A questo agrria brasileira requer soluo no sculo XXI

Bastiaan Philip Reydon1

1. Introduo

Neste inicio de sculo XXI, o Brasil apresenta por um lado um grande

crescimento econmico, instituies slidas em vrias reas, melhora na situao
social, e por outro a situao fundiria rural e urbana ainda muito precria, no tendo
resolvido questes elementares que a maioria dos pases desenvolvidos resolveu
ainda nos sculos XVIII e XIX.
No mundo rural a grande concentrao da propriedade da terra e a elevada
ociosidade da terra associada existncia de inmeros sem terras demandando terras
demonstram que a questo agrria brasileira ainda precisa ser enfrentada. Por outro
lado os constantes conflitos pela terra, inclusive com mortes e feridos, a existncia de
posses com a possibilidade de novos apossamentos de terras, as grandes
possibilidades de fraudes nos processos de registros de terras, a completa ausncia
de controle sobre as compras de terras de por parte de estrangeiros, a constante
necessidade de criar novos cadastros para impedir o desmatamento na Amaznia so
todos sintomas de que uma faceta da questo agrria se associa insegurana
jurdica associada propriedade da terra. Por outro lado na rea urbana o pas tem
quase que 40% de sua populao vivendo de forma precria em favelas, cortios e
loteamentos clandestinos. O que est por trs de todos estes processos a
possibilidade de especulao com terras, que uma das atividades mais rentveis e
com menor risco do pas. Apenas um processo no qual a sociedade passa em
conjunto com os rgos competentes a assumir a efetiva governana dos mercados
de terras que estes processos sero combatidos de forma efetiva.
O crtico problema agrrio brasileiro no sculo XXI tem suas origens no padro
de ocupao e de desenvolvimento do pas e as solues legais e institucionais, por
mais que tentassem enfrentar o problema, no mais das vezes os agravavam.
Historicamente a realidade fundiria brasileira, foi marcada pela existncia de
regulao formal, mas no aplicada integralmente, fazendo com que as regras do
acesso terra sejam bastante frgeis e incipientes. A Lei de Terras de 1850 j tinha os
seguintes objetivos que regulariam a propriedade: ordenar a apropriao territorial no
Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; tornar a terra uma garantia
confivel para emprstimos.
Contudo, no foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana permanece
at o presente apenas com controles que procuram garantir a propriedade, mas
dependendo da regio com riscos, mas nem regulam a propriedade menos ainda seu
uso. Se at o presente no h nem cadastro dos imveis privados nem das terras
pblicas (devolutas ou outras) quanto mais alguma forma de regulao social
adequada. Portanto com este quadro a terra passvel de qualquer tipo de utilizao
pelos proprietrios, desde a especulativa, passando pela produtiva at a predatria.
At hoje no se tem noo das terras pertencentes ao Estado pelos vrios
mecanismos existentes, nem mesmo as terras devolutas definidas na Lei de Terras de
1850 foram discriminadas.
As conseqncias desse processo so bastante abrangentes, desde
estabelecer fronteira entre ricos e pobres, determinar o desenvolvimento tecnolgico
setorial, a organizao da produo, at definir regies urbanas mais ou menos
valorizadas e/ou preservadas.
1
Professor Livre Docente do NEAA/IE/UNICAMP. Endereo eletrnico:
basrey@eco.unicamp.br.

1
 A democratizao do pas aliada a governos mais comprometidos com os
aspectos sociais e ambientais, desde o final do sculo XX, empreenderam aes e
polticas que avanam na direo de uma maior regulao da terra no pas. Mas todas
ainda bastante especficas, localizadas e de pequeno alcance. Em funo deste
conjunto de aes implementadas no passado recente, foi possvel perceber a
dimenso dos problemas e j implantar algumas solues, que neste momento
necessitam de um aprofundamento.
Mas o principal problema do pas a ausncia de mecanismos concretos que
regulem a propriedade, o uso e ocupao do solo rural e urbano brasileiros. E essa
falta de regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas
possibilidades de se especular com terras isto , ganhar dinheiro com a compra,
manuteno, transformao e posterior revenda de terras em qualquer de suas
formas.
Tambm sabido que as regras que visavam efetiva regulao desses
mercados atravs de legislaes acabaram sendo sempre burladas ou no
fiscalizadas, gerando condies mais propcias especulao para alguns. Portanto, a
regulao ideal seria aquela na qual a sociedade passasse a ter governana e
pudesse definir o uso adequado do solo quer do ponto de vista produtivo, quer para
habitaes, preservando simultaneamente o meio ambiente. Mas o primeiro passo
para a melhora na governana fundiria no Brasil passa pela compreenso da
estrutura atual de governana e o potencial de sua transformao para atingir os
objetivos acima.
O principal objetivo deste estudo mostrar que o municpio que tem assumir
o papel, em conjunto com a populao de gerar a efetiva governana da terra no pas.
Para isto inicialmente no item 2 ser mostrado que a questo agrria brasileira no foi
solucionada principalmente porque o Estado brasileiro no foi capaz de regular a
propriedade da terra. Isto , mostrar que parte significativa dos problemas crnicos de
uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade brasileira decorre da falta de
regulao/governana adequada nesses mercados.
O item 3 tratar teoricamente do porque a terra objeto de especulao e que
o Estado tem um papel crucial na sua regulao. O item quatro evidencia a evoluo
da legislao e das regras que foram criadas para regular o acesso terra ou coibir a
especulao com terra, tendo como resultante um quadro catico de administrao
fundiria e portanto a ausncia de regulao fundiria. O prximo item, o cinco, avalia
as principais polticas fundirias recentes e os entraves soluo da questo agrria
brasileira. O item 6 tem como objetivo apontar na direo das principais aes que tem
que ser implementadas para a construo de um quadro institucional de governana
fundiria adequado realidade brasileira que ajude a equacionar a questo agrria
brasileira.

2. A crtica situao agrria brasileira

inaceitvel que em pleno sculo XXI, quando o Brasil caminha fortemente na
direo de se constituir uma das potencias econmicas mundiais, vrios aspectos da
situao agrria ainda se encontram num estado bastante crtico. O mais chocante
que o pas continua a aparecer nos noticirios internacionais com trs aberraes: os
maiores conflitos pela terra, inclusive com mortes, uma elevadssima concentrao da
propriedade da terra e o desmatamento da floresta Amaznica. As trs decorrentes do
da questo agrria brasileira que nasceu no processo de colonizao e que at a
presente data no foi enfrentada menos ainda resolvida. Todos estes problemas se
associam ao fato do pas ter um conjunto de regras vinculados propriedade da terra,
que no permitem a sua adequada regulao, decorrentes da: a) ausncia de um
cadastro; b) a possibilidade de se apossar e regularizar terras; c) a ausncia de tributo

2
sobre a terra e que finalizam em d) a possibilidade de se especular continuamente
com terras, como se demonstrar a seguir.

2.1. Conflitos agrrios

A tabela 1 abaixo mostra que ao longo da primeira dcada deste sculo o

nmero de conflitos pela terra, inclusive com assassinatos persiste com valores
bastante elevados. Observa-se, pela mesma tabela que o nmero de conflitos gira em
torno de 1000 anualmente e que o nmero de pessoas envolvidas nos ltimos trs
anos da ordem de mais de 300 mil pessoas, contingente significativo. Sem contar que
h algumas dezenas de mortes decorrentes destes conflitos. Portanto inegvel que
existe uma questo agrria na dimenso de que existe violncia no campo.

Tabela 1 . Alguns nmeros de conflitos no campo. Brasil. De 2002 a 2010.

nmero area com nmero de tentativas ameaas nmero nmero
pessoas
de de de de de
envolvidas conflito assassinatos
conflitos em ha assassinatos morte presos agredidos
2002 925 425.780 3.066.436 43 36 244 158 18
2003 1690 1.127.205 3.831.405 73 64 266 380 48
2004 1801 965.710 5.069.399 39 99 284 421 335
2005 1881 803.850 11.487.072 38 56 266 261 166
2006 1657 703.250 5.051.348 39 72 207 917 749
2007 1538 612.000 8.420.083 28 66 259 428 443
2008 1170 354.225 6.568.755 28 44 90 168 800
2009 1184 415.290 15.116.590 25 62 143 204 277
2010 1186 315.935 13.312.343 34 55 125 88 90
Fonte: Comisso Pastoral da Terra (CPT)

Outra dimenso dos conflitos a existncia no pas de muitos sem terras

demandando terras para serem assentados. Apenas entre os demandantes de terras
para reforma agrria, segundo o MST, existem no pas mais de 50 mil famlias,
indicando que a demanda por terras alm de elevada se faz com forte mobilizao
poltica. A Comisso Pastoral da Terra estima que em 2010 havia 36 acampamentos
com 3.579 famlias acampadas indicando que a soluo da questo agrria para estas
inclui a disposio a viver uma parte de sua vida sob uma lona para obter terras no
processo de reforma agrria no pas.
2.2. Concentrao da propriedade da terra

Uma das facetas da grave situao fundiria brasileira o elevado grau de

concentrao da propriedade da terra, como se pode atestar na tabela 2 abaixo.
Possivelmente um dos pases com maior ndice de concentrao de terras do
mundo2, apesar dos esforos recentes no sentido de sua democratizao/distribuio
atravs da reforma agrria. O ndice de Gini da propriedade continua no nvel de

2
Segundo FAO http://www.fao.org/economic/ess/world-census-of-agriculture/additional-international-
comparison-tables-including-gini-coefficients/other-international-comparison-tables-of-agricultural-
census-data-explanatory-notes-and-comments/en/, o Brasil tem um dos mais elevados ndices de Gini do
mundo.

3
elevados 0,85, sem apresentar sinais de queda. A participao na rea total dos 50 %
menores estabelecimentos agropecurios continua na faixa de 2,3 %, enquanto os 5
% maiores estabelecimentos somam mais de 69,3 % do total das terras. Informaes
que atestam o elevadssimo grau de concentrao da terra no pas, que apesar da
extensa reforma agrria no modificaram a estrutura agrria do pas.
A elevada concentrao da propriedade da terra no pas a principal fonte da
grande desigualdade social e econmica do pas e de parte significativa da sua
pobreza rural3, principalmente atravs da excluso social, na medida em que os mais
pobres no tem acesso terra.

Tabela 2. Estrutura fundiria dos estabelecimentos agropecurios do Brasil.

1975 1985 1995/6 2006
Numero de estabelecimentos (milhes) 5,0 5,7 4,8 4,9
rea total (milhes de ha) 323,9 369,6 353,6 294,
rea Mdia (h) 64,9 71,7 72,8 67,1
ndice de Gini 0,855 0,859 0,857 0,856
rea dos 50 % menores (%) 2,5 2,4 2,3 2,3
rea dos 5 % maiores (%) 68,7 69,7 68,8 69,3
Fonte: Censos Agropecurios IBGE vrios anos

O prprio padro de ocupao de terras urbanas tambm tem na grande

concentrao das terras rurais a sua origem, participando ativamente dos processos
de excluso urbana e participando do processo de gerar pobreza urbana. Alm disso,
a ausncia de limites ou de regulao ao acesso terra faz com que mesmo o
agronegcio no tenha qualquer incentivo a uma utilizao mais eficiente do solo,
mantendo um padro baseado na grande abundncia de terras sem aumentos
significativos da produtividade no seu uso4.
Exemplos disso so a grande ociosidade e/ou o baixssimo grau de utilizao
das terras agrcolas e os baixssimos ndice de lotao mdio da pecuria de corte do
pas que apenas pouco superior a 1 unidade animal por hectare, significativamente
abaixo dos ndices indicados pelos rgos tcnicos. Outra dimenso da grande
concentrao de terras no pas a grande aquisio de terras por estrangeiros no
Brasil. Isto apenas possvel num pas onde a questo agrria no est resolvida.
2.3. Desmatamento da floresta Amaznica

O persistente e elevado volume de desmatamento da floresta Amaznica

ocorre tambm em funo da ausncia de soluo da questo agrria brasileira,
particularmente a ausncia da regulao da propriedade da terra. Segundo FAO
(2010) Brasil perdeu uma mdia de 2,6 milhes de hectares de florestas por ano nos
ltimos 10 anos, comparado com uma perda anual de 2,9 milhes de hectares anuais
na dcada de 90; na Indonsia as perdas foram de 500 mil hectares no perodo de
2000-2010 e de 1,9 milho de hectares no perodo de 1990-2000.
O grfico 1, que consiste no levantamento do desmatamento da Amaznia,
com base em imagens de satlite, evidencia que o desmatamento nos ltimos anos
girou em torno de 6,4 e 7,4 milhes de ha, o que representa uma melhora substantiva,
mas ainda um desmatamento muito elevado para um bioma com as caractersticas
do Amaznico.
3
Deininger (2003) e Lipton (2009) com base em inmeras experincias internacionais, com argumentos
distintos, mostram que a democratizao do acesso terra a principal poltica para minimizar a pobreza
rural e gerar um modelo de desenvolvimento mais inclusivo e participativo.
4
Em Reydon e Guedes (2006) mostramos como o conjunto da estratgia da empresa sucro-alcoleira
COSAN baseada no seu processo de aquisio de terras, inclusive as ligadas as inovaes tecnolgicas.
E no h qualquer incentivo a um uso mais racional do solo.

4
Grfico 1. Desmatamento na Amaznia Legal

FONTE: PRODES (2011)

No nosso entender o desmatamento da Amaznia fruto da continuidade da

tradicional forma de expanso da fronteira agrcola brasileira com a ocupao de
terras virgens (privadas ou pblicas), a extrao de sua madeira de lei, a instalao da
pecuria5 extensiva e posteriormente o desenvolvimento de uma agropecuria mais
moderna. Estas atividades econmicas exercem o papel de gerar renda, legitimar a
ocupao dos novos proprietrios no curto prazo, quase sem necessidade de
recursos6. No longo prazo as terras ou permanecem com pecuria mais intensiva, ou
se existir demanda, sero convertidas para gros ou outra atividade econmica.
Mas o que importa que existe a expectativa de que haver demanda por esta terra7,
para ser utilizada em algum momento do futuro, fazendo com que seus preos se
elevem significativamente. E quanto mais prxima da utilizao produtiva maior a
valorizao destas terras.

2.4. Especulao com terras

A possibilidade de especulao com terras, com ganho econmicos

expressivos o cerne da questo agrria brasileira que necessita ser enfrentada.
Como mostrado em Reydon e Cornlio (2006: 157) os preos da terra do Brasil
assumiam em alguns momentos ao longo das dcadas de 80 e 90 valores mais

5
Reydon (2011) mostra que o principal motor da pecuarizao , por um lado a existncia de muita terra devoluta
passvel de ser apropriada, associada a possibilidade de, a baixos custos, instalar a pecuria tornando o desmatamento
uma estratgia de valorizao do capital imbatvel. Em levantamento recente do INPE mostrou que 62,2 % dos quase
720 mil km2 desmatados foram ocupados por pastagens.
6
Com freqncia so estes mesmos ocupantes que se utilizam de mo de obra escrava.
7
Esta decorrente do aumento de preos da arroba do boi gordo, da soja ou mesmo do anncio que o pas ser o
maior produtor de lcool do mundo. No perodo recente estes fatores convergiram, fazendo com que a demanda por
terras crescesse mais ainda e seus preos tambm, pressionando ainda mais o desmatamento.

5
elevados que os dos EUA e Argentina. No grfico 2 abaixo observa-se que o preo
mdio da terra de lavouras no Brasil assume valores bastante elevados e se encontra
numa tendncia altista bastante expressiva. Tomando-se em conta que a mdia
brasileira incorpora terras da Amaznia e do Nordeste com preos muito baixos,
conclui-se que os preos praticados no pas so bastante elevados.

Grfico 2. Preos Internacionais da Terra de Lavoura US$

6000,00
Preo mdio da terrade lavoura

5000,00

4000,00 BRASIL
US$

3000,00 EUA
2000,00
ARGEN
1000,00 TINA

0,00
00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10
20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20
ANO

Fonte: FNP e FGV

Na realidade agrria brasileira tem, em termos econmicos, possibilitado que a

propriedade da terra ao no ser regulada, tem permitido a obteno aos seus
proprietrios, trs principais possibilidades de obter ganhos especulativos8 com a terra:
a) Valorizao autnoma no portflio

A terra no Brasil apresenta uma valorizao bastante elevada e representa ganhos

ou ao menos manuteno de valores aplicados. Conforme mostramos em Reydon e
Cornlio (2006: 201), em alguns perodos, a terra se valoriza mais que qualquer outro
ativo. Mas que no conjunto de um portflio ela pode representar um ganho bastante
significativo para seu portador.

b) Transformao no uso rural da terra: de florestas em pastagens

8 Especular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a possibilidade de obter ganhos
no futuro com a aquisio ou obteno de um ativo. Deve-se deixar claro que nem sempre a especulao gera os
resultados esperados. Para o caso da terra, importante frisar que como h poucos custos associados sua
manuteno no portflio, essas perdas so mnimas pois com freqncia h ou a urbanizao ou surtos de ganhos
produtivos com a terra. Portanto, a manuteno de terras no portflio depende mais da liquidez do agente econmico.
Esta decorre da capacidade de prescindir da riqueza aplicada na terra ao longo do tempo. A necessidade de utilizar a
riqueza aplicada na terra, ou a real possibilidade de realizar os ganhos especulativos, que determina o momento de
venda e, conseqentemente, se a especulao foi bem-sucedida.

6
 O que ocorre, na realidade, que qualquer pessoa que adquire ou ocupa a
terra com floresta tem a clara percepo que sua terra, isto seu investimento, se
valoriza com o processo de desmatar. Na tabela 39 observa-se inicialmente que os
preos da terra com mata nos diferentes estados variam entre R$ 108 no Acre e R$
546 no estado do Mato Grosso. Observa-se a que os estado menos desmatados tm
os preos mais baixos da terra, enquanto os estados do Mato Grosso, Par e
Rondnia tem os preos mais elevados.
Mas, a concluso mais importante que se tira da tabela que em todos os
estados o desmatamento sempre valoriza a propriedade significativamente, sendo
que, na mdia destes estados, o desmatamento mais que quadruplica o valor da terra.
Isto ocorre porque o preo da terra ainda fundamentalmente fruto das expectativas
dos ganhos produtivos decorrentes da agropecuria associados a ela, sendo que nas
terras desmatadas seu uso poder ocorrer imediatamente e sem custos de desmatar.
No caso mais extremo, que do Acre, o desmatamento multiplica este valor por mais
de 14 vezes, enquanto no estado do Amazonas multiplica o valor da terra por quase
10 vezes. Poucos investimentos tm retornos to elevados quanto estes.
H que se levar em conta que estes proprietrios, alm do ganho patrimonial
com o desmatamento, tm os ganhos oriundos da venda da madeira (em Cotrigua-
MT estima-se um retorno lquido de R$2.400/ha) e do seu uso econmico posterior (se
ocorrer com pecuria, gerar uma receita lquida adicional de mais de R$120 por
hectare/ano10. Portanto, o maior catalisador do desmatamento a combinao dos
ganhos da valorizao da terra, na sua converso de floresta em terra produtiva,
associada aos ganhos da madeira e da pecuria, estabelecida posteriormente.

Tabela 2. PREOS MDIOS DE TERRAS DE MATAS E DE PASTAGENS -

Estados da Amaznia - em R$/ha correntes de 2008
ESTADOS Mata R$/h Pastagem R$/ha Variao %
Acre 108,00 1571,80 1455,4
Amapa 141,00 800,00 567,4
Amazonas 132,43 1243,91 939,3
Par 457,73 1509,40 329,8
Rondnia 358,50 1762,50 491,6
Mato Grosso 546,13 2083,69 381,5
Mdia NORTE 416,53 1832,39 439,9
FONTE: AgraFND (2009)

Este processo de aquisio e desmatamento, que j muito rentvel em reas

privadas, torna-se muito mais lucrativo nas terras devolutas, que, segundo
estimativas11, representa 42% do total da rea da Amaznia, onde ocorre a maior
parte dos desmatamentos. Isto , no apossamento das terras devolutas, os ganhos

9
A metodologia do Agra FNP coleta preos mdios em regies homogneas dos Estados citados, usando
a uma terminologia no homognea. Para as matas agregamos as chamadas matas, matas de fcil acesso e
de difcil acesso. Para as pastagens utilizamos as pastagens formadas (fcil e difcil acessos), pastagens
formada de alto suporte, pastagens formada de baixo suporte.
10
Vide Margulis (2003).
11
Estimativa de Shiqui (2007) indica que 42 % das terras da Amaznia so devolutas.

7
oriundos da madeira, da pecuria e da valorizao da terra se multiplicam, pois a terra
em si no precisou ser adquirida, apenas usurpada do patrimnio pblico12.

c) Transformao no uso da terra: da rural em urbana.

O processo de parcelar o solo no pas, a fim de gerar lotes urbanos, principalmente

para os mais pobres, sempre se deu atravs da ocupao novas reas, normalmente
as rurais sem qualquer tipo de regulao do uso do solo. Isto no significa que as
instncias administrativa e legalmente responsveis, as prefeituras, no tentem faz-
lo, mas que elas no tm os instrumentos e a capacidade de faz-lo.
Reydon (2007), baseado em diversos autores (Maricato, Grodstein, Fernandes,
Rolnik, Santos entre outros), mostra que as cidades, particularmente dos pobres, vo
se formando nas franjas das cidades existentes. Normalmente de forma ilegal, na
construo de loteamentos ilegais que vo se legalizando medida que o Estado vai
levando a infra-estrutura e outras necessidades, e vo criando mecanismos de
regularizao fundiria.
A troca de atributos da terra de uso rural (medida em hectare) para urbano
(medida em metro quadrado) trs uma elevada valorizao da terra, seja atravs de
loteamento regular ou clandestino. Um exemplo da valorizao da terra atravs da
incorporao de um loteamento regular foi calculado por Gonalves (2002), que
estimou os potenciais ganhos de um empreendimento imobilirio em Pedreira,
municpio da regio metropolitana de Campinas. O autor calculou os ganhos por metro
quadrado, a partir dos preos de terras rurais do IEA por hectare (ha) e chegou aos
valores, dependendo do tipo de terra, entre R$ 0,25/ m2 a R$ 0,60/ m2. Esta mesma
gleba parcelada em lotes, no mercado urbano passaria a ter o preo entre R$ 70,00/
m2 a R$100,00/m2. Isto significa que a valorizao da terra na transformao da terra
de ha em m2 garante um retorno de mais 100 vezes para o loteador. Vale destacar,
que nos loteamentos legais existe uma srie de custos transacionais que so impostos
pelos rgos pblicos, alm das normas de planejamento e urbanismo que devem ser
obedecidas para que o loteamento seja aceito como regular perante o poder
municipal.
Bueno (2004) analisou o processo de ocupao clandestina nas reas de
mananciais atravs do estudo da formao e consolidao de trs loteamentos
clandestinos no distrito de Parelheiros na Bacia do Guarapiranga entre os 68
cadastrados na Subprefeitura de Parelheiros. Na comparao dos preos de
aquisio das glebas com os preos de venda dos lotes urbanos Bueno (2004) chegou
a resultados bastante semelhantes aos de Gonalves (2002), com valorizaes da
ordem de 288 vezes no Jardim Almeida e de mais 60 vezes nos outros dois
loteamentos.
Uma vez mais se percebe que o estado brasileiro no tem mecanismos para
regular os mercados de terras e em funo disto a questo agrria se torna mais
aguda e os conflitos se avolumam tambm no espao urbano.

12
Talvez algumas despesas com capangas, armas, advogados e os custos lcitos e ilcitos de regularizar a
rea.

8
2.5. A ausncia de regulao e/ou governana sobre a terra

A melhor evidncia da incapacidade que o Estado brasileiro vem tendo de

efetivamente regular o mercado de terras consiste no estabelecimento da Portaria
558/99 do INCRA que imps a todos os proprietrios de imveis com mais de 10.000
ha a necessidade de apresentar a documentao comprobatria de seus imveis
relatada por Sabbato (2001). Essa incapacidade se evidencia por dois aspectos da
Portaria: a) o prprio ato de ter que requerer a documentao, pois o Estado deveria
deter as informaes necessrias de todos os imveis; e b) o fato de 1.438 (46,9%)
dos 3.065 imveis no terem respondido, e que somam 46 milhes de ha (conforme
se observa na Tabela 4).
Dos 3.065 proprietrios convocados apenas 1627 compareceram, fazendo com
que 1438 imveis (46,9 %), perfazendo 46 milhes de h13 fossem excludos do
cadastro. Sendo que 49,6 % da rea destes imveis se localizam nos estados do
Norte e do Centro-Oeste do Brasil, em grande parte na floresta Amaznica, como se
observa na tabela 4. Mas observa-se que em todos os estados h imveis suspeitos
de grilagem.

TABELA 4. Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem. Brasil e

regies.
REGIO/UF N IMOV. % REA (HA) %
BRASIL 1.438 100,0 46.156.619,4 100,0
NORTE 128 8,9 5.477.825,1 11,9
NORDESTE 152 10,6 4.247.183,1 9,2
SUDESTE 187 13,0 7.208.982,5 15,6
SUL 29 2,0 690.607,9 1,5
CENTRO-OESTE 661 46,0 17.382.403,7 37,7
ENDEREO NO INFORMADO 281 19,5 11.149.617,1 24,2
Fonte: INCRA, Listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/99,
de 21/12/2000.

Estes esforos durante o governo FHC deram origem a diversas publicaes

que mostram os problemas fundirios, decorrentes da (des) regulao da propriedade
privada. Um dos resultados o relatrio Livro Branco da Grilagem de Terras no Brasil,
Incra (1999:2) que mostra, a partir de um levantamento preliminar da situao
fundiria brasileira, de forma clara a ausncia de regulao da propriedade da terra no
Brasil:

Em levantamento indito, o Incra est mapeando a estrutura fundiria do pas de

modo a localizar, um a um, os casos de fraude e falsificao de ttulos de
propriedade de terras. A grilagem um dos mais poderosos instrumentos de
domnio e concentrao fundiria no meio rural brasileiro. Em todo o pas, o total
de terras sob suspeita de serem griladas de aproximadamente 100 milhes de
hectares - quatro vezes a rea do Estado de So Paulo ou a rea da Amrica
Central mais Mxico. Na Regio Norte, os nmeros so preocupantes: da rea
total do Estado do Amazonas, de 157 milhes de hectares, suspeita-se que nada
menos que 55 milhes tenham sido grilados, o que corresponde a trs vezes o
territrio do Paran. No Par, um fantasma vendeu a dezenas de sucessores
aproximadamente nove milhes de hectares de terras pblicas.

13
Vide Sabato (2003) para maiores detalhes.

9
 O mesmo relatrio do INCRA(1999:15) de forma preliminar aponta para as causas
deste problema ao afirmar que:

A fraude foi historicamente facilitada por algumas brechas institucionais como,

por exemplo, a inexistncia de um cadastro nico. Os rgos fundirios, nos trs
nveis (federal, estadual e municipal), no so articulados entre si. Ao contrrio do
que ocorre em outros pases, no Brasil no existem registros especiais
especficos para grandes reas. Os dados dos cadastros federal e estaduais no
esto cruzados e o cadastro federal, pela atual legislao, declaratrio. A
correio (fiscalizao) sobre os cartrios deixa a desejar.

Em decorrncia destes levantamentos feitos pelo governo, a justia iniciou

algumas aes para cancelar vrios ttulos registrados nos cartrios. No inicio dos
anos 2000 foram, segundo Lima (2002), cancelados, em 14 comarcas do estado do
Amazonas, o equivalente 48,5 milhes de hectares de propriedades registradas junto
aos respectivos cartrios de registro de imveis, demonstrando a fragilidade do
sistema de registro de imveis.
A ausncia de regulao da propriedade da terra no Brasil, que uma das
facetas da questo agrria consiste na prtica do apossamento de terras,
particularmente na Amaznia que pode ser observado no Grfico 3, obtido de Barreto
(2008). Os dados cadastrais existentes, baseados nas declaraes dos proprietrios
de terras que se cadastraram no INCRA, mostram que, em 2003, 35% dos 509
milhes de hectares de terra na Amaznia Legal estavam ocupados sob o direito de
posse privado, seja como propriedade registrada ou como posse. Barreto (2008)
afirma que o recente processo de criao de reservas Federais e Estaduais, de
diferentes tipos, fez com que hoje 43% da Amaznia Legal estejam sob algum tipo de
proteo; aproximadamente metade dessa rea eram Terras Indgenas e a outra
metade em Unidades de Conservao.
A informao decisiva que se obtm deste estudo que apenas 4 % das reas
privadas (20 milhes de h) esto com os cadastros validados pelo INCRA. Ou seja,
na Amaznia apenas 4 % das terras privadas esto legalizadas. H mais 158 milhes
de h (32 %) que so terras supostamente privadas sem validao de cadastro. E os
21% restantes no estavam em nenhuma dessas categorias e, portanto, so
tecnicamente consideradas terras pblicas sem alocao (Grfico 3). Portanto a
questo da ausncia de regulao da terra na Amaznia o principal problema a ser
resolvido.
Mas a situao mais complexa e incerta do que estes nmeros indicam. Muitas
das reas Protegidas esto fisicamente ocupadas por usurios privados, cujas
reivindicaes de ocupao podem ou no ter validade de acordo com a legislao
complexa a ser apresentada. A grande rea descrita como privada pelo sistema
cadastral tambm est em dvida. Dos 178 milhes de hectares declarados como
propriedades privadas, 100 milhes de hectares podem estar baseados em
documentao fraudulenta. Outros 42 milhes de hectares dessa rea so
classificados a partir de declaraes cadastrais como posse, que podem ou no ser
passveis de regularizao fundiria, novamente dependendo das suas circunstncias

10
de tamanho, histria e localizao14. Dessa forma, 30% da rea pode ser legalmente
incerta e/ou contestada.
neste contexto que h contradies em torno da propriedade da terra, mas a
mais gritante que h a constante possibilidade de se apossar de terras pblicas e
registr-las.

Grfico 2. Situao fundiria na Amaznia Legal considerando dados do Sistema

Nacional de Cadastro Rural (2003) e reas protegidas (2006).

21%
32%

4%

S u p ostam e n te p b lic a s
fo r a d e re a s p ro teg id a s
43% P ro p r ie d a d e s P riv ad as
c o m ca d a str o v a lid a d a s
p e lo IN C R A
r ea s P r o teg id a s
e x clu in d o a s A P A s

S u p ostam e n te p riv a d a s
se m v a lid a o d e
Fonte: Barreto (2008)

3. A especulao e a regulao institucional da terra:

aspectos tericos

A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela que os

processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e que os
assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se estabelecem. Ela tambm fonte de
vida para uma enorme populao rural, cuja estrutura de representao simblica
garante a continuidade das tradies e valores. A terra , ao fim e ao cabo, a prpria
natureza, ou seja, o ambiente natural no qual os homens existem.
A possibilidade de se utilizar a terra para fins especulativos decorre do fato de os
mercados de terras fazerem parte de economias de mercado, como chamou Polanyi.
Para ele, a economia de mercado o sistema econmico controlado, regulado e
dirigido apenas por mercados; (...). Uma economia desse tipo se origina da
expectativa de que os seres humanos se comportem de maneira tal a atingir o mximo
de ganhos monetrios" (Polanyi, 1980:81).
Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem diferentes tipos
de ativos15, com diferentes nveis de liquidez para se protegerem das incertezas
existentes nas economias. Estes procuram antever a psicologia do mercado de

14
H todos os tipos de tamanhos de posseiros no cadastro do INCRA. Tanto os pequenos com menos de 200 h
quanto os com mais de 1000 h somam.
15 Qualquer bem adquirido com o fim de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa de que seu valor se
eleve em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse sentido, todos os bens podem ser tratados
como ativos [vide Reydon(1992) e Reydon e Cornelio (2006) para maiores detalhes].

11
diferentes ativos e decidem comprar aqueles que, segundo as suas expectativas, lhes
proporcionaro maior retorno lquido.
A terra como um ativo apresenta trs caractersticas importantes: a) escassa, s
existe em quantias fixas e no pode ser facilmente criada; b) no mvel; e c)
durvel, j que no pode ser destruda facilmente. Essas caractersticas fazem da
terra um ativo atraente: como fator produtivo, como garantia para o crdito e como
reserva de valor. A terra, alm de possuir caractersticas gerais de um ativo, ainda
conta com as seguintes condies especficas: a) tem um mercado secundrio
constitudo; e b) economicamente escassa. Assim, tanto a gerao de tecnologia
para a elevao do seu rendimento fsico quanto medidas administrativas, por
exemplo, regulao efetiva dos mercados de terras pode alterar o grau de escassez
da terra.
Nesse contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das negociaes
entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio sempre feito
quando o comprador tem expectativas mais elevadas sobre os ganhos futuros daquela
terra do que o vendedor. Mas h um poder diferenciado nesse mercado: como os
proprietrios especulam sobre os preos futuros dos seus estoques de terras,
vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, a terra deve se tratada como
sendo negociada num mercado de preos 'flex'16. Isso significa que os proprietrios de
terras, os ofertantes no mercado, apenas a vendem quando h um demandante que
oferea um preo que supere sua expectativa de ganhos com a propriedade da terra.
Os proprietrios tm, portanto, um grande poder nesse mercado, podendo manter
estoques de terras e vend-las quando entenderem ser o momento adequado para
maximizar seus ganhos. Porm, quando por qualquer razo o proprietrio se encontrar
fragilizado, necessitando vender sua propriedade, o seu preo de oferta poder ser
relativamente mais baixo. Aqui, por exemplo, a regulao estatal pode ter um papel
preponderante ao estabelecer limites ou organizar o mercado.
Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada da
propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das garantias da
manuteno dessa forma. Portanto, se ocorrem mudanas na legislao ou nas
garantias dadas propriedade da terra, a sua condio de ativo se relativiza, fazendo
com que o risco associado sua aquisio se eleve, diminuindo a sua liquidez,
reduzindo seu preo.
Portanto, a regulao institucional que, ao garantir a propriedade da terra, tem
um papel fundamental na determinao de seu preo e na possibilidade de se exercer
alguma especulao fundiria17.

16
O mercado pode se tornar 'spot' quando os proprietrios, normalmente por razes extra-
econmicas, necessitam de liquidez imediata (por exemplo, necessidade de saldar dvida). Se
essa circunstncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente.
17
Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas com
algum tipo de regulao para que no se inviabilize a prpria especulao, conforme
Hobsbawm (1995:257): Mesmo no ocidente, o velho lema do homem de negcios do sculo
XIX Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio quer dizer dinheiro) ainda era convincente,
sobretudo para construtores de estradas e incorporadores imobilirios, que descobriram os
incrveis lucros a serem obtidos numa era de boom secular de especulao que no podia dar
errado. Tudo o que se precisava fazer era esperar que o valor do terreno certo subisse at a
estratosfera. Um nico prdio bem situado podia fazer do sujeito um multimilionrio
praticamente sem custo, pois ele podia tomar emprstimos sob a garantia da futura construo,
e mais emprstimos ainda quando o valor desta (construda ou no, ocupada ou no)
continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um crash a Era de Ouro acabou,
como os booms anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at ento os centros das
cidades, grandes e pequenos, foram postos abaixo e incorporados por todo o mundo,

12
 Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de terras pode-
se recorrer a Polanyi (1980) que observou que no capitalismo, ao ocorrer a converso
da terra numa mercadoria fictcia, houve uma tendncia de transferir a regulao sobre
a terra (ou seja, a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao sistema econmico
de mercado. dele a idia de que os trs mercados, do dinheiro, de trabalho e de
terras, por serem fictcios, requerem uma regulao estatal estrita. So mercados que
jamais sero auto-regulados, como os mercados das demais mercadorias. Conforme
Polanyi (1980:88):
"A histria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo
movimento; a ampliao da organizao do mercado em relao s
mercadorias genunas foi acompanhada pela sua restrio em relao s
mercadorias fictcias. Enquanto, de um lado, os mercados se difundiam sobre
toda a face do globo e a quantidade de bens envolvidos assumiu propores
inacreditveis, de outro lado uma rede de medidas e polticas se integravam
em poderosas instituies destinadas a cercear a ao do mercado relativa ao
trabalho, terra e ao dinheiro... A sociedade se protegeu contra os perigos
inerentes a um sistema de mercado auto-regulvel, e este foi o nico aspecto
abrangente na histria desse perodo."

O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mercado no uso da

terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as experincias
internacionais em termos de bem-estar e eficincia na agricultura e nas cidades. Na
verdade, as instituies e o ambiente institucional18 construdos para regular o
mercado de terras procuram definir, regular e limitar os direitos de propriedade sobre a
terra, em favor de objetivos socialmente definidos.
Por direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos tm
sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou alugar) um
ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito de legar (transferindo os
direitos para os outros) um ativo. Conforme Alston (1998:3):
"Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os prprios indivduos
impem seus direitos, por exemplo, ns colocamos travas em nossas portas e
protegemos nossa propriedade. Sanes sociais tais como o ostracismo
podem impedir os indivduos de violar os direitos dos outros. O poder coercitivo
do Estado tambm usado para impor direitos de propriedade, por exemplo
quando a polcia expulsa invasores de propriedade."

A partir dos direitos de propriedade impostos, so North (1990) e Alston (1998),

apud Belik, Reydon e Guedes (2007) que mostram que a forma e a natureza dos
direitos de propriedade influenciam o desempenho econmico porque determinam os
custos de transformao e transao19. E que, portanto, jogam um papel
preponderante na definio das formas de coordenao econmica nas vrias esferas
da atividade humana.
Pode-se concluir do dito acima que:

incidentalmente destruindo catedrais medievais em cidades tais como Worcester, na Gr-

Bretanha ou capitais coloniais espanholas como Lima, no Peru.
18
Por Ambiente Institucional entendem-se "as regras do jogo que definem o contexto no qual a
atividade econmica acontece" (Williamson, 1996:378).
19
Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente institucional influencia o desempenho
econmico e o bem-estar social porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas,
estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor distribuio de renda.

13
 a. Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para especular;
b. A terra quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para fins
especulativos;
c. H necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois este no
um mercado auto-regulado;
d. A forma, os instrumentos, enfim, o padro da regulao dos mercados de
terras interfere diretamente nos processos especulativos, produtivos,
ambientais e sociais determinando suas dinmicas rurais e urbanas.

O prximo item mostrar como foi gestada a legislao e quais as suas principais
caractersticas para o caso brasileiro. E que, apesar de existirem legislao e
atribuio de responsabilidades institucionais, estas ou so ambguas ou passveis de
no-cumprimento sem maiores nus, beneficiando sempre os especuladores com
terras em prejuzo das classes menos favorecidas e do meio ambiente.

4. Sntese do problema fundirio brasileiro: breve

histrico da ausncia de regulao

Desde a descoberta do Brasil, mas mais intensamente desde a ocupao nos

anos 1530, at a Lei de Terras, as regras de ocupao do solo urbano e rural eram
definidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e fsico dos ocupantes.
Da fase de ocupao inicial, atravs do poder outorgado pelo rei, at o surgimento de
agentes especializados na especulao fundiria foi feita grande parte da ocupao do
espao urbano e rural prximo ao litoral.
A Lei de Terras brasileira (1850), deve ser entendida num contexto mais geral
de estabelecimento de leis que colocavam restries ao acesso terra em todo o
mundo colonial20. No caso brasileiro, as controvrsias e diferenas de interesses,
principalmente entre proprietrios do Centro-Sul do pas e do Nordeste, dificultaram e
adiaram a sua regulamentao. Seus principais objetivos eram:
a) Organizar o acesso terra;
b) Inviabilizar o acesso terra no ocupada;
c) Estabelecer um cadastro de terras para definir reas devolutas (do Estado);
d) Transformar a terra em um ativo confivel para uso como garantia para
emprstimos (colateral).

Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de Terras manteve
a possibilidade de regularizao das posses, possibilitando a ocupao de terras
devolutas e inviabilizou o estabelecimento de um cadastro. Isto , sempre h a
possibilidade de serem regularizadas as posses que eram fruto de ocupaes de
terras devolutas. Alm do usucapio (que estabelece que aps alguns anos o posseiro
pode regularizar sua propriedade), os prprios estados (principalmente aps a
repblica) em alguns momentos histricos concederam propriedades com ou sem
ttulos. Esse o mecanismo bsico que fez e faz com que nunca fosse estabelecido

20
Como na Austrlia, por exemplo.

14
um cadastro efetivo que inclusive permitiria definir as reas devolutas, passveis de
utilizao por outros tipos de polticas fundirias.
At a Lei de Terras, o registro das propriedades era feito basicamente junto aos
Registros Paroquiais de Terra, sob responsabilidade do vigrio local. Esse tipo de
registro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao da Lei de Terras. As
mudanas institucionais posteriores a 1822, como, por exemplo, a abolio da
escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889), longe de questionarem a
dinmica de apropriao de terras do perodo anterior, fizeram estimul-la,
principalmente no ambiente institucional erigido pela Repblica Velha.
Mas em 1864 uma nova obrigao institucional acaba por estabelecer uma
tradio que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma maior indefinio e
incapacidade de se regular efetivamente o mercado de terras: a necessidade de se
registrarem as posses e as propriedades nos cartrios. De alguma forma o registro no
cartrio d ares de legal ao imvel sem que haja qualquer mecanismo que garanta
isso21.
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com ela, a instituio da autonomia dos
estados tambm geraram a possibilidade para que estes demarquem suas terras
devolutas e concedam ttulos. Isso ocorreu com mais intensidade em alguns estados
do que em outros, mas independentemente disso criou mais uma ambigidade na
concesso de ttulos e conseqentemente incapacidade de regular o mercado de
terras22.
A institucionalizao do Registro Pblico de Terras, em 1900, , possivelmente, o
principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imveis em cartrios. Nessa
regra, todos precisam demarcar e registrar seus imveis quer rurais quer urbanos,
mas sem qualquer fiscalizao, e sem que haja um cadastro. O Estado, como tambm
precisaria demarcar e registrar as suas terras (devolutas), o que impraticvel pois
estas so definidas por excluso , age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade
acaba por potencializar as possibilidades de fraudes nos registros nos cartrios
pblicos.
Mas foi a promulgao do Cdigo Civil de 1916 que gerou a incapacidade de se
regularem efetivamente os mercados de terras no Brasil, tanto por reafirmar o cartrio
como a instituio de registro como por possibilitar que as terras pblicas fossem
objeto de usucapio. Nas palavras de Osrio Silva (1996:324), com isso completava-
se o quadro para a transformao do Estado num proprietrio como os outros. E assim
ficava sustentada a doutrina da prescritibilidade das terras devolutas. Ou, em outras
palavras, a possibilidade do usucapio das terras devolutas.
Portanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados aos
interesses dos proprietrios de terras, acabou por estabelecer os grandes marcos da
institucionalidade do acesso terra no Brasil ao definir que o registro em cartrios de
21
A irregularidade mais comum nos Cartrios de Registro a superposio de vrias reas, ou
seja, vrios proprietrios se dizem donos da mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se que a
terra possui andares, para cada proprietrio com ttulo irregular para aquela rea acrescenta-
se mais um andar. O governo federal est dando um passo decisivo na regulao do mercado
de terras rurais e urbanas ao conseguir aprovar a Lei 10.267/2001, na qual os cartrios so
obrigados, quando houver qualquer mudana na propriedade, a repass-la ao INCRA numa
planta com os seus limites em forma cartogrfica (latitude e longitude).
22
Apesar disso h a preocupao de regular atestada na tentativa fracassada de regulao da
propriedade atravs do Registro Torrens (1891) na qual os posseiros e proprietrios poderiam
obter o ttulo definitivo atravs de petio no contestada. E, por outro lado, a possibilidade de
legalizao das posses em 1895 e em 1922 (referentes s posses entre 1895 e 1921) acaba
por criar as condies para que as posses perdurem e se enfraquea a regulao do mercado
de terras como expresso na Lei de Terras de 1850.

15
imveis era necessrio (s vezes tambm suficiente) para comprovar sua titularidade.
Nas palavras de Holston (1993:71), analisando a realidade atual dessa aberrao
jurdica:
..todas as transaes relacionadas com a propriedade devem ser registradas a
fim de serem obtidos os direitos legais relevantes. Atualmente esses registros
so regulados pela Lei dos Registros Pblicos (6015/1973) a qual define as
formalidades que constituem o sistema brasileiro de cartrios sistema
privado, labirntico e corrupto. Seu enorme poder burocrtico vem do Cdigo
Civil (art. 533), o qual afirma que as transaes envolvendo bens imveis no
transferem o direito de propriedade, ou os direitos sobre ela, a no ser a partir
da data na qual so registrados nos livros dos cartrios; ou seja, como diz o
ditado, quem no registra, no possui .
Portanto, com base na Lei do Registro, em vigor desde 1916, passando pelas
atualizaes apresentadas, sempre baseou o registro em alguns documentos
apresentados pelos proprietrios. So os seguintes os principais documentos que
validam a propriedade do imvel junto ao cartrio para fins de registro23:

1. Adjudicao
2. Aquisio dos Governos Federal, Estadual e Municipal
3. Carta de arrematao
4. Compra e venda de particular
5. Concesso de uso dos Governos Federal, Estadual e Municipal
6. Dao em pagamento
7. Desapropriao
8. Doao
9. Foro ou enfiteuse
10. Incorporao
11. Recebimento de herana
12. Usucapio
13. Usufruto

Um conjunto de decises que acabam por desestabilizar mais a garantia

propriedade da terra no pas foi o Decreto Lei 1164/71, e suas posteriores
modificaes (Decreto-Lei N 2.375/87). A primeira federalizou a alocao e a gesto
das terras pblicas ao longo de 100 quilmetros de estradas federais existentes e
projetadas principalmente na Amaznia Legal. O Decreto Lei de 1987, alm de
retornar parte destas terras aos Estados o governo federal retornou parte dessas
terras aos Estados. Entretanto, a devoluo no ocorreu imediatamente, uma vez que
o Incra j tinha iniciado vrios processos para a regularizao fundiria nestes
corredores. Alm disso, o INCRA solicitou que os Estados apresentassem um plano
de uso da terra antes da sua devoluo. Ambas as situaes criaram uma grande
confuso sobre a jurisdio de extensas reas na Amaznia. Ainda permanecem
incertezas sobre quantas terras foram devolvidas aos Estados.
Nesta lei de 1987, o governo federal continuou controlando reas consideradas
indispensveis para a segurana nacional e desenvolvimento por meio do Decreto-
Lei N 2.375 o governo federal ampliou o controle sobre outras zonas que eram ricas
em minerais. Entre elas estavam: Carajs, em Marab, e a provncia mineral do
Tapajs, ambas no Par. Um Decreto-Lei (N 16, 1989) confirmou a federalizao
dessas reas em 1989.
Outro aspecto desta legislao de 1987 que propicia alguma desestabilizao na
propriedade da terra no pas refere-se s limitaes dos negcios nas fronteiras

23
Os documentos que no tem uma origem direta do governo devem ser baseados em uma
cadeira dominial com a origem na alienao da rea pelo governo.

16
nacionais. Esta lei complementa a legislao anterior (Decreto-Lei N 1.164/1939, Lei
6.634/1979, Lei N 9.871/1999), que visa controlar o acesso de estrangeiros a estas
reas, mas ao exigir que o INCRA e demais rgos de terras controlem atravs dos
processos estas reas no dando garantias propriedade, tem apenas acumulado
processos nas suas reparties.
Um aspecto marcante que torna a questo do registro de imveis no Brasil mais
complexa, citado por MORRETTI at alli (2009) que apesar da Lei de Terras ter
institudo j em 1850 o sistema dominial associado propriedade, apenas em 1973,
com a Lei no. 6.015/73 (artigo 176 pargrafo 1), que passa a vigorar a unitariedade
matricial dos imveis, isto que cada imvel passa a ter uma nica matrcula, que lhe
prpria, aonde so registradas todos os atos relativos quele bem. Mas mesmo
assim, a assim chamada lei de registro (6.015/73) pressupe a veracidade de
documentos, assumindo a boa-f dos atores que os registram. A lei de registro de
1973 no exige que a locao fsica da propriedade registrada seja georeferenciada
ou confirmada em campo pelo cartrio. Ao contrrio, oficiais do cartrio devem
verificar os documentos de terra emitidos pelos rgos do governo. Entretanto, muitos
cartrios registram a transferncia de documentos sem verificar esses documentos de
apoio por causa dos atrasos dos institutos de terra para providenci-los (Brasil 2002).

A grande inovao institucional na esfera da Poltica e Administrao Fundiria

brasileira o Estatuto da Terra de 1964, cujas regras e conceitos continuam vlidos
at o presente. O conceito mais geral, no qual se baseia inclusive a reforma agrria
dos dois ltimos presidentes, de que o imvel rural deve cumprir funes sociais
como o apoio ao bem-estar dos proprietrios e trabalhadores; nveis satisfatrios de
produtividade do uso da terra; conservao dos recursos naturais; e obedincia s leis
trabalhistas.
Grandes imveis (com mais de 600 mdulos fiscais) que no satisfazem esses
critrios podem ser desapropriados para reforma agrria. Na Constituinte de 1988, o
conceito de funo social da propriedade rural foi incorporado Constituio Federal,
sendo que a funo social o seu adequado uso produtivo. Portanto ao calculo de
ndices de produtividade tem sido a base para as definies de terras passveis de
desapropriao24. Em 1970 cria-se o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria, o INCRA, que uma autarquia federal criada pelo Decreto n 1.110/1970 com a
misso prioritria de implantar o Estatuto da Terra. Segundo definio legal o INCRA
tem como misso prioritria realizar a reforma agrria, manter o cadastro nacional de
imveis rurais e administrar as terras pblicas da Unio. Est implantado em todo o
territrio nacional por meio de 30 Superintendncias Regionais.
Portanto para orientar a implantao da poltica agrria e agrcola, o Estatuto
de 1964 criou o Cadastro de Imveis Rurais. Todos os imveis privados ou pblicos
deveriam ser registrados, inclusive as posses. Os proprietrios deveriam providenciar
informao sobre a situao da documentao e uso da terra (usada para estimar a
produtividade) a fim de facilitar a reforma agrria. O INCRA, criado em 1970, tornou-se
responsvel pela gerncia do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o qual
mantinha o Cadastro de Imveis Rurais. Uma vez que o imvel era registrado, o
INCRA emitia o Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) exigido para qualquer
tipo de transao de terra. Posseiros registrados pelo Incra tambm receberam o
CCIR e deveriam pagar o Imposto sobre o Imvel Rural, embora os valores desse
imposto tenham sempre sido mantidos a nveis baixos.
O primeiro registro no cadastro do INCRA aconteceu entre 1965 e 1966.
Entretanto, como no Registro Paroquial, os fazendeiros eram obrigados a apenas
declarar os dados e o INCRA no verificava a legitimidade da informao dada. Na

24
A possibilidade de desapropriao, normalmente decorrente de ocupao pelos Movimentos de Sem
Terras, em terras consideradas improdutivas, associada precariedade das garantias propriedade tem
sido motivo de insegurana dos proprietrios de terras do conjunto do pais.

17
maioria dos municpios, o INCRA contava com as Unidades Municipais de
Cadastramento (UMCs) instaladas em parceria com governos municipais. Inicialmente,
o cadastro deveria ser atualizado a cada cinco anos, mas a atualizao ocorria apenas
esporadicamente. Somente no final da dcada de 1990, o Incra comeou de fato a
tomar medidas concretas para melhorar a qualidade do cadastro de imveis.
O Estatuto da Terra, mais uma vez manteve a legitimao de posse, permitindo
assim a titulao de terras pblicas ocupadas informalmente. O posseiro teria direito
preferencial de adquirir um lote equivalente a um mdulo rural25, o qual varia entre 2 e
120 hectares. Sendo 2 hectares para os cintures verdes das grandes cidades e 120
para propriedades na floresta amaznica. Para aplicar essa legislao, o Incra deve
avaliar quais ocupaes de terras federais so elegveis para a legitimao por meio
de um processo de discriminao de terras, no qual o governo capaz de separar
terras privadas (ou que tem direito a se tornar privadas) de terras pblicas. As normas
atuais para a legitimao de posses26 renovadas pelo INCRA em 2006 exigem que o
posseiro: (1) no possua um imvel rural; (2) comprove morada permanente, cultura
efetiva e explorao direta, contnua, racional e pacfica, pelo prazo mnimo de um
ano; e (3) demonstre que explora a terra de acordo com a legislao ambiental atual.

4.1. Quadro institucional da regulao fundiria no Brasil

Neste item procura-se sintetizar a situao da regulao fundiria brasileira a

partir da evoluo da legislao apresentada anteriormente e em vigor no pas. O
Grfico 4 procura sintetizar atravs de uma viso esquemtica as inter-relaes entre
os rgos do sistema de Administrao Fundiria do Brasil. Percebe-se que no h
vnculos entre o INCRA e os municpios, fazendo com que haja muitos problemas
fundirios na ligao entre terras rurais e urbanas. Alm disso, no existe uma
instituio que centralize o cadastro e faa uma ligao com os rgos do Judicirio
que so responsveis pela titulao dos imveis. No aparece no quadro, mas grande
parte dos problemas fundirios no Brasil, tanto rurais quanto urbanos, quando no
resolvidos na esfera administrativa, acabam na justia e esta por ter muitos processos
em todas os seus tribunais, acaba por levar anos para julg-los, fazendo com que
quase sempre os casos relativos terra, quer rural quer urbana, sejam julgados como
fatos consumados.
O quadro institucional atual para a Administrao Fundiria brasileira
composto pelos seguintes oito conjuntos de instituies principais que no atuam de
forma integrada ou conjunta:
a) Governo Federal com aprovao do legislativo proposies de mudanas
na legislao e nas instituies. Tem sido efetivos na criao das Unidades de
Conservao de diferentes tipos (Reservas Extrativistas, Florestas Nacionais)
e Reservas Indgenas.
b) Governos Estaduais com aprovao do legislativo criao das Unidades
de Conservao de diferentes tipos (Reservas Extrativistas, Florestas
Estaduais e outras) e reas Quilombolas..
25
De acordo com o Estatuto da Terra, um mdulo rural a rea mnima que uma famlia precisa para se
sustentar trabalhando na propriedade. Mdulos de propriedade rural variam de acordo com as condies
naturais e econmicas de cada regio.
26 Instruo Normativa 31/2006 do Incra.
De acordo com o Estatuto da Terra, um mdulo rural a rea mnima que
uma famlia precisa para se sustentar trabalhando na propriedade. Mdulos de propriedade rural variam
de acordo com as condies naturais e econmicas de cada regio.

18
 c) Instituto Nacional de Reforma Agrria (INCRA) no Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, responsvel por:
i) criar e informar o nmero nico do sistema de registro de propriedade.
ii) Discriminao das terras devolutas.
iii) Cadastrar os imveis, mas no o faz, apenas conta com um cadastro o
auto-declarado para fins de imposto territorial rural (ITR27).
iv) Concesso de posses nos assentamentos de reforma agrria. A
emancipao dos assentados (concesso de ttulo de propriedade)
ainda no foi definida.
v) Utilizar terras devolutas discriminadas para diversos fins tais como:
colonizao, assentamentos e outros.
d) Institutos Estaduais de Terras responsveis pela gesto das terras pblicas
pertencentes aos estados da federao.
e) Sistema de cartrios de notas (sistema notarial) subordinado ao Ministrio
da Justia, esse sistema autnomo responsvel pelo controle dos contratos
de compra e venda da terra e das assinaturas legais;
f) O sistema de cartrio de registro dos imveis tambm subordinado ao
Ministrio da Justia tem os livros das propriedades nos quais todas as
transaes associadas aos imveis rurais ou urbanos so registradas. Mas o
registro de propriedade no associado a mapas, o que torna impossvel
identificar as terras devolutas e impossibilita ter um cadastro. (a Lei 10.267 est
tentando criar as condies para a integrao destas informaes com a coleta
das informaes e sua disponibilizao para o INCRA fazer o mosaico das
propriedades)
g) Municipalidade composta pelos poderes executivo e legislativo que definem
e estabelecem:
i) O Plano Diretor municipal no qual, entre outros estabelece quais terras
sero transformadas de rurais em urbana; podem estabelecer as reas
urbanas sem que haja Plano Diretor
ii) O cadastro das terras urbanas para os diversos fins: desde
planejamento at cobrana de IPTU (Imposto Predial e territorial
urbano)
iii) Clculo da planta de valores das terras para fins de cobrana de IPTU
iv) Toda a poltica de uso do solo urbano e sua fiscalizao baseada entre
outros no Estatuto da Cidade
v) A cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR) a partir de convnio com a
Receita Federal. A arrecadao do ITR a partir do cadastro de

27
A cobrana do ITR atribuio da Receita Federal (Lei no. 9393 de 19/12/1996), mas desde 2006, com
base na Instruo normativa Instruo Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, a Receita Federal
pode repassar a atribuio aos municpios atravs de convnios.

19
 proprietrios de imveis rurais permitir a permanncia 100 % da sua
arrecadao no municpio28.

h) Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) Ministrio do Planejamento

responsvel por todas as propriedades da Unio, inclusive as terras devolutas.
a responsvel pelo repasse de terras devolutas para que o INCRA conceda o
registro nico. Mas, pelos relatrios disponveis, esta tem concentrado suas
atividades na regularizao de terras para uso urbano e casos localizados de
regularizao de propriedades rurais.
i) Receita Federal - Ministrio da Fazenda o responsvel pela cobrana de
vrios dos impostos diretos, sendo o principal o Imposto de Renda. Recebeu a
atribuio de arrecadar o Imposto Territorial Rural (ITR) no primeiro governo do
FHC (1986). Utiliza o cadastro do INCRA como base para a arrecadao. A
arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR)29 tem sido bem aqum do
planejado pois os esforos de fiscalizao so pequenos.

28
Em estudo em andamento estimou-se para a municipalidade Jaboticabal o aumento de arrecadao de
ITR na ordem 300 %.
29
Reydon et al. (2006) mostra que h sub declarao tanto do valor da terra quanto do volume de terra
tributvel. O valor da terra para fins de ITR tem toda a condio de ser resolvido pela a Receita Federal,
se tivesse interesse, pois poderia cruzar as informaes do valor da terra no ITR com o valor declarado no
Imposto de Renda Pessoa Fsica.

20
Grfico 4. Situao atual da Administrao Fundiria no Brasil

Presidncia da Repblica Governos estaduais com

com aprovao do aprovao do Legislativo
Legislativo estabelecem: estabelecem: reas de
reas de Conservao e Conservao Estaduais
Terras Indgenas

JUDICIRIO - homologa
ou cria ttulos em decises de
Cartrio de registro de imveis: qualquer tipo de conflito
registra e titula com base em contratos
de compra e venda (consultando
apenas seus registros)

MUNICPIOS: decises
LEI 10.267- imveis com alteraes sobre terras rurais e urbans,
no cartrio apresentam planta uso, cobrana de IPTU etc..
georeferenciada para cadastro
AGU repasse
das terras
Institutos devolutas
Estaduais de
Terras:
responsveis pelas INCRA: concede matrcula
terras pblicas inicial nica, faz cadastro, concede Receita
estaduais titulo de concesso de uso aos Federal: cobrana
assentados, discriminao das terras de ITR
devolutas e colonizao

Assentamentos de Colonizao destinao

sem-terras de terras pblicas a loteamentos
rurais

Fonte: legislao em vigor e Reydon (2006)

5. 5. As recentes polticas fundirias para enfrentar a questo agrria brasileira

21
Deininger (2003) e Reydon e Plata (1996) entre outros, propem que para solucionar a
grave questo agrria brasileira e entre outros democratizar o acesso terra h que
se implementar necessariamente a combinao das seguintes polticas associadas
propriedade da terra:
a. Modernizao dos sistemas de registros de imveis
b. Cadastramento das propriedades privadas e pblicas
c. Titulao de posseiros de terras
d. Tributao sobre a terra
e. Colonizao de reas alteradas
f. Financiamento da aquisio de terras
g. Reforma agrria

As trs primeiras polticas so necessrias para:

i) Criar o cadastro de terras para efetuar todos os tipos de polticas
associadas propriedade da terra, particularmente regular seu uso e
acesso;
ii) Garantir os direitos de propriedade e a transparncia no mercado de terras
que contribuem ao dinamismo econmico;
iii) Coletar e controlar as terras pblicas de direito do Estado brasileiro.
Segundo a legislao em vigor, h a necessidade de se cadastrar todas as
terras privadas para por excluso se obter as terras publicas, e assim ter
algum controle sobre a propriedade da terra no Brasil.

A tributao da terra faz-se necessria para regular seu uso e reduzir as

possibilidades de se obter grandes ganhos especulativos com a terra. Particularmente
no Brasil, onde a especulao com a terra recorrente e faz parte das atividades
econmicas de praticamente toda a populao, desde as classes sociais mais pobres
elite do pas.
A colonizao de terras pblicas apenas ser possvel com o cadastramento e
a obteno das terras pblicas. Estas podero ser vendidas a grupos interessados, ao
contrrio do que ocorre atualmente que o simples apossamento das terras
pblicas30.
As duas ltimas so as polticas de democratizao das terras o financiamento
para aquisio de terra e a reforma agrria a poltica de desapropriao e
assentamento de sem terras. Polticas absolutamente necessrias para a continua
diminuio da concentrao da propriedade da terra assim como para a diminuio da
pobreza rural e urbana.
Mas o argumento central que para se enfrentar a questo agrria brasileira
h a necessidade do conjunto das polticas, criadas e executadas de forma articulada
e tendo como objetivo bsico o enfrentamento da questo agrria.
Em seguida passa-se a analisar algumas das polticas qua apresentaram
avanos no sculo XXI na direo proposta, mostrando que o principal gargalo para
enfrentar a questo agrria brasileira o problema da regulao/governana fundiria.

30
Vide Reydon e Monteiro(2006) onde mostramos o caso de ocupao das terras do cerrado do Piau por
grandes grupos de produtores de soja de todo o pas, sem qualquer poltica racional de destinao das
terras pblicas.

22
5.1. Cadastro e titulao de posseiros

A principal contribuio nesta esfera se deu com a criao da Lei 10.267/2001

que prope um reordenamento fundirio por meio do Cadastramento Nacional de
Imveis Rurais (CNIR) e est regulamentada pelo Decreto no 4.449 (30/10/2002). Ela
decorre das atividades anteriores do INCRA particularmente as notificaes expedidas
pelas portarias: a) no. 558/1999 visa ao recadastramento utilizando notificaes para
imveis com rea total igual ou superior a 10.000 h em todo o pas;e b) no 596/2001
visa ao recadastramento tambm utilizando notificaes para imveis com rea total
maior ou igual a 5.000 ha e at 9.999,9 ha, em 68 municpios.
O carter geral da Lei 10.267 que em qualquer alterao que se opere no
registro do imvel junto ao cartrio (alienao, venda, arrendamento, hipoteca) obriga
o cartrio enviar uma planta georeferenciada da propriedade. com base nesta
informao que o INCRA pretendia atualizar o cadastro do levantamento da situao
dos imveis rurais. A partir desse levantamento seria possvel resolver os problemas
com as titularidades das terras rurais descritos anteriormente e reaver as terras
devolutas para propor polticas fundirias, entre estas a reforma agrria. Os cartrios
tm, segundo informaes disponveis, obrigado os grandes proprietrios a
apresentarem suas plantas atualizadas e os tem disponibilizado ao INCRA31. O Incra
no vem processando estas informaes assim como no vem cadastramento os
imveis at 400 h, que seria sua obrigao, provavelmente em funo de seus
elevados custos.
Portanto uma vez mais o pas elaborou uma legislao da mais elevada
importncia e com proposies bastante interessantes, mas no criou as condies
para sua implementao, provavelmente porque os ltimos governos tinham
interesses mais ligados aos projetos de reforma agrria do pas.
No que se refere titulao de posseiros algum esforo foi empreendido na
medida que segundo o INCRA entre 2003 e 2010, 167.000 famlias obtiveram seus
ttulos de propriedade.

5.3. Tributao sobre a terra

O ITR que deveria ser um dos principais instrumentos para diminuir a especulao
com terras e viabilizar uma regulao sobre a propriedade da terra teve algumas
mudanas na sua legislao ainda nos anos 90. Mas esta no alcanou seus
objetivos, na medida em que a arrecadao que deveria ser da ordem de R$ 4,2
bilho em 2004, segundo Oliveira (2010), gira em torno de R$ 250 a 500 milhes.
Como mostram Reydon e Oliveira (2011:3) Em muitos outros pases, a questo da
tributao sobre a terra tambm j foi equacionada, possibilitando uma arrecadao
significativa de impostos sobre o imvel. Seguem alguns exemplos de arrecadao em
relao ao PIB, para o perodo de 2002 a 200532: Estados Unidos: 3,09%; Canad:
3,05%; Argentina: 0,82%; enquanto, no Brasil, essa arrecadao de 0,46%.
Segundo estudo do IPEA (2008:278) O tributo incidente sobre a propriedade dos
veculos 41 vezes maior e o do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) 30 vezes
31
Segundo estudo de Reydon e Costa (2011) as regras, particularmente do tipo de equipamento para
georeferenciamento, tornam o sistema invivel pelo seu custo. Neste estudo estimou-se que o
recadastramento de toda a rea agrcola brasileira seria da ordem de R$ 11 bilhes.
32
Na Argentina, o percentual apurado foi referente ao perodo de 2002 a 2004. Fonte: IPEA (2008), apud Lincoln
Institute of Landy Policy, apud A Study of European Land Tax System (Second Year Report), Global Property Guide
& Government Finance Statistics (IMF).

23
[o Imposto Territorial Rural]. At as transferncias patrimoniais conseguem ultrapassar
o valor arrecadado com o Imposto Territorial Rural.
Segundo Reydon e Plata (2006: 174) a baixssima arrecadao do ITR decorre
tanto da sub-declarao do valor da terra nua para fins do imposto, quanto a sub-
declarao da rea tributvel. Segundo IPEA (2008:278) O grande percentual de
evaso combinado com a ausncia de fiscalizao e de controle do territrio pelo
Estado mostram que o problema do ITR no de ordem necessariamente tributria,
mas de sonegao consentida pelo Estado.
A Lei 11.250/2005 props que os municpios que se cadastrassem junto
Receita Federal e tivessem as condies administrativas de, entre outros, gerar um
adequado cadastro poderiam efetuar a cobrana do tributo e permanecer com 100 %
da arrecadao33. Esta inovao trouxe a possibilidade de uma mudana significativa
no ITR pois certamente os municpios so mais competentes para efetuar esta
arrecadao34. Alm do que para efetuar a arrecadao tero de construir um cadastro
das propriedades de terras o que permitira o incio do processo de formao de um
campo propcio a efetiva governana fundiria.
Este argumento de que a ausncia de cobrana de ITR reduz a capacidade de
regulao fundiria confirmada pelo IPEA (2008:278) que afirma que: Disso
resultam o aumento do descontrole sobre o territrio e a precariedade dos registros
pblicos sobre a propriedade, especialmente as terras pblicas. Desse modo, no se
tem como calcular com preciso os valores que deixaram de ser arrecadados ao longo
desses anos, bem como os possveis reflexos sobre a estrutura fundiria.

5.4. Financiamento da aquisio de terras

A maior inovao nos programas de democratizao das terras seja o

Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) que foi criado em novembro de 2003
por meio da fuso de outros programas existentes de mbito semelhante que vinham
sendo implementados e modificados desde 1997. O PNCF que tambm chamado de
reforma agrria de mercado, tem duas modalidades principais:
i) Combate Pobreza Rural (CPR), dirigido aos trabalhadores rurais mais
pobres, e
ii) Consolidao da Agricultura Familiar (CAF), focalizado nos agricultores
familiares sem terra ou com pouca terra.

O PNCF oferece financiamentos de acordo com a necessidade de cada

comunidade ou associao, sejam eles para aquisio de terras, investimentos em
projetos comunitrios, capacitao, assessoria ou apoio tcnico.
A tabela 4 apresenta o nmero de projetos e beneficirios do PNCF para o
perodo de entre 2002 e 2009, por Grandes Regies. Neste perodo, no Brasil foram
contratados 27.164 projetos de financiamento com 70.690 famlias beneficiriarias. A
regio Sul foi a que mais projetos contrataram (18.090), porm, o maior nmero de
beneficirios encontra-se no Nordeste (41.951). A regio Sul apresenta 66% do total

33
Sem o convenio utilizando a lei 11.250/2005 os municpios obtm 50 % do que a Receita Federal
arrecada na sua jurisdio.
34
Em Reydon e Oliveira (2011) estimou-se para a regio de Jaboticabal uma elevao na receita do ITR
da ordem de mais de 1000 % com a descentralizao do tributo, mantendo as mesmas alquotas mdias.

24
dos projetos e 26,4% do total de beneficirios, entretanto, a regio Nordeste tem 15%
dos projetos e 59,3% do total dos beneficirios. Isto se explica pelo carter individual
dos projetos beneficiados na regio Sul e o carter comunitrios destes na regio
Nordeste. As regies Centro-Oeste e Sudeste tm uma menor participao do PNCF,
em conjunto representam 5,6% dos projetos contratados e 8% das famlias
beneficirias.

Tabela 5. Nmero de projetos e beneficirios contratados pelo

PNCF, entre 2002 e 2009, por Grandes Regies.
Projetos contratados Nm. de beneficirios
Regio
n % n %
Sul 18.090 66,6 18.633 26,4
Nordeste 4.083 15,0 41.951 59,3
Centro-Oeste 3.446 12,7 4.438 6,3
Sudeste 1.044 3,8 3.518 5,0
Norte 501 1,8 2.150 3,0
Total 27.164 100,0 70.690 100,0
Fonte: Lista SAC (01/set/2009), disponibilizada pelo MDA.
Obs. Considerando somente os projetos em Situao Contratada.

Inegavelmente este um programa que tem viabilizado acesso terra de um

modo menos oneroso ao Estado que a reforma agrria tradicional, pelos custos
judiciais desta35, mas h evidencias de que os beneficirios tem dificuldades para
arcar com o pagamento da terra.

5.5. Reforma agrria

Inegavelmente a principal poltica agrria que o pas implementou ao longo dos

ltimos governos foi a desapropriao e assentamento de sem-terras, no apenas
pela vontade do Estado, mas fundamentalmente em decorrncia da presso poltica
exercida pelos movimentos sociais, particularmente o MST. A tabela 6 abaixo mostra
que os resultados do programa da Reforma Agrria at 1994 eram inexpressivos
frente dimenso do problema agrrio brasileiro em que milhes de famlias sem ou
com pouca terra vivem em condies que oscilam entre a pobreza e a misria.
Segundo Gasques e Conceio (1999), a demanda potencial de terras para a Reforma
Agrria no Brasil seria da ordem de 4.515.810 de famlias. At 1994, em torno de 300
mil famlias foram beneficiadas pelo governo Federal e pelos rgos estaduais de
terras em projetos de Reforma Agrria e de colonizao.
A situao agrria aps 1994 tornou-se bastante delicada, tanto pelas
ocupaes (e posteriores desapropriaes do INCRA), que caracterizam a falta de
controle do processo pelo Estado, quanto pela presso dos proprietrios para a
manuteno de seus privilgios. Esta combinao fez com que a idia de interveno
no mercado de terras, que era uma proposta inaceitvel, tome corpo no INCRA, assim
como na populao interessada. Mas, a partir de 1994, apresentaram-se condies
polticas favorveis para realizar modificaes importantes para aumentar a eficincia
do mercado de terras, graas ao compromisso efetivo do Poder Executivo de intervir

35
Reydon e Plata (2000) mostram com base em estudos para os estados do Paran, Santa Catarina, Mato
Grosso e Rio Grande do Norte que o que eleva significativamente as indenizaes so os tramites
judiciais. As avaliaes das propriedades desapropriadas na esfera administrativa atingem valores
prximos aos de mercado.

25
nesta realidade, em grande medida resultado da forte presso social que se
consolidou na Marcha dos Sem-Terra de abril de 1997.

Tabela 6. Nmeros da Reforma Agrria Brasileira

Projetos de
Perodos Hectares Famlias assentamentos

1964-1994 16.439.506 161.348 936

1995-2002 18.785.743 382.654 3.898

2002-2009 49.101.063 362.874 3.728

Total Geral 84.326.312 906.876 8.562

Fonte: INCRA. Ano de 2009 com base em publicao especial INCRA de
Maro de 2010

Os nmeros da Reforma Agrria mostram que desde a criao do Estatuto da

terra em 1964 at 2009 foram assentadas 909.949 famlias em uma rea de
84.326.312 hectares (9,9% da rea do Brasil e de 25,5% da rea que ocupam os
estabelecimentos segundo o Censo Agropecurio de 2006. Demonstrando que
ocorreu uma intensa reforma agrria no pas. Mas as informaes constantes nas
tabelas 1 e 2 evidenciam que ainda h espao pra a reforma agrria assim como as
demais polticas de democratizao do acesso terra.

6. Propostas e Perspectivas: desenvolvimento de um Sistema de

Governana Fundiria baseada no municpio

Aps quase 20 anos de governos democrticos compromissados com as

populaes menos favorecidas que executaram uma das maiores reformas agrrias
do mundo, a questo agrria continua sendo um dos principais gargalos da realidade
brasileira, tanto urbana quanto rural.
Continua havendo sem-terras querendo terras, grandes proprietrios se
apossando de terras devolutas, desmatamento ocorrendo na Amaznia, inmeros
posseiros sem garantias de suas terras, cartrios registrando imveis inexistentes,
estrangeiros adquirindo terras sem controle, entre outros problemas.
Simultaneamente a agricultura brasileira apresenta uma performance exemplar,
com crescimento de produo alimentos, energia e divisas, maior insero
internacional entre outros. Mas a segurana associada propriedade da terra continua
sendo um grande problema, tanto na rea rural quanto na urbana. A sua soluo
requer uma adequada governana36 fundiria, conforme entre outros FAO (2007) e
Doelinger (2010).

36
FAO (2008:9) trabalha com uma definio adequada de governana fundiria:

26
 Os benefcios a serem obtidos de um adequado sistema de gesto territorial
dependem da clara identificao dos imveis que so registrados e um mecanismo
simples e efetivo para a obteno e atualizao de suas informaes. Este processo
necessita se iniciar sem que se fique dependente das informaes dos ttulos ou
outras formas de documentos formais, que podem ser utilizados sempre que houver
conflitos sobre a propriedade. H que se iniciar com um processo de titulao que
concilie informaes das propriedades a partir dos satlites37 com um levantamento
das propriedades junto aos proprietrios e posseiros legtimos (posse mansa). A
efetiva participao dos proprietrios e posseiros consiste segundo estudo de Gesso
(2009) num efetivo conhecimento e assim empoderamento dos proprietrios de
terras, principalmente os pequenos38.
Apenas com a efetiva governana sobre a terra, particularmente a criao de um
cadastro moderno e auto alimentado, ser possvel:
a) Garantir os direitos das propriedades privadas para os diferentes fins:
negcios, arrendamento, garantias em obteno de crdito, para a concesso
de pagamentos por servios ambientais entre outros;
b) Identificar as terras pblicas e garantir o seu adequado uso para: criao de
reservas, assentamentos ou colonizao;
c) Estabelecer com mais segurana as demais polticas fundirias: reforma
agrria, crdito fundirio, tributao sobre a terra;
d) Regular os processos de compras de terras para: limitar o acesso
estrangeiros, proprietrios com muitas terras ou outros proprietrios;
e) Zonear o uso da terra - estabelecer e regular colocando limites, atravs de
Zoneamento, a produo agrcola e pecuria em regies especficas;
f) Regular os processos de converso de terras agrcolas em urbanas e assim
tambm ter um cadastro de IPTU atualizado;
g) Ter cadastros atualizados para viabilizar a cobrana correta e efetiva de ITR;

Quase todos os pases tm sistemas de identificao de imveis, mas a maioria

dos sistemas baseia-se em informaes histricas registradas utilizando tecnologias
tradicionais tais como mapas e documentos escritos mo. Estes tm de se adaptar
s novas tecnologias eletrnicas, mas estas adaptaes so difceis e custosas, pois
requerem reengenharia das praticas correntes e a converso de registros produzidos
manualmente.
Mas as mudanas so necessrias para acomodar os requisitos do sculo 21 do
processamento de dados eletronicamente. Estas inovaes tecnolgicas tambm
permitem um avano que ir revolucionar o sistema de registro de imveis que
consiste na utilizao de trs dimenses. Adicionalmente os direitos propriedade
esto se tornando mais complexos como resultados do maior fluxo de informaes e
do maior volume de interesses econmicos associados propriedade. Alguns direitos
e restries, especialmente aquelas referentes proteo ambiental que s vezes se
aplicam a todos os imveis e outras apenas a algumas.

37
As inovaes tecnolgicas de captao de informaes atravs de satlite, segundo DOELINGER
(2010), permitem avanos que pode revolucionar o sistema de registro de imveis existentes.
38
Com base em estudo de GESSA, S.D.(2008), que propem que o mapeamento participativo um
importante instrumento para assegurar direitos de propriedade e criar empoderamento das populaes
menos privilegiadas

27
 As informaes acerca de zoneamento, proteo ambiental, solos, vegetao,
produo agrcola, uso da terra, entre outros, podem ser disponibilizados utilizando as
tecnologias de informtica, (na WEB, usando SIG) para comparar informaes de
diferentes fontes esto disponveis e disponibilizando-as na forma de camadas de
mapas com as informaes necessrias. Esta opo prefervel a prtica corrente de
tentar armazenar e atualizar todas as informaes por imvel no cadastro, o que pelo
volume de imveis e de informaes torna-se impossvel de se realizar.
A situao ideal uma total integrao entre todas as principais instituies
associadas terra. Os caminhos para esta integrao so de cunho poltico e de
gesto e tero que ser definidos ao longo da caminhada. As instituies podem
permanecer como esto, mas as informaes necessariamente tm que ser
integradas e compartilhadas. Seguramente, para se chegar uma total integrao
levar certo tempo, e a necessidade de melhoras imediato. Portanto, o Grfico 5
apresenta a forma como as instituies devero funcionar no longo prazo, baseado na
situao atual e nas suas melhoras. As cinco instituies tero que funcionar de forma
integrada e o sistema de informao tero que se atualizar de forma automtica.
Certamente os cartrios de registros de imveis continuaro com seu papel
diretamente ligado ao Judicirio. O cadastro deveria inicialmente ser uma atividade
conjunta e medida que fosse sendo consolidado deveria se passado s prefeituras
que estivessem habilitadas para este fim.
A idia que gradativamente as prefeituras, medida que disponham de mais
recursos, de mais estrutura e de mais pessoal capacitado possa gradativamente
assumir os cadastros e todas as outras atividades de uso e regulao do solo. E entre
estas atividades a cobrana do IPTU e do ITR.

28
 locias que sero integrados nacionalmente.
Grfico 5. Proposta institucional do Sistema de Gesto Territorial

Erro! A origem da referncia no foi encontrada.

SISTEMA NACIONAL de INFORMAO TERRITORIAL

MUNICPIOS:
Institutos informaes cadastrais Presidncia da
INCRA: Estaduais digitalizadas Repblica,
informaes de Terras: Ministrios,
cadastrais MUNICPIOS: outros rgos:
gesto de regulao uso do solo,
digitalizadas fornecimento de dados
terras cobrana de IPTU, ITR cadastrais dos imveis
pblicas rurais e urbanas
estaduais

CARTRIOS DE
INCRA REGISTROS DE
destinao de IMVEIS: registrar e
terras confirmar ttulos existentes
pblicas,
reforma
agrria,
colonizao,
acompanham
ento
mercados de
terras,
superviso de
impostos
sobre a terra
(IPTU e ITR)

29
 7. Bibliografia utilizada

AGRAFNP (2010) Anualpec. Relatrio de Anlise do Mercado de Terras. So Paulo.

ALSTON, L. (1998) - A framework for understanding the New Institutional Economics.
In: First Brazilian seminar of new institutional economics. So Paulo.
BARRETO, P (2008) Quem dono da Amaznia ? Belm. IMAZON. [Internet: coletado
em 18/05/11. http://www.ibcperu.org/doc/isis/10458.pdf]
BELIK, W; REYDON, B.P., GUEDES, S. N R. (2006) Instituies, ambiente
institucional e polticas agrcolas In: Dimenses do Agronegcio Brasileiro:
Polticas, instituies e perspectivas.1a. ed. Braslia : NEAD Estudos, 2007, v.1, p.
103-140
BURKI, S.J.; PERRY, G.E. (1998) Beyond the Washington Consensus: institution
matter. World Bank: Latin America and Caribbean Studies Viewpoint.
WASHINGTON.
DEININGER, K. (2003) Land Policies for Growth and Poverty Reduction. Washington:
World Bank and Oxford University Press.
DEININGER, K. et alli (2010) The land governance framework: methodology and early
lessons from country pilots. In: Innovations in land rights recognition,
administration and governance. Washington: World Bank, GLTN, FIG and FAO.
ECHEVERRIA, (2003) Desarrollo Territorial rural en America Latina e el Caribe. BID.
Washington. DC
FAO Land Tenure and Managment Unit. 2007. "Buena gobernanza en la tenencia y la
administracin de tierras. Estudios sobre Tenencia de La Tierra no. 9. Rome: Food
and Agricultural Organization of the UN.
FAO Land Tenure and Managment Unit. 2009. "Towards voluntary guidelines on
responsible governance of tenure of land and other natural resources." Land
Tenure Working Paper 10. Rome: Food and Agricultural Organization of the UN.
GESSA, S.D. (2008) Participatory Mapping as a tool for empowerment. In:
International Land Coalition.Rome Italy.
GONALVES, J. C. A Especulao Imobiliria na formao de loteamentos urbanos:
um estudo de caso. Dissertao de Mestrado. IE/Unicamp: Campinas, 2002.
HOLSTON, J. Legalizando o ilegal: propriedade e usurpao no Brasil. Revista
Brasileira Cincias Sociais n. 21 ano 8 fevereiro de 1993. So Paulo.
INCRA (1999) Livro Branco da grilagem de terras no Brasil. Capturado da internet em
21/06/2011-
http://www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_docman&Itemid=140
KANDIR, A. A instabilidade do mercado habitacional. IE: UNICAMP, 1983. Dissertao
de mestrado. Campinas.
LIPTON, M. (2009) Land Reform in Developing Countries Property rights and wrongs.
London and New York. Routledge. 456 p.
MARGULIS, S (2003) Causas do Desmatamento da Amaznia Brasileira. Banco
Mundial. Braslia. Julho de 2003. 100 p.
MORETTI, R. S. ; ZANDONADE, P.; MORETTI, J.A ; D'ALESSANDRO, M. L. .
Mecanismos de Transferncia da Terra Pblica para Uso Privado no Estado de

30
 So Paulo. In: XIII ENAnpur- Encontro Nacional da ANPUR, 2009, Florianpolis.
XIII ENAnpur Encontro Nacional da Anpur Florianpolis. Florianpolis, 2009.
LIMA (2002) Relatrio das Correies Extraordinrias nos Registros de Terras Rurais
no Estado do Amazonas. 440 p. Governo do Estado do Amazonas. Secretaria da
Cultura do Estado do Amazonas (SEC) .
OLIVEIRA, T. A. (2010) A descentralizao do ITR. Dissertao de mestrado.
IE.UNICAMP. Campinas
POLANYI, K. (1980) A grande transformao: as origens da nossa poca. 3.ed. Rio de
Janeiro. Campus, 1980. 351p.
PRODES (2011) Taxas De Desmatamento Da Amaznia Legal. Projeto PRODES.
Ministrio da Cincia e Tecnologia. IBAMA. Ministrio do Meio Ambiente. INPE.
[Internet: capturado em 18/05/11.
http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2010.htm]
REYDON,B.P. (2011) O desmatamento da floresta Amaznica: causas e solues. In:
Revista Poltica Ambiental. Especial Economia Verde. Conservation International.
Braslia.
REYDON, B. P. (2011) La Cuestin Agraria Brasilea necesita gobernanza de tierras.
In: Land Tenure Journal. FAO. Rome. No. 1 2011. p 127-147
REYDON,B.P. (2007) A regulao institucional da propriedade da terra no Brasil: uma
necessidade urgente. In: RAMOS,P. Dimenses do Agronegcio Brasileiro:
Polticas, Instituies e Perspectivas. Braslia MDA (NEAD Estudos 15), 2007
REYDON, Bastiaan Philip, COSTA, nderson Simes. O custo da regularizao das
propriedades rurais brasileiras: uma estimativa. Revista de Poltica Agrcola, v.1,
p.50 - 64, 2010
REYDON, B.P. e OLIVEIRA, (2011) A descentralizao fiscal do ITR e a gesto
territorial integral nos municpios. In: Anais do VI Seminrio Internacional:
Dinmica Territorial e Desenvolvimento Socioambiental: desafios
contemporneos. Salvador. 7-9 de setembro de 2011.
REYDON, B. P.; ANN, E.S.; KLOECKNER, G. O.; CORNLIO, F.N.M. (2006) ;
Ativo terra agrcola em carteiras de investimento. In: REYDON, B. P. e
CORNELIO, F. N. M. Mercados de Terras no Brasil: estrutura e dinmica. Braslia:
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) NEAD, 2006. pp. 181-206 (Nead
Debate n. 7).
REYDON, B. P.; BUENO, A. K. S.; TIOSO, C. (2006) Regulao da Propriedade da
Terra no Brasil: lies dos primeiros passos. In: REYDON, B. P. e CORNELIO, F.
N. M. Mercados de Terras no Brasil: estrutura e dinmica. Braslia: Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) NEAD, 2006. 444p. (Nead Debate n. 7).
REYDON, B. P. e CORNELIO, F.N.M.(2006) Mercados de Terras no Brasil: estrutura
e dinamica. Brasilia: Ministerio do Desenvolvimento Agrario (MDA) NEAD, 2006.
444 p. (Nead Debate n.7).
REYDON, B. P.; GONALVES J. C. (2006). Mercado de terras e a produo de
loteamentos urbanos, In: REYDON, B. P. e CORNELIO, F. N. M. Mercados de
Terras no Brasil: estrutura e dinmica. PP.95-122 Braslia: Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) NEAD, 2006. pp.355-388 (Nead Debate n. 7).
REYDON, B. P.; MONTEIRO, M. S. L. (2006) A ocupao do cerrado piauiense:um
processo de valorizao fundiria, In: REYDON, B. P. e CORNELIO, F. N. M.

31
 Mercados de Terras no Brasil: estrutura e dinmica. PP.95-122 Braslia: Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) NEAD, 2006. 444p. (Nead Debate n. 7).
REYDON, B. P. e RIBEIRO GUEDES, S.(2006) Regulao Institucional do acesso
terra e a organizao da agroindstria canavieira: contraste dos casos do Brasil e
da Austrlia, In: REYDON, B. P. e CORNELIO, F. N. M. Mercados de Terras no
Brasil: estrutura e dinmica. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) NEAD, 2006. pp. 73-94 (Nead Debate n. 7).
REYDON, B. P.; ROMEIRO, A. R.; PLATA, L. E. A.; SOARES, M; Preo elevado e o
ITR, In: REYDON, B. P. e CORNELIO, F. N. M. Mercados de Terras no Brasil:
estrutura e dinmica. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
NEAD, 2006. pp.125-154, (Nead Debate n. 7)
REYDON, B. P. e PLATA, L. O. Interveno estatal no mercado de terras: a
experincia recente no Brasil. Campinas: NEAD, 2000. 172p. (Estudos NEAD,
n.3).
REYDON (1992). Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no
Brasil: um estudo de casos. Campinas,SP: UNICAMP.IE. (Tese de Doutorado).
SABBATO, A. Perfil dos proprietrios/detentores de grandes imveis rurais que no
atenderam notificao da Portaria 558/99. [Internet : http://www.incra.gov.br
capturado 03.Ago.2003]
SILVA, L.O (1996) - Terras devolutas e latifndio: efeitos da lei de 1850. Campinas:
Editora da Unicamp, 373p.
SILVA, L. O. (1997) - As leis agrrias e o latifndio improdutivo. So Paulo. So Paulo
em Perspectiva. Vol. 11, n. 2, p. 15-25.
SHIKI, S. Proambiente. Payment for Ecosystem Services: from Local to Global. 2007.
Disponvel em: <http://www.uvm.edu/giee/pes/en/people/>. Acesso em: 29 set.
2007. [ Links ]
UN. (1996) Land Administration Guidelines. Committee on Human Settlements,
ECE/HBP/96, Geneva and New York 1996

32