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2005
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Trabajo elaborado por encargo del Dilogo Regional de Poltica del Banco Interamericano de Desarrollo, BID.
Una primera versin (abril 2005) fue presentada en una teleconferencia en el BID y luego distribuida limitadamente. La
actual versin (julio 2005) recoge los comentarios recibidos, entre otros, de Wanda Engel y de Carlos Acua.
La autora agradece en especial a Antonio Quintin, Fabin Repetto, Elba Luna, Juan Carlos Cortzar, Mara Bucciarelli y
Maigualida Torres, as como a todas las personas que en los pases dispusieron generosamente de su tiempo proveyendo
datos y pistas para apoyar esta investigacin. Destacamos, en este sentido, el crucial apoyo de: Jos Alberto Bonifacio y
Teresa Maffeis (Argentina); Regina Pacheco, Vera Schattan P. Coelho, Rosilda Mendes, Rose Marie Inojosa, Nathalie
Beghin, Frederico Jos Lustosa Da Costa, Luciano Prates Junqueira, Enrique Saravia, Francisco Gaetani, Marcus Melo y
Tereza Cotta (Brasil); Franz Xavier Barrios, Marianella Curi y Juan Carlos Chvez Corrales (Bolivia); Mauricio Muoz y
Vernica Silva (Chile); Mnica Tapia (Mxico).
Tambin aportaron informaciones: Marco Akerman, Regina Faria, Lenaura Lobato, Adriana Aranhas y Sonia Fleury
(Brasil); John Scott, Allison Rowland, Mara del Carmen Pardo, Enrique Cabrero, Tomislav Lendo, Tbata Vilar e Iliana
Yaschine (Mxico).
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
integracin entre sectores permite que las diferencias entre ellos puedan ser usadas productivamente
para resolver problemas sociales. Esta premisa remite a un fundamento tcnico de la intersectorialidad
consistente con la idea de que crea mejores soluciones (que la sectorialidad) porque permite compartir
los recursos que son propios de cada sector.
En la primera premisa los sectores se corresponden con especialidades del conocimiento que, a su
vez, remiten al criterio convencional de organizacin gubernamental (sector educacin, sector salud,
etc.). En la segunda premisa, en cambio, los sectores pueden referir tambin a las grandes lgicas de
accin colectiva y mecanismos de coordinacin social y, por tanto, la intersectorialidad, eventualmente,
puede significar la articulacin entre el sector pblico, el sector social, y el sector mercantil.
Una vez reconocidos estos dos posibles fundamentos de la intersectorialidad, hay que intentar
desentraar los elementos bsicos que haran parte del concepto.
En este sentido, el primer elemento que cabe destacar es el de la integracin, presente en todas
las definiciones de intersectorialidad 1 . Este elemento ha sido incluso asimilado a la nocin de
intersectorialidad. As, por ejemplo, la UNESCO habla de polticas sociales integradas para referirse a
la intersectorialidad (UNESCO, 1990: 95). La sectorizacin, afirma, es un reordenamiento necesario de
la realidad para actuar sobre ella con un criterio de divisin tcnica del trabajo, pero slo una visin
integradora, asociativa, intersectorial permite controlar las exigencias de una estrategia global para el
desarrollo. As entendida, el reto de la intersectorialidad supone la integracin conceptual de
objetivos, la integracin administrativa de algunos procesos y el derrumbe (al menos hipotticamente)
de cotos cerrados o feudos (Idem).
Un segundo elemento que puede ayudar a construir el concepto es el de la inclusividad en el
sentido de que la intersectorialidad afecta desde el diseo hasta la evaluacin de las acciones. Al
respecto, Rufin y Palma (1990) tempranamente llaman la atencin acerca de que el concepto de
intersectorialidad representa no slo un cuestionamiento conceptual a las polticas sociales, sino una
pauta de accin para su implementacin. Bajo este marco, ya a principios de los 80, la Organizacin
Panamericana de la Salud defina la intersectorialidad como el proceso en que los objetivos, las
estrategias, las actividades y los recursos de cada sector se consideran segn sus repercusiones y
efectos en los objetivos, las estrategias, las actividades y los recursos de los dems sectores (OMS/OPS,
1982, citado por Rufin y Palma, 1990: 130).
Un tercer elemento que cabe incorporar al concepto es el de mancomunidad, dado que la
intersectorialidad supone compartir recursos, responsabilidades y acciones (Mendes y Fernandez,
2004: 121) y, por lo tanto, necesariamente interpela a la solidaridad o al poder.
Si se retiene sobre todo ese tercer elemento, se hace evidente que la intersectorialidad es un
proceso poltico que como tal envuelve el enfrentamiento de contradicciones, restricciones y
resistencias, ms aun habida cuenta de que se erige como alternativa y, por ende, como crtica a lo
sectorial. La intersectorialidad puede cuestionar, de hecho, a lo menos dos postulados de la gestin
social (Rufin y Palma, 1990):
- La estructura de la administracin pblica caracterizada por los ministerios que atienden a una
especializacin sectorial.
- Los mecanismos de asignacin de recursos segn partidas sectoriales.
Por otra parte, la predominancia de un ethos corporativo profesional convierte a la
intersectorialidad tambin en un problema cultural. Una de las expresiones de esta limitante la resean
Rufin y Palma (1990: 133): es necesario pensar intersectorialmente para llevar a cabo polticas de
1
Conseguimos dos definiciones de intersectorialidad:
- Convergencia de esfuerzos de diferentes sectores gubernamentales y no gubernamentales para producir polticas
integrales e integradas que ofrezcan respuestas a las necesidades generales (Fernandez y Mendes, 2003).
- Articulacin de saberes y experiencias en el planeamiento, realizacin y evaluacin de acciones, con el objetivo de
alcanzar resultados integrados en situaciones complejas, buscando un efecto sinrgico en el desarrollo social (Junqueira
[et al], 1998).
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ese contenido.
Puesta en prctica, sin embargo, la intersectorialidad puede allanar el camino para la
interdisciplinariedad y la transectorialidad. En efecto, la intersectorialidad puede conducir a la
interdisciplinariedad al facilitar la negociacin entre diferentes puntos de vista, para deducir sobre la
representacin considerada adecuada teniendo en vista la accin (Forerez, 1995, citado por Junqueira,
2000: 41). Tambin puede conducir a la transectorialidad al crear una nueva mirada e instaurar nuevos
valores, mediante el respeto de las diferencias y la incorporacin de contribuciones de cada poltica
social en la comprensin y en la superacin de problemas sociales (Junqueira, 2000: 43),
De cualquier manera, mientras varias nociones llaman la atencin sobre abordajes alternativos a
la disciplinariedad para la produccin de conocimientos, la intersectorialidad se presenta como una
estrategia para la solucin de problemas 2 . Examinaremos a continuacin cmo puede ser
operacionalizado el concepto.
2
Almeida Filho (2000), quien se refiere a esta diferenciacin usando como referencia a la salud, intenta evaluar crticamente
las definiciones de disciplinariedad y sus correlatos: multidisciplinariedad, pluridisciplinariedad, interdisciplinariedad
auxiliar, metadisciplinariedad, interdisciplinariedad y transdisciplinariedad.
3
Subirats y Brugu (2004), acudiendo a Percy-Smith sealan que una sencilla explotacin de las estadsticas muestran las
altsimas correlaciones entre, por ejemplo, precariedad laboral, desproteccin social, monoparentalidad y gnero; o bien,
entre barrios guetizados, infravivienda, segregacin tnica, pobreza y sobreincidencia de enfermedades, para explicar la
exclusin.
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como la creciente preocupacin por la calidad de vida revelan la importancia de las polticas integrales.
A su vez, el enfoque de capacidades y el relevamiento de la importancia de la variable espacial,
sobre todo para el combate de la pobreza, dan cuenta de dos categoras claves en la poltica social, la
familia y el territorio, las que no pueden sino abordarse integralmente.
b) Proyectos que involucran a la ciudad como un todo
Cuando los municipios (o las ciudades) asumen proyectos globales, tales como la mejora de la
calidad de vida de la ciudadana, el desarrollo sustentable o la lucha contra la exclusin, tienden a
aflorar enfoques integrados. El municipio, de hecho, es un mbito privilegiado para la integracin de
las polticas pblicas, y en particular de las polticas sociales. Como lo destaca Junqueira (1998: 91):
es en el mbito del municipio, percibido como el espacio donde la poblacin tiene acceso a los
servicios y donde se manifiestan sus problemas, donde se hace viable la articulacin de las polticas
sociales para dar mayor eficacia a su gestin. Es evidente, adems que una poltica efectivamente
redistributiva, que busca que las personas no sean discriminadas en funcin del lugar donde viven, no
puede prescindir del componente territorial (Santos, 1998, citado por Carvalho, 2004).
c) Descentralizacin de la ejecucin de polticas sociales
La situacin descrita arriba se potencia cuando los municipios tienen competencias decisorias y
recursos para encargarse de los servicios sociales. Palma (1985: 42) tempranamente sealaba que la
comuna podra ser un mbito de integracin de la poltica social, a travs de servicios sociales ms o
menos unificados, admitiendo que la descentralizacin representa una modalidad que puede
eventualmente superar la desarticulacin burocrtica del campo social. Este proceso ha irrumpido en la
escena latinoamericana en los ltimos veinticinco aos, crendole ms viabilidad a la intersectorialidad.
d) Centralizacin de la formulacin o coordinacin de las polticas sociales
Cuando se hace necesario elaborar agendas concertadas de desarrollo social o construir un marco
comn a las acciones, se tienden a crear mbitos o procesos articuladores de los distintos sectores que
operan en el campo de lo social. Desde hace cerca de treinta aos, bajo este marco, en el nivel nacional
ha venido perfilndose la nocin de autoridad social sobre todo con el objeto de crear un interlocutor
vlido frente a las autoridades econmicas, pero tambin con fines de coordinacin de las instituciones
relacionadas con las polticas sociales. Ambos problemas se reeditan especialmente a partir de la crisis
econmica de los 80.
En cada una de tales situaciones, la operacionalizacin de la intersectorialidad tiende a
sustentarse en la hiptesis de que nuevas institucionalidades de carcter plural pueden inducir a mejores
patrones de desempeo organizacionales. As, su adopcin como estrategia intenta aportar:
- Un nuevo criterio de planificacin y direccin macropoltica.
- Un nuevo formato de organizacin del gobierno o de los servicios pblicos.
- Un nuevo abordaje de las polticas transversales.
De hecho, tanto de la revisin de la literatura como de la exploracin emprica, queda
fuertemente insinuado que la intersectorialidad es un concepto que se materializa a travs de formas
estructurales.
La tesis que ac sustentaremos es que existen distintas combinaciones institucionales
dependiendo de los mbitos de aplicacin de la intersectorialidad, a saber:
a) Las fases de la gestin: la intersectorialidad puede abarcar la institucionalidad encargada de los
procesos de formulacin e implementacin de las polticas; o slo de los primeros.
b) La cobertura de las polticas: la intersectorialidad puede tratar de cubrir la totalidad de las
polticas pblicas; slo las polticas sociales; y respecto de stas, todas o algunas (como las de combate
a la pobreza).
La atencin en tales mbitos y sus combinaciones ayuda a delimitar los ambientes en que se
mueve la intersectorialidad y sus grados de complejidad.
El Cuadro N 1 que se presenta a continuacin intenta ofrecer un panorama sinptico de los casos
tipos encontrados en cada combinacin.
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Cuadro N 1
La presencia de la intersectorialidad en el gobierno y gestin de lo social
(Casos Tipos)
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Es notable la escasez de la literatura que ofrece anlisis de casos prcticos.
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El gobierno multinivel no supone un proceso de descentralizacin competencial sino de concurrencia de las mismas
(Brugu, [et al], por publicar: 9).
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Acua (2005), plantea al respecto que los Ministerios y muchas veces las propias Secretaras y/o Subsecretaras dentro de
un mismo Ministerio, cubren, por definicin, temticas que se resuelven en el marco de legislaciones distintas, por lo que
actan en un contexto de reglas de juego distintos. Cada Ministerio, adems, opera en un espacio donde participan actores
distintos.
7
Recurdese que a partir de los procesos de descentralizacin poltico-administrativa, las autoridades de las
municipalidades son elegidas por la soberana popular, en vez de nombradas por la autoridad central, dotndolas de
autonoma poltica.
8
En Chile, por ejemplo, los gobiernos regionales aunque son personas de derecho pblico y tienen importantes niveles de
autonoma para decidir sobre el gasto, mantienen ciertas restricciones. De hecho, la Ley Orgnica Constitucional de Bases
de la Administracin del Estado, establece que los ministerios se desconcentrarn territorialmente mediante Secretaras
Regionales Ministeriales (Seremis) cuyos secretarios son designados por los ministros sectoriales. Por otra parte, el
Presidente del Gobierno Regional (el Intendente Regional) es designado por el Presidente de la Repblica.
Debemos estas aclaraciones a Mauricio Muoz en comunicaciones electrnicas del 09/03/2005 y del 14/07/2005).
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aconseja la creacin de estructuras organizacionales o procesos formales que habiliten a todas las partes
a influir sobre la definicin de los problemas y la planificacin de las soluciones 9 . Direcciones
colegiadas y rotativas, as como foros de deliberacin donde los sectores puedan desarrollar una
perspectiva comn sobre el problema a resolver y construir relaciones de confianza, pueden proveer
esta oportunidad, como lo apreciaremos en detalle luego.
Por otra parte, las experiencias sugieren que es clave disponer de variados mecanismos
integradores internos que ayuden a la creacin de reales comunidades de sentido. Bajo este marco
cobran ms importancia, por ejemplo, los planes elaborados participativamente entre todos los actores
implicados en las acciones intersectoriales, ya que pueden contribuir a generar visiones compartidas.
En paralelo, tambin pueden ayudar las plataformas electrnicas que facilitan la interlocucin y el
compartir la informacin, como se est intentando, por ejemplo, en Chile.
Si adems, en un proyecto a mediano plazo, se considera que hay que vencer resistencias
culturales, la participacin ciudadana puede revelarse como un mecanismo para crear capacidades
integradoras en las comunidades para actuar sobre sus condiciones de vida. Lo territorial siempre es
un encuentro de la intersectorialidad pero no necesariamente debe ser su desenlace. La participacin
ciudadana anclada en lo local y en lo sectorial crea ms bien condiciones adversas a la
intersectorialidad. En este sentido hay evidencias que los consejos sectoriales de participacin pueden
asentar ms las diferencias y segmentar a los sujetos (Font y Blanco, 2005). En cambio, la figura del
presupuesto participativo que tiene como base una divisin territorial de la ciudad, sobre todo cuando
se constituye en un instrumento de inversin segn las prioridades sociales y se basa en procesos
deliberativos, tal como lo reconoce Sintomer (2005), facilita el desarrollo de esas capacidades y puede
adems propiciar la cooperacin transversal de los distintos servicios pblicos en un territorio 10 . De
hecho, el presupuesto participativo facilita la articulacin de los problemas microlocales con los temas
globales, por parte de la ciudadana. Con ello abre una posibilidad concreta de que lo local (y la
participacin ciudadana) no quede aislado de los temas que inciden significativamente en la
construccin de ciudadana 11 .
En trminos generales, adems, la experiencia sugiere que acudir a estrategias de gestin
integrada ms que a cambios en las estructuras organizativas puede ayudar a minimizar el conflicto que
conlleva la intersectorialidad.
Es evidente adems, que cuando ella tiene un fundamento poltico, hay mayores probabilidades
de que se venzan resistencias. De hecho, un proyecto compartido en trminos de polticas pblicas
proactivas para la mejora de la calidad de vida y la lucha contra la exclusin social, provee un marco no
slo terica sino polticamente afn con un enfoque intersectorial. Hay que tomar, sin embargo, esa
afirmacin con cuidado. Aun experiencias que han nacido con un expreso fundamento poltico de ese
tipo, pueden toparse con algunos de los condicionantes institucionales ya aludidos. El caso de Fortaleza
que describiremos en el siguiente punto, ilustra esos riesgos al punto de llevar a sus mentores 12 a
9
Parte de las consideraciones que siguen han sido tomadas de Kalegaonkar y Brown (2000) quienes se refieren a la
cooperacin intersectorial entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, aunque sus conclusiones son extensibles al tema
que nos ocupa.
10
Sintomer, en relacin con esto ltimo y refirindose a casos europeos menciona la experiencia de algunos lugares en
Francia donde en cada barrio hay un responsable poltico y administrativo para hacer seguimiento a todos los problemas y
solicitudes de la ciudadana. En Alemania el objetivo mayor de los presupuestos participativos es expresamente introducir
ms transversalidad en las administraciones.
11
Sintomer (2005) y Cunill (1991; 1997; 2004), entre otros, llaman la atencin sobre el hecho de que la participacin
ciudadana circunscrita slo al mbito de lo local puede convertirse en una trampa. En este sentido. Sintomer se refiere al
efecto nimby (not in my backyard) que la participacin puede producir. Sostiene, sin embargo, que el efecto nimby
pierde su fuerza cuando los ciudadanos tienen que justificar sus reivindicaciones frente a los otros ciudadanos y no
solamente frente a los responsables polticos. La presin a la generalizacin que la deliberacin en pblico pone sobre los
que participan, puede tener este efecto.
12
Rose Marie Inojosa y Luciano Prates Junqueira en comunicacin electrnica del 28/02/2005.
9
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qu aporta cada Caso Tipo a la teora y a la praxis de la intersectorialidad. Antes de pasar a ellos,
mostramos en el Cuadro N 2 los ejemplos de aplicacin de los distintos casos, que nos servirn para
describirlos.
Cuadro N 2
La presencia de la intersectorialidad en el gobierno y gestin de lo social
(Ejemplos de aplicaciones)
13
Supuestamente tambin hay experiencias en Belo Horizonte y Minas Gerais (segn comunicacin electrnica del 20 de
enero de 2005 de Luciano A. Prates Junqueira). Por otra parte, la alcalda de Tres Lagos en el estado de Mato Grosso do
Sul, habra replicado el modelo de Maranhao (segn comunicacin electrnica del 1 de febrero de 2005 de Frederico
Lustosa), sin embargo no conseguimos documentacin al respecto, salvo una breve alusin de Ckagnazaroff (2002) a una
propuesta de intersectorialidad en la Alcalda Municipal de Belo Horizonte.
11
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14
La FUNDAP es una institucin del gobierno del estado de So Paulo destinada a capacitar funcionarios y efectuar
investigaciones encomendadas por el gobierno, que se apoya en instituciones acadmicas como la Fundacin Getlio
Vargas. Segn lo resea Inojosa (1997), en 1990 la FUNDAP realiz con la Escuela Nacional de Salud Pblica de la
Universidad de So Paulo y PROAHSA de la Fundacin Getlio Vargas, una evaluacin de la municipalizacin en diez
capitales, para el Ministerio de Salud. A partir de all la FUNDAP fue contratada por varios municipios para desarrollar
proyectos de consultora y pudo observar muchos ejemplos y situaciones que indicaban la imposibilidad de resolucin de
problemas de la poblacin exclusivamente por medio de la actuacin sectorial.
15
Se reconoce que un importante agente promotor de los cambios en las polticas sociales, y en particular de la salud, fue el
Movimiento de Reforma Sanitaria que se gest a fines de la dcada del 70, inspirado en la Reforma Sanitaria Italiana y que
ejerci un papel activo en la oposicin al rgimen autoritario de la poca. En s, desde los aos 40 se han emprendido
esfuerzos para producir un cambio teniendo a la salud como eje de la transformacin. De hecho, el movimiento sanitario
est entre los movimientos sociales ms articulados en defensa de la democratizacin de la sociedad brasilea,
contribuyendo con cambios paradigmticos, legislativos y administrativos.
En particular, el Movimiento Sanitarista, aliado a otras fuerzas polticas en el proceso constituyente, logra inscribir a la
salud como derecho universal en la Constitucin de 1988 y consagrar como directrices para el sistema de salud la
descentralizacin, la atencin integral y la participacin. La Constitucin tambin consagra como derechos sociales la
educacin, el trabajo, el ocio, la seguridad (vase al respecto: Westphal y Mendes, 2000; Mendes, 2004; Inojosa, 1997).
16
El PFL, segn las fuentes consultadas, es considerado como el partido ms conservador dentro de los grandes partidos
brasileos. Para el perodo en referencia, haca parte de la alianza de partidos que prim durante el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso.
Por su parte, el PMDB es un partido que no tiene contornos ideolgicos claramente definidos.
17
Segn comunicacin electrnica del 01/02/2005 de Frederico Lustosa da Costa, quien fue el investigador encargado de
formular la base conceptual de la reforma.
18
ste fue expresamente uno de los compromisos orientadores de la reforma de Maranho. Adems, entre los objetivos
figuraba el de adoptar una gestin integrada de las diferentes gerencias pblicas en la solucin de los problemas colectivos,
nunca resueltos satisfactoriamente cuando son examinados bajo una perspectiva sectorial (Governo do Estado do
Maranho, 1998: 7).
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Con base en estos principios, aparecen relevados tres actores en el CASO FIPP: rganos rectores
centrales suprasectoriales; rganos rectores regionales suprasectoriales; y regiones administrativas, que
se examinan a continuacin.
- Las secretaras centrales suprasectoriales. En uno y otro caso, en sustitucin de las secretaras
sectoriales, se crean rganos rectores (equivalentes a los ministerios, a nivel central) sobre problemas
especficos. En Fortaleza se disean tres secretaras de este tipo, entre ellas la Secretara Municipal de
Desarrollo Social que sustituye a cuatro secretaras sectoriales, y que planifica y define las prioridades
de las acciones sociales que tienen que ver con la ciudad 19 .
En el estado de Maranho, por su parte, se propone la creacin de seis secretaras (denominadas
gerencias centrales) para realizar el planeamiento global de una funcin especfica, cuatro de ellas
referidas directamente a problemas sustantivos: Calidad de Vida, que trataba de salud, saneamiento y
medio ambiente; Desarrollo Humano, que actuaba en educacin, cultura y deportes; Desarrollo Social,
orientada hacia el trabajo y empleo, asistencia social, reforma agraria, etc.; e Infraestructura.
Previo a la tarea de creacin de estos entes estaba prevista la reduccin del nmero de rganos y
de niveles jerrquicos.
- Las regiones administrativas. En todos los casos, para la planificacin y gestin de las
polticas se adopta un criterio geogrfico. En Maranho se propone la divisin del estado en 18
regiones administrativas. Por su parte, el municipio de Fortaleza se divide en seis regiones, de 350.000
habitantes aproximadamente cada una. El supuesto adoptado es que las condiciones territoriales,
urbanas y de medio ambiente de los microespacios interactan con la organizacin social de los grupos
poblacionales que all viven y/o trabajan y que esa interaccin genera demandas y necesidades
especficas (Junqueira [et al], 1998).
- Las secretaras regionales suprasectoriales. Para gerenciar cada regin y ejecutar las acciones
que correspondan, en ambas experiencias se contempla este tipo de rganos. En el municipio de
Fortaleza se disea una Secretara Ejecutiva Regional por cada regin, con la finalidad expresa de
proporcionar condiciones para la mejora de la calidad de vida de la poblacin de la respectiva regin.
Especficamente, el modelo prev que las secretaras regionales sean responsables de la coordinacin
de los servicios pblicos prestados en su regin y de los equipos multiprofesionales encargados de la
infraestructura urbana. En este sentido, las acciones de las secretaras regionales no se limitan
exclusivamente a las polticas sociales, sino que tambin se extienden a las reas de infraestructura y
medio ambiente. Para realizar estas acciones de manera integrada, las secretaras regionales se
estructuran en torno a dos instancias articuladoras del planeamiento y de la accin intersectorial: una
gerencia de desarrollo social y otra gerencia de desarrollo territorial y medio ambiente. Se supone que
estas gerencias actan con equipos multiprofesionales, organizadas matricialmente para brindar
atencin a la poblacin y, sobre todo, asesorar tcnicamente a las unidades de prestacin de los
servicios pblicos (Junqueira, 1998). Las acciones ejecutivas son competencias de las secretaras
regionales, apoyadas por la secretara central respectiva y por otros rganos de la administracin
descentralizada.
En el caso del estado de Maranho, el modelo organizacional propuesto tambin prev que en
cada una de las regiones exista una Gerencia de Desarrollo Regional para promover la integracin de
todas las acciones del poder pblico estatal en la regin, supervisar las unidades operacionales all
instaladas -hospitales, escuelas, puestos de salud, centros sociales, equipamientos culturales, etc.- y
ejecutar directamente las actividades de competencia estadual (Governo do Estado do Maranho, 1998:
9 y 10).
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Las otras dos secretaras eran las de Accin Gubernamental, y de Desarrollo Territorial y Medio Ambiente.
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Cuadro N 3
Comparacin de modelos de estructura organizacional de Alcaldas en Brasil
Modelo Tradicional Nuevo Modelo
Criterio de Secretaras por rea de conocimiento o Secretaras por reas geogrficas: Regiones
departamentalizacin intervencin: salud, educacin, obras, o distritos
transporte
Misin de cada Secretara Realizar acciones y servicios de Realizar acciones y servicios de
competencia de las alcaldas especficos de competencia de las alcaldas buscando
su rea o sector, en el mbito del municipio, promover el desarrollo y la inclusin social
buscando contribuir para mejorar las de la poblacin de su rea geogrfica
condiciones de vida de la poblacin
Organizacin del trabajo Equipos especializados para planear, realizar Equipos intersectoriales para identificar
y evaluar acciones y servicios especficos, necesidades, demandas de la poblacin,
con objetivos, metas e indicadores planear, orientar y evaluar acciones
sectoriales integradas, con una definicin de objetivos,
metas e indicadores de calidad de vida.
20
Para el caso de Fortaleza estamos siguiendo a Junqueira [et al] (1998); Junqueira (1998); Inojosa (1997). Para el caso
de Maranho usamos a Costa (1999).
21
Junqueira, quien hace esta afirmacin (1998: 94), llama la atencin sobre el hecho de que las secretaras regionales de
Fortaleza, deben apoyar la definicin de prioridades y pautar su actuacin en beneficio a esas prioridades mediante el
establecimiento de metas especficas para cada grupo poblacional, prestando servicios articulados en una red de accin
social (pg. 100).
22
Este presupuesto, segn Junqueira [et al] (1998), estaba explicitado en la exposicin de motivos de la ley mediante la
que se aprob la reforma en Fortaleza.
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La novedad de este caso, sin embargo, estriba en asumir que la aplicacin de la intersectorialidad
es particularmente crtica en la ejecucin de las acciones. Los mentores de las experiencias en este
sentido sostienen que el planeamiento intenta articular las acciones y servicios, pero la ejecucin
desarticula y pierde de vista la integralidad del individuo y la interrelacin de los problemas. En
definitiva, lo que la nueva lgica de organizacin pretende es que la escuela no se limite a la enseanza,
el servicio de salud no se limite a la atencin de enfermedades o a la accin preventiva, ni el gimnasio
de deportes a ofrecer sus espacios y equipamientos. Cada servicio ubicado en una comunidad dada
debe componer una red de accin social (Junqueira [et al], 1998: 80 y 96, respectivamente).
Es ms, de acuerdo a esta lgica, las metas no deben referirse a cada servicio, sino a grupos
poblacionales y a las acciones de infraestructura urbana y del medio ambiente.
23
Inojosa (1997: 13) seala que el modelo: en trminos de diseo de estructura significa sustituir las secretaras
segmentadas en reas de conocimiento por un corte regional, con secretaras teniendo por misin proporcionar la mejora de
las condiciones de vida de la poblacin de su rea de jurisdiccin, geogrficamente delimitada, a travs de acciones y
servicios municipales de competencia de la alcalda.
24
Segn lo sealan los autores citados refirindose a la experiencia de Fortaleza: la acumulacin de poder, las perspectivas
que abre y las aspiraciones polticas de cada secretario no siempre promueven su adhesin efectiva al proyecto poltico del
alcalde y a la propuesta de reforma aunque en principio, todos estuvieran del mismo lado (Idem).
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En este sentido Junqueira [et al] (1998: 83) precisan que para implantar una nueva lgica de trabajo en el aparato de
un gobierno () es preciso decisin poltica, pues implica fracturar un viejo molde que refleja, en la organizacin
municipal, una determinada estructura de poder.
26
En Fortaleza el alcalde tuvo un segundo mandato (2001-2004), pero segn las fuentes consultadas (comunicaciones
electrnicas del 29/01/2005 y del 27/02/2005 de Luciano A. Prates Junqueira y de Rose Marie Inojosa, respectivamente),
modific la concepcin de la estructura central. Especficamente, en 2001, a travs de una nueva reforma administrativa
(esta vez con la asesora de la Fundacin Getulio Vargas) se recrearon las Secretaras Sectoriales de Salud, Educacin y
Asistencia Social y se centraliz nuevamente la funcin de planificacin. El argumento para esta segunda reforma fue que el
poder de las Secretaras Ejecutivas Regionales haba crecido mucho. En la eleccin de 2004, el PMDB pierde la alcalda; la
gana el Partido de los Trabajadores. La Alcaldesa que asumi el cargo en enero de 2005 mantiene las Secretarias
Municipales Sectorializadas, as como las Secretaras Ejecutivas Regionales.
El proyecto de Maranho, segn las fuentes consultadas (comunicacin electrnica del 1 de febrero de 2005 de Frederico
Lustosa da Costa), nunca fue totalmente implementado y ya ha sido abandonado.
27
Respecto de la experiencia de Fortaleza, en clara alusin a esta problemtica, se sostiene que en relacin a un nuevo
modo de ofrecer los servicios a la poblacin, el movimiento an es muy incipiente () visitas a las sedes de las secretaras
revelan que hay una tendencia de reaglutinacin de grupos de profesionales en lgica sectorial (Idem, pg. 106).
28
Tal como lo reconoci Costa (1999) respecto de la experiencia de Maranho.
16
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de la salud o de preservacin del medio ambiente, tomando a la ciudad como mbito de intervencin.
El articulador de estas agendas tiende a ser la preocupacin por la calidad de vida, lo que le
asigna otro nuevo fundamento poltico a la intersectorialidad. Este hecho no es casual. En s, se
reconoce que el concepto de calidad de vida, por ser muy abarcante, envuelve muchos significados e
integra muchas dimensiones que reflejan conocimientos, experiencias y valores de individuos y
colectividades, siendo, por tanto, una construccin social que se realiza, dada su base territorial, por
medio de la intersectorialidad y que incluye la preocupacin por las condiciones de negacin de la
calidad de vida como la exclusin social (Mendes y Fernandez, 2004).
Para aportar elementos que faciliten el anlisis del caso FIPS (+), se har primero una breve
caracterizacin de las agendas sociales internacionales que operan como las grandes condiciones
desencadenantes de este tipo de caso; luego, se researn algunas experiencias basadas en tales agendas
y se especificarn los rasgos comunes.
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calidad de vida, de acuerdo con la propuesta de promocin de la salud referida en la Carta de Ottawa.
En Amrica Latina, a partir de 1991, la Oficina Panamericana de la Salud, OPS, empieza a
impulsar la estrategia. Define un Municipio Saludable como aquel en donde las autoridades polticas y
civiles, las instituciones y organizaciones pblicas y privadas, los empresarios y trabajadores y la
comunidad en general, dedican constantes esfuerzos para mejorar las condiciones de vida, trabajo y
cultura de la poblacin; establecen una relacin armoniosa con el medio ambiente fsico y natural, y
expanden los recursos comunitarios para mejorar la convivencia, desarrollar la solidaridad, la cogestin
social y la democracia (OPS, 1996, citado por Alessandro, 2002). Prcticamente todos los pases
desarrollan experiencias en este sentido. Se describirn a continuacin algunas en las que existe algn
grado de documentacin al respecto 31 .
31
Es notable la ausencia de reportes sistemticos y, sobre todo, de evaluaciones de las experiencias que se mencionan en la
literatura.
32
Cabe resaltar que en ninguno de los casos logr recabarse informacin acerca de cmo se aplicaba el principio de la
intersectorialidad.
33
Keinert (1997: 14) seala que se formaron concejos municipales de salud, educacin, agricultura, accin social, medio
ambiente, nios y adolescentes, ancianos, con el objetivo de garantizar la visin intersectorial y la participacin de la
comunidad.
18
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
participacin social 34 .
En agosto de 2002 se aprueba la Ley de Subalcaldas, por medio de la cual la ciudad de So
Paulo (de una poblacin de 10,5 millones de habitantes) se divide en 13 regiones que facilitaran una
gestin integrada y que, segn Fernandez y Mendes (2003), ofreceran una importante contribucin
para la sustentabilidad de procesos de implantacin de ciudades saludables. La metodologa de
intervencin para facilitar una gestin integrada en cada subalcalda contempla tres abordajes: a)
territorio: incluye acciones en conjunto con los diversos sectores y organizaciones locales de
recuperacin de la historia e identificacin de potencialidades locales, entre otros; b) gestin
participativa; y c) gestin intersectorial, entendida como un proceso articulado e integrado de
formulacin e implementacin de polticas pblicas.
Un detonante clave del proceso -como en la mayora de las experiencias- parece haber sido la
proactividad de la autoridad municipal hacia la descentralizacin y la participacin social 35 . De
cualquier manera, la posibilidad de que la creacin de las subalcaldas favorezca la capacidad de
formular polticas sociales integradas, ms identificadas con las necesidades locales, tal como lo
postula Akerman (2004: 135), es lo que hace esperar que los actores sociales locales se articulen en una
nueva arquitectura de gobierno local.
En otras experiencias documentadas, en vez de basarse en una reorganizacin administrativa, la
intersectorialidad se tiende a asentar en estrategias que directamente combinan nuevos estilos de
planificacin con la movilizacin social y el uso de formas de organizacin matriciales. Esta es una de
las conclusiones que se desprende del estudio de Mendes, Bgus y Akerman (2002) sobre cuatro
ciudades del estado de So Paulo que implementaron agendas urbanas participativas e intersectoriales.
En dos de las ciudades estudiadas (las municipalidades de Limeira y Bertioga), lo que atrajo a los
directivos municipales a adoptar la estrategia de Ciudades Saludables fue que representaba una forma
alternativa de gestin local, adems de su potencial de organizar acciones con vistas a la mejora de la
calidad de vida. Por otra parte, en los municipios que estaban desarrollando proyectos intersectoriales
que se aproximan al ideario de la Agenda 21 (Santo Andr y Piracicaba), el punto de partida fue la
identificacin de la necesidad de construir una visin estratgica de la ciudad, teniendo como referencia
la bsqueda de un modelo alternativo para el desarrollo integrado y sustentable. A su vez, ambos casos
se caracterizaron por un fuerte nfasis en la participacin social, al punto de elegir como problema
aglutinador para facilitar la movilizacin social, la formulacin de un plan estratgico integrado para
la ciudad. El plan se dirigi a la elaboracin de macroproyectos que permitiesen acciones en varios
sectores 36 . La iniciativa de Santo Andr, de tomar en cuenta la ciudad como un todo, adquiri
visibilidad nacional e internacional.
34
Fernandez y Mendes (2003), de quienes se han tomado las principales referencias sobre este caso, sealan que en la
dcada de 1970 se ubican las primeras iniciativas de descentralizacin en So Paulo, sin embargo, siempre la lgica de
creacin institucional sigui necesidades e intereses sectoriales En el ao 2000, las reas eran 13 en educacin, 10 en
salud, 17 en asistencia social y 28 en administraciones regionales Nacido fragmentado, este proceso de regionalizacin no
fue capaz de cambiar, democratizando, las relaciones de la administracin con la poblacin.
35
Como lo destacan Fernandez y Mendes (2003), en realidad ya la Ley Orgnica del Municipio de So Paulo, de 1990,
sealaba que la administracin municipal sera ejercida localmente, a travs de subalcaldas; sin embargo, estableca que el
nmero, atribuciones y forma de escogencia de los subalcaldes seran definidas posteriormente. Durante dos gestiones
municipales que no se alineaban con los supuestos de una gestin descentralizada, la ley en referencia qued en suspenso.
La alcaldesa de So Paulo, bajo cuyo mandato se formula la ley de Subalcalda, era del Partido de los Trabajadores. Cabe
destacar, sin embargo, que se present a la reeleccin en octubre de 2004, pero no gan las elecciones.
36
Segn reportan Mendes, Bgus y Akerman (2002), en Santo Andr se establecieron siete grupos de trabajo sobre los
siguientes ejes: desarrollo econmico, desarrollo urbano, calidad ambiental, inclusin social, educacin, reforma del Estado
e identidad cultural. En un primer momento, ellos elaboraron diagnsticos y definieron las directrices y mtodos. En un
segundo momento, se trat de establecer con mayor precisin cules eran las metas para cada tema. En el tercer momento,
se establecieron un conjunto de acciones para cada meta.
Cabe destacar que en Santo Andr opera tambin el Presupuesto Participativo, el que incorpora en su programacin los
mismos ejes temticos del plan estratgico.
19
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37
El nivel 1 es coordinado por el alcalde y en l participan las secretaras de gobierno y los coordinadores de proyecto, que
tienen la funcin de definir las acciones; en el nivel 2 participan todos los coordinadores y los gerentes de operacin; y en el
nivel 3 participan los gerentes de operacin y los responsables por cada accin dentro de la alcalda.
Cabe destacar que se modific la ley de presupuestos para dar espacio a los proyectos estratgicos.
38
Todas las referencias a este caso las hemos tomado de Alessandro (2002).
39
Alessandro (2002) describe tres experiencias que constituyen intentos de resolucin de problemas concretos con base en
el dilogo y la concertacin: a) los Ecoclubes que son organizaciones no gubernamentales integrados por nios y jvenes,
que buscan formarse como lderes juveniles, para articular acciones con otras instituciones de la comunidad para mejorar la
calidad de vida de la poblacin; b) la Asociacin de Ferias Francas que son mercados de venta directa del productor al
consumidor; y c) el Club del Trueque que, entre otros, es una herramienta destinada a generar fuentes de trabajo.
40
Alessandro (2002: 75 y 76) hace una distincin entre accin multisectorial y accin intersectorial. Asume que estas
ltimas, a pesar del esfuerzo de integracin, no hacen que los participantes abandonen su enfoque sectorial. La autora, en
general, maneja ambos conceptos indistintamente.
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Destacan dos figuras institucionales. Por una parte, la Comisin de Municipios Saludables
compuesta por una cantidad de miembros que vara entre 15 y 25 incluyendo el intendente; los
concejales integrantes de las comisiones de salud, medioambiente, desarrollo social, educacin,
desarrollo productivo, transporte, urbanismo, etc., el gabinete del ejecutivo local; los representantes de
las asociaciones empresarias, profesionales y sindicales; ciudadanos notables e interesados por la cosa
pblica; y representantes de los medios de comunicacin.
Por otra parte, destacan los Talleres Intersectoriales de Planeacin que son reuniones de trabajo
dnde se intenta brindar informacin y capacitacin a la Comisin de Municipios Saludables y a la
ciudadana en general. La metodologa incluye discusin y anlisis en grupos y elaboracin de planes
de trabajo. Para participar de ellos se debe contar con una invitacin formal firmada por el intendente,
la autoridad sanitaria y el coordinador del proyecto, si lo hubiere.
En todo caso, las evidencias empricas aportadas por el estudio de Alessandro (2002: 78) sugieren
que en cada comunidad la implementacin de la estrategia multisectorial adquiere caractersticas
diferentes de acuerdo con su historia, su cultura y su capital social. En el Municipio de Unquillo
(16.000 habitantes), de la provincia de Crdoba, por ejemplo, una vez enmarcado dentro de la
Estrategia de Municipios Saludables, el Intendente convoc a diferentes actores comunitarios para la
realizacin del diagnstico del plan estratgico y se constituyeron varias comisiones multisectoriales.
En cambio, en el Municipio de Gualeguaych (120.000 habitantes) de la provincia de Entre Ros, se
aprovech la fuerte tradicin de trabajo comunitario para trabajar en red: todos deban diagnosticar,
definir las prioridades de su comunidad, definir costos, financiamiento, etc.
Por otra parte, hay experiencias en diferentes modelos organizativos: proyectos que se ubican en
el gobierno municipal y que parten de una iniciativa desde ese mbito, dependiendo generalmente del
intendente; proyectos que estn insertos en el rea de salud municipal, lo cual puede dificultar el
trabajo multisectorial; proyectos patrocinados por dos niveles de gobierno; y proyectos establecidos
como organismos autnomos, como es el del Municipio de San Martn de los Andes, donde se
constituye una organizacin sin fines de lucro, y que es apoyada por el gobierno municipal
(Alessandro, 2002: 99).
Hay, sin embargo, elementos comunes incluso con las iniciativas documentadas en Brasil:
promover la planificacin estratgica, movilizar la accin multisectorial y estimular la participacin
comunitaria, son algunos de ellos. Todos, a su vez, hacen parte de los pasos sugeridos por la OPS para
formular un proyecto de Ciudades Saludables.
Aun cuando no disponemos de evaluaciones de los resultados de este tipo de iniciativa,
trataremos de derivar algunas conclusiones para tipificar mejor el caso FIPS(+).
Las formas alternativas de gestin local promovidas por el CASO FIPS (+)
El caso FIPS (+), segn lo hemos delineado, en principio se caracteriza por inducir la
intersectorialidad tanto en la formulacin como en la ejecucin de las polticas sociales. Se diferencia,
por tanto, del caso que analizbamos precedentemente (CASO FIPP) en que ac hay una
circunscripcin a un tipo de polticas pblicas (las sociales), lo que limita a su vez el mbito de
aplicacin de la intersectorialidad.
Ahora bien, del anlisis de las experiencias documentadas que parecen corresponder al CASO
FIPS(+), pueden extraerse algunos postulados:
Postulado 1. Cuando un municipio se propone expresamente garantizar una vida con calidad,
las polticas sociales tienen que relacionarse entre s para atender las necesidades de la poblacin de
una determinada rea geogrfica
En s, todas las experiencias referenciadas tienen dos denominadores comunes en cuanto a su
origen. En primer trmino, han sido promocionadas por gobiernos locales, a su vez bajo el impulso -y a
veces, incluso el apoyo financiero- de organismos internaciones o de universidades.
21
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En segundo trmino, todas las experiencias slo han adquirido real impulso cuando ha existido la
decisin poltica de direccionar las polticas sociales hacia una meta. En el caso de las ciudades
saludables, esa meta es la salud que se asocia al conjunto de polticas pblicas, considerndose que se
produce socialmente y refleja el modo de vivir y la calidad de vida de una poblacin (Mendes y
Fernandez, 2004; Westphal y Mendes, 2000).
Postulado 2. Aun cuando la intersectorialidad se asocie a un sector (que se coloca como objeto
de todas las polticas), necesita ser asumida como proyecto de gobierno para prosperar
En general, las iniciativas que han adoptado la estrategia de las ciudades saludables han tenido
como protagonistas a rganos del sector salud del respectivo pas. Sin embargo, lo que sugieren las
experiencias (Mendes, Bgus y Akerman, 2002) es que slo se produce la articulacin con los otros
sectores cuando el jefe del gobierno municipal asume la iniciativa como un proyecto de gobierno; o
sea, cuando el sector que impuls la iniciativa deja de ser el protagonista.
En aquellos casos en que el papel de liderazgo se ha concentrado desde el inicio en el jefe de
gobierno local, los resultados han sido mejores.
Postulado 1. Cuando un municipio se propone expresamente garantizar una vida con calidad,
las polticas sociales tienen que relacionarse entre s para atender las necesidades de la poblacin de
una determinada rea geogrfica
Postulado 2. Aun cuando la intersectorialidad se asocie a un sector (que se coloca como objeto
de todas las polticas), necesita ser asumida como proyecto de gobierno para prosperar
Postulado 3. El establecimiento de una dinmica de trabajo intersectorial puede favorecerse si
se usa una metodologa participativa
Postulado 4. La intersectorialidad puede ser operacionalizada a travs de formas de
organizacin y de gestin que se sobreponen a la estructura sectorializada de gobierno
22
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
pobreza y expresa, a la vez, la evolucin que tiende a experimentar a partir de la ltima dcada no slo
la poltica social sino el enfoque sobre la pobreza.
Uno de los rasgos ms significativos de los nuevos programas, sobre todo de los que se
desarrollan en los ltimos aos, es que las acciones para la superacin de la pobreza no se perciben
como la responsabilidad de una sola institucin. La integralidad y la complementariedad tienden a ser
los conceptos sobre los que se basan las estrategias al respecto y, en trminos ms generales, de la
propia poltica social. Mxico y Chile han asumido estos conceptos explcitamente y han diseado
programas que se ejecutan a travs de acciones intersectoriales.
En la medida en que ac la intersectorialidad es aplicada tanto en la formulacin como en la
ejecucin de un conjunto particular de polticas sociales (las polticas de combate a la pobreza),
designamos este caso como el CASO TIPO FIPS (-). Apreciaremos, sin embargo, que el acotamiento
del alcance de la intersectorialidad va acompaado de una ampliacin del mbito de su ejecucin:
desde lo local a lo nacional; abarcando, a la vez, estrategias locales. Revisaremos dos programas en
operacin, Chile Solidario y Oportunidades de Mxico para tratar de tipificar el caso.
23
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
el sistema se basa en la proactividad del Estado, lo cual implica una poltica y programas organizados
sobre la base de la oferta desde el propio Estado; 2) las acciones se dirigen a la familia, en vez de a
personas individuales, lo que de por s aporta una visin ms integral al problema de la pobreza. La
intersectorialidad, de hecho, est dada fundamentalmente por la metodologa de trabajo con las
familias. Mideplan (2004: 11) afirma que, de esta manera, es posible ordenar los sistemas de
asignacin de beneficios y facilitar la coordinacin de las redes institucionales, haciendo que su
esfuerzo de complementariedad se exprese en un conjunto integral de prestaciones.
Otra estrategia importante es la de abordar la pobreza extrema de manera descentralizada y
personalizada, introduciendo en este ltimo aspecto la idea de contar con un agente de intervencin -el
Apoyo Familiar- que facilite la relacin entre el Estado y las familias a atender (dimensin psicosocial
de la intervencin). La descentralizacin recoge a su vez lo que parece ser un comn denominador de
los esfuerzos de intersectorialidad: adoptar tambin al territorio como marco de accin.
Especficamente se asume que para que una estrategia social resulte eficaz en su propsito de
integracin, debe operar en los espacios sociales e institucionales ms cercanos a sus destinatarios (o
sea), en los territorios donde las familias residen (Mideplan, 2004: 19).
El Cuadro N 4 recoge los principales rasgos de Chile Solidario y sus diferencias con los
anteriores programas.
Cuadro N 4
Diseos institucionales para enfrentar la pobreza extrema
La experiencia de Chile
Dimensin Antes de Chile Solidario Sistema Chile Solidario
1. Rol del Estado Rol pasivo Rol proactivo
Las prestaciones sociales del Estado a este A travs de su red nacional, el Sistema Chile Solidario
grupo de chilenos se entregaban con base en supone un rol activo del Estado en la identificacin de
la demanda de los potenciales beneficiarios a las familias ms necesitadas para buscar que las
los servicios pblicos que las administran. prestaciones pblicas lleguen efectivamente a los que
Esto significa que aquellos individuos o ms las necesitan, y de organizacin de focalizacin de
familias ms necesitados que se encontraban estas prestaciones pblicas de acuerdo a las
aislados y desinformados respecto de la red necesidades especficas de cada familia, mediante un
instalada del Estado (muchas veces los ms trabajo directo y personalizado con cada una de ellas.
necesitados) accedan en menor medida a las Este trabajo directo se realiza por medio de un Apoyo
prestaciones. Familiar asignado para cada familia integrada al
sistema que brinda apoyo personalizado durante 24
meses por medio de sesiones de trabajo peridicas en
su domicilio.
2. Foco de Individuo Familia
intervencin Las prestaciones tradicionales como el El Sistema Chile Solidario tiene como foco de su
Subsidio nico Familiar (SUF) y las intervencin la unidad familiar, abordndose los
Pensiones Asistenciales (PASIS) estaban problemas individuales de sus miembros en el contexto
organizadas para atacar los problemas de la situacin especfica de la familia en que est
sociales de la poblacin a nivel individual, inserto. Es as como en conjunto con la entrega por 24
sin tomar en cuenta las caractersticas del meses de un Bono de Proteccin a la Familia, se
ncleo familiar en el que el individuo estaba celebra un Contrato Familiar especfico con cada
inserto. familia y se le asegura el acceso a las redes de
beneficios existentes en la actualidad segn las
caractersticas particulares de cada una de ellas.
3. Forma de Prestaciones dispersas Sistema Integrado de prestaciones
entrega de las Las prestaciones sociales para este grupo de El Sistema Chile Solidario supone la integracin de las
prestaciones la poblacin se encontraban dispersas en un prestaciones dirigidas a este grupo de la poblacin en
sociales gran nmero de instituciones y programas un Sistema coherente y coordinado, con una
que muchas veces no interactuaban entre s y institucionalidad nica, lo que permite potenciar las
tenan lgicas de operacin y de focalizacin diversas prestaciones y potenciar su efectividad. Para
diversas. Esto se traduca en la existencia de ello se concentra la responsabilidad y recursos
24
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
ms de 90 programas dirigidos hacia los orientados al apoyo de las familias en extrema pobreza
sectores de escasos recursos que no en Mideplan, transformndolo en el responsable de la
necesariamente tienen objetivos especficos red de proteccin social del gobierno.
concordantes entre s ni criterios de
elegibilidad uniformes.
4. Integracin Escasa Combinacin coherente de asistencia y promocin
asistencia - La dispersin institucional y programticaEl Sistema Chile Solidario integra de manera coherente
promocin existente haca que las diversas prestaciones
y en funcin de los requerimientos de cada grupo
respondieran alternativamente a un criterio
familiar, intervenciones de tipo asistencial y
asistencial o promocional sin que stas sepromocional, monetarias y no monetarias, de manera
complementaran efectivamente. de enfrentar de forma coherente las diferentes
dimensiones de la extrema pobreza en cada familia, y
entregarle herramientas para superar esta condicin
ms all de la mera asistencia. Para ello los
instrumentos claves son el trabajo del apoyo familiar
designado para cada familia integrada al sistema y el
Contrato Familiar suscrito por cada una de ellas, en el
cual se comprometen a cumplir determinados
compromisos considerando el punto de partida
especfico de cada caso.
5. Forma de Por postulacin Garantizados como derecho
acceso a El Sistema de acceso para estas prestaciones El Sistema Chile Solidario cambia radicalmente la
subsidios supona la postulacin de las familias a un lgica de acceso a las prestaciones monetarias
cierto nmero de cupos, asignados tradicionales para las familias ms pobres,
anualmente. Esto muchas veces implicaba instituyndolo como un derecho garantizado. Esto
que las familias ms pobres deban quedarse permite asegurar una mejor focalizacin de estas
en listas de espera ante la posibilidad de la prestaciones y empodera a las familias ms pobres ante
liberacin o aumento de cupos. el Estado. La garanta se fija en un plazo de doce meses
contado desde el ingreso de la familia al Sistema.
6. Rol de la Rol receptor Compromiso de esfuerzo familiar
familia ante las Una vez asignadas las prestaciones, la La incorporacin de las familias al Sistema Chile
prestaciones familia asuma un rol pasivo como simple Solidario tiene como requisito fundamental la firma de
receptora de las mismas, sin que existiera un un contrato formal de la familia por el mejoramiento de
compromiso de la familia por orientar sus sus condiciones. En este documento la familia se
conductas hacia el mejoramiento de su compromete formalmente a esforzarse por mejorar sus
situacin. condiciones en un programa a 24 meses. Algunos de
los requisitos son, por ejemplo, la asistencia escolar de
todos los menores, controles peridicos de salud de los
adultos mayores y la obligacin de aceptar ofertas de
trabajo que le sean realizadas al jefe de familia si est
en condiciones de trabajar.
7. Incentivos al Ninguno Estructura de incentivos promueve la superacin de
beneficiario Los beneficios se entregaban de manera extrema pobreza
para superar su incondicional sobre la base de antecedentes A travs de las condiciones que impone el Contrato
condicin socioeconmicos (ficha CAS) al momento Familiar y de la estructuracin de la intervencin en el
de postular. En caso que dicha condicin tiempo, Chile Solidario impone a la familia una
mejorara, se perdan los beneficios, estructura de incentivos que la impulsa a mejorar sus
desincentivando el esfuerzo por generar condiciones. Esto ltimo est incorporado a la forma
mayores ingresos autnomos por parte de las decreciente con que se entrega el Bono de Proteccin a
familias. la Familia en los primeros 24 meses de intervencin
intensiva, perodo durante el cual se le van abriendo
oportunidades a la familia para ir mejorando sus
ingresos autnomos. Al cabo de los 24 meses el Bono
se transforma en un bono de egreso y se mantienen los
dems subsidios.
Fuente: Direccin de Presupuestos (citado por Mideplan, 2004: 20-22).
25
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
44
Cabe destacar que cada familia seleccionada a travs de los mecanismos pertinentes es asignada a un Apoyo Familiar
de la comuna correspondiente que hace visitas domiciliarias por 24 meses (decrecientes) y orienta a la familia en relacin a
las redes institucionales que pueden apoyarla para lograr las condiciones mnimas de calidad de vida que la propia familia
ha definido como prioritarias. Se firman contratos y se asigna adems un Bono de Proteccin Familia por 23 meses.
45
Las condiciones mnimas de calidad de vida que el sistema pretende asegurar incorporan la dimensin identificacin,
salud, educacin, dinmica familiar, habitabilidad, trabajo e ingresos. Una muestra de cmo opera el sistema se puede
obtener apreciando la Dimensin Identificacin: para atender las necesidades de las familias respecto a la disponibilidad
de cdulas de identidad para todos sus miembros, el Sistema ha generado recursos para el Programa Nacional de
Identificacin Chile Solidario. Este programa permite subsidiar el valor de la cdula de identidad, requiriendo de parte de la
familia un pago de $500 por cada cdula de identidad obtenida, por una vez.
Una de las condiciones mnimas de esta dimensin se relaciona con que los miembros hombres de la familia, mayores de 18
aos, tengan su situacin militar al da. La Direccin General de Movilizacin Nacional (DGMN), dependiente del
Ministerio de Defensa, ha establecido el beneficio de gratuidad de los certificados que son necesarios en cada caso para la
regularizacin de la situacin militar.
Respecto a la condicin mnima referida a regularizacin de antecedentes penales, el Ministerio de Justicia y la
Gendarmera de Chile ofrecen asistencia profesional gratuita a los miembros de las familias incorporadas a Chile Solidario
que la requieran, a travs de la instalacin de Oficinas de Diagnstico Prontuarial a nivel regional.
46
Debemos esta observacin a Vernica Silva, en comunicacin electrnica del 07/03/2005.
47
Idem anterior.
26
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
aquellas instituciones, servicios pblicos u organizaciones (incluidas las sociales y comunitarias) que
disponen de programas, servicios y/o beneficios dirigidos a las personas y familias en situacin de
pobreza.
Para asegurar una oferta pblica suficiente y adecuada, las instituciones ejecutoras acometen
diversos cambios. En varios casos este proceso de adaptacin institucional ha significado redirigir
territorialmente los programas o prestaciones. Muchos organismos han tenido adems que adecuar sus
productos o flexibilizar los procedimientos, as como generar nuevos programas para mejorar la
pertinencia de los programas.
c) Para facilitar una gestin en red, se han desarrollado adems las siguientes instancias 48 :
Comit Tcnico Nacional (COTEN): coordinado por la Secretara Ejecutiva de Chile Solidario
e integrado por todas las instituciones que cuentan con oferta programtica para las familias integradas
al Sistema. Este Comit se estructura en comisiones para cada una de las dimensiones que abarca Chile
Solidario y en redes de trabajo por reas al interior de dichas dimensiones.
Comits Tcnicos Regionales (COTER): es una instancia de coordinacin regional presidida
por el Intendente Regional y en la cual el Secretario Regional de Planificacin y Coordinacin acta
como secretario ejecutivo regional de Chile Solidario. Participan en el COTER las autoridades
regionales y los jefes de servicios y programas que se han vinculado al Sistema Chile Solidario a travs
de convenios, con o sin transferencia de recursos, o Protocolos de Acuerdo. Del mismo modo que a
nivel nacional, se estructuran en cada regin por dimensin del Sistema Chile Solidario.
d) Un lugar destacado tiene la gestin presupuestaria del sistema, la que combina las siguientes
estrategias, segn lo seala Mideplan (2004: 50):
La suscripcin de convenios de colaboracin con las instituciones que disponen de oferta
programtica pertinente a las necesidades y demandas de las familias integradas a Chile Solidario, de
manera que dichos programas sean en una parte focalizados en dichas familias. Los convenios son
suscritos por Mideplan, en tanto institucin coordinadora del Sistema Chile Solidario, y las
instituciones que correspondan.
La suscripcin de convenios de transferencia de recursos entre Mideplan y algunas
instituciones, para los cuales Mideplan dispone de una lnea presupuestaria especial denominada Chile
Solidario, en la cual la ley de presupuestos anual asigna una determinada cantidad de recursos
nominados a diferentes instituciones a los fines de financiar prestaciones y servicios (regulares o
nuevos) a favor de las familias integradas a Chile Solidario. Para estos efectos, la lnea presupuestaria
Chile Solidario identifica las instituciones y los programas especficos a ser sujetos de esta modalidad.
Para su operacionalizacin, Mideplan debe suscribir un convenio de transferencia de recursos bajo
condiciones que garanticen que los programas operen a favor del cumplimiento de las condiciones
mnimas de calidad de vida que define el sistema para las familias. Dichos convenios establecen
informes de avance peridicos acerca de las prestaciones y servicios otorgados y mecanismos
especficos de rendicin de cuentas de los recursos transferidos.
Cabe destacar que en los dos primeros aos de ejecucin de Chile Solidario todos los convenios
eran de colaboracin. A partir del ao 2004, slo el 20% de los convenios son de este tipo, mientras
que aproximadamente el 80% corresponde a convenios de transferencia de recursos. En el caso de
incumplimiento de un convenio de colaboracin, la consecuencia formal es que el hecho es reseado en
los informes peridicos a la Presidencia. Respecto de los convenios con transferencia de recursos, la
sancin mxima a la que se exponen las instituciones es a no contar con ms recursos para dichos
programas 49 .
La lnea presupuestaria incluye adems recursos que permiten el funcionamiento de la
Secretara Ejecutiva de Chile Solidario, ya que la ley correspondiente genera esta instancia de
48
Hemos extrado la siguiente informacin casi textualmente de Mideplan (2004: 48).
49
Informacin suministrada por Vernica Silva en comunicacin electrnica del 07/03/2005.
27
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
50
Idem.
51
Estamos usando como fuentes principales el portal www.oportunidades.gob.mx y Secretara de Desarrollo Social [et al]
(2003).
52
Segn lo refiere un estudio de la UNESCO (2004: 79), el Programa Oportunidades ha recibido el mayor prstamo
internacional jams otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a pas alguno, lo que ha contribuido a darle
aun ms visibilidad y poder.
53
Segn lo refiere Lendo (Idem), a partir de otro estudio, un anlisis del gasto de Pronasol durante los seis aos en que fue
implementado, muestra que el grueso de la inversin se destin a obras de infraestructura como son electricidad, agua
potable, alcantarillado, urbanizacin, as como a mejoramiento de escuelas y hospitales. Lendo llama la atencin sobre el
hecho de que el Pronasol logra avances importantes en materia de cobertura de servicios bsicos en comunidades rurales y
urbano-marginados, gracias a un contexto poltico caracterizado por un gran centralismo, en el que los gobierno estatales y
municipales carecan de recursos mnimos para realizar obra pblica y, por tanto, reciban de muy buena gana lo que la
federacin les ofreca para el desarrollo de infraestructura en las comunidades.
28
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el enfoque de la estrategia Contigo, que parte del reconocimiento de que para superar la pobreza, la
poltica social debe ser integral e incluyente, y debe prevenir y atender las causas de la pobreza por
encima de los efectos de la misma (Secretara de Desarrollo Social [et al], 2003: 17). Oportunidades
es, de hecho, uno de los programas dedicados a la reduccin de la pobreza que forman parte de
Contigo.
El programa posee un marco para la accin (Programa Institucional Oportunidades 2002-2006),
elaborado por las instituciones que lo integran.
Las principales diferencias de Oportunidades respecto del Pronasol aparecen en el Cuadro N 5.
Cuadro N 5
Diseos institucionales para enfrentar la pobreza extrema
La experiencia de Mxico
PRONASOL PROGRESA Y OPORTUNIDADES
Foco de intervencin Comunidad: la inversin del programa se Familia, para fortalecer sus capacidades
destinaba a obras que eran para beneficio de individuales.
toda la comunidad, o grupos especficos
dentro de ella.
Rol de los beneficiarios ante Corresponsabilidad como aportaciones para
Corresponsabilidad como compromiso de
las prestaciones la ejecucin y supervisin de las obras.
los padres para que los nios vayan a la
escuela y todos los miembros de la familia
asistan al centro de salud, entre otros.
Rol del Estado Programas sociales basados en la demanda Hay un mapa explcito de la pobreza que
y determinaciones de orden poltico. identifica el problema, con indicadores
objetivos, a nivel de comunidades.
Fuente: Elaboracin propia, con base en informaciones proporcionadas por Lendo (2004).
54
Hemos extrado esta informacin de la Secretara de Desarrollo Social [et al] (2003: 38 y 40).
29
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factor determinante del desarrollo econmico y social. Para ello promueve la conformacin de Comits
de Promocin Comunitaria, integrados por al menos tres vocales con funciones vinculadas a los
mecanismos y espacios de participacin existentes en la comunidad, como pueden ser los comits de
salud, las asociaciones de padres de familia en las escuelas y, en general, aquellos espacios que guardan
relacin con los proyectos productivos y de desarrollo.
Cul es el modelo de gestin del programa?
Oportunidades se define como un programa coordinado, intersectorial e interinstitucional de
operacin permanente con participacin de los tres rdenes de gobierno 55 . La estructura y mecanismos
de operacin son los que siguen:
a) Existe, como en Chile Solidario, una instancia central, la Coordinacin Nacional, que es un
rgano desconcentrado, dependiente de la Secretara de Desarrollo Social. El titular es nombrado por el
Presidente de la Repblica. La misin de la Coordinacin Nacional es Coordinar acciones
interinstitucionales para contribuir a la superacin de la pobreza, mediante el desarrollo de las
capacidades bsicas de las personas y su acceso a mejores oportunidades de desarrollo econmico y
social (Secretara de Desarrollo Social [et al], 2003: 50).
Existen adems Coordinaciones Estatales de Oportunidades, encargadas de la operacin del
programa en los estados y que, entre otras tareas, desarrollan el proceso de identificacin e
incorporacin de las familias, apoyadas a partir del 2004 por 213 Centros de Atencin y Registro 56 .
b) La estructura del programa contempla, adems, los siguientes mecanismos de direccin y
coordinacin:
Un Consejo Nacional, formado por las Secretaras (Ministerios) involucradas en la operacin
del programa y por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El Consejo est encargado de la
direccin y seguimiento de la Coordinacin Nacional. De hecho, el Coordinador Nacional est
facultado para recomendar acciones, pero stas deben ser aprobadas por el Consejo Nacional.
Este Consejo se rene trimestralmente, provisto de un informe previamente preparado que
contiene informacin sobre los avances del programa. En la oportunidad, tambin se presentan
propuestas de cambio para procedimientos ya existentes y se analizan y aprueban nuevas propuestas.
De ser necesario, el Consejo nombra subcomits que pueden, indistintamente, tratar temas relacionados
con la operacin del programa en el sector salud o educacin, un tema especfico como la evaluacin
del programa o analizar nuevas lneas de accin (UNESCO, 2004: 79).
El Comit Tcnico, integrado por las Subsecretaras de las Secretaras respectivas y de la
Secretara de la Funcin Pblica, as como por representantes del Instituto Mexicano del Seguro Social
y de la Coordinacin Nacional, y cuyas principales funciones son: supervisar los programas en aspectos
relacionados con su operacin, monitoreo y planificacin; asesorar en la discusin de nuevas iniciativas
o modificaciones a las iniciativas en curso y en la toma de decisiones, y prestar asesora en materias de
evaluacin (UNESCO, 2004: 79).
Comits Tcnicos Estatales: son instancias de concertacin y corresponsabilidad con los
gobiernos estatales y municipales, a travs de los cuales se pretende establecer mecanismos conjuntos
de planeacin para la atencin de las familias, as como del crecimiento de la cobertura de servicios de
salud y educacin en los estados.
Cabe reiterar que la entrega de servicios especficos sigue siendo responsabilidad de cada sector,
aunque segn lo resea un estudio de UNESCO (2004: 80), ha habido un esfuerzo concertado para
garantizar que stos vayan a la misma poblacin beneficiaria, aprovechando de este modo el efecto
55
Esta definicin, as como la estructura y mecanismos de operacin de Oportunidades se han extrado de Secretara de
Desarrollo Social [et al] (2003: 76 y 77).
56
El programa gan en el 2004 el premio de Reconocimiento Innova por el proyecto Procesos Alineados 2004, que tiene
como ncleo la instalacin de Centros de Atencin y Registro (CAR) para la identificacin e incorporacin de familias
beneficiarias al programa, los que permitieron una considerable reduccin de tiempos y costos.
Uno de los retos era llevar los beneficios del programa a los 2.435 municipios en las 32 entidades federativas.
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sinrgico que la concentracin o convergencia pueden producir. De hecho, se sostiene que el Comit
Tcnico ha logrado coordinar la programacin y, en cierto grado, la formulacin de polticas, tomando
a su cargo la tarea de establecer normas de operacin que hacen necesario que cualquier propuesta
diseada para impulsar nuevas iniciativas dentro del marco del programa haya sido previamente
aprobada.
A partir de agosto de 2004, Oportunidades entrega en todos los eventos de incorporacin la Carta
de Compromiso al Ciudadano (CCC) que tiene como propsito explicar de manera pblica la
descripcin del servicio, los derechos y obligaciones que adquieren las familias al pertenecer al
Programa, los estndares de calidad del servicio comprometidos y las instancias para quejas, denuncias
o reconocimientos. En las reuniones de incorporacin celebradas del 16 al 30 de agosto de 2004 se
entreg un total de 153.161 CCC (Secretara de Desarrollo Social, 2004).
Postulado 1. La familia puede ser el equivalente del territorio como categora de aplicacin de
la intersectorialidad en programas de combate a la pobreza con enfoque de capacidades
En Mxico, en algunos momentos la comunidad ha sido la prioridad como receptora y tomadora
de decisiones para los programas sociales, y en otros, los individuos han sido centro de la accin. Sin
embargo, los estudios empricos recientes han mostrado que la familia es la institucin por excelencia,
por lo que actualmente se considera que tomarla como pilar en la operacin de programas sociales
mejorar su xito (Szkely, 2003: 25 y 26). Progresa, el antecedente de Oportunidades, y ste, en
Mxico, as como Chile Solidario, han adoptado esta orientacin.
La revalorizacin de la familia como unidad de intervencin facilita la gestin
interorganizacional de los programas sociales, ya que obliga a colocar la atencin en la
multidimensionalidad de la pobreza. Todos los programas de nuevo cuo han sido diseados haciendo
que converjan en la familia, las acciones vinculadas a la educacin, la salud, la alimentacin, entre
otras.
Tras la adopcin de la familia como sujeto de atencin de los programas suele haber una
concepcin distinta a la tradicional respecto a la superacin de la pobreza. En vez de que sta sea vista
como el mejoramiento de las condiciones de vida en trminos de los servicios bsicos con los que
cuentan las personas, en tanto miembros de la comunidad 57 , en estos nuevos programas la superacin
de la pobreza es vista como el fortalecimiento de las capacidades individuales de las personas.
57
Lendo (2004: 6), quien establece esta distincin, seala como ejemplo de este enfoque el Pronasol.
31
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Postulado 1. La familia puede ser el equivalente del territorio como categora de aplicacin de
la intersectorialidad en programas de combate a la pobreza con enfoque de capacidades
Postulado 2. La combinacin de una instancia ejecutiva central y rganos tcnicos colegiados
proveen un modelo para la gestin intersectorial de programas de alcance nacional
Postulado 3. La gestin presupuestaria es un aspecto clave en el logro de la intersectorialidad
cuando involucra acciones de distintas instituciones
58
Mnica Tapia, Coordinadora General de Alternativas y Capacidades A.C. de Mxico, en comunicacin electrnica del
16-02-2005.
59
La misma fuente seala que el mecanismo de presupuesto compartido se debi a una coyuntura particular: el creador de
Progresa, luego Oportunidades, fue subsecretario en la Secretara de Hacienda, posicin clave desde donde influy y cre
este mecanismo.
60
La autora seala que Nueva Zelanda ha dado recientemente algunos pasos para organizar los ministerios de esta forma.
Por otra parte, Sanguinetti (2002: 10) refiere brevemente la experiencia de Australia, donde la configuracin de super-
ministerios -porfolio ministries- con responsabilidades en un conjunto de reas de gobierno habra permitido una mejor
asignacin del presupuesto al existir un mayor espacio para reasignaciones presupuestarias ante cambios repentinos en la
demanda o nuevas necesidades.
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Los CASOS FIPP Y FIPS (+) que se han revisado precedentemente responden en cierta medida a
este espritu, pero circunscritos a espacios locales (aunque abarcando tambin la implementacin de las
polticas) Qu trata de aportar este caso FPP? En principio, pareciera que una mayor coherencia
estratgica en la conduccin poltica de un pas, as como una mayor visibilidad de las influencias que
cada una de las reas de gobierno puede ejercer sobre las otras. De hecho, en este caso, las tpicas
rectoras sectoriales son reorganizadas buscando la integracin de los sectores.
En los pases bajo estudio se encontr slo una experiencia que en alguna medida tuvo esta
pretensin de integralidad: la de Bolivia, en el perodo 1993-1997, que afect toda la organizacin
ministerial. Las otras experiencias se refieren ms bien a esfuerzos de coordinacin que se traducen en
rganos expresos. Al respecto se examinarn la experiencia de Brasil relativa a las Cmaras de Estado,
y la experiencia de los Comits Interministeriales de Chile.
61
Salvo alusin expresa, todas las referencias a esta experiencia han sido extradas de Aranbar Quiroga (2003), quien la
analiza extensamente.
62
Segn comunicaciones electrnicas del 04/03/2005 y del 06/03/2005 de Marianela Curi y de Juan Carlos Chvez
Corrales, respectivamente. Este ltimo particip en el diseo de la reforma en referencia del Poder Ejecutivo. Por su parte,
Marianella Curi durante el primer gobierno de Snchez de Lozada fue Subsecretaria de Promocin en el Ministerio de
Desarrollo Sustentable.
63
Debemos esta acotacin a Juan Carlos Chvez Corrales.
64
Segn Aranbar Quiroga (2003: 18), la crisis del gabinete que provoc la salida de los tres ministros se gener
aparentemente por conflictos de carcter presupuestario planteados por el Ministro de Desarrollo Humano y por problemas
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En lo que respecta al Ministerio de Desarrollo Humano, las evidencias sugieren que sus
resultados fueron contradictorios. Por una parte, habra mostrado serias limitaciones para poder
representar o ser percibido como autoridad social. La inestabilidad que lo caracteriz pareciera haber
incidido en tal hecho 65 , aunque tambin pueden haber influido la amplitud y heterogeneidad de sus
funciones y de los rganos sobre los que tena tuicin (Repetto y Potenza, 2005), y la lgica
hacendaria que termin dominando la gestin gubernamental 66 . Por otra parte, el Ministerio de
Desarrollo Humano fue capaz de disear y ejecutar polticas novedosas que, como la Ley de
Participacin Popular, tuvieron un alto impacto en el proceso de descentralizacin y se ubic en un
contexto de creciente esfuerzo macroeconmico y fiscal en favor del gasto pblico social 67 .
De cualquier manera, la experiencia tuvo una existencia efmera: slo cuatro aos. Al asumir el
nuevo gobierno vuelven a operar los ministerios sectoriales. Aunque las razones del cambio suelen ser
adjudicadas a la modificacin de la coyuntura poltica, es muy probable que tambin estn asociadas a
la debilidad institucional sobre la que se asent esta experiencia 68 .
Las otras iniciativas que se inscriben en el caso FPP no afectan a los ministerios preexistentes, ya
que se traducen en la creacin de otros espacios institucionales, como se expondr a continuacin.
de comunicacin con el Presidente. Las fuentes consultadas tambin destacan las presiones de la Secretara de Hacienda por
recuperar su estatus de ministerio separado.
65
Aranbar Quiroga (2003) sostiene que el hecho de que en cuatro aos de gobierno y en cuatro aos de existencia del
Ministerio de Desarrollo Humano, ste haya tenido cuatro distintos ministros indica la inestabilidad que lo caracteriz. Esto
tambin habra debilitado la representacin.
66
Juan Carlos Chvez Corrales, en comunicacin electrnica del 06/03/2005, seala que el ministro renuncia producto de
esa situacin; el Ministerio contina sus funciones pero con un perfil bajo y sin la Secretara de Participacin Popular, que
fue relocalizada por el Presidente. Chvez Corrales tambin llama la atencin sobre el hecho de que tempranamente la
coalisin poltica se ampli con la finalidad de tener la mayora necesaria de votos en el congreso para aprobar otras
reformas, haciendo parte al ministerio de esta situacin.
67
Vanse las cifras que aporta Aranbar Quiroga (2003: 28).
68
La interpretacin que ofrece Aranbar Quiroga (2003: 30) es que el nuevo gobierno necesitaba ampliar el nmero de
ministerios para permitir la inclusin de los distintos socios de la alianza. Por otra parte, se habra decidido darle visibilidad
a lo social incrementado la visibilidad de los sectores que lo componen, a travs de otorgar a cada sector su ministerio.
Vase tambin la interpretacin referida antes de Chvez Corrales. Adems, cabe considerar la posibilidad de que la rebaja
percibida en la jerarqua institucional de ministerios tan importantes como educacin, salud, etc. haya influido en el
debilitamiento del Ministerio de Desarrollo Humano que los cobij, segn opinin de Antonio Quintin, quien tambin
particip en el diseo de la reforma.
69
La descripcin que sigue ha sido tomado de Faria (2003), salvo que se exprese otra fuente.
70
Cuando se conforman las Cmaras de Estado, durante el Gobierno de Cardoso (1994-2002), la estrategia de desarrollo
social estaba sustentada en el fortalecimiento de las rectoras sectoriales de los ministerios sociales y la puesta en marcha de
programas focalizados (en un nmero aproximado de 50).
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Un rasgo comn a todas las cmaras es que estn integradas por el Ministro de Hacienda y por el
Ministro de Presupuesto, Planeamiento y Gestin, adems de por los respectivos ministros sectoriales.
Por otra parte, todas son presididas por el Jefe de la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica y, de
acuerdo a sus disposiciones normativas, deben reunirse con regularidad (semanal o quincenalmente).
Segn lo refiere Faria (2003: 25), durante el gobierno de Cardoso los resultados de las cmaras
fueron muy desiguales, destacndose la de Polticas Sociales, la de Polticas Econmicas, y la de
Infraestructura. Entre los factores que explicaran el xito relativo de la Cmara de Poltica Social
estara el liderazgo poltico del Presidente de la Repblica y el apoyo de las autoridades econmicas 71 .
La Cmara de Poltica Social es reeditada por el gobierno de Lula da Silva, a travs de un decreto
expreso (Decreto N 4.714 de 30 de mayo de 2003), que le asigna la finalidad de proponer polticas
pblicas en el mbito de las materias relacionadas al rea social del Gobierno Federal, buscando la
articulacin de las polticas y el seguimiento de la implementacin de programas cuyo objetivo
sobrepasa la competencia de un nico Ministerio (Art. 1). La intencin es, pues, la de proveer un
espacio institucional para el tratamiento de la cuestin de la intersectorialidad en el rea social 72 .
De hecho, durante el ao 2003, se estima que la principal realizacin de la Cmara de Poltica
Social fue la formulacin de un programa tpicamente intersectorial, el Programa Bolsa Familia.
Existen adems en su interior grupos de trabajo temticos para elaborar diagnsticos y directrices de
polticas transversales.
Es interesante tener en cuenta la evolucin del entorno institucional de la Cmara de Poltica
Social. Cuando se crea (en agosto de 1996), estaba integrada por 12 ministerios de Estado, entre ellos el
de la Casa Civil (que la presida), el de Hacienda, el de Planeamiento y Presupuesto, y el de Justicia,
adems de los provenientes del campo social. En el ao 2003, cuando vuelve a ser creada por el
gobierno de Lula da Silva (Decreto 4.714), la Cmara queda integrada por 23 ministerios de Estado y
secretaras (incluyendo los antes mencionados), varios, a su vez, con una clara orientacin intersectorial
o transversal. Pero en el mismo ao, considerando que la formacin inicial no facilitaba el trabajo de
articulacin y construccin de consensos, vuelve a reducirse (esta vez a once) el nmero de rganos
que componen la Cmara 73 .
La Cmara de Poltica Econmica, que tiene la competencia de formular y proponer polticas
econmicas, tambin experimenta una evolucin similar: cuando es creada en el ao 2002 tiene 16
miembros; mientras que en el 2004 queda integrada por ocho ministerios de Estado y secretaras
especiales.
Cada cmara, a su vez, posee un Comit Ejecutivo para hacer el seguimiento a la implementacin
Uno de los rasgos que se ha destacado del contexto socio-poltico en Brasil, es la dificultad de establecer y mantener
acuerdos polticos, en el marco de un sistema de partidos muy fragmentado y con escasa disciplina al interior de las
agrupaciones partidarias (Repetto, por publicar).
71
Especficamente, Faria menciona los siguientes factores: empeo de las autoridades centrales del gobierno,
especialmente de la Presidencia de la Repblica; convergencia de perspectivas, no sin conflictos y arduas negociaciones,
entre los ministros de las principales reas sociales (previsin, salud, educacin, trabajo, agricultura familiar y reforma
agraria); una mayora formada por tcnicos de reconocida capacidad y hombres de la estricta confianza del Presidente de la
Repblica; y la sensibilidad y disciplina que han mostrado las autoridades econmicas -no sin conflictos y desacuerdos-
frente a las decisiones tomadas en la cmara y refrendadas por el Presidente de la Repblica, aunque no siempre ha
prevalecido el punto de vista de las reas sociales (pg. 25).
72
Esta aclaracin, as como la descripcin de las realizaciones y de la composicin de la cmara durante el actual gobierno,
se las debemos a Tereza Cotta (comunicaciones electrnicas del 02/02/2005 y del 15/04/2005), quien es asesora en la
Subjefatura de Articulacin y Monitoreo de la Casa Civil, que funciona como Secretara Ejecutiva de la Cmara de Poltica
Social (y de todas las dems cmaras del Consejo de Gobierno).
73
Ya para el 2004, uno de los integrantes, el Ministerio Extraordinario de Seguridad, de Desarrollo Social y Combate al
Hambre, es sustituido por el Ministerio de Desarrollo Social con responsabilidad sobre tres reas: la poltica nacional de
asistencia social; el programa Beca Familia; y la coordinacin del Programa Hambre Cero, todos ellos intersectoriales. La
Cmara est integrada tambin por tres Secretaras Especiales de carcter transversal: Derechos Humanos, Polticas para las
Mujeres, y Polticas de Promocin de la Igualdad Racial.
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
de las decisiones de la cmara, el que est formado por los secretarios ejecutivos de los rganos que las
componen. El Comit Ejecutivo de la Cmara de Poltica Social se reuni dos veces en el segundo
semestre de 2004.
Un mecanismo similar se da en otro pas, Chile, en un contexto histrico e institucional distinto y
con resultados tambin diferentes.
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Interministeriales creados durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, tienen en general dos
grandes propsitos. Uno es el de proponer, supervisar y dirigir reformas planteadas por el gobierno; a
este fin responden los comits de reforma fiscal, de reforma de la salud, de la reforma del Estado, de
reforma del trabajo, de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, etc. El otro propsito de los
comits es el de abordar temas transversales; tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Ministros para
la Igualdad de Oportunidades, creado en el ao 2000 para supervisar y dar cumplimiento al Plan de
Igualdad de Oportunidades y presidido por el ministro de la Secretara General de la Presidencia. De
este tipo son tambin el Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia, la Comisin Asesora
Presidencial Sistema Chile Solidario, el Comit Interministerial contra el Maltrato Infantil, el Comit
Interministerial de Violencia Intrafamiliar, entre otros, as como algunos Comits Intersectoriales para
el desarrollo de algunas zonas como, por ejemplo, el Comit Intersectorial para el Desarrollo de Lota.
La secretara ejecutiva o tcnica de cada comit interministerial es ejercida, en general, por el
ministerio sectorial ms afn, pero a la vez en todos ellos tiene un rol expreso el Ministerio Secretara
General de la Presidencia (SEGPRES), ya sea integrndolos formalmente o realizando un seguimiento
de las acciones gubernamentales ms relevantes 77 . Cabe destacar que en la SEGPRES hay una Divisin
de Coordinacin Interministerial 78 .
La regularidad de las reuniones de los comits depende de quin ejerza la Secretara Ejecutiva o
Tcnica y de las exigencias polticas o de gestin para cada una; sin embargo, no suele haber ms de
seis reuniones al ao.
Las reas crticas de la coordinacin a nivel nacional promovida por el CASO FPP
El CASO FPP representa a aquellas situaciones donde la intersectorialidad est presente en las
instancias dedicadas a la formulacin -o en su defecto, a la coordinacin- de las polticas pblicas,
incluyendo las polticas sociales. Ac, segn se aprecia en los desarrollos prcticos de este caso, la
intersectorialidad se traslada de los espacios locales a los espacios nacionales. Afloran as, otro tipo de
problemas y condicionalidades que, abstrayendo las situaciones particulares en las que se desenvuelven
las iniciativas, se pueden expresar en tres postulados:
Postulado 1. El uso de instancias suprasectoriales a nivel nacional para ejercer las rectoras
gubernamentales tiene elevados costos polticos y organizativos, por lo que requiere de instituciones
fuertes
La reorganizacin ministerial orientada a que existan autoridades agregadas en lo econmico y lo
social no es usual, pero tampoco pareciera que es deseable en ambientes precarios institucionalmente.
El concepto de autoridad social, como lo recuerda Aranbar Quiroga (2003: 27), aunque nace de la
necesidad de ejercer desde lo social una representacin frente a la autoridad econmica en procesos
de estabilizacin, ajuste y reforma, tambin se relaciona con la necesidad de ejercer dentro del mbito
social esa potestad para posibilitar nuevas situaciones o relaciones en el diseo y ejecucin de polticas
sociales. Por lo tanto, para desarrollarse requiere de instituciones que adems de actuar como contra-
poder en relacin con las instituciones del rea econmica, puedan articular un proyecto general de
poltica social y representarlo. Los recursos polticos, tcnicos y simblicos -por ejemplo, la
estabilidad- requeridos a tales efectos son de tal envergadura que pocos apoyan esta figura. En este
77
Debemos a Mauricio Muoz, funcionario de SEGPRES, todas estas informaciones (comunicaciones electrnicas del 15,
16 y 17 de febrero de 2005). El seguimiento incluye recoger informacin sobre el estado de funcionamiento de los distintos
comits o consejos, de las materias tratadas y de las decisiones adoptadas.
78
De acuerdo a la ley que cre a la SEGPRES en 1990, la Divisin est encargada de la coordinacin y seguimiento
programtico de la gestin del ejecutivo a travs de su participacin en la elaboracin y monitoreo de la agenda de trabajo
gubernamental; el anlisis de coherencia entre las iniciativas programticas y legislativas; la constitucin, coordinacin y
participacin en equipos interministeriales de trabajo; la sistematizacin de informacin para la cuenta anual presidencial
del 21 de mayo.
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
sentido, el estudio realizado por Aranbar Quiroga (2003: 32) sobre la experiencia de Bolivia finaliza
sealando: no llegamos a la necesidad ni a la concluyente conveniencia de la concentracin de reas
sociales bajo una misma autoridad del Poder Ejecutivo como la ms adecuada forma de constitucin de
una autoridad social. Por otra parte, el estudio realizado por Vilmar Faria (2003: 21) llega a la misma
conclusin al sostener que: la experiencia brasilea reciente no consagra como una alternativa
necesaria, ni siquiera deseable, la creacin de una autoridad social, entendida como una
superestructura burocrtica, bajo el control de un ministro, que rene poderes operacionales en algunas
o en todas las reas sectoriales de la poltica social. Una iniciativa de ese tipo no sera polticamente
viable y resultara operacionalmente ineficaz.
79
Recurdese que a fines del 2003, en la Cmara de Poltica Social fueron creados grupos de trabajo temticos: genero,
raza, juventud, etc. y que existen tres ministerios transversales.
80
Segn la informacin suministrada por Enrique Saravia, profesor de la Fundacin Getlio Vargas, las Cmaras no se
renen con la periodicidad establecida (comunicacin del 01/07/2005).
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de Articulacin y Monitoreo de la Casa Civil, rgano que siempre ha tenido un importante peso en la
administracin pblica brasilea. Adems, existen comits ejecutivos de cada Cmara formados por las
secretaras ejecutivas de los rganos que la componen, con el objetivo de dinamizar los trabajos y
preparar las reuniones del pleno de ministros81 .
En Chile, como se apreciaba precedentemente, el Ministerio de la Secretara General de la
Presidencia monitorea todos los Comits Interministeriales creados. En cada caso, adems, un ministro
ejerce la presidencia o coordinacin del comit respectivo, mientras que la secretara ejecutiva suele
ejercerla uno de los servicios dependientes del ministerio en cuestin
Postulado 1. El uso de instancias suprasectoriales a nivel nacional para ejercer las rectoras
gubernamentales tiene elevados costos polticos y organizativos, por lo que requiere de instituciones
fuertes
Postulado 2. La aplicacin de la intersectorialidad a travs de Comits o Consejos que abarcan
la totalidad de la institucionalidad pblica tiene mayor viabilidad para el tratamiento de temas
transversales que para la coordinacin de los sectores gubernamentales, salvo que se disponga de un
decidido respaldo poltico y se adopten formatos flexibles
Postulado 3. La sostenibilidad de las instancias suprasectoriales es afectada tanto por la
jerarqua formal del ente que acta como secretara ejecutiva de las instancias coordinadoras, como
tambin por las consecuencias simblicas que deriven de su accin
81
Informacin suministrada por Tereza Cotta en comunicacin electrnica del 02/02/2005.
82
La descripcin de las experiencias de Argentina hasta el gobierno de Duhalde, salvo que se exprese una fuente distinta,
estn tomadas de Repetto (2003).
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Presidente Menen 83 , para decidir acerca de la formulacin de las polticas y planes sociales del Poder
Ejecutivo Nacional, definir prioridades para la asignacin de recursos presupuestarios y establecer
mecanismos de coordinacin, informacin y control de la aplicacin de sus propios fondos y de los
recursos transferidos a las provincias y municipalidades, para el logro de los objetivos fijados (segn el
artculo 4 del Decreto N 108, de su creacin). Se trata pues de una instancia con amplias y
significativas competencias que abarcan decisiones asignativas, funciones de monitoreo y evaluacin, y
hasta de ejecucin.
Es presidido por el titular de la Jefatura de Gabinete y lo conforman los ministros de Economa y
Obras y Servicios Pblicos, y de Interior, adems de los ministros del rea social. Para cumplir sus
funciones se prev la creacin de una instancia con un perfil ms ejecutor, la Unidad Nacional de
Coordinacin de Polticas y Planes Sociales, integrada por los coordinadores de los planes sociales y
coordinada por el Secretario Ejecutivo del Gabinete Social (que, segn el decreto de creacin del
Gabinete, deba ser el Secretario de Desarrollo Social).
El Gabinete lleg a reunirse semanalmente. Sin embargo, segn lo manifiesta Repetto (2003: 35-
45), la escasa voluntad de coordinacin de los participantes y el bajo perfil del Jefe de Gabinete
convirtieron las reuniones en encuentros informativos. Por otra parte, el conflicto de intereses entre el
Jefe de Gabinete y el Secretario de Desarrollo Social 84 habra influido en el hecho de que tampoco el
Gabinete Social logr acordar acciones efectivas de articulacin o supresin de programas relacionados
con la pobreza.
En trminos generales, la conclusin de Repetto (idem) es que el Gabinete Social durante el
gobierno del Presidente Menen no cont con base poltica de sustentacin (formal e informal) 85 ni con
recursos propios de importancia. Al respecto destaca que, en trminos presupuestarios, el Gabinete
Social se financiaba slo con fondos de la Jefatura de Gabinete y, adems, durante esos dos aos de
funcionamiento no habra contado con personal tcnico calificado.
Una situacin similar se habra planteado durante el gobierno de De La Ra (2000-2001), con el
agravante de que el asunto ni siquiera pareciera haber sido del inters de los responsables de animarlo,
al punto que en los hechos el Gabinete dej de funcionar 86 .
Durante la presidencia de Duhalde, mediante el Decreto N 357 de 21/02/2002 que aprueba el
organigrama de aplicacin de la Administracin Pblica Nacional y sus competencias, se disuelve el
Gabinete Social y se crea el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales con el objeto de
constituir un mbito de planificacin y coordinacin de la poltica social nacional para mejorar la
gestin de gobierno, mediante la formulacin de polticas y la definicin de cursos de accin
coordinados e integrales, optimizando la asignacin de los recursos. El Consejo queda integrado en
83
Durante el primer gobierno de Menem, en 1994 (justo en la etapa en que ste buscaba la reeleccin), se crea la Secretara
de Desarrollo Social. Segn lo seala Repetto (por publicar: 20), quienes lideraban este organismo en sus comienzos se
propusieron coordinar las actividades de los tradicionales ministerios sectoriales en lo social, lo cual condujo a fuertes
conflictos no slo entre este conjunto de actores, sino tambin con la Jefatura de Gabinete de Ministros (que tambin haba
sido creada por esa fecha) toda vez que la misma, por mandato constitucional, tena asignada la funcin de coordinar las
diversas actividades ministeriales.
En los dos ltimos aos del gobierno de Menem, que se corresponden con la creacin del Gabinete Social, el Ministerio de
Economa (y en particular, su ministro) segua ejerciendo un poder sin contrapesos en la lucha gubernamental (vanse
Sanguinetti, 2002; Repetto, por publicar).
84
Repetto (idem) llama la atencin sobre el hecho de que nunca la coordinacin de la UNCPPS estuvo a cargo del
Secretario de Desarrollo Social, quien deba ejercer la Secretara Ejecutiva del Gabinete. A los seis meses de creacin del
Gabinete, un nuevo decreto dispuso que la Secretara sera ocupada por una persona designada por el Jefe de Gabinete. Cabe
destacar que se supone que la Secretara de Desarrollo Social es la principal rea del gobierno dedicada a la lucha contra la
pobreza (Sanguinetti, 2002).
85
Habra incidido en ello el desinters del presidente por los temas sociales una vez obtenida su reeleccin, el poder sin
contrapesos del Ministerio de Economa en la lucha intragubernamental (ms all de que formalmente esta instancia
formaba parte del Gabinete Social ) (Repetto, por publicar).
86
Para detalles, ver Repetto (2003: 35 y 36).
40
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
87
El Decreto de creacin del Consejo Consultivo faculta al Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales a
autorizar la continuidad de funcionamiento de otras instancias consultivas vigentes, a efectos de garantizar una ordenada
transicin a la instancia consultiva unificada (Art. 5).
41
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
institucionales.
La estrategia Contigo consiste en identificar y poner en prctica los programas y acciones que
permitan avanzar en lo que se define como las cuatro vertientes necesarias para eliminar las
restricciones que impiden la acumulacin y uso adecuado de activos a los pobres: la ampliacin de
capacidades individuales; la generacin de oportunidades productivas; la formacin de patrimonio; y la
provisin de proteccin social. Contigo parte, por lo tanto, de una visin multidimensional de la
pobreza y del bienestar (Szkely, 2002; Lendo, 2004).
Se ha reconocido (Banco Mundial, 2004: xxxi), que es un avance el hecho de que la
implementacin de Contigo a travs del Secretariado Tcnico del Gabinete Social se encuentre bajo la
direccin de la Presidencia de la Repblica. En todo caso, para apreciar mejor al Gabinete como
instancia de intersectorialidad sera necesario disponer de informacin sobre los resultados de la
estrategia Contigo que es, en definitiva, su marco de accin. Sin embargo, tal como en el resto de las
experiencias, no se conocen estudios sobre cmo interactan los programas entre s ni evaluaciones
sobre la estrategia. De cualquier manera, el estudio del Banco Mundial (2004: xxx) sobre la pobreza en
Mxico, sostiene que el manejo del grueso de las polticas sociales y econmicas que afectan a los
pobres parece que sigue concentrado en los sectores y en las Secretaras con poca integracin al marco
Contigo para la toma de decisiones. Adems, la opinin de las fuentes es que Contigo ha sido difcil
de implementar, as como que paulatinamente se perfila un rol preeminente en materia de articulacin
de parte de una de las secretaras que conforman el Gabinete Social, la Secretara de Desarrollo
Social 88 .
La creacin de un Sistema Nacional de Desarrollo Social, coordinado por esa Secretara, segn
la Ley General de Desarrollo Social promulgada el 19 de enero de 2004, puede constituirse en un
importante hito en la materia, entre otras razones porque pone el nfasis en los municipios,
asignndoles una alta proporcin del gasto relacionado con la pobreza.
En el sistema en referencia est prevista la participacin de los gobiernos municipales, de las
entidades federativas y el federal, bajo el marco de una Poltica Nacional de Desarrollo Social, uno
de cuyos principios segn la norma legal es la articulacin y complementariedad de programas y
acciones que conjunten los diferentes beneficios sociales. El sistema se define como un mecanismo
permanente de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin de los gobiernos; federal, los
de las entidades federativas y los municipales, as como los sectores social y privado (Art. 38), en
cuyo marco se propicia la institucin de un Sistema de Planeacin del Desarrollo Social.
Las instancias y rganos diseados para lograr la coordinacin y la integralidad son varias. De
una parte, se prev una Comisin Nacional de Desarrollo Social presidida por el titular de la
Secretara de Desarrollo Social, e integrada por los entes que ahora hacen parte del Gabinete, ms dos
importantes agregados: los responsables respectivos de los gobiernos estaduales y municipales, y de las
comisiones de desarrollo social de las Cmaras de Diputados y Senadores.
Por otra parte, est diseada una Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social, como el
instrumento de coordinacin de las acciones del Ejecutivo Federal para garantizar la integralidad en el
diseo y ejecucin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social. Est presidida tambin por el titular de
la Secretara de Desarrollo Social, y prcticamente, incluye todos los ministerios (entre otros, el de
Economa y el de Hacienda y Crdito Pblico). La ley dispone que los acuerdos de la Comisin
Intersecretarial son de obligatorio cumplimiento y publicados en el Diario Oficial de la Federacin. Si
se tiene en cuenta esto, as como que entre las funciones de la Comisin Intersecretarial est la de
proponer las partidas y montos del gasto social que se deban integrar en el Anteproyecto de
88
Esta es la opinin de Mnica Tapia, de Alternativas y Capacidades A.C. segn comunicacin electrnica del 16 de
febrero de 2005.
Lendo (2004: 8), por su parte, seala que la estrategia Contigo no ha estado ausente de crticas: Algunos ven en ella ms
que una estrategia de poltica social una estrategia de mercadotecnia tras la cual no existe un proyecto de fondo.
Tambin se cuestiona la interaccin de los programas entre s
42
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Presupuesto de Egresos de la Federacin, queda perfilada la importancia que esta figura institucional
puede adquirir. Finalmente, tal como acaba de instituirse en Argentina, la ley establece un Consejo
Consultivo de Desarrollo Social que da cabida a la participacin ciudadana.
Cabe destacar, sin embargo, que con excepcin de la Comisin Intersecretarial, no ha sido
posible establecer si estas figuras que contempla la ley estn en funcionamiento 89 . Tampoco ha sido
posible establecer la relacin que existira ante el Gabinete de Desarrollo Social y Humano que opera
desde 2002 y la nueva Comisin Intersecretarial. Recordemos que el Gabinete tiene una direccin
rotativa compartida por tres Secretaras, mientras que la nueva Comisin est presidida por una sola
Secretara lo que pudiera ser interpretado como un retroceso institucional.
La falta de informacin emprica respecto de estas figuras pudiera ser un signo de su escasa
visibilidad. Esto, unido al hecho de que la mayora est an en desarrollo, hacen difcil extraer
conclusiones. Arriesgaremos algunas a continuacin, teniendo en cuenta el conjunto de las experiencias
analizadas.
Postulado 2. Ms que buscar una autoridad social que acte como interlocutora de la autoridad
econmica, lo que la praxis sugiere es la conveniencia de integrar la economa en la institucionalidad
social
Todas las experiencias vigentes de intersectorialidad en la formulacin de las polticas sociales
incorporan la representacin de los ministerios encargados de las polticas econmicas. Cuando esto no
89
Tbata Vilar, Asesora del Secretariado Tcnico del Gabinete Social en comunicacin electrnica del 14/03/2005, informa
que a la fecha la Comisin Intersecretarial ya lleva tres sesiones (una ordinaria y dos extraordinarias). Cabe recordar que
esta instancia se cre a travs de la Ley de Desarrollo Social de enero de 2004.
90
Sugerimos revisar el excelente trabajo de Repetto en referencia, donde se analiza ste y otros factores.
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
es as, por lo menos se contempla la interlocucin directa con los agentes con responsabilidades sobre
el empleo y el fomento de los sectores productivos 91 .
91
En el caso de la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social prevista en Mxico, estn unos y otros. La Comisin se
integrara por los titulares de las secretaras de Desarrollo Social, quien la presidir; Gobernacin; Hacienda y Crdito
Pblico; Educacin Pblica; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energa; Economa; Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Comunicaciones y Transportes; Funcin Pblica; Trabajo y Previsin Social;
Reforma Agraria y Turismo.
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
La experiencia de Chile 92
En Chile operan un Consejo de Ministros y un Grupo de Trabajo Interministerial de
Infancia y Adolescencia, coordinados por el Ministerio de Planificacin y Cooperacin, Mideplan.
El Grupo de Trabajo inicialmente se encarg de formular la propuesta de Poltica Nacional a
favor de la Infancia y Adolescencia para la dcada 2000-2010, la que una vez aprobada por el Consejo
de Ministros para la Infancia y Adolescencia y presentada por el Presidente de la Repblica, orienta
desde el nivel macro todas las acciones del sector infancia. El Grupo de Trabajo cuenta con un
Secretara Tcnica, compuesta por tres funcionarios de Mideplan.
El Consejo de Ministros para la Infancia y Adolescencia fue creado en el ao 2002 mediante el
Decreto Supremo N 114, y se constituy como tal en mayo de 2003.
La Poltica Nacional comprende un Plan de Accin Integrado y un Modelo de Gestin de esta
Poltica que define las atribuciones, responsabilidades y competencias de los agentes institucionales
que participan de ella y los mecanismos a travs de los cuales debe operar. Este modelo de gestin
define cinco reas estratgicas de intervencin, en funcin de los cuales se plantean objetivos,
estrategias, acciones y actores corresponsables. Adems se identifican instituciones intersectoriales que
estarn a cargo de implementar estas medidas.
Por otra parte, a partir de 1990, existe una Comisin Nacional de Educacin Parvularia, que ha
ido experimentando variaciones en su constitucin, segn las diferentes polticas y acentos que se
plantean en las acciones. Los objetivos originales asignados a esta Comisin fueron implementar una
coordinacin efectiva y amplia, que integrara a todas las instituciones que atienden nios de 0 a 6 aos
para establecer las necesidades de cobertura y focalizacin de la atencin preescolar, desarrollar
programas de perfeccionamiento y crear instancias de trabajo conjunto, entre otros objetivos. La
92
Toda la informacin que suministramos est extrada del estudio de UNESCO (2004: 37-44).
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
La experiencia de Mxico
En Mxico la responsabilidad por prestar servicios de atencin a la infancia es compartida por un
amplio espectro de instituciones que abarcan el sector pblico, el sector privado y el sector social. El
gobierno ofrece servicios y programas a travs de los sectores de salud, educacin, bienestar familiar,
seguridad social y trabajo y de desarrollo social, entre otros.
El estudio de la UNESCO (2004) examina tres mecanismos que han tenido como propsito
fomentar la coordinacin de polticas y programas a favor de la infancia: la Comisin Nacional para el
Monitoreo y Evaluacin del Programa Nacional de Accin a Favor de la Infancia (y comisiones
estatales derivadas); el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; y el Grupo Informal de
Trabajo Encargado de Definir Indicadores de Bienestar para Nios Menores de Seis Aos. De ellas,
interesa destacar la primera.
Los compromisos asumidos por Mxico en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia de 1990
y, la suscripcin de la Convencin de los Derechos del Nio, llevaron en 1991 a la conformacin de la
Comisin. Al igual que en otros pases, tuvo un rol clave en su impulso la propia UNICEF, que a lo
largo de la vida de la Comisin, tambin proporcion apoyo tcnico y desempe la funcin de
facilitador. Adems, en el caso de Mxico, el gobierno del Presidente Salinas asumi directamente el
liderazgo de esta Comisin.
Si bien la responsabilidad por su coordinacin estaba en manos del Ministerio de Salud, la
Comisin representaba una iniciativa intersectorial que congreg a los titulares de las Secretaras de
Salud y de Educacin Pblica, as como del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
(DIF) y de la Comisin Nacional del Agua. Por su parte, en su interior funcionaban subcomisiones
encargadas cada una de un tema sectorial.
Segn lo reporta el estudio de la UNESCO (2004: 76), la principal funcin de la Comisin
Nacional consisti en centralizar y organizar la informacin que se utilizara para monitorear y evaluar
46
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
los avances hacia la consecucin de los objetivos adoptados en la Cumbre Mundial. Sin embargo,
tambin se le encomend la creacin de un Plan Nacional de Accin orientado al mejoramiento de los
beneficios sociales de nios y mujeres en edad de procrear, como base de referencia para monitorear
los avances, en correspondencia con las lneas de accin establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo
1989-1994.
Durante la administracin de Salinas, la Comisin sesionaba aproximadamente cada seis meses,
con la participacin del Presidente, las Secretaras y otras entidades involucradas, adems del Director
de la UNICEF.
La Comisin permanece pero con menor impulso durante el gobierno de Ernesto Zedillo. Luego,
al asumir el Presidente Fox, se crea el Consejo Nacional para la Infancia y la Adolescencia (COIA), el
que fue visualizado como una extensin de las atribuciones de la Comisin. Sin embargo, segn el
estudio de la UNESCO (2004: 78), este Consejo ha sido incapaz de desempear una funcin
coordinadora de hecho, pese a que an existe como concepto, al menos una de sus funciones
principales, la elaboracin de un Plan en Favor de la Infancia como iniciativa de seguimiento a la
Sesin Especial sobre los Derechos del Nio, realizada en Nueva York el ao 2002, ha sido asumida
por una divisin de la Secretara de Desarrollo Social.
Sin embargo, es probable que la importancia asignada al Programa Oportunidades como
mecanismo de coordinacin intersectorial explique el decaimiento de otras instancias.
47
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
el modelo de gestin planificado. De hecho, las acciones se estn realizando a nivel de las instituciones
responsables, quienes se coordinan con otras empleando las formas que tradicionalmente se han
instalado.
Lo importante, en todo caso, es que la ejecucin puede ser facilitada cuando existen visiones
compartidas entre los distintos actores encargados de las acciones ejecutivas.
J. Conclusiones generales
La intersectorialidad y, sobre todo, su gestin constituyen todava materias respecto de las que
disponemos de muy poco conocimiento. Son temas que abren nuevos desafos a la gestin pblica,
tales como el de trabajar horizontalmente, la gestin de redes o el de la transversalidad donde hay
bastante retrica pero escasas herramientas prcticas. Para gestionar la intersectorialidad se requieren
de ms pistas, e incluso de ms teora que ayude a deslindar la especificidad del fenmeno, respecto
por ejemplo, de el de la gestin horizontal, la coordinacin horizontal o el de la transversalidad. Esta
investigacin es un punto en este camino, el que, sin duda, tiene an mucho por recorrerse.
Hemos tratado ac de aproximarnos a la delimitacin conceptual del fenmeno, as como de
contribuir a responder a tres preguntas: Qu situaciones propician la intersectorialidad? Cules son
los principales casos tipos? y Qu aporta cada caso tipo a la teora y a la praxis de la
intersectorialidad?
La conclusin ms general y que, de hecho, constituye la premisa bsica del estudio es que la
intersectorialidad es un instrumento de la integralidad y por tanto, un componente insustituible
de las polticas y programas de reduccin de la pobreza y la desigualdad.
Hemos descubierto, sin embargo, que aunque siempre impone una misma demanda -la de trabajar
colaborativamente- se puede resolver a travs de distintas formas estructurales. En este sentido, uno de
los hallazgos de esta investigacin es que la intersectorialidad puede hacer parte de estrategias ms o
menos amplias para el desarrollo social, que pueden incluir las siguientes:
- una nueva lgica de organizacin gubernamental (el Caso FIPP);
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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
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Sus libros ms recientes son: Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y
democrtica: experiencias latinoamericanas, coeditora (2003); La Responsabilizacin en la Nueva
Gestin Pblica Latinoamericana, coeditora (2000); Lo pblico no estatal en la reforma del Estado,
coeditora (1998, espaol; 1999, portugus); Repensando lo pblico a travs de la sociedad: Nuevas
formas de gestin pblica y representacin social (1997, espaol; 1998, portugus) y Participacin
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