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REVISTA pensata | V.5 N.

1 MARO de 2016

Formao de agenda conservadora no Congresso Nacional brasileiro: o


caso da reduo da maioridade penal (PEC 171/1993)1

Lillian Lages Lino2

Resumo:
No Brasil, a primeira Proposta de Emenda Constituio que versasse sobre o tema da
reduo da maioridade penal, que atualmente de 18 anos, foi proposta, em 1993, pelo
deputado federal Benedito Domingos. Desde ento, a matria tem tramitado em Comisses
do Congresso Nacional, mas no tinha, at este ano de 2015, sido pautada e aprovada nas
duas votaes na Cmara dos Deputados. No entanto, para ser efetiva, faz-se necessrio sua
aprovao no Senado tambm. Visualiza-se, atualmente, um legislativo extremamente
conservador, liderado por Eduardo Cunha, que evanglico e fora eleito pelas bancadas
ruralista, evanglica e da segurana pblica. Este projeto em desenvolvimento e artigo, em
consequncia, objetiva compreender as razes pelas quais a temtica da maioridade penal
ressurgiu no debate pblico 23 anos depois de sua primeira proposio. Prope-se a discutir
quais os fatores que mobilizam a agenda-setting, verificar o papel dos atores e compreender
a governabilidade estabelecida entre os poderes Executivo e Legislativo.

Palavras-chave: Formao de agenda, Polticas Pblicas, Congresso Nacional, Maioridade


Penal.

Abstract:
In 1993, the federal deputy, Benito Domingos, proposed the first Constitutional Amendment
seeking reducing the legally punishable age in Brazil, which is 18 years old. This project has
been discussed since then. Nevertheless, it has not been approved until 2015. This year, the
Chamber of Deputies approved it. However, to be effective, it needs to be approved in Brazils
Senate. Elected by ruralist, security and religious fronts, Eduardo Cunha defends an
excessively conservative agenda. For these reasons, this project and article aims to
understand why the debate about reducing the legal age is in the legislative agenda today -23
years have passed since it was proposed. Also, this paper looks to explain what mobilizes the
agenda-setting and which actors influence in this process. In addition, it is necessary to
interpret how governability is established in Brazils legislative and executive.

Key words: Agenda-setting, Public Policies, National Congress, Legally Punishable Age.

1
Projeto apresentado na VIII Semana de Cincias Sociais da Universidade Federal de So Paulo e selecionado
para publicao.
2 Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais pela Universidade Federal de So Paulo

(UNIFESP), graduada em Cincias Sociais pela mesma instituio. Atualmente desenvolve a pesquisa exposta
neste artigo, sob orientao do Prof. Dr. Daniel Arias Vazquez. Email: lillian.lino@hotmail.com.

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Introduo

Uma das reas temticas da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), as


polticas pblicas tm recebido um crescente interesse por estarem diretamente
relacionadas s mudanas recentes da sociedade brasileira, argumenta Arretche (2003). No
constituindo um elemento unidimensional, mas abarcando um ciclo, as polticas pblicas so
separadas por Kingdon (2003, p.23) nas seguintes fases: elaborao da agenda;
especificao de alternativas; escolha de uma alternativa (pelo presidente, Legislativo ou
autoridade competente); e implementao da deciso.
Este trabalho centra seu objeto na formao de agenda, tratando especificamente do
caso da reduo da maioridade penal (PEC 171/1993). De antemo, alerto ao leitor que alm
de um escopo terico, estas breves linhas, por constiturem parte de um projeto de pesquisa
em andamento, no ambicionam concluses, mas almejam questionamentos. Sendo assim,
o texto est dividido em 3 blocos.
O primeiro bloco constitui um histrico e panorama geral do que j foi produzido nesta
primeira fase das polticas pblicas. Com incio nos anos 1970, principalmente nos Estados
Unidos, a conceituao e surgimento de diferentes nveis de agenda continua em constante
debate, atingindo atualmente nveis globais.
Tendo em vista a extrema importncia dos atores no processo decisrio, o segundo
bloco tem por objetivo pontuar a dinmica dos partidos. Para tanto, consideraes sobre o
poder de agenda que os poderes Executivo e Legislativo atualmente detm so tambm
fundamentais.
Por fim, o ltimo item adentra o assunto da reduo da maioridade penal. A PEC 171
foi proposta pela primeira vez em 1993 pelo ento deputado federal Benedito Domingos.
Desde ento, ela sofreu algumas idas e vindas nas Comisses da Cmara dos Deputados,
mas at o ano de 2015 ela no havia sido aprovada nas duas votaes necessrias para
seguir para apreciao no Senado Federal.

1. Um panorama sobre o conceito formao de agenda

Este artigo centralizar seu objeto na primeira fase do ciclo de polticas pblicas:
formao de agenda (agenda-setting) que, segundo Capella (2004, p.14), [...] constitui o
conjunto de questes relevantes para o governo, durante um determinado perodo de tempo
[...], focalizando no caso da reduo da maioridade penal.

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Desta forma, ser necessrio compreender quais so: os fatores que influenciam a
mudana de agenda, os elementos dotados de poder de restrio no acesso agenda
(agenda denial), os atores envolvidos (agenda-setters).
A investigao sobre agenda-setting iniciou nos anos 70, no campo da cincia poltica,
como parte essencial do processo poltico. Schattschneider (1960 apud CAPELLA,2012, p.3),
que inicia o debate sobre a construo de agenda, defende que o conflito a base da
atividade poltica e que esses confrontos, denominados mobilizao de opinio
(mobilization of bias), consistem no embate entre dois grupos: um mais engajado e outro de
espectadores. O resultado desse embate seria baseado no grau de envolvimento da
audincia. Desta forma, os interessados no conflito se mobilizariam para terem apoio popular,
tornando-o contagioso.
Bachrach e Baratz (2011, p.149), por sua vez, argumentam que o poder teria duas faces
sendo necessrio no apenas investigar as decises tomadas, mas tambm a dinmica da
no-tomada de decises (nondecision-making) com o propsito de compreender a
mobilizao de opinio para o debate. Bachrach e Baratz (2011, p.151) questionam: [...] como
se pode ter certeza em qualquer situao dada de que os elementos imensurveis no tm
consequncia ou no tm importncia decisiva?
Na mesma linha de Bachrach e Baratz, Crenson (1971) destacou a inao como uma
importante forma de poder. Mais do que o exerccio da influncia das decises, o poder
tambm detm a habilidade de impedir que certas decises entrem para o debate. Proponente
de uma terceira face, Lukes (1974) considera que [...] o poder seria exercido na preveno
do surgimento de questes por meio da manipulao de percepes e preferncias que
assegurariam a aceitao do status quo. [...]
Ainda na dcada de 70, Roger Cobb e Charles Elder (1971) realizam uma articulao
inovadora no estudo do processo decisrio ao destacarem a participao popular e diferente
nveis de agenda. Para estes autores, os problemas so socialmente produzidos, sendo
alguns apropriados pelos tomadores de deciso. Desta maneira, constroem, distinguem e
indicam as formas de transio entre a agenda sistmica e a agenda institucional. Aquela
envolve a totalidade de assuntos considerados pela comunidade poltica em um determinado
momento; esta constitui o conjunto de questes que esto no foco das atenes dos
tomadores de deciso. Isso significa que nem todos os assuntos que forem pautados pelos
tomadores de deciso sero alvo de polticas pblicas, ou seja, nem todas as questes
presentes na agenda sistmica alcanaro o patamar da agenda institucional.

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Anos mais tarde, Cobb, Ross e Ross (1976)3 apresentam 3 modelos diferentes de
construo de agenda. O primeiro, denominado outside initiative model, consiste no processo
pelo qual os assuntos se desenvolvem fora da arena governamental por algum outro grupo
que busca inserir esta questo na agenda governamental.
O segundo, mobilization model, considera os assuntos que surgiram nas entranhas do
governo e que, por isso, tem certa facilidade para adentrar a agenda formal. Nesse caso,
ento, so os tomadores de deciso que chamam a ateno do pblico para um problema a
ser debatido.
Por ltimo, no terceiro, inside initiative model, as problemticas tambm emergem
dentro do governo. A diferena do segundo modelo consiste que nesse, os agentes no
objetivam alastrar a questo para o pblico, acreditam e investem em sua prpria fora para
seguir com decises favorveis. Desta maneira, impedindo que as questes culminem na
agenda sistmica, evitam caminhos que podem lev-los a oposies e limitaes.
Em 1972, o economista Anthony Downs tambm contribuiu para o estudo de formao
de agenda desenvolvendo o que denominou issue-attention cycle. Segundo ele, os
problemas so cclicos e divididos 5 fases, so elas: 1. Pr-problema, 2. Descoberta com
alarme e entusiasmo, 3. Percepo sobre os custos do processo, 4. Gradual declnio de
intenso interesse pblico e 5. O ps-problema.
Sendo assim, para Downs (1972), primeiramente uma questo existe, mas ainda no
captou a ateno pblica, em seguida, o pblico toma conhecimento do problema e das suas
consequncias e se inicia uma fase de alarme e entusiasmo. A terceira fase revela as
dificuldades de enfrentamento da questo e inicia-se uma diminuio de interesse pblico at
chegar fase final que a sada do problema das preocupaes do pblico.
Os autores alhures mencionados constituem a base do estudo sobre a formao de
agenda como elemento central no processo decisrio e como a primeira etapa das polticas
pblicas. Uma nova fase nesse campo de estudos, todavia, teve incio na dcada de 1980
com a mudana de foco de agenda sistmica para a governamental (Capella e Brasil, 2015).
John Kingdon deu continuidade investigao de constituio de agenda de uma
maneira diversa proposta por Cobb e Elder, alm de desenvolver a noo de agenda
decisria. Em Agendas, Alternatives and Public Policies (3. Ed. New York: Harper Collins,
2003), Kingdon indaga por que algumas questes so colocadas na pauta e outras no; e

3Para mais explicaes sobre cada modelo, consultar: COBB, Roger W., Charles D; ROSS, Jennie-Keith; ROSS,
Marc.H. Agenda Building as a comparative political process. American Political Science Review. Vol 70, n 1, mar
1976.

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define a agenda como um espao para disposio dos assuntos que despertam interesse no
mbito governamental. Com isso, seu enfoque est nas questes que ganham centralidade
pelos tomadores de deciso.
No obstante, desenvolve o modelo de mltiplos fluxos (multiple streams) segundo o
qual, cada um dos trs fluxos funciona relativamente independente dos demais.
Diferentemente de Cobb e Elder (1971), Kingdon sugere um modelo mais fludo e menos
segmentado e ordenado.
O primeiro fluxo expe questes reconhecidas como problemas e, por esse motivo,
merecem a ateno governamental; o segundo consiste no aparecimento de alternativas e
solues e o terceiro, composto pela dimenso da opinio pblica e das formas polticas do
prprio governo.
Em determinadas situaes, os trs fluxos confluem e abre-se uma janela de
oportunidades (policy window), ento os tomadores de deciso (policy makers) visualizam
esse quadro e agem no sentido de unir estes pontos, caminhando para a mudana desejada
na agenda decisria. Desta maneira, para Kingdon, a mudana na agenda governamental
acontece com a unio do fluxo de problemas com o fluxo poltico e a mudana na agenda
decisria s acontece com estes dois fluxos encadenados com o fluxo de alternativas e
solues.
A dcada de 1990 inicia com a proposio de um novo modelo terico intitulado
Equilbrio Pontuado4 (Punctuated equilibrium) por Frank Baumgartner e Brian Jones (1999),
segundo o qual longos perodos de estabilidade no sistema poltico so abatidos por
mudanas rpidas e curtas.
Em decorrncia desses perodos de estabilidade, emerge o monoplio de polticas
(policy monopoly). De acordo com este modelo terico, o processo decisrio ficaria limitado a
um grupo determinado composto por atores que detm a habilidade de manter sob controle
um problema e seus reflexos. Quando esse monoplio rompido, ou seja, quando um outro
grupo se apropria da temtica e essa atinge o macrossistema, a questo entra na agenda.
Com base nas informaes acima elencadas, cabe uma breve comparao entre as
concepes e a importncia concebida para os atores do processo decisrio para Kingdon
(2003) e Baumgartner e Jones (1999). Tanto para um quanto para outro, o presidente exerce

4A expresso equilbrio pontuado emprestada da biologia, mais precisamente da teoria da evoluo. A teoria
darwinista defendia que aconteceriam pequenas e graduais modificaes nas espcies ao longo dos sculos.
Contrria a esta corrente, est a do equilbrio pontuado, defendida pelos paleontlogos evolucionista Jay Gould e
Niles Eldredge, segundo a qual a evoluo da espcie no acontece de maneira constante, mas alternada com
perodos de pequenas mudanas.

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influncia decisiva sobre a agenda. Kingdon, todavia, destaca o papel que a burocracia e o
legislativo detm sobre o processo decisrio. No que concerne aos grupos de interesse, para
esse autor, os atores atuam mais na frente de bloqueio para no levar os problemas adiante;
concepo diferente da defendida por Baumgartner e Jones. Por ltimo, a distino e o papel
da mdia. Para Kingdon, a mdia teria um papel passivo nesse cenrio, sendo responsvel por
apenas retratar questes j presentes na agenda, no possuindo poder de influncia. Para
Baumgartner e Jones, por outro lado, a mdia atuaria ativamente direcionando a ateno dos
indivduos, desta maneira, um dos pilares para a formao de agenda.
Os anos 2000 seguiram com trabalhos que aplicam as teorias dos Mltiplos Fluxos e do
Equilbrio Pontuado. Dez anos mais tarde, o interesse pela dinmica de formao de agenda
continuou em alta. No entanto, o foco agora so aplicaes transnacionais. Isso significa que
as pesquisas atualmente produzidas objetivam analisar as questes que so relevantes para
os governos em diversos contextos. Exemplo disso a recm-criada rede de pesquisadores
denominada Comparative Agendas Project (CAP)5 que composta por mais de 15 pases,
incluindo a Unio Europeia. Isso constitui um grande avano no sentido de construo de uma
metodologia comum de anlise do processo decisrio bem como um constructo significativo
para compreenso dos diversos problemas que ascendem agenda governamental, ou
ainda, decisria.
Em suma, esta primeira parte teve como escopo realizar um histrico cronolgico do
que h de debate sobre anlise de processo decisrio no campo de pblicas. Nestes
meandros, deve-se atentar ao papel fundamental que os policy makers exercem seja para
restringir uma questo ou lev-la para acessar a agenda sistmica, governamental ou
decisria. Para tanto, o item a seguir se debruar sobre essa dinmica no caso brasileiro,
expondo os poderes executivo e legislativo no que concerne ao debate sobre a reduo da
maioridade penal.

2. Poder de agenda: a relao entre Executivo e Legislativo

Para a devida compreenso e problematizao da agenda-setting, iluminar a relao


entre o Executivo e Legislativo, colocando interrogaes sobre o poder de agenda que um
exerce sobre o outro se faz mister. Diversos autores j expuseram as relaes entre estes
poderes, ora pontuando os instrumentos constitucionalmente disponveis como as Medidas

5 Mais informaes metodolgicas e publicaes esto disponveis no site: http://www.comparativeagendas.info/.

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Provisrias, ora mostrando as relaes intrapartidrias. Destarte, esta segunda parte objetiva
retomar essas questes centrais no entender do processo pr-decisrio.
Primeiramente, cabe comparar historicamente o papel desempenhado por cada poder.
De acordo com Figueiredo e Limongi (2007), a comparao entre as duas experincias
democrticas brasileiras (1946-64 e ps 1988), revela que, no primeiro perodo, o Legislativo
e o Executivo tinham capacidades similares de legislao em todas as reas. O ps 1988
alterou o quadro e conferiu ao Executivo maior preponderncia em leis de cunho econmico
e ao Legislativo no mbito social.
Outra diferena destacada por Figueiredo e Limongi (2000) est no papel que o
Congresso exercia durante a ditadura na qual seu silncio implicava na automtica aprovao
das leis. Ps Magna Carta, o Legislativo reassumiu seu poder de aprovao ou rejeio das
matrias.
No que concerne ao Executivo, a Constituio Federal de 1988 (art.62)6 conferiu-lhe o
poder de legislar por meio de Medidas Provisrias. Este instrumento normativo, que deve ser
utilizado em casos de relevncia e urgncia assim definidos pelo Executivo, no garante,
todavia, conforme consta na pesquisa de Figueiredo e Limongi (2006), que os presidentes
logrem governar se no tiverem a maioria.
Alm disso, h outro elemento essencial no debate da agenda-setting que gira em torno
da composio do Congresso: os partidos polticos, que so os elementos estruturadores do
processo decisrio no interior do Poder Legislativo (Limongi, 2010, p.8). Compreender a
dinmica dos partidos, como suas alianas, coligaes e o que configura sua coeso central
para o estudo da agenda poltica do legislativo atual e do pensamento conservador.
Figueiredo e Limongi (1995) realizaram um levantamento no que concerne s alianas no
interior dos blocos ideolgicos e constataram que a direita (ala conservadora) est mais unida
que a ala de esquerda para votaes no Congresso, concepo reafirmada na votao da
PEC 171.
importante destacar a figura central exercida pelo lder partidrio no mbito das
votaes como controlador da agenda de trabalhos do legislativo, aspecto pontuado por
Figueiredo e Limongi (1995). Ainda com base na comparao (1946-64/ps-1988), estes
autores (2007), alm de apresentarem que no primeiro perodo no era direito dos lderes a
determinao da agenda do plenrio, o que ganhou espao no ps 1988, correlacionam a
coeso ideolgica entre os partidos com a previsibilidade no Congresso. Acredita-se que este

6ConstituioFederal/1988: Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar
medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.

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elemento de coeso ideolgico-partidria seja relevante para compreender a dinmica da
votao na reduo da maioridade penal.
O cargo de presidente da Cmara tambm tem papel central na definio da agenda.
Apoiado pelas bancadas conservadoras, como a bancada ruralista, a bancada evanglica e
a bancada da segurana pblica7, Eduardo Cunha8 (PMDB/RJ), eleito em 2015 para um
mandato de dois anos, declaradamente evanglico e defensor de ideias conservadoras
como o Dia do Orgulho Heterossexual.
A bancada ruralista uma das maiores com vnculo direto e formal com o setor, tem
como uma de suas reivindicaes centrais a demarcao de terras indgenas. Segundo o
DIAP, a composio informal deste grupo era de 153 em 2014 e caiu para 109 em 2015.
Institucionalizada como Frente Parlamentar da Agropecuria na legislatura 53, no ano vigente
(2016) contabiliza 215 deputados. Na legislatura anterior (54), a frente era composta por 191
deputados.
Relanada na Cmara em fevereiro de 2015, a Frente Parlamentar da Segurana
Pblica tem como smbolo duas armas compondo a imagem do Congresso Nacional. Tambm
conhecida como bancada da bala, tornou-se mais representativa devido eleio, em 2014,
de 21 novos deputados ligados s foras de segurana, contabilizando um total de 291
deputados na legislatura vigente (55), conforme consta nos dados disponibilizados pela
Cmara. Destaca-se pela defesa de projetos como a reduo da maioridade penal e a
revogao do Estatuto do Desarmamento.
Institucionalizada na 52 legislatura, completando quase 13 anos de existncia, a Frente
Parlamentar Evanglica (FPE) ocupa um lugar de destaque nos debates e revela nmeros
expressivos: 68 deputados em 2014 e 199 em 2015, conforme consta no site da Cmara. De
acordo com o DIAP, em 2007, 36 evanglicos compunham as cadeiras na Cmara e
atualmente so 75, isto , a bancada religiosa duplicou em 8 (oito) anos. Estes dados revelam
que, se a FPE fosse um partido, seria o maior da Cmara, superando os grandes: PT (69),
PMDB (65) e PSDB (54). Com uma longa trajetria, em constante ascenso e tendo um fiel
representante como presidente da casa, a bancada evanglica pode ser considerada central
na agenda-setting.
Historicamente autodeclarados como apolticos e distanciados das questes mundanas,
os evanglicos comearam a surgir na arena poltica com um papel majoritariamente
moralizador (COWAN,2014). A politizao teria ocorrido no incio da dcada de 80, em meio

7
As trs bancadas so popularmente conhecidas como do boi, da bblia e da bala.
8 H trs anos lder da bancada do Partido do Movimento Democrtico do Brasil (PMDB) na Cmara dos
Deputados.

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ao processo de redemocratizao. Neste perodo houve um reforo de polarizao entre
direita e esquerda, tendo o movimento religioso de tomar uma das frentes. Desde ento, o
conservadorismo e a direita esto emaranhados nos pensamentos, ideias e aes pautados
pela ala religiosa.

A estrutura e a estabilidade do sistema partidrio dependem da superposio


do aspecto organizacional com o social. Em geral, partidos obtm sucesso
quando expressam clivagens sociais previamente existentes, sejam elas de
origem regional, religiosa, tnica ou de classe. Quando partidos assumem
esta forma, organizaes fortemente burocratizadas que expressam
clivagens sociais temos partidos fortes. (LAMOUNIER et AL, p.30, 1996)

H, destarte, um reflexo dos interesses da sociedade civil nos partidos polticos, bem
como nas bancadas informais- suprapartidrias. Esses nmeros e composies se fazem
mister para buscarmos compreender as motivaes e impulsos do pensamento conservador
no legislativo, j que um dos pontos de ativismo da FPE a reduo da maioridade penal.
No obstante, as interseces entre os poderes Executivo e Legislativo so centrais para a
compreenso da formao de agenda.

3. O caso da reduo da maioridade penal

Os dois itens anteriores almejaram iluminar os elementos que constituem, influenciam


e determinam o processo decisrio. Nesta parte, por fim, objetiva-se apresentar um panorama
da PEC 171, expondo a sua trajetria no Congresso Nacional bem como os estudos sobre o
tema.
Proposta em 1993 pelo deputado federal Benedito Domingos (PP/DF), a PEC (Proposta
de Emenda Constituio) n 171 tem como objetivo atribuir responsabilidade criminal ao
jovem maior de dezesseis anos. Desde ento, o texto j tramitou pela Mesa da Cmara,
Comisso de Constituio e Justia (CCJ) e foi para plenrio, mas no foi aprovado-at junho
de 2015. Apensos ao documento constam diversos requerimentos solicitando audincias
pblicas, esclarecimentos e amplos debates.
Em 1927, o primeiro instrumento dedicado proteo da infncia e da adolescncia, o
Cdigo de Menores, estabeleceu a imputabilidade penal at os 17 anos de idade. Em 1984,
a lei n 7.209 forneceu a primeira redao sobre a imputabilidade penal dos menores de 18
anos. Promulgada em 1988, a Constituio Federal brasileira estabeleceu no art. 228 que

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So penalmente inimputveis os menores de dezoito anos, sujeitos s normas da legislao
especial (BRASIL,1988).
Desde 1990 em vigor, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)9 estabelece o teto
de 12 anos de idade para a responsabilidade penal juvenil por meio de medidas
socioeducativas. H, no entanto, na sociedade atual uma cobrana constante pela punio,
argumenta-se que esta no seja suficiente ou, ainda, que os indivduos so inadequadamente
controlados, conforme revelou uma recente pesquisa realizada pelo DataSenado
(BRASLIA,2015): 64% dos entrevistados no acreditam que menores sejam punidos. A
sociedade do controle questionada por Garland (2001) reflete os receios da classe mdia e
os argumentos da mdia para a massa: [...] a nova penalogia que vem se instalando no tem
por objetivo reabilitar os criminosos, mas sim gerenciar custos e controlar populaes
perigosas. (FEELEY e SIMON, p. 466, 1992 apud WACQUANT, p.32, 2003).

A evoluo do emprego penitencirio mostra que, ao implementar uma


poltica agressiva de downsizing no campo social, a Amrica entrou com os
dois ps na era do Big Government carcerrio. Entre 1980 e 1993, os
efetivos do setor penitencirio mais que duplicaram, atingindo 600 mil
empregados, enquanto o pessoal dos servios judicirios aumentava apenas
a metade e os da polcia, um quarto. (WACQUANT, p.84, 2003)

Segundo dados oficiais do Ministrio da Justia, por meio do Sistema Integrado de


Informaes Penitencirias (Infopen10) (BRASIL, 2015), o Brasil se destaca atualmente por
ocupar o quarto lugar no ranking dos que mais encarceram no mundo; e o primeiro lugar entre
os pases da Amrica do Sul, com crescimento de 74% entre 2005 e 2012.
Neste contexto, h a constante supresso dos programas que abastecem as polticas
sociais, criminalizam-se as misrias do Estado, aumenta-se a burocracia e desenvolvem-se
polticas punitivas e segregacionistas que impedem a afirmao de um Estado de bem-estar
social. Esses fatores convergem na Tolerncia Zero11, que consiste em programas de
policiamento urbano de contingncia criminal. Com essas medidas, fomenta-se o

9 Disposto no Captulo IV - Das Medidas Scio-Educativas, o artigo 112 expe as medidas cabveis se for verificada
a prtica de ato infracional: I - advertncia; II - obrigao de reparar o dano; III - prestao de servios
comunidade; IV - liberdade assistida; V - insero em regime de semiliberdade; VI - internao em estabelecimento
educacional; VII - qualquer uma das previstas no art. 101, I a VI. (ECA, 1990).
10 Estatsticas e demais dados disponveis em: http://www.infopen.gov.br/.
11 A ideia de Three strikes and youre out (Trs tentativas e voc est fora), pontuada por Alvarez et AL (2006),

encontrou em 1995, no Rio de Janeiro, o seu espao como Gratificao faroeste. Esta era concedida aos policiais
militares que cometeram atos considerados de bravura. Na maioria das vezes, os PMs premiados participaram de
aes que resultaram em mortes.

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encarceramento em massa, recurso que compe a poltica de conteno e atinge os setores
mais fragilizados da populao.
Diversos estudos colocam em pauta o sucesso do atual sistema penal brasileiro na
diminuio da criminalidade e na reduo das taxas de violncia. A Nota Tcnica do Ipea
(2015) destaca que o aumento do pnico social no que diz respeito violncia geralmente
no tem uma relao direta com a elevao da quantidade de crimes, mas ganha conotao
poltica por ser uma resposta rpida para a insatisfao pblica.
Para pontuar, por Estado conceber-se- a definio weberiana:

Devemos conceber o Estado contemporneo como uma comunidade


humana que, dentro dos limites de determinado territrio a noo de
territrio corresponde a um dos elementos essenciais do Estado- reivindica o
monoplio do uso legtimo da violncia fsica. (WEBER, p.56, 2011)

Aps 23 anos da sua proposio, na legislatura vigente (55), o item entrou novamente
na agenda do Congresso Nacional e todas estas questes retomaram o espao nas arenas
poltica e social. Para a devida compreenso da alterao na formao de agenda no que
concerne idade de imputabilidade penal, todos esses autores e suas proposies, como a
policy window, a transio da agenda sistmica para a agenda institucional, bem como seu
acesso agenda decisria, fazem-se necessrios. Posto isso, os encaminhamentos dados
proposta sero explicitados.
Na madrugada de quarta-feira (1 de julho de 2015), a PEC 171/93 foi rejeitada pelo
plenrio da Cmara dos Deputados em primeiro turno por 303 votos a favor, 184 contra e 3
abstenes, isto , no atingiu o mnimo de votos necessrios que seria de 308. Grupos
contra e a favor da medida, disputaram espao para entrar nas galerias. A UNE (Unio
Nacional dos Estudantes), a UBES (Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas) e a Unio
da Juventude Socialista (UJS) pressionaram com faixas e gritos de no, no reduo. Em
nota12, a CNBB (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil) posicionou-se contra medida.
Partidos como Psol (Partido Socialismo e Liberdade) e a base governista do PT (Partido dos
Trabalhadores) comemoraram a rejeio. Essa massiva ocupao das galerias pelas
organizaes supracitadas vai de encontro com as teorias de Crenson (1971), no que
concerne inao, e de Lukes (1974) que defende a influncia e a manipulao como
importantes maneiras de exercer o poder.

12
Disponvel em: http://www.cnbb.org.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=2264-
mensagem-da-cnbb-sobre-a-reducao-da-maioridade-penal&category_slug=notas-e-declaracoes&Itemid=252 .

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Cerca de 24 horas depois, por meio da emenda aglutinativa n1613, o atual presidente
da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), que defende abertamente a reduo da maioridade
penal de 18 para 16 anos em todos os crimes, colocou novamente o texto em votao que
foi, ento, aprovado com 323 votos favorveis e 155 contrrios. Foram 21 parlamentares que
votaram contrrios na primeira votao e favorveis na segunda, sendo 4 (quatro) do PSDB.
Partidos como o Psol argumentam que a emenda aglutinativa s poderia ser colocada em
votao caso a emenda principal tivesse sido aprovada.
Por meio da obstruo, recurso utilizado por parlamentares para evitar a votao de um
projeto driblando o qurum, PT, PDT, Psol, PSB e PCdoB que estavam presentes no plenrio,
no computaram sua presena. Este um elemento importante, pois pode ser configurado
como uma forma de inao para impedir o andamento da proposta e, consequentemente, de
no ascenso agenda.
Em segundo turno (19 de Agosto de 2015), o texto novamente aprovado na Cmara
dos Deputados, obtendo 320 votos favorveis, 152 contrrios e uma absteno. Na mesma
linha dos votos do segundo dia do primeiro turno, os votos basicamente se mantiveram e no
houve alarde miditico sobre esta segunda votao. Sendo assim, a proposta seguiu para o
Senado Federal para votao e deliberao.
De maneira geral, este terceiro item contextualizou a temtica da reduo da maioridade
penal em um vis sociolgico ao dispor de autores como Garland e Wacquant, expondo o
panorama poltico de tramitao da PEC 171/1993 que ainda tem futuro incerto.

Consideraes finais

A presente pesquisa, ainda em andamento, portanto, questiona: por que depois de 23


anos da proposio da PEC 171/1993, ela volta para a roda de debate legislativo? Quais so
os fatores que determinam a formao de agenda poltica no Congresso Nacional? Qual a
influncia de Eduardo Cunha como presidente da Cmara dos Deputados para levar adiante
o debate sobre a reduo da maioridade penal? Quem so os atores fundamentais para a
unio dos fluxos proposta por Kingdon para a mudana poltica? Em que medida a mdia teria

13 Definio de emenda aglutinativa (BRASIL,2015) a que resulta da fuso de outras emendas, ou destas com
o texto, por transao tendente aproximao dos respectivos objetos.
ntegra da emenda aglutinativa n16 apresentada pelos deputados Rogrio Rosso (PSD-DF) e Andre Moura (PSC-
SE disponvel em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1356032&filename=EMA+16/2015+%3
D%3E+PEC+171/1993.

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papel ativo na agenda-setting, conforme Baumgartner e Jones propem? Conforme prope
Schattschneider, teria ocorrido uma mobilizao de opinies? Ou a alterao da agenda
apenas um reflexo da inao e do processo de nondecision-making?
As questes acima expem a complexidade de um objeto que tem grande importncia
social, que est presente nos debates contemporneos e que detm um desenvolvimento
histrico de 23 anos. Apesar disso, na produo acadmica brasileira, pouca ateno dada
aos elementos que mobilizam a agenda, que movimentam os atores e a opinio pblica.
Por ora aprovada na Cmara dos Deputados, a PEC 171/1993 segue para o Senado
Federal. Novos tomadores de deciso e atores entraro em cena, a influncia miditica poder
ou no continuar a mesma. Para responder a essas novas questes, bastar seguir o curso
desse rio para verificar aonde desaguar.

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