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Repercusso da sentena penal na esfera

administrativa.

J. Cretella Jnior
Professor Titular de Direito Administrativo
da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo.

1. O problema. 2. Ilcito administrativo e ilcito penal. 3. Tra-


os do julgamento administrativo. 4. Traos do julgamento pe-
nal. 5. Comunicabilidade de instncias. 6. A sentena penal
absolutria. 7. Repercusso da sentena penal absolutria. 8.
No-repercusso da sentena penal absolutria. 9. Doutrina es-
trangeira. 10. Doutrina brasileira. 11. Jurisprudncia ptria.
12. Reintegrao. 13. Readmisso. 14. Concluses.

1. O problema.

Inmeras vezes o funcionrio pblico submetido a dois


julgamentos, o administrativo, processado perante agentes in-
dicados pela prpria Administrao, o Judicirio, que se de-
senrola diante do magistrado do Poder Judicirio, no juzo
penal. As decises das duas esferas p o d e m coincidir, m a s pode
ocorrer a hiptese inversa, ou seja, que haja "absolvio n o
juzo administrativo e condenao no juzo penal", ou que
haja "absorvio no juzo penal e condenao no juzo admi-
nistrativo"
Tal diversidade de julgamentos conclusivos possvel,
porque a configurao do ilcito administrativo, que permite
a condenao, na esfera do Poder Executivo, diferente da
configurao do ilcito penal, que possibilita a condenao, na
esfera do Poder Judicirio.
A existncia dos dois tipos de ilcitos, de ndoles diver-
sas, possibilita igualmente a dupla condenao a adminis-
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trativa e a penaJ , pelo m e s m o fato incriminado, sem que se


infrinja a regra do "non bis in idem"
N a prtica, o que se observa c o m mais freqncia a
"absolvio no juzo criminal e a condenao no juzo admi-
nistrativo" Aquilo que bastante para a incriminao admi-
nistrativa , muitas vezes, insuficiente para a delineao da
figura penal, base de condenao. O funcionrio absolvido
penalmente.
Nesses casos, c o m o ttulo absolutrio, expedido pelo
juzo penal, pleiteia o funcionrio seu regresso ao cargo, me-
diante o instituto da reintegrao.
Equaciona-se, no caso, o clssico problema da comunica-
bilidade de instncias ou da possibilidade de repercusso de
pronunciamento de u m juzo sobre outro.
Tal problema paralelo ao que ocorre entre os juzos
cvel e penaJ, quando, ento, se costuma indagar: qual a re-
percusso, no cvel, da sentena penal, transitada e m julgado?
Substituindo-se os vocbulos civil - cvel, empregados no
Cdigo Civil e no Cdigo de Processo Penal, por administra-
tivo, so vlidos os preceitos desses Cdigos, para o nosso
caso. " A responsabilidade civil independente da criminal;
no se poder, porm, questionar mais sobre a existncia do
fato, ou q u e m seja seu autor, quando estas questes se acha-
rem decididas no crime" (Cdigo Civil, art. 1525) "Faz
coisa julgada no eivei a sentena penal que reconhecer ter
sido o ato praticado e m estado de necessidade, e m legtima
defesa, e m estrito cumprimento do dever legal ou no exerc-
cio regular de direito" (Cdigo de Processo Penal, art. 65)
" N o obstante a sentena absolutria no juzo criminal, a ao
civil poder ser proposta quando no tiver sido, categorica-
mente, reconhecida a inexistncia material do fato" (Cdigo
de Processo Penal, art. 66) .
O artigo 386 do Cdigo de Processo Penal e seus incisos
fornecero t a m b m subsdios para a resoluo do problema.
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Existe autonomia total entre as esferas administrativa e


penal ou so elas comunicveis de tal m o d o que decises do
juzo penal possam influir na rbita administrativa? A absol-
vio, no juzo criminal, influi sempre sobre a deciso admi-
nistrativa que conclui pela culpabilidade do funcionrio, apli-
cando-lhe, e m conseqncia, pena concernente falta come-
tida? E m que casos a absolvio no juzo criminal repercute
na instncia administrativa?
2. Ilcito administrativo e ilcito penal.
No campo do direito, o ilcito ala-se altura de catego-
ria jurdica e, c o m o entidade categorial, revestida de unida-
de ntica, diversificada e m penaJ, civil, administrativa, apenas
para efeitos de integrao, neste ou naquele ramo, evidencian-
do-se a diferena quantitativa ou de grau, no a diferena
qualitativa ou de substncia. Desse m o d o , o ilcito adminis-
trativo caminha e m plano menos elevado do que o ilcito pe-
nal, u m minus, e m relao a este, separando-os o matiz de
oportunidade e de convenincia, avaliado pelo critrio axio-
lgico, possvel na esfera discricionria do administrador e do
magistrado, contingente ao tempo e s reas geogrficas.
O ilcito sempre u m fato no permitido, proibido pela
lei, concretizando-se ora no delito civil fato ilcito, danoso,
cometido c o m inteno de prejudicar, ora no delito penal
ato h u m a n o , anti-jurdico, doloso ou culposo, sancionado por
u m a pena ora no delito administrativo, ao ou omisso do
agente pblico, que causa perturbao aos servios pblicos,
ou atenta contra a hierarquia. Tanto so diversos os ilcitos,
penal e administrativo, que j se decidiu: "existe substancial
diferena entre a pena criminal e a pena administrativa, po-
dendo esta perdurar quando anulada aquela" (STF, e m R D A
75/171)

3. Traos do julgamento administrativo.


O julgamento administrativo desenrola-se no mbito da
Administrao. Q u a n d o esse julgamento referente apura-
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o de irregularidades funcionais, seu trmino converge para


u m a tomada de posio do administrador, concretizando-se
na edio do ato administrativo.

Da, definir-se o processo administrativo, quer disciplinar,


quer penai c o m o a srie de procedimentos ou operaes, que
antecede a edio do ato administrativo. O ato administrativo,
que consubstancia, por exemplo, u m a penalidade, funda-
mentado nas operaes preliminares processuais (cf. nosso
Tratado de direito administrativo, vol. V I , 1969, pgs. 61-62)

No entanto, mesmo com a medida Drocessual acautela-


tria, que o processo administrativo, a Administrao pode
cometer injustias ou praticar atos irregulares.

Para isso, nos sistemas jurdicos, como o nosso, o ato


administrativo, eivado de ilegalidade, ou o processo adminis-
trativo, viciado, por defeito de forma, suscetvel de reviso
pelo Poder Judicirio.
que, no mbito da Administrao, existe aquilo que
O R L A N D O denominou c o m muita propriedade de "esprito de
corporao", o que desnatura, no raro, os atos e processos do
Poder Executivo ( O R L A N D O V E., Principii di diritto amminis-
trativo, 5 a ed., 1919, pg. 340)

O julgamento administrativo, consubstanciado, no pro-


cesso administrativo, desenvolve-se, muitas vezes, e m ambiente
de tenso, carregado de paixes, faltando-lhe a necessria sere-
nidade para a apreciao valorativa dos fatos. As presses ad-
ministrativas e polticas sobre os membros das Comisses Pro-
cessantes influem, inmeras vezes, nas decises.

Tratando-se da apurao de fato capitulado como crime


Crime contra a Administrao , configura-se o processo ad-
ministrativo penal, que definimos c o m o "o conjunto ordenado
de formalidades, praticadas na esfera administrativa, a que
submetido o servidor pblico que cometeu crime contra a Ad-
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ministrao" (cf. nosso Tratado de direito administrativo,


1969, vol. V I , pg. 193).

4. Traos do julgamento penal.

Tratando-se de crime, a autoridade que determinar o pro-


cesso administrativo providenciar a instaurao de inqurito
policial (art. 226, do Estatuto dos funcionrios civis da Unio,
de 1952), ou, na linguagem do Estatuto dos funcionrios ci-
vis do Estado de So Paulo, art. 304: " Q u a n d o ao funcion-
rio se imputar crime, praticado na esfera administrativa, a au-
toridade que determinou a instaurao do processo adminis-
trativo providenciar para que se instaure, simultaneamente,
o inqurito policial"
Estando capitulada a infrao, na lei penal, o processo
ser remetido autoridade competente, ficando traslado na
repartio.
C o m o ato da remessa passa o processo administrativo
criminal para a esfera penal, continuando, entretanto, vincula-
do esfera administrativa, esperando-se, posteriormente, o re-
sultado da sentena criminal, absolutria ou condenatria, pa-
ra, conforme o caso, reviver-se ou no o resultado a que se che-
gou no juzo administrativo.
Remessa o ato concreto pelo qual se estabelece a rela-
o entre a instncia administrativa e a instncia penal, surgin-
do, no mbito do direito administrativo, o relevante problema
da comunicabilidade de instncias.
Remetida a pea processual administrativa para a esfera
penal, o novo julgador vai estud-la sob todos os aspectos, to-
m a n d o as medidas necessrias para o fundamento de sua de-
ciso. Recebendo os autos do processo administrativo, o juiz
do crime decide de acordo c o m as provas dos autos.
Livre de presses de qualquer espcie, forma sua convic-
o de maneira objetiva e rpida.
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A probabilidade de no condenar injustamente muito


maior na esfera penal do que na administrativa.

5. Comunicabilidade de instncias.
A comunicabilidade de instncias ou interdependncia
dos juzos administrativo e penal da mais alta importncia,
devendo, entretanto, entender-se e m seus justos termos.
N o deve tal interdependncia ocorrer sempre, c o m o
t a m b m a teoria da independncia das jurisdies ser com-
preendida nos casos particulares e m que se verifica.
O pronunciamento de autoridade do Estado, quer do
Poder Executivo, quer do Poder Judicirio, deveria ser, de pre-
ferncia, uniforme, para que a diversidade de decises no
concorresse para o desprestgio de u m dos Poderes e, e m l-
tima anlise, do prprio Estado.
"Deve haver entre as instncias um entendimento que
permita alcanar a verdadeira justia, o que n e m sempre acon-
tece quando se defende u m a autonomia absoluta que s pre-
valece quando mal compreendida a independncia das juris-
dies. T o ortodoxamente certos defensores da independn-
cia dos poderes situam a questo que, m e s m o no seio do Ju-
dicirio, h q u e m proclame e, muitas vezes, prevalece seu
ponto de vista que defeso justia apreciar o mrito dos
processos administrativos, donde limitar-se sua apreciao ao
que c h a m a m legalidade do processo. A legalidade, e m tal en-
tender, limita a ao jurisdicional ao exame do aspecto formal
do processo. Assim, por exemplo, e m caso de demisso de fun-
cionrio, competiria ao Judicirio unicamente indagar se a
demisso teria sido precedida de inqurito administrativo e
se, neste inqurito, foi dada ao funcionrio oportunidade de
defesa, requisitos essenciais que seriam suficientes para jus-
tificar o ato demissrio " ( M E L O C O U T O A N B A L , D a responsa-
bilidade do servidor pblico, e m R D A 37/510-511)

To comunicveis so as esferas penal e administrativa


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que, e m certo momento, o D A S P se inclinou pela tese da ne-


cessidade do prvio pronunciamento do Poder Judicirio para
aplicao da pena administrativa, visto que entre as infraes
que p o d e m dar motivo pena de demisso a b e m do servio
pblico se inclui a infrao criminal, o crime (Exposio de
Motivos do D A S P n. 882, de 23 de maro de 1943)
Realmente, se o juzo administrativo decide uma coisa
e o juzo penal decide outra, e m matria de crime, tal dispa-
ridade de solues concorre para desacreditar u m dos julga-
dores.
Por isso, melhor seria que, tratando-se de crime, o juzo
administrativo sobrestasse seu pronunciamento, aguardando
a deciso do Poder Judicirio.
Nos vrios Estatutos dos Funcionrios, quer da Unio,
Estados ou Municpios, a referncia a crimes contra a Admi-
nistrao clara. Capitulam-se depois, especificamente, inme-
ras figuras definidas tambm, no Cdigo Penal, c o m o crimes.
Ora, os dispositivos estatutrios, quando falam em crime,
no definem os atos infringentes da lei penal e, por isso, s
esfera judiciria competente que cabe definir o delito, j que
os crimes no so punidos pela Administrao pelo fato de
constiturem crimes, mas por estarem definidos de maneira au-
tnoma no Estatuto (RDA 51/190)
Em que casos se impe a comunicabilidade de instncias?
E m que hipteses a deciso administrativa verdadeira sen-
tena administrativa adquire foros de res judicata, de intan-
gibilidade, a ponto de ser irreformvel pelo Poder Judicirio?

6. A sentena penal absolutria.


Na sentena penal absolutria, a parte dispositiva men-
cionar a causa da deciso, desde que reconhea a presena ou
ausncia de elementos, suficientes para tal pronunciamento.
O Cdigo de Processo Penal Brasileiro, e m seu artigo
142

386, enuncia seis causas distintas, que levam o magistrado a


absolver o ru. Este artigo servir de roteiro seguro para a
resoluo do importante tema da comunicabilidade dos juzos
penal e administrativo. Assim: I estar provada a inexistn-
cia do fato; II no haver prova da existncia do fato; III
no constituir o fato infrao penal; I V no existir prova de
ter o ru concorrido para a infrao penal; V I no existir
prova suficiente para a condenao.
Tudo gira, pois, em torno do fato, existncia ou inexistn-
cia. O u da prova da existncia do fato. O u da capitulao do
fato c o m o infrao penal. O u da suficincia ou insuficincia
de provas para a condenao. O u ainda da existncia de cir-
cunstncia que exclua o crime ou isente o ru de pena.

7 Repercusso de sentena penal absolutria.

Admitamos que o funcionrio pblico, acusado de crime


de peculato, submetido a processo administrativo e, e m con-
seqncia, demitido a b e m do servio pblico.
Peculato a apropriao, pelo funcionrio, de dinheiro,
valor ou qualquer outro b e m mvel, pblico ou particular, de
que o agente tem a posse e m razo do cargo (Art. 312 do Cdi-
go Penal de 1940) Desvio desses bens, e m proveito prprio
ou alheio, tambm configura o crime de peculato. Peculato
doloso.
A ao do funcionrio dever recair sobre b e m mvel, do
Estado ou de particular, desde que tenha a guarda do objeto.
N a hiptese formulada, o juiz do processo penal, tendo
convertido o julgamento e m diligncia, verificou que os va-
lores no tinham sido subtrados. O dinheiro, u m pacote de
notas, cara atrs de u m mvel; ou, noutro caso, os objetos
artsticos do museu, sob a guarda de funcionrio, tinham sido
transportados para o andar superior para reparos, ou para sal-
v-los de inundao iminente.
143

E m qualquer dos casos apontados, tendo ficado reconhe-


cida a inexistncia do fato, suporte indispensvel para a confi-
gurao do crime, ilustra-se a primeira hiptese enumerada no
Cdigo de Processo Penal: "estar provada a inexistncia do
fato".
Admitamos, n u m outro caso, que funcionrio bibliotec-
rio seja acusado de ter-se apropriado dos livros confiados sua
guarda. Colegas acusam-no do fato. E m conseqncia, de-
mitido do cargo, depois da instaurao do processo adminis-
trativo.
N e n h u m livro, entretanto, encontrado c o m o funcion-
rio. N o se conseguiu provar, e m m o m e n t o algum, que o agen-
te se apropriou dos livros.
N o m u n d o dos fatos, pode m e s m o ter ocorrido o desapa-
recimento dos livros, mas o fato do apiesamento, pelo funcio-
nrio, no foi provado, n e m direta, n e m indiretamente.

Hiptese anloga pode ser aventada para o carteiro, acusa-


do de desvio de registrados c o m valores, confiados sua guar-
da. N o entanto, n e n h u m a reclamao por parte do pblico;
n e n h u m valor encontrado e m poder do carteiro. As acusaes
constantes do inqurito administrativo, vagas e imprecisas, le-
vadas depois para o juiz criminal ilustram a segunda hiptese
enumerada no Cdigo de Processo Penal: "no haver prova da
existncia do fato".
Figuremos, agora, o caso de porteiro de repartio pbli-
ca, acusado de ter aberto a porta, possibilitando que terceiros
entrassem no prdio e furtassem valores do Estado, ou de par-
ticulares, mas sob a guarda de agentes do poder pblico.

Realmente, a porta fora aberta, mas no existe prova da


abertura pelo porteiro. O u , ento, a porta fora aberta para que
outro funcionrio entrasse e, ento, nesse meio tempo, outros
entraram.
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T e n d o o juiz penal concludo "no existir prova de ter


o ru concorrido para a infrao penal", temos configurado a
I V hiptese do Cdigo de Processo, art. 386.
Em todos os casos exemplificados, a sentena penal abso-
lutria repercute no juzo administrativo, sobrepondo-se deci-
so das autoridades administrativas, ou seja: a) quando fica
provada a inexistncia do fato; b) quando no h prova da
existncia do fato; c) quando no existe prova de que o fun-
cionrio concorreu para a infrao penal.

8. No-repercusso dia sentena penal absolutria.

Com base nos outros incisos do art. 386 do Cdigo de


Processo Penal, procuremos figurar as hipteses e m que a sen-
tena penal absolutria no se reflete na esfera administrativa.
O mesmo artigo 386 fornece-nos a chave para a resposta
e m seus incisos III e IV, isto , quando o fato no constitui
infrao penal e quando no existe prova suficiente para a con-
denao.
Nesses dois casos, quando o fato no configura infrao
penal e quando a prova do fato insuficiente ou ineficiente,
prevalece a deciso administrativa.
A configurao da primeira hiptese simples. Basta que
se pense e m falta disciplinar e no e m crime.
Se a falta cometida pelo agente pblico, por ao ou omis-
so, ferir simplesmente o interesse do servio pblico, pertur-
bando-lhe o funcionamento ou afetando, atual ou potencial-
mente, sua eficincia, da nasce a responsabilidade disciplinar
do funcionrio ( F O N S E C A Tito Prates da, Lies de direito ad-
ministrativo, 1943, pg. 189) Ao ou omisso do funcion-
rio que implique quebra de dever do cargo pode levar pena-
lidade de carter administrativo, destinada a corrigi-lo ou a
afast-lo do servio pblico, sem que tenha fora, porm, de
incrimin-lo penalmente.
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N o se confunde, pois, a responsabilidade administrativa


c o m a responsabilidade penal, consistindo a primeira na tutela
do b o m funcionamento do servio pblico e dos fins por ele
visados. O delito penal, ao contrrio, tem delineamento pre-
ciso, disciplinado por u m texto legislativo ao qual se d inter-
pretao restritiva.
No campo disciplinar, tal preciso no existe. A falta dis-
ciplinar atpica. Deixa-se u m a larga m a r g e m para poder atin-
gir-se, pela represso disciplinar, toda infrao aos deveres e
obrigaes do funcionrio.
No necessrio um elenco exaustivo para as faltas dis-
ciplinares, c o m o h para os crimes. N e m se requer u m a defi-
nio geral e precisa, estabelecida por u m texto.

No tendo guarida, no campo disciplinar, o princpio do


nulum crimen, nulla poena sine lege, resta grande m a r g e m
ao superior hierrquico para, discricionariamente, determinar
e apreciar a falta disciplinar.
A ausncia de tipicidade nas faltas disciplinares no in-
dica, entretanto, que a ao administrativa se realiza de m o d o
arbitrrio ou in jurdico. A lei estabelece critrios dentro dos
quais a responsabilidade disciplinar apurada e graduada,
luz dos cnones gerais do direito.

As penas criminais so estabelecidas em textos de lei,


nunca e m regulamentos e, ao contrrio das penas disciplinares,
so fixadas e m textos de interpretao restrita.
Ao passo que as sanes administrativas so fixadas por
autoridades administrativas, e m processos administrativos, as
sanes penais so fixadas por juizes togados, e m processo
penal. A falta penal tpica.
A aplicao da pena disciplinar no exige previso expres-
sa, e m lei, no se sujeitando idia de tipicidade prvia. E m -
bora haja tendncia doutrinria a prestigiar o trabalho das co-
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misses processantes, o superior hierrquico tem enorme poder


para determinar e apreciar a falta disciplinar.
Por outro lado, os crimes funcionais constituem quase
sempre faltas disciplinares, mas a recproca no verdadeira.
Desse modo, inmeras vezes o fato no configura infra-
o penal, no crime. Nesse caso, o agente pblico absol-
vido na esfera penal. N o entanto aquilo que no crime, pode
ser falta funcional, falta disciplinar, o que tem, c o m o efeito, a
condenao administrativa. Absolvido penalmente, conde-
nado administrativamente. H incomunicabilidade de instn-
cias, porque a deciso do juiz togado no repercute na esfera
administrativa.
A segunda hiptese de no-repercusso temos na insu-
ficincia ou ineficincia de provas.
Com efeito, "a absolvio por ineficincia, deficincia ou
insuficincia de provas no tem influncia igual da absolvi-
o pela inexistncia material do fato, ou por no ter sido o
funcionrio seu autor, no tocante instncia administrativa"
(RDA 51/191).
Por isso se diz de modo genrico que a absolvio em pro-
cesso penal no invalida, por si s, a demisso de funcionrio
contra o qual figura a infrao disciplinar. O u m e s m o infrao
penal. condenao criminal impe-se rigor b e m maior do
que para a aplicao de pena administrativa. A prova que su-
ficiente, no mbito administrativo, para demisso, no bas-
tante, na esfera penal, para a condenao (Revista de Direito
da Procuradoria Geral da Guanabara, 1956, 4/267)
Quando a absolvio, no juzo penal, repousa, apenas, em
pressupostos ligados ao maior ou menor poder de convico da
prova coligida, n e n h u m efeito poder ter sobre a punio ad-
ministrativa. Se a prova frgil, mas existe. Se a prova insu-
ficiente ou deficiente, mas existe, se a prova foi colhida e m
processo administrativo regular, sem defeitos formais, c o m
147

possibilidade de ampla defesa, o ato administrativo demiss-


rio subsiste, indestrutvel, a despeito da absolvio no juzo
criminal.
Logo, no h repercusso da sentena penal absolutria
fundada e m infrao penal no configurada e e m ineficincia
de prova. Ocorre a incomunicabilidade de instncia, erigindo-
se a deciso administrativa e m "res judicata"

9- Doutrina estrangeira.
Os autores estrangeiros tm dedicado a maior ateno ao
tema da comunicabilidade de instncias.
MARCEL WALINEacentua que "o julgamento penal no
subordina a autoridade investida do poder disciplinar, a no
ser na medida e m que afirma a existncia ou a inexistncia ma-
terial do fato incriminado, mas u m a absolvio pode significar
apenas que os fatos apurados no renem os elementos de u m
delito, podendo, entretanto, configurar u m a falta disciplinar"
(Trait lmentaire de droit administratif, 6.a ed., 1952, pg.
352)
" A regra non bis in idem, e m virtude da qual u m indiv-
duo no pode ser processado e punido duas vezes pelo m e s m o
fato, encontra plena aplicao e m matria penal e e m matria
disciplinar, cada u m a considerada separadamente, mas no vi-
gora nas relaes da represso disciplinar e da represso penal,
pela simples razo de que no h idem necessrio para a apli-
cao da regra. A represso disciplinar diferente da repres-
so penal. Logo, o processo penal no impede a possibilidade
do processo disciplinar e vice-versa; o fato de haver o funcio-
nrio sido condenado penalmente no impede aplicao de
u m a sano disciplinar. Dois casos, a respeito, devem ser con-
siderados: a) o juiz penal absolve o funcionrio porque os
fatos a ele atribudos, materialmente estabelecidos, no caem
sob a qualificao de u m delito penal. O processo disciplinar
possvel, mas a verificao dos fatos, feita pelo juiz penal, vin-
cula o rgo disciplinar. Resta decidir se esses fatos so ou no
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de molde a acarretar a sano disciplinar; b) o juiz penal ab-


solve porque os fatos atribudos ao funcionrio no so mate-
rialmente apurados. Processo administrativo disciplinar, fun-
dado sobre os m e s m o s fatos, no mais possvel. A autoridade
da coisa julgada se ope a isso. Para processar necessrio en-
contrar fatos novos atribuveis ao funcionrio ( D U E Z Paul e
D E B E Y R E G u y , Trait de droit administratif, 1952, pg. 688).

"Pelo fato de a infrao disciplinar ter caracteres prprios


que a tornam diferente da infrao; penal, decorre disso a in-
dependncia recproca das duas represses, a disciplinar e a
penal. assim que a represso disciplinar pode intervir simul-
taneamente c o m a penal, porque o fato pode ter, ao m e s m o
tempo, a qualidade de infrao disciplinar e de infrao penal,
justificando a coexistncia das duas represses. Por outro lado,
a represso disciplinar pode intervir depois do arquivamento
ou da absolvio no juzo penal, porque u m fato pode no ser
infrao penal e constituir, entretanto, infrao disciplinar"
( B O N N A R D Roger, Prcis de droit administratif, 1935, pg.
396)
"Se a represso disciplinar , sem dvida alguma, uma
represso, ela no se confunde nunca c o m a represso penal.
Esta diz respeito no importa a q u e m (porque abrange, natu-
ralmente, os funcionrios, mas no somente estes), intervm
nos fatos qualificados de infraes, que no so vinculados ao
exerccio de u m a funo e comporta sanes que atingem o de-
linqente, no e m sua funo, mas e m sua vida, liberdade ou
propriedade. A diferena de natureza entre as duas represses
tem por efeito a independncia entre ambas, independncia
que fica b e m clara quando se observa que numerosas condutas
p o d e m constituir infraes disciplinares sem serem infraes
penais e inversamente. Assim, quando u m funcionrio proces-
sado, por u m s e m e s m o fato, na esfera penal e na esfera ad-
ministrativa, a deciso de u m a das duas instncias no vincula
a outra, mas o alcance desta afirmao deve ser demarcado.
A deciso da autoridade administrativa, em hiptese alguma,
149

nunca, vincula a deciso do juiz penal. Por sua vez, a deciso


do juiz penal deixa livre a autoridade disciplinar se o juiz pe-
nal conclui que o fato incriminado no constitui infrao pe-
nal, visto que precisamente u m fato pode ser infrao disci-
plinar sem ser infrao penal. Entretanto, as verificaes fei-
tas pelo juiz penal e concernentes existncia ou inexistncia
material dos fatos, vinculam, e m princpio, a autoridade disci-
plinar. A autoridade administrativa, porm, no se acha vin-
culada s decises penais que absolvem, por motivo de dvida
" ( L A U B A D R E Andr de, Trait lmentaire de droit adminis-
tratif, 3.a ed., 1963, vol. II, pg. 92)
Tratando da exatido material dos motivos de fato, res-
salta J E A N R I V E R O que "se o fato, sobre o qual o ato_declara
se fundamentar, no se produziu, o ato, na ausncia do m o -
tivo legal, perde sua justificativa. Por exemplo, se u m funcion-
rio punido c o m sano disciplinar por motivos que, na rea-
lidade, no existiram, a sano repousa e m motivo material-
mente inexato e, portanto, sob tal aspecto, ilegal " ( R I V E R O
Jean, Droit administratif, 5.a ed., 1971, pg. 241)
"No caso em que o juzo penal concluir pela absolvio,
deve entender-se que tal sentena preclui o curso da ao dis-
ciplinar apenas quando se pronunciou pela inexistncia do
fato ou porque o funcionrio nele no haja tomado parte, ao
passo que qualquer outra forma absolutria no pode impedir
o exerccio do poder disciplinar da Administrao, diversa sen-
do, subjetivamente, a valorao que dos m e s m o s fatos deve
fazer o juiz administrativo e o juiz penal " ( P I R O M A L L O Fran-
cesco, Disciplina delia Publica Amministrazione, e m N u o v o
Digesto Italiano, 1938, vol. V , pg. 28, "sub voc")
"A absolvio no juzo penal constitui autoridade de coi-
sa julgada, quando declara a inexistncia do fato ou quando,
embora admitindo o fato, exclui do fato a participao do in-
diciado, no obstante, nessas hipteses, possam surgir fatos
particulares e circunstncias disciplinarmente punveis " ( P E -
150

TROZZIELLO Modestino, J rapporto di pubblico impiego, 1935,


pg. 264)
Sistematizando o tema, A L E S S I O aponta os princpios que
regem a comunicabilidade e a incomunicabilidade de instn-
cias. "l. influncia do processo administrativo sobre o penal.
a) A comunicao de punio disciplinar no exclui nunca a
responsabilidade penal, quando tal ocorre. N e m pode haver
influncia alguma sobre o juzo penal, no que se refere ao acer-
tamento do fato. b) A absolvio administrativa no exime
de responsabilidade penal, n e m quando se est diante da ex-
cluso do elemento objetivo da falta. O processo administrati-
vo no tem carter jurisdicional e, pois, as decises c o m que
ele se encerra no podem, e m caso algum, adquirir fora de
coisa julgada, n e m a favor e n e m contra o empregado. 2. In-
fluncia do juzo penal sobre o disciplinar, a) D e v e ser imedia-
tamente suspenso do cargo e dos vencimentos o funcionrio
contra o qual se expediu mandado de priso, b) Q u a n d o o fato
atribudo ao funcionrio tenha dado lugar a denncia au-
toridade judiciria, o processo disciplinar permanecer suspen-
so, salvo a obrigao de concorrer para a apurao dos fatos e
colheita das provas. N o se instaurar processo administra-
tivo se o juiz penal decidiu c o m sentena que exclui a exis-
tncia do fato imputado ou, embora admitindo-o, exclui o
funcionrio da autoria ( A L E S S I O F R A N C E S O O Df, Istituzioni di
diritto amministrativo italiano, 4.a ed., 1949, vol. I, pgs. 578-
579).
Os tribunais italianos firmaram orientao que assim se
resume: a absolvio do funcionrio, na esfera penal, preclui
a via ao processo administrativo quando a sentena absolut-
ria conclui pela inexistncia do fato ou pela excluso da auto-
ria, ou seja, houve o fato, mas o funcionrio no seu autor.
Qualquer outro tipo de absolvio no impede o exerccio do
poder disciplinar, c o m o ocorre, por exemplo, c o m a absolvio
penal por insuficincia de provas (cf. A L E S S I O Francesco D',
Istituzioni, citada, pg. 579, nota n. 2)
151

T a m b m a sentena penal absolutria pode, e m alguns


casos, excluir o processo disciplinar, o que ocorre quando nes-
sa se decide pela inexistncia do fato imputado ou, embora
o admitindo, fica provado que o funcionrio nele no tomou
parte. E m tais hipteses, a demisso revogada e o funcion-
rio readquire o direito aos vencimentos no recebidos. Entre-
tanto, se a sentena absolutria, do juzo penal, pronunciada
c o m fundamento diverso do acima apontado anistia; insufi-
cincia de provas; porque o fato, embora cometido, no consti-
tui crime, o processo administrativo prevalece ( Z A N O B I N I Gui-
do, Corso di diritto amministiativo, 4.a ed., 1949, vol. III pg.
249)
unnime, pois, a doutrina estrangeira quando distingue
a inexistncia do fato; a existncia do fato, mas a excluso da
autoria; e a insuficincia de provas. N o s dois primeiros casos,
h repercusso da sentena penal absolutria na esfera admi-
nistrativa; no segundo caso, no h a repercusso mencionada.
prevalecendo o que as autoridades administrativas tinham de-
cidido.

10. Doutrina brasileira.


A doutrina brasileira, no tocante comunicabilidade da
instncia penal c o m a civil e administrativa, unnime (cf.
nosso Tratado de direito administrativo, 1969, vol. V I , pgs.
199 a 208), orientando-se pelo que fixou a Exposio de M o -
tivos do Cdigo de Processo Penal de 1941: " N o ser pre-
judicial da ao cvel a deciso que, no juzo penal: (1) absol-
ver o acusado, sem reconhecer, categoricamente, a inexistncia
material do fato (2) ordenar o arquivamento do inqurito ou
das peas de informao, por insuficincia de prova quanto
existncia do crime ou sua autoria (3) declarar extinta a pu-
nibilidade ou (4) declarar que o fato imputado no definido
c o m o crime".
Combinando-se o que diz a Exposio de Motivos c o m
o que se acha determinado no artigo 386, incisos I a V I e c o m
152

o que preceitua o art. 65 do Cdigo de Processo Penal, b e m


c o m o c o m o que diz o Cdigo Civil e m seu artigo 1.525, tem
a doutrina ptria todos os dados para o equacionamento e re-
soluo da influncia da sentena penal absolutria sobre tu-
do o que se decidir nos demais juzos.

11. Jurisprudncia brasileira.

"No se poder questionar mais sobre a existncia do fato,


ou q u e m seja o seu autor, quando estas questes se acharem
decididas no crime" (Cdigo Civil, artigo 1.525)
Tratando-se de funcionrio pblico, submetido a proces-
so administrativo, que culminou por sua condenao e pela
aplicao da pena de demisso, e m virtude de crime, cumpre
indagar a respeito da influncia da sentena penal absolutria
sobre o que decidiram as autoridades administrativas.
A lei civil substantiva, depois de afirmar que a respon-
sabilidade civil independente da responsabilidade criminal,
preceitua que a deciso penal soberana e encerra o assunto
e m dois casos: quando conclui a respeito da existncia do fato
e quando conclui sobre a autoria (art. 1.525 do Cdigo Civil)
"Se o fato imputado ao funcionrio for um s e o julgado
criminal negar a existncia desse m e s m o fato, ou negar a au-
toria atribuda no funcionrio, foroso ser reconhecer o efeito
daquele julgado no cvel, at m e s m o e m obedincia regra
do art. 1.525 do Cdigo Civil " ( R F 142/142); porque "no
pode subsistir a demisso que teve por causa fato apurado e m
inqurito administrativo e negado no processo penal" ( R D A
27/79); "se o fato que constitui ilcito administrativo , ao
m e s m o tempo, ilcito penal, a deciso do juiz criminal, que
declara inexistente o fato, ou que o funcionrio no foi seu
autor, vlida na instncia administrativa" ( R D A 51/189 e
94/281); "fcil , e m nosso direito, alis, comprovar a justa
dependncia da instncia administrativa deciso da justia
criminal, quando esta reconhece inexistente o fato ou afirma
153

no ter sido, o funcionrio, seu autor. A deciso administrati-


va, no caso, vinculada existncia de u m pressuposto: a pr-
tica do fato, punvel t a m b m na rbita penal. Cabendo ao Po-
der Judicirio o controle da legalidade dos atos administrati-
vos (e, no exame da legalidade, se compreende o da existn-
cia desse fato pressuposto, que justifica a punio), quando
o Poder Judicirio tiver de examinar a legalidade do ato impug-
nado, estar obrigado a respeitar a concluso da justia crimi-
nal, que declarou inexistente o fato ou que dele no partici-
pou o funcionrio. E no poder acolher a legitimidade do ato
administrativo que chegou a concluso diversa. Portanto, deve
a administrao atender, nesse caso, concluso do julgado
criminal, por motivo semelhante ao que impe e acolhe a
instncia civil" ( R D A 51/190)
"Absolvido pela inexistncia de crime, sem qualquer va-
lor resulta a demisso de funcionrio que se apoiou na prtica
do ato delituoso" ( R D A 58/126), porque "no subsiste a de-
misso de funcionrio acusado de crime do qual foi absolvido,
tendo a respectiva sentena negado o fato que lhe foi atribu-
do" ( R D A 26/120)
" A absolvio do funcionrio, no processo criminal, no
acarreta, necessariamente, a sua reintegrao. Somente quando
o fato admitido na esfera administrativa for tido c o m o ine-
xistente, no processo judicial, que o decidido atinge a so-
luo administrativa" ( R D A 26/125)
A nossa mais moderna jurisprudncia m a n t m a m e s m a
colocao, decidindo que a sentena penai absoiutria infiui
sobre a deciso administrativa, anulando-a e permitindo a rein-
tegrao do funcionrio, quando o juzo criminal declara: a)
a I N E X I S T N C I A D O F A T O "negada a existncia do fa-
to, no juzo criminal, no subsiste a pena administrativa" (STF,
e m R D A 94/86): "somente a deciso, na esfera criminal, sobre
a negativa do fato imputado, geraria ao funcionrio pblico,
demitido pela denncia da prtica de peculato, o direito de
pleitear o seu reingresso no funcionalismo, voltando para o lu-
154

gar do qual fora alijado" (TJRGS, e m R T 412/367); "deve ser


invalidada, com a conseqente reintegrao do servidor, a de-
misso fundada e m prtica de crime que veio a ser considerado
inexistente pelo Judicirio" ( T F R 221/121) b) a F A L T A D E
P R O V A D A E X I S T N C I A D O F A T O "absolvido na instncia cri-
minal, por faita de provas, funcionrio demitido, acusado de
furto, e m processo administrativo, deve ser readmitido" (STF,
e m R D A 97/113) - c) NEGAO DA AUTORIA "se o julgado
criminal negar a autoria, atribuda ao funcionrio, foroso ser
reconhecer o efeito daquele julgado no cvel" (RF 142/142);
"a deciso do juiz criminal, que declara que o funcionrio no
foi seu autor, vlida na instncia administrativa" (94/281)
Logo, a inexistncia do fato, a falta de prova da existncia
do fato e a no vinculao do funcionrio prtica do fato,
considerado crime, quando fundamento da sentena penal
absolutria, fazem c o m que o julgado criminal influa na es-
fera administrativa.
Decises tambm modernas de nossos tribunais declaram
que a faita residual, aquele minus que as autoridades adminis-
trativas apuraram, basta para condenar o funcionrio, admi-
nistrativamente, amparado como legtimo e inatacvel o ato
administrativo demissrio. " A absolvio e m processo crimi-
nal no importa, necessariamente, e m reintegrao do funcio-
nrio demitido; h que fazer-se o exame sobre a falta residual"
(STF, e m R D A 97/112) "Pela falta residual, no compreendida
na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio admi-
nistrativa do servidor pblico" (Smula 18); " A absolvio por
ineficincia da prova no tem influncia igual da absolvio
pela inexistncia material do fato, ou por no ter sido o funcio-
nrio seu autor, no tocante instncia administrativa" ( R D A
51/191) " A absolvio, no processo criminal, no invalida,
por si s, a demisso de funcionrio, contra o qual ficou apu-
rada infrao disciplinar" (TFR, e m R D A 77/206) " U m fato
pode no ser punvel na Justia Penal e se-lo na esfera adminis-
trativa, pois a sua gravidade pode no ser bastante para justifi-
155

car u m a condenao criminal, mas ser suficiente para funda-


mentar u m a pena administrativa" (RDA 37/514)

12. Reintegrao.

Pela demisso o funcionrio desligado do cargo que


ocupava. N o mais pertence aos quadros. pessoa estranha
ao funcionalismo. Perde todo e qualquer direito aos venci-
mentos e vantagens. Rompe-se c o m a demisso o vnculo jurdi-
co que une o funcionrio pblico ao Estado.
Por isso, em razo dos prejuzos econmicos e morais ad-
vindos, procura o funcionrio demitido pleitear seu reingresso
ao servio pblico.
A reintegrao uma das formas de reingresso ao funcio-
nalismo, consistindo na voita do funcionrio ao mesmo cargo
que ocupava a do qual fora ilegalmente demitido, com a con-
seqente reparao integral de todos os danos sofridos em razo
do afastamento.
Reconhecida a ilegalidade do ato de demisso, em deci-
so administrativa ou judicial, o funcionrio tem o direito sub-
jetivo pblico de regressar ao servio, reocupando o cargo,
restaurados todos os direitos e vantagens de que ficou privado
durante o afastamento (direito ao estipndio, pagando-lhe o
Estado todos os atrasados; direito a frias no gozadas; direito
aos qinqnios; direito licena-prmio; direito aposenta-
doria, caso tenha completado o tempo de servio durante o
perodo de afastamento)
No caso que estamos analisando, tem inequvoco direito
subjetivo reintegrao o funcionrio pblico que foi demiti-
do, e m virtude de processo administrativo, mas que, posterior-
mente, foi absolvido no processo penal, tendo concludo a sen-
tena penal absolutria que o fato inexistiu, que houve falta de
prova da existncia do fato, ou que houve o fato, mas outro
seu autor e no o funcionrio incriminado.
156

Nesses casos, a sentena penal absolutria ttulo hbil


para a reintegrao do funcionrio, sobrepondo-se deciso ad-
ministrativa ( R D A 26/125; R F 221/121; R D A 25/92).
A reintegrao ou volta do funcionrio ao mesmo cargo,
ressarcido plenamente dos prejuzos sofridos c o m o afastamen-
to, u m a das conseqncias da existncia da comunicabilidade
de instncias ou de juzos. A sentena penal absolutria reper-
cute no mbito administrativo, porque no possvel questio-
nar sobre a existncia do fato ou sobre q u e m seja seu autor, na
esfera administrativa, quando tais questes se acharem decidi-
das no crime.
A irresponsabilidade penal do funcionrio, proclamada no
juzo criminal, determina a imediata reintegrao do ru no
cargo pblico de que fora demitido ( R D A 34/225), sempre que
o fato for negado, no provado, ou nada tendo o funcionrio
c o m o ocorrido; "reintegrao o remdio contra a demisso
ilegal. Fundado o ato de demisso, h que examinar a pro-
cedncia do fundamento e sua conformidade c o m a legislao
aplicada, desde que a apreciao de seu merecimento no con-
trarie o princpio da harmonia dos poderes" ( R D A 25/92).
Voltando ao cargo o funcionrio ilegalmente demitido,
q u e m o ocupava perde o lugar, sem qualquer direito indeni-
zao. Tratando-se de primeira investidura, fica destitudo de
plano; se o ocupante j pertencia aos quadros do funcionalis-
m o e veio de outro cargo, voltar ao cargo que antes ocupava.
D e qualquer m o d o , a reintegrao, sendo u m direito e no u m a
Iiberalidade, garante o cargo ao antigo titular.
" N a reintegrao do funcionrio por sentena judicial, o
ocupante do cargo destitudo de plano, sem direito a inde-
nizao" ( R D A 32/149)
N o ocorre, entretanto, a possibilidade de reintegrao,
quando o funcionrio, demitido e m processo administrativo,
absolvido no processo penal, fundamentando-se a sentena pe-
nal absolutria na insuficincia ou deficincia de provas.
157

Absolvido no juzo penal, no tem o funcionrio pblico o


direito subjetivo de pleitear a reintegrao, porque restou u m
resduo, u m minus, suficiente para caracterizar o ilcito admi-
nistrativo, insuficiente, entretanto, para caracterizar o ilcito
penal.
Esse quantum o bastante para o suporte legal do ato ad-
ministrativo de demisso.
A incomunicabilidade de instncias ou juzos evidente.
A sentena penal absolutria no repercute no mbito admi-
nistrativo. Exaure-se a sentena penal absolutria e m seu pr-
prio mbito, no o ultrapassando.
A faita residuai persiste e justifica a deciso administrati-
va, erigindo-se c o m o se fosse a "res judicata" administrativa,
intangvel, inatacvel, irreformvel.

13. Readmisso.

H vrias modalidades de reingresso ao servio pblico,


distinguindo-se, entre essas vias, a reintegrao, a readmisso
e a reverso, mas, ao passo que a primeira figura repousa n u m
direito do funcionrio, a readmisso est na esfera discricion-
ria da Administrao, consistindo n u m ato de liberalidade,
b e m c o m o a reverso, tanto a pedido quanto a que ocorre
quando cessam as causas que levaram o funcionrio aposen-
tadoria ou reforma, que depende da oportunidade e da con-
venincia da Administrao.
Alis, no mbito federal no mais existe o instituto da
readmisso, que o Estatuto da Unio definia c o m o "o reingres-
so no servio pblico do funcionrio demitido ou exonerado,
sem ressarcimento de prejuzos" (art. 62) O art. 113 do D e -
creto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, revogou expressamen-
te os artigos 62 e 63 do Estatuto da Unio, b e m c o m o todas
as disposies legais e regulamentares que disciplinavam as
readmisses no servio pblico federal.
158

Desse m o d o , a nica via que resta ao funcionrio pblico


para reingressar no servio pblico, e m decorrncia de deciso
administrativa ou judiciria, a reintegrao, porque, m e s m o
nas esferas estadual e municipal, e m que existe ainda o institu-
to da readmisso, absurdo seria o agente, demitido ilegalmen-
te, pleitear a volta "sem ressarcimento de prejuzo", quando a
lei lhe faculta o reingresso " c o m ressarcimento das vantagens
ligadas ao cargo"

14. Concluses.
Cabe ainda referncia ao artigo 65 do Cdigo de Proces-
so Penal que diz: "Faz coisa julgada no cvel a sentena penal
que reconhecer ter sido o ato praticado e m estado de necessi-
dade, e m legtima defesa, e m estrito cumprimento de dever
legal ou no exerccio regular de direito"
Repercute validamente, no mbito administrativo, possi-
bilitando a reintegrao, a sentena penal absolutria que re-
conhea ter o ato do funcionrio sido praticado: a) e m estado
de necessidade; b) e m legtima defesa; c) e m estrito cumpri-
mento de dever legal; d) no exerccio reguiar de direito.
Acolhida pelo juzo penal uma destas justificativas, o ato
lesivo ser, no mbito administrativo, considerado lcito, o que
no impede, entretanto, que, nos casos especiais de estado de
necessidade e de legtima defesa, caiba reparao, a ttulo de
responsabilidade objetiva.
Em outras palavras, as autoridades administrativas que
instauraram o processo administrativo, no podero divergir
do juiz do crime, afirmando que o fato no se deu e m legti-
m a defesa ou e m estado de necessidade. Isso inquestionvel,
mas, no obstante considerem provada a justificativa, casos ad-
mitiro de ressarcibilidade do dano, nos termos do artigo 107,
da E m e n d a Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969.
O presente trabalho teve por finalidade pr e m relevo o
problema da comunicabilidade dos juzos, penal e administra-
159

tivo, procurando acentuar as hipteses e m que o funcionrio,


submetido a dois processos, tenha a oportunidade de voltar ao
cargo, do qual fora ilegalmente afastado, mediante as portas
largas do instituto da reintegrao.
Ora, a reintegrao u m direito subjetivo pblico do fun-
cionrio, oponvel ao Estado. a volta ao m e s m o cargo c o m
ressarcimento total pelos prejuzos advindos c o m a demisso.
Se o funcionrio foi submetido apenas a processo admi-
nistrativo, e m virtude de infrao administrativa, que configu-
re ilcito administrativo, m a s no chegue a capitular-se c o m o
crime, s lhe resta a exausto da instncia administrativa atra-
vs do recurso administrativo hierrquico ou, ento, o apelo ao
Poder Judicirio, e m procura de defeito formal do processo ou
de inexistncia real de motivo.
Se, porm, o funcionrio foi t a m b m submetido a pro-
cesso penal, porque a falta cometida configura ilcito penal,
cumpre indagar a respeito do fundamento da sentena penal
absolutria, cuja repercusso, na esfera administrativa, e m cer-
tos casos, possibilita a reintegrao do funcionrio ao servio
pblico e no m e s m o cargo.
O Cdigo Civil, o Cdigo Penal e o Cdigo de Pro-
cesso Penal fornecem elementos suficientes para o equaciona-
mento e soluo do problema.
As jurisdies civil, administrativa e penal so manifesta-
es da soberania do Estado. N o devem opor-se. A o contr-
rio, devem ser harmnicas, servindo c o m o referencial necess-
rio a sentena penal.
Se, no mbito penal, o juiz decidir, condenando, que hou-
ve o fato ou q u e m seu autor, a sentena penal condenatria
repercutir no mbito administrativo, obrigando reparao
do dano: "caber ao regressiva contra o funcionrio respon-
svel, nos casos de culpa ou dolo" (Art. 107, nico)
Se, no juzo penal, o juiz decidir, absolvendo, concluindo
pela inexistncia do fato, pela falta de provas de autoria do
160

fato ou pela existncia do fato, mas sua desvinculao c o m o


agente imputado, nesses casos haver comunicabilidade de
juzos, impondo-se a deciso penal sobre a deciso adminis-
trativa.
Ao contrrio, havendo prova, insuficiente, ineficiente ou
deficiente, no caber a reintegrao, porque restou u m res-
duo, u m minus, u m quantum, mas o bastante para a demisso
do funcionrio pblico, porque, no obstante tnue, a prova
serviu para o delineamento do ilcito administrativo, e m torno
do qual gravitou o processo administrativo condenatrio, que
atingiu seu clmax c o m a aplicao da pena de demisso.
Observe-se, por fim, que resduo no s o quantum de
ilcito administrativo, que se agrega ao ilcito penal, sem c o m
ele se confundir, c o m o t a m b m aquilo que restou do pr-
prio iicito penai quando, apreciado o fato Judicirio, foi o
indiciado absolvido, e m razo da deficincia probatria. N o
primeiro caso, o resduo u m aiiud, no segundo caso, u m
minus; no primeiro caso, trata-se de resduo heterogneo, no
segundo de resduo homogneo; nos dois casos, porm, resta
o ilcito administrativo, bastante para a condenao adminis-
trativa.