En Riego en El Perú

PROYECTOS DE IRRIGACIN EN EL
PER
SITUACIN, ANLISIS, Y POLTICAS
ARMANDO TEALDO ALBERTI
1995
NDICE
INTRODUCCIN 1
ANTECEDENTES
Cuestiones previas 3
Rendimientos decrecientes 3
Precios 4
Inversiones 6
LOS PROYECTOS DE RIEGO

Descripcin general 9
Mtodo de estimacin 11
Resultados y anlisis 12
Costos no recuperables 15
Tarifa de agua 18
Perodo de ejecucin 20
INVERSIN PUBLICA Y PRIVADA

Definiciones generales 22
El caso de las irrigaciones 23
Polticas 24
Ministerio de Agricultura 24
Banco Mundial y los Proyectos Peruanos 25
Construccin y Conclusin de las Inversiones 26
Bienes no comercializables 27
Rol del Estado y subsidios 29
Administracin y Operacin 31
CONCLUSIONES 34
ANEXO: 38
MARCO TERICO
Mercado mundial: precios, proteccin y equilibrio 39
Introduccin 39
Precios, proteccin, y equilibrio 43
Productos derivados 46
Precios: prdidas y excedentes del productor y consumidor 47
Generalidades 47
Efectos indirectos y directos 48
METODOLOGA
Mtodo de estimacin de las inversiones
Mtodo 54
Resultados 55
Costo de la tarifa de agua
En las inversiones por realizar 57
En las inversiones totales 58
NOTAS 59
INTRODUCCIN
En el presente trabajo se hace un anlisis introductorio de los principales proyectos de irrigacin en el pas y que,
actualmente, se encuentran en proceso de ejecucin. Un anlisis en profundidad de este problema requerira de
un conjunto de estudios y de recursos econmicos que sobrepasan largamente nuestras posibilidades. Pero en
todo caso consideramos que la importancia del tema y, sobre todo, los costos crecientes producto de posponer
definiciones de poltica ameritan este esfuerzo.
La informacin utilizada es de carcter agregado, y ello plantea algunos problemas y retos, entre los que debe
destacarse que algunas inversiones incluyen el rubro de la agro-industria, que no se ha podido aislar de las
inversiones totales. Ahora bien, pensamos que estos problemas son mas bien menores, ya que este tipo de
inversin esta incluido en alguno de los proyectos de mayor magnitud y, dado que tienen un menor peso en la
inversin total, la distorsin en los resultados obtenidos sera de un orden menor. Adems habra que sealar que
los avances logrados no son claros en alguno de los proyectos, en todo caso en el estudio se hacen las
observaciones correspondientes.
Tambin se han tenido dificultades para descontar, de las inversiones totales, el rubro correspondiente a la
generacin de energa. En este caso se ha desarrollado un mtodo para estimar las inversiones que se pueden
imputar a la generacin de energa, as como aquellas que se pueden imputar a la superficie irrigada y la
superficie incorporada para la agricultura.
Dems est sealar la importancia del tema, dada la magnitud de los recursos comprometidos, los largos
perodos de maduracin de las inversiones en el campo de las irrigaciones, y los igualmente largos perodos para
su ejecucin. Pero el ritmo de avance en la ejecucin de gran parte de las inversiones ha sido mas bien muy lento,
y se iniciaron nuevas inversiones de magnitud sin haberse concluido otras que ya mostraban un largo perodo de
ejecucin y atraso. De acuerdo a las asignaciones presupuestales de los ltimos aos, los proyectos vigentes se
concluiran en un perodo promedio de 30 aos, lapso muy largo, especialmente para un pas con problemas
agudos de pobreza que requiere de soluciones con resultados en tiempos menores.
De otro lado, se ha dado un tratamiento mas bien amplio al tema de los precios y su posible evolucin futura. Ello
en funcin a la importancia de los precios en la determinacin de la viabilidad econmica y financiera de los
proyectos, sobre todo en aquellos que tienen un perodo de recuperacin muy largo, como es el caso de las
irrigaciones.
El estudio est dividido en cinco partes. En la primera se expone algunas experiencias en los proyectos de
irrigacin de otros pases y los problemas que han tenido.
En la segunda parte se describen las principales irrigaciones y se analizan las inversiones por cada uno de sus
componentes (energa, superficie incorporada para uso agrario y superficie mejorada con riego). En el anlisis se
han considerado dos puntos vista: el valor de las inversiones por rubro, y el valor de la tarifa de agua que se
tendra que cobrar para recuperar las inversiones.
En la tercera parte se analizan las caractersticas que debe tener la inversin publica, tanto en sus trminos
generales como en aquellos que son aplicables a los proyectos de irrigacin. Especial tratamiento se ha dado a la
discusin de las polticas que se plantean en relacin al tema.
En la cuarta parte se presentan las principales conclusiones que se derivan del estudio.
La parte final corresponde al anexo. En l se expone el detalle de las metodologas usadas para los distintos
clculos, as como los resultados que con ellas se han obtenido. Adems se incluyen anlisis tericos que
complementan las explicaciones que se dan en el texto.
1
ANTECEDENTES
Cuestiones previas
No ha sido raro que los proyectos de riego y drenaje tuvieran diversos problemas, ya sea en sus fase de diseo,
ejecucin de obras u operacin. La experiencia que tiene el Banco Mundial en el financiamiento de este tipo de
proyectos es representativa. En su "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" se seala, como una de las
explicaciones para que los proyectos hallan tenido un pobre desempeo, el que haban sido muy comunes los
defectos de diseo bsico como "la transferencia de tecnologas de climas desrticos a climas tropicales
monznicos".
Tambin se mencionan las frecuentes y decepcionantes experiencias en los proyectos de desarrollo rural
integrado de la dcada de los 70 e inicio de la de los 80, como consecuencia, entre otros factores, del exagerado
acento puesto en los pormenores de los proyectos durante la evaluacin inicial, la tendencia a seleccionar
proyectos complejos y de gran envergadura (que incluan infraestructura de riego), y las proyecciones muy
optimistas de sus resultados. El documento aade que, segn el informe Wapenhans, el Banco tiene un nmero
cada vez mayor de proyectos de infraestructura con resultados deficientes, y que una de las causas haba sido "la
tendencia a centrar el proceso de evaluacin inicial en la aprobacin de los prstamos, lo cual puede
conducir a la estimacin al alza de las tasa de rentabilidad" (sobre estimacin de estas tasas). Tambin indica
que, a menudo, los proyectos han sido demasiado complejos, y que en la preparacin de los mismos se justificaba
prestar mayor atencin a los aspectos de incertidumbre y riesgo.
Con estos proyectos los pases contrajeron deudas a largo plazo, y muchos an no las han cancelado y/o tienen
problemas para el cumplimiento de las obligaciones pactadas. Ello se puede explicar, por lo menos en parte, en
funcin a los problemas anotados en el prrafo anterior: si los proyectos no generan los beneficios esperados o,
peor an, no generan beneficios para cubrir los costos de inversin, se vuelven una carga para el pas (que debe
pagar la deuda).
Esta situacin hubiera sido distinta si el Banco Mundial hubiese sido mas exigente y eficiente. Pero los gobiernos
tampoco lo fueron, y es por eso que las polticas de cambio estructural -propiciadas por el Banco- proponen una
serie de modificaciones en las polticas adoptadas por muchos pases, plantendose, entre otros aspectos, la
privatizacin y/o nuevas estrategias para las empresas y la inversin pblica.
Rendimientos decrecientes
Sin embargo, una de la de las constataciones de importancia, que se seala en el Informe del Banco Mundial, se
refiere a la disminucini y declinacin de la tasa media de rentabilidad econmica de los proyectos de riego y
drenaje. Para tal efecto se recalcul la tasa de rendimiento econmico una vez desembolsado el prstamo y
terminada la fase de construccin, encontrndose que, para el perodo 1974-82, los proyectos de riego y drenaje
tuvieron una tasa de rentabilidad del 17%, en tanto que en el perodo 1983-92 esta disminuy al 13%. Si bien el
Informe alcanza algunas explicaciones sobre ese fenmeno para otro tipo de proyectos con rentabilidad baja y
declinante, no es explcito para los proyectos de riego.
En lo anterior hay que tener en cuenta que el anlisis del rendimiento econmico considera los costos y beneficios
desde el punto de vista del pas en su conjunto. As, si los inversionistas privados analizan los proyectos desde
una perspectiva individual, el Estado debe analizarlos desde una perspectiva que abarque a todos los grupos de
la sociedad. Para tal efecto se utilizan precios sombra, se consideran los efectos de arrastre (o multiplicadores)
hacia atrs o hacia adelante y las externalidades, se excluyen los pagos por transferencias, etc. En cambio, el
anlisis de rentabilidad financiera trata de los costos y beneficios medidos desde el punto de vista de una empresa
(o un organismo)ii.
Normalmente la tasa de rendimiento econmica es mayor que la financiera. Para graficar esta situacin podemos
tomar la informacin que da el Informe citado acerca de las tasas medias de rentabilidad de los proyectos para
2
infraestructura de desarrollo urbano: la tasa de rendimiento econmico para el perodo 1983-92 fue del 23%. En
tanto que la tasa financiera para los proyectos que contempla este rubro fue mucho menor: 9% para agua y
saneamiento, 6% para abastecimiento de agua, y 8% para alcantarillado.
Por lo anterior, se puede estimar que la tasa financiera para los proyectos de riego y drenaje sea bastante menor
que el 13%, y ello planteara problemas para la recuperacin de las inversiones a partir del cobro a los
beneficiarios, requirindose subsidiar las inversiones.
Pero lo que preocupa mas es que tales inversiones deberan tener beneficios econmicos de magnitud para los
pases en desarrollo (con rendimientos econmicos superiores al 13%) y, porque no, deberan tener tasas
financieras adecuadas que permitan la recuperacin de las inversiones (aunque el plazo sea prolongado). Claro
est que si a la baja tasa de rendimiento se le suman los problemas relativos al gran dimensionamiento de los
proyectos, los atrasos en su ejecucin, y los sobre costos de las inversiones, el resultado ser decepcionante.
Precios
Por nuestra parte creemos que la disminucin de la tasa de rendimiento econmico registrada se puede explicar,
en forma importante, por el deterioro de los precios internacionales de los productos agrarios. Ello debido a que,
como se sabe, parte de la prctica para estimar los rendimientos econmicos de los proyectos consiste en
basarse en los precios internacionales, ya que se considera que los precios domsticos de los pases pueden
estar distorsionados por medidas de poltica, y por tanto no sirven como buenos parmetros para asignar los
recursos. Por supuesto que lo anterior sera vlido si los precios internacionales no estuvieran distorsionados, y
esa situacin no se da.
Es as que se toman los precios internacionales para los denominados productos comercializables (importables o
exportables), en tanto que para los precios de los denominados no comercializables se utilizan otras tcnicas.
Pero, desde nuestro punto de vista, estos ltimos tambin estn relacionados a los precios internacionales por el
efecto sustitucin, problema que trataremos posteriormente.
Por lo anterior se puede comprender que si se deterioran los precios relativos en el mercado mundial, tambin
suceder lo mismo con los que se utilicen para realizar la evaluacin econmica; y el hecho es que la gran
mayora de productos agrarios transados en el mercado mundial, especialmente los alimentos, han tenido un
severo deterioro en sus precios en la ltima dcada. Ello queda graficado en el caso peruano: en el perodo 1980-
90 los precios de los productos alimenticios importados han tenido una severa cada, con una tasa de descenso
del orden del 7% anual.
NDICE DE PRECIOS REALES DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS IMPORTADOS

Perodo Coeficiente de Variabilidad Tasa Anual de Crecimiento

70-80 21.8 NS
80-90 16.1* -7.0

FUENTE: La informacin de base utilizada para los clculos fue "Per en Nmeros 1991". CUANTO S.A.
1991.
NOTA: El ndice de Precios de la fuente se refiere a los precios FOB de los productos alimenticios
importados (trigo, maz, arroz, soya, lcteos y carnes), ponderados de acuerdo a la estructura de las
importaciones de cada ao y deflactados por el ndice de inflacin externa. El asterisco indica que el
coeficiente se estim sobre la tendencia.
Adems se puede destacar que tanto la tasa de deterioro, como la variabilidad (sobre la tendenciaiii) de los precios
3
internacionales, son bastante similares a la evolucin mostrada por los precios domsticos.
Como se sabe, el mercado mundial est severamente distorsionado por las polticas de proteccin aplicadas por
los pases a sus agriculturas, especialmente los desarrollados (que son los principales exportadores de alimentos).
Situacin que ha dado lugar a que sus productos sean colocados a precios dumpingiv en el mercado mundial.
Se trata, pues, de un mercado que no permite asignar satisfactoriamente el uso de los recursos v. Esta situacin ha
tenido particular importancia en los pases que operan en condiciones de mercado abierto y no han tomado
precauciones para protegerse de las distorsiones del mercado internacional: los bajos precios de los productos
agrarios han repercutido en sus economas domsticas, perjudicando a sus agriculturas y a los proyectos pblicos
y privados para el desarrollo de este sector.
Para que el lector tenga alguna idea de la magnitud de las distorsiones del mercado mundial, podemos tomar
como referencia las subvenciones que otorgan los pases desarrollados a sus productos agrarios. En 1991 los
pases de la OCDEvi transfirieron 320 mil millones de dlares a sus agriculturas, cifra que representa el 95% del
valor agregado generado en la agricultura (en 1992) de los pases calificados por el Banco Mundial como de
ingreso bajo (que tienen una poblacin de 3191 millones, y concentran un 50% de la poblacin mundial). Se
estima que el 50% de esa transferencia fue el subsidio al productor. En promedio cada agricultor recibi 16000
dlares de subvencin, cifra que representa unas 6 veces el producto bruto interno por trabajador del Per vii, o
mas de 20 veces el producto agrario por trabajador. Estas cifras alcanzaron los 38000 dlares en Noruega, 13000
en la Unin Europea, y 22000 en USA.
De otro lado, segn la OCDE, los productores de sus pases recibieron un 78% de sobreprecio por sus productos
respecto a los precios internacionales. Este porcentaje fue algo mas de un 400% en Noruega, de 167% en Japn,
94% en la Unin Europea, y 39% en USA. Sin embargo, las mayores distorsiones se registran en los productos
agrcolas (trigo, cereales secundarios, arroz, oleaginosas y azcar), en donde el promedio de sobreprecio fue el
95%. En Noruega fue un 500%, en Japn el 400%, en la Unin Europea el 131% y en USA el 33% (Ver Anexo).
Inversiones
Como se comprender, los precios tambin afectan los niveles produccin y de inversin privada en la agricultura.
Sin embargo su efecto se hace sentir en el largo plazo, y hay estudios que sugieren que las elasticidades de largo
plazo respecto a la produccin pueden tener valores altos (similares o superiores a la unidad). As, para el caso de
Mxico, las investigaciones indican que el congelamiento de los precios agrcolas entre 1963-73 provoc el
estancamiento de la inversin privada canalizada al sector (slo creci en 1% anual). A su vez, la baja tasa de
inversin estara explicando el pobre desenvolvimiento de la agricultura entre 1965-75 (a una tasa inferior al 2%
anual), a pesar de los apoyos estatales a este sector y el alto crecimiento de la inversin pblica (10% anual).
Para la India y Taiwn, varios estudios sugieren que la elasticidad agregada respecto al precio (en el largo plazo)
es cercana o superior a la unidad. Estos resultados son contrarios a las hiptesis que afirman que el sector tiene
una baja elasticidad de respuesta a los preciosviii.
Tambin es pertinente sealar que un anlisis comparativo de 69 pases en desarrollo, para el perodo 1970-79,
sugiere que slo los efectos del crecimiento agrcola sobre la productividad econmica global explicaban el 75%
del crecimiento totalix. As mismo, varios estudios sobre la agricultura argentina indican que los precios relativos
tendran un efecto importante sobre el desarrollo de la agricultura y el crecimiento econmico de ese pas.
Lo anterior no hace mas que reflejar la importancia que tiene la agricultura en el crecimiento de los pases menos
desarrollados, y e impacto que tienen los precios relativos sobre la agricultura y la inversin en este sector.
Sin embargo, no est dems insistir sobre la importancia que tienen los proyectos de infraestructura para riego.
Los casos de Indonesia y Malasia pueden servir como ejemplo. Los gobiernos de estos pases, a partir de la
dcada de los 70, dieron prioridad a polticas que permitieran equilibrar el desarrollo regional y reducir la pobreza x.
4
Para lo cual el gasto pblico en infraestructura se orient a las zonas rurales, en particular para proyectos de
transporte y riego. Un estudio para Malasia (del Banco Mundial) encontr que los programas gubernamentales,
dirigidos a incrementar la productividad de la tierra, haban sido un factor fundamental en el extraordinario avance
para disminuir la pobreza rural, destacndose la importancia que tuvo el desarrollo de la infraestructura vial y de
riego en las zonas rurales. La pobreza en este pas disminuy sensiblemente: en el ao 1973 afectaba al 55% de
la poblacin, en tanto que para 1989 el ndice cay al 19%.
Para el caso de Indonesia, la informacin disponible permite afirmar que los precios relativos de los productos
agrarios se deterioraron entre los aos 1970-76, pero en el perodo 1976-87 se recuperaron. Un estudio seala xi
que el cambio tecnolgico en ese pas ha sido significativo y, a diferencia de la literatura que considera al sector
agrario como tecnolgicamente estancado, sesgado hacia la agricultura. Se estima que casi todo el cambio
tecnolgico en la agricultura estuvo asociado con programas gubernamentales (BIMAS e INSUS) dedicados a la
investigacin y extensin, y que comprendan insumos subsidiados y crdito. El estudio agrega que la
acumulacin de capital por trabajador agrario tiene efectos multiplicadores (o de arrastre), mediante la creacin de
nuevas oportunidades de trabajo fuera de la agricultura. Aade que el mecanismo de ajuste sera a travs de la
atraccin (por mejores ingresos) de los trabajadores rurales para ocuparse en otras reas de la economa, en
lugar de ser por medio de la expulsin (forzados por los bajos ingresos rurales); y que el proceso ira acompaado
por una continua reduccin de la pobreza, especialmente en las reas rurales.
Pero el hallazgo mas importante del estudio radica en la explicacin de la disminucin de la contribucin de la
agricultura al Producto Bruto Interno, y la poca importancia que tendra la declinacin de los precios relativos
agrarios (mas bien hubo recuperacin en la ltima dcada) en el proceso de Indonesia, en donde el efecto
acumulacin de capital ha sido determinante xii. Hay que considerar que este pas tuvo una tasa de crecimiento
anual del producto interno del 7% entre los aos 1965-90, que la tasa de crecimiento del producto agrcola fue de
4.3%, y que la agricultura paso de un 56% del producto nacional en 1965 a un 22% en 1990. En el Per, en
cambio, el descenso de la participacin del producto agrario, de un 17% en el ao 1972 a un 5% a inicio de la
dcada de los 90, se puede atribuir, casi exclusivamente, al descenso de los precios relativos en la agricultura.
5
LOS PROYECTOS DE RIEGO EN EL PER
Descripcin general
Las inversiones en los principales proyectos de infraestructura riego del sector agrario tienen, bsicamente, tres
componentes: a) las inversiones relacionadas a la incorporacin de tierras agrcolas, b) las inversiones
relacionadas al mejoramiento del riego, y c) las inversiones relacionadas a la generacin de energa elctrica.
Once son los principales proyectos hidro-energticos que se vienen desarrollando en el Per. La inversin total
por proyecto vara desde los 140 millones de US $, hasta los 2474 millones de US $, y tres proyectos sobrepasan
los mil millones de US $: Majes (2474 millones), Chavimochic (2134 millones) y Olmos (1180 millones). El total de
la inversin comprometida alcanza los 9 mil millones y medio de US $.
CUADRO No 1

Proyecto Inversin Hectreas Generacin
Total %* Incorp. Mejor. Energa (Mw)
(Ip) (Hip) (Hmp) (Ep)

Puyango-Tumbes 636.76 1.3 36000 12000 105.0
Chira-Piura 828.03 72.2 44864 74380 16.6
Jequetepeque-Zaa 564.37 42.1 16400 49600 86.0
Olmos 1180.00 27.1 99000 13000 125.0
Tinajones 522.00 86000 875.0
Chavimochic 2134.00 26.3 54232 93741 68.5
Chinecas 140.00 25.6 14450 29770 2.5
Majes 2474.00 29.5 57000 5410 656.0
Pasto Grande 280.20 19.7 6687 2617 50.0
Tacna 579.38 11.5 7210 14043 49.0
Ro Cachi 204.16 39.1 10465 6970 --

TOTAL 9542.19 432308 301531 2033.6

Nota: La inversin total est dada en millones de US Dlares.
* inversin ejecutada con respecto a la inversin total.
Fuente: INADE.
Tomado de "Per Econmico" Vol. XVII No 7 julio 1994.
Adems de los grandes montos de inversin requeridos en muchos de los proyectos en actual ejecucin, varios
de ellos tienen perodos muy largos de maduracin, o han sufrido considerables atrasos. Ejemplo de ello son el
proyecto Majes y, en menor intensidad (por el avance en su ejecucin) el de Chira-Piura, que han estado
construyndose por mas de dos dcadas.
A excepcin de Chira-Piura, la inversin ejecutada (considerando la presupuestada para 1994) no sobrepasa el

50% de la inversin total, y el promedio se sitan alrededor del tercio de la inversin total, faltando invertir algo
mas de 6 mil millones de US $xiii. Esta ltima cifra representa casi un 30% del producto bruto interno, algo mas de
1.5 veces la inversin interna bruta anual, mas de 8 veces la inversin pblica (si la inversin pblica se destinara
slo a estos proyectos, se concluiran en un plazo mayor a los 8 aos), y unas 4 veces el producto bruto agrario xiv.
Se trata pues de una cifra de consideracin.
6
Muchos de los proyectos, con niveles altos de inversin, han sido financiados con deuda externa; y la inversin
por realizar representa casi dos veces las exportaciones del pas del ao 1992xv.
Las asignaciones presupuestales representan una pequea parte de la inversin por ejecutar. Si se mantuvieran
estas asignaciones, los proyectos se concluiran en perodos que van de los 6 aos (en el mejor de los casos) a
casi los 100 aos (en el peor de los casos), situndose el promedio en los 27 aos.
CUADRO No 2

Proyecto Inversin Inversin por Presupuesto %
Ejec. (1) Ejecutar (2) 1994 (3) (4) (3/2)

Puyango-Tumbes 8.15 628.61 6.65 2.3 1.1
Chira -Piura 598.00 230.03 23.46 75.1 10.2
Jequetepeque-Zaa 237.70 326.67 8.59 43.6 2.6
Olmos 320.00 860.00 28.66 29.5 3.3
Chavimochic 560.25 1573.75 61.11 29.1 3.9
Chinecas 35.90 104.10 11.35 33.8 10.9
Majes 730.42 1743.58 26.72 30.6 1.5
Pasto Grande 55.19 225.01 27.09 29.4 12.0
Tacna 66.73 512.65 19.22 14.8 3.7
Ro Cachi 79.80 124.36 20.57 49.1 16.5
TOTAL 2692.14 6328.76 233.42 32.4 3.7

Notas: La inversin total est dada en millones de US Dlares.
(4)=(1+3)/(1+2).
Segn se seala en el Reporte No 10605-PExvi del Banco Mundial, los altos costos de los proyectos fueron
acompaados por dificultades en la obtencin del financiamiento de la contraparte gubernamental, lo que dio lugar
al retraso de las construcciones. Adems, indica que uno de los peores esquemas, tomando en consideracin las
elevadas inversiones y los atrasos en la ejecucin de los proyectos, ha sido el de Majes, con costos superiores a
los 20 mil US $ por hectrea (tierras irrigadas de similar calidad ubicadas en las vecindades se venden a 5 o 6 mil
US $ por hectrea), y ha estado construyndose por mas de 20 aos. Segn el informe, an despus de deducir
la proporcin de los costos atribuibles a otras actividades, como la generacin de energa, es imposible esperar
que los agricultores paguen todos los costos de dicho proyecto. El tema lo analizamos mas adelante, slo
adelantamos que los costos por hectrea, segn nuestras estimaciones, son mucho menores.
Mtodo de estimacin de las inversiones
Normalmente es difcil desagregar la inversin para cada uno de los principales rubros que comprenden los
proyectos: cuanto de la inversin se orienta a la incorporacin de tierras, cuanto al mejoramiento y cuanto a la
generacin de energa. Pero para analizar cada uno de los proyectos, y establecer polticas apropiadas, conviene
tener una idea aproximada sobre los costos por cada uno de los principales rubros involucrados: inversin por
hectrea ha incorporarse y/o mejorarse, e inversin por unidad de energa elctrica a producirse.
Lo anterior puede lograrse mediante el anlisis de los proyectos en actual ejecucin. As, se puede estimar la
inversin promedio por cada rubro: la inversin por hectrea incorporada, la inversin por hectrea mejorada, y la
inversin por unidad de energa generada (megawatio por ejemplo). La suma de los promedios multiplicados por
sus respectivas medidas fsicas (por ejemplo la inversin promedio para una hectrea mejorada multiplicada por el
nmero de hectreas que mejorar el proyecto) dar como resultado la inversin total (los detalles tcnicos del
mtodo se tratan en el acpite Metodologa del Anexo).
7
Pero las inversiones en cada proyecto no necesariamente deben ajustarse a los promedios estimados. De
acuerdo a sus caractersticas particulares, las inversiones pueden ser mayores o menores a los promedios. Estas
diferencias son consecuencia de las caractersticas particulares de cada proyecto: construccin y/o extensin de
los tneles, extensin de los canales principales o secundarios, etc.
De este modo, si estimamos la inversin total tomando como parmetros de medida a los promedios, habr una
diferencia respecto al total que se consigna en un proyecto. A esta diferencia la denominaremos inversin
diferencial. Si la inversin total consignada es menor que la estimada de acuerdo a los promedios (inversin
diferencial negativa) habr un "ahorro", en caso contrario se tendr una "inversin adicional".
De otro lado, tambin podemos tomar como parmetro de referencia la recuperacin de las inversiones. La
recuperacin de aquellas relacionadas a la agricultura tendran dos fuentes: a) la venta de las tierras incorporadas
(las que sern mejoradas con riego tienen propietario) y, b) el cobro de la tarifa de agua. Como se puede observar,
la primera fuente est directamente relacionada a la superficie a incorporarse, mientras que la segunda a la
superficie total, ya sea esta incorporada o mejorada. Como es evidente, la recuperacin para la energa estar en
funcin de la produccin y la tarifa respectiva.
Por lo anterior, tambin podemos calcular la inversin total considerando las inversiones promedio por hectrea
incorporada, por hectrea regada (tanto para la superficie incorporada como para aquella en la que se mejorar el
riego) y, como en la ocasin anterior, la inversin promedio por unidad de energa generada. Con este mtodo el
costo promedio por hectrea incorporada tiene un slo componente (la inversin para la incorporacin
propiamente dicha), mientras que la inversin para riego tiene dos: la superficie mejorada y la superficie
incorporada.
En resumen se proponen dos mtodos. En el primero se consideran la inversin promedio para incorporar y regar
una hectrea, la inversin promedio para abastecer con agua una hectrea mejorada, y la inversin promedio por
unidad de energa generada. A diferencia de este mtodo, en el segundo se considera la inversin promedio slo
para la incorporacin de una hectrea, la inversin promedio para regar una hectrea (incorporada y/o mejorada),
adems de la inversin promedio por unidad de energa.
Ambos mtodos descritos sern utilizados en el anlisis que hacemos a continuacin.
CUADRO No 3

Proyecto Inversin diferencial* %+
(Cp)

Puyango-Tumbes -16.7 -2.6
Chira-Piura 81.8 9.8
Jequetepeque-Zaa -58.3 -10.3
Olmos -22.6 -1.9
Tinajones -2809.5 -538.2
Chavimochic 1066.0 49.9
Chinecas -119.1 -85.1
Majes 8.1 0.3
Pasto Grande 63.9 22.8
Tacna 308.1 53.2
Ro Cachi 90.9 44.6

*Millones US $ Dlares.
+Porcentaje de la inversin diferencial respecto
a la inversin total (Cuadro No 1).
8
Los signos negativos representan ahorro.
Como se puede observar en el Cuadro No 3, existen disparidades notables en las inversiones diferenciales de los
distintos proyectos. En Chavimochic, Ro Cachi y Tacna, las inversiones diferenciales se acercan o sobrepasan en
un 50% a las inversiones calculadas con respecto a los valores promedio. En cambio Tinajones xvii y Chinecas, son
proyectos con ahorros significativos.
Una idea mas clara se tendra si se pudiera observar las desigualdades que existen entre las inversiones por
hectrea, mejorada o incorporada, y las inversiones por unidad de energa en cada uno de los proyectos. Para
aproximarnos a este clculo podemos prorratear las inversiones diferenciales de acuerdo al peso que tienen las
inversiones para cada rubro (mejoramiento del riego, incorporacin de superficie agrcola y generacin de
energa) en la inversin total calculada de acuerdo a los costos promediosxviii.
Las inversiones por cada rubro seran:
CUADRO No 4

Proyecto Inversin por Ha. Inversin por Mw
Incorporada Riego (miles US $)

Puyango-Tumbes 2870 4600 2980
Chira-Piura 3270 5240 3390
Jequetepeque-Zaa 2670 4280 2770
Olmos 2890 4630 3000
Tinajones 1150 -- 480
Chavimochic 5890 9440 6100
Chinecas 1590 2550 1650
Majes 2960 4740 3060
Pasto Grande 3820 6120 3950
Tacna 6280 10090 6520
Ro Cachi 5320 8520 --

De acuerdo al cuadro anterior, las inversiones mas altas por hectrea regada e incorporada corresponderan a los
proyectos Tacna, Chavimochic y Ro Cachi (114%, 100% y 80% mas altas que la inversin promedio,
respectivamente). Las inversiones mas bajas perteneceran a los proyectos Tinajones, Chinecas y Jequetepeque-
Zaa (24%, 54% y 91% del valor de la inversin promedio). En tanto que Puyango-Tumbes, Olmos, Majes y
Chira-Piura se sitan alrededor de la inversin promedio.
Otra alternativa de anlisis est dada por la estimacin de las inversiones considerando slo la superficie a
incorporar y mejorar. Para ello se puede descontar, de las inversiones totales, aquellas que estn relacionadas a
la generacin de energa (de acuerdo al costo promedio estimado por unidad de energa). Una vez recalculadas
las inversiones, la inversin diferencial se puede prorratear entre las hectreas a mejorar e incorporar, siguiendo el
mtodo que se explicara en prrafos anterioresxix.
En este caso se tienen los siguientes resultados:
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CUADRO No 5

Proyecto Inversin por Ha.
Incorporada Riego

Puyango-Tumbes 2800 4490
Chira-Piura 3300 5280
Jequetepeque-Zaa 2470 3960
Olmos 2870 4590
Chavimochic 6610 10590
Chinecas 1550 2490
Majes 3000 4810
Pasto Grande 5910 9460
Tacna 10420 16690
Ro Cachi 5320 8520

Las diferencias mas notables, en relacin al cuadro anterior, se dan en los proyectos Pasto Grande, Chavimochic
y Tacna, con montos muy elevados de inversin por hectrea regada o incorporada. En estos proyectos la
inversin es, respectivamente, el 200%, 224% y 350% superior a la inversin promedio.
El caso de Tinajones es particular, como la inversin por energa justificara la inversin total, la inversin para la
incorporacin de superficie es negativa; razn por la cual se han excluido los resultados para el proyecto en este y
los cuadros siguientes.
Lo que hasta ac se ha analizado ha permitido observar las inversiones totales por cada uno de sus principales
rubros. Se ha advertido que en determinados proyectos estas son muy elevadas, lo que pondra en cuestin su
rentabilidad. Pero tambin se ha observado que hay diversos grados de avance en la inversin ejecutada, desde
un 2% a un 75% (Cuadro No 2), situndose el promedio en un 32% de ejecucin. Ahora bien, cabe preguntarse si
es conveniente seguir dedicando recursos para la continuacin de algunos proyectos o, en caso contrario,
posponer su ejecucin. Para decidir sobre estas alternativas se puede recurrir al concepto de los "costos no
recuperables", tema que seguidamente analizamos.
Costos no recuperables
En sus trminos mas amplios, las inversiones incluyen los costos que se realizan antes de haberse evaluado un
proyecto. Estas inversiones normalmente se denominan "costos no recuperables", y se caracterizan por que no se
pueden evitar (se consideran como fondo perdido). Para efectos de decidir si se ejecuta, o financia un proyecto,
slo interesan los costos que pueden evitarse (excluidos, por tanto, los costos no recuperables). Sobre esa base
se evalan los proyectos.
En el caso particular que analizamos, dada la magnitud de los montos comprometidos, el actual grado de avance
en las construcciones, y los resultados obtenidos, interesara tener idea acerca de si los proyectos deben
continuarse o posponerse. Para ello se puede utilizar el concepto de los "costos no recuperables": para decidir el
futuro de los proyectos en actual ejecucin slo interesan los costos que pueden evitarse (y no las inversiones ya
realizadas). Puesto de otro modo, si el beneficio de un proyecto no es superior a la inversin que falta ejecutar, el
proyecto no es viable.
10
El tema lo abordaremos considerando la inversin que restara por ejecutar, las hectreas que quedaran por
incorporar o mejorar con riego, y la energa que restara por generar. La informacin de base se presenta en el
Cuadro No 6.
CUADRO No 6

Proyecto Inversin por Hectreas Energa por
Ejecutar por Mejor. por Incorp. Generar (Mw)

Puyango-Tumbes 621.96 2000 36000 105.0
Chira -Piura 206.54 32830 39714
Jequetepeque-Zaa 318.02 13600 11400 86.0
Olmos 831.34 13000 99000 125.0
Chavimochic 1512.64 75841 34232 61.0
Chinecas 92.75 22570 8646 2.5
Majes 1716.86 5410 45000 656.0
Pasto Grande 197.92 1517 6687 50.0
Tacna 493.43 43 7210 49.0
Ro Cachi 103.79 6970 10465 --

Nota: La inversin por ejecutar est dada en millones de US Dlares.
Fuente de la informacin "Per Econmico", op cit. Procesamiento CEDEP.
Para el anlisis que sigue slo consideraremos las inversiones relacionadas a la superficie agrcola. Para tal
efecto se descontar, de las inversiones por ejecutar, aquellas correspondientes a la energa (calculadas en base
al costo promedio antes hallado). Adems, al igual que los casos anteriores, con la nueva informacin se estimar
la inversin promedio y las inversiones diferenciales. En base a ello se prorratear las inversiones diferenciales
entre los montos de inversin para mejoramiento de riego y para la incorporacin de superficie agrcola, siguiendo
el mtodo que se explicara en prrafos anteriores. Los resultados obtenidos se presenta en el Cuadro No 7.
Como se puede observar, la inversin promedio por hectrea incorporada prcticamente se mantiene, y la
inversin por hectrea en la que se mejorar el riego desciende a 1330 US $ (ver Anexo).
CUADRO No 7

Incorporada* Riego

Olmos 3030 1330
Chinecas 3810 1670
Majes -4260 -1870
Tacna 33070 14530
Ro Cachi 5730 2520

* Incluye inversin por riego
En el caso de Majes la inversin por hectrea resulta negativa. Ello se debe a que la inversin por realizar en
11
energa, conforme al monto promedio estimado, resulta ser mayor a la inversin total que quedara por ejecutar.
Estos resultados sugieren que las inversiones por realizar se podran pagar con la energa que se genere.
El resto de proyectos se sitan dentro de tres categoras:
a) Proyectos con inversiones bajas por hectrea incorporada o regada (menos de 2000 dlares por hectrea
regada), como son Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa, Olmos, Chinecas y Pasto Grande.
b) Proyectos con inversiones medias por hectrea (alrededor de 2500 dlares por hectrea regada), como son
Puyango-Tumbes y Ro Cachi.
c) Proyectos con inversiones por realizar muy elevadas, como Chavimochic (con 7060 dlares por hectrea
regada) y Tacna (con 14530 dlares por hectrea regada).
Esta situacin se mantiene si tomamos como parmetro de comparacin el cociente que resulta de dividir las
inversiones que faltan por realizar y las inversiones totales (descontadas los costos de energa), multiplicado por la
inversin por Ha (incorporacin y riego) estimada en el Cuadro No 5. El resultado de estos clculos nos permiten
tener una idea de las inversiones que faltan realizar en relacin a la inversin original:
CUADRO No 8

Incorporada Riego

Olmos 1620 2590
Chinecas 1000 1600
Majes -1820 -2920
Tacna 8330 13350
Ro Cachi 2700 4330

En este caso las inversiones por Ha regada de la categora a) se sitan alrededor (o menos) de 3000 US $
Dlares, las de la categora b) alrededor de los 4000, y las de la c) en 7290 (Chavimochic) y en 13350 (Tacna).
Tarifa de agua
En los prrafos anteriores se han analizado las inversiones por hectrea incorporada y regada, ya sea
considerando el monto total de las inversiones o la porcin que quedara por ejecutar. Una apreciacin
complementaria de la situacin de los proyectos se puede lograr estimando el valor de la tarifa de agua que
permite recuperar las inversiones que faltan ejecutar (por falta de informacin hemos excluido los costos de
mantenimiento y operacin).
Para ello vamos a descontar la inversin imputable a la energa (de acuerdo al costo promedio hallado). Adems
vamos a suponer: a) que las inversiones por realizar se efectuarn en 5 aos 1, y con montos uniformes; b) que las
superficie que falta por incorporar se vender a 4000 US $ por Ha en el sexto ao; c) que la vida til de los
proyectos es de 30 aos; d) que la tarifa por agua se cobrara a partir del sexto ao; e) que no hay valor residual; y
f) que la tasa de descuento es 10% (ver Anexo).
1
En prrafos posteriores se considera un perodo de 10 aos.
12
En tales circunstancias, el valor de la tarifa que hace que las inversiones igualen a los ingresos (valor actual neto
cero) se presenta en el Cuadro No 9.
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CUADRO No 9

Tarifa/Ha/Ao (Dlares)
Proyecto T.D. 10%

Puyango-Tumbes 658
Chira-Piura 158
Jequetepeque-Zaa 111
Olmos 178
Chavimochic 1433
Chinecas 245
Majes
Pasto Grande 398
Tacna 5727
Ro Cachi 537

T.D. es la tasa de descuento
Como se comprender, la tarifa puede variar si se considera el volumen de agua que demanda cada cultivo (los
clculos realizados corresponden a una tarifa anual por hectrea). Como elemento comparativo supondremos que
se sembrar un solo cultivo, y las cifras del Cuadro No 9 se pueden comparar con la tarifa de riego proveniente de
agua de pozo que se cobra en Ica. Esta tarifa es elevada (por los costos involucrados), y tiene un valor
equivalente a los 570 US $ por hectrea de algodnxx.
Si la tarifa a cobrarse fuera esa (570 US $), los proyectos de la categora (a) -Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa,
Olmos, Chinecas y Pasto Grande-xxi recuperan las inversiones por ejecutar, y queda un remanente apreciable para
cubrir los costos de operacin y mantenimiento. Los proyectos de la categora (b) podran pagar la inversin por
ejecutar, pero no los costos de operacin y mantenimiento. En cambio Tacna y Chavimochic, del grupo (c),
tendran serios problemas: no podran siquiera pagar la inversin por ejecutar.
Situacin similar se presenta si se considera que, con otros cultivos, el mejoramiento del riego permite obtener dos
cosechas al ao, ya que las tarifas del cuadro se refieren a una hectrea y a un ao.
Hay que anotar que la tarifa estimada en el cuadro no considera los costos de operacin y mantenimiento. Si se
incluyeran, la situacin de los proyectos empeorara.
De otro lado, es de destacarse que el monto de las inversiones por ejecutar en los proyectos de la tercera
categora es considerable, alcanzando los 2000 millones de US $. En el caso de los proyectos de la primera
categora estas inversiones alcanzan los 1647 millones, y en los de la segunda categora los 726 millones de US
$xxii.
Si en lugar de la inversin que falta por ejecutar se hubiera considerado la inversin total, la tarifa de agua xxiii que
iguala las inversiones sera mucho mas elevada para los casos de Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa, Olmos, Pasto
Grande y Ro Cachi (entre 2 y 4 veces superiores), los mismos que registran un mayor grado de ejecucin. Pero la
tarifa sera mucho menor en Tacna (43% inferior). Ello posiblemente se deba a que las inversiones realizadas
(algo mas de 10% de la inversin total) han permitido mejorar casi toda la superficie que contemplaba el proyecto.
En cambio Puyango-Tumbes, Chavimochic y Chinecas, no muestran mayores variaciones.
Perodo de ejecucin
Hay que tener en cuenta que los beneficios netos (de los costos) disminuyen cuanto mas largo se hace el perodo
de ejecucin. Si las inversiones se programan (y evalan) para realizarse en un tiempo determinado, y la
ejecucin toma un tiempo mas largo que el previsto, la rentabilidad y los beneficios sern menores que los
programados, tanto menores cuanto mas largo sea el perodo de ejecucin.
14
Para tener idea de tal situacin, podemos reestimar las tarifas considerando un perodo de 10 aos para realizar
las inversiones que faltan ejecutar (en lugar de los 5 aos que utilizamos anteriormente). En este caso las tarifas
estimadas en el Cuadro No 9 se incrementan sustancialmente en porcentajes que oscilan entre un 33%
(Chavimochic y Tacna) a un 89% (Olmos). Estos resultados son mas desalentadores si consideramos que el
actual ritmo de ejecucin de los proyectos determinara que se concluyan en casi 30 aos (adems de que
muchos de ellos se vienen ejecutando durante un perodo de tiempo bastante largo).
Cabe, pues, preguntarse si no es mas conveniente concentrar los escasos recursos que se disponen para
finalizar, en tiempos adecuados, aquellos proyectos que muestren mayores rendimientos, tomando como
referencia las inversiones por ejecutar y los beneficios econmicos y sociales que se generaran en las actuales
circunstancias. Pero si los proyectos no pueden generar beneficios que permitan compensar las inversiones que
faltan por ejecutar, tambin cabe preguntarse si deben ser continuados.
Para tener una idea mas concreta sobre el tema, y tomar decisiones al respecto, se deberan volver a estimar los
beneficios privados y econmicos (sociales) de los proyectos en ejecucin, y evaluarlos bajo las actuales
circunstancias. Los beneficios privados darn los elementos de juicio para saber si los beneficiarios (o usuarios)
de los proyectos podrn pagar las inversiones, y los beneficios sociales los elementos de juicio sobre la
conveniencia para que el Estado contine con las inversiones por ejecutarxxiv. Si estos ltimos son positivos y los
primeros indican que los beneficiarios no podran pagar la inversin, sera necesario subsidiarxxv.
La tarea de volver a evaluar los proyectos requiere tiempo, conocimiento especializado, y recursos financieros.
Pero los beneficios que puede redituar el trabajo sern significativos, dado el elevado monto de las inversiones
que quedan por ejecutar.
Finalmente cabe sealar que, a pesar de la importancia que tiene el anlisis beneficio-costo como instrumento
que coadyuva en la toma de decisiones respecto a las inversiones, el Ministerio de Agricultura parece no dar la
atencin que merece el tema (problema mas agudo si se considera la magnitud de las inversiones y los recursos
que utilizan). As, en la evaluacin de los proyectos para rehabilitar riego, slo se asigna un peso de 2.5% al
incremento del beneficio neto. El grueso de la evaluacin depende de criterios como el tipo de cultivo, su destino,
esquema de localizacin, costo por hectrea, etcxxvi.
IRRIGACIONES: INVERSIN PUBLICA Y PRIVADA
Definiciones generales
Una de las primeras preguntas que surgen respecto al sector pblico (sobre todo en los ltimos aos, como
consecuencia de las polticas de cambio estructural), est relacionada al porqu el Estado debe intervenir en el
mercado. Como se sostiene, la respuesta viene dada por el lado de las distorsiones que se pueden presentar en
la asignacin de los recursos en una economa de mercado libre ("fallas del mercado"). Estas distorsiones estn
relacionadas a los problemas que resultan de los denominados bienes pblicos, de las externalidades, de los
monopolios naturales, y de las inversiones no recuperables. A ello se aade la redistribucin del ingreso (por
ejemplo programas de transferencia, educacin, u obligaciones de servicio pblico), en caso que el mercado no
ajuste la distribucin de acuerdo a nociones bsicas de equidadxxvii.
Se define a un bien pblico como aquel que no es "exclusivo" y no es "rival". Un bien, o servicio, no es exclusivo
cuando al consumidor no se lo puede apartar de su uso (por ejemplo el alumbrado pblico).
El segundo concepto se refiere a que el consumo del bien, o servicio, por un usuario no disminuye la oferta
disponible para los dems usuarios o consumidores. En cambio, en un bien privado (rival) se puede excluir a los
consumidores (a travs del precio), estos pueden consumir distintas cantidades, y su consumo disminuye la oferta
para otros demandantes.
Los monopolios naturales se originan cuando el costo para producir un bien disminuye conforme aumenta la
produccinxxviii. Los monopolios naturales pueden convertirse en monopolios reales si se realizan inversiones
15
privadas en esas reas. Por ello es necesario la intervencin del Estado para prevenir la formacin de monopolios
reales, y/o para asegurar una mejor eficiencia econmica en la determinacin de los precios de los bienes o
servicios en caso estos ltimos se den.
Las inversiones no recuperables se refieren, en este caso, a aquellas en las que la mayor parte de sus
componentes no pueden convertirse a usos distintos de los que fueron diseados, o no se pueden trasladar de
lugar (por ejemplo las tuberas de suministro de agua). Para una empresa privada es mas fcil invertir en rubros
en los que las inversiones no recuperables tienen una dimensin menor. Sin embargo, y dada la magnitud de los
costos fijos que puede involucrar, este tipo de inversiones son una posible fuente de monopolio natural.
Las externalidades se refieren a los costos, o beneficios, que no son cobrados, o pagados, por aquellos que
realizan una transaccin comercial, y por lo tanto no forman parte de la composicin de la demanda o de la oferta.
Ejemplo de ello es la contaminacin ambiental que causa una fbrica, y los daos que origina a grupos que no
consumen ni producen el bien cuya fabricacin genera la contaminacin.
El caso de las irrigaciones
En base a los conceptos anteriores se pueden analizar las caractersticas de las inversiones en irrigaciones, para
as poder disear lineamientos de poltica para la intervencin estatal.
Respecto a si una irrigacin (mas precisamente el agua que ser distribuida para el riego) constituye un bien
pblico o privado, se puede sealar que el bien producido es excluible y rival, acercndose mas a la categora de
bien privado. Sin embargo, si se divide la propiedad de la infraestructura en reservorio, canales primarios y
secundarios por un lado, y en red terciaria (hasta llegar a las explotaciones agrcolas) por otro, se puede observar
que en la primera el bien deja de ser rival (solo se tendra uno o pocos usuarios que tienen la propiedad y la
administracin de la red terciaria), aunque mantendra caractersticas de bien excluible (a travs de las tarifas se
puede inducir a que el usuario final, por el elevado costo, deje de consumir o consuma menos el bien) xxix. En el
caso de las redes terciarias, el bien seguira siendo excluible y rival (acercndose a un bien de tipo privado).
En relacin a si una irrigacin constituye un monopolio natural, todo indica que lo es: el costo promedio debe
descender en tanto se abastece mas agua. Ello es as ya que se estima que el costo fijo debe predominar sobre el
variable, por tanto a mayor produccin (uso de agua) menor costo unitario. Cabe sealar que el costo promedio
total es la suma de los costos fijos de construccin de la infraestructura (que, como se vio en acpites anteriores,
tiene montos elevadosxxx, y es un componente preponderante del costo), as como de los costos fijos de operacin
y mantenimiento, promediados en relacin a la cantidad de agua abastecida, suma a la que hay que adicionar el
costo marginal.
Si dividimos la propiedad, como lo hicimos anteriormente, la posicin de monopolio natural de las irrigaciones se
hace mas marcada para el caso de la represa con los canales primarios y secundarios. En cambio se atena para
el caso de la red terciaria, ya que en esta ltima las inversiones seran menores y los costos marginales mayores.
Por el lado de las denominadas inversiones no recuperables, es fcil observar que estas constituyen gran parte de
las inversiones totales. Ello, como se vio, plantea dos problemas: por un lado menores incentivos para la
participacin privada en inversiones de esta naturaleza y, por otro, si estas ltimas se dan, la conversin de un
monopolio natural en un monopolio real. Como en el caso anterior, esta situacin es mas marcada para la represa
y los canales primarios y secundarios.
Lo expuesto hasta aqu nos permite concluir que las irrigaciones se acercan mas al concepto de bien pblico.
Situacin que se hace mas evidente para las inversiones en infraestructura primaria y secundaria, pero se atena
para infraestructura relacionada a la red terciaria.
Finalmente, en cuanto a la equidad, cabe preguntarse sobre la pertinencia del tipo de proyectos que se ejecutan
en el pas como medios para la distribucin del ingreso en favor de los sectores mas deprimidos. Al respecto se
puede observar que un buen porcentaje de los beneficios recaeran sobre los propietarios de tierras en uso, como
consecuencia del mejoramiento del riego, que en gran parte de los casos no constituyen el estrato mas pobre del
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sector agrario. Se puede argumentar que las tierras a incorporar se podran adjudicar, en condiciones especiales,
a estratos deprimidos como los campesinos sin tierra. Pero, como se vio, las mayores inversiones se pueden
imputar al mejoramiento del riego (la incorporacin requerira de menores montos de inversin). En todo caso, y si
hay polticas explcitas sobre el tema, este es un elemento que debera considerarse en una nueva evaluacin de
los proyectos, para as determinar si es conveniente que el estado continu con su ejecucin (considerando la
inversin realizada como costo no recuperable). Cabra precisar que el proyecto de Ro Cachi (que no incluye
generacin de energa) se ubica en Ayacucho, uno de los departamentos mas pobres del pas.
Polticas
a) Ministerio de Agricultura
El Ministerio de Agricultura, por intermedio del ministro, propone programar la inversin pblica con la participacin
de organizacin de agricultores y futuros usuarios, desde los estudios iniciales hasta la recuperacin de la
inversin. Ello es importante, y se dispone de experiencias favorables a este tipo de orientacin. As, en el
"Informe Sobre el Desarrollo Mundial, ao 1992", del Banco Mundial, se seala que los proyectos tienen mas xito
si hay participacin de los usuarios en su diseo y ejecucin. Adems aade que, segn un estudio detallado de
52 proyectos de la USAIDxxxi, se encontr una fuerte correlacin entre la participacin y el xito de los proyectos
(especialmente cuando la participacin tuvo lugar a travs de organizaciones creadas y dirigidas por los propios
beneficiarios). En su informe del ao 94 reitera tal situacin, indicando que del examen de 25 proyectos xxxii
(principalmente en agricultura y desarrollo rural), cuando haban transcurrido entre 5 y 10 aos de su terminacin,
se concluy que la participacin de los beneficiarios y las instituciones de base era un factor fundamental en el
xito a largo plazo. En los casos en que no hubo participacin los proyectos, a menudo, haban fracasado en la
etapa de ejecucin, o bien no se les haba mantenido, o no haban reportado beneficios duraderos.
Otra poltica est relacionada a la priorizacin de la inversin pblica en pequeos y medianos proyectos de
irrigacin y drenaje. En cuanto a los grandes proyectos, se propone su restructuracin, restringiendo la inversin
pblica nicamente a la infraestructura principal, y alentando la participacin de inversionistas privados en la
construccin de la infraestructura secundaria y de desarrollo agropecuario.
Tambin se plantea continuar con la constitucin de los comits especiales de privatizacin de los grandes
proyectos de irrigacin, tal como se viene haciendo con la primera etapa del proyecto Chavimochic (en este se ha
incorporado 20000 ha, se ha mejorado 17900, y se ha invertido 560.25 millones).
b) Banco Mundial y los Proyectos Peruanos
En el Report No 10605-PE (Per Agricultural Policies for Economic Efficiency, set. 1992) el Banco Mundial seala,
como problema, la poca participacin de los beneficiarios en el diseo, ejecucin, operacin y mantenimiento los
proyectos de irrigacin en el Per. Aade que los proyectos han dado lugar a la construccin de esquemas de
irrigacin no econmicos, largos perodos de ejecucin, exceso de costos, alto endeudamiento pblico, y una
pobre operacin y mantenimiento. Entre otros aspectos sugiere:
1) Que debe existir un criterio econmico mas riguroso en la eleccin de los proyectos a rehabilitar, completar o
construir y, al igual que los informes citados, una mayor participacin de los beneficiarios en el diseo, ejecucin,
operacin y mantenimiento, as como en el establecimiento de las tarifas a cobrarse.
2) Si los proyectos tienen un beneficio social neto positivoxxxiii, el Gobierno puede realizar un contrato de prstamo
con el grupo de usuarios en donde se comprometa a proveer los fondos a tiempo. Los trminos del prstamo no
deben ser menos favorables al Gobierno que aquellos que el Gobierno obtiene de agencias bi o multilaterales que
acceden a cofinanciar el proyecto. Agrega que algn mecanismo para garantizar el prstamo necesita ser
trabajado.
3) Para los proyectos que tienen propsitos mltiples (electricidad, riego, control de inundaciones), los costos de
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capital tienen que asignarse entre los usuarios en forma proporcional a los beneficios. En los casos en que sea
difcil identificar y cobrar a los usuarios (por ejemplo aquellos que se favorecen con el control de inundaciones), el
gobierno central puede subsidiar este componente. Agrega otros casos en los que el Gobierno puede verse
obligado a subsidiar los proyectos: a) si el precio de los productos (no comercializables) del proyecto desciende, b)
subsidios para objetivos sociales (por ejemplo alivio a la pobreza). En este ltimo caso, se debe demostrar que el
subsidio a un proyecto de irrigacin es el medio mas eficiente y efectivo en los costos (subsidios de "menores
costos") para alcanzar los objetivos.
Respecto a los productos no comercializables, se seala que el incremento de la oferta (produccin),

consecuencia de los proyectos de riego, determinara un descenso en los precios de los mercados cercanos, y por
tanto parte de los beneficios pasaran del productor al consumidor (en la forma de menores precios). Agrega que
eso puede ser cierto para cultivos con alto costo de transporte (relativo al valor de los productos), como el caso de
la papa, o en cultivos que se producen en reas donde los costos del transporte al mercado de consumo mas
cercano es elevado.
4) Una reforma importante a considerar, indica el documento, es la posibilidad de establecer un mercado de agua
similar al de la tierra. Los derechos de agua podran ser registrados, vendidos o comprados con mnimas
restricciones. Esas iniciativas han sido tomadas recientemente en Chile y Nepal, y en Espaa y USA xxxiv se han
aplicado por un siglo. Si esto no es posible en Per, el Gobierno puede considerar dar una concesin transferible
por un tiempo largo.
5) Puede ser deseable transferir las irrigaciones al grupo de usuarios, quienes pueden tener mas inters en
mantener la infraestructura. Esta iniciativa, agrega, se lleva a cabo en Nepal.
6) Una vez que se establezcan los derechos de agua, el Gobierno puede considerar privatizar las grandes
irrigaciones. El Gobierno no est dispuesto, indica, a gastar los millones de dlares necesarios para terminar las
inversiones, dada la fuerte competencia por los recursos gubernamentales y los dudosos retornos de las
irrigaciones. La solucin descansa en encontrar mecanismos para inducir a inversionistas privados, o a los
usuarios, a comprar los esquemas de irrigacin. Entre tanto, puede ser beneficioso realizar un estudio para
determinar que irrigaciones tienen una tasa alta de retorno marginal y cuales deben ser abandonadas a pesar de
sus costos perdidos.
7) Hay que revaluar y clarificar los roles de las distintas instituciones pblicas que tienen relacin con el subsector
irrigaciones, ya que hay una considerable confusin y transposicin de funciones entre la Direccin de Aguas y
Suelos, INADE, FONDEAGRO, los gobiernos regionales, las autoridades autnomas de las represas, y los
programas nacionales como PRONADET.
Dos tipos de problemas surgen de los temas analizados: a) los relacionados a la construccin (o terminacin) de
la infraestructura de riego y la recuperacin de las inversiones, b) los relacionados a su administracin y
mantenimiento, una vez que la infraestructura de riego est funcionando u operando.
c) Construccin y Conclusin de las Inversiones
En este caso hay que considerar los siguientes aspectos: 1) La poca conveniencia de concluir determinados
proyectos, que pudieran no tener los beneficios esperados an considerando las inversiones realizadas como
costos no recuperables, para lo cual hay que realizar estudios. 2) La capacidad del Estado para concluir los
proyectos que muestren tener beneficios econmicos (los proyectos en actual ejecucin demandan, como se
recordar, una inversin algo superior a los 6 mil millones de Dlares). 3) La posibilidad de recuperar las
inversiones (y los costos de operacin y mantenimiento), mediante el establecimiento de tarifas al usuario, o la
necesidad de otorgar subsidios. 4) La posibilidad de transferir los proyectos al sector privado, para que concluyan
las obras que faltan, o a una asociacin mixta entre el Estado e inversionistas privados interesados.
Los principales elementos de juicio que se pueden tener al respecto, lo darn los estudios. En ellos, como se
anot, se deber tener en cuenta dos tipos de evaluacin: la econmica-social y la privada. La primera permitir
obtener elementos de juicio para decidir si se contina con los proyectos, mediante la segunda se podr definir si
18
los futuros beneficiarios tienen posibilidades de pagar las inversiones y los costos de operacin y mantenimiento.
Habr que ser cuidadosos en los estudios econmico-sociales, especialmente en la estimacin de los beneficios
derivados de la produccin marginal que se obtendr por efecto del mejoramiento del riego, as como la
produccin adicional que se obtendr por la incorporacin de nuevas reas. Para ello, normalmente, se sugiere
considerar dos tipos de productos: los que se denominan productos comercializables (exportables y/o
importables), y los que se denominan no comercializables o domsticos. Si el proyecto producir bienes
comercializables, y la economa es abierta (sin trabas para arancelarias o arancelarias), los precios de mercado
(prcticamente los del mercado internacional) permitirn establecer los beneficios (o parte de ellos) a partir de los
ingresos y los costos variables. Sin embargo, si los productos no son comercializables, la mayor produccin del
proyecto puede originar que bajen los precios de mercado, en cuyo caso hay que estimar el beneficio neto que se
deriva del excedente (o ganancia) de los consumidores (por el descenso de los precios), y las prdidas de los
productores (consecuencia de esa disminucin en los precios, ver Grfico No 3 del Anexo).
A lo anterior se deben hacer las siguientes objeciones. En relacin a los productos comercializables, habra que
preguntarse que tan buen indicador es el precio del mercado internacional para evaluar los beneficios del
proyecto, dada las distorsiones que presenta este mercado (consecuencia, como se dijo, de los subsidios de los
pases exportadores)xxxv. A nuestro parecer el indicador no es el correcto para una serie de productos
agropecuarios, ya que no refleja un mercado de competencia. Por tanto habra que corregir el precio de acuerdo
al que se tendra si el mercado mundial no estuviera distorsionado (ver Anexo: Mercado mundial, precios
proteccin y equilibrio). Se puede agregar que la correccin ser, en orden de magnitud, muy elevada para
muchos productos. Pensamos que solo as se podr usar correctamente este parmetro en la evaluacin
econmica de los proyectos.
Seguidamente tratamos las objeciones para un producto no comercializable.
Bienes no comercializables.
Se define un bien no comercializable como aquel que, por diversos motivos, no se puede exportar o importar. Las
razones mas importantes que se sealan son los costos de transporte, fijacin de cuotas y los obstculos de la
poltica comercial externaxxxvi. Tambin se define a los bienes no comercializables como aquellos cuya produccin
o uso no afectar las importaciones o exportaciones del pas xxxvii. Como consecuencia de ello, se arguye, los
precios, la demanda y la oferta, se ajustan segn las condiciones del mercado domstico.
Pero la dimensin de estos bienes sera menor, dado que el efecto sustitucin juega un rol importante. Pongamos
por ejemplo el caso de la papa, producto que no se exporta o importa xxxviii, y el del trigo importado. Si el precio de
este ltimo disminuye se demandar mas trigo importado (consecuencia de la disminucin del precio, y aumento
de la demanda, de los productos que se fabrican con este insumo: principalmente pan y fideos). Ello, todo lo
dems constante, dar lugar a un desplazamiento de la curva de demanda por papa (disminuir su demanda) y,
consecuentemente, el precio de este producto tambin disminuir (estos cambios se muestran en los Grficos No
6 y 7 del Anexo). As, no sera del todo cierto que el precio de la papa se determine de acuerdo a las condiciones
del mercado interno. El efecto sustitucin tiene un peso determinante y, por lo tanto, sujeta al precio de la papa a
las variaciones del precio de los sustitutos en mercado internacional.
Lo anterior no quiere decir que el mercado interno no tenga ningn efecto en la formacin del precio de este
producto. As, siguiendo con el ejemplo, si la oferta domstica de la papa se incrementa, permaneciendo todo lo
dems constante, su precio descender (o si esta disminuye, este aumentar, tal como se muestra en los Grficos
No 8 y 7 del Anexo). Pero estas variaciones se registrarn alrededor del precio que es determinado por el efecto
sustitucin, y que est sujeto a los precios internacionales de los sustitutos. Puesto de otra manera, si el precio del
trigo importado disminuye tambin lo har el precio domstico de la papa; a este nivel la oferta domstica de papa
puede aumentar o disminuir (o el ingreso de los demandantes puede tener variaciones), lo que originar
alteraciones debajo o sobre ese nivel de precio. El asunto es que el nivel depende del mercado internacional, y
este est distorsionado hacia la baja. Si no se aplican correcciones al precio, para luego estimar su descenso (por
la mayor produccin que se conseguir con un proyecto) y las consecuencias en los excedente del consumidor o
el productor, se estar subestimando el beneficio econmico real xxxix de los proyectos (ver Grficos No 4, 5, 8 y 9
del Anexo).
19
Por ello, como el caso anterior, los precios debern corregirse para la evaluacin econmica, aunque en la
evaluacin financiera debern usarse los precios de mercado (a pesar que estn distorsionados). Para este
efecto, como se sealo, se deber corregir el precio internacional del sustituto (por aquel que se alcanzara en
condiciones de un mercado sin distorsiones), y estimar el impacto que tendr sobre el precio del producto
domstico.
En todo caso parecera que, an considerando las correcciones que se tendran que hacer a los precios (y otros
elementos que hay que tomar en cuenta para el anlisis econmico de los beneficios), habran proyectos cuya
conclusin estara en cuestin. Aunque hay que tener en cuenta que la correccin de los precios dara lugar a que
estos se eleven en una proporcin significativa (y, por tanto, los beneficios econmicosxl).
Si los proyectos muestran viabilidad econmica y financiera, o privada, no se suscitaran problemas, pudindose
recuperar las inversiones. Sin embargo, si la evaluacin econmica indica la conveniencia de concluir los
proyectos, pero la evaluacin privada muestra que no se pueden recuperar las inversiones mediante el cobro a los
beneficiarios, se tendra que analizar la posibilidad de subsidiar a los proyectos.
Rol del Estado y subsidios
Para examinar esta situacin tomemos el caso que considera el informe del Banco Mundial. En l se sugiere que
el Gobierno puede verse obligado a subsidiar los proyectos que presentan problemas relacionados a productos
"no comercializables" (el aumento de la produccin que se dara con el proyecto originara un descenso del precio
de mercado).
En este caso el anlisis debe considerar que el descenso de los precios no slo afectara la situacin de los
productores del proyecto, adems se veran afectados los productores que actualmente se dedican al bien en
cuestin. En efecto, se puede sealar que los actuales productores perderan parte su excedente (ver Grfico No
10 en el Anexo).
Es as que se pueden tener dudas respecto al rol del Estado, ya que mediante su intervencin (y con subsidios) se
estara favoreciendo a un estrato (los productores del proyecto) y perjudicando a otro (el resto de productores), y
puede considerarse lcito compensar (tambin mediante subsidios) a todos aquellos que resultaran perjudicados.
El caso adquirira otra dimensin si se considera que el pas es deficitario en la produccin de alimentos (el ndice
de dependencia se sita en alrededor de una cuarta parte de productos importados en relacin a los producidos
domsticamente), que el consumo de alimentos es insuficiente, que el Per se ubica entre los pases con ms
bajos ndices de seguridad alimentaria, y que ello es consecuencia especial de los bajos niveles de produccin xli. A
pesar de esto no se podra incrementar la produccin, ya que los precios se deterioraran mas de lo que estn, y
el Estado tendra que subsidiar a los proyectos y a los productores que se perjudiquen.
Al respecto pensamos que sera mas conveniente aplicar medidas para corregir, en el mercado domstico, las
distorsiones de los precios internacionales. Ello posibilitara la recuperacin de las inversiones pblicas e
incentivara las inversiones privadas. Adems se recuperara el bienestar de los productores, que lo han perdido
como consecuencia del deterioro de los precios internacionales, que no permite asignar adecuadamente los
recursos.
Se tratara de una de las principales funciones que debera tener el Estado en el desarrollo de la produccin
agraria: la adopcin de medidas para que los mercados funcionen de forma mas eficiente y competitiva, y ello
incluye la correccin de las desviaciones que provengan del distorsionado mercado mundial.
En este contexto el informe del Banco Mundial ("Per: Agricultural.." op cit), refirindose a las tasa (y sobretasas)
para la agricultura propone: "a la luz de los subsidios a la agricultura en otros pases (en leche, por ejemplo), y si la
preocupacin es la de proteger a los agricultores, primero es necesario preguntarse si los subsidios externos
podran continuar por un largo plazo xlii. Si es as, la mejor estrategia puede ser la de permitir a los consumidores
peruanos beneficiarse completamente de estos subsidios y no imponer una sobretasa. Si los subsidios externos
son considerados temporales, puede ser preferible poner simplemente una modesta sobretasa (un 10%) y
20
simultneamente tomar medidas para regular el comportamiento oligoplico para asegurar que el incremento en
la proteccin llegue a los productores. Cualquiera sea la opcin, es vital que el esquema sea impuesto legalmente
para dificultar la introduccin de cambios en el esquema y para desalentar actividades rentistas".
Esta posicin no nos parece convincente. Cualquiera sea el caso (si los subsidios son temporales o a largo plazo),
en la prctica se propone no corregir los precios. No se toma en cuenta el grado de la distorsin de los precios en
el mercado mundial: slo se propone un 10 %, y ello si es "vital". No se aceptara subsidios internos de magnitud,
pero si los que indirectamente pueden provenir del exterior; en todo caso si se es consistente tambin debera de
aceptarse los subsidios internos sin mayores restricciones. Se acepta que el mercado libre de distorsiones es un
buen asignador de recursos, pero a su vez se estara aceptando que las distorsiones que provienen del mercado
mundial son buenas. Se acepta que se beneficien los consumidores, pero no se analiza las consecuencias en los
productores y sobre la economa en su conjunto.
Parecera que slo interesa la liberalizacin del comercio externo: aunque se reconozca que la competencia
perfecta est lejos de presentarse en el mundo real, y aunque se reconozca que los precios internacionales estn
distorsionados y no reflejan un mercado competitivo, la tesis continua como si esas cuestiones no existieran.
El informe incorpora otros criterios y afirma que el esquema de las sobre tasas fracas al no poder elevar el precio
al productor, an despus de controlar los efectos de la apreciacin real del sol. Estos resultados son
contradictorios con aquellos obtenidos por un estudio auspiciado por la Junta del Acuerdo de Cartagena y la
Comisin de las Comunidades Europeasxliii (que analiza el perodo 1986-1992). En l se observa que los precios
internos al productor (medidos en dlares) se incrementaron a partir de 1991 (ao en que se adoptan las
medidas), en productos tales como el arroz, azcar, maz, y trigo. Adems se advierte que el margen de precios al
productor, en relacin al que se hubiera recibido si no se aplicaran medidas arancelarias (y las sobre tasas), se ha
ampliado, lo que indicara una efectiva proteccin al productor de magnitud algo menor a la que se tuvo en 1986 y
1987 (aos en que tubo un ndice significativo de proteccin a la agricultura). A lo anterior se puede aadir que, a
partir de las cifras agregadas del producto agrario nacional, se observa una recuperacin de los precios relativos
agrarios a partir de 1991xliv.
Tambin cabra comentar la conclusin del informe del Banco: "dado el fracaso del sistema para reducir la
variabilidad de los precios agrarios domsticos y proteger a los agricultores, y la capacidad para promover la
actividad mercantilista, el esquema necesita ser reemplazado o desechado.... En este caso, el esquema debe
convertirse en una verdadera banda de precios 2 con precio piso y techo y deben incorporarse los substitutos
cercanos de esos bienes". No obstante, podemos reparar en el hecho que la variabilidad (anual) de los precios al
productor fue mayor que la de los precios que hubieran recibido sin las medidas adoptadas, pero es una
variabilidad que resulta de la elevacin de los precios al productor, en circunstancias en que los precios
internacionales o bien permanecieron mas o menos constantes o bien descendieron.
Finalmente se puede sealar que el logro de la estabilidad en los precios domsticos sera factible si los precios
internacionales son lo suficientemente bajos como para que no se manifiesten los efectos de la estacionalidad de
la produccin domstica, o el que tienen los costos de almacenamiento.
d) Administracin y Operacin
En el tema se puede considerar los siguientes aspectos: 1) La divisin de la propiedad de la infraestructura en

reservorio y canales principales por un lado, y los canales terciarios por otro. 2) Si los proyectos son vendidos a
privados, los trminos que debe reservarse el Estado para regular el monopolio natural que se estara generando.
Ello, como se puede comprender, es de mayor importancia para el caso de los reservorios y canales principales,
ya que en los canales terciarios pueden haber organizaciones de usuarios que generen competencia y control. 3)
Si los proyectos quedan en propiedad del Estado, la posibilidad de una administracin directa por un rgano
pblico, o contratar los servicios de una empresa privada.
2
Pero el GATT, Ronda de Uruguay, parece no aceptar el sistema de banda de precios; proponiendo la
arancelizacin de las medidas.
21
Al respecto, el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" seala que la explotacin de las instalaciones
principales y secundarias puede encomendarse cada vez mas a organismos autnomos desde el punto de vista
financiero, mientras que seguramente es preferible que la propiedad y la explotacin de los sistemas terciarios se
transfieran a las asociaciones o cooperativas de usuarios. Aade que las asociaciones de usuarios para el manejo
de las redes terciarias (y en pequeas irrigaciones) han dado buenos resultados en pases como Argentina,
Filipinas, Sri Lanka. Por otro lado agrega que Colombia, Indonesia y Mxico han transferido, con xito, la
responsabilidad de la explotacin y mantenimiento a los agricultores, incluso en el caso de sistemas de mayor
escala de propiedad estatal. Para ello ha sido preciso una cuidadosa preparacin a fin de asegurar que los
agricultores asumieran como propios los sistemas de riego, y que se resolvieran los problemas derivados del
aplazamiento de tareas de mantenimiento por parte del organismo pblico. Se concluye apuntando que la fijacin
de precios econmicos es fundamental para crear incentivos adecuados, a fin de que los agricultores utilicen el
agua de manera eficiente, como se ha hecho en Mxico.
Se puede observar que uno de los problemas est referido a la venta de la infraestructura existente, y/o de los
estudios, para que se concluyan los proyectos. La principal observacin para tomar una decisin en ese sentido
est por el lado del como ha intervenido el sector pblico, que progresivamente ha puesto en ejecucin proyectos
de magnitud sin haber culminado otros. Esto dio lugar a un incremento de los recursos necesarios, y a un grado
de ejecucin relativamente lento de las diversas obras de infraestructura, quedando por invertir un monto
considerable. Si el Estado no tiene capacidad financiera xlv para la culminacin de aquellos proyectos que se
justifiquenxlvi en un tiempo prudencial (digamos 5 a 8 aos), queda abierta la pregunta si no es conveniente la
intervencin del sector privado (que podran ser los mismos productores).
En lo anterior hay que tener en cuenta el posible inters (o falta de inters) del sector privado, dado el monto de
las inversiones y otros aspectos que las inversiones son significativamente elevadas. Si hubiera inters, habra
tres aspectos que son importantes de estudiar: el establecimiento de los derechos de agua para los agricultores, el
establecimiento de una reglamentacin que regule el monopolio natural y equilibre los intereses de los usuarios y
los inversionistas, y la transferencia de las redes terciarias a las organizaciones de agricultores que son usuarios
del sistema de irrigaciones.
Si los proyectos fueran concluidos por el Estado, parece conveniente que la operacin y mantenimiento de las
redes terciarias se transfieran a las organizaciones de usuarios directos. Quizs lo mas adecuado fuera que el
Estado se encargue de la operacin y mantenimiento de la infraestructura principal mediante empresas pblicas,
en las que tengan participacin representantes de los usuarios. En este caso las tarifas a cobrarse deben
considerar: 1) La recuperacin de los gastos de operacin y mantenimiento. 2) La recuperacin de las inversiones.
En cuyo caso los plazos y tasas de inters a considerarse en la recuperacin deben establecerse de acuerdo a los
resultados de los estudios y las bondades que ofrezca cada proyecto, situacin que podra ser flexible si de tiempo
en tiempo se analiza el desenvolvimiento de la actividad agropecuaria. Por supuesto que para los proyectos que
muestran rendimientos econmicos apreciables, pero tasas bajas de rentabilidad privada, los plazos debern ser
mucho mayores y las tarifas menores. 3) La posibilidad de sobrecargos en la tarifa por el mal manejo del agua
(salinizacin de otras tierras, como se ha venido dando en algunas irrigaciones).
En todo caso, las reformas que se hagan deben considerar, como parte importante de los sistemas que se
diseen, la capacitacin de los usuarios, tanto para la operacin y mantenimiento de la red terciaria, como el
manejo del agua y la modernizacin de los sistemas de riego en sus propiedades. Para tal fin, el diseo debera
incluir facilidades financieras que permitan la adopcin de las tecnologas que se oferten en la capacitacin.
Las medidas que se adopten tomarn tiempo en ejecutarse. El problema se sita en trminos de un mediano
plazo, y la importancia que se debe dar a los diversos estudios -desde la medicin de la relacin beneficio costo
en un nuevo escenario, hasta la normatividad mnima que se debe considerar- es primordial.
Lo expuesto se puede resumir de la siguiente manera. Para la medicin de los beneficios de los proyectos se
tienen que corregir las distorsiones en los precios. Mas an, la poltica debera modificarse para generar mercados
internos mas eficientes, sin las distorsiones que se originan en mercado mundial. Esta situacin permitira la
recuperacin de las inversiones en parte de los proyectos pblicos, e incentivara la inversin privada.
Si la situacin fuera as, los proyectos que pasaran la evaluacin econmica (en base a los costos no
22
recuperables) debern ser contrapuestos con la capacidad razonable del Estado para financiarlos (con recursos
domsticos o externos), y concluirlos en un tiempo prudencial, todo ello considerando un nuevo orden de
prioridades.
Si la capacidad no fuera suficiente, habra que estudiar mecanismos para transferir o vender los estudios y obras
realizadas para que sean concluidos por el sector privado, o examinar las posibilidades de establecer empresas
mixtas. Si el sector privado est constituido por los propios agricultores (aquellos que se van a favorecer con el
mejoramiento del riego), los problemas seran menores que si fueran otros agentes privados, ya que con la
transferencia, o venta de las irrigaciones, se estara generando un monopolio natural que tendra que ser
regulado.
Los criterios bsicos para definir los proyectos a transferir o vender deberan ser el menor beneficio econmico y
la mayor tasa de rentabilidad privada. Como es obvio, el primero es netamente de inters del Estado, y el segundo
privado: si el proyecto no tiene significativos beneficios econmicos, pero muestra un ndice de rentabilidad
privada apropiado, se puede considerar su transferencia.
La poltica de subsidios, en un nuevo contexto econmico mas favorable a la agricultura, debera tener un carcter
especial respecto a la poblacin beneficiaria, que parecen no tener la mayora de las grandes irrigaciones en
actual ejecucin. Mayormente estas se ubican en regiones de desarrollo relativo mas alto (en la costa), y no
abarcan los sectores mas pobres o deprimidos, que estn concentrados en la sierra del pas. Esta regin no ha
tenido la suficiente atencin del Estado a travs de la inversin pblica en infraestructura, y ha experimentado mas
severamente la crisis econmica y el deterioro de los precios.
A MODO DE CONCLUSIONES
- En primer lugar habra que sealar que la ejecucin de grandes proyectos de infraestructura de riego
aumentaron, sin que paralelamente se fueran concluyendo proyectos anteriores. La dimensin de los recursos
comprometidos que faltaran por invertir son de una dimensin muy significativa, y parecera que al Estado le
tomara un tiempo muy largo para concluir los proyectos. Si ese fuera el caso, la rentabilidad de las inversiones
quedara muy castigada por el perodo tan largo que tomara la realizacin de las inversiones. Es mas, la situacin
del pas, con ndices de pobreza muy elevados, no permitira un rango amplio para el gasto en proyectos cuyos
resultados tendran efecto en un plazo muy largo.
- Para dar respuesta a los problemas se podran considerar soluciones que contemplen la participacin del sector
privado, ya sea mediante la privatizacin o transferencia de los proyectos, o la coparticipacin del sector pblico y
privado. En ello hay que tomar en cuenta que muchos proyectos tienen un componente energtico de magnitud, y
es posible que este sea un atractivo para la intervencin del sector privado en alguno de ellos. Tambin hay que
tomar en cuenta que los propios productores, que se beneficiaran con el mejoramiento del riego, pueden
participar en el financiamiento. En todo caso la intervencin del Estado debera orientarse a aquellos proyectos en
donde la rentabilidad financiera presente problemas, pero la rentabilidad econmica y social sea significativa.
- Habra que contemplar, en los casos pertinentes, la divisin de las inversiones entre aquellas orientadas a la
generacin de energa y las orientadas al mejoramiento del riego y/o incorporacin de superficie agrcola. La parte
energtica puede presentar menos problemas para su privatizacin, ya que se puede generar competencia entre
varios proveedores para el abastecimiento de energa elctrica a la red troncal.
Sin embargo, la privatizacin de la infraestructura de riego puede generar problemas por el monopolio que se
estara creando. Ello se presentara an cuando se subdividan las obras en infraestructura primaria y secundaria
por un lado, y terciaria por otro lado. Al respecto, una alternativa de tratamiento puede ser la privatizacin de la
parte energtica a terceros, la de los canales terciarios a los productores y la de los primarios y secundarios mixta
(ya sea entre terceros, los productores, y/o el Estado). Tambin se puede contemplar la posibilidad de transferir
toda la infraestructura de riego a los productores. Si lo anterior no fuera posible, se podra transferir la red terciaria
a los productores, y el resto de la infraestructura a una asociacin mixta de terceros y el Estado. En todo caso, si
se decidiera slo por terceros, se deber contar con normas claras, y un control efectivo, para regular el
monopolio que se estara generando en la red primaria y secundaria.
23
- Al respecto, la propuesta del Ministerio de Agricultura es atractiva en el sentido que, para los grandes proyectos,
la inversin pblica debe restringirse a la infraestructura principal de riego, y debe alentarse la participacin de
inversionistas privados en la construccin de la infraestructura secundaria y en el desarrollo agropecuario.
Dos elementos son favorables a esta propuesta: a) las normas de regulacin para controlar el monopolio que se
creara (si la inversin es realizada por privados) son complicadas y vulnerables, adems de caracterizarse por ser
demasiado "pesadas"; b) el poco inters que tendra el sector privado para invertir en proyectos de largo plazo de
maduracin y ejecucin, y perodos an mas largos para recuperar las inversiones.
- La privatizacin, o transferencia de los proyectos, sera mas efectiva si se considera el establecimiento de los
derechos sobre el agua. Los productores tendran acceso asegurado al agua (si hay disponibilidad), o podran
transferir parte de sus derechos a otros productores. Ello incentivara, adems, el uso de tecnologas que permitan
un mejor aprovechamiento del recurso.
- En general, las normas (se transfieran o no los proyectos) deben contemplar la recuperacin de los costos de
mantenimiento y operacin de la infraestructura de riego. Las bajas tarifas que se cobran han ido en detrimento
del buen uso de un bien escaso y costoso para el pas. Las tecnologas aplicadas utilizan coeficientes elevados de
agua, y el desarrollo de tecnologas de riego y la inversin a nivel de predio ha sido mas bien limitada. Adems, el
exceso en el uso del agua ha ocasionado el deterioro de las tierras (salinizacin) situadas a menores altitudes. El
resultado no podra haber sido distinto; otras opciones para una utilizacin mas eficiente del agua no se
justificaran, dada la limitada rentabilidad que tendran en funcin al bajo precio del agua. Por lo anterior, otro
elemento que se debe tomar en cuenta para la determinacin de las tarifas, es la conservacin de los recursos
naturales.
- Un punto importante para decidir que proyectos privatizar, o cuales deben quedarse en manos del Estado
(inclusos posponerlos), debe ser la actualizacin de los costos y beneficios, y el anlisis de la relacin beneficio-
costo financiera y econmica. Para esta ltima, la adecuada estimacin de los precios de los bienes que se
producirn tiene un rol decisivo en los resultados de la evaluacin. Ello en funcin a que los precios
internacionales, que normalmente se toman como referencia para evaluar, estn severamente distorsionados. Lo
mismo sucede con la mayor parte de los bienes agrarios considerados bajo el trmino de "no comercializables o
transables", ya que tambin estn influenciados por las distorsiones del mercado mundial. En este ltimo caso, si
los productos de los proyectos son "no comercializables", habra que aplicar correcciones al precio de los
sustitutos del mercado internacional, y estimar el impacto que se tendra sobre los precios internos.
- El tema de los precios transciende la evaluacin de los proyectos, y compromete a todo el sector agrario. La
experiencia de la ltima dcada debera ser aleccionadora en relacin a: a) la prdida de rentabilidad del sector; b)
el deterioro del ingreso de los agricultores, conjuntamente con la elevacin de los niveles de pobreza en el rea
rural y; c) el impacto que tiene este sector sobre el crecimiento y desarrollo del resto de la economa.
- El asunto resulta mas complicado si se analiza el acuerdo logrado en el GATT, Ronda de Uruguay xlvii. Parecera
que el efecto del acuerdo sobre la liberalizacin del comercio mundial sera, en el mejor de los casos, modesto
para los prximos aos. En este contexto tambin hay que reconocer que el acuerdo permite la aplicacin de
medidas que atenuaran las consecuencias adversas de los precios internacionales sobre la agricultura del pas.
Ello es importante si adems se considera el perodo que se toma como base para establecer los "techos" de
"proteccin". Ese perodo, 1986-88, fue favorable ya que se aplicaron una serie de medidas para apoyar a la
agricultura.
Lo anterior no quiere decir que el mismo tipo de medidas deberan volverse aplicar, ya que habra que
transformarlas en equivalentes arancelarios, y/o globalizar el monto de las ayudas a la agricultura, para
disminuirlas en el futuro. El tema es importante y, al parecer, no se le da difusin adecuada, adems de que el
debate pblico parece ser mnimo. En todo caso los anlisis daran pie a que se puedan aplicar una serie de
medidas para amparar la agricultura nacional de un mercado internacional que, al parecer, permanecer
distorsionado todava por un plazo muy largo. Por ello es recomendable un estudio sereno de las medidas que
plantea el GATT, estudio que puede conllevar a un compromiso de poltica nacional agraria de largo plazo.
24
- De otro lado, y dentro del campo de las inversiones en infraestructura, se puede destacar la importancia de las
vas de comunicacin, especialmente para el sector agrario. Una elevada concentracin de los recursos
disponibles en grandes proyectos de irrigacin resta posibilidades para el desarrollo vial y la integracin de
productores a la economa nacional (o los castiga por los elevados costos de transporte). Los resultados logrados
en el desarrollo de las agriculturas de otros pases en vas de desarrollo, y en la disminucin de la pobreza rural,
han tenido que ver con el desarrollo vial. Por ejemplo en Corea (con una superficie que slo es un 8% la del Per)
se han construido 52400 Km de caminos de acceso rural desde los aos 70. En Malasia (con un 26% de la
superficie del Per) se ha pasado de 15356 Km de caminos de tierra y grava en 1965, a 50186 en 1990 (un
crecimiento de casi el 5% anual). En el caso del Per, el total de vas de comunicacin terrestre pas de 50240
Km en 1972, a 69942 Km en 1992 (un crecimiento de 1.7% anual).
- No est por dems insistir sobre la importancia de la infraestructura vial. Como se sabe, la agricultura se
desarrolla a lo largo de todo el pas, y es el sector que mas demanda una articulacin vial. Esta permite una mayor
y mejor incorporacin al mercado por parte de los agricultores. De otro lado, de la informacin disponible para la
sierra se puede deducir que hay un apreciable nmero de unidades de produccin que: a) No estn articuladas al
mercado por carencia de vas de comunicacin; son unidades en donde el autoconsumo prevalece y la parte de la
produccin que se vende es mnima, aunque ello tambin es consecuencia de los bajos niveles de produccin por
unidad de superficie y la poca disponibilidad de esta. b) Los productores tienen que recorrer grandes distancias a
pie, o a lomo de bestia, para vender su produccin xlviii. As mismo, hay que considerar que las vas de
comunicacin no slo permiten acceso al mercado para la venta de productos, tambin permiten el acceso a la
modernizacin del aparato productivo.
- Es conveniente concentrar los limitados recursos pblicos en proyectos que puedan generar resultados mas
inmediatos e importantes (inversiones de alta productividad para el desarrollo), ello permitira generar recursos
propios para financiar los proyectos cuya ejecucin se retrase. Lo anterior no significa dejar de desarrollar
proyectos de envergadura, pero si ubicarlos dentro de las posibilidades temporales, considerando una estrategia
de largo plazo.
- Para hacer posible la reorientacin de las inversiones ser necesario dedicar recursos para la formulacin de
estudios de preinversin, de forma tal que se pueda contar con una cartera proyectos adecuadamente evaluados
con las tcnicas del anlisis beneficio-costo aplicadas a las particularidades de la inversin pblica. En el diseo
de los proyectos es importante la participacin de los futuros usuarios de la infraestructura. Lo mismo es vlido
para la administracin de los proyectos una vez que estn en operacin.
25
26
i
NOTAS
1.En relacin a otros proyectos de infraestructura (telecomunicaciones, transporte, energa elctrica y desarrollo
urbano).
ii
.Ver Baun Warren y Tolbert Stokes, "La Inversin en Desarrollo: Lecciones de la Experiencia del Banco Mundial",
Tecnos, Madrid 1986.
iii
.El coeficiente de variabilidad sobre la tendencia, como se podr comprender, es muy inferior al estimado para el
promedio del perodo, tanto menor cuanto mas significativa es la tendencia al deterioro (o crecimiento).
iv
.Ver Tealdo Armando, "Desarrollo Agrario y Poltica de Precios", CEDEP, Lima 1990.
v
.Pareca que con el acuerdo del GATT, Ronda de Uruguay, los problemas en el mercado internacional de
productos de origen agrarios podan solucionarse. Pero se estima que sus alcances sern mas bien limitados.
vi
.Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. La componen Alemania, Australia, Austria, Blgica,
Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japn,
Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turqua.
vii
.Considerando la poblacin econmicamente activa.
viii
.Ver "La Poltica Agrcola en el Nuevo Estilo de Desarrollo Latinoamericano". Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), Chile 1994.
Las referencias que se utilizan son:
CESPA: "El Desarrollo Agropecuario de Mxico. Pasado y Perspectivas", Volumen VII, CEPAL/SAHR, Mxico 1984.
Henneberry, Shida Rastegari: "A Review of Agricutural Supply Responses for International Policy Models",
Oklahoma State University, Stillwater, april 1986.
Cavallo, Domeneck y Mundlak: "Agricultur and Growth in Argentina", Food Policy, february 1991.
ix
.La fuente es igual a la de la nota anterior. En este caso la fuente se remite a: HWA Erh-Cheng, "The Contribution
of Agriculture to Economic Growth: Some Empirical Evidence", World Development, vol. 16, No 11, 1988.
x
.Ver el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" del Banco Mundial.
xi
.Martin W. and Warr P. "Explaining the Relative Decline of Agriculture: A Supply-Side Analysis for Indonesia". The
World Bank Economic Review. Volume 7, Number 3, september 1993.
xii
12.Los efectos de la acumulacin de capital, dice este estudio, pueden ser de importancia extrema para
determinar el proceso econmico en donde la proporcin de la agricultura (en el producto total) declina con el
crecimiento econmico. El mecanismo sera, aade, similar al conocido como efecto Rybczynski, y lo plantea de la
siguiente manera: suponiendo una economa con dos sectores, con precios relativos de los bienes constantes y con
pleno empleo; si el stock agregado de capital se incrementa en relacin a la oferta de trabajo, la produccin de la
industria mas intensiva en capital debe incrementarse (proporcionalmente mas que el crecimiento del capital en
condiciones de retornos constantes de escala) pero la produccin de la industria mas intensiva en trabajo debe
declinar absolutamente.
xiii
.Sin considerar el proyecto Tinajones, por no disponerse de informacin.
xiv
.Se ha considerado un PBI del orden de los 22100 millones de US $, cifra consignada para el ao 1992 en el
Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994 del Banco Mundial. Adems se han usado valores relativos (porcentajes)
segn cifras de "Per en Nmeros 1993", Cuanto, Lima 1993.
xv
.La fuente de informacin es la misma que la sealada en la nota anterior.
xvi
."Per: Agricultural Policies for Economic Efficiency", setiembre 11, 1992.
xvii
.Es posible que el proyecto se base, para el caso de la generacin de energa, en inversiones ya realizadas y
relacionadas a un proyecto anterior. De all que las cifras de inversin del Cuadro No 1 no den idea de la inversin
total requerida y que, por tanto, sea un proyecto poco costoso en relacin a las hectreas a incorporar y la
electricidad a generar. Este proyecto, en todo caso, no afecta los resultados obtenidos en la estimacin de las
inversin promedio (ver Metodologa).
xviii
.Por ejemplo, el valor de una hectrea en la que se mejora el riego se estima de la siguiente manera:
- -
Cme=((((Cm * Hmp)/(Ip-Cp))*Cp)+(Cm*Hmp))/Hmp
-
Cme=Cm*(1/(1-(Cp/Ip)))
En donde Cme es el nuevo costo estimado.

xix
.Por supuesto que si la inversin real en energa es mayor, la inversin relacionada al riego ser menor (e
inversamente).
xx
.Fuente: Programa Ica, CEDEP.
xxi
.Hay que tener en cuenta que Jequetepeque-Zaa y, especialmente, Chira-Piura, tienen los mayores porcentajes
de inversin ejecutada.
xxii
.En el anlisis no se han considerado los proyectos Majes ni Tinajones.
xxiii
.Recurdese que no se consideran los costos de mantenimiento y administracin.
xxiv
.Como se sabe, en la evaluacin se incluyen criterios para medir la rentabilidad de un proyecto en sus trminos
mas amplios. Se incluye, por ejemplo, los beneficios que se obtendran por el control de avenidas, o los costos (y
beneficios) que se tendran por la conservacin o deterioro del medio ambiente.
xxv
.En todo caso hay que tener en cuenta que muchos proyectos deben haber perdido rentabilidad, y posibilidades
de generar beneficios en magnitud significativa, por el deterioro de los precios agrarios internacionales y,
consecuentemente, el de los precios domsticos (el tema lo hemos tratado en "Desarrollo Agrario y Poltica de ...",
op. cit.).
xxvi
.Ver "Per: Agricultural Policies for Economic Efficiency", Op cit.
xxvii
.Para mayor detalle se puede revisar: Gramlich Edward, "A Guide to Benefit-Cost Analysis", second edition,
Prentice-Hall Inc., 1990 USA.
xxviii
.Ello es consecuencia de una estructura de costos de produccin en la que los costos fijos son elevados, en
comparacin con los costos marginales, lo que determina que el costo promedio disminuya cuando se aumenta la
produccin.
xxix
.A este tipos de bienes (no rival pero excluible) tambin se los conoce como bienes del "club".
xxx
.Por ello se amortizan en perodos muy largos.
xxxi
.Agencia para el Desarrollo Internacional USA.
xxxii
.Realizado por el Banco Mundial en 1985.
xxxiii
.Debe referirse al beneficio financiero, ya que el beneficio social no asegura que el usuario pueda pagar los
prstamos (tal como lo sugieren lneas mas adelante).
xxxiv
.Aunque esa no parecera ser la situacin en todo este pas: el agua de riego est subsidiada por lo menos en
algunos lugares.
xxxv
.A excepcin de los productos en los no han podido substituir trabajo en forma significativa (como las
hortalizas). Pero an as, estos pases, para proteger a sus productores, imponen una serie de barreras
arancelarias o para arancelarias, por lo menos en momentos en que obtienen produccin.
xxxvi
.Ver Dornbusch, R. "Open Economy Macroeconomics", Inc. Publishers, New York, 1982.
xxxvii
.Ver: Baum, W y Tolbert, S. " La Inversin en Desarrollo, Lecciones de la Experiencia del Banco Mundial", op
cit.
xxxviii
. A no ser por las condiciones excepcionales de determinados aos de muy baja produccin, o ciudades
cercanas a la frontera.
xxxix
.En condiciones de libre competencia.
xl
.Para tener idea de tal situacin supongamos que el beneficio es el valor agregado, y tomemos como ejemplo al
agro en su conjunto. De acuerdo a las cifras disponibles se puede sealar que si el valor agregado es 100 (en cifras
relativas), el valor de la produccin es 133 y el costo 33. Si los precios de los productos agrarios se incrementan en
un 50%, el valor de la produccin tambin lo har en un 50%, pero el valor agregado (el beneficio del productor)
aumentar en un 67%.
xli
.Ver Tealdo, Armando: "Seguridad Alimentaria y Poltica Neoliberal", Cuadernos del CEDEP No 1, CEDEP, Lima
1994.
xlii
.Situacin que seguramente suceder, como se puede deducir de los documentos del GATT, Ronda de
Uruguay. Ver Tealdo Armando, "Poltica de Precios en la Agricultura y e GATT", Socialismo y Participacin No 69,
CEDEP, Lima 1995.
xliii
.Barcel Vila Luis, Garca Alvarez-Coque Jos: "Apoyo a la Agricultura en el Grupo Andino" J/DA/129, Junta del
Acuerdo de Cartagena - Comisin de las Comunidades Europeas, Per febrero 1994.
xliv
.Ver "Poltica Precios en la Agricultura y el GATT", op. cit.
xlv
.En la capacidad habra que incluir las obras de infraestructura en caminos rurales, y pequeas o medianas
obras de irrigacin, que sera conveniente estudiar y ejecutar en las reas deprimidas y menos articuladas al
mercado (bsicamente ubicadas en la sierra del pas).
xlvi
.Con ndices aceptables de rentabilidad econmica y financiera.
xlvii
.Ver "Poltica de Precios en la Agricultura y el GATT", op cit.
xlviii
.Ver Amat, Carlos, et. al. "Los Hogares Rurales en el Per: Importancia y Articulacin con el Sector Agrario".
Coedicin Ministerio de Agricultura, Fundacin Friedrich Ebert. Lima 1988.

En Riego en El Perú

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PROYECTOS DE IRRIGACIN EN EL

SITUACIN, ANLISIS, Y POLTICAS

ARMANDO TEALDO ALBERTI

LOS PROYECTOS DE RIEGO

INVERSIN PUBLICA Y PRIVADA

NDICE DE PRECIOS REALES DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS IMPORTADOS

A excepcin de Chira-Piura, la inversin ejecutada (considerando la presupuestada para 1994) no sobrepasa el

Mtodo de estimacin de las inversiones

Ambos mtodos descritos sern utilizados en el anlisis que hacemos a continuacin.

Las inversiones por cada rubro seran:

En este caso se tienen los siguientes resultados:

El resto de proyectos se sitan dentro de tres categoras:

IRRIGACIONES: INVERSIN PUBLICA Y PRIVADA

El caso de las irrigaciones

b) Banco Mundial y los Proyectos Peruanos

Respecto a los productos no comercializables, se seala que el incremento de la oferta (produccin),

c) Construccin y Conclusin de las Inversiones

Seguidamente tratamos las objeciones para un producto no comercializable.

Rol del Estado y subsidios

En el tema se puede considerar los siguientes aspectos: 1) La divisin de la propiedad de la infraestructura en

En donde Cme es el nuevo costo estimado.

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