux ou impropre lhabitation

Habitation ou utilisation de mauvaise foi dun local insalubre ou dangereux dans un immeuble
malgr interdiction administrative

Inexcution d'une injonction de mise en conformit de local ou installation prsentant un danger pour
la sant ou la scurit des occupants

Destruction, dgradation ou dtrioration de local dans le but d'en faire partir les occupants aprs
notification de mesure lie l'insalubrit

Refus, sans motif lgitime et malgr mise en demeure, d'excuter les mesures prescrites pour
remdier a l'insalubrit d'un immeuble

Mise disposition aux fins dhabitation dun local par nature impropre cette destination malgr
mise en demeure

Mise disposition dun local aux fins dhabitation dans des conditions de sur-occupation malgr
mise en demeure

Les infractions au Code de la construction et de lhabitation :

Menace ou acte dintimidation en vue de contraindre loccupant dun local insalubre renoncer son
droit au relogement ou un hbergement dcent

Dtrioration d'un local le rendant impropre l'habitation pour faire renoncer l'occupant son droit
au relogement ou un hbergement

Perception de somme ou loyer pour l'occupation d'un local ayant fait l'objet d'une mise en demeure
ou d'une injonction pour insalubrit, dangerosit ou sur

Refus de reloger ou d'hberger l'occupant d'un local

Destruction, dgradation ou dtrioration de local faisant l'objet d'un arrte de pril dans le but d'en
faire partir les occupants

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Refus dlibr, sans motif lgitime et malgr mise en demeure, d'excuter sur un btiment menaant
ruine les travaux prescrits par l'arrt de pril

Location ou mise disposition de mauvaise foi de local vacant menaant ruine - arrt de pril
notifi

Habitation ou utilisation de mauvaise foi d'un local malgr interdiction administrative - arrt de
pril

Mise disposition, en vente ou en location de local destin l'habitation provenant d'une division
interdite d'immeuble par appartements

Non-installation de dispositif contre l'incendie dans un Immeuble recevant du public (contraventions


de 5 classe)

Ouverture sans autorisation dun tablissement recevant du public non conforme aux rgles de
scurit N 4559 (contravention de 5 classe)

Refus de fermer un tablissement recevant du public non conforme aux rgles de scurit malgr
mise en demeure

Refus dlibr, sans motif lgitime et malgr mise en demeure, d'excuter sur un tablissement
d'hbergement les travaux prescrits pour des raisons d'inscurit

Location de local d'hbergement ou chambre dans des conditions de sur-occupation manifeste

Destruction, dgradation ou dtrioration d'un local d'hbergement faisant l'objet d'un arrt de
cessation de sa situation d'inscurit pour en faire partir les occupants

Habitation ou utilisation de mauvaise foi dun local dhbergement dans un ERP malgr interdiction
dhabiter ou dutiliser pour raisons dinscurit

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