Legislaturas reactivas y presidentes proactivos en Amrica Latina

Author(s): Gary W. Cox, Scott Morgenstern, Leandro Wolfson

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 41, No. 163 (Oct. - Dec., 2001), pp. 373-393
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3456006
Accessed: 16/11/2010 15:50

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http://www.jstor.org
DESARROLLO vol. 41, NW163 (octubre-diciembrede 2001)
ECONOMICO,
373

LEGISLATURAS REACTIVAS Y
PRESIDENTES PROACTIVOS
EN AMERICA LATINA*

GARY W. COX**y SCOTT MORGENSTERN***

Las legislaturasdemocrdticasse insertanen el procesode tomade decisiones

segOntresmodalidades basicas:unamodalidad generativa,porlacualdichaslegislaturas
formany remuevengobiernosy, a su vez, que cargancon la responsabilidad principal
de la tomade decisiones;unamodalidadproactiva,porla cual propiciany sancionan
sus propiaspropuestaslegislativas; y unamodalidadreactiva,porla cualenmiendany/
o vetan las propuestasdel ejecutivo.Los parlamentoseuropeosson los principales
ejemplosde legislaturasgenerativas/reactivas; el congresode EstadosUnidosy las
camaras de los estados norteamericanos Io son de En
proactivas/reactivas.
legislaturas
AmericaLatina,Iotipicoes que las legislaturasno puedanremoverde su cargo a los
presidentesque les disgustany carezcan de recursospara generarsus propias
propuestas.PorIotanto,no son nigenerativasniproactivas,sinomeramentereactivas.
Peroque las legislaturaslatinoamericanas sean so6oreactivasno significaque
sean disfuncionales. Aveces los presidentesde los paiseslatinoamericanosdominanel
procesopoliticoy otrasveces hacenconcesionescomopartede su estrategiageneral
para lograrlo que desean. Aunquese siga considerandoal presidentecomo actor
centraldel universopoliticocivil,en teoriasu previsi6nde un (posible)veto legislativo
condicionala mayorpartede sus actos de gobierno.Inclusoen el caso del presidente
mAsautocrAtico, su estrategia6ptimano consisteen simularque la legislatura
no existe
y proponer las medidas que se le antoje,sino en reaccionar de manera espasmodica
toda vez que la legislaturale niegasu consentimiento. Laestrategiamas "econ6mica"
sera a menudoreunirlamayorcantidadde votosposiblesbasandosepuramenteen sus
meritos,y reservarotros activos, como los favores politicosmenudos [pork]y el
patronazgo[patronage],paraasegurarselos restantesvotos marginalesque pueda
necesitar.
Laversi6noriginal,con el titulo'LatinAmerica'sReactiveAssembliesand ProactivePresidents",
apareci6en
ComparativePolitics,33 (January2001), 171-89.DesarrolloEcon6mico agradece a los editores de dicha publi-
caci6n la autorizaci6nexclusivaotorgadaparala presenteversi6nen espafiol.
* Universityof California,
San Diego.
**"DukeUniversity,Dept.of PoliticalScience. [ E-mail:<smorgens@duke.edu>.]
374 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Nuestroprop6sitoes explicarte6ricamente, dentrodel marcode la teoriade la

elecci6nracional,de qu6modooperanlas legislaturas latinoamericanas cuandoaplican
la modalidadnegociadora,en oposici6na la modalidadapatica,venal.Enprimerlugar,
digamosque la venerablenormade anticiparreaccionesprevisiblestornarelevantes
que son primordialmente
inclusoaquellasinstituciones reactivas,comolas legislaturas
latinoamericanas.Ensegundolugar,en la medidaen que los presidentesde los paises
latinoamericanosestdnpreviendocontinuamente las reaccionesde los legisladores,su
variarA
estrategia segOn tipo legislatura que se enfrenten.Entercerlugar,el
el de con
proceso corrientede tomade decisionesen AmericaLatina(cuandono se tratade
momentosde crisis)constituyeun ejemplobienclarode juego de veto bilateral,que
presentaen muchosaspectoscaracteristicas intermedias entrelasdel presidencialismo
norteamericanoy las del parlamentarismo europeo.Parael desarrollode esta tematica
nos apoyaremossobre todo en la experienciade cuatropaises latinoamericanos
importantes:laArgentina, Brasil,Chiley M6xico.

Reacciones previstase influenciade las legislaturasen Am6ricaLatina

Laleyde CarlFriedrich sobrelas reaccionesprevistasexpresaunaideasimple:si
las accionesde Xseransometidasa la revisi6nde Y,y es capazde recompensarlas
buenasy castigarlas malas,entonceses probablequeeste Xpreveay tomeen cuentaloque
quiereY'. AunqueXno se ajusteen definitiva a los deseos de Y-y eso dependerade la
magnitudde las posiblesrecompensasy castigos de Y con respectoa otrasconsi-
deracionesque afectanla decisi6nde X-,de todosmodostomaraen cuentasu opinion.
Unaaplicaciondirectade esta ideasugiereque paratenerunpapelimportante en
el proceso legislativono siemprese precisa poseer poderes proactivos,o sea, la
capacidad de promoverleyes y de fijarla agenda legislativa;la influenciatambien
puede provenirde la capacidadde condicionarlas propuestasdel ejecutivoo de
anularlas.Estascapacidadesreactivas, queparecensercaracteristicas de laslegislaturas
latinoamericanas, Ilevana que los presidenteslas tengan en cuenta. Si le parece
demasiadoonerosodispensarsuficientesfavoresmenudoscomo paracomprartodos
losvotos,o ejercerunpatronazgo suficientecomoparacomprara todoslos legisladores,
suficientedinerocomoparacomprarlaelecci6n,y si tambienimplicapara61un
o invertir
altocosto gobernarpordecreto,entonces,aunlos presidentesautoritarios procurara'n
Ilegara algOnacuerdocon la legislatura.
Creemosqueexistensuficientes evidenciasde quelaslegislaturas latinoamericanas
influyenen forma sustancialen el proceso decisorio, pues a veces el presidente procura
gobernarcon la legislaturaen vez de eludirla.Estose tornamas claroen Chile,y lo
examinaremoscon mayordetenimientocuando nos ocupemos del tercerpuntode
nuestratematica.Por ahorabastarAdar algunosejemploscorrespondientesa dos
paises en que la previsiondel presidentey su acomodamiento a las preferenciasde los
legisladores podrian parecer improbables: Brasily Mexico.
Brasilcobr6famade tenerpresidentesque gobiernanpordecreto.Sinembargo,
Ames pone de relieve que la legislatura cumple alli un papel instrumentalen la
Manand HisGovernment:
C1arlJ. FRIEDRICH: 1963.
AnEmpiricalTheoryof Politics,NuevaYork,McGraw-Hill,
 Y PRESIDENTES
REACTIVAS
LEGISLATURAS PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 375

confirmaci6n de la agenda presidencial.Luegode un extensoestudio,comprob6que

casi ningunapropuestadel ejecutivoqueda intactaa su paso porel congreso,y que
muchasson rechazadas2.
Lalegislatura mexicanano Ilev6a cabo virtualmente ningunintentode legislarpor
su cuentaantesde 1994nicumpli6tampocounpapelmuyactivoen cuantoa modificar
(nodigamosrechazar)las propuestaspresidenciales. Noobstante,cuandoZedillolleg6
a la presidencia,le concedi6unaautonomia que nohabiaconocidodesde lafundaci6n
del PartidoNacionalRevolucionario (PNR,antecesordel PRI)en 19293.Lasfacultades
formalesde la legislatura
nose modificaron,perosu situaci6npoliticacambi6de manera
considerable.Consecuentemente, lalegislatura a 1994reformulo
posterior su estructura
de liderazgoy tuvo una participaci6n importante en la creaci6nde la nueva ley de
seguridadsocial,el impuestoal valoragregado,la relaci6ncon los rebeldeszapatistas
e inclusoel presupuestodiscrecional"secreto" del presidente4.Y lo que es aun mAs
llamativo,en el prestupuesto
aprobadoen diciembrede 1997lapresi6nlegislativaoblig6
al ejecutivoa duplicaraproximadamente los fondosdestinadosa las transferencias a
gobiernosestadualesy municipales.

Legislaturas reactivas y presidentes proactivos:

variaciones latinoamericanas sobre el tema
En este articulonos centraremosen las variacionesque se dan dentrode una
ampliacategoriade legislaturas reactivas.Laslegislaturas y presidenteslatinoamericanos
participande una manerau otra en una subfamiliaespecifica de juegos de veto
bilaterales.Enlosjuegosde esta subfamilia, el procesodecisorioes asimetrico,en tanto
y en cuanto la
(en mayoria de los el
casos) presidentees el Onicoque proponemedidas.
los
Generalmente, movimientos el procesode sanci6nde leyes siguenia secuencia
en
siguiente:primero,el presidenteeleva uno o mas proyectosde ley; segundo, la
legislaturaacepta,enmiendao rechazadichaspropuestas;tercero,si la legislaturaha
enmendadoo rechazado(algunasde) sus propuestas,el presidentepuede negociar
con ella,adoptarunamedidaunilateral o tratarde socavarla capacidadde la legislatura
para vetartales propuestas. Cuando decimos "negociar", queremossignificarque el
presidente hace concesiones efectivas respecto de las medidas propuestasa finde
granjearsela buenavoluntadde la legislatura o de "comprar" votosmediantelosfavores
menudos y el patronazgo.Cuandodecimos que "adoptauna medida unilateral",
queremossignificarque emitedecretos,recurrea la autoridad de la burocraciao apela
a mecanismosde decisi6nunilaterales conel objetode implementar en lamayormedida
posiblelas politicasque desea. Cuandodecimosque "socava"la capacidadde acci6n
independientede la legislatura,queremossignificarque procuraya sea ganar la
pr6ximaeleccionlegislativa(pormedioshonestoso deshonestos)o controlar la carrera
politicade los integrantesde la legislatura.
2 Barry AMES:"A Theory of Legislative Parties in Brazil", en Scott MORGENSTERNBenito NACIF
y (eds.):
LegislativePoliticsin LatinAmerica,Cambridge,CambridgeUniversityPress, en prensa.
3 WayneA. CORNELIUS: MexicanPoliticsin Transition:
TheBreakdownof a One-Party-Dominant
Regime,La
Jolla,CenterforU.S.-MexicanStudies, 1996.
4 BenitoNACIF: Partiesin the MexicanChamberof Deputies",en MORGENSTERN
"Legislative y NACIF(eds.).
376 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

En el siguienteandlisissimplificaremos las cosas imaginandoque el presidente

prev6 una de cuatro modalidades de acci6nde lalegislatura y, a la luzde las reacciones
probablesde esta frentea sus iniciativas, adoptala estrategia6ptima.Concretamente,
el presidentepreveraque la mayorialegislativasera (a) recalcitrante, (b) negociadora,
(c) parroquial-venal o (d)subordinada. Unamayoria recalcitrante (unescaso porcentaje
de los legisladoresapoyanal presidente)rechazaraen esencia todas las propuestas
que mas le interesanal presidente.Unamayoriasubordinada (unaltisimoporcentajede
los legisladoresestan en deuda con el presidente)acepta en esencia cualquier
propuestaque le haga el presidente.Entreestos dos extremos,el presidentepuede
enfrentarsecon dos tiposde legislaturasmas o menosmanejables:una que le exige
tenervoz y votoen ia discusionde las decisiones(mayorianegociadora)y otraque esta
dispuestaa hacerconcesionesen materiade politicasp'blicas a cambiode favores
menudos u otros beneficios(mayoriaparroquial-venal). Segon cual sea el tipo de
legislaturaque el presidenteprev6 tener,adoptaradistintasestrategiasy utilizara
diferentesfacultadesinstitucionales parainstrumentar esas estrategias.Valedecir,la
estrategiay la tactica variaran con el tipode legislatura.
Lasdos condicionesprincipalesparaque unalegislaturasea de uno u otrotipo
sonel porcentaje de legisladoresqueapoyanalpresidente y el porcentaje de legisladores
de interesesfundamentalmente parroquiales (quienesconcibenque su carrerapolitica
continuaraen el pianolocaly que su obligaci6nconsiste sobretodo en protegerlas
prerrogativas locales).Entendemosque estas dos variablesson factoresexogenos o
predeterminados, que el presidenteno puede modificaren el cortoplazo pero que
gravitanen la probablereacci6nde lalegislatura antelas iniciativas presidenciales.No
estamosdiciendoque, unavez elegidoslos miembrosde la legislatura y establecidos
estos porcentajes,ellanuncavariarasu estrategia;peroel tipode legislatura es undato
suficientemente valiososobresu accionarprobableparaque el presidenteact e como
un "dirigente tipoStackleberg", que propongamedidasa la legislaturacon una clara
idea y previsi6nde la reacci6nprobablede esta5.
Los dos tipos extremosde legislaturas,la recalcitrante y la subordinada,son
facilmenteexplicablespor las variacionesen el nivelde adhesion u oposici6nal
presidente,peroaporque motivounalegislatura pasariade unaactitudparroquial a otra
mas orientadaporconsideracionesnacionales?
Una parteimportante de la respuestaesta dada porlas variablesambiciones
politicasde los legisladores.EnMexico,laArgentina y Brasil(dondefueronreelectosen
eleccionesrecientesel 0,20 y35 %,respectivamente, de loslegisladores),los miembros
de la legislatura aspirana agarrar lo que puedany salircorriendo6. Loslegisladorescon
un bajoindicede reeleccionson particularmente sensiblesa los presidentes(u otros
funcionarios) que controlanlos recursosque dichoslegisladoresnecesitanparaforrar
su bolsillo,mejorarsus perspectivaspoliticasfuturaso retribuir a quienes los han
patrocinado.Por el contrario,los legisladoresque vislumbranpara si una carrera
legislativamasprolongada (p.ej.,en Chile,dondenormalmente sonreelegidosalrededor

5 VerDrewFUDENBERG y Jean TIROLE: Game Theory,Cambridge,Mass.,MITPress, 1991. El"equilibrio tipo

Stackleberg"es un concepto de la teoriade los juegos tomadodel estudiode los duopolios:luego del movimiento
iniciadopor unaempresa, la otrareaccionacon un cabal conocimientode lo que hizo la anterior.
6 Paramts informaci6n sobre los indices de reelecci6n,ver ScottMORGENSTERN: Politicsin Latin
"Legislative
America",en ScottMORGENSTERN y BenitoNACIF (eds.).
 REACTIVAS
LEGISLATURAS YPRESIDENTES ENAMERICA
PROACTIVOS LATINA 377
del 70 %de los miembrosde lacamarabajay un 10-15%se presentaparaocuparuna
banca de senador)les preocuparAn tambienlos resultadosde las medidaspropuestas
porel gobierno(sindespreciarlos beneficioselectoralesde la politicade favoresmenu-
dos).Estapreocupaci6n puedetenerunamotivacion electoralista;dadoquelaselecciones
giran en torno de una combinaci6n de las caracteristicasde los candidatoscon los
resultadosde las medidasde gobierno,los legisladoresinteresadosen ser reelegidos
tenderana quererinvolucrarse en el procesodecisoriode las politicasptblicas7.
Otravariableque influyeen que una legislaturasea parroquialo este mas
interesadaen las politicaspOblicases la ideologiapartidaria.Lospartidosde ideologia
fuerte menosvenales que una heterog6neacoalici6nde politicosen busca de
seran enestecaso lospartidos chilenospresentan caracteristicas
fama,podery fortuna.Tambien
Enel centro-izquierda,
distintivas. losdos presidenteschilenosposterioresa ladictadura
de Pinochetgozarondelapoyode unacoalici6nformadaprecisamentesobrela base de
la fuerteoposici6na este. Porotrolado, la derechachilenaesta muyasociada con
Pinochety su regimen.Uno de los dos principalespartidosderechistas,la UDI,es
intensamenteideoldgico.Muchosde sus legisladoresfueronintendentesduranteel
r6gimende Pinochet,y algunosfueroniniciadosen la politicade la manode undirigente
furiosamente anticomunista, comofue JaimeGuzman.Es raroque miembrosde la UDI
cedanen sus posicionesrespectode algunacuestionde gobiernodecisivaa cambiode
que se construyaotropuenteen su distrito.
Encontrastecon ello,en la Argentina y Brasillos presidentesno cuentancon el
apoyo ni enfrentanla oposici6nde partidosorganicoscon esa fuerzaideol6gica.En
ningunode estos paises hay un partidoo grupode partidosque haya ganado sus
credencialesesgrimiendoel estandarteantiautoritario, y en Brasilel Onicopartido
es el Partidode losTrabajadores,
clasistasignificativo que en la actualidadsolo tieneel
11 %de las bancaslegislativas8. EnlaArgentina, losperonistastenianraicesideol6gicas
derivadasde su historiapopulista,peroMenemacab6 con ese legado.

La oscilaci6n fundamental
Laoscilaci6nfundamental es el uso cambianteque
de la politicalatinoamericana
hace el presidentede sus facultadesconstitucionaleso de otraindolecomo respuesta
a los cambios en el apoyo previstode la legislatura.En AmericaLatina,el poder
ejecutivotieneporlo comOnmas capacidadde decisi6nunilateral que los presidentes
norteamericanos o primerosministros europeos,si bienocupaunaposici6nintermedia
en lo tocante a su injerenciaen el proceso legislativo.Esta especifica combinaci6n de
capacidades institucionales,a lo largo de dos dimensiones separadas, produce una
clara oscilaci6n en la estrategiade la presidencia,frenteal tipo de legislaturaa la que se
entreel recursoa suspoderesunilaterales
confronta, y el recursoa sus poderesintegrativos.
El uso cambiantede los poderes unilaterales
Una de las maneras en que los presidentes cambian su estrategia se vincula con
Por"poderesde decisi6nunilateral"
sus poderes de decisi6nunilateral. entendemos
7 GaryW. Cox y MathewD. McCUBBINS: LegislativeLeviathan:PartyGovernmentin the House, Berkeley,
Universityof CaliforniaPress, 1993.
8 Existenotrosvariospartidosizquierdistaspequerios,ningunode los cuales alcanzaa reunirel 10 %de las
bancas legislativas.
378 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

algo parecidoa lo que Careyy Shugartdenominan"poderesproactivos": son aquellos

poderesque pueden utilizarse
para modificar las medidas de gobierno sinla concurrencia
de la legislatura9.Losejemplosmdsclarosson los decretosconstitucionales; perootras
clases de decretos,la sanci6nde normaslegales y aunlos vetos puedenaplicarsea
veces paralograrinstaurar unanuevamedidade gobierno'0.
Cuandounpresidentees politicamente mdsd6bil,es tipicoque recurracon mayor
frecuenciaa estos poderesunilaterales; en cambio,cuandoes politicamente mAsfuerte,
lo harAcon menorfrecuencia'1.Estopuede ilustrarse tomandoen consideraci6nlos
regimenesde Collorde Melo,Menem,Freiy Salinas.Collor,que politicamente erael mAs
debil de todos ellos, extrem6 hasta el iimite las facultades constitucionales de la
presidenciade Brasil.Menemteniael apoyodel mayorpartidopoliticode la Argentina,
perohabiendocambiadode posici6nen variascuestionescrucialesnopudocontarcon
su apoyo permanente.Tambienel llev6 al limitelas facultadesque le otorgabala
constitucion,y solo procur6obtenerel suficienteapoyolegislativoparaevitarque sus
decretosfueraninvalidados. Frei,quecont6con unamayorianegociadoraen lacamara
bajachilenay unaminoria importanteen lacamaraalta,eludi6todouso polemicode sus
poderes de decisi6n unilaterales,que eranporciertoconsiderables.PorOltimo, Salinas,
que presidi6Mexico en los Oltimosanos de un regimenpoliticomonopartidista, podia
sancionartodas las normaslegalesque se le antojasen-en la medidaen que todaslas
fuerzasinternasdel PRIestuviesenbienalineadas-y porende no necesitOecharmano
de los decretos,vetosy otrosinstrumentos unilaterales utilizadosporlos presidentesen
sistemaspoliticosmAscompetitivos. Todopodiamanejarsefuerade la escena, y los
procedimientos formalesnoeransinounaratificaci6n proformade decisionesadoptadas
en otraparte.
La16gicasubyacentede este usocadavez menorde lasfacultadesconstitucionales
formalesa medidaque aumentael apoyo legislativocon que cuenta un presidente
puedeentendersemejorsi se analizala estrategiapresidencial en tresnivelesde apoyo
de la legislatura:debil(elpresidente enfrenta una mayoria legislativahostil),medio(tiene
una mayorianegociadora)y fuerte(tieneunamayorianumerosay subordinada). Si el
presidente enfrenta una mayoria en
hostil la a
legislatura, menudo no tendra posibilidades
de instrumentar sus objetivosde gobiernoa trav6sde las normaslegales. En tales
casos, su Cnicorecursosera tomarlas medidas unilateralesque pueda, tal vez
"ampliando loslimites"de sus atribuciones a trav6sde procedimientos constitucionalmente
discutibles.Encambio,si tieneen la legislatura unamayorianegociadoratalvez !ogrela
sanci6nde las normaslegales que le interesancon ayudade clausulasespeciales de
emergencia,la astutaadjudicaci6nde cargos ministeriales paraconsolidarel apoyo
legislativoy tambien con una generosa distribucion de favores menudos.Dadoque las

9 JohnM.CAREY y MatthewS. SHUGART: OuttheTanksor FillingOutthe Forms",en JohnM.CAREY

"Calling y
MatthewS. SHUGART (eds.): ExecutiveDecree Authority,Cambridge,CambridgeUniversityPress, 1998.
10En la Argentina,porejemplo,el presidentepuede emitirdecretos que el congreso s6lo
est&habilitadoa
invalidarproponiendola sanci6nde una ley, y estas mismaspropuestasestAnsujetasal proceso de veto habitual.
Ambrica
1 VariosautoreshanenunciadoargumentossimilaressobreAm6ricaLatinay EstadosUnidos.Para
Latina,ver Ana MariaMUSTAPIC: "Oficialistasand Diputados:Executive-LegislativeRelationsin Argentina",en
MORGENSTERN y BenitoNACIF (eds.); OctavioAMORIM-NETO: CabinetFormation
"OfPresidents,Parties,and Ministers:
and LegislativeDecision-making underSeparationof Powers",tesis de doctorado,University San Diego,
of California,
1998. ParaEstados Unidos,ver GaryCox y SamuelKERNELL (eds.): ThePoliticsof DividedGovernment,Boulder,
WestviewPress, 1991;CharlesTIEFER: TheSemi-SovereignPresidency,Boulder,WestviewPress, 1994.
 REACTIVAS
LEGISLATURAS Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 379

normaslegales permitenanulardecretosconflictivos, son mAsdificilesde suprimir una

vez sancionadas,y son instrumentos constitucionalesmAs s61lidos;un presidente
politicamente fuertepreferir.habitualmente sancionarleyes antesque emitirdecretos.
PorQltimo, estAnlos presidentes-como los de M6xicoy TaiwAn hastahace poco- que
cuentancon una mayorialegislativaampliay subordinada.Lohabituales que estos
presidentes-quienes perduranduranteun periodoprolongados61oen los regimenes
preveanque sern aprobadastodaslas normaslegalesque ellos desean
autoritarios-
y, porconsiguiente,no necesitanrecurrir a vetosnidecretos.De vez en cuandopuede
resultarlesconvenienteempleardecretoso las facultadesadministrativas que poseen
en lugarde las normaslegales,peroal haceresta opci6nno est'n forzadosporlafalta
de apoyolegislativo.Losdesafiosque pone la separaci6nde los poderespuedenser
superadosgraciasa la fortalezapoliticade los presidentes,que normalmente se funda
en su capacidadde controlar la selecci6ny elecci6nde candidatosa legisladores,de
distribuir
favoresmenudosentreestos y de influir en sus perspectivaspoliticasunavez
que dejen sus bancas.

El uso cambiantede los poderes integrativos

EnAmericaLatina,los presidentesnose limitanalusode sus poderesunilaterales.
recurrena otrospoderes,como los decretosde necesidady urgenciay la
Tambien de
designaci6n ministros, que puedenayudarlosa incorporarse en primerapersonaal
procesolegislativo.Comose explicamasadelante,estos poderesintegrativos permiten
al presidentefijarla agenda no s61oenviandopropuestasal congreso,sino tambien
priorizando ciertosproyectosdentrode los procedimientos internosdel congreso o
reforzandoa determinadosaliadosen la legislatura.El uso de estas capacidades
potencialesde integraci6n de modoquese vuelvanefectivasresponde
conlalegislatura
a las variacionesquesufreel apoyobrindadoporlalegislatura
alpresidentede unmodo
exactamenteopuestoal antesindicadoparalos poderesunilaterales: dichouso es mAs
frecuentecuantomas fuertesea politicamente el presidente,menosfrecuentecuanto
mas d6bilsea. Dadoque esta dimensi6nde las facultadesdel presidenteen Am6rica
Latinaha recibidomenosatenci6n,nos volveremosa referir a ellasmas adelante2.

Pruebas de que el uso de las facultadespresidenciales varia segun el apoyo

legislativo
Una gran cantidadde estudiosde casos sobre AmericaLatinahan permitido
reunirpruebasde que en esta regi6nlos presidentesvariansu estrategiade acuerdo
con las perspectivasde apoyo legislativoy con sus facultadesinstitucionales. Los
mejoresdatossistematicoscon que se cuentaen la actualidadson los proporcionados
porAmorim-Neto en su estudiode 75 gabinetesdesignadospor57 presidentesde diez
paises latinoamericanos en el periodo1946-1995.Segon este estudio,los presidentes
que optan por alcanzarsus objetivosde politicapor la via de las normaslegales
procuranhaceresto posibledesignandolideresde partidocapaces de consolidarel
apoyo de la legislatura.Encontraste,quienespretendengobernarpordecretosuelen
Ilenarsus gabinetesde amigosy de tecn6cratas.Entreotrascosas, Amorim-Neto ha
comprobadoque el porcentajede ministroscon origen partidarioen el gabinete
12Se hallarcunaexcepci6n en Amorim-Neto.
380 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

aumentaproporcionalmente alporcentajede bancasquetieneel partidoen lalegislatura

y en formainversamente proporcionala la capacidaddel presidenteparagobernarpor
decreto.Enotraspalabras,es mAsprobableque los presidentesque tienenun mayor
paraadoptaruna
apoyo politicoen la legislaturay menos facultadesinstitucionales
en lugarde eludirla.
procurengobernarjuntocon la iegislatura
estrategiaunilateral
Una tipologiade presidentesy de legislaturas
Ensintesis,el nivelde apoyoquetengael presidenteen la legislaturaejerceraun
gran efecto en su estrategiageneralde gobierno,decidiendosi implementar
sus objetivosprincipalmente procurar,juntocon la
a trav6sde las normaslegales (gobernar
legislatura) o porotrasvias(gobernareludiendoa la legislatura). A su vez, esta decisi6n
estrategicageneralsobrelacombinacion Optimade esfuerzoslegislativos y nolegislativos
en
influye la tactica el
adoptadapor presidente, en los poderesque resuelveempleary
en su manerade utilizarlos. Estastacticasson influidas,asimismo,por las facultades
institucionales delpresidente,porlocualpresidentes quese encuentran en circunstancias
similarespuedensertantoimperiales comoimpotentes (vease -como
infra) lodemostraria
unacomparaci6nentreMitterrand y Collorde Melo.
Loscuatroadjetivos yaintroducidos paradesignarlasmodalidades de laslegislaturas
(recalcitrantes, negociadoras,parroquiales-venales y subordinadas),y que son muy
utilizadosen las descripcionesde las legislaturasde AmericaLatinay de Americadel
Norte,resumenc6mocambiala estrategiay la tActicadel presidentesegun el nivelde
apoyolegislativoque prev6obtener.Resultaclaroque antecualesquierade estos tipos
de legislaturas, el presidentetieneunarespuestaOptima; de ahique a esos cuatroadje-
tivospara legislaturas acoplemoscuatroadjetivosparadesignara los respectivos
las les
presidentes.Enprimertermino,si el presidentecree que la legislaturaes recalcitrante
-que rechazarala mayoriade sus propuestasy se negaraa hacerconcesiones-, su
mejorestrategia(suponiendoque cuentecon poderesde decisiOnunilateral)
en buscar la manerade sortearel veto de la legislaturarecurriendo a susconsistira.
poderes
unilaterales. A unpresidentede estas caracteristicas Io Ilamamos "imperial" (y si carece
de talescapacidadesdecimosque es "impotente"). Enel otroextremode laescala, si el
presidentepiensaquelalegislatura le esta subordinada -que aceptar lamayoriade sus
propuestassin necesidad de negociar-,su mejorestrategiaconsiste en dictarlas
condiciones.Estamosentoncesanteunpresidente"dominante". Elterceroy cuartotipo
de presidentesse enfrentan con mayoriaslegislativasnegociadorasy en el cursode su
acci6nde gobiernonegociancon talesactoreslegislativos.Eneste caso, los dos tipos
de presidentese diferencian porloqueofrecena los legisladoresa cambiode su apoyo
Estoes, ambostiposson unafuncionde la frecuenciacon que el presidenteutilizasus
elementosde negociaci6nfundamentales: retribuciones (favoresmenudos
particularistas
y patronazgo),retribuciones con cargosptiblicos(carterasministeriales), concesiones
en materiade politicasde gobiernoy fijacionde la agenda.
Si el presidentecompruebaque su mejorrespuestaa unadeterminada legislatura
es comprarel apoyode esta mediantefavoresmenudosy patronazgo,es porqueesta
frentea unalegislatura venalo parroquial. Talvez debidoatbrevehorizonte temporalde
sus integrantes(bajos indices de reelecci6n) o a que su carrerapoliticareflejasu exito
en la obtenci6n de favores menudos, estas legislaturas son partidariasde que el
presidente juegue un papel central, orientandola politica nacional y asumiendo las
LEGISLATURAS Y PRESIDENTES
REACTIVAS PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 381

consecuentes responsabilidades13. A cambiode sus retribuciones es

particularistas,
de suponerque estas legislaturasle al presidenteuna ampliaautoridad
conceder.n
para resolversobre los asuntosde gobierno por decreto(mas a la manerade una
abdicaci6nque de una delegaci6nde sus poderes)y que,porsu parte,auspicienpocas
iniciativasimportantes.
Vamosa Ilamar negociadorasa aquellasque estAninvolucradas
legislaturas en el
proceso de ta politicanacional-en el sentidode que el presidenteencabeza una
coalicionque incluyea los legisladores,procurainstrumentar normaslegalesa travesde
esta coalici6n,y disenaunaestrategiaparasancionardichasnormasen consultacon
sus aliadosde la legislatura-.Su factorcomplementario, el presidente"coalicional",
puede recurrir asimismoa retribuciones particularistasa finde cerrartratativas,pero
distribuirAfavoresmenudoss61oparaobtenerlos Oltimos votos necesariosy no como
t6cnicafundamental de negociacion.Enverdad,lo que hace el presidentecoalicional
es recurrira sus otros tres elementosde negociaci6n,todos los cuales Ilevana la
legislaturaa involucrarse mas intimamente en la tomaefectivade las decisiones de
gobierno.En primerlugar,las concesionesen materiade politicasde gobiernoque
vinculanen mayormedidaa la legislatura con el procesode tomade decisionesa nivel
nacional;a su vez, Io mismose lograigualmentecon la distribucion de las carteras
ministerialesentrelos dirigentesdel partido(cargosque no traenconsigosolamentela
influenciasobrelos favoresmenudos)y con la fijaci6nde la agendalegislativa(sobrela
que el presidentetiene influenciapero en mejorescondicionesde controlarla
eficazmentesi cuentacon la ayudade losestA,legisladores).
Elcuadro1 muestralos cuatroparesde tiposcorrespondientes del ejecutivoy el
imperial/recalcitrante,
legislativo: nacional/parroquial,coalicional/negociadora, dominante/
subordinada14.Todo presidente imperialtiene como antagonista un congreso
recalcitrante; su renuenciaprevistao efectivaa apoyarlas iniciativasdel presidente
hace que este deba usarsus poderesunilaterales. Todopresidentedominantetieneun
congresosubordinado queaceptacondocilidadlamayoria de sus politicas,tipicamente
porqueel presidentehaestablecidode antemanosu dominiopoliticosobreel congreso
medianteel controlde los candidatos,las eleccioneso las carreraspoliticasposteriores
a los cargos legislativos.Por Oltimo,si el presidentesupone que la legislaturaes
negociadora,su estrategia6ptimadependerade cuales sean los mecanismosde
negociacionma~spropiciospara el. Si puede posicionarsemejorrecurriendoa su
capacidad de incorporarse al proceso de sanci6nde las leyes, serAun presidente
coalicional;si lo que persiguenlos legisladoresson principalmente favoresmenudosy
el presidentepuede "comprar" el apoyo a sus medidasde gobierno,tendrAuna
orientaci6nnacional15, en contrastecon el parroquialismo y la venalidaddel congreso.
13 MatthewSHUGART: "TheInverseRelationshipbetween PartyStrengthand ExecutiveStrength",British
Journalof PoliticalScience, vol. 28, enero de 1998, pgs. 1-29.
14Hemosexcluidode estas consideracionesal presidenteimpotente.
15Loanteriortiendea sugerirestrategiasy respuestas6ptimasallidondeexistentipospurosde legislaturas
y de presidentes.A finde establecerlos puntosde equilibrio,deberiamostomaren cuentavariablestales como la
gama de capacidades de acci6n unilateral o integrativadel presidente,la preferenciade 6ste porunaacci6n rapida
y no por la negociaci6nentrelas distintasramas,los efectos del sistemade partidosen ia capacidad y voluntad
negociadorade la legislatura,y el poderde que est&dotadaesta 61timasegonla constituci6n.MatthewS. SHUGART
y Scott MAINWARING: "Presidentialism and DemocracyinLatinAmerica:Rethinking theTermsof theDebate",en Scott
MAINWARING y MatthewS. SHUGART (eds.): Presidentialismand DemocracyinLatinAmerica,Cambridge,Cambridge
op. cit. AdemBs, los legisladores tienen variados intereses en
University Press, 1997; ver tambi6n MORGENSTERN,
diferentes cuestiones de gobierno. Por ejemplo, Allende enfrent6en Chile una legislaturapermanentemente
mandato,en tantoque otrosjefes
recalcitrantey porende adopt6unaUnicaestrategiaa lo largode su (interrumpido)
de Estadoenfrentanlegislaturasmenos recalcitrantesy sus estrategiasvarianen consecuencia.
382 GARY
W.COX
YSCOTT
MORGENSTERN

CUADRO 1
Estrategiaspresidencialesy legislativas
Estrategias Estrategias legislativas
presidenclales Rechazo Negociaci6n Demandade Aceptaci6n
retribuci6n
medidas
Adoptar Presidente
unilaterales imperial,
legislatura
recalcitrante
Negociar Presidente
coalicional,
legislatura
negociadora
Retribuir Presidente
nacional,
legislatura
parroquial
o venal
Dictaminar Presidente
dominante,
legislatura
subordinada

La amplitud de la oscilaci6n de la estrategia presidencial

Los sistemas presidencialeslatinoamericanosse diferenciandel modelo norteame-
ricano, no por la existencia de una oscilacion en la estrategiay la tactica presidenciales
como la que hemos descripto,sino mas bienporla amplitudde dichaoscilaci6n.La
mayoria de lospresidenteslatinoamericanos tienenmayorespoderesde acci6nunilateral,
mayorescapacidadespara"penetrar" el trdmitelegislativointernode los congresosy un
apoyo politicomAsvariableque sus equivalentesnorteamericanos. Estacombinaci6n
de unapoyolegislativomAsvariablecon unainstituci6n presidencialmAsfuerte(en dos
dimensiones)ha alejadoa muchas presidenciaslatinoamericanas de la gama de
experienciascomparativamente limitadaque se handadoen EstadosUnidos.
Haytreselementosclavesque,en su conjunto, danorigenen AmericaLatinaa una
modalidadde acci6npresidencialde mayoramplitudde oscilaci6n.Estaaumenta,por
cierto,si se incluyenlas variacionesentre paises, que van desde las presidencias
dominantesde Mexico,pasando por las coalicionalesde Uruguayy Chile, a las
imperialesde la Argentina,Brasily PeruO.
AdemAs,dentrode muchosde estos sistemas
politicostambi6nes mayorla amplitudde oscilaci6n.EnChile,porejemplo,Allendese
aproxim6mAsa la dimensi6nimperial que Nixono Reaganen EstadosUnidos,en tanto
que Aylwiny Freise aproximaronmas a la dimensi6ncoalicionalque Wilson.
Si se exceptOa a M6xico,en el hemisferiooccidental la oscilaci6n se da principal-
mente entre las presidencias imperialesy coalicionales, por lo cual nos centraremosen
LEGISLATURAS Y PRESIDENTES
REACTIVAS PROACTIVOS
ENAMERICA
LATINA 383

estos tipos.Comenzaremos porexaminarla mayorvariabilidad del apoyolegislativoal

presidente,quees el "motor" que impulsalasvariacionesen laestrategiade este Oltimo.
Luegopasaremosa considerarlas dos clases de limitaciones institucionales
a que nos
hemos referido,las vinculadasa la capacidaddel presidenteparainmiscuirseen el
procesolegislativoy las vinculadasa su poderde acci6nunilateral.
Variabilidad
del apoyo legislativoal presidente
Enel cuadro2 se observanalgunosindiciosde quelospresidenteslatinoamericanos
enfrentanun apoyo legislativomAsvariableque sus colegas de EstadosUnidos.El
cuadro2 se basa principalmente en latentativaIlevadaa cabo porDehezade identificar
las coalicionesque apoyarona cada presidenteen variospaises latinoamericanos16.
Aunqueen determinados casos las cifrasofrecidasporesta autorason cuestionables,
su trabajopareceserel mejory el massistemAtico de todosa losquepuedeaccederse17
Enseis de los nuevepaises latinoamericanos que abarcael cuadro,el mAximo apoyo
legislativoal presidente(en el periodoque va de la decada de 1950a la de 1990)es
mayorque el halladoen EstadosUnidos;en sietede los nueve,el apoyominimo
es menorquem,.ximo
el minimode EstadosUnidos;y en ocho de los nueve,el desvioestAndar
del apoyo legislativoal presidentees mayorque en EstadosUnidos.Asi pues, en la
mayoriade los paises de AmericaLatinael apoyolegislativoal presidentepresentauna
variacionmAsampliaque en EstadosUnidos.

CUADRO2
Variacionesen el apoyo legislativoal presidente,
d6cada de 1950 - d6cada de 1990
Pais Apoyo promedio Desvio estfndar Apoyo mfnimo Apoyo maximo
al presidente del apoyo al al presidente en la al presidente en la
(Node perfodos) presidente cAmarabaja cbmara baja
Argentina 50,64 (15) 8,56 35,9 (Illia) 71,1 (Frondizi)
Bolivia 49,60 (14) 21,43 22,3 (Siles Zuazo) 85,9 (Paz Estensoro)
Brasil 69,10 (15) 17,40 33,0 (Collor) 92,7 (Quadros)
Chile 42,35 (14) 11,87 15,6 (Frei) 58,7 (Frei)
Colombia 72,33 (15) 16,95 49,2 (Barco) 99,4 (Betancur)
Ecuador 32,10 (16) 16,18 01,4 Hurtado) 52,0 (Arosemena)
Estados Unidos 50,66 (27) 9,92 36,3 (Reagan) 67,8 (Johnson)
Francia* 55,5 (8) 10,31 38,0 (Mitterrand) 74,0 (Pompidou)
Pero 41,37 (7) 16,71 17,7 (Fujimori) 60,3 (BelaOnde)
Uruguay 56,90 (7) 14,74 41,4 (Sanguinetti) 80,3 (Bordaberry)
Venezuela 53,71 (13) 23,18 12,6 (Caldera) 95,7 (Prez)
Fuentes:DEHEZA,
1997;StatisticalAbstractof the US, 1997;HistoricalStatistics.

16 Grace Ivana DEHEZA: Gobiernosde coalici6nen el sistema presidencial:Am6ricadel Sur, Florencia,

EuropeanUniversityInstitute,1997.
17Porejemplo,el 99 %obtenidoporBelisarioBetancuren Colombia
implicaque los dos partidosprincipales
le dieroncierto apoyo, pero deja de lado la faltade disciplinapartidariay la intensa rivalidadentre los partidos
(Betancurtriunf6con s6lo el 47 %de los votos).Andlogamente,el 41 %de apoyoa JulioMariaSanguinettien Uruguay
es una cifra sobreestimada,ya que con frecuenciaciertos sectores de su propiopartidole restaronapoyo. Sin
embargo,las cifrasde Deheza corroborannuestrahip6tesisde los poderes cambiantes,ya que esta autoradivide
los mandatospresidencialesen periodosy muestrac6mo fue cambiandoel apoyo a un mismopresidente.
384 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Teniendoen cuentael cuadro1, se apreciaque la variaci6nde los paises latino-

americanosen las distintascolumnasdel cuadro2 es mayor.Asi, hay mas casos de
presidentespotencialmente dominantes (conlegislaturas
particularmente
subordinadas)
y de presidentespotencialmenteimperiales(con legislaturasparticularmente recal-
citrantes).Que estas potencialidadesse vuelvanrealesdependeratantode la solidez
de los nivelesnominalesde apoyode que da cuentaDehezacomo de las facultades
institucionales
de la presidenciaen cada pais.

Integracidndel ejecutivoal proceso legislativo

En los sistemas parlamentarios, el poder ejecutivose halla profundamente
involucrado en el procesointernode la legislatura. Enestos sistemas,lo tipicoes que se
admitala posibilidad de ocuparen formasimultanea unministerio y unabancalegislativa;
y aun en los casos en que eso no sucede, los ministrossuelen presentarsepersonalmente
en la legislatura,participaren sus debates y respondera las preguntasde sus
miembros.Tambienes caracteristico que los ministrosesten dotadosde una mayor
capacidadparafijarla agendade la legislatura. Enel ReinoUnido,porejemplo,s6lo los
ministrospueden proponeraumentosde impuestos,y el gabinetedominala agenda
legislativa merceda procedimientos talescomoelvotode confianzay el plazoestablecido
parael debatede los proyectos.
Ensu conjunto,estos dos factores(laparticipaci6n del ejecutivoen los procesos
legislativosy su poderparadictarla agenda legislativa)indicanIoque Ilamaremos el
"gradode integraciondel ejecutivoal proceso legislativo". Los examinaremospor
separado, comparandolo que sucede en Estados Unidoscon el caso tipico lati-
noamericano.
Elpresidentede EstadosUnidosnopuededesignaren su gabinetea unintegrante
del congreso,salvoqueeste decidarenunciar a su banca,pues laconstituci6n (articulo
I, secci6n 6) prohibe la ocupaci6n simultanea de estos cargos.Si bienlos ministrosdel
gabinetenorteamericano suelenprestartestimonio en lasaudienciasconvocadasporel
congreso,la costumbrees que no participen en los debates18.Estaslimitaciones impi-
denque los miembrosdelejecutivose involucren personalmente en el procesolegislativo
y le dificultenal presidenterecurrira los nombramientos en el gabineteparafortalecerel
apoyode la legislatura, comose hace habitualmente en los sistemasparlamentarios.
Enalgunospaises latinoamericanos (p.ej.,en Perode acuerdocon laconstituci6n
de 1933), nada prohibeque se ocupen en formasimultaneacargos ministeriales y
legislativos.Enotroscasos, estApermitido que un legisladornombradoministrodeje
temporariamente su bancaen manosde un "suplente", pudiendovolvera ocuparlaen
cualquier momento. En Brasil,cuando va a haber una votaci6nimportante en la legis-
latura,los ministrosrenunciande modotemporario a sus cargos,retomansus bancas

18 Inclusoel Onicofuncionariodel poder ejecutivocon facultadesconstitucionalespara participaren los

asuntos legislativos-el vicepresidente,que es ex officiopresidentedel Senado- ve limitadasu capacidad de
participaci6n.Enefecto, segOinlo establece la constituci6n,el vicepresidentes6lo puede votaren caso de empate,
y a ello se debe en parteque raravez haga acto de presenciaen la camara;aun cuando se presente,una antigua
costumbredel Senado le exige mantenersefisicamenteseparadoen el estrado.Enciertaocasi6n el vicepresidente
SpiroAgnewviol6sin quererloesta normay el Senadoexpres6su malestarporesta transgresi6na la separaci6nde
los poderes emitiendouna resoluci6nque poniaexpresamentede relieveesta restricci6nde movimientosparael
funcionario.
LEGISLATURAS Y PRESIDENTES
REACTIVAS PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 385

legislativas,votan,luego dejansus bancas y retomansu cargo en el ejecutivo.Si los

suplentesles son fieles, de hecho los ministrosbrasilenospueden ser considerados
integrantesde lalegislatura. Unsistemasimilar de suplentesse aplicaen Bolivia,Colom-
bia,ElSalvador,Honduras, Paraguay,Uruguay y Venezuela19. PorUltimo, lospresidentes
latinoamericanos puedendesignara veces en su gabinetea dirigentesreconocidosde
su partidoque, si bienno hansidoelegidosparalalegislatura, cuentancon el apoyode
6sta. En la Argentina,porejemplo,hay una costumbremuymarcadasegOnla cual,
cuandoel servicioprestadoporundirigentepartidario en la legislatura Ilegaa su fin,se
"grad'a"y es promovidoa un cargo ministerial. Porejemplo,los dos presidentesdel
bloqueperonistaen la camarabajapasarona ser ministro y viceministro del Interior,
respectivamente, y a todasluces fueron el
empleadospor ejecutivo a raizde su habilidad
politicay de sus conexionesen el congreso.Algosemejantepareceocurrir en Chile.De
esta manera,a diferenciade sus equivalentesnorteamericanos, en AmericaLatinalos
presidentespuedenutilizar con frecuenciasus designacionesministeriales con el finde
obtenerapoyolegislativo,talcomosucede con los primerosministros en Europa.
Elpresidentenorteamericano no estAautorizado a presentarproyectosde ley en
formadirectaen ningunade las dos camaras.Hastael presupuestoque 61propone
debe ser presentadopor un miembrodel congreso.En cambio,la mayoriade los
presidenteslatinoamericanos tienenesa facultad,y algunos(en Brasil,Chile,Colombia
antes de 1991 y Uruguay)tienenfacultadesexclusivasde presentaci6nde leyes en
determinadasareas. Vemos que la capacidad de iniciativade los presidentes
latinoamericanos se aproximamas a la que poseen, en el caso tipico,los primeros
ministros.
Elpresidentenorteamericano no puededeterminar en formadirectalas medidas
que hade considerarel congreso,acelerarel tratamiento de proyectosde leypendientes
(que depende del calendariodel congreso),nigravitar de otrasmanerasen la agenda
legislativa.Encontrastecon ello,los presidentesbrasilenos,colombianosy peruanos
puedenenviaralcongresoproyectos"urgentes" quetienenprecedenciasobrecualquier
otroasunto.EnChile,Ecuador,Paraguayy Uruguaylas facultadesde los presidentes
para tomarmedidasde urgenciason aun mayores:un proyectopresentadopor el
presidentese convierteautomaticamente en leysi el congresonolorechazaformalmente
dentrode un periododeterminado. Elpoderde los presidenteslatinoamericanos para
fijarla agenda legislativasi bien palidececuandose lo comparacon el tipicode un
primerministro,quienpuede recurrir al votode confianzay (a veces) a otrastecnicas
eficaces para tal fin, es, no obstante,sustancialmente mayorque el del presidente
norteamericano.
Dichoesto, agreguemosque en EstadosUnidosla separacionde los podereses
muchomas cabal que en AmericaLatina.Elpresidentepuede vetaruna ley, pero no
puede impulsarproyectosde leya travesde los procedimientos internosdel congreso.
Enel mejorde los casos, dirigirsea la opini6npiblica buscandosu respaldoy
podr,Desde hace tiempo se reconoce que el congreso
aplicar presiones externas20.
estadounidensetieneunacapacidadextraordinaria paraproponerleyes, peroloque no
se conoce es el reversode la medalla:la ausenciade facultadesdel ejecutivopara
19VerJonathanHARTLYN: "Presidentialism
and ColombianPolitics",en JuanLINZ
y ArturoVALENZUELA
(eds.):
The JohnsHopkinsUniversityPress, 1994, pag. 301.
TheFailureof PresidentialDemocracy,Baltimore,
Going Public: New Stategies of Presidential Leadership, Washington, DC, CQ Press, 1986.
20Samuel KERNELL:
386 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

designarlegisladoresen el gabinete,presentarproyectosde leyy controlarla agenda

legislativa.Los presidenteslatinoamericanos,en cambio,pueden inmiscuirseen la
legislaturaa finde designarmiembros para gabinete,proponerproyectosde ley en
su
formadirectay acelerarsu tratamiento. De este modo, cuando un presidentetiene
buenas perspectivasde lograrapoyolegislativo,construyesu gabinetede manerade
mantenerdichoapoyo;utilizasu capacidadde iniciativa y su posibilidadde establecer
clAusulasde urgenciaen conciertocon sus asociadosen lacoalici6n;y se relacionacon
el congresode unmodomas parecidoal de un primerministro con el parlamento2'.

Prerrogativasimperiales
Sinembargo,cuandoel presidentecuentacon escaso apoyolegislativo,Ilenael
gabinetede amistadesy tecn6cratas,recurread hoc a la capacidadde iniciativay a
clausulasde urgencia,y su relaci6ncon el congreso se asemeja a la que suelen
establecerlos monarcasde GranBretafiacon el parlamento. EnEstadosUnidos,donde
normalmentees el congreso el que toma la iniciativaen asuntos legislativos,los
presidentescon escaso apoyolegislativo(gobiernodividido)hacen mayoruso de su
poderde vetoe intentancon mayorfrecuenciainstrumentar las medidasde gobiernosin
la autorizaci6ndel congreso22.Un sindromesimilarse apreciaen AmericaLatina,
aunqueallilos presidentestienende entradacapacidadesde decisi6nunilateral mas
ampliasy parecenestar dispuestosen mayormedidaa extenderlos limitesde sus
atribucionesconstitucionales.
Adema'sde poderesreactivoscomo el poderde veto,los presidentesdisponen
tambiende poderesunilaterales o proactivos23.Enprimerlugar,casi siempregozande
autoridadparaestablecero interpretar las normaslegales.Ensegundolugar,muchas
constitucionesles otorganampliospoderesparadesignarministros, juecesy otrosaltos
funcionariosoficiales,aunqueporlo generalestasdesignacionesexigenel consentimiento
del congreso. En tercerlugar,la delegaci6nexplicitade poderes del legislativoal
ejecutivoexpandelas posibilidadesde accionde muchospresidentes.Entales casos,
la legislaturaestipulahabitualmente unatareaconcretaal presidentey le fijaun plazo
paracumplirla, conservandoel derechode revisaro modificarsus decisiones.Encuarto
termino,en algunospaises el presidenteesta facultadoporla constituci6nparaemitir
decretos.Estasfacultadespuedenincluirel poderde suspenderlas libertadescivilesy
otrosaspectos de la constituci6nen tiemposde emergencia,asi comola posibilidadde
gobernarpordecreto.PorUttimo, estan 0oque Careyy Shugartdenominanpoderesde
decreto"paraconstitucionales",que permitena unpresidentemodificar las leyes ya sea
mediantela plumao ia espada.
Enlineasgenerales,y pese a queexistenimportantesexcepciones,los presidentes
latinoamericanos hanaprovechadomuchomasque los de EstadosUnidoslas ventajas
que les brindansus poderes delegados, constitucionalesy paraconstitucionales24.
Hubo por ciertoen Estados Unidoscasos de unilateralismo presidencial,pero en
21Vase, respectivamente, AMORIM-NETO, op. cit.; Peter SIAVELIS:"Exaggerated Presidentialism and Moderate
Presidents: Executive/Legislative Relations in Chile", en MORGENSTERN y NACIF(eds.); y MUSTAPIC, op. cit.
22Sobre estas dos estrategias, ver Charles CAMERON: VetoBargaining: Presidents and the Politics of Negative
Power, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, y TIEFER, op. cit.
23 CAREY y SHUGART: "CallingOut the Tanks or Filling Out the Forms".
24Ver,
por ejemplo, SIAVELIS, op. cit.
LEGISLATURAS Y PRESIDENTES
REACTIVAS PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 387

AmericaLatinala adopci6nde medidasunilaterales de gobiernoes casi la regla.En

Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,Ecuador,Paraguay,PerO,Uruguayy Venezuela,el
presidentetieneenormesatribuciones paraestructurarel presupuestonacional,ya que
allilas legislaturasestan limitadasporla propiaconstituci6nparaintroducir cambios
significativos Porotraparte,las legislaturas
en esta materia25. latinoamericanas suelen
carecerde tiempo,recursosy experiencia.Estamezclade limitaciones constitucionales
y organizativasha convertidoa muchos presidenteslatinoamericanos en virtuales
"dictadores" en materiapresupuestaria.Ylaposibilidadde imponersu voluntadaumenta
si tomamosen cuentalas facultadesparaconstitucionales. Porejemplo,en Mexicoel
presidenteha recurridoa menudoa estas facultadesparadesplazarfondosa otras
partidasdel presupuesto,removera los gobernadoresque no le rindenpleitesiay
establecercambiosradicalesen las politicasde gobiernode la nochea la marfana(v.
gr., nacionalizacion de los bancos o su reprivatizacidn).
En la Argentina,la limitada
delegaci6nde poderesal presidenteAlfonsin paraenfrentar lacrisisecondmicafue mAs
tardeinterpretada porMenem la
(y justicia)como una facultad casi ilimitada,
y muydificil
de controlar, parasancionarcomo"decretode necesidady urgencia" cualquiermedida
que Menempreferiano enviaral congreso.AnAlogamente, Fujimori y Collorhicieron
ampliouso de sus facultadesparagobernarpordecreto.

Presidentescoalicionalesy legislaturasnegociadoras
Tantolos presidentesdominantescomolos imperiales sonfigurasconocidas;mas
novedosa es la caracterizaci6n que hicimos de presidentescuyo grado de fuerza
politicaen la legislatura
es intermedio.Dadaslas apropiadasfacultadesinstitucionales,
los presidentesque disponende unamayorianegociadoraperono subordinadaen la
legislaturapuedenconvertirse en loquehemosdenominado "presidentes coalicionales",
incorporandose en unamedidamuchomayorde lo que es habitual
al procesolegislativo
en EstadosUnidos.Altipocorrespondiente de legislatura,
que pasa a tenerentonces
ciertogradode participaci6n en el procesode tomade decisionesoficiales,la Ilamamos
"negociadora".
Pese a la importanciade los presidentescoalicionalesy de las legislaturas
negociadoras,estos tiposno hansidobienestudiados.Sabemosmuchisimoacercade
losfracasosquehasufrido AmericaLatina-presidentes dominantes quehanneutralizado
los controlesy equilibriosdemocraticos en virtudde su control
de las eleccionesy de la
carrerapoliticafuturade los legisladores;presidentesimperialesque son el frutode la
peligrosacombinaci6nde debilidadpoliticacon poderioinstitucional-. Sin embargo,
sabemosmuchisimomenossobrelaformaen quese comportan estos sistemascuando
los presidentesprocuranforjarcoalicionescon los legisladores.Lasotrasmodalidades
mencionadastalvez satisfaganunadefinici6n minima de democracia,aunqueponiendo
en cuesti6nlos idealesde pesos y contrapesosy de limitaci6n del poderejecutivo;la
parejapresidentecoalicional/legislatura negociadora,en cambio,es evidentemente
mas democratica.
25 Lisa BALDEZ
y John CAREY:
"Presidential Agenda Control and Spending Policy: Lessons from General
AmericanJournalPoliticalScience, vol. 43, enero de 1999, pags. 29-55; PilarDOMINGO
Pinochet'sConstitution", y
Scott MORGENSTERN:"TheSuccess of Presidentialism?BreakingGridlockin PresidentialRegimes",CIDESWorking
Paper, vol. 73, 1997.
388 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Los sistemas latinoamericanosentreel presidencialismopuroy

el parlamentarismo puro
La situaci6nintermediade las relacionesentreel ejecutivoy el legislativoen
AmericaLatinapuede apreciarsemejorsi antes se esbozanlos caracteresprincipales
de los dos polosa los que Ilamamos "presidencialismo puro"y "parlamentarismo puro".
Enlos sistemasparlamentarios puros,el jefede gobiernoes elegidoporla legislaturay
puede ser depuestoporesta. Estasegundacaracteristica definitoria(la posibilidadde
ser depuesto) tiene dos corolariosen el proceso legislativoy el sistema partidario.
Primero, dadoque el gobiernopuedeser derrocadosi noobtieneunvotode confianza,
los partidospoliticosse en que hayacohesi6nentresus miembrosen las
emperian
votacioneslegislativas,y por locomin lologran.Segundo,a finde conseguiry mantener
el alto nivelde cohesi6nrequeridoparaevitarla perdidadel voto de confianza,los
partidosque integranla coalici6nmayoritaria procuranasegurarseel controlde la
agenda legislativa,y por lo comOn lo logran26.En los sistemas parlamentarios, los
partidospresentes en la legislaturatienenfuertesincentivospara actuaren forma
cohesiva como "coalicionespara la votaci6nlegislativa", segtin las llamanCox y
McCubbins, y puedencontribuir a lograrlo actuandoademascomo"coaliciones paralos
procedimientos"27. Elprimerpuntoya ha sidoampliamente senralado;en cambio,no se
ha destacadolo suficienteel segundo:la importancia que tiene,paraimpedirdiscre-
panciasabiertasdentrode lacoalicionmayoritaria, que sus integrantes sean protegidos
de votosperturbadores, quelas votacionesse produzcanen unmomentopoliticamente
oportuno,y que se cuentecon otrascapacidadesderivadasdel podersobrelaagenda.
Elprimerrasgo definitorio del parlamentarismo -la elecci6ndel jefe de gobierno
porla legislatura-tieneunprofundo impactoen laestructura organizativa de los partidos
En
politicos. particular, en los los
partidosparlamentarios legisladores estAn plenamente
integradoscon los miembrosdel ejecutivoque pertenecenal partido,ya se tratede los
miembrosdel gabineterealo de un"gabinetefantasma". Noexistenadasemejantea lo
que sucede en Estados Unidos,donde hay una organizaci6npara la Camarade
Representantes,otradiferenteparael Senadoy unaterceraparala ramapresidencial
del partido.Porlo tanto,en los partidosparlamentarios el ejecutivoy el legislativose
unifican;ambosreflejan, porunlado,la mayorconfianzaque losmiembrosdel legislativo
puedenteneren los dirigentesque ellosmismoshanelegido(y cuyacontinuidad en el
poder depende del exito electoralglobal de sus partidarios), y por otro lado, la
necesidad de contarcon una organizaci6nfuerteen apoyo del ejecutivo.Como
consecuencianatural,y sumadoesto a lo que antessehalamos,los ministrostienenun
controlsustancialde la agendalegislativa. Y, porsu intermedio, el ejecutivoprevalece
porsobre los actorespuramentelegislativos.
Unresultadomuydistintose apreciaen sistemaspresidencialespuroscomoel de
Estados Unidos.Antetodo, alliel jefe de gobiernono puede ser derrocadopor la

26Enalgunossistemasparlamentarios, como los de Irlanda,Franciay el ReinoUnido,el controlque ejerce el

ejecutivosobrela agenda est&claramenteestablecidoen el reglamentodel cuerpo.Enotroscasos las facultadesdel
a su mayorfalegislativaparacontrolarla
ejecutivono estAntannitidamentedelineadas,pese a lo cual puede recurrir
agenda. QuizBsel caso que menos se ajustaa esta generalizaci6nsea el de Dinamarca; verHerbertDORING: "Time
as a Scarce Resource:GovernmentControlof the Agenda",en HerbertDORING (ed.): Parliamentsand Majority
Rule
in WesternEurope,Francfort, CampusVerlag,1995.
27COXy MCCUBBINS, op. cit.
 REACTIVAS
LEGISLATURAS PROACTIVOS
Y PRESIDENTES LATINA
EN AMERICA 389

legislatura(salvo que lo sea medianteun juiciopolitico);por ende, no hay tanta

necesidadde cohesi6nen las votacionesen el recintonide contarcon unfuertecontrol
de la agendaparasustentardichacohesi6n.Ademas,el jefede gobiernono es elegido
porla legislaturay su continuidaden el cargo no depende del 6xitoelectoralde sus
partidarios.Porlo tanto,estos Iltimosnecesitandarse su propiaorganizaciony sus
propiosdirigentes.Respecto de la nocion de "nOcleosdel partido"que propone
Schlesinger-organizacionesdestinadasa asegurardeterminados cargos-, la elecci6n
separadadel presidenteda origen,como es 16gico,a dos nucleosdel partidoen el
gobierno:unoparael congresoy otroparael presidente.Enel caso delparlamentarismo,
en cambio,sOlohay uno28.Por Oltimo, en un sistemapresidencialista puroel poder
sobrela agenda lo tieneel congreso-y en especiallos dirigentesde los partidosen el
representados,sobretodolos mayoritarios-, no el presidentenisus ministros29

Presidentes coalicionales:AmericaLatinay el modelode Estados Unidos

Los sistemas politicos latinoamericanosno difieren mucho del sistema
presidencialistapuroen t6rminosde sus dos caracteristicasdefinitorias. Si bien en
algunosde ellos (sobre todo en Bolivia)la legislaturatiene un papel sustancialen el
nombramiento del presidente,en la mayoriala involucraci6n de los legisladoreses aun
menorque en Estados Unidos(donde la CAmarade Representantesresuelvelas
disputaspresidencialessi hay un empateen el colegio electoral).De modo similar,
aunque teoricamenteen algunos sistemas latinoamericanos existe el derecho de
removeral presidenteporotrosmediosademas juiciopolitico,en la prActica
del esto no
ha tenidomuchavigencia.
La verdaderadiferenciaentrelos estilosde presidencialismo norteamericano y
latinoamericano, al menos en lo tocanteal gradode integraciOn del ejecutivocon la
legislatura,se resumeen estos trespuntos.Primero, en EstadosUnidoslos ministros no
puedenocuparbancaslegislativas,y lo habituales que no se les encomiendelograrel
apoyolegislativo; en AmericaLatina,en cambio,suelenocuparbancasy encargarsede
obtenery consolidardicho apoyo. Segundo, en AmericaLatinalos ministrosy el
presidentecuentancon unimportante poderparafijarlaagendalegislativa, cosa que no
sucede en EstadosUnidos.Tercero,en ciertospaises latinoamericanos, como Costa
Rica, Uruguayy Venezuela,la integracionde las ramasejecutivay legislativade los
partidossuele ser mayorque en EstadosUnidos30
Estas diferenciasdeterminanen gran medidael locus del poder politico.Ellas
situ'ana las legislaturaslatinoamericanas en unacategoriadistintaque las del modelo
(tipico-ideal)norteamericano. Aunqueporciertosu papelen el procesode gobiernono
es irrelevante, las legislaturaslatinoamericanas proponenmenosleyes que el congreso
de EstadosUnidos,y sus enmiendasson porlo comuinmenosimportantes31. Porotra
28 La intensidaddel incentivopara crearnOcleospartidariosseparados pareceriadepender de las leyes
fusi6nde
electorales.6La elecci6n de presidentese Ilevaa cabo al mismotiempoque la de los legisladores? H-lay
listas?
los votos
29Porotraparte,la finalidadde tenerpodersobre la agenda no es darsost6n al gobierno,ya que
de una legislaturano pueden derrocarlo.Masbien seriasentarun precedenteen el cual pueda apoyarseel partido
en las pr6ximaselecciones (verCox y MCCUBBINS, op. cit.).
30Otradiferencia,ya apuntada,es la fuerzade las "prerrogativas
imperiales"del presidente.
31Ver,por ejemplo,SIAVELIS,op. cit., y MariaAmparoCASAR: "Executive-LegislativeRelations:The Case of
y NACIF(eds.).
Mexico", en MORGENSTERN
390 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

parte,en AmericaLatinael indicede exitoqueobtienenlas iniciativas del ejecutivoes en

generalmuy alto(mAsdel 90 % en la Argentina,Chiley M6xico)-aunque Ames ha
destacadoel carActer recalcitrante
y diflcildel congresobrasilerio-
en comparaci6n con
el escaso 6xitode los proyectosque tienensu origenen ia propialegislatura.Porotro
lado,en 1995Clintons6lologr6triunfar en el 36,2 %de las batallaslegislativasque libr6
en el congreso32.
Presidentes coalicionales:AmericaLatinay el modelode GranBretatia
en el siglo XVIII
De las trescaracteristicas que distinguencon mayorclaridada AmericaLatinadel
presidencialismonorteamericano,la mds importantees el valor que tienen las
designacionesministeriales convistasa lograrel apoyolegislativo.Esterasgo,juntocon
el granpoderde que goza a veces el presidente,recuerdael modelobritanico del siglo
XVIII,dondese dabaunacombinaci6n presidencialista-parlamentarista (en lacualel rey
desempefaba el papelde presidente)33. Si bienlos britAnicos erancelebresporalabar
el equilibriode su constituci6n,se tratabade un equilibrio que tantoel rey como la
Camarade los Comunesprocuraron a menudoencauzaren su propiobeneficio.
Elrey,conscientede losderrocamientos y enmiendasconstitucionales provocados
en el pasadoporunalegislatura independiente y poderosa,siempretrat6de controlarla
mediantedos m6todosmuyfamiliares paralospresidentes latinoamericanos: lagravitaci6n
en las eleccioneslegislativasy la "compra" de legisladorescon ofertasde cargosy otros
favores.Foordresumiacomosigue algunasde las tecnicasde influenciautilizadaspor
el monarca:
"Losfondosoficiales eranusadosparasubsidiar laprensade losministerios, proporcionar
pensionesy jubilaciones, comprar a los burgosreaciosy Ilevar a caboprocedimientos
electoralistas comodesfiles,entregade cervezagratuita de los
a loselectoresy patrocinio
comerciantes locales.Elpatronazgo suministraba puestosa loselectores,empleoa los
activistas parlamentarios y cargospcblicosa losamigos,parientes y criadosde todos
aquellosquepudieran brindaralgobierno votosenlalegislatura y losgruposde electores.
Lospuestosde honoroficiales atraiana'muchosquenoeranatrapados porel anzuelode
la codicia[pero]si porel anzuelode la vanidad'. [...] Muchosde los contratosmas
redituables eranmanejados porelTesoro,centrode distribuci6n delpatronazgo oficial,
y
esteteniaporcostumbre concederlosengranmedida sobrelabasede 'recomendaciones'
politicas.[..] Losfinancistas querianocuparbancasen el parlamento, y cuandoel
gobiernogozabade buencredito,solicitaban ansiososuna'tajada' de los prestamos
oficiales.[...]Masde ochentaintegrantes de laCamara de losLoresy laCamara de los
Comunes alquilaban propiedades de laCorona [encondiciones muyfavorables, huelga
aclarar]"34.
32 Si bien en Estados Unidoslos presidentesno pueden formalmenteproponerleyes, el Congressional
Quarterlydocumentalos indices de 6xitopresidencial.Indicessuperioresat 70 %han sido corrientes,pero a partir
de Nixon,y con la sola excepci6n de Carter,todos los presidentesnorteamericanos tuvieronindicesde 50 a 59 %o
inferioresduranteuno o ms ahos.
33Enlos regimenespresidenciales-parlamentarios, el presidentetienefacultadesunilateralesde designaci6n
y destituci6nde funcionarios,perolos gabinetesdeben conservarla confianzaparlamentaria (verSHUGART y CASEY,
op. cit.).
34VerA. S. FOORD: "TheWaningof'TheInfluenceof theCrown"', EnglishHistoricalReview,vol.62, 1947, pigs.
484-507.
 Y PRESIDENTES
REACTIVAS
LEGISLATURAS PROACTIVOS LATINA
EN AMERICA 391

Desde la Restauracion (1660)hastalas primeras d6cadasdel sigloXIX,la Camara

de los Comunesestuvoconstantemente en guardiaanteestas tActicasde los reyes35.A
el
finde circunscribir poder la de Corona parainfluir en las elecciones, los Comunes
procuraron regular el derecho a la disoluci6n de las camaras, la conductaparaelegir
funcionarios, el derecho de los lores y de los altos funcionarios de la Coronaa interferir
en las eleccionesy aunel derechode la Coronaa participar en la compraventade las
bancas de los rottenboroughsJ. Conel finde limitar la capacidadde la Coronapara
"comprar" a los miembrosde laCAmara de los Comunes,6stasancion6unalargaserie
de disposicionesIlamadas"placebills",que vedabana los beneficiariosde cargos
oficialestenerbancaslegislativas(o les exigianrenunciar a estas parasometerlasa una
reelecci6n).
Elreynoerael Onicoqueprocuraba activamente reformular en su favorel equilibrio
establecidoporla constituci6n. Losministros fueronnegociandocadavez massu papel
de intermediarios en los votosde los Comunesy su obligaci6nde refrendar todas las
medidasdel reyparalograrpredominio politico.Elreyfuedesapareciendo la escena
de
politica,hasta que en el siglo XIX el presidencialismo con un primerministrofue
cediendopaso a un parlamentarismo puro.
Enel equilibrio constitucional britanicodel sigloXVIII, la tensionexistenteentrelos
lideresde la asamblealegislativa(quienesprocuraban alcanzar un cargoministerial y
luego obligaral rey seguira sus consejos) y rey (quienpretendiacontrolarel
el
parlamento en formadirecta,paraevitartenerquedesignarcomoministros a los lideres
legislativos)es semejantea las tensionesobservablesen muchospaises latinoame-
ricanos.Consideraremos dos ejemplos,los de Mexicoy PerO.
Los presidentesmexicanosaplicaronla mismaestrategiabasica que el rey
britanicoperotuvieron exitoallidondeeste fracas6.ComosenalaWeldon,el presidente
fue asumiendouncontrolcrecientede los incentivoselectoralesparalos legisladoresy
sus oportunidades de tenercargoscon posterioridad a su mandato,hastaquealfindej6
una
de existir legislaturaindependiente36
Laconstituci6n peruanade 1933parecehaberqueridorecrearel sistemapolitico
vigenteen Inglaterra luegode la "Revolucion Gloriosa"*. Exigiaque todas las medidas
de gobiernofueranrefrendadaspor un ministro y que los ministrosrenunciaran a sus
cargos si eran censurados porla legislatura; al mismo tiempo,permitia a los ministros
tener bancas en esta. Sin embargo,estas disposicionesconstitucionalesno dieron
origenen Peruia ningunavance notoriohaciael parlamentarismo. El motivode ello,
segin el agudoanalisisde Needler,parecehabersido precisamenteel fracasode las
elites legislativasperuanasen establecermedidaseficaces de protecci6ncontralos
presidentesperuanosque intentasenlas estrategiasadoptadasporel reybritanicoy el
presidentemexicano37.
King and Commons, 1660-1832, Nueva York,St. Martin'sPress, 1957; ver FOORD,
35 Betty KEMP: op. cit.
* Municipios que, antes de la reforma de 1832, tenian representaci6n parlamentaria a pesar de que su
cantidadde habitantesera inferioral minimonecesarioparaello.IN. del T.]
36JeffreyWELDON: "LegislativeDelegationand theBudgetProcessinMexico", en MORGENSTERN y NACIF(eds.).
T"ambienIlamada"Revoluci6n Incruenta"(1688-89):fuela que destron6a Jacobo IIy llev6al podera su hija
MariaIIy a GuillermoIII,principede Orange.[N. del T.]
37MartinNEEDLER: "CabinetResponsibilityin a PresidentialSystem:TheCase of Peru",Parliamentary Affairs,
vol. 18, 1965, 156-61.
pags.
392 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Unadiferenciafundamental entrela mayoriade los paiseslatinoamericanosy Gran

Bretariaes que en este Oltimo
se estableci6uncontrolcivilde los militares
que no rigi6
en aquellos.No obstante,la tensi6ncentralentrelos civileses semejanteen ambos
sistemas.Porotraparte,puedeafirmarse queen los dos sistemaslos mejoresresultados
se obtienenya sea manteniendoel equilibrioentre el ejecutivoy el legislativo,o
reformulAndolo (conlocualse avanzahaciaunpresidencialismo
en favorde este Oltimo
con primerministro).

Conclusiones
En AmericaLatinalas relacionesentreel poder ejecutivoy el legislativohan
adoptadolaformatipicade unjuegoconstitucionalmente bienclarode vetobilateral, en
el cual el presidentehace el primermovimiento, proponiendo la mayoriade las leyes,
perosabe que la legislatura tendraluegola capacidadde reaccionara sus medidas.
Cabe serfalar,en primerlugar,que si bien las legislaturaslatinoamericanas son
fundamentalmente reactivas,eso no significaque sean impotenteso irrelevantes.El
presidentedebe preverque cosas porlo tanto,
o no aceptadasporla legislatura;
los legisladoresinfluyena trav6sdeser.n
los cambiosque provocanen las reaccionesde los
presidentes.La legislaturas6lo deja de cumplirun papel significativocuando el
presidentela dominapoliticamente, comoha sucedidohastahace poco en Mexico.En
segundolugar,en la medidaen que los presidenteslatinoamericanos prev6nen forma
permanentelas posiblesreaccioneslegislativas,su estrategiavariarasegCon el tipode
legislaturacon que se confronten. Empero,en AmericaLatinael poderejecutivoesta
dotado de una combinacionsingularde poderes institucionales, esto es, posee la
capacidadpara tomar decisiones unilaterales (comociertos de
tipos decretos)y para
integrarseal accionarlegislativo(v. gr., mediantemocionesde urgencia).SegUncual
sea la situaci6npoliticageneral,puedeoptarporeludira la legislatura o porinmiscuirse
en sus procedimientos. Encualesquierade los dos casos, puedeavanzarmuchoma,s
alla que los presidentesde EstadosUnidos,generandouna neta oscilaci6nen las
relacionesentreel poderejecutivoy el legislativoen la regi6n.Entercerlugar,el poder
ejecutivode los paises de AmericaLatinaal combinarsu capacidadde iniciativacon
una serie bien diferenciadade facultadesinstitucionales, en sus relacionescon el
legislativo,genera situaciones intermedias entre,por lado,las previsiblesen Estados
un
Unidos,donde existe una separaci6nmAsrigurosade los poderes, y, por otro,las
existentesen Europa,dondelos poderesestanmasintegralmente fusionados.
Traduccidnde LeandroWolfson
 Y PRESIDENTES
REACTIVAS
LEGISLATURAS PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 393

RESUMEN

Si bien los presidentes de Am6ricaLatina unaformamuycaracteristicadejuego bilateralde

suelen aparecercomo dominandoel proceso de veto que lo ubica en unaposicidnintermediaen-
toma de decisiones pOblicas, en verdad, sus tre el presidencialismo norteamericano y el
estrategiaspoliticasdependenmuchodel apoyo parlamentarismoeuropeo. En este articulo se
con el que cuenten en el Congreso. La bien presenta una tipologiaque procuraexplicarlas
conocidaregla de anticiparreaccionesconvierte estrategiasen la legislaturay en la que se colocan
a institucionesbasicamente reactivascomo las en paralelo cuatro tipos de legislaturas
legislaturas latinoamericanas en entidades -recalcitrante,negociadora, parroquial-venaly
influyentes.La modalidadhabitualy propia de sometida- y cuatro tipos de presidencias
situaciones de no crisis que adopta el proceso -imperial,coalicional,orientadanacionalmentey
decisorioen Am6ricaLatinase correspondecon dominante.

SUMMARY

WhileLatinAmericanpresidentsoftenappear is a distinctiveformof bilateralveto game with

to dominatethe politicalprocess, theirpolitical
strategies are contingenton legislativesupport.
Thevenerableruleof anticipatedreactionsmakes
even primarilyreactive institutionslike Latin
Americanlegislatures influential.The ordinary,
noncrisispolicymakingprocess in LatinAmerica
featuresintermediatebetweenU.S.presidentialism
and Europeanparliamentarism. A typologyusing
ambitiontheoryto explain legislative strategies
matches recalcitrant,workable,parochial-venal,
and subservientlegislatureswithimperial,coalitio-
nal,nationallyoriented,and dominantpresidents.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
COX,GaryW., y MORGENSTERN, Scott
"Legislaturasreactivas y presidentes proactivosen AmericaLatina".DESARROLLO ECONOMICO -
REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES(Buenos Aires),vol. 41, NQ163, octubre-diciembre2001 (pp. 373-
393).
Descriptores: <Ciencia politica><Poder ejecutivo><Poder legislativo><Tipologiasinstitucionales>
<Presidencialismo><Parlamentarismo> <AmbricaLatina>.