Observacin general nm.

4
Derecho igual de hombres y mujeres en el goce de todos los derechos
civiles y polticos (artculo 3)
1. El artculo 3 del Pacto establece que los Estados Partes garantizarn a
hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y
polticos enunciados en l; con todo, esta disposicin no se ha examinado en
grado suficiente en un nmero considerable de los informes de los Estados, y
ello ha originado varios motivos de preocupacin, de los cuales cabe poner dos
de relieve.
2. En primer lugar, el artculo 3 as como el prrafo 1 del artculo 2 y el artculo
26 en la medida en que stos tratan principalmente de la prevencin de la
discriminacin por varios motivos, uno de los cuales es el sexo requiere, no
solamente medidas de proteccin, sino tambin una accin positiva destinada a
garantizar el disfrute real de los derechos. Eso no puede hacerse simplemente
mediante la promulgacin de leyes. Por eso, en general, se ha solicitado ms
informacin sobre el papel que desempea la mujer en la prctica, a fin de
determinar qu medidas, adems de las puramente legislativas de proteccin,
se han adoptado o se estn adoptando para cumplir las obligaciones precisas y
positivas que establece el artculo 3 y qu progresos se han logrado o con qu
factores o dificultades se ha tropezado al respecto.
3. En segundo lugar, la obligacin positiva asumida por los Estados Partes en
virtud de ese artculo puede producir efectos inevitables sobre la legislacin o
las medidas administrativas destinadas concretamente a regular materias
distintas de las que abarca el Pacto, pero que pueden afectar
desfavorablemente a los derechos reconocidos en ste. Ejemplo de ello es,
entre otros, el grado en que las leyes sobre inmigracin que hacen una
distincin entre un ciudadano y una ciudadana pueden afectar adversamente al
derecho de la mujer a contraer matrimonio con no ciudadanos o a desempear
cargos pblicos.
4. Por consiguiente, el Comit considera que podra ser til que los Estados
Partes prestaran especial atencin a la realizacin de un examen, por rganos
o instituciones especialmente nombrados, de las leyes o medidas que hacen
intrnsecamente una distincin entre el hombre y la mujer, en cuanto afecten
adversamente a los derechos reconocidos en el Pacto, y estima que los
Estados Partes deberan facilitar informacin concreta en sus informes acerca
de todas las medidas, legislativas o de otra ndole, cuya finalidad sea cumplir el
compromiso asumido por ellos en virtud de dicho artculo.
5. El Comit considera que se ayudara a los Estados Partes a cumplir esa
obligacin si se pudiera recurrir en mayor medida a los actuales medios de
cooperacin internacional para intercambiar experiencia y organizar la
asistencia a fin de resolver los problemas prcticos relacionados con la
garanta de la igualdad de derechos para el hombre y la mujer.

37 perodo de sesiones (1989)

Observacin general nm. 18

No discriminacin
1. La no discriminacin, junto con la igualdad ante la ley y la igual proteccin
de la ley sin ninguna discriminacin constituye un principio bsico y general
relativo a la proteccin de los derechos humanos. As, el prrafo 1 del
artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece
la obligacin de cada Estado Parte de respetar y garantizar a todos los
individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su
jurisdiccin, los derechos reconocidos en el Pacto, sin distincin alguna de
raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen
nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin
social. En virtud del artculo 26 todas las personas no solamente son iguales
ante la ley y tienen derecho a igual proteccin de la ley, sino que tambin se
prohbe cualquier discriminacin en virtud de la ley y garantiza a todas las
personas proteccin igual y efectiva contra cualquier discriminacin por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de
cualquier ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o
cualquier otra condicin social.
2. En efecto, la no discriminacin constituye un principio tan bsico que en el
artculo 3 se establece la obligacin de cada Estado Parte de garantizar a
hombres y mujeres la igualdad en el goce de los derechos enunciados en el
Pacto. Si bien el prrafo 1 del artculo 4 faculta a los Estados Partes para
que en situaciones excepcionales adopten disposiciones que suspendan
determinadas obligaciones contradas en virtud del Pacto, ese mismo
artculo exige, entre otras cosas, que dichas disposiciones no entraen
discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religin u origen social. Adems, el prrafo 2 del artculo 20 impone
a los Estados Partes la obligacin de prohibir por ley toda apologa del odio
nacional, racial o religioso que constituya incitacin a la discriminacin.
3. Debido a su carcter bsico y general, el principio de no discriminacin
as como el de igualdad ante la ley y de igual proteccin de la ley a veces se
establecen expresamente en artculos relacionados con determinadas
categoras de derechos humanos. El prrafo 1 del artculo 14 establece que
todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia y el
prrafo 3 del mismo artculo dispone que durante el proceso toda persona
acusada de un delito tendr derecho, en plena igualdad, a las garantas
mnimas enunciadas en los incisos a) a g) de este ltimo prrafo.
Anlogamente, el artculo 25 prev la igualdad de participacin de todos los
ciudadanos en la vida pblica, sin ninguna de las distinciones mencionadas
en el artculo 2.
4. Corresponde a los Estados Partes decidir cules son las medidas
apropiadas para la aplicacin de las disposiciones pertinentes. Sin embargo,
el Comit desea ser informado acerca de la naturaleza de tales medidas y
de su conformidad con los principios de no discriminacin y de igualdad ante
la ley e igual proteccin de la ley.
5. El Comit desea sealar a la atencin de los Estados Partes el hecho de
que en ciertos casos el Pacto les exige expresamente que tomen medidas
que garanticen la igualdad de derechos de las personas de que se trate. Por
ejemplo, el prrafo 4 del artculo 23 estipula que los Estados Partes tomarn
las medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y de
responsabilidad de ambos esposos en cuanto al matrimonio, durante el
matrimonio y en caso de disolucin del mismo. Las medidas que se adopten
podrn ser de carcter legislativo, administrativo o de otro tipo, pero los
Estados Partes tienen la obligacin positiva de asegurarse de que los
esposos tengan igualdad de derechos, como lo exige el Pacto. En lo que
respecta a los nios, el artculo 24 dispone que todo nio, sin discriminacin
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, origen nacional o
social, posicin econmica o nacimiento, tiene derecho a las medidas de
proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia
como de la sociedad y del Estado.
6. El Comit toma nota de que en el Pacto no se define el trmino
"discriminacin" ni se indica qu es lo que constituye discriminacin. Sin
embargo, en el artculo 1 de la Convencin Internacional sobre la
Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial se establece que
la expresin "discriminacin racial" denotar toda distincin, exclusin,
restriccin o preferencia basadas en motivos de raza, color, linaje u origen
nacional o tnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los
derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica,
econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica. De
igual manera, en el artculo 1 de la Convencin sobre la eliminacin de todas
las formas de discriminacin contra la mujer se establece que la expresin
"discriminacin contra la mujer" denotar toda distincin, exclusin o
restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer,
independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del
hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en las esferas poltica, econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra
esfera.
7. Si bien esas convenciones se refieren slo a un tipo especfico de
discriminacin, el Comit considera que el trmino "discriminacin", tal como
se emplea en el Pacto, debe entenderse referido a toda distincin, exclusin,
restriccin o preferencia que se basen en determinados motivos, como la
raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica o de otra
ndole, el origen nacional o social, la posicin econmica, el nacimiento o
cualquier otra condicin social, y que tengan por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las
personas.
8. Sin embargo, el goce en condiciones de igualdad de los derechos y
libertades no significa identidad de trato en toda circunstancia. A este
respecto, las disposiciones del Pacto son explcitas. Por ejemplo, el prrafo
5 del artculo 6 prohbe que se imponga la pena de muerte a personas de
menos de 18 aos de edad. El mismo prrafo prohbe que se aplique dicha
pena a las mujeres en estado de gravidez. De la misma manera, en el
prrafo 3 del artculo 10 se requiere que los delincuentes menores estn
separados de los adultos. Adems, el artculo 25 garantiza determinados
derechos polticos, estableciendo diferencias por motivos de ciudadana y de
edad.
9. Los informes de muchos Estados Partes contienen informacin tanto
sobre medidas legislativas como administrativas y decisiones de los
tribunales relacionadas con la proteccin contra la discriminacin jurdica,
pero suelen no incluir informacin que ponga de manifiesto una
discriminacin de hecho. Al informar sobre el prrafo 1 del artculo 2 y los
artculos 3 y 26 del Pacto, los Estados Partes por lo general citan
disposiciones de su constitucin o de sus leyes sobre igualdad de
oportunidades en lo que respecta a la igualdad de las personas. Si bien esta
informacin es sin duda alguna til, el Comit quisiera saber si sigue
existiendo algn problema de discriminacin de hecho, practicada ya sea
por las autoridades pblicas, la comunidad o por personas u rganos
privados. El Comit desea ser informado acerca de las disposiciones legales
y medidas administrativas encaminadas a reducir o eliminar tal
discriminacin.
10. El Comit desea tambin sealar que el principio de la igualdad exige
algunas veces a los Estados Partes adoptar disposiciones positivas para
reducir o eliminar las condiciones que originan o facilitan que se perpete la
discriminacin prohibida por el Pacto. Por ejemplo, en un Estado en el que la
situacin general de un cierto sector de su poblacin impide u obstaculiza el
disfrute de los derechos humanos por parte de esa poblacin, el Estado
debera adoptar disposiciones especiales para poner remedio a esa
situacin. Las medidas de ese carcter pueden llegar hasta otorgar, durante
un tiempo, al sector de la poblacin de que se trate un cierto trato
preferencial en cuestiones concretas en comparacin con el resto de la
poblacin. Sin embargo, en cuanto son necesarias para corregir la
discriminacin de hecho, esas medidas son una diferenciacin legtima con
arreglo al Pacto.
11. Tanto en el prrafo 1 del artculo 2 como en el artculo 26 se enumeran
motivos de discriminacin tales como la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religin, la opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional o social, la
posicin econmica, el nacimiento o cualquier otra condicin social. El
Comit ha observado que en algunas constituciones y leyes no se sealan
todos los motivos por los que se prohbe la discriminacin, en la forma en
que se enumeran en el prrafo 1 del artculo 2. Por lo tanto, el Comit
deseara recibir informacin de los Estados Partes en cuanto al significado
que revisten esas omisiones.
12. Si bien el artculo 2 del Pacto limita el mbito de los derechos que han
de protegerse contra la discriminacin a los previstos en el Pacto, el artculo
26 no establece dicha limitacin. Esto es, el artculo 26 declara que todas las
personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminacin a igual
proteccin de la ley; tambin dispone que la ley garantizar a todas las
personas proteccin igual y efectiva contra la discriminacin por cualquiera
de los motivos en l enumerados. A juicio del Comit, el artculo 26 no se
limita a reiterar la garanta ya prevista en el artculo 2 sino que establece en
s un derecho autnomo. Prohbe la discriminacin de hecho o de derecho
en cualquier esfera sujeta a la normativa y la proteccin de las autoridades
pblicas. Por lo tanto, el artculo 26 se refiere a las obligaciones que se
imponen a los Estados Partes en lo que respecta a sus leyes y la aplicacin
de sus leyes. Por consiguiente, al aprobar una ley, un Estado Parte debe
velar por que se cumpla el requisito establecido en el artculo 26 de que el
contenido de dicha ley no sea discriminatorio. Dicho de otro modo, la
aplicacin del principio de no discriminacin del artculo 26 no se limita al
mbito de los derechos enunciados en el Pacto.
13. Por ltimo, el Comit observa que no toda diferenciacin de trato
constituir una discriminacin, si los criterios para tal diferenciacin son
razonables y objetivos y lo que se persigue es lograr un propsito legtimo
en virtud del Pacto.
68 perodo de sesiones (2000)
Observacin general nm. 28
La igualdad de derechos entre hombres y mujeres (artculo 3){26}
1. El Comit ha decidido actualizar su observacin general sobre el artculo
3 del Pacto y reemplazar la Observacin general nm. 4 (13 perodo de
sesiones, 1981), a la luz de la experiencia que ha adquirido en sus
actividades en los veinte ltimos aos. La presente revisin tiene como
objetivo considerar los importantes efectos de este artculo en cuanto al
goce por la mujer de los derechos humanos amparados por el Pacto.
2. El artculo 3 explicita que todos los seres humanos deben disfrutar en
pie de igualdad e ntegramente de todos los derechos previstos en el
Pacto. Esta disposicin no puede surtir plenamente sus efectos cuando se
niega a alguien el pleno disfrute de cualquier derecho del Pacto en un pie
de igualdad. En consecuencia, los Estados deben garantizar a hombres y
mujeres por igual el disfrute de todos los derechos previstos en el Pacto.
3. En virtud de la obligacin de garantizar a todas las personas los
derechos reconocidos en el Pacto, establecida en los artculos 2 y 3, los
Estados Partes deben adoptar todas las medidas necesarias para hacer
posible el goce de estos derechos y que disfruten de ellos. Esas medidas
comprenden las de eliminan los obstculos que se interponen en el goce
de esos derechos en condiciones de igualdad, dar instruccin a la
poblacin y a los funcionarios del Estado en materia de derechos humanos
y ajustar la legislacin interna a fin de dar efecto a las obligaciones
enunciadas en el Pacto. El Estado Parte no slo debe adoptar medidas de
proteccin sino tambin medidas positivas en todos los mbitos a fin de dar
poder a la mujer en forma efectiva e igualitaria. Los Estados Partes deben
presentar informacin en cuanto al papel que efectivamente tiene la mujer
en la sociedad a fin de que el Comit pueda evaluar qu medidas, adems
de las disposiciones puramente legislativas, se han tomado o debern
adoptarse para cumplir con esas obligaciones, hasta qu punto se ha
avanzado, con qu dificultades se ha tropezado y qu se est haciendo
para superarlas.
4. Los Estados Partes son responsables de asegurar el disfrute de los
derechos en condiciones de igualdad y sin discriminacin alguna. Segn
los artculos 2 y 3, los Estados Partes deben adoptar todas las medidas
que sean necesarias, incluida la prohibicin de la discriminacin por
razones de sexo, para poner trmino a los actos discriminatorios, que
obsten al pleno disfrute de los derechos, tanto en el sector pblico como en
el privado.
5. La desigualdad que padecen las mujeres en el mundo en el disfrute de
sus derechos est profundamente arraigada en la tradicin, la historia y la
cultura, incluso en las actitudes religiosas. El papel subordinado que tiene
la mujer en algunos pases queda de manifiesto por la elevada incidencia
de seleccin prenatal por el sexo del feto y el aborto de fetos de sexo
femenino. Los Estados Partes deben cerciorarse de que no se utilicen las
actitudes tradicionales, histricas, religiosas o culturales como pretexto
para justificar la vulneracin del derecho de la mujer a la igualdad ante la
ley y al disfrute en condiciones de igualdad de todos los derechos previstos
en el Pacto. Los Estados Partes debern presentar informacin adecuada
acerca de aquellos aspectos de la tradicin, la historia, las prcticas
culturales y las actitudes religiosas que comprometan o puedan
comprometer el cumplimiento del artculo 3 e indicar qu medidas han
adoptado o se proponen adoptar para rectificar la situacin.
6. Los Estados Partes, para cumplir la obligacin enunciada en el artculo
3, deben tener en cuenta los factores que obstan al igual disfrute por
hombres y mujeres de cada uno de los derechos estipulados en el Pacto.
Con el fin de que el Comit pueda tener una imagen cabal de la situacin
de la mujer en cada Estado Parte en lo que respecta al ejercicio de los
derechos previstos en el Pacto, en la presente observacin general se
indican algunos de los factores que afectan al disfrute en pie de igualdad
por la mujer de los derechos que prev el Pacto y se indica el tipo de
informacin que debe presentarse con respecto a esos derechos.
7. Es preciso proteger el disfrute en condiciones de igualdad de los
derechos humanos por la mujer durante los estados de excepcin (art. 4).
Los Estados Partes que en tiempos de emergencia pblica adopten
medidas que suspendan las obligaciones que les incumben en virtud del
Pacto, segn se prev en el artculo 4, debern proporcionar informacin al
Comit en cuanto a los efectos de esas medidas sobre la situacin de la
mujer y demostrar que no son discriminatorias.
8. La mujer est en situacin particularmente vulnerable en tiempos de
conflicto armado interno o internacional. Los Estados Partes debern
informar al Comit de todas las medidas adoptadas en situaciones de esa
ndole para proteger a la mujer de la violacin, el secuestro u otras formas
de violencia basada en el gnero.
9. Los Estados, al hacerse partes en el Pacto, contraen de conformidad
con el artculo 3 el compromiso de garantizar a hombres y mujeres la
igualdad en el goce de todos los derechos civiles y polticos enunciados en
l; de conformidad con el artculo 5, nada de lo dispuesto en el Pacto
puede ser interpretado en el sentido de conceder derecho alguno a un
Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos
encaminados a la destruccin de cualquiera de los derechos reconocidos
en el artculo 3 o a limitarlos en formas no previstas por l. Tampoco podr
admitirse restriccin o menoscabo del goce por la mujer en pie de igualdad
de todos los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en
virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de
que el Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.
10. Los Estados Partes, al presentar informes sobre el derecho a la vida,
amparado en el artculo 6, debern aportar datos respecto de las tasas de
natalidad y el nmero de casos de muertes de mujeres en relacin con el
embarazo o el parto. Debern tambin presentar datos desglosados por
sexo acerca de las tasas de mortalidad infantil. Igualmente, debern
proporcionar informacin sobre las medidas que hubiesen adoptado para
ayudar a la mujer a prevenir embarazos no deseados y para que no tengan
que recurrir a abortos clandestinos que pongan en peligro su vida. Los
Estados Partes debern informar asimismo acerca de las medidas
adoptadas para proteger a la mujer de prcticas que vulneran su derecho a
la vida, como el infanticidio de nias, la quema de viudas o los asesinatos
por causa de dote. El Comit desea tambin informacin acerca de los
efectos especiales que la pobreza y la privacin tienen sobre la mujer y
que pueden poner en peligro su vida.
11. El Comit, a fin de evaluar el cumplimiento del artculo 7 del Pacto, as
como del artculo 24, en que se prev la proteccin especial del nio,
necesita informacin sobre las leyes y prcticas nacionales relativas a la
violencia en el hogar y otros tipos de violencia contra la mujer, con
inclusin de la violacin. Tambin necesita saber si el Estado Parte da a la
mujer que ha quedado embarazada como consecuencia de una violacin
acceso al aborto en condiciones de seguridad. Los Estados Partes debern
asimismo presentar al Comit informacin acerca de las medidas para
impedir el aborto o la esterilizacin forzados. Los Estados Partes en que
exista la prctica de la mutilacin genital, debern presentar informacin
acerca de su alcance y de las medidas adoptadas para erradicarla. La
informacin proporcionada por los Estados Partes acerca de todas estas
cuestiones deber referirse tambin a las medidas de proteccin que
existan, incluyendo los recursos judiciales para proteger a la mujer cuyos
derechos en virtud del artculo 7 hayan sido vulnerados.
12. Los Estados Partes, teniendo en cuenta sus obligaciones en virtud del
artculo 8, debern informar al Comit acerca de las medidas adoptadas
para erradicar la trata de mujeres y nios dentro del pas o fuera de sus
fronteras, as como la prostitucin forzada. Debern tambin proporcionar
informacin acerca de las medidas adoptadas para proteger a mujeres y
nios, incluidos los extranjeros, de la esclavitud, encubierta entre otras
cosas en la forma de servicios domsticos o servicios personales de otra
ndole. Los Estados Partes en que se recluta a las mujeres y a los nios y
los Estados Partes que los reciben debern proporcionar informacin
acerca de las medidas adoptadas en los planos nacional o internacional
para impedir que se vulneren los derechos de unas y otros.
13. Los Estados Partes debern proporcionar informacin sobre las
normas especificas que impongan a la mujer una forma de vestir en
pblico. El Comit destaca que esas normas pueden entraar una
infraccin de diversas disposiciones del Pacto, como el artculo 26, relativo
a la no discriminacin; el artculo 7 si se imponen castigos corporales por el
incumplimiento de esa norma; el artculo 9 si el incumplimiento est
sancionado con la privacin de la libertad; el artculo 12 si la libertad de
desplazamiento es objeto de una restriccin de esa ndole; el artculo 17,
que garantiza a todos el derecho a una vida privada sin injerencias
arbitrarias o ilegales; los artculos 18 y 19 si se obliga a la mujer a vestir en
forma que no corresponda a su religin o a su libertad de expresin y, por
ltimo, el artculo 27 si la vestimenta exigida est en contradiccin con la
cultura a la que la mujer diga pertenecer.
14. En cuanto al artculo 9, los Estados Partes debern presentar
informacin acerca de las normas legales o las prcticas que priven a la
mujer de su libertad en forma arbitraria o desigual, como por ejemplo el
confinamiento dentro de un lugar determinado (vase la Observacin
general nm. 8, prr. 1).
15. Con respecto a los artculos 7 y 10, los Estados Partes deberan
presentar toda la informacin que sea pertinente para asegurarse de que
los derechos de las personas privadas de la libertad estn amparados en
igualdad de condiciones para la mujer y para el hombre. En particular, los
Estados Partes debern indicar si mujeres y hombres estn separados en
las crceles y si las mujeres son vigiladas nicamente por guardias de
sexo femenino. Debern informar tambin acerca del cumplimiento de la
norma que obliga a separar a las acusadas jvenes de las adultas y sobre
cualquier diferencia de trato entre hombres y mujeres privados de su
libertad como el acceso a programas de rehabilitacin y educacin y a
visitas conyugales y familiares. Las mujeres embarazadas que estn
privadas de libertad deben ser objeto de un trato humano y debe
respetarse su dignidad inherente en todo momento y en particular durante
el alumbramiento y el cuidado de sus hijos recin nacidos. Los Estados
Partes deben indicar qu servicios tienen para garantizar lo que antecede y
qu formas de atencin mdica y de salud ofrecen a esas madres y a sus
hijos.
16. En cuanto al artculo 12, los Estados Partes debern proporcionar
informacin acerca de las disposiciones legislativas o las prcticas que
restrinjan el derecho de la mujer a la libertad de circulacin; por ejemplo, el
ejercicio de atribuciones del marido sobre la esposa o atribuciones del
padre sobre las hijas adultas y las exigencias de hecho o de derecho que
impidan a la mujer viajar, como el consentimiento de un tercero para que
se expida un pasaporte u otro tipo de documento de viaje a una mujer
adulta. Los Estados Partes deben tambin informar acerca de las medidas
adoptadas para eliminar tales leyes y prcticas y proteger a la mujer contra
ellas e indicar, entre otras cosas, los recursos internos de que disponga
(vase la Observacin general nm. 27, prrs. 6 y 18).
17. Los Estados Partes deben velar por que se reconozca a las mujeres
extranjeras en condiciones de igualdad, el derecho a presentar argumentos
contra su expulsin y a lograr que su situacin sea revisada en la forma
prevista en el artculo 13. En este contexto, las mujeres extranjeras
debern tener derecho a aducir argumentos basados en infracciones del
Pacto que afecten concretamente a la mujer, como las mencionadas en los
prrafos 10 y 11 supra.
18. Los Estados Partes deben presentar informacin que permitiera al
Comit determinar si la mujer disfruta en condiciones de igualdad con el
hombre del derecho a recurrir a los tribunales y a un proceso justo,
previstos en el artculo 14. En particular, los Estados Partes debern
comunicar al Comit si existen disposiciones legislativas que impidan a la
mujer el acceso directo y autnomo a los tribunales (vase la comunicacin
nm. 202/1986, Ato del Avellanal c. el Per, dictamen de 28 de octubre de
1988), si la mujer puede rendir prueba testimonial en las mismas
condiciones que el hombre y si se han adoptado medidas para que la
mujer tenga igual acceso a la asistencia letrada, particularmente en
cuestiones de familia. Los Estados Partes debern indicar en sus informes
si hay ciertas categoras de mujeres a las que se niegue la presuncin de
inocencia a que se hace referencia en el prrafo 2 del artculo 14 y las
medidas que se hayan adoptado para poner trmino a esa situacin.
19. El derecho que enuncia el artculo 16 en el sentido de que todo ser
humano tiene derecho en todas partes al reconocimiento de su
personalidad jurdica es particularmente pertinente en el caso de la mujer,
que suele verlo vulnerado en razn de su sexo o su estado civil. Este
derecho supone que no se puede restringir en razn del estado civil o por
otra causa discriminatoria la capacidad de la mujer para ejercer el derecho
de propiedad, concertar un contrato o ejercer otros derechos civiles.
Supone tambin que la mujer no puede ser tratada como un objeto que se
entrega a su familia junto con la propiedad del marido difunto. Los Estados
deben proporcionar informacin acerca de las leyes o prcticas que
impidan que la mujer sea tratada como persona jurdica de pleno derecho o
acte como tal, as como de las medidas adoptadas para erradicar las
leyes o prcticas que permitan esa situacin.
20. Los Estados Partes deben presentar informacin que permita al Comit
evaluar los efectos de las leyes y prcticas que entraben el ejercicio por la
mujer, en pie de igualdad con el hombre, del derecho a la vida privada y
otros derechos amparados por el artculo 17. Constituye un ejemplo de esa
situacin el caso en que se tiene en cuenta la vida sexual de una mujer al
decidir el alcance de sus derechos y de la proteccin que le ofrece la ley,
incluida la proteccin contra la violacin. Otro mbito en que puede ocurrir
que los Estados no respeten la vida privada de la mujer guarda relacin
con sus funciones reproductivas, como ocurre, por ejemplo, cuando se
exige que el marido d su autorizacin para tomar una decisin respecto
de la esterilizacin, cuando se imponen requisitos generales para la
esterilizacin de la mujer, como tener cierto nmero de hijos o cierta edad,
o cuando los Estados imponen a los mdicos y a otros funcionarios de
salud la obligacin de notificar los casos de mujeres que se someten a
abortos. En esos casos, pueden estar en juego tambin otros derechos
amparados en el Pacto, como los previstos en los artculos 6 y 7. Tambin
puede ocurrir que los particulares interfieran en la vida ntima de la mujer,
como el caso de los empleadores que piden una prueba de embarazo
antes de contratar a una mujer. Los Estados Partes deben presentar
informacin acerca de las leyes y las acciones pblicas y privadas que
obsten al disfrute en pie de igualdad por la mujer de los derechos
amparados por el artculo 17 y acerca de las medidas adoptadas para
poner trmino a esas injerencias y ofrecer a la mujer proteccin al
respecto.
21. Los Estados Partes deben adoptar medidas para velar por que la
libertad de pensamiento, de conciencia y de religin y la libertad de adoptar
la religin o las creencias que uno elija, as como la libertad de cambiar de
religin o creencia y de expresarla, estn garantizadas y amparadas en la
ley y en la prctica en las mismas condiciones y sin discriminacin para el
hombre y la mujer. Estas libertades, amparadas por el artculo 18, no
deben ser objeto de ms restricciones que las que autorice el Pacto y no
deben quedar limitadas en virtud de, entre otras cosas, normas por las
cuales haya que recabar la autorizacin de terceros o de la injerencia de
padres, esposos, hermanos u otros para su ejercicio. No se puede invocar
el artculo 18 para justificar la discriminacin contra la mujer aduciendo la
libertad de pensamiento, de conciencia y de religin; por lo tanto, los
Estados Partes debern proporcionar informacin acerca de la situacin de
la mujer en lo que toca a su libertad de pensamiento, conciencia y religin,
e indicar qu medidas han adoptado o se proponen adoptar para erradicar
y prevenir la vulneracin de estas libertades respecto de la mujer y
proteger sus derechos contra la discriminacin.
22. En relacin con el artculo 19, los Estados Partes debern comunicar al
Comit las leyes u otros factores que obsten para que la mujer ejerza en
pie de igualdad los derechos protegidos en esa disposicin. Habida cuenta
de que la publicacin y difusin de material obsceno y pornogrfico que
presente a mujeres y nias como objetos de violencia o de tratos
degradantes o inhumanos puede fomentar que las mujeres y nias sean
objeto de tratos de esa ndole, los Estados Partes debern proporcionar
informacin acerca de las medidas legales que existan para restringir esa
publicacin o difusin.
23. Los Estados estn obligados a reconocer el mismo trato al hombre y a
la mujer con respecto al matrimonio de conformidad con el artculo 23,
cuyo texto ha sido desarrollado en la Observacin general nm. 19 (1990).
El hombre y la mujer tienen el derecho de contraer matrimonio nicamente
en virtud de su libre y pleno consentimiento y los Estados estn obligados
a proteger el disfrute de ese derecho en pie de igualdad. Hay muchos
factores que pueden obstar para que la mujer pueda tomar libremente la
decisin de casarse. Uno de ellos se refiere a la edad mnima para
contraer matrimonio, que debera ser fijada por el Estado sobre la base de
la igualdad de criterios para el hombre y la mujer. Esos criterios deben
garantizar a la mujer la posibilidad de adoptar una decisin informada y
exenta de coaccin. En algunos Estados, un segundo factor puede
consistir en que, segn el derecho escrito o consuetudinario, un tutor,
generalmente varn, sea quien consienta en el matrimonio en lugar de la
propia mujer, con lo cual se impide a sta la posibilidad de elegir
libremente.
24. Otro factor que puede afectar al derecho de la mujer a contraer
matrimonio nicamente en virtud de su libre y pleno consentimiento se
refiere a la existencia de actitudes sociales que tienden a marginar a la
mujer vctima de una violacin y a ejercer presin sobre ella para que
acepte casarse. Las leyes que exoneran al violador de responsabilidad
penal o la atenan si se casa con la vctima pueden tambin redundar en
detrimento del derecho de la mujer a contraer matrimonio nicamente en
virtud de su libre y pleno consentimiento. Los Estados Partes deben indicar
si la circunstancia de casarse con la vctima constituye una causal de
exoneracin o atenuacin de la responsabilidad penal y, en el caso en que
la vctima es menor de edad, si en virtud de la violacin se reduce la edad
en que la vctima puede contraer matrimonio, especialmente en aquellos
pases en que la vctima de una violacin tiene que soportar la marginacin
de la sociedad. Cuando los Estados imponen a la mujer restricciones para
volver a contraer matrimonio que no se imponen al hombre es posible que
se afecte un aspecto distinto del derecho a contraer matrimonio. Asimismo,
el derecho a escoger el cnyuge puede estar restringido en virtud de leyes
o prcticas que impidan que una mujer de una determinada religin se
case con un hombre que profese una religin diferente o ninguna. Los
Estados deben proporcionar informacin acerca de estas leyes y prcticas
y de las medidas adoptadas para abolir las leyes y erradicar las prcticas
que menoscaben el derecho de la mujer a contraer matrimonio nicamente
en virtud de su libre y pleno consentimiento. Cabe observar tambin que la
igualdad de trato con respecto al derecho a contraer matrimonio significa
que la poligamia es incompatible con ese principio. La poligamia atenta
contra la dignidad de la mujer. Constituye, adems, una discriminacin
inadmisible a su respecto y debe en consecuencia, ser definitivamente
abolida all donde exista.
25. Los Estados Partes, a fin de cumplir las obligaciones que les impone el
prrafo 4 del artculo 23, deben cerciorarse de que el rgimen matrimonial
estipule la igualdad de derechos y obligaciones de los dos cnyuges con
respecto a la custodia y el cuidado de los hijos, su educacin religiosa y
moral, la posibilidad de transmitirles la nacionalidad de los padres y la
propiedad o administracin de los bienes, sean estos comunes o de
propiedad exclusiva de uno de los cnyuges. Los Estados Partes, donde
ello sea necesario, debern revisar su legislacin a fin de que la mujer
casada tenga los mismos derechos que el hombre con respecto a la
propiedad y administracin de esos bienes. Debern cerciorarse asimismo
de que no haya discriminacin por razones de sexo en relacin con la
adquisicin o la prdida de la nacionalidad en razn del matrimonio, los
derechos de residencia y el derecho de cada cnyuge a seguir utilizando
su propio apellido o a participar en pie de igualdad en la eleccin de un
nuevo apellido. La igualdad en el matrimonio significa que marido y mujer
deben participar en un pie de igualdad en las responsabilidades y en la
autoridad que se ejerza dentro de la familia.
26. Los Estados Partes deben velar asimismo por que se respete la
igualdad con respecto a la disolucin del matrimonio, lo cual excluye la
posibilidad del repudio. Las causales de divorcio y anulacin deben ser
iguales para hombres y mujeres, al igual que las decisiones respecto de la
divisin de los bienes, la pensin alimenticia y la custodia de los hijos. La
determinacin de la necesidad de mantener contacto entre los hijos y el
progenitor al que no se haya confiado su custodia debe obedecer a
consideraciones de igualdad. La mujer debe asimismo tener los mismos
derechos que el hombre respecto de la herencia cuando la disolucin del
matrimonio obedece al fallecimiento de uno de los cnyuges.
27. Al dar efecto al reconocimiento de la familia en el contexto del artculo
23, es importante aceptar el concepto de las diversas formas de familia,
con inclusin de las parejas no casadas y sus hijos y de las familias
monoparentales y sus hijos, as como de velar por la igualdad de trato de la
mujer en esos contextos (vase la Observacin general nm. 19, prr. 2).
La familia monoparental suele consistir en una mujer soltera que tiene a su
cargo uno o ms hijos, y los Estados Partes debern describir las medidas
de apoyo que existan para que pueda cumplir sus funciones de progenitora
en condiciones de igualdad con el hombre que se encuentre en situacin
similar.
28. La obligacin de los Estados Partes de proteger a los nios (art. 24)
debe cumplirse en condiciones de igualdad respecto de los varones y las
mujeres. Los Estados Partes deben indicar qu medidas han adoptado
para velar por que las nias sean objeto del mismo trato que los nios en
cuanto a la educacin, la alimentacin y la atencin de salud y presentar al
Comit datos desglosados por sexo a este respecto. Los Estados Partes
deben erradicar, por conducto de la legislacin y de cualesquiera otras
medidas adecuadas, todas las prcticas culturales o religiosas que
comprometan la libertad y el bienestar de las nias.
29. El derecho a participar en la vida pblica no se materializa plenamente
y en condiciones de igualdad en todas partes. Los Estados Partes debern
cerciorarse de que la ley garantice a la mujer los derechos contenidos en el
artculo 25 en pie de igualdad con el hombre y adoptar medidas eficaces y
positivas, incluida las medidas necesarias de discriminacin inversa, para
promover y asegurar la participacin de la mujer en los asuntos pblicos y
en el ejercicio de cargos pblicos. Las medidas efectivas que adopten los
Estados Partes para velar por que todas las personas con derecho a voto
puedan ejercerlo no deben discriminar por razones de sexo. El Comit pide
a los Estados Partes que presenten informacin estadstica acerca del
porcentaje de mujeres que desempean cargos de eleccin pblica, con
inclusin del poder legislativo y de altos cargos en la administracin pblica
y el poder judicial.
30. La discriminacin contra la mujer suele estar ntimamente vinculada
con la discriminacin por otros motivos como la raza, el color, el idioma, la
religin, la opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional o social, la
posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Los
Estados Partes debern tener en cuenta la forma concreta en que algunos
casos de discriminacin por otros motivos afectan en particular a la mujer e
incluir informacin acerca de las medidas adoptadas para contrarrestar
esos efectos.
31. En virtud del derecho a la igualdad ante la ley y a la no discriminacin,
amparado por el artculo 26, los Estados deben tomar medidas contra la
discriminacin por agentes pblicos y privados en todos los mbitos. La
discriminacin contra la mujer en las leyes de seguridad social
(comunicaciones Nos. 172/84, Broeks c. los Pases Bajos, dictamen de 9
de abril de 1987; 182/84, Zwaan de Vries c. los Pases Bajos, dictamen de
9 de abril de 1987; 218/1986, Vos c. los Pases Bajos, dictamen de 29 de
marzo de 1989), as como en el mbito de la ciudadana o en el de los
derechos de los extranjeros en un pas (comunicacin nm.
035/1978, Aumeeruddy Cziffra y otros c. Mauricio, dictamen de 9 de abril
de 1981), constituye una infraccin del artculo 26. La comisin de los
llamados "crmenes de honor" que permanecen impunes constituye una
violacin grave del Pacto y, en particular, de los artculos 6, 14 y 26. Las
leyes que imponen penas ms severas a la mujer que al hombre en caso
de adulterio u otros delitos infringen tambin el requisito de la igualdad de
trato. Al examinar informes de Estados Partes, el Comit ha observado
tambin en muchos casos que hay una gran proporcin de mujeres que
trabajan en mbitos no amparados por la legislacin laboral y que las
costumbres y tradiciones imperantes discriminan contra la mujer,
especialmente en cuanto a las posibilidades de un empleo mejor
remunerado y al derecho a igual remuneracin por un trabajo de igual
valor. Los Estados Partes debern revisar su legislacin y sus prcticas y
tomar la iniciativa en la aplicacin de todas las medidas que sean
necesarias para erradicar la discriminacin contra la mujer en todas las
materias prohibiendo, por ejemplo, la discriminacin por particulares en
mbitos tales como el empleo, la educacin, la actividad poltica y el
suministro de alojamiento, bienes o servicios. Los Estados Partes debern
informar acerca de estas medidas, as como de los recursos que pueden
utilizar las vctimas de discriminacin de esa ndole.
32. Los derechos de que disfrutan los miembros de las minoras con
arreglo al artculo 27 del Pacto respecto de su idioma, cultura y religin no
autorizan a un Estado, a un grupo o una persona a vulnerar el derecho de
la mujer al disfrute en igualdad de condiciones de todos los derechos
amparados por el Pacto, incluido el que se refiere a la igual proteccin de
la ley. Los Estados debern informar acerca de la legislacin o las
prcticas administrativas relativas a la pertenencia a una comunidad
minoritaria que pudieran constituir una infraccin contra la igualdad de los
derechos de la mujer con arreglo al Pacto (comunicacin nm.
24/1977, Lovelace c. el Canad, dictamen de julio de 1981) y acerca de las
medidas que hayan adoptado o se propongan adoptar para garantizar a
hombres y mujeres el disfrute en condiciones de igualdad de todos los
derechos civiles y polticos consagrados en el Pacto. De la misma manera,
los Estados Partes debern informar acerca de las medidas adoptadas
para cumplir con estas obligaciones en relacin con las prcticas religiosas
o culturales de comunidades minoritarias que afecten a los derechos de la
mujer. Los Estados Partes deben prestar atencin en sus informes a la
contribucin que aporte la mujer a la vida cultural de su comunidad.

Observacin general N 16: La igualdad de derechos del hombre y

la mujer al disfrute de los derechos econmicos, sociales y
culturales (artculo 3 del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales)
INTRODUCCIN
1. La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de todos
los derechos humanos es uno de los principios fundamentales
reconocidos por el derecho internacional y recogidos en los principales
instrumentos internacionales sobre derechos humanos. El Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales protege
derechos humanos que son fundamentales para la dignidad humana de
toda persona. En particular, su artculo 3 prev la igualdad de derechos
del hombre y la mujer al goce de los derechos que enuncia. Esta
disposicin se basa en el prrafo 3 del Artculo 1 de la Carta de las
Naciones Unidas y en el artculo 2 de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos. Salvo la referencia al Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, es tambin idntica al
artculo 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que se
redact al mismo tiempo.
2. En los trabajos preparatorios se dice que el artculo 3 se incluy en el
Pacto, al igual que en el referente a los derechos civiles y polticos, para
indicar que, adems de prohibir la discriminacin, se deben reconocer
expresamente esos derechos tanto a la mujer como al hombre, en pie
de igualdad, y se deben arbitrar los medios adecuados para garantizar a
la mujer la posibilidad de ejercer sus derechos. Adems, aunque el
artculo 3 constituye hasta cierto punto una repeticin del prrafo 2 del
artculo 2, no por ello es menos necesario reafirmar la igualdad de
derechos entre el hombre y la mujer. Ese principio fundamental,
enunciado en la Carta de las Naciones Unidas, debera ser subrayado
constantemente, en especial porque hay todava muchos prejuicios que
constituyen un obstculo para su plena aplicacin1 . A diferencia del
artculo 26 del PIDCP, el artculo 3 y el prrafo 2 del artculo 2 del
PIDESC no son disposiciones autnomas, sino que deben leerse
juntamente con cada derecho especfico garantizado en la parte III del
Pacto.
3. El prrafo 2 del artculo 2 del Pacto que nos ocupa garantiza la no
discriminacin fundada, entre otros motivos, en el sexo. Esta
disposicin, as como la garanta del disfrute por igual de derechos por
parte de hombres y mujeres que recoge el artculo 3, estn ntimamente
relacionadas entre s y se refuerzan mutuamente. Adems, la
eliminacin de la discriminacin es fundamental para el goce de los
derechos econmicos, sociales y culturales en pie de igualdad.
4. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha tomado
en especial nota de los factores que influyen negativamente en la
igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos
econmicos, sociales y culturales en muchas de sus observaciones
generales, incluidas las relativas al derecho a una vivienda adecuada2 ,
el derecho a una 1 Proyecto de Pactos Internacionales de Derechos
Humanos, Informe de la Tercera Comisin (A/5365), 17 de diciembre de
1962, prr. 85. 2 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (CDESC), Observacin general N 4 (1991): El derecho a una
vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto), prr.6;
Observacin general N 7 (1997): El derecho a una vivienda adecuada
(prrafo 1 del artculo 11 del Pacto): el desahucio (prr. 10).
E/C.12/2005/4 pgina 3 alimentacin adecuada3 , el derecho a la
educacin4 , el derecho al ms alto nivel posible de salud5 y el derecho
al agua6 . El Comit solicita tambin sistemticamente informacin
sobre la igualdad de disfrute por el hombre y la mujer de los derechos
garantizados en el Pacto en la lista de cuestiones que prepara en
relacin con los informes de los Estados Partes y en el curso de su
dilogo con stos.
5. Las mujeres se ven con frecuencia privadas del disfrute de sus
derechos humanos en pie de igualdad, en especial debido a la
condicin inferior que las asignan la tradicin y las costumbres o como
consecuencia de discriminacin abierta o encubierta. Muchas mujeres
sufren diversas formas de discriminacin al combinarse los motivos de
sexo con factores como la raza, el color, el idioma, la religin, las
opiniones polticas u otras, el origen nacional o social, el nivel
econmico, el nacimiento u otros factores como la edad, la pertenencia
tnica, la presencia de discapacidad, el estado civil, la condicin de
refugiado o migrante, que agravan la situacin de desventaja7 .
I. EL MARCO CONCEPTUAL
A. La igualdad
6. La esencia del artculo 3 del Pacto es que la mujer y el hombre deben
disfrutar en pie de igualdad de los derechos enunciados en l, nocin
que lleva en s un sentido sustantivo. Si bien en las disposiciones
constitucionales, las leyes y los programas de los gobiernos se puede
hallar la expresin de igualdad de trato formal, el artculo 3 precepta
tambin que los hombres y las mujeres disfrutarn en la prctica por
igual de los derechos enunciados en el Pacto.
7. El disfrute de los derechos humanos sobre la base de la igualdad
entre hombres y mujeres debe entenderse en sentido lato. Las
garantas de no discriminacin e igualdad en los instrumentos
internacionales de derechos humanos prevn la igualdad tanto de facto
como de jure. La igualdad de jure (o formal) y de facto (o sustantiva) son
conceptos diferentes pero conectados entre s. La igualdad formal
presupone que se logra la igualdad si las normas jurdicas o de otra
naturaleza tratan a hombres y mujeres de una manera neutra. Por su
parte, la igualdad sustantiva se ocupa de los efectos de las normas
jurdicas y otras y de la prctica y trata de conseguir no que mantengan,
sino que alivien la situacin desfavorable de suyo que sufren ciertos
grupos.
8. La igualdad sustantiva de hombres y mujeres no se lograr slo con
la promulgacin de leyes o la adopcin de principios que sean a primera
vista indiferentes al gnero. Al aplicar el artculo 3, los Estados Partes
deben tener en cuenta que las leyes, los principios y la prctica pueden
dejar a un lado la desigualdad entre hombres y mujeres o incluso
perpetuarla, si no tienen en cuenta las desigualdades econmicas,
sociales y culturales existentes, en especial las que sufren las mujeres.
3 CDESC, Observacin general N 12 (1999): El derecho a una
alimentacin adecuada (artculo 11 del Pacto), prr. 26. 4 CDESC,
Observacin general N 11 (1999): Planes de accin para la enseanza
primaria (artculo 14 del Pacto), prr. 3; Observacin general N 13
(1999): El derecho a la educacin (artculo 13 del Pacto), prrs. 6 b), 31
y 32. 5 CDESC, Observacin general N 14 (2000): El derecho al
disfrute del ms alto nivel posible de salud (artculo 12 del Pacto), prrs.
18 a 22. 6 CDESC, Observacin general N 15 (2000): El derecho al
agua (artculos 11 y 12 del Pacto), prrs. 13 y 14. 7 Cf. Comit para la
Eliminacin de la Discriminacin Racial, Observacin general N XXV
(2000): Las dimensiones de la discriminacin racial relacionadas con el
gnero. E/C.12/2005/4 pgina 4
9. Segn el artculo 3, los Estados Partes deben respetar el principio de
la igualdad en la ley y ante la ley. El legislador en el desempeo de su
funcin ha de respetar el principio de igualdad en la ley, velando por que
la legislacin promueva el disfrute por igual de los derechos
econmicos, sociales y culturales por parte de los hombres y las
mujeres. En cuanto al principio de igualdad ante la ley, habr de ser
respetado por los rganos administrativos y jurisdiccionales, con la
conclusin de que dichos rganos deben aplicar la ley por igual a
hombres y mujeres.
B. No discriminacin
10. El principio de no discriminacin es el corolario del principio de
igualdad. A reserva de lo que se indica en el prrafo 15 infra sobre
medidas especiales de carcter temporal, prohbe tratar de manera
diferente a una persona o grupo de personas a causa de su estado o
situacin particulares, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religin, las opiniones polticas u otras, el origen nacional o social, el
nivel econmico, el nacimiento u otras condiciones como la edad, la
pertenencia tnica, la discapacidad, el estado civil y la situacin de
refugiado o migrante.
11. Constituye discriminacin contra la mujer "toda distincin, exclusin
o restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer,
independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del
hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en
cualquier otra esfera"8 . La discriminacin por sexo se puede basar en
la diferencia de trato que se da a la mujer por razones biolgicas, como
la negativa a contratar mujeres porque pueden quedar embarazadas, o
en supuestos estereotpicos como orientar a la mujer hacia empleos de
bajo nivel porque se considera que la mujer no est dispuesta a
consagrarse a su trabajo como se consagrara un hombre.
12. Se produce discriminacin directa cuando la diferencia de trato se
funda directa y expresamente en distinciones basadas de manera
exclusiva en el sexo y en caractersticas del hombre y de la mujer que
no pueden justificarse objetivamente.
13. Se produce discriminacin indirecta cuando la ley, el principio o el
programa no tienen apariencia discriminatoria, pero producen
discriminacin en su aplicacin. Ello puede suceder, por ejemplo,
cuando las mujeres estn en situacin desfavorable frente a los
hombres en lo que concierne al disfrute de una oportunidad o beneficio
particulares a causa de desigualdades preexistentes. La aplicacin de
una ley neutra en cuanto al genero puede perpetuar la desigualdad
existente o agravarla.
14. El gnero afecta al derecho igual del hombre y la mujer a disfrutar
de sus derechos. El gnero alude a las expectativas y presupuestos
culturales en torno al comportamiento, las actitudes, las cualidades
personales y las capacidades fsicas e intelectuales del hombre y la
mujer sobre la base exclusiva de su identidad como tales. Las hiptesis
y las expectativas basadas en el gnero suelen situar a la mujer en
situacin desfavorable con respecto al disfrute sustantivo de derechos,
como el de actuar y ser reconocida como un adulto autnomo y con
plena capacidad, participar plenamente en el desarrollo econmico,
social y poltico y tomar decisiones sobre sus circunstancias y
condiciones propias. Las ideas preconcebidas sobre el papel
econmico, social y cultural en funcin del gnero impiden que el
hombre y la mujer compartan responsabilidades en todas las esferas en
que lo exige la igualdad.
C. Medidas especiales provisionales
15. Los principios de igualdad y no discriminacin por s solos no
siempre garantizan una autntica igualdad. La necesidad de situar a
personas, o grupos de personas desfavorecidos o marginados, al 8
Vase el artculo 1 de la Convencin sobre la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra la mujer. E/C.12/2005/4 pgina 5 mismo
nivel sustantivo que los dems puede exigir en ocasiones medidas
especiales provisionales que miran, no slo a la realizacin de la
igualdad formal o de jure, sino tambin a la igualdad de facto o
sustantiva entre hombres y mujeres. Sin embargo, la aplicacin del
principio de igualdad requiere que los Estados tomen en ocasiones
medidas en favor de la mujer, con objeto de mitigar o suprimir las
condiciones que han provocado la persistencia de la discriminacin. En
tanto en cuanto estas medidas sean necesarias para rectificar una
discriminacin de facto y finalicen cuando se consiga la igualdad de
facto, la diferencia de trato es legtima9 .
II. OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS PARTES
A. Obligaciones jurdicas de carcter general
16. La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los
derechos econmicos, sociales y culturales es obligatoria e
inmediatamente aplicable para los Estados Partes10.
17. La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los
derechos econmicos, sociales y culturales, al igual que sucede con
todos los derechos humanos, impone a los Estados Partes obligaciones
a tres niveles: respetar, proteger y cumplir. La obligacin de cumplir
incluye a su vez obligaciones consistentes en proporcionar, promover y
facilitar11. El artculo 3 establece un nivel no derogable de cumplimiento
de las obligaciones de los Estados Partes especificadas en los artculos
6 a 15 del Pacto.
B. Obligaciones jurdicas especficas
1. Obligacin de respetar
18. La obligacin de respetar exige que los Estados Partes se
abstengan de actos discriminatorios que directa o indirectamente tengan
como resultado la denegacin de la igualdad de derechos del hombre y
la mujer al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales.
Respetar el derecho obliga a los Estados Partes a no aprobar y a
derogar las leyes y a rescindir las polticas, las disposiciones
administrativas y los programas que no estn conformes con el derecho
protegido en el artculo 3. En particular, incumbe a los Estados Partes
tener en cuenta la manera en que la aplicacin de normas y principios
jurdicos aparentemente neutrales en lo que se refiere al gnero tenga
un efecto negativo en la capacidad del hombre y la mujer para disfrutar
de sus derechos humanos en pie de igualdad.
2. Obligacin de proteger
19. La obligacin de proteger exige que los Estados Partes tomen
disposiciones encaminadas directamente a la eliminacin de los
prejuicios, las costumbres y todas las dems prcticas que perpetan la
nocin de inferioridad o superioridad de uno u otro sexo y las funciones
estereotipadas del hombre y la mujer. La obligacin de los Estados
Partes de proteger el derecho enunciado en el artculo 3 del Pacto 9 Sin
embargo, como excepcin a este principio general, razones que
concurran especficamente en un candidato masculino pueden inclinar
la balanza a su favor, lo cual ha de evaluarse objetivamente y teniendo
en cuenta todos los criterios pertinentes para cada uno de los
candidatos. Se trata de un imperativo derivado del principio de la
proporcionalidad. 10 PDESC, Observacin general N 3 (1990): La
ndole de las obligaciones de los Estados Partes (prr. 2, art. 2). 11 De
acuerdo con las Observaciones generales Nos. 12 y 13 del PDESC, la
obligacin de cumplir lleva en s el deber de facilitar y el de
proporcionar. En la presente observacin general, la obligacin de
cumplir incluye tambin el deber de promover la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra la mujer. E/C.12/2005/4 pgina 6
comprende, entre otras cosas, el respeto y la aprobacin de
disposiciones constitucionales y legislativas sobre la igualdad de
derechos del hombre y la mujer a disfrutar de todos los derechos
humanos y la prohibicin de toda clase de discriminacin, la aprobacin
de instrumentos legislativos que eliminen la discriminacin e impidan a
terceros perturbar directa o indirectamente el disfrute de este derecho,
la adopcin de medidas administrativas y programas, as como el
establecimiento de instituciones pblicas, organismos y programas para
proteger a la mujer contra la discriminacin.
20. Los Estados Partes tienen la obligacin de supervisar y reglamentar
la conducta de los agentes no estatales de manera que stos no violen
la igualdad de derechos del hombre y la mujer a disfrutar de los
derechos econmicos, sociales y culturales. Esta obligacin se aplica,
por ejemplo, cuando los servicios pblicos han sido total o parcialmente
privatizados.
3. Obligacin de cumplir
21. En virtud de la obligacin de cumplir, los Estados deben tomar
medidas con objeto de que, en la prctica, el hombre y la mujer
disfruten de sus derechos econmicos, sociales y culturales en pie de
igualdad. Estas disposiciones deben comprender: - Hacer accesibles y
asequibles los remedios apropiados, como la indemnizacin, la
reparacin, la restitucin, la rehabilitacin, garantas de enmienda,
declaraciones, excusas pblicas, programas educativos y de
prevencin. - Establecer cauces adecuados para la reparacin, tales
como tribunales o mecanismos administrativos a los que todos tengan
acceso en pie de igualdad, sobre todo los hombres y mujeres ms
pobres, desfavorecidos y marginados. - Crear mecanismos de control
con objeto de que la aplicacin de normas y principios orientados a
promover el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales
por parte de los hombres y las mujeres en condiciones de igualdad no
tenga efectos perjudiciales no deseados en individuos o grupos
desfavorecidos o marginados y, en especial, sobre mujeres y nias. -
Elaborar y poner en prctica polticas y programas para el ejercicio a
largo plazo de los derechos econmicos, sociales y culturales por parte
de hombres y mujeres en pie de igualdad. Pueden incluirse en este
apartado la adopcin de medidas especiales provisionales a fin de
acelerar el disfrute en pie de igualdad por parte de las mujeres, el
anlisis de los progresos realizados en la aplicacin de normas sobre la
igualdad de gneros y la asignacin de recursos fundada en
consideraciones de gnero. - Poner en prctica programas de
educacin y formacin en materia de derechos humanos para jueces y
funcionarios pblicos. - Poner en prctica programas de concienciacin
y capacitacin sobre la igualdad, destinados a los trabajadores que se
dedican a la realizacin de los derechos econmicos, sociales y
culturales a nivel de base. - Integrar en la enseanza acadmica y
extraacadmica el principio de la igualdad de derechos del hombre y la
mujer al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales y
promover la igualdad de participacin del hombre y la mujer, as como
de nios y nias, en los programas de educacin escolar y de otra
ndole. - Promover la igualdad de representacin del hombre y la mujer
en la administracin pblica y en los rganos decisorios. E/C.12/2005/4
pgina 7 - Promover la igualdad de participacin del hombre y la mujer
en la planificacin del desarrollo y la adopcin de decisiones, as como
en los beneficios del desarrollo y en todos los programas orientados al
ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales.
C. Ejemplos concretos de obligaciones de los Estados Partes
22. El artculo 3 recoge una obligacin que se aplica de manera general
a todos los derechos contenidos en los artculos 6 a 15 del Pacto.
Requiere atender a los prejuicios sociales y culturales en materia de
gnero, estipular la igualdad en la asignacin de recursos y promover la
participacin en las obligaciones de la familia, la comunidad y la vida
pblica. Los ejemplos indicados en los prrafos siguientes pueden
tomarse como gua sobre la aplicacin del principio del artculo 3 en
otros derechos del Pacto, pero no pretenden ser exhaustivos.
23. El prrafo 1 del artculo 6 del Pacto obliga a los Estados a garantizar
el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida
mediante un trabajo libremente escogido u aceptado y a adoptar las
medidas necesarias para garantizar el pleno disfrute de este derecho.
La aplicacin del artculo 3, en relacin con el artculo 6, requiere, entre
otras cosas, que los hombres y las mujeres tengan en la ley y en la
prctica igualdad de acceso al empleo y a todas las ocupaciones, y que
los programas de orientacin y formacin profesionales, en los sectores
pblico y privado, proporcionen a los hombres y a las mujeres las
aptitudes, la informacin y los conocimientos necesarios para que todos
ellos puedan beneficiarse por igual del derecho al trabajo. 2
4. Segn el apartado a) del artculo 7 del Pacto, los Estados Partes
deben reconocer el derecho de toda persona a disfrutar de condiciones
de trabajo equitativas y satisfactorias y garantizar en particular un
salario equitativo e igual por trabajo de igual valor. El artculo 3, ledo
juntamente con el artculo 7, obliga asimismo a los Estados Partes a
identificar y eliminar las causas subyacentes de las diferencias de
remuneracin, como la evaluacin del empleo segn el gnero o la idea
preconcebida de que existen diferencias de productividad entre el
hombre y la mujer. Adems, el Estado Parte debe supervisar el
cumplimiento por el sector privado de la legislacin nacional relativa a
las condiciones de trabajo mediante una inspeccin del trabajo que
funcione eficazmente. El Estado Parte debe adoptar medidas
legislativas que prescriban la igualdad del hombre y la mujer en lo
relativo a la promocin, la retribucin no salarial, la igualdad de
oportunidades y el apoyo al desarrollo vocacional y profesional en el
lugar del trabajo. Por ltimo, el Estado Parte debe reducir las
limitaciones que encuentran hombres y mujeres para armonizar las
obligaciones profesionales y familiares, promoviendo polticas
adecuadas para el cuidado de los nios y la atencin de los miembros
de la familia dependientes.
25. El apartado a) del prrafo 1 del artculo 8 del Pacto obliga a los
Estados Partes a garantizar el derecho de toda persona a formar
sindicatos y afiliarse al de su eleccin. Segn el artculo 3, ledo
juntamente con el artculo 8, se permitira a los hombres y las mujeres
que funden asociaciones profesionales para tender a sus problemas
especficos. A este respecto, debera prestarse particular atencin a los
trabajadores domsticos, a las mujeres de las zonas rurales, a las
mujeres que trabajan en industrias predominantemente femeninas y a
las mujeres que trabajan en el hogar, que a menudo se ven privadas de
este derecho.
26. El artculo 9 del Pacto obliga a los Estados Partes a reconocer el
derecho de toda persona a la proteccin social y, en particular, a la
seguridad social y a la igualdad de acceso a los servicios sociales. El
artculo 3, ledo en relacin con el artculo 9, obliga, en particular, a
igualar la edad obligatoria de jubilacin para hombres y mujeres, a velar
por que las mujeres perciban la misma prestacin de los sistemas
pblicos y privados de pensiones y a garantizar individualmente el
derecho a la licencia de paternidad o maternidad y la licencia
compartida por ambos. E/C.12/2005/4 pgina 8
27. Segn el apartado 1) del artculo 10 del Pacto, los Estados Partes
deben reconocer la necesidad de conceder a la familia la ms amplia
proteccin y asistencia posibles y que el matrimonio debe contraerse
con el libre consentimiento de los futuros cnyuges. El artculo 3, ledo
juntamente con el artculo 10, obliga a los Estados Partes, en particular,
a proporcionar a las vctimas de violencia en el hogar, que son
principalmente mujeres, el acceso a un alojamiento seguro, as como a
los oportunos remedios y recursos y a la reparacin de los daos y
perjuicios de orden fsico, mental y moral, a cuidar de que los hombres y
las mujeres tengan igualdad de derechos a la hora de contraer
libremente matrimonio; en especial, la mayora de edad para contraer
matrimonio debe ser la misma para hombres y mujeres, los menores de
ambos sexos deben estar protegidos por igual frente a las prcticas que
fomentan el matrimonio infantil, el matrimonio por procuracin o el
matrimonio forzado, y debe garantizarse la igualdad de derechos de las
mujeres a la propiedad conyugal y a heredar en caso de fallecimiento
del marido. La violencia de gnero constituye una forma de
discriminacin que va en menoscabo de la aptitud para disfrutar de los
derechos y libertades y, en particular, de los derechos econmicos,
sociales y culturales en pie de igualdad. Los Estados Partes deben
tomar disposiciones apropiadas par eliminar la violencia contra hombres
y mujeres y actuarn con la diligencia debida para prevenir, investigar,
mediar, castigar y obtener reparacin por los actos de violencia
cometidos contra ellos por actores privados.
28. Segn el artculo 11 del Pacto, los Estados Partes deben reconocer
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y para
su familia, lo que incluye una vivienda adecuada (prr. 1) y una
alimentacin adecuada (prr. 2). Segn el artculo 3, ledo juntamente
con el prrafo 1 del artculo 11, la mujer debe tener derecho de
propiedad, usufructo u otra forma de intervencin sobre la vivienda, la
tierra y los bienes en plena igualdad con el hombre y acceder a los
recursos necesarios a tal efecto. La aplicacin del artculo 3, juntamente
con el prrafo 2 del artculo 11, supone que los Estados Partes han de
velar en particular por que las mujeres tengan acceso o control sobre
los medios de produccin de alimentos y a combatir las prcticas
consuetudinarias, en cuya virtud no se permite a la mujer comer hasta
que los hombres hayan terminado su comida o slo se le permite ingerir
alimentos menos nutritivos12.
29. El artculo 12 del Pacto obliga a los Estados Partes a tomar medidas
para el pleno ejercicio del derecho de toda persona al disfrute del ms
alto nivel posible de salud fsica y mental. Segn el artculo 3, ledo
juntamente con el artculo 12, deben eliminarse los obstculos jurdicos
y de otro tipo que impiden que hombres y mujeres tengan igualdad de
acceso a los servicios de salud pblica. Se incluye aqu en particular el
anlisis de las formas en que las funciones asignadas a ambos gneros
afectan al acceso a condiciones de base de la salud, como el agua y la
alimentacin, la eliminacin de las restricciones legales en materia de
salud reproductiva, la prohibicin de la mutilacin genital femenina y la
formacin adecuada del personal que se ocupa de los problemas de
salud de la mujer13.
30. Segn el prrafo 1 del artculo 13 del Pacto, los Estados Partes
deben reconocer el derecho de toda persona a la educacin; segn el
apartado a) del prrafo 2, la enseanza primaria debe ser obligatoria y
disponible para todos gratuitamente. La aplicacin del artculo 3,
juntamente con el artculo 13, exige en particular la adopcin de normas
y principios que proporcionen los mismos criterios de admisin para
nios y nias en todos los niveles de la educacin. Los Estados Partes
velarn, en particular mediante campaas de mentalizacin e
informacin, por que las familias desistan de dar un trato preferente a
los muchachos cuando enven a sus hijos a la escuela, as como por
que los planes de estudio fomenten la igualdad y la no discriminacin.
Los Estados Partes deben crear condiciones favorables para seguridad
de los menores, en particular del sexo femenino, al ir y volver de la
escuela. 12 En el prrafo 26 de la Observacin general N 12 del
PDESC se analizan otros ejemplos de obligaciones y posibles
infracciones del artculo 3 en relacin con los prrafos 1 y 2 del artculo
11. 13 Observacin general N 14 del PDESC, prrs. 18 a 21.
E/C.12/2005/4 pgina 9
31. A tenor de los apartados a) y b) del prrafo 1 del artculo 15 del
Pacto, los Estados Partes deben reconocer el derecho de toda persona
a participar en la vida cultural y a disfrutar de los beneficios del progreso
cientfico. La aplicacin del artculo 3, ledo juntamente con los
apartados a) y b) del prrafo 1 del artculo 15, exige, en particular,
superar los obstculos de tipo institucional y de otra ndole, tales como
los basados en tradiciones culturales y religiosas, que impiden la
participacin plena de la mujer en la vida cultural y en la educacin e
investigacin cientficas, as como dedicar recursos a la investigacin de
las necesidades sanitarias y econmicas de la mujer en condiciones de
igualdad con las del hombre.
III. APLICACIN EN EL PLANO NACIONAL
A. Polticas y estrategias
32. La manera ms adecuada de hacer efectivo el derecho previsto en
el artculo 3 del Pacto variar de un Estado a otro. Cada Estado Parte
tiene un margen discrecional a la hora de adoptar los mtodos para
cumplir su obligacin primordial e inmediata de garantizar la igualdad de
derechos entre el hombre y la mujer al goce de todos sus derechos
econmicos, sociales y culturales. Entre otras cosas, los Estados Partes
debe integrar en los planes nacionales de accin a favor de los
derechos humanos estrategias adecuadas para garantizar la igualdad
de derechos del hombre y la mujer al goce de los derechos econmicos,
sociales y culturales.
33. Estas estrategias se deben fundar en la determinacin sistemtica
de polticas, programas y actividades adecuados a la situacin y el
contexto reinantes en el Estado, segn se desprende del contenido
normativo del artculo 3 del Pacto y se especifica en relacin con el nivel
y la naturaleza de las obligaciones de los Estados Partes a que se
refieren los prrafos 16 a 21 supra. En esa estrategia se debe prestar
atencin en particular a la eliminacin de la discriminacin en el goce de
los derechos econmicos, sociales y culturales.
34. Los Estados Partes deben reexaminar peridicamente la legislacin,
las polticas, las estrategias y los programas en relacin con los
derechos econmicos, sociales y culturales, y adoptarn los cambios
necesarios para que aqullos estn acordes con las obligaciones
resultantes del artculo 3 del Pacto.
35. Puede ser necesario adoptar medidas especiales provisionales para
acelerar el igual disfrute por la mujer de todos los derechos econmicos,
sociales y culturales y para mejorar la posicin de facto de la mujer14.
Las medidas especiales provisionales se deben distinguir de las
medidas de poltica y de las estrategias permanentes adoptadas para
lograr la igualdad del hombre y la mujer.
36. Se alienta a los Estados a que adopten medidas especiales
provisionales para acelerar el logro de la igualdad entre el hombre y la
mujer en el disfrute de los derechos previstos en el Pacto. Tales
medidas no deben considerarse discriminatorias en s mismas, ya que
se basan en la obligacin del Estado de eliminar las desventajas
causadas por las leyes, tradiciones y prcticas discriminatorias, pasadas
y presentes. La ndole, duracin y aplicacin de tales medidas deben
determinarse teniendo en cuenta la cuestin y el contexto especficos y
deben reajustarse cuando las circunstancias lo requieran. Los
resultados de esas medidas deberan supervisarse para interrumpir
stas cuando se hayan alcanzado los objetivos para los que se
adoptaron. 14 Vase a este respecto la Recomendacin general N 25
sobre el prrafo 1 del artculo 4 de la Convencin sobre la eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra la mujer, adoptada por el
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, la
Observacin general N 13 del PDESC y los Principios de Limburgo
sobre la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales. E/C.12/2005/4 pgina 10
37. El derecho de las personas y los grupos a participar en el proceso
de adopcin de decisiones que puedan influir en su desarrollo debe ser
parte integrante de todo programa, poltica o actividad concebidos para
que el Gobierno cumpla sus obligaciones en virtud del artculo 3 del
Pacto.
B. Remedios y responsabilidad
38. Las polticas y estrategias nacionales deben prever el
establecimiento de mecanismos e instituciones eficaces, en caso de que
no existan, con inclusin de autoridades administrativas, mediadores y
otros rganos nacionales en materia de derechos humanos, as como
tribunales. Todos estos rganos deben investigar y examinar las
presuntas infracciones del artculo 3 y ofrecer remedios apropiados. En
cuanto a los Estados Partes, deben velar por que dichos remedios se
apliquen efectivamente. C. Indicadores y bases de referencia
39. En las estrategias y polticas nacionales se deben establecer
indicadores y bases de referencia apropiados en relacin con el derecho
al goce por el hombre y la mujer en pie de igualdad de los derechos
econmicos, sociales y culturales, con objeto de supervisar eficazmente
el cumplimiento por el Estado Parte de las obligaciones resultantes a
este respecto del Pacto. Se necesitan estadsticas desglosadas, con
calendarios especficos, para medir el ejercicio progresivo, en su caso,
de los derechos econmicos, sociales y culturales por parte de hombres
y mujeres.
IV. VIOLACIONES
40. Los Estados Partes deben cumplir su obligacin inmediata y
primordial de garantizar la igualdad de derechos del hombre y la mujer
al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales.
41. El principio de igualdad del hombre y la mujer es fundamental para
el disfrute de cada uno de los derechos especficos enumerados en el
Pacto. La omisin del deber de garantizar la igualdad de fondo y de
forma en el disfrute de cada uno de esos derechos constituye una
violacin del derecho respectivo. El disfrute en condiciones de igualdad
de los derechos econmicos, sociales y culturales exige la eliminacin
de la discriminacin de jure y de facto. La omisin del deber de adoptar,
aplicar y vigilar los efectos de las leyes, polticas y programas orientados
a eliminar la discriminacin de jure y de facto en lo que respecta a cada
uno de los derechos enumerados en los artculos 6 a 15 del Pacto
constituye una violacin de los mismos. 42. La violacin de los derechos
contenidos en el Pacto puede producirse por la accin directa, la
inaccin u omisin de los Estados Partes o de sus instituciones u
organismos en los planos nacional y local. La adopcin y aplicacin de
medidas regresivas que afecten a la igualdad del derecho del hombre y
la mujer en cuanto al disfrute de todos los derechos enunciados en el
Pacto constituye una violacin del artculo 3.

Observacin general N 20.

La no discriminacin y los derechos econmicos, sociales y
culturales (artculo 2, prrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales)

I. INTRODUCCIN PREMISAS BSICAS

1. La discriminacin dificulta el ejercicio de los derechos econmicos,
sociales y culturales de una parte considerable de la poblacin mundial. El
crecimiento econmico no ha conducido por s mismo a un desarrollo
sostenible y hay personas y grupos de personas que siguen enfrentando
desigualdades socioeconmicas, a menudo como consecuencia de
arraigados patrones histricos y de formas contemporneas de
discriminacin.
2. La no discriminacin y la igualdad son componentes fundamentales de
las normas internacionales de derechos humanos y son esenciales a los
efectos del goce y el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y
culturales. Segn el artculo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (el "Pacto"), los Estados partes deben
"garantizar el ejercicio de los derechos [que en l se enuncian] sin
discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin,
opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin
econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social".
3. Los principios de no discriminacin e igualdad estn reconocidos
adems en todo el Pacto. En el prembulo se destacan los "derechos
iguales e inalienables" de todos, y se reconoce expresamente el derecho
de "todas las personas" al ejercicio de los distintos derechos previstos en
el Pacto en relacin, entre otras cosas, con el trabajo, condiciones de
trabajo equitativas y satisfactorias, las libertades de los sindicatos, la
seguridad social, un nivel de vida adecuado, la salud, la educacin y la
participacin en la vida cultural.
4. En el Pacto se hace tambin referencia expresa a la discriminacin y la
igualdad con respecto a algunos derechos individuales. En el artculo 3 se
pide a los Estados que se comprometan a asegurar a los hombres y a las
mujeres igual ttulo a gozar de todos los derechos enunciados en el Pacto,
y en el artculo 7 se hace referencia al derecho a "un salario igual por
trabajo de igual valor" y a "igual oportunidad para todos de ser
promovidos" en el trabajo. El artculo 10 dispone que se debe conceder
especial proteccin a las madres durante un perodo de tiempo razonable
antes y despus del parto y que se deben adoptar medidas especiales en
favor de todos los nios y adolescentes, sin discriminacin alguna. En el
artculo 13 se dispone que "la enseanza primaria debe ser obligatoria y
asequible a todos gratuitamente" y que "la enseanza superior debe
hacerse igualmente accesible a todos".
5. En el Artculo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas y el artculo 2.1 de
la Declaracin Universal de Derechos Humanos se prohbe la
discriminacin respecto del goce de los derechos econmicos, sociales y
culturales. Los tratados internacionales sobre la discriminacin racial,
sobre la discriminacin contra las mujeres y sobre los derechos de los
refugiados, los aptridas, los nios, los trabajadores migratorios y sus
familiares y las personas con discapacidad incluyen el ejercicio de los
derechos econmicos, sociales y culturales{1}, mientras que otros
tratados exigen la eliminacin de toda discriminacin en mbitos
concretos, como el empleo y la educacin{2}. Adems de la disposicin
comn sobre igualdad y no discriminacin del Pacto y del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el artculo 26 de este Pacto
contiene una garanta independiente de proteccin igual y efectiva de la
ley y ante la ley{3}.
6. En anteriores observaciones generales el Comit examin la aplicacin
del principio de la no discriminacin a los derechos concretos reconocidos
en el Pacto en relacin con la vivienda, la alimentacin, la educacin, la
salud, el agua, los derechos de autor, el trabajo y la seguridad social{4}.
Adems, la Observacin general N 16 concierne a la obligacin de los
Estados partes, en virtud del artculo 3 del Pacto, de asegurar la igualdad
entre los gneros, y las Observaciones generales Nos. 5 y 6 se refieren a
los derechos de las personas con discapacidad y de las personas de
edad, respectivamente{5}. La presente observacin general tiene por
objeto aclarar la comprensin por el Comit del artculo 2.2 del Pacto
incluidos el alcance de las obligaciones del Estado (parte II), los motivos
prohibidos de discriminacin (parte III) y la aplicacin en el plano nacional
(parte IV).
II. ALCANCE DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO
7. La no discriminacin es una obligacin inmediata y de alcance general
en el Pacto. El artculo 2.2 dispone que los Estados partes garantizarn el
ejercicio de cada uno de los derechos econmicos, sociales y culturales
enunciados en el Pacto, sin discriminacin alguna, y solo puede aplicarse
en conjuncin con esos derechos. Cabe sealar que por discriminacin se
entiende toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia u otro trato
diferente que directa o indirectamente se base en los motivos prohibidos
de discriminacin y que tenga por objeto o por resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos reconocidos en el Pacto{6}. La discriminacin
tambin comprende la incitacin a la discriminacin y el acoso.
8. Para que los Estados partes puedan "garantizar" el ejercicio sin
discriminacin de los derechos recogidos en el Pacto, hay que erradicar la
discriminacin tanto en la forma como en el fondo{7}:
a) Discriminacin formal. Para erradicar la discriminacin formal es
preciso asegurar que la Constitucin, las leyes y las polticas de un Estado
no discriminen por ninguno de los motivos prohibidos; por ejemplo, las
leyes deberan asegurar iguales prestaciones de seguridad social a las
mujeres independientemente de su estado civil.
b) Discriminacin sustantiva. Abordando nicamente la forma no se
conseguira la igualdad sustantiva prevista y definida en el artculo 2.2{8}.
En el disfrute efectivo de los derechos recogidos en el Pacto influye con
frecuencia el hecho de que una persona pertenezca a un grupo
caracterizado por alguno de los motivos prohibidos de discriminacin.
Para eliminar la discriminacin en la prctica se debe prestar suficiente
atencin a los grupos o individuos que sufren injusticias histricas o son
vctimas de prejuicios persistentes en lugar de limitarse a comparar el
trato formal que reciben las personas en situaciones similares. Los
Estados partes deben, por tanto, adoptar de forma inmediata las medidas
necesarias para prevenir, reducir y eliminar las condiciones y actitudes
que generan o perpetan la discriminacin sustantiva o de facto. Por
ejemplo, asegurar que todas las personas tengan igual acceso a una
vivienda adecuada y a agua y saneamiento ayudar a superar la
discriminacin de que son objeto las mujeres, las nias y las personas que
viven en asentamientos informales y zonas rurales.
9. Para erradicar la discriminacin sustantiva en ocasiones los Estados
partes pueden verse obligados a adoptar medidas especiales de carcter
temporal que establezcan diferencias explcitas basadas en los motivos
prohibidos de discriminacin. Esas medidas sern legtimas siempre que
supongan una forma razonable, objetiva y proporcionada de combatir la
discriminacin de facto y se dejen de emplear una vez conseguida una
igualdad sustantiva sostenible. Aun as, algunas medidas positivas quizs
deban tener carcter permanente, por ejemplo, la prestacin de servicios
de interpretacin a los miembros de minoras lingsticas y a las personas
con deficiencias sensoriales en los centros de atencin sanitaria.
10. Tanto las formas directas como las formas indirectas de trato
diferencial constituyen discriminacin conforme al artculo 2.2 del Pacto:
a) Hay discriminacin directa cuando un individuo recibe un trato menos
favorable que otro en situacin similar por alguna causa relacionada con
uno de los motivos prohibidos de discriminacin, por ejemplo, cuando la
contratacin para puestos en instituciones educativas o culturales se basa
en las opiniones polticas de los solicitantes de empleo o los empleados.
Tambin constituyen discriminacin directa aquellos actos u omisiones
que causen perjuicio y se basen en alguno de los motivos prohibidos de
discriminacin cuando no exista una situacin similar comparable (por
ejemplo, en el caso de una embarazada).
b) La discriminacin indirecta hace referencia a leyes, polticas o
prcticas en apariencia neutras pero que influyen de manera
desproporcionada en los derechos del Pacto afectados por los motivos
prohibidos de discriminacin. Por ejemplo, exigir una partida de
nacimiento para poder matricularse en una escuela puede ser una forma
de discriminar a las minoras tnicas o a los no nacionales que no posean,
o a quienes se hayan denegado, esas partidas.
Esfera privada
11. A menudo se observan casos de discriminacin en la familia, el lugar
de trabajo y otros sectores de la sociedad. Por ejemplo, los actores del
sector privado de la vivienda (como los propietarios de viviendas privadas,
los proveedores de crdito o los proveedores de viviendas pblicas)
pueden negar directa o indirectamente el acceso a una vivienda o a
hipotecas por motivos de etnia, estado civil, discapacidad u orientacin
sexual, mientras que algunas familias pueden negarse a escolarizar a sus
hijas. Los Estados partes deben por lo tanto aprobar medidas, incluidas
leyes, para velar por que los individuos y entidades no apliquen los
motivos prohibidos de discriminacin en la esfera privada.
Discriminacin sistmica
12. El Comit ha constatado peridicamente que la discriminacin contra
algunos grupos subsiste, es omnipresente, est fuertemente arraigada en
el comportamiento y la organizacin de la sociedad y a menudo implica
actos de discriminacin indirecta o no cuestionada. Esta discriminacin
sistmica puede consistir en normas legales, polticas, prcticas o
actitudes culturales predominantes en el sector pblico o privado que
generan desventajas comparativas para algunos grupos y privilegios para
otros.
Alcance que puede tener la diferencia de trato
13. Todo trato diferencial por alguno de los motivos prohibidos se
considerar discriminatorio a menos que exista una causa razonable y
objetiva para dispensarlo. Ello entraa evaluar si el fin y los efectos de las
medidas o las omisiones de que se trate son legtimos y compatibles con
la naturaleza de los derechos recogidos en el Pacto, y si el nico fin que
se persigue es promover el bienestar general en una sociedad
democrtica. Tambin debe existir una relacin de proporcionalidad clara
y razonable entre el fin buscado y las medidas u omisiones y sus efectos.
La falta de recursos para no acabar con el trato discriminatorio no es una
justificacin objetiva y razonable, a menos que el Estado parte se haya
esforzado al mximo por utilizar todos los recursos de que dispone para
combatirlo y erradicarlo con carcter prioritario.
14. En derecho internacional se infringe el Pacto al no actuar de buena fe
para cumplir la obligacin enunciada en el artculo 2.2 de garantizar que
los derechos reconocidos en el Pacto se ejerzan sin discriminacin. Los
Estados partes pueden contravenir el Pacto mediante una omisin o una
accin directa, o incluso por conducto de sus instituciones u organismos
en los planos nacional y local. Los Estados partes deben asegurarse
asimismo de no incurrir en prcticas discriminatorias en la asistencia y la
cooperacin internacionales, y adoptar medidas para velar por que los
actores sometidos a su jurisdiccin tampoco lo hagan.
III. MOTIVOS PROHIBIDOS DE DISCRIMINACIN
15. En el artculo 2.2 se enumeran como motivos prohibidos de
discriminacin "la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin
poltica o de otra ndole, el origen nacional o social, la posicin econmica,
el nacimiento o cualquier otra condicin social". La inclusin de "cualquier
otra condicin social" indica que esta lista no es exhaustiva y que pueden
incluirse otros motivos en esta categora. Ms adelante se analizan los
motivos expresos y varios motivos implcitos comprendidos en la categora
de "cualquier otra condicin social". Los ejemplos de trato diferencial que
se presentan en esta seccin son meramente ilustrativos y no pretenden
reflejar la totalidad de los posibles tratos discriminatorios existentes en
relacin con el motivo prohibido en cuestin ni demostrar que ese trato
preferencial es discriminatorio en toda circunstancia.
Pertenencia a un grupo
16. Al determinar si alguien est comprendido en una categora respecto
de la cual existen uno o ms motivos prohibidos de discriminacin, la
decisin se basar, a menos que exista una justificacin para no hacerlo,
en la autoidentificacin del individuo en cuestin. La pertenencia tambin
incluye la asociacin con un grupo afectado por uno de los motivos
prohibidos (por ejemplo, el hecho de ser progenitor de un nio con
discapacidad) o la percepcin por otras personas de que un individuo
forma parte de uno de esos grupos (por ejemplo, en el caso de una
persona cuyo color de piel se asemeje al de los miembros de un grupo o
que apoye los derechos de un grupo o haya pertenecido a ese grupo).
Discriminacin mltiple{9}
17. Algunos individuos o grupos sufren discriminacin por ms de uno de
los motivos prohibidos, por ejemplo las mujeres pertenecientes a una
minora tnica o religiosa. Esa discriminacin acumulativa afecta a las
personas de forma especial y concreta y merece particular consideracin
y medidas especficas para combatirla.
A. Motivos expresos
18. El Comit ha planteado permanentemente la preocupacin respecto
de la discriminacin formal y sustantiva con respecto a muy diversos
derechos del Pacto en contra de los pueblos indgenas y las minoras
tnicas, entre otros.
Raza y color
19. El Pacto y muchos otros tratados, como la Convencin Internacional
sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial,
prohben la discriminacin por motivos de "raza y color", lo que incluye el
origen tnico de las personas. La utilizacin del trmino "raza" en el Pacto
o en la presente observacin general no implica la aceptacin de teoras
que tratan de probar la existencia de razas humanas distintas{10}.
Sexo
20. El Pacto garantiza la igualdad de derechos de hombres y mujeres en
cuanto al goce de los derechos econmicos, sociales y culturales{11}.
Desde la aprobacin del Pacto, el concepto de "sexo" como causa
prohibida ha evolucionado considerablemente para abarcar no solo las
caractersticas fisiolgicas sino tambin la creacin social de estereotipos,
prejuicios y funciones basadas en el gnero que han dificultado el ejercicio
de los derechos econmicos, sociales y culturales en igualdad de
condiciones. De este modo, constituiran discriminacin la negativa a
contratar a una mujer porque pueda quedar embarazada o asignar
predominantemente empleos de bajo nivel o a tiempo parcial a mujeres
por considerar, de forma estereotipada, que no estn dispuestas a
consagrarse a su trabajo como se consagrara un hombre. La denegacin
de la licencia de paternidad puede constituir tambin discriminacin
respecto de los hombres.
Idioma
21. La discriminacin por motivos de idioma suele guardar estrecha
relacin con el trato desigual por motivos de origen nacional o tnico. Las
barreras lingsticas pueden dificultar el goce de muchos de los derechos
culturales reconocidos en el Pacto, incluido el derecho a participar en la
vida cultural garantizado en el artculo 15. Por lo tanto, la informacin
sobre los servicios pblicos, por ejemplo, debe estar disponible, en la
medida de lo posible, en las lenguas minoritarias, y los Estados partes
deben asegurarse de que todo requisito lingstico en las esferas del
empleo y la educacin se base en criterios razonables y objetivos.
Religin
22. El trmino religin debe entenderse de forma amplia, de conformidad
con el derecho internacional. Este motivo prohibido de discriminacin
comprende la religin o creencia que se elija (o el hecho de no profesar
ninguna), individualmente o en una comunidad, que se manifieste pblica
o privadamente en el culto, la observancia, la prctica y la
enseanza{12}. Puede haber discriminacin religiosa, por ejemplo,
cuando no se da acceso a una minora religiosa a la universidad, al
empleo, o a los servicios de atencin de salud a causa de su religin.
Opinin poltica o de otra ndole
23. Las opiniones polticas y de otra ndole son a menudo motivo de trato
discriminatorio, que incluye tanto el hecho de tener y manifestar opiniones
como la pertenencia a asociaciones, sindicatos o partidos polticos sobre
la base de la afinidad de opiniones. Por ejemplo, el acceso a planes de
asistencia alimentaria no debe estar subordinado a la manifestacin de
adhesin a un partido poltico determinado.
Origen nacional o social
24. El "origen nacional" se refiere al Estado, la nacin o el lugar de origen
de una persona. Esas circunstancias pueden determinar que una persona
o un grupo de personas sufran una discriminacin sistmica en el ejercicio
de los derechos que les confiere el Pacto. El "origen social" se refiere a la
condicin social que hereda una persona, como se examina en mayor
profundidad ms adelante en el contexto de la discriminacin por motivos
relacionados con la "posicin econmica", la discriminacin basada en la
ascendencia como parte de la discriminacin por "nacimiento" y la
discriminacin por motivos relacionados con la "situacin econmica y
social"{13}.
Posicin econmica
25. La posicin econmica, como motivo prohibido de discriminacin, es
un concepto amplio que incluye los bienes races (por ejemplo, la
propiedad o tenencia de tierras) y los bienes personales (por ejemplo, la
propiedad intelectual, los bienes muebles o la renta) o la carencia de ellos.
El Comit ya ha sealado antes que algunos de los derechos recogidos
en el Pacto, como el acceso a servicios de abastecimiento de agua o la
proteccin contra el desahucio, no deben depender de la situacin en que
se encuentre una persona en cuanto a la tenencia de la tierra, como el
hecho de vivir en un asentamiento informal{14}.
Nacimiento
26. La discriminacin por motivos de nacimiento est prohibida y el
artculo 10.3 del Pacto dispone expresamente, por ejemplo, que se deben
adoptar medidas especiales en favor de todos los nios y adolescentes,
"sin discriminacin alguna por razn de filiacin". Por tanto, no deber
darse un trato distinto a quienes nazcan fuera de matrimonio, tengan
padres aptridas o sean adoptados, ni tampoco a sus familias. El
nacimiento como motivo prohibido de discriminacin tambin incluye la
ascendencia, especialmente sobre la base de la casta o sistemas
similares de condicin heredada{15}. Los Estados partes deben adoptar
medidas, por ejemplo, para prevenir, prohibir y eliminar las prcticas
discriminatorias dirigidas contra miembros de comunidades basadas en la
ascendencia y actuar contra la difusin de ideas de superioridad e
inferioridad en funcin de la ascendencia.
B. Otra condicin social{16}
27. El carcter de la discriminacin vara segn el contexto y evoluciona
con el tiempo. Por lo tanto, la discriminacin basada en "otra condicin
social" exige un planteamiento flexible que incluya otras formas de trato
diferencial que no puedan justificarse de forma razonable y objetiva y
tengan un carcter comparable a los motivos expresos reconocidos en el
artculo 2.2. Estos motivos adicionales se reconocen generalmente
cuando reflejan la experiencia de grupos sociales vulnerables que han
sido marginados en el pasado o que lo son en la actualidad. En las
observaciones generales y finales del Comit se han sealado varios de
estos motivos, que se describen en mayor detalle a continuacin, aunque
sin intencin de ser exhaustivos. Otros posibles motivos prohibidos de
discriminacin podran ser la capacidad jurdica de una persona por el
hecho de estar encarcelada o detenida, o por hallarse internada en una
institucin psiquitrica de forma involuntaria, o una interseccin de dos
causas prohibidas de discriminacin, como en el caso que se deniega un
servicio social a alguien por ser mujer y tener una discapacidad.
Discapacidad
28. En la Observacin general N 5 el Comit defini la discriminacin
contra las personas con discapacidad{17} como "toda distincin,
exclusin, restriccin, preferencia o denegacin de ajustes razonables
sobre la base de la discapacidad, cuyo efecto es anular u obstaculizar el
reconocimiento, el disfrute o el ejercicio de derechos econmicos, sociales
o culturales"{18}. Debe incluirse en la legislacin nacional la denegacin
de ajustes razonables como un motivo prohibido de discriminacin en
razn de la discapacidad{19}. Los Estados partes deben ocuparse de la
discriminacin, como la prohibicin relativa al derecho a la educacin, y la
denegacin de ajustes razonables en lugares pblicos, como instalaciones
sanitarias pblicas, y en el lugar de trabajo{20}, por ejemplo, mientras los
lugares de trabajo estn organizados y construidos de forma que sean
inaccesibles para las personas que se desplazan en sillas de ruedas, se
estar negando efectivamente a esas personas el derecho a trabajar.
Edad
29. La edad es un motivo prohibido de discriminacin en diversos
contextos. El Comit ha destacado la necesidad de ocuparse de la
discriminacin contra los trabajadores desempleados de ms edad que
buscan trabajo o acceso a la capacitacin y readiestramiento profesional,
y contra las personas de ms edad que viven en la pobreza con acceso
desigual a las pensiones universales de las personas de ms edad como
resultado de su lugar de residencia{21}. Con respecto a los jvenes, el
acceso desigual de los adolescentes a los servicios de salud sexual y
reproductiva equivale a discriminacin.
Nacionalidad
30. No se debe impedir el acceso a los derechos amparados en el Pacto
por razones de nacionalidad{22}, por ejemplo, todos los nios de un
Estado, incluidos los indocumentados, tienen derecho a recibir una
educacin y una alimentacin adecuada y una atencin sanitaria
asequible. Los derechos reconocidos en el Pacto son aplicables a todos,
incluidos los no nacionales, como los refugiados, los solicitantes de asilo,
los aptridas, los trabajadores migratorios y las vctimas de la trata
internacional, independientemente de su condicin jurdica y de la
documentacin que posean{23}.
Estado civil y situacin familiar
31. El estado civil y la situacin familiar pueden establecer distinciones
entre individuos por el hecho, entre otras cosas, de estar casados o no, de
estar casados en un determinado rgimen, de formar parte de una pareja
de hecho o tener una relacin no reconocida por la ley, de ser divorciados
o viudos, de vivir con ms parientes que los estrictamente pertenecientes
al ncleo familiar o de tener distintos tipos de responsabilidades con hijos
y personas a cargo o un cierto nmero de hijos. La diferencia de trato en
el acceso a las prestaciones de la seguridad social en funcin de si una
persona est casada o no debe justificarse con criterios razonables y
objetivos. Tambin puede producirse discriminacin cuando una persona
no puede ejercer un derecho consagrado en el Pacto como consecuencia
de su situacin familiar, o slo puede hacerlo con el consentimiento del
cnyuge o el consentimiento o el aval de un pariente.
Orientacin sexual e identidad de gnero
32. En "cualquier otra condicin social", tal y como se recoge en el artculo
2.2 del Pacto, se incluye la orientacin sexual{24}. Los Estados partes
deben cerciorarse de que las preferencias sexuales de una persona no
constituyan un obstculo para hacer realidad los derechos que reconoce
el Pacto, por ejemplo, a los efectos de acceder a la pensin de viudedad.
La identidad de gnero tambin se reconoce como motivo prohibido de
discriminacin. Por ejemplo, los transgnero, los transexuales o los
intersexo son vctimas frecuentes de graves violaciones de los derechos
humanos, como el acoso en las escuelas o en el lugar de trabajo{25}.
Estado de salud
33. El estado de salud se refiere a la salud fsica o mental de una
persona{26}. Los Estados partes deben garantizar que el estado de
salud efectivo o sobreentendido de una persona no constituya un
obstculo para hacer realidad los derechos garantizados en el Pacto. Los
Estados a menudo se escudan en la proteccin de la salud pblica para
justificar restricciones de los derechos humanos relacionadas con el
estado de salud de una persona. Sin embargo, muchas de esas
restricciones son discriminatorias, por ejemplo, la de dispensar un trato
distinto a una persona infectada por el VIH en lo que respecta al acceso a
la educacin, el empleo, la atencin sanitaria, los viajes, la seguridad
social, la vivienda o el asilo{27}. Los Estados partes deben adoptar
medidas tambin para combatir la estigmatizacin generalizada que
acompaa a ciertas personas por su estado de salud, por ejemplo, por ser
enfermos mentales, por tener enfermedades debilitantes, como la lepra, o
por haber sufrido fstula obsttrica en el caso de las mujeres, que a
menudo obstaculiza su pleno goce de los derechos consagrados en el
Pacto. Negar a un individuo el acceso a un seguro mdico por su estado
de salud ser discriminatorio si esa diferencia de trato no se justifica con
criterios razonables y objetivos.
Lugar de residencia
34. El ejercicio de los derechos reconocidos en el Pacto no debe
depender del lugar en que resida o haya residido una persona, ni estar
determinado por l. Por ejemplo, no debe depender del hecho de vivir o
estar inscrito en una zona urbana o rural o en un asentamiento formal o
informal, ni de ser un desplazado interno o llevar un estilo de vida nmada
tradicional. Es preciso erradicar, en la prctica, las disparidades entre
localidades y regiones, por ejemplo, garantizando la distribucin uniforme,
en cuanto al acceso y la calidad, de los servicios sanitarios de atencin
primaria, secundaria y paliativa.
Situacin econmica y social
35. Las personas o grupos no deben ser objeto de un trato arbitrario por el
simple hecho de pertenecer a un determinado grupo econmico o social o
a un determinado estrato de la sociedad. Por ejemplo, pertenecer a un
sindicato no debe afectar al empleo de una persona, ni a sus
oportunidades de promocin. La situacin social de una persona, como el
hecho de vivir en la pobreza o de carecer de hogar, puede llevar
aparejados discriminacin, estigmatizacin y estereotipos negativos
generalizados que con frecuencia hacen que la persona no tenga acceso
a educacin y atencin de salud de la misma calidad que los dems, o a
que se le deniegue o limite el acceso a lugares pblicos.
IV. APLICACIN EN EL PLANO NACIONAL
36. Adems de abstenerse de discriminar, los Estados partes deben
adoptar medidas concretas, deliberadas y especficas para asegurar la
erradicacin de cualquier tipo de discriminacin en el ejercicio de los
derechos recogidos en el Pacto. Los individuos y grupos de individuos que
pertenezcan a alguna de las categoras afectadas por uno o varios de los
motivos prohibidos de discriminacin deben poder participar en los
procesos de toma de decisiones relativas a la seleccin de esas medidas.
Los Estados partes deben evaluar peridicamente si las medidas
escogidas son efectivas en la prctica.
Medidas legislativas
37. La aprobacin de leyes para combatir la discriminacin es
indispensable para dar cumplimiento al artculo 2.2. Se insta por lo tanto a
los Estados partes a adoptar legislacin que prohba expresamente la
discriminacin en la esfera de los derechos econmicos, sociales y
culturales. Esa legislacin debe tener por fin eliminar la discriminacin
formal y sustantiva, atribuir obligaciones a los actores pblicos y privados
y abarcar los motivos prohibidos de discriminacin analizados en los
prrafos anteriores. Tambin deben revisarse peridicamente, y
modificarse en caso necesario, las dems leyes, para asegurarse de que
no discriminen, ni formal ni sustantivamente, en relacin con el ejercicio y
el goce de los derechos recogidos en el Pacto.
Polticas, planes y estrategias
38. Los Estados partes deben asegurarse de que existan, y se apliquen,
planes de accin, polticas y estrategias para combatir la discriminacin
formal y sustantiva en relacin con los derechos recogidos en el Pacto,
tanto en el sector pblico como en el privado. Esos planes, polticas y
estrategias deben abarcar a todos los grupos afectados por los motivos
prohibidos de discriminacin, y se alienta a los Estados partes a que,
entre otras posibles iniciativas, adopten medidas especiales de carcter
temporal para acelerar la consecucin de la igualdad. Las polticas
econmicas, como las asignaciones presupuestarias y las medidas
destinadas a estimular el crecimiento econmico, deben prestar atencin
a la necesidad de garantizar el goce efectivo de los derechos sin
discriminacin alguna. Debe exigirse a las instituciones pblicas y
privadas que elaboren planes de accin para combatir la discriminacin, y
el Estado debe educar y capacitar a los funcionarios pblicos, y poner esa
capacitacin tambin a disposicin de los jueces y los candidatos a
puestos del sistema judicial. La enseanza de los principios de igualdad y
no discriminacin debe integrarse en el marco de una educacin
multicultural e incluyente, tanto acadmica como extraacadmica,
destinada a erradicar los conceptos de superioridad o inferioridad basados
en los motivos prohibidos de discriminacin y a promover el dilogo y la
tolerancia entre los distintos grupos de la sociedad. Los Estados partes
tambin deben adoptar medidas adecuadas de prevencin para evitar que
se creen nuevos grupos marginados.
Eliminacin de la discriminacin sistmica
39. Los Estados partes deben adoptar un enfoque proactivo para eliminar
la segregacin y la discriminacin sistmicas en la prctica. Para combatir
la discriminacin ser necesario, por lo general, un planteamiento integral
que incluya una diversidad de leyes, polticas y programas, incluidas
medidas especiales de carcter temporal. Los Estados partes deben
considerar la posibilidad de emplear incentivos o sanciones para alentar a
los actores pblicos y privados a modificar su actitud y su comportamiento
frente a los individuos y grupos de individuos que son objeto de
discriminacin sistmica. A menudo son necesarios un liderazgo pblico,
programas de creacin de conciencia sobre la discriminacin sistmica y
la adopcin de medidas contra la incitacin a la discriminacin. En
muchos casos, para eliminar la discriminacin sistmica ser necesario
dedicar ms recursos a grupos que tradicionalmente han sido
desatendidos. Dada la persistente hostilidad contra ciertos grupos, deber
prestarse especial atencin a asegurar que los funcionarios y otras
personas apliquen las leyes y las polticas en la prctica.
Recursos y rendicin de cuentas
40. En los planes, las polticas, las estrategias y la legislacin nacionales
debe preverse el establecimiento de mecanismos e instituciones que
aborden de manera eficaz el carcter individual y estructural del dao
ocasionado por la discriminacin en la esfera de los derechos
econmicos, sociales y culturales. Entre las instituciones que se ocupan
de las denuncias de discriminacin se suelen incluir los tribunales, las
autoridades administrativas, las instituciones nacionales de derechos
humanos y/o los defensores del pueblo, que deben ser accesibles a todos
sin discriminacin alguna. Estas instituciones deben investigar o juzgar las
denuncias que se consideren pertinentes y abordar en forma
independiente las presuntas violaciones relacionadas con el artculo 2.2,
incluidas las acciones u omisiones de actores privados. Por lo que
respecta a la carga de la prueba en el caso de las demandas, cuando
sean las autoridades u otro demandado quienes tengan conocimiento
exclusivo de la totalidad o parte de los hechos y acontecimientos a que
esta haga referencia, la carga de la prueba recaer en las autoridades o el
otro demandado, respectivamente. Las autoridades deben estar
facultadas para proporcionar recursos eficaces, como indemnizacin,
reparacin, restitucin, rehabilitacin, garantas de que no se repetir el
hecho y excusas pblicas, y los Estados partes deben velar por la
aplicacin efectiva de esas medidas. Estas instituciones deben, en la
medida de lo posible, interpretar las garantas jurdicas internas de
igualdad y no discriminacin de manera que faciliten y promuevan la plena
proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales{28}.
Supervisin, indicadores y elementos de comparacin
41. Los Estados partes estn obligados a supervisar efectivamente la
aplicacin de las medidas encaminadas a cumplir lo dispuesto en el
artculo 2.2 del Pacto. Como parte de la supervisin deben evaluarse las
medidas adoptadas y los resultados obtenidos en lo que respecta a la
eliminacin de la discriminacin. En las estrategias, las polticas y los
planes nacionales deben utilizarse indicadores y elementos de
comparacin apropiados, desglosados en funcin de los motivos
prohibidos de discriminacin{29}.
 INFORME N 4/01*
CASO 11.625
MARA EUGENIA MORALES DE SIERRA
GUATEMALA
19 de enero de 2001

I. HECHOS DENUNCIADOS

1, El 22 de febrero de 1995, la Comisin Interamericana de Derechos

Humanos (en adelante, la Comisin) recibi una peticin de fecha 8 de febrero de 1995
en la que se alegaba que los artculos 109, 110, 113, 114, 115, 131, 133, 255 y 317 del
Cdigo Civil de la Repblica de Guatemala (en adelante, el Cdigo Civil), que definen el
papel de cada cnyuge dentro del matrimonio, establecen distinciones entre hombres y
mujeres que son discriminatorias y violatorias de los artculos 1(1), 2, 17 y 24 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la Convencin
Americana).

2. Los peticionarios, el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional y

Mara Eugenia Morales de Sierra, indicaron que el artculo 109 del Cdigo Civil confiere al
marido la representacin conyugal, en tanto que el artculo 115 establece las instancias
excepcionales en las que esta autoridad puede ser ejercida por la esposa. El artculo 131
faculta al esposo para administrar el patrimonio conyugal, en tanto que el artculo 133
dispone las excepciones limitadas a esta norma. El artculo 110 se refiere a las
responsabilidades dentro del matrimonio, confiriendo a la esposa el derecho y la
obligacin especial de cuidar de los hijos menores y del hogar. El artculo 113 dispone
que una mujer casada slo puede ejercer una profesin o tener un empleo cuando ello
no perjudique sus funciones de madre y ama de casa. Afirman que, de acuerdo con el
artculo 114, el marido puede oponerse a las actividades fuera del hogar de la mujer
toda vez que la sustente y tenga razones justificadas. En caso de controversia respecto a
lo anterior, corresponder la decisin a un juez. El artculo 255 confiere al marido la
responsabilidad primaria de representar a los hijos de la unin matrimonial y de
administrar sus bienes. El artculo 317 dispone que, por virtud de su sexo, la mujer
puede ser eximida del ejercicio de ciertas formas de tutela.

3. Los peticionarios declararon que la constitucionalidad de estas

disposiciones jurdicas se haba impugnado ante la Corte de Constitucionalidad de
Guatemala en el caso 84-92. En respuesta a ello, la Corte haba dictaminado que las
distinciones eran constitucionales pues, entre otras cosas, ofrecan certeza jurdica en la
asignacin de las funciones dentro del matrimonio. Los peticionarios solicitaron que la
Comisin determinara que esas disposiciones del Cdigo Civil son incompatibles in
abstracto con las garantas dispuestas en los artculos 1(1), 2, 17 y 24 de la Convencin
Americana.

4. La Comisin seal a los peticionarios que identificaran vctimas concretas,

ya que ello era requerido bajo su sistema de casos. El 23 de abril de 1997 los
peticionarios presentaron por escrito a Mara Eugenia Morales de Sierra como la vctima
concreta en el caso.

II. TRMITE ANTE LA COMISIN

5. De conformidad con la presentacin de la peticin del 14 de marzo de

1995, los peticionarios enviaron a la Comisin una copia de la sentencia pronunciada por
la Corte de Constitucionalidad en el caso 84-92. La Comisin inici el caso 11.625 el 6
de mayo de 1996, envindose las partes pertinentes de la peticin a la Repblica de
Guatemala (en adelante, el Estado o el Estado guatemalteco), solicitndole que
remitiera informacin dentro de un plazo de 90 das.

6. El Estado solicit prrroga del plazo para responder mediante una nota
del 6 de agosto de 1996. En una nota del 7 de agosto de 1996, la Comisin indic que
conceda una prrroga de 30 das.

7. La respuesta del Estado fue recibida el 10 de diciembre de 1996 y se

enviaron las partes pertinentes de la misma a los peticionarios, solicitando sus
observaciones.

8. De acuerdo con la solicitud de los peticionarios, la Comisin concedi una

audiencia para abordar la admisibilidad del caso 11.625 en el curso del 93 perodo
ordinario de sesiones. Al concluir esa audiencia, celebrada el 10 de octubre de 1996 en
la sede de la Comisin, las partes acordaron que aqulla examinara la materia en el
prximo perodo de sesiones para abordar los desarrollos y evaluar la viabilidad de
resolver el caso mediante el procedimiento de solucin amistosa iniciado.

9. La informacin adicional que aportaron los peticionarios durante la

audiencia fue transmitida formalmente al Estado mediante una nota del 15 de octubre de
1996, solicitndole sus observaciones.

10. El 13 de diciembre de 1996, el Estado transmiti un informe a la

Comisin sobre las acciones pendientes para la reforma del Cdigo Civil, as como el
texto de la Ley para prevenir, sancionar y castigar la violencia intrafamiliar, aprobada
por el Congreso por decreto nmero 97-96, que entrara en vigor el 28 de diciembre de
1996. Esta informacin fue remitida a los peticionarios por nota del 9 de enero de
1997.

11. De acuerdo con la solicitud presentada por los peticionarios el 24 de

enero de 1997, la Comisin celebr una audiencia sobre este caso en su sede, el 5 de
marzo de 1997, en el curso del 95 perodo ordinario de sesiones. La Comisin pregunt
a los peticionarios si estaban solicitando una determinacin in abstracto o presentando una
denuncia individual. Los peticionarios indicaron que, en el caso concreto, Mara Eugenia
Morales Acea de Sierra haba sido directamente afectada por la legislacin impugnada, y
tambin representaba a otras mujeres vctimas en Guatemala. La Comisin les solicit
que formalizaran por escrito la condicin de vctima de Mara Eugenia Morales de Sierra,
para dar cumplimiento a sus disposiciones reglamentarias y proceder a tramitar esta
peticin bajo su sistema de casos.

12. Los peticionarios formalizaron la condicin de vctima de Mara Eugenia

Morales de Sierra en comunicacin del 23 de abril de 1997, fecha desde la cual se
considera establecida en el expediente tal condicin. Las partes pertinentes de esta
comunicacin fueron remitidas al Estado, solicitndole sus observaciones, mediante nota
del 9 de junio de 1997.

13. El 10 de julio de 1997, el Gobierno present un breve escrito con

informacin adicional que fue transmitida a los peticionarios para que presentaran sus
observaciones, mediante nota del 14 de julio de 1997.

14. El 28 de julio de 1997, los peticionarios presentaron a la Comisin

documentacin complementando su escrito del 23 de abril de 1997. La documentacin
fue transmitida al Gobierno de Guatemala el 14 de agosto de 1997 para recabar sus
observaciones.
 15. De acuerdo con lo solicitado por los peticionarios, la Comisin celebr
otra audiencia sobre la admisibilidad del presente caso el 10 de octubre de 1997, en su
sede, en el curso del 97 perodo de sesiones. Luego de las averiguaciones instruidas
por la Comisin, el Estado indic que segua dispuesto a considerar la opcin de una
solucin amistosa. Los peticionarios indicaron su conviccin de que esta opcin haba
sido extensamente explorada pero no haba arrojado resultados positivos.

16. El 6 de marzo de 1998, la Comisin aprob el Informe 28/98,

declarando admisible el presente caso. Ese Informe fue remitido a ambas partes en
sendas notas del 2 de abril de 1998.[1]

17. Citando las deliberaciones en curso en relacin con la reforma de los

artculos pertinentes del Cdigo Civil, el 5 de mayo de 1998, el Estado solicit una
prrroga del plazo para presentar la informacin pertinente al Informe 28/98. La
Comisin concedi la prrroga hasta el 22 de junio de 1998 e inform a los peticionarios
de este extremo.

18. El Estado present un breve escrito de fecha 23 de junio de 1998, en el

que indicaba que segua dispuesto a iniciar negociaciones para una solucin amistosa y
solicitaba que, si esto fuera aceptado por los peticionarios, la Comisin suspendiera el
trmite de la materia. Este escrito fue remitido a los peticionarios, solicitando sus
observaciones, mediante nota del 16 de julio de 1998.

19. Los peticionarios presentaron un resumen de sus argumentos en

relacin con los mritos de las denuncias planteadas mediante una nota del 10 de agosto
de 1998. Las partes pertinentes de la misma fueron remitidas al Estado el 27 de agosto
de 1998.para que presentara sus observaciones.

III. POSICIN DE LAS PARTES

Posicin de los peticionarios

20. Desde que se inici este asunto, los peticionarios han sostenido que los
artculos del Cdigo Civil de Guatemala impugnados establecen distinciones entre el
hombre y la mujer que son discriminatorias y, por tanto, violan las normas de la
Convencin Americana. De acuerdo con su designacin de Mara Eugenia Morales de
Sierra como vctima en el caso, los peticionarios sostienen que esos artculos la colocan
en situacin de subordinacin jurdica de su marido y no le permiten ejercer control
sobre aspectos importantes de su vida. Indican que las citadas disposiciones discriminan
contra la vctima de manera inmediata, directa y continuada, en violacin de los
derechos establecidos en los artculos 1(1), 2, 17 y 24 de la Convencin Americana. De
acuerdo con los argumentos presentados despus de la aprobacin del Informe 28/98
por la Comisin, admitiendo el caso, alegan, adems, que esta discriminacin transgrede
la vida privada y familiar de la vctima, en contravencin del artculo 11(2) de la
Convencin.

21. Los peticionarios sostienen que los artculos 109, 110, 113, 114, 115,
131, 133, 255 y 317 del Cdigo Civil crean distinciones entre las mujeres casadas, las
mujeres solteras y los hombres casados, de lo que resulta que Mara Eugenia Morales no
puede ejercer los derechos que se confieren a esos otros grupos. Citando la
jurisprudencia internacional en materia de derechos humanos, incluida la de la Corte
Interamericana, afirman que, si bien una diferencia de trato no necesariamente implica
una discriminacin, toda distincin de ese tipo debe estar objetivamente justificada en la
consecucin de fines legtimos y que los medios empleados deben ser proporcionales a
esos fines. Las distinciones en cuestin en este caso sostienen son ilegtimas e
injustificadas.
 22. Los peticionarios alegan que, como mujer casada que vive en
Guatemala, madre, profesional y propietaria de bienes adquiridos conjuntamente con
su marido durante el matrimonio, la Sra. Morales de Sierra est sometida a los efectos
inmediatos de este rgimen legal en virtud de su sexo y su estado civil, y por el mero
hecho de que las disposiciones impugnadas estn vigentes. En virtud del artculo 109, la
representacin conyugal corresponde al marido que, en virtud del artculo 131,
administra el patrimonio conyugal. Los artculos 115 y 133 disponen las excepciones
respectivas a estas normas generales slo cuando el marido se encuentra esencialmente
ausente. En virtud del artculo 255, el marido representa y administra los bienes de los
menores y los discapacitados. En contraste con ello, la esposa puede ser excusada del
ejercicio de la tutela en virtud de su sexo y de lo dispuesto en el artculo 317. Esos
artculos impiden que la Sra. Morales de Sierra represente legalmente sus propios
intereses y los de su familia, y exigen que dependa de su marido para ello.

23. Adems, su derecho a trabajar est condicionado a lo que los

peticionarios caracterizan como una divisin legislativa anacrnica de los deberes dentro
del matrimonio, por cuanto el artculo 110 dispone que el cuidado del hogar y de los
nios corresponde a la esposa y madre, y los artculos 113 y 114 disponen que la esposa
puede desempear actividades fuera del hogar slo en la medida en que las mismas no
perjudiquen sus funciones en l. Aunque el esposo de la vctima nunca se opuso a que
sta ejerciera su profesin, por ley, puede hacerlo en cualquier momento y, en el caso
de una disputa, la decisin corresponde a un juez. Los peticionarios hacen referencia a
una afirmacin de obiter dictum de la Corte Interamericana en su Opinin Consultiva
OC-14 para sostener que una norma que priva de un derecho a un grupo dentro de una
poblacin, por ejemplo, sobre la base de factores tales como la raza o el sexo,
automticamente perjudica a todos los miembros del grupo afectado.

24. Los peticionarios impugnan la conclusin de la Corte de

Constitucionalidad de Guatemala de que las disposiciones impugnadas estn justificadas
como forma de proteccin de la mujer y como medio de establecer certeza jurdica en la
asignacin de derechos y responsabilidades dentro del matrimonio. Afirman que los
medios empleados son desproporcionados y que la discriminacin resultante en el
tratamiento no es razonable. Sostienen que estas disposiciones son contrarias al
principio de igualdad entre los cnyuges y anulan la capacidad jurdica de la mujer
casada dentro del orden jurdico interno, con lo que se controvierte la proteccin
consagrada en los artculos 17 y 24 de la Convencin Americana, as como las
obligaciones dispuestas en los artculos 1(1) y 2. Adems, argumentan que la manera
en que las disposiciones impiden que la vctima ejerza sus derechos, al limitar, por
ejemplo, su derecho al trabajo o a disponer de sus bienes, constituye una injerencia
injustificada en su vida privada, en contravencin del artculo 11(2).

25. Por ltimo, los peticionarios sealan que las disposiciones impugnadas
contravienen los artculos 15 y 16 de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer, disposiciones a las que la Comisin podra
referirse al formular su decisin. Agregan que la relacin reconocida entre la
desigualdad en las relaciones de gnero y la prevalencia de la violencia contra la mujer
tambin podran servir de pauta en el anlisis de la Comisin.

Posicin del Estado

26. El Estado no controvierte la sustancia de las reclamaciones planteadas

por los peticionarios. Por el contrario, sostiene que sigue adoptando medidas para
modificar los artculos impugnados del Cdigo Civil y hacerlos congruentes con las
normas de la Convencin Americana y de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas
las Formas de Discriminacin contra la Mujer. En las actuaciones ante la Comisin
previas a la aprobacin del Informe 28/98, el Estado reconoci que las disposiciones
citadas son desactualizadas y crean preocupacin respecto de la obligacin de no
discriminacin. Seala, adems, que los empeos en favor de la reforma de estos
artculos se han basado en el hecho de que contravienen el artculo 46 de la
Constitucin, as como las disposiciones de la Convencin Americana y de la Convencin
sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. El Gobierno
subray que ha demostrado su inters en derogar o reformar ciertos artculos del Cdigo
Civil, tanto a travs del apoyo a iniciativas en favor de enmiendas legislativas como
mediante la impugnacin de la constitucionalidad de los artculos 113 y 114 presentada
por el Procurador General en 1996.

27. Fue principalmente sobre la base de las iniciativas pendientes en favor

de una reforma que el Estado ha impugnado la admisibilidad del caso, sosteniendo que
los mecanismos internos seguan ofreciendo una reparacin accesible y efectiva de la
situacin denunciada y que los peticionarios, por tanto, no haban satisfecho el requisito
de agotamiento de los recursos internos.[2] Luego de la aprobacin por la Comisin del
informe sobre admisibilidad, el Estado indic que el Congreso segua empeado en la
modificacin de ciertos artculos del Cdigo Civil a fin de hacerlo congruente con la
Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la
Mujer. En cuanto al escrito presentado por el Estado el 22 de junio de 1998, esas
reformas seguan siendo debatidas en el Congreso. El Estado sostiene que las medidas
emprendidas en favor de una reforma de los artculos impugnados demuestran su
compromiso de defender las garantas establecidas en la Constitucin y la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, as como en otros instrumentos internacionales
aplicables.

IV. CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO

Consideraciones iniciales

28. Desde el comienzo, conviene sealar que, pese a la presentacin de

varios proyectos de reforma ante las comisiones del Congreso de Guatemala encargadas
de pronunciarse sobre tales iniciativas, a la fecha del presente Informe, los artculos
pertinentes del Cdigo Civil siguen vigentes en la Repblica de Guatemala. En pocas
palabras, el artculo 109 dispone que la representacin conyugal corresponde al marido,
aunque ambos cnyuges tienen igual autoridad dentro del hogar.[3] El artculo 110
estipula que el marido tiene ciertas obligaciones de proteger y asistir a la esposa, en
tanto sta tiene el derecho y la obligacin especiales de cuidar de los hijos menores y del
hogar.[4] El artculo 113 establece que la esposa puede ejercer una profesin o tener
otras responsabilidades fuera del hogar slo en la medida en que ello no perjudique sus
responsabilidades en el hogar.[5] El artculo 114 establece que el marido puede
oponerse a que la esposa desempee actividades fuera del hogar cuando brinde un
sustento adecuado del hogar y tenga motivos suficientemente justificados. De ser
necesario, un juez resolver las disputas que puedan plantearse en este aspecto.[6] El
artculo 115 afirma que la representacin conyugal puede ser ejercida por la esposa
cuando el marido no lo hace, particularmente cuando abandone el hogar, se encuentre
detenido o ausente por otras razones.[7] El artculo 131 establece que el marido
administrar el patrimonio conyugal.[8] El artculo 133 establece excepciones a esta
norma sobre la misma base establecida en el artculo 115.[9] El artculo 255 dispone
que, en los casos en que el marido y la esposa ejerzan la patria potestad, el marido
representar a los menores y administrar sus bienes.[10] El artculo 317 establece que
ciertas clases especficas de personas pueden ser exceptuadas de ejercer algunas formas
de tutela, incluidas, entre otras, las mujeres.[11]

29. La Comisin recibi informacin sobre dos iniciativas en favor de la

reforma de esos artculos durante su visita in loco realizada en Guatemala del 6 al 11 de
agosto de 1998, pero hasta ahora no ha recibido informacin alguna sobre las medidas
correspondientes del plenario del Congreso. Tampoco ha recibido informacin sobre los
resultados, si los hubo, de la impugnacin constitucional contra los artculos 113 y 114,
presentada por el Procurador General ante la Corte de Constitucionalidad en 1996. Si
bien el Estado parecera vincular los constantes empeos en favor de la reforma a su
voluntad de explorar la opcin de una solucin amistosa, los peticionarios han indicado
que consideran que la posibilidad de una solucin amistosa ha sido explorada y agotada.

30. Los prrafos 28 y 29 hacen referencia a una situacin general que la

Comisin estudio en su reciente visita in loco, y adems a la que hizo referencia en
su Informe sobre la Condicin de la Mujer en las Amricas (vase las
referencias, infra). En el caso concreto de Mara Eugenia Morales de Sierra, la Comisin
explcitamente se plante el tema de su competencia ratione personae en su Informe
28/98 sobre admisibilidad:

Con respecto a la cuestin de la jurisdiccin ratione personae, la Comisin

ha explicado previamente que, en general, su competencia en el trmite de
casos individuales se refiere a hechos que entraan los derechos de una
persona o personas especficas. Vase, en general, CIDH, Caso de Emrita
Montoya Gonzlez, Informe 48/96, Caso 11.553 (Costa Rica), en el INFORME
ANUAL DE LA CIDH 1996, OEA/Ser.L/V/II.95, Doc. 7 rev., 14 de marzo de
1997, prrafos 28, 31. La Comisin tiene una competencia ms amplia en
virtud del artculo 41.b de la Convencin para dirigir recomendaciones a los
Estados miembros para la adopcin de medidas progresivas en favor de la
proteccin de los derechos humanos.

Con posterioridad a la peticin original de una decisin in abstracto, que

parecera fundarse en la competencia que confiere a la Comisin el Artculo
41.f, los peticionarios modificaron su peticin y designaron a Mara Eugenia
Morales de Sierra como una vctima concreta, como se plante
anteriormente, en comunicacin de 23 de abril de 1997. Con la
identificacin de una vctima concreta, la Comisin puede proceder a su
decisin sobre la admisibilidad del presente caso. Como ha explicado la
Honorable Corte, para iniciar los procedimientos establecidos en los artculos
48 y 50 de la Convencin Americana la Comisin requiere una peticin que
contenga una denuncia de una violacin concreta respecto de una persona
determinada. Corte I.D.H., Opinin Consultiva OC-14/94, "Responsabilidad
internacional por expedicin y aplicacin de leyes violatorias de la
Convencin (Arts. 1 y 2 de la Convencin Americana)", del 9 de diciembre
de 1994, prr. 45, vase tambin, prrs. 46-47. Con referencia a los otros
mecanismos contenciosos del sistema, el artculo 61.2 de la Convencin
establece, adems, que "[p]ara que la Corte pueda conocer de cualquier
caso, es necesario que sean agotados" los procedimientos establecidos en
dichos artculos. "La jurisdiccin contenciosa de la Corte se ejerce con la
finalidad de proteger los derechos y libertades de personas determinadas y
no con la de resolver casos abstractos". d. prr. 49.[12]

Derecho de Mara Eugenia Morales de Sierra a igual proteccin y a igualdad ante la ley

31. El derecho a igual proteccin de la ley establecido en el artculo 24 de la

Convencin Americana exige que la legislacin nacional acuerde las protecciones sin
discriminacin. Las diferencias de tratamiento en circunstancias por lo dems similares,
no necesariamente son discriminatorias.[13] Una distincin que se basa en criterios
razonables y objetivos podra servir un inters legtimo del Estado en conformidad con
las disposiciones del artculo 24.[14]En realidad, podra ser necesaria para hacer justicia
o proteger a personas que requieren la aplicacin de medidas especiales.[15] Una
distincin basada en criterios razonables y objetivos (1) persigue un propsito legtimo y
(2) emplea medios proporcionales al fin que se busca.[16]

32. De acuerdo con el estatus de Guatemala como Estado parte de la

Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la
Mujer[17] y conforme a lo dispuesto en el artculo 29 de la Convencin
Americana,[18] es preciso sealar que el artculo 15(1) de aqulla exige que los Estados
partes garanticen la igualdad del hombre y la mujer ante la ley. El artculo 15(2)
especifica que la mujer debe merecer la misma capacidad jurdica que los hombres en
los asuntos civiles, en particular respecto de la concertacin de contratos y la
administracin de bienes, y las mismas oportunidades para ejercer esa condicin. La
discriminacin contra la mujer, de acuerdo con la definicin de esta Convencin, es:

toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o
por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer,
independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la
mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas poltica,
econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

Esta definicin, respondiendo, como lo hace, a causas y consecuencias especficas de

discriminacin por gnero, abarca formas de desventaja sistemtica que afectan a la
mujer que podran no haber estado contempladas en normas anteriores.

33. En las actuaciones ante la Comisin, el Estado no ha controvertido el

hecho de que los artculos 109, 110, 113, 114, 115, 131, 133, 255 y 317 del Cdigo Civil
crean, entre la mujer casada y el hombre casado, distinciones que se basan en el
sexo; en realidad, ha reconocido que algunos aspectos de las disposiciones impugnadas
son incongruentes con las disposiciones sobre igualdad y no discriminacin de la
Constitucin, la Convencin Americana y la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer.

34. Pese a este reconocimiento, sin embargo, la decisin adoptada el 24 de

junio de 1993 por la Corte de Constitucionalidad sobre la validez de los artculos citados
sigue siendo la aplicacin e interpretacin autorizada de la ley nacional. Esta decisin se
basa en el hecho de que la Constitucin establece que el hombre y la mujer tienen
derecho a igualdad de oportunidades y responsabilidades, cualquiera sea su estado civil,
as como a la igualdad de derechos dentro del matrimonio. Seala que ciertos tratados
de derechos humanos, incluida la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas
de Discriminacin contra la Mujer, forman parte del derecho interno. En su anlisis del
artculo 109, la Corte indica que la atribucin jurdica de la representacin conyugal al
marido se justifica en razn de la certeza y la seguridad jurdica. Para la Corte, esto no
plantea discriminacin contra la esposa, pues est libre de disponer de sus propios
bienes, y ambos cnyuges tienen igual autoridad dentro del hogar. La Corte valida el
artculo 115 sobre la misma base. Con respecto al artculo 131, que otorga autoridad al
marido para administrar el patrimonio conyugal, la Corte recuerda que, segn el artculo
109, ambos cnyuges decidirn sobre materias que interesan a la economa familiar,
inclusive si sern titulares conjuntos o separados de los bienes. En ausencia de esta
decisin, las razones de certeza y seguridad jurdica justifican la aplicacin del artculo
131. La Corte concluye que el artculo 133 es vlido por las mismas razones.

35. Al analizar el artculo 110, que atribuye la responsabilidad del sustento

del hogar al marido y la responsabilidad por el cuidado de los hijos menores y del hogar
a la esposa, la Corte subraya el apoyo mutuo que los cnyuges deben brindarse y la
necesidad de proteger el hogar y los hijos. La divisin de funciones no pretende
discriminar concluye la Corte sino proteger a la esposa en su funcin de madre, y
proteger a los hijos. La mujer no se ve perjudicada; por el contrario, las disposiciones
realzan su autoridad. Al analizar los artculos 113 y 114, que permiten que la mujer
ejerza tareas fuera del hogar en la medida en que ello no est en conflicto con sus
obligaciones en el hogar, la Corte afirma que esta disposicin no contiene prohibicin
alguna de los derechos de la mujer. Como ningn derecho es absoluto, el artculo
incluye limitaciones encaminadas primordialmente a proteger a los hijos de la unin.
Congruentemente con los deberes de cada cnyuge, el marido puede oponerse a que la
esposa cumpla tareas fuera del hogar slo si ofrece un sustento adecuado y tiene
razones justificadas. La disposicin que establece que un juez decidir en caso de
desacuerdo brinda una proteccin contra posible accin arbitraria pues garantiza que las
razones del marido se refieran al papel legalmente definido de la esposa y a la
proteccin de los hijos.

36. La Comisin observa que las garantas de igualdad y no discriminacin

consagradas en la Convencin Americana y la Declaracin Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre reflejan bases esenciales del propio concepto de derechos
humanos. Como lo ha afirmado la Corte Interamericana, estos principios se desprenden
directamente de la unidad de naturaleza del gnero humano y [son] inseparable[s] de
la dignidad esencial de la persona.[19] Las distinciones estatutarias basadas en
criterios vinculados a condiciones tales como la raza o el sexo, exigen un escrutinio ms
intenso. Lo que la Corte y la Comisin Europeas han afirmado tambin rige para las
Amricas, es decir, que dado que el avance de la igualdad de los sexos es hoy un
objetivo muy importante, tendran que mediar razones de mucho peso para
justificar una distincin basada nicamente en razones de sexo.[20]

37. Las distinciones de gnero objeto de estudio han sido defendidas dentro
del marco del derecho interno esencialmente sobre la base de la necesidad de la certeza
y seguridad jurdicas, de la necesidad de proteger el hogar y a los hijos, respecto de
valores guatemaltecos tradicionales, y, en ciertos casos, de la necesidad de proteger a la
mujer en su calidad de esposa y madre. Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad no
intent probar la validez de estos asertos o sopesar otras posiciones, y la Comisin no
est persuadida de que las distinciones citadas sean siquiera congruentes con los
objetivos articulados. Por ejemplo, el hecho de que el artculo 109 excluya a la mujer
casada del ejercicio de la representacin conyugal, excepto en circunstancias extremas,
no contribuye a una administracin ordenada de la justicia ni favorece su proteccin, la
de su hogar o la de sus hijos. Por el contrario, priva a la mujer casada de la capacidad
jurdica necesaria para invocar la proteccin judicial que una administracin ordenada de
la justicia y la Convencin Americana exigen est a disposicin de toda persona.

38. Al exigir que la mujer casada -en este caso Mara Eugenia Morales de
Sierra- dependa de su marido para representar a la unin, los trminos del Cdigo Civil
imponen un sistema en el que la capacidad de aproximadamente un mitad de la
poblacin de las personas casadas para actuar en una serie de cuestiones esenciales
est subordinada a la voluntad de la otra mitad. El efecto global de las disposiciones
impugnadas es denegar a la mujer casada su autonoma legal.[21] El hecho de que el
Cdigo Civil prive a Mara Eugenia Morales de Sierra, como mujer casada, de la
capacidad legal a la que otros guatemaltecos tienen derecho, hace vulnerables sus
derechos a una violacin sin recurso.[22]

39. En el caso actual, la Comisin considera que las distinciones basadas

en el gnero establecidas en los artculos impugnados no pueden justificarse y
contravienen el derecho de Mara Eugenia Morales de Sierra establecido en el artculo
24. Esas restricciones tienen efecto inmediato y se plantean sencillamente en virtud del
hecho de que las disposiciones citadas estn vigentes. Como mujer casada, se le han
negado en base a su sexo protecciones de que gozan los hombres casados y otros
guatemaltecos. Las disposiciones que impugna restringen, entre otras cosas, su
capacidad jurdica, su acceso a los recursos, su posibilidad de concertar cierto tipo de
contratos (vinculados, por ejemplo, al patrimonio conyugal), de administrar esos bienes
y de invocar recursos administrativos o judiciales, y tienen el efecto ulterior de reforzar
las desventajas sistemticas que impiden la capacidad de la vctima para ejercer una
serie de otros derechos y libertades.

El caso de Mara Eugenia Morales de Sierra y proteccin a la familia:

igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades en
el matrimonio

40. El artculo 17(1) de la Convencin Americana establece los derechos

vinculados a la vida familiar de acuerdo con la disposicin de que, como elemento
natural y fundamental de la sociedad, la familia debe ser protegida por la sociedad y el
Estado. El derecho a contraer matrimonio y fundar una familia est sujeto a ciertas
condiciones del derecho nacional, aunque las limitaciones que por esa va se introducen
no deben ser tan restrictivas que se dificulte la propia esencia del derecho.[23] El
artculo 17(4), que deriva del artculo 16(1) de la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, especifica que [l]os Estados partes deben tomar medidas apropiadas para
asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los
cnyuges en el matrimonio y en su disolucin. A este respecto, el artculo 17(4) es la
aplicacin concreta del principio general de igual proteccin y no discriminacin en el
matrimonio, del artculo 24.[24]

41. En el caso de Guatemala y de otros Estados partes, la Convencin

sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer especifica las
medidas que deben adoptarse para garantizar una igualdad sustantiva en la legislacin
sobre la familia y las relaciones familiares. De acuerdo con el artculo 16 de esa
Convencin, los Estados partes deben garantizar, entre otras cosas, sobre la base de la
igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos y deberes con respecto al
ejercicio de la custodia y otros tipos de tutela de los hijos; los mismos derechos
personales a elegir apellido, profesin y ocupacin; y los mismos derechos con
respecto a la propiedad, administracin y disposicin de los bienes.

42. Los peticionarios han indicado que los citados artculos del Cdigo Civil
impiden a la esposa y al marido el ejercicio equitativo de sus derechos y el pleno
cumplimiento de sus responsabilidades en el matrimonio. Mara Eugenia Morales de
Sierra alega que, aunque su vida familiar se basa en el principio del respeto recproco, el
hecho de que la ley atribuya autoridad exclusiva a su marido en la representacin
conyugal y de los hijos menores, crea un desequilibrio en el peso de la autoridad ejercida
por cada cnyuge dentro del matrimonio, desequilibrio que puede percibirse dentro de la
familia, la comunidad y la sociedad. Si bien la vctima, como madre, tiene el derecho y
el deber de proteger los mejores intereses de sus hijos menores, la ley le quita la
capacidad legal para ello.

43. Como se seal, los artculos impugnados del Cdigo Civil establecen
distintas funciones para cada cnyuge. El marido es responsable del sustento financiero
del hogar y la mujer es responsable del cuidado del hogar y de los hijos (artculo
110). La esposa puede trabajar fuera del hogar slo en la medida en que ello no
perjudique sus funciones legalmente definidas en l (artculo 113), en cuyo caso, su
marido tiene derecho a oponerse a dichas actividades (artculo 114). El marido
representa a la unin conyugal (artculo 109), controla el patrimonio conyugal (artculo
131), representa a los hijos menores y administra sus bienes (artculo 255). La Corte de
Constitucionalidad caracteriz la reglamentacin del matrimonio por el Estado como
fuente de certeza y seguridad jurdica para cada cnyuge y defendi la distincin de
funciones sobre la base de que las normas establecen preferencias que no son
discriminatorias, sino protectoras.

44. La Comisin halla que, lejos de asegurar la igualdad de derechos y la

adecuada equivalencia de responsabilidades dentro del matrimonio, las disposiciones
citadas institucionalizan desequilibrios en los derechos y deberes de los cnyuges. Si
bien el artculo 110 sugiere una divisin de tareas entre las responsabilidades financieras
del marido y las responsabilidades domsticas de la esposa, corresponde sealar que, de
acuerdo con el artculo 111, la esposa con una fuente separada de ingreso tiene que
contribuir al mantenimiento del hogar o sustentarlo en su totalidad, si su marido no
puede hacerlo. El hecho de que la ley otorgue una serie de capacidades legales
exclusivamente al marido establece una situacin de dependencia de jure para la esposa
y crea un desequilibrio incorregible en la autoridad de los esposos dentro del
matrimonio. Adems, las disposiciones del Cdigo Civil aplican conceptos estereotipados
de las funciones de la mujer y del hombre que perpetan una discriminacin de
facto contra la mujer en la esfera familiar y que tienen el efecto ulterior de dificultar la
capacidad de los hombres para desarrollar plenamente sus papeles dentro del
matrimonio y de la familia. Los artculos en cuestin crean desequilibrios en la vida
familiar, inhiben el rol del hombre respecto del hogar y los hijos y, en tal sentido, privan
a stos de una atencin plena y equitativa de ambos padres. Una familia estable es
aquella que se basa en los principios de equidad, justicia y realizacin individual de cada
uno de sus integrantes.[25]

45. En el caso de la Sra. Morales de Sierra, la Comisin concluye

que los artculos impugnados obstaculizan el deber del Estado de proteger a la familia al
imponer un rgimen que impide que la vctima ejerza sus derechos y cumpla sus
responsabilidades dentro del matrimonio en pie de igualdad con su esposo. El Estado no
ha adoptado las medidas para garantizar la igualdad de derechos y equilibrar las
responsabilidades dentro del matrimonio. En consecuencia, en este caso, el rgimen
conyugal vigente es incompatible con las disposiciones del artculo 17(4) de la
Convencin Americana, ledo con referencia a los requisitos del artculo 16(1) de la
Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.
CONSIDERACIONES SOBRE LA COMPATIBILIDAD DE LAS MEDIDAS
DE ACCIN AFIRMATIVA CONCEBIDAS PARA PROMOVER
LA PARTICIPACIN POLTICA DE LA MUJER CON LOS
PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIN

I. INTRODUCCIN

La Comisin Interamericana de Mujeres (en adelante la "CIM") ha

solicitado a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en
adelante la "Comisin") que realice un anlisis jurdico de la
compatibilidad de las medidas de accin afirmativa para promover la
participacin poltica de la mujer, incluyendo los sistemas de cuotas, con
el principio de no discriminacin por razones de gnero, las legislaciones
nacionales y los instrumentos internacionales correspondientes. En vista
de los trminos generales del tema planteado y de la competencia de la
Comisin en virtud de la Carta de la Organizacin de los Estados
Americanos (en adelante la "OEA"), la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (en adelante la "Convencin Americana"), la
Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante la
"Declaracin Americana"), su Estatuto y Reglamento, la presente
respuesta trata sobre la compatibilidad general de tales medidas con el
principio de no discriminacin y las disposiciones pertinentes de los
principales instrumentos regionales e internacionales de derechos
humanos. Las obligaciones internacionales en materia de derechos
humanos que los Estados miembros han asumido conllevan el deber de
adaptar la legislacin y las prcticas nacionales para que cumplan con las
normas aplicables, incluyendo el derecho de la mujer a participar en el
gobierno y en los asuntos pblicos de su pas.

II. ANTECEDENTES

Lograr la representacin y la participacin plenas de todos los sectores

sociales en la vida pblica es uno de los objetivos fundamentales de
cualquier sistema democrtico. La discriminacin contra la mujer, en
formas diversas y interrelacionadas, ha restringido a lo largo de la historia
su capacidad de participar en el gobierno y en la vida pblica. Si bien se
han logrado importantes avances, las mujeres siguen teniendo una
representacin claramente minoritaria en esta esfera en los Estados
miembros de la OEA y en todo el mundo.1

En aos recientes, se ha tomado medidas adicionales para abordar el

problema de la discriminacin por gnero, entre ellas, la modificacin o
derogacin de disposiciones legales que son discriminatorias a primera
vista y la aprobacin de leyes y polticas destinadas a tratar el problema
de la discriminacin de hecho.2 Ms especficamente, algunos pases de la
regin han respondido a la insuficiente representacin de la mujer en la
vida poltica con la aprobacin de leyes que procuran garantizar una
representacin mnima de la mujer en las estructuras institucionales del
Estado, la seleccin de mujeres para nombramientos a cargos pblicos y
la ejecucin de programas educativos destinados a incrementar la
participacin poltica de la mujer, entre otras medidas. Tales iniciativas
buscan promover la participacin de la mujer en la vida pblica en el
marco del ms amplio objetivo de incrementar y salvaguardar la
diversidad en la representacin poltica. La ejecucin, por parte de varios
pases de la regin, de leyes y polticas encaminadas a aumentar esa
diversidad, particularmente el establecimiento de metas cuantitativas o
cuotas basadas en el sexo de los candidatos a cargos pblicos, ha estado
acompaada de una significativa elevacin del porcentaje de mujeres
elegidas para esos cargos. Por ejemplo, en Argentina, la ley nacional de
cuotas ha tenido un efecto favorable en el porcentaje de mujeres que
desempean cargos electivos, pues se ha elevado el porcentaje de
mujeres que participan en el Congreso aproximadamente al 30%.3 En
virtud de la aprobacin de una legislacin similar en Bolivia, en 1996, el
nmero de mujeres representantes en el Congreso se elev al 22%.4 A
partir de 1998, tambin se ha puesto en prctica sistemas de cuotas en
pases como Brasil, Costa Rica, Ecuador, Per y Venezuela y estaban en
consideracin en otros.5

Sin embargo, aunque las constituciones de los pases de este hemisferio

garantizan a las mujeres el goce de sus derechos en igualdad de
condiciones con los hombres, en el escenario global la discriminacin de
derecho an persiste en ciertas esferas y pases y la discriminacin de
hecho contina restringiendo la capacidad de la mujer para ejercer un
conjunto de derechos fundamentales, incluyendo el derecho a participar
plenamente en la vida pblica.

III. CONSIDERACIONES DE DERECHO

A. Disposiciones Aplicables

El tema que es objeto de estudio --la compatibilidad de las medidas de

accin afirmativa concebidas para promover la participacin poltica de la
mujer con el principio de no discriminacin por razones de gnero y las
correspondientes disposiciones de los instrumentos internacionales de
derechos humanos-- est relacionado con dos conjuntos de intereses, el
derecho de participar en el gobierno y en asuntos pblicos, por una parte,
y los derechos de igualdad y de ser libre de la discriminacin, por otra.
1. El Derecho de Participar en el Gobierno y en la Vida Pblica

El derecho de participar en el gobierno es reconocido como un derecho

fundamental tanto a nivel regional como universal. En el marco del
sistema interamericano de derechos humanos, el artculo 23 de la
Convencin Americana establece el derecho de todo ciudadano "(a) de
participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos; (b) de votar y ser elegido
en elecciones peridicas autnticas...; y (c) de tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas".
Este artculo dispone, adems, que el ejercicio de estos derechos puede
ser reglamentado exclusivamente "por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por
juez competente, en proceso penal". Las obligaciones de los Estados
miembros que an no han ratificado la Convencin Americana constan en
la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que
constituye una fuente de obligacin legal para los miembros de la
OEA.6 La Declaracin Americana, por su parte, dispone en el artculo XX
que toda persona "legalmente capacitada tiene el derecho de tomar parte
en el gobierno de su pas, directamente o por medio de sus
representantes, y de participar en las elecciones populares...". Como es el
caso con otros derechos protegidos, estos derechos, consagrados en
cualquiera de los dos instrumentos, deben ser respetados y garantizados
de manera no discriminatoria. Adems, conforme a las finalidades de los
instrumentos aplicables en materia de derechos humanos y al principio de
eficacia, estos derechos no deben mantenerse como meras formalidades
deben traducirse en garantas sustanciales.

Igualmente, los instrumentos sobre derechos humanos de aplicacin

universal codifican el derecho de todo ciudadano de participar, en
igualdad de condiciones, en la vida poltica de su nacin.7 Este derecho
est consagrado, por ejemplo, en el artculo 21 de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos y el artculo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

Al codificar el derecho de la mujer de ser libre de la discriminacin en

todas las esferas, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas
de Discriminacin contra la Mujer hace referencia explcita a la esfera de
la vida poltica (artculo 1). Ms especficamente, de conformidad con el
artculo 7, los Estados Partes debern tomar "todas las medidas
apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en la vida
poltica y pblica del pas" y debern garantizar "a las mujeres, en
igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a votar en todas las
elecciones" y de ser eligibles para eleccin, participar en la formulacin y
ejecucin de las polticas gubernamentales, ocupar cargos pblicos y
ejercer funciones pblicas en todos los planos pblicos.8
El artculo es explcito al indicar que la igualdad en la participacin poltica
involucra no solamente el derecho de votar sino tambin el derecho de
ser elegida para cargos pblicos y de participar plenamente en los
asuntos y el servicio pblicos de su pas. Para lograr el goce pleno de
estos derechos por parte de la mujer, "en igualdad de condiciones con el
hombre", puede ser necesario que los Estados adopten medidas de accin
afirmativa.

2. Los Derechos de Igualdad y de Ser Libre de la Discriminacin

El principio de no discriminacin es uno de los pilares de cualquier sistema

democrtico y una base fundamental del sistema de la OEA. Debe
recordarse que el artculo 3(l) de la Carta de la Organizacin establece,
como principio bsico, que: "Los Estados Americanos proclaman los
derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distincin de
raza, nacionalidad, credo o sexo". Los principios de no discriminacin y de
igual proteccin de la ley sirven, a su vez, como bases fundamentales de
los principales instrumentos normativos, la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del
Hombre. El artculo 1 de la Convencin Americana establece la obligacin
de los Estados Partes de respetar y garantizar todos los derechos y
libertades reconocidos en el tratado sin discriminacin por razones de
sexo, entre otras. Entre los derechos protegidos est el derecho de igual
proteccin de la ley y ante la ley, consagrado en el artculo 24.

La Declaracin Americana dispone, en el artculo II, que "[t]odas las

personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes
consagrados en esta Declaracin sin distincin de ... sexo [entre otros]".
Entre los otros instrumentos del sistema, la Convencin Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
(Convencin de Belm do Par) reconoce la vinculacin crucial entre el
derecho de ser libre de la discriminacin y el reconocimiento de otros
derechos fundamentales, especialmente el derecho de ser libre de la
violencia basada en el gnero.

Los objetivos del sistema regional de derechos humanos y el principio de

eficacia exigen que estas garantas sean puestas en prctica. En
consecuencia, de conformidad con la Convencin Americana y la
Declaracin Americana, el sistema interno deber ofrecer un recurso
judicial accesible y eficaz a las personas que alegan la violacin de su
derecho de proteccin contra la discriminacin. Adems, en los casos en
que los recursos internos resultan inaccesibles o ineficaces, el sistema
interamericano brinda la posibilidad de un recurso a travs de su sistema
de casos individuales. De esta manera, las garantas controvertidas no
son meramente retricas o formales; los mecanismos del sistema regional
existen para asegurar que se ejecute y haga valer esas garantas.
En el sistema de Naciones Unidas, se da prioridad comparable a los
derechos de igualdad y no discriminacin. Precisamente uno de los
propsitos de las Naciones Unidas, establecido en el artculo 1(3) de su
Carta, es de promover el respeto a los derechos humanos sin distincin
de raza, sexo, idioma o religin. Los artculos 1 y 2 de la Declaracin
Universal afirman que "todos los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos" y que toda persona debe, por lo tanto, gozar de los
derechos reconocidos "sin distincin alguna" en razn de su sexo, entre
otros factores. Ese instrumento (artculo 7) y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (artculos 2, 3 y 26), entre otros, tratan con
mayor detalle sobre el derecho de proteccin contra la discriminacin y el
derecho de igualdad de proteccin de la ley.

La Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin

contra la Mujer refuerza las disposiciones sobre igualdad y no
discriminacin de la Carta Internacional de Derechos Humanos al definir
la discriminacin contra la mujer y exigir que los Estados Partes adopten
medidas especficas para combatirla. Esta discriminacin est definida en
el artculo 1 de la siguiente manera:

toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga por

objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la
base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social,
cultural y civil o en cualquier otra esfera.

La definicin abarca cualquier diferencia en el trato basada en el sexo

que, intencional o inadvertidamente, ponga a la mujer en desventaja;
impida el reconocimiento, por parte de la sociedad en su conjunto, de los
derechos de la mujer en las esferas pblica y privada; o impida a la mujer
ejercer los derechos humanos que le son reconocidos.

B. Evaluacin de la Compatibilidad de las Medidas Especiales de

Accin Afirmativa con la Obligacin del Estado de Garantizar los
Derechos de Igualdad y No Discriminacin

Como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de

conformidad con el amplio compromiso de reconocer los derechos
fundamentales de todas las personas sin discriminacin proclamado en la
Carta de la OEA (artculo 3(l)), la Convencin Americana (artculo 1) y la
Declaracin Americana (artculo II), el trato que de alguna manera
discrimina con respecto al ejercicio de cualquier derecho protegido es
incompatible con el rgimen legal interamericano.9 Ms especficamente,
el derecho a la igualdad de proteccin de la ley, consagrado en el artculo
24 de la Convencin Americana y el artculo II de la Declaracin
Americana, exige que la legislacin nacional otorgue sus protecciones sin
discriminacin.10 El derecho de igualdad ante la ley "prohibe todo trato
discriminatorio que tenga su origen en una norma legal".11 La prohibicin
de la discriminacin se extiende, por lo tanto, a la legislacin interna, que
los Estados miembros deben mantener libre de disposiciones
discriminatorias.12

Para identificar un trato discriminatorio, es necesario comprobar una

diferencia en el trato entre personas que se encuentran en situaciones
suficientemente anlogas o comparables.13 Sin embargo, como ha
sealado la Corte Interamericana, las diferencias en el trato en
circunstancias que son, por lo dems, similares no son necesariamente
discriminatorias.14 Una distincin basada en "criterios razonables y
objetivos" puede servir un inters legtimo del Estado de conformidad con
los trminos del artculo 24.15 Puede, de hecho, ser necesaria para que
se haga justicia o para proteger a las personas que requieren de la
aplicacin de medidas especiales.16 "No habr, pues, discriminacin si
una distincin de tratamiento est orientada legtimamente, es decir, si
no conduce a situaciones contrarias a la justicia...."17 Una distincin
basada en criterios razonables y objetivos (1) tiene un objetivo legtimo y
(2) emplea medios que son proporcionales al fin que se persigue.18 "En
otras palabras, se espera un tratamiento equitativo de la ley para
hombres y mujeres, a menos que se hayan aducido motivos justos,
legtimos y razonables imperiosos para justificar una diferencia de
tratamiento."19

Las distinciones previstas en la ley y basadas en criterios relativos a la

condicin, como, por ejemplo, la raza o el sexo, necesariamente dan lugar
a un examen minucioso. Lo que la Corte y la Comisin Europeas han
manifestado es igualmente aplicable para las Amricas que en vista de
que "el fomento de la igualdad de los sexos es actualmente un objetivo
primordial", ... "se tendran que esgrimir razones de peso" para justificar
una distincin basada exclusivamente en el sexo.20 Entre las razones que
han bastado para justificar ciertas distinciones en el trato en el sistema
europeo estn el beneficio de medidas que alientan a las mujeres casadas
a trabajar fuera del hogar como un medio para terminar con los prejuicios
y fomentar la igualdad de los sexos,21 as como ciertos aspectos del
derecho de familia relativos a los derechos maternos y/o paternos.22

El artculo 4 de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de

Discriminacin contra la Mujer proporciona una importante pauta para
comprender la base jurdica para la adopcin de medidas especiales de
accin afirmativa concebidas para promover la participacin poltica de la
mujer. En la parte pertinente, reza as:

La adopcin por los Estados Partes de medidas especiales de carcter

temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la
mujer no se considerar discriminacin en la forma definida en la
presente Convencin, pero de ningn modo entraar, como
consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas
medidas cesarn cuando se haya alcanzado los objetivos de igualdad de
oportunidad y trato.

Este artculo reconoce que, aun en los casos en que se otorga igualdad a
la mujer como una cuestin de derecho, esto no equivale a una garanta
de igualdad de oportunidad y trato. Se permite la adopcin de medidas
especiales para corregir las condiciones persistentes de discriminacin de
hecho mientras tales condiciones persistan y hasta que se alcance la
igualdad de oportunidad. Se debe destacar que, en tales circunstancias y
cuando se lo implemente, de acuerdo con lo requerido, el artculo 4
dispone, como una cuestin de derecho, que estas medidas no
constituyen discriminacin.

El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer hizo

hincapi en la distincin entre la igualdad formal y la igualdad de hecho y
en el papel de las medidas especiales de carcter temporal en su
recomendacin general No. 5. El Comit indic que, "si bien se han
conseguido progresos apreciables en lo tocante a la revocacin o
modificacin de leyes discriminatorias, sigue existiendo la necesidad de
que se tomen disposiciones para aplicar plenamente la Convencin
introduciendo medidas tendientes a promover de facto la igualdad entre
el hombre y la mujer". En consecuencia, recomend "que los Estados
Partes hagan mayor uso de medidas especiales de carcter temporal
como la accin positiva, el trato preferencial o los sistemas de cuotas para
hacer que progrese la integracin de la mujer en la educacin, la
economa, la poltica y el empleo".23

En su observacin general No. 25, el Comit de Derechos Humanos de las

Naciones Unidas analiz la adopcin de estas medidas especiales en
relacin al derecho de todo ciudadano a la participacin poltica en
trminos de igualdad, consagrado en el artculo 25 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos. Como una cuestin general, el Comit
seal que "[c]ualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de
los derechos amparados por el artculo 25 debern basarse en criterios
objetivos y razonables".24 A su vez, para garantizar la igualdad de
acceso a los cargos pblicos, es necesario que:

los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensin

y destitucin [a/de cargos pblicos] deben ser razonables y objetivos.
Podrn adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de
oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos
tengan igual acceso.25

El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer hizo un

anlisis ms completo de la relacin entre el derecho de la mujer de
participar en el gobierno y la necesidad de adoptar medidas especiales de
carcter temporal en su recomendacin general No. 23. "El principio de la
igualdad entre la mujer y el hombre se ha reafirmado en las
constituciones y la legislacin de la mayor parte de los pases, as como
en todos los instrumentos internacionales. No obstante, en los ltimos 50
aos, la mujer no ha alcanzado la igualdad; su desigualdad, por otra
parte, se ha visto reafirmada por su poca participacin en la vida pblica
y poltica."26 "La eliminacin de las barreras jurdicas, aunque necesaria,
no es suficiente. La falta de una participacin plena e igual de la mujer
puede no ser deliberada, sino obedecer a prcticas y procedimientos
trasnochados, con los que de manera inadvertida se promueve al
hombre."27Por lo tanto, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer fomenta la adopcin de medidas
especiales de carcter temporal para hacer valer el derecho de participar
en la vida pblica:

Dondequiera que se han aplicado estrategias efectivas de carcter

temporal para tratar de lograr la igualdad de participacin se ha aplicado
una variedad de medidas que abarcan la contratacin, la prestacin de
asistencia financiera y la capacitacin de candidatas, se han enmendado
los procedimientos electorales, se han realizado campaas dirigidas a
lograr la participacin en condiciones de igualdad, se han fijado metas y
cuotas numricas y se ha buscado a la mujer para nombrarla en cargos
pblicos.... La eliminacin oficial de las barreras y la introduccin de
medidas especiales de carcter temporal para alentar la participacin
tanto de hombres como de mujeres en la vida pblica de sus sociedades
son condiciones previas indispensables de la verdadera igualdad en la
vida poltica.28

C. Anlisis

En principio, para examinar la compatibilidad de las medidas especiales

de accin afirmativa concebidas para promover la participacin poltica de
la mujer con los principios de igualdad y no discriminacin consagrados
en la Convencin Americana y la Declaracin Americana, es necesario
analizar una serie de temas. Hay tres preguntas que son de crucial
importancia. Primero, provoca la medida una diferencia en el trato que
se site dentro del campo de aplicacin de la Convencin Americana o la
Declaracin Americana, respectivamente? Segundo, si lo hace, tiene esa
diferencia en el trato un objetivo legtimo? Este anlisis toma en
consideracin los intereses que el Estado procura atender y los objetivos
que pretende lograr. Tercero, son los medios empleados proporcionales
al fin que se persigue? En otras palabras, hay un equilibrio razonable de
intereses entre el fin que se persigue y cualquier restriccin que se
imponga sobre los derechos? Si se trata de una restriccin, se ha
impuesto la medida menos restrictiva posible para alcanzar el objetivo
que se persigue? Es el trato en cuestin arbitrario o injusto en cualquier
caso? La evaluacin de estas cuestiones debe tomar en cuenta que una
distincin basada en la condicin, por ejemplo en el sexo, da lugar a un
escrutinio ms rigoroso.

En trminos generales, las comunidades regional e internacional han

reconocido que, aunque la existencia de una igualdad formal de derecho
es un requisito previo fundamental para superar la discriminacin, sta no
se traduce necesariamente en una igualdad en la prctica.29 Por el
contrario, mientras las constituciones de nuestra regin garantizan la
igualdad entre la mujer y el hombre, la mujer sigue teniendo una
representacin minoritaria en virtualmente todos los aspectos de la vida
poltica. Tampoco es cierto que las leyes y polticas neutrales en materia
de gnero necesariamente producen resultados neutrales en materia de
gnero. En consecuencia, los instrumentos y las polticas adoptados tanto
a nivel regional como universal requieren de la adopcin de medidas
especiales, cuando sea necesario, para promover la igualdad de acceso de
la mujer a la participacin en la vida pblica. El objetivo de brindar a la
mujer una igualdad efectiva de acceso a la participacin en la vida pblica
es, evidentemente, en s y de por s, un objetivo legtimo y necesario.
Como se indic anteriormente, se debe hacer efectivas las obligaciones
regionales e internacionales de los Estados en materia de derechos
humanos a nivel nacional a travs de la legislacin y la prctica internas.
En consecuencia, en los casos en que la discriminacin de derecho o de
hecho restringe el pleno ejercicio por parte de la mujer de su derecho de
participar en el gobierno y en los asuntos pblicos de su pas, se debe
responder a esa inconformidad con acciones concretas. Una de las formas
concretas en que se puede cumplir con el deber de respetar y garantizar
los derechos controvertidos es a travs de la adopcin de medidas de
accin afirmativa para promover la participacin de la mujer en esta
esfera.

La manera en que se persigue y lleva a cabo este objetivo de promover la

igualdad de acceso de la mujer a la participacin poltica es, en primera
instancia, necesariamente una funcin de la legislacin y la formulacin
de polticas a nivel nacional y est integralmente relacionada con la
situacin y la historia especficas del pas. Las consideraciones
precedentes proporcionan pautas generales para examinar la
compatibilidad de una medida particular de accin afirmativa adoptada
por un Estado miembro de la OEA con las obligaciones de igualdad y no
discriminacin. La medida especfica debe entonces ser analizada sobre la
base de esas consideraciones, sus caractersticas precisas y el contexto
nacional. En particular, las disposiciones regionales e internacionales que
justifiquen y/o requieran la adopcin de medidas especiales de accin
afirmativa para promover la participacin poltica de la mujer contemplan
que la necesidad de tales medidas y su idoneidad sean evaluadas en
relacin a la existencia real de un trato discriminatorio. Estas medidas
son, adems, contempladas de carcter temporal en el sentido de que,
una vez que se ha logrado la igualdad de acceso y de resultados, ya no
son necesarias. Estos elementos de anlisis estn, por definicin,
inextricablemente vinculados al contexto nacional.

IV. CONCLUSIN

En principio, las medidas de accin afirmativa estn en pleno

cumplimiento del principio de no discriminacin y de las disposiciones
aplicables de la ley de derechos humanos; de hecho, tales medidas bien
podran ser requeridas para lograr la igualdad sustantiva de
oportunidades. La consecucin de la participacin libre y plena de la
mujer en la vida poltica es una prioridad para nuestro hemisferio. En
consecuencia, con el propsito de alentar la adopcin de nuevas acciones
que permitan alcanzar este objetivo, esta Comisin ha recomendado a los
Estados miembros que:

... de conformidad con el artculo... [XX] de la Declaracin Americana y el

artculo 23 de la Convencin Americana, ... mantengan y amplen las
medidas para alentar la participacin de la mujer en la toma de decisiones
en el mbito pblico, incluyendo medidas de accin positiva. A la vez, la
Comisin insta a los Estados miembros a asegurarse de que la mujer
tenga una representacin apropiada en todos los planos
gubernamentales, a nivel local, provincial, estatal y nacional, a desarrollar
estrategias para incrementar la integracin de la mujer a los partidos
polticos y a tomar nuevas medidas para incorporar plenamente a los
sectores de la sociedad civil, inclusive a aquellos que representan los
intereses de las mujeres, al proceso de formulacin y ejecucin de
polticas y programas.30

La CIM, por su parte, ha recomendado una serie de medidas concebidas

para promover esa participacin, incluyendo, entre otras, que los Estados
miembros:

Promover la reforma de las leyes electorales y de los estatutos de los

partidos polticos a fin de incluir mecanismos que garanticen la
participacin equitativa de mujeres y hombres.

Promover legislacin que consagra la incorporacin proporcional de las

mujeres en los cargos de eleccin popular en aquellos pases donde no
exista y apoyar el fortalecimiento y la reglamentacin de las leyes o
normativas electorales que asignen cuotas proporcionales de candidaturas
femeninas a cargos de eleccin popular.31

La representacin minoritaria de la mujer en el gobierno en todos los

pases de las Amricas demuestra la necesidad de acciones adicionales
por parte del Estado, juntamente con iniciativas de la sociedad civil, para
lograr un verdadero respeto al derecho de la mujer de participar en la
vida poltica, en cumplimiento de las normas internacionales. Como lo han
reconocido las comunidades regional e internacional, la consecucin de
una participacin libre y plena de la mujer en todas las esferas de la vida
pblica es una obligacin que bien podra exigir la adopcin de medidas
especiales de accin afirmativa concebidas para hacer realidad la igualdad
de oportunidades para mujeres y hombres.