Center for Studies on Inequality and Development

Texto para Discusso No 59 Dezembro 2011

Discussion Paper No. 59 December 2011

O Brasil, a Pobreza e o Sculo XXI

(Publicado em Revista Sinais Sociais, v. 13,
pp. 78-103, 2010)

Celia Lessa Kerstenetzky CEDE/UFF

www.proac.uff.br/cede
Resumo
Recentemente, importantes avanos foram obtidos no combate pobreza e
desigualdade no pas. Estariam apontando na direo certa, atentos a fatores e foras
sociais que operam em prazo longo? O objetivo deste artigo sugerir que essas
preocupaes, que remetem a discusso sobre a pobreza temtica mais abrangente do
estado do bem-estar social e do desenvolvimento, deveriam estar contempladas na
anlise, nas polticas e no debate sobre a pobreza. A sugesto encaminhada por meio
da proposio de temas que no tm recebido nfase no debate pblico sobre a pobreza
no Brasil.
Palavras-chave: pobreza, desigualdade, polticas sociais, estado do bem estar social,
desenvolvimento
Abstract
Recently, important advances have been made regarding poverty and inequality in the
country. Are they pointing to the right direction, taking into account social factors and
forces that operate in the long term? The purpose of this article is to suggest that these
concerns, to the extent that they set the discussion on social issues in the context of the
welfare state and the model of development adopted, should be directly addressed in the
analyses, policies and debate on poverty. To this end, we advance a number of themes
that should be incorporated in the public debate.
Keywords: poverty; inequality; social policy; welfare state; development
 O Brasil, a Pobreza e o Sculo XXI

Celia Lessa Kerstenetzky1

estabelecer novas prioridades para a ao poltica em funo de uma

nova concepo de desenvolvimento, posto ao alcance de todos ... O
espantalho do subdesenvolvimento deve ser neutralizado. (Celso
Furtado)2

Introduo3

Entre o Brasil e seu acalentado futuro se interpem com proeminncia a pobreza e a

desigualdade. Recentemente, importantes avanos foram obtidos nessas reas. Estariam
apontando na direo certa, atentos a fatores e foras sociais que operando em prazo
longo pudessem comprometer ou, alternativamente, impulsionar a velocidade da
conquista e a sustentabilidade dos resultados? Estariam sendo avaliados e estimados a
partir de um ponto de vista abrangente e dinmico? Em uma perspectiva de
desenvolvimento, a ateno a esses fatores e pontos de vista parece no somente
necessria como crucial para ensejar uma ao pblica efetiva.

O objetivo deste artigo prover argumentos para que essas preocupaes sejam de fato
contempladas na anlise, nas polticas e no debate sobre a pobreza. Tal objetivo
encaminhado por meio da proposio de temas que, quando no inteiramente ausentes,
no tm recebido a devida nfase no debate pblico sobre a pobreza no Brasil.

A lista de temas, longe de exaustiva, emergiu de certos pressupostos. Em primeiro

lugar, a opo por examinar a questo do enfrentamento da pobreza a partir da
perspectiva do Estado do bem-estar social e este, por meio de sua inevitvel ainda que
inadvertida relao com um projeto de desenvolvimento. Conseqncia importante
que os gastos associados s polticas sociais so interpretados no como custos, mas
como investimentos, e as questes de equidade e eficincia so reconhecidas como

1
Professora titular da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense, diretora do CEDE
(Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento: www.proac.uff.br/cede), Ctedra Celso
Furtado para o Desenvolvimento (Ipea) e pesquisadora do CNPq.
2
Furtado, 1998, p. 64.
3
Este artigo uma verso modificada e ampliada de texto preparado para a mesa Pobreza no Brasil:
realidade e controvrsias, do Seminrio Internacional de Desenvolvimento Regional do Nordeste,
realizado em Recife, entre os dias 13 e 16 de outubro, e organizado pelo Centro Internacional Celso
Furtado, com o ttulo: Pobreza no Brasil: nove temas para o novo sculo.
imbricadas. Ademais, a concepo de desenvolvimento implcita tambm abrangente:
processo por meio do qual so expandidas as liberdades humanas reais4. A implicao
direta que a moeda por meio da qual o desenvolvimento deve ser avaliado uma
moeda composta: so as possibilidades de realizao humana, irredutivelmente
multidimensionais. Outra implicao importante refere-se questo da escolha
democrtica referente composio das liberdades reais a serem promovidas.

A partir desses pressupostos, os temas selecionados foram: a economia poltica das

polticas de combate pobreza, a efetividade comparada de polticas focalizadas e
universais, a justia distributiva das polticas e dos resultados, a relao entre justia
distributiva e desenvolvimento nas polticas, as dimenses em que se medem a pobreza,
o problema da participao dos beneficirios, a permanncia na pobreza, a abordagem
dinmica dos gastos sociais e a oposio crianas versus idosos a partir da perspectiva
das chances de vida.

1. Economia poltica

A queda contnua da pobreza no Brasil, ao longo da primeira dcada do sculo XXI,

fato inegvel.

Apesar de o pas no contar com uma linha oficial de pobreza, vrias linhas (IPEA,
FGV) tm confirmado a reduo da incidncia da pobreza e da extrema pobreza,
medidas como insuficincia de renda monetria. O mesmo se repete quando outras
medidas so adotadas, como o hiato e a severidade da pobreza.

Tabela 1: Evoluo da pobreza e da extrema pobreza no Brasil 2003, 2007, 2008

Indicadores 2003 2007 2008

% de pobres 39,4 28,1 25,3

Hiato de pobreza 18,2 11,9 10,4

Severidade da 11,1 7,1 6,0

pobreza

% extremamente 17,5 10,3 8,8

pobres

Hiato de extrema 7,3 4,5 3,7

pobreza

4
Cf. Amartya Sen (2000) e Furtado (1998).
Severidade de 4,4 3,0 2,4
extrema pobreza

Fonte: Ipea 2009. Estimativas com base nas PNADs de 2003, 2007 e 2008. Linhas de pobreza
regionalizadas considerando a mdia nacional para a pobreza de R$187,50 e R$93,75 para a extrema
pobreza. Hiato e severidade da pobreza esto expressos em mltiplos das linhas de pobreza.

Do mesmo modo, quando estimada como privaes vrias, incorporando dimenses

como educao, moradia e servios pblicos, a pobreza tem se contrado (Ipea 2009).
Aparentemente, no apenas teria havido a expanso dessas oportunidades como tambm
a reduo de desigualdades em sua distribuio (idem).

Ao examinarmos os grupos de renda da populao, observamos que o crescimento no

novo sculo foi redistributivo: a taxa de crescimento da renda dos mais pobres foi bem
superior dos mais ricos, mais de 4 vezes maior que a deste grupo (ver Grfico 1).

Fonte: Ipea 2009.

A reduo da pobreza foi acompanhada pela diminuio da desigualdade na distribuio

pessoal da renda5. De fato, metade da melhora na pobreza entre 2001 e 2008 pode ser
creditada reduo da desigualdade. A magnitude e velocidade desta reduo podem
ser observadas no Grfico 2:

5
Conforme estimada pela PNAD. Outras medidas de distribuio de renda, como as medidas de
polarizao entre ricos e pobres, tambm encontraram a mesma retrao que as medidas de desigualdade
na distribuio usuais (como os ndices de Gini e Theil).
Grfico 2:

Fonte: Ipea 2009.

O debate em torno desses resultados positivos tem privilegiado duas questes: de um

lado, a identificao dos determinantes, de outro, a compreenso de sua significncia6.
Quanto aos determinantes tema de que no tratarei, a no ser brevemente o papel do
mercado de trabalho e das transferncias governamentais parece bem documentado.
Mesmo no caso do mercado, a ao pblica se fez sentir, via gasto em educao, um dos
possveis responsvel pela elevao dos rendimentos mdios do trabalho, e
regulamentao do mercado de trabalho, uma vez que a expanso do emprego se deu
justamente no segmento protegido por regulamentao.

A questo da relevncia dos resultados, por sua vez, tem alimentado certa controvrsia.
Avaliando-se a situao do ponto de vista dos (in)sucessos do passado, certamente as
redues observadas so significativas; tendo-se em mente, por outro lado, o valor atual
desses indicadores e o que ainda resta a fazer, a perspectiva se inverte. A distribuio da
renda segue sendo muito concentrada, a intensidade da pobreza ainda muito elevada,
especialmente a pobreza infantil, e sua distribuio espacial, muito desigual,
penalizando com severidade a populao rural. A pobreza e a pobreza extrema se fosse
mantido o ritmo de reduo do ltimo ano seriam eliminadas em vrios anos; a
desigualdade de renda atingiria o nvel canadense (desigualdade moderada) em 20 anos;
o nvel chileno de universalizao do ensino mdio seria alcanado apenas em trs

6
Na revista Econmica 2008; 2006, por exemplo, h dossis documentando parte desse debate.
dcadas. Portanto, a concluso de compossibilidade inescapvel: sim, a reduo ao
mesmo tempo significativa e insuficiente.

O quadro abaixo resume, parcialmente, o estado atual do dficit social brasileiro:

Quadro 1: O lado B: Pobreza e desigualdades no Brasil do sculo XXI

Pobreza* Um em cada 4 brasileiros pobre, sendo que um em

cada trs pobres extremamente pobre

Indicadores de desigualdade de renda* ndice de Gini de 54,4, entre os dez maiores do

mundo;

10% mais ricos detm 40% da renda; 40% mais

pobres detm 10% da renda;

1% mais rico se apropria do equivalente renda

apropriada pelos 45% mais pobres.

Indicadores de desigualdade de acesso a Para cada 100 domiclios com acessos a servios de
oportunidades** saneamento e eletricidade, h 64 sem servios (21 no
SE; 170 no NE e 570 no N);

22,5% dos domiclios contam com eletricidade,

telefone fixo, computador, geladeira, televiso em
cores e maquina de lavar (cerca de 8% nas regies N e
NE; 29,6% no SE);

Metade dos maiores de 25 anos no concluiu o ensino

fundamental; 36,8% dos jovens entre 18 e 24 anos
finalizam o ensino mdio.

Fonte:* Ipea (2009); **Sntese de Indicadores Sociais (IBGE, 2009).

Sob a perspectiva dos recursos, o esforo de redistribuio requerido para avanar na

cobertura do dficit social no parece excessivo. Estima-se, por exemplo, que se um
tero da renda nacional fosse perfeitamente distribuda, seria possvel garantir a todas as
famlias a satisfao das necessidades bsicas. Com 3% do PIB seria possvel eliminar a
pobreza (IPEA 2009: 14). Uma vez que esse relativamente pequeno esforo no tem
sido feito, no h como evitar a concluso de que a averso desigualdade e pobreza
dos brasileiros (especialmente daqueles a quem tocaria contribuir financeiramente, mas
no exclusivamente deles) muito baixa, certamente inferior observada na
esmagadora maioria dos demais pases do mundo. Como lidar com essa constatao?

Preferncias por redistribuio no so preferncias naturais. Elas em boa medida

brotam de uma pr-existente cultura pblica, onde valores e normas so at certo ponto
compartilhados. Os prprios sistemas de bem-estar social concorrem para a formao
dessas preferncias.
Quando observamos a histria da montagem dos sistemas de bem-estar social mundo
afora, verificamos que sua construo e expanso se deram aos saltos, em geral
respondendo a crises ou projetos de desenvolvimento, sendo seguidas por longos
perodos de maturao e de fermentao de consensos apoiando essas construes
institucionais. Os sistemas alemo (formao do Estado nacional), ingls (Beveridge
Report, durante a Segunda Guerra), sueco (Compromisso Histrico frente depresso) e
americano (New Deal) testemunham esses processos seminais (Pierson, 1990).

Ou seja, a montagem dos sistemas no se caracterizou por evoluo gradativa. Na

origem dos saltos, esto coalizes de classes e de partidos polticos, mobilizadas por
questes nacionais, e foram estas coalizes que no apenas permitiram a construo dos
sistemas hoje existentes, como tambm definiram o carter mais ou menos
redistributivo destes. Uma vez institudos, estes sistemas se tornaram poderosos
mecanismos de constituio de interesses e de reproduo de normas distributivas. Em
decorrncia, disparam um bem documentado processo de inrcia institucional, que
acaba por converter esforos de reforma, s vezes radicais no discurso, em ajustes
margem apenas. Isso ocorreu, por exemplo, na Inglaterra de Thatcher que no chegou a
experimentar retrao significativa do sistema de bem-estar apesar dos esforos ento
feitos (Pierson 1996); nos pases nrdicos, onde a alternncia de partidos no poder no
tem afetado o cerne do altamente redistributivo sistema de bem-estar (na verdade
reformas de retrao so mais aceitveis quando levadas a cabo pela social-
democracia, Green-Pedersen 2003); nos EUA, no debate recente sobre a reforma do
sistema de sade (a enorme resistncia enfrentada por um projeto que, a despeito de
sequer visar universalizao da proviso pblica de sade, dramaticamente apodado
socialista). Os sistemas de bem-estar, em outras palavras, acabam exercendo a funo
pedaggica de formao de preferncias por redistribuio, mesmo que no tenham
sido desenhados para tal fim.
 Crise/Projeto

Coalizes de classes/polticas Sistemas de bem-estar social

Interesses; normas distributivas

Outros fatores
Fonte: elaborao prpria

Que lies se podem tirar desses processos? Creio que uma se refere possibilidade de
inovao institucional, outra inrcia institucional. O Brasil est montando uma rede
efetiva de proteo social: eis o aspecto de inovao, fortemente ancorado na
Constituio de 1988 e rompendo com o marco histrico da cidadania regulada
(Santos 1979), ou, mais propriamente, corporativa. importante, contudo, ter clareza da
economia poltica desse sistema de proteo, ou seja, dos processos de constituio de
inrcia institucional. A experincia de outros pases ensina que muito mais difcil
expandir programas que foram desenhados para serem limitados e que foram apoiados
por um consenso poltico em torno desse desenho limitado. Uma questo importante a
explorar , pois, em que medida as polticas e instituies imaginadas para o
enfrentamento de pobreza e desigualdades no Brasil podem elas mesmas facilitar (ou
dificultar) a construo de consensos polticos que perpetuem seus efeitos
redistributivos ao longo do tempo (Kerstenetzky 2009a).

Sugiro que pelo menos duas agendas poderiam favorecer a formao de coalizes
abrangentes e com efeitos redistributivos realmente impactantes: uma agenda de
desenvolvimento, relacionando claramente redistribuio com desenvolvimento
(voltarei a esse tema no item 4, abaixo), e a agenda da universalizao de servios de
qualidade, promovendo uma integrao de diferentes grupos sociais na utilizao e no
financiamento dos vrios servios sociais publicamente providos.

2. Focalizao ou universalizao

Que polticas so mais eficientes no combate pobreza, as polticas focalizadas ou as

polticas universais?

Normalmente, essa questo referida a polticas de transferncia de renda e enquadrada

pelo tema do oramento limitado. Dado certo oramento social, o que deve um governo
fazer para reduzir a pobreza? O lgico seria transferir renda dos que tm para os que no
tm. Na prtica, contudo, pases que possuem polticas de transferncia de renda
principalmente focalizadas (como os pases do regime anglo-saxo) tm tido menos
sucesso na reduo da pobreza do que pases com polticas universais (como os do
regime nrdico), isto , polticas de transferncia de renda que no priorizam a
focalizao nos mais pobres, ainda que sejam polticas categricas.

Tabela 2: Reduo da Pobreza em Famlias com Crianas (meados dos anos 1990) ( 1)

Pobreza Pobreza ps- Percentual de reduo

de mercado Redistribuio da pobreza
Mdia do Regime 29 5 84
nrdico

Mdia do Regime 32 19 40
anglo-saxo

Mdia do Regime 32 12 64
continental

(1) Pobreza < 50% da renda mediana equivalente. Fonte: LIS-based estimates, from Bradbury and
Jantti (2001: 83). Fonte: E.-Andersen & Myles 2009.

Qual a razo para isso? H duas, pelo menos: em primeiro lugar, pases com polticas de
transferncia universais costumam tributar as transferncias proporcionalmente aos
ganhos, de modo que o ganho lquido entre os pobres maior; em segundo lugar, e
possivelmente mais importante, os oramentos para a redistribuio tendem a ser
menores em pases com polticas focalizadas (compare o gasto social bruto americano
com o sueco, que o dobro do primeiro, 30% do PIB) e a hiptese que o apoio
poltico e tributrio a polticas sociais depende, em parte, de quo inclusivas elas sejam
(Esping-Andersen 1990, Korpi & Palme 1998, Kerstenetzky 2009a).

Outra poltica no focalizada nos pobres com fortes efeitos sobre a pobreza so as
polticas de mercado de trabalho. Entre os pases com indicadores de pobreza realmente
baixos, vrias so as opes: mercado de trabalho protegido por forte regulamentao
ou no, em combinao com assistncia generosa e polticas de ativao efetivamente
capacitantes7. Em outras palavras, o mercado de trabalho tem se revelado a instituio
mais efetiva na reduo da pobreza no mundo, sobretudo quando regulamentado ou
operando em estreita complementaridade com as instituies do Estado do bem-estar
social. Estas instituies, como se sabe, afetam as possibilidades de sada
(aposentadorias e penses), sada temporria (licenas, re-treinamento) e entrada no
mercado de trabalho (polticas de colocao e emprego pblico).

A ao pblica na entrada do mercado de trabalho deve ser apreciada no apenas do

ponto de vista da educao e qualificao, providas e/ou financiadas publicamente, mas
tambm da capacidade do Estado de gerar (direta ou indiretamente) empregos,
especialmente, empregos pblicos nos setores de proviso de bem-estar social.
Observando-se o papel do setor de servios na composio do emprego nos dias de
hoje, e o enorme dficit de servios sociais no Brasil, uma poltica adequada seria a
gerao de empregos (e de capacitao para esses empregos) no setor de proviso de
bem-estar8. A expanso da proviso pblica de servios sociais tem sido a estratgia
adotada pelos mais bem sucedidos Estados do bem-estar social contemporneos, em
termos de igualdade e reduo da pobreza (ver Tabela 3), e h evidncia de que maiores
gastos pblicos em servios, especialmente servios de cuidado, esto correlacionados
com menores nveis de desigualdade e pobreza, mais do que a nfase em transferncias
focalizadas nos mais pobres (Esping-Andersern & Myles 2009).

Tabela 3: Perfil de gastos em trs regimes de Bem-Estar

Gasto social Gasto Privado Servios no- Focalizao: % de

pblico como % do gasto sade como % do transferncias p/
(%GDP)(1) social gasto pblico total primeiro quintil
(2)
Nrdico 25 5 18 34
Anglo 19 19 4 43
Europa 26 8 5 30
Continental

Fonte: Clculos a partir de Adema and Ladaique (2005: Tabela 6) e Forster & dErcole (2005). (1)
Dados se referem ao gasto social lquido, portanto a pequena diferena entre os regimes por conta de
ser o gasto lquido, i.e., depois de impostos (altos no regime nrdico) e gastos tributrios (altos no

7
Dois casos paradigmticos so a Sucia, com forte regulamentao, e a Dinamarca, com
regulamentao fraca, mas flexi-seguridade.
8
Ver Kerstenetzky 2010.
 regime anglo, esp. nos EUA). 2) Exclui aposentados. Em E.-Andersen & Myles 2009.

Essa estratgia, alm de garantir a sustentabilidade financeira de Estados do bem-estar

social caros, ampliando sua base fiscal, tem mltiplas conseqncias: interfere
positivamente na dinmica do emprego e do desemprego, reduz a pobreza permanente e
a desigualdade de renda e de oportunidades. Considerando que parte expressiva dos
bens necessrios a uma vida sem privaes absolutas so os bens meritrios e
pblicos (sade, educao, segurana, habitao, infra-estrutura urbana), tambm pelo
lado da expanso da oferta pblica universal desses bens a pobreza progressivamente
eliminada.

Polticas focalizadas, ento, deveriam ser desenhadas para a integrao de grupos

sociais que no sejam passveis de incorporao pelas polticas universais, em funo de
privaes especficas. O combate efetivo ao mal social denominado pobreza tem de ser
feito via polticas universais realmente transformadoras, isto , que interfiram nos
mecanismos de pauperizao. Dentre elas se destacam a segurana econmica efetiva,
polticas de mercado de trabalho integradoras e a proviso adequada de intitulamentos
sociais9.

3. Justia distributiva das polticas sociais

O debate atual sobre a reduo da pobreza e da desigualdade precisa considerar a

evoluo recente no Brasil desde o ponto de vista da justia distributiva. Esta seria mais
uma pedra de toque para testar a significncia dos resultados.

Segundo John Rawls (1971), uma transformao social pode ser considerada
socialmente justa se resultar em vantagens para os menos favorecidos. Segundo
Amartya Sen (1992), essas vantagens devem ser expressas em um conjunto de
liberdades reais de escolha entre diferentes tipos de vida que estariam disponveis para
os indivduos. A extenso dessas liberdades depende no apenas de recursos, mas
tambm do quanto, e de quantas maneiras diferentes, os indivduos conseguem
converter recursos em realizaes (de modo que o seu nvel de realizao reflita o mais
possvel uma escolha feita por eles e no, por exemplo, a sua posio social).

9
No h uma traduo precisa para a expresso em ingls entitlements. Refiro-me a direitos sociais
juridicamente exigveis que possuem correspondncia em recursos, bens e servios tangveis.
Desse ponto de vista, a constatao do mais intenso progresso econmico e de padres
de vida dos grupos de renda mais baixa frente ao progresso mais lento dos mais
favorecidos no Brasil levaria concluso de que estamos no caminho da justia social
rawlsiana-seniana10. O caso brasileiro mostraria a importncia de vrias intervenes
governamentais na promoo desses resultados (em interao com bons momentos da
economia global e nacional).

Consideremos, em primeiro lugar, o comportamento do mercado de trabalho, instituio

que tem sido singularizada como a principal responsvel pela melhoria observada na
distribuio pessoal da renda11.

Aparentemente, parte significativa do sucesso derivaria da expanso dos empregos no

setor formal da economia, setor regulamentado que protege o trabalhador sob o manto
do salrio mnimo, da legislao do trabalho e da seguridade social. A poltica de
revalorizao do salrio mnimo, transformada em poltica de governo ao longo da atual
administrao, crucial aqui. Essa poltica tambm protege o piso dos benefcios
constitucionais governamentais: aposentadorias e penses, benefcio de prestao
continuada, seguro desemprego, abono salarial. Do mesmo modo, intervm sobre o
mercado de trabalho o progresso observado na escolarizao dos trabalhadores,
substancialmente financiada e provida pelo Estado, alm de programas de qualificao e
investimentos pblicos que estimulem contrataes no setor privado. Finalmente, o
prprio Estado como empregador um componente respeitvel da demanda por
trabalho (atualmente responde por cerca de 20% do emprego formal).

Importantes tambm so as transferncias governamentais, em especial a rede de

proteo social, complementando a renda do trabalho, e as aposentadorias no
contributivas, to cruciais no meio rural. E alm destas, a expanso de oportunidades de
sade e moradia (incluindo acesso a servios pblicos, como gua, luz, esgoto,
transporte pblico), e de participao social e poltica na sociedade abrangente.

Todas essas esferas apresentaram progressos, alguns mais notveis do que outros.
Contudo, de um ponto de vista de justia social, fundamental observar em que medida

10
Ver Kerstenetzky 2002 para um aprofundamento dessa ideia.
11
A anlise na qual se baseia esta seo est detalhada em Kerstenetzky 2009b.
essas instituies oferecem perspectivas de integrao efetiva e duradoura, de
participao e reduo das distncias sociais de modo sustentvel.

De uma perspectiva estritamente rawlsiana, tratar-se-ia de checar se as instituies

bsicas da sociedade esto fazendo a sua parte para assegurar uma igualdade justa de
oportunidades. Mais radicalmente, porm, temos que admitir que no seria suficiente
que as instituies bsicas estivessem gerando progresso nas condies de vida dos
menos favorecidos, e dessa maneira justificando as desigualdades remanescentes, pois
se estas desigualdades se revelassem ainda intensas e sobretudo duradouras tenderiam a
perpetuar as instituies que as promovem, pelo canal de transmisso da economia
poltica (Kerstenetzky 2002). Isso seria no apenas eticamente injustificvel como
prejudicial a vrios outros objetivos sociais, como a coeso social, a democracia (idem)
e o prprio crescimento econmico (Arrighi 2008, Evans 2009).

Nessa perspectiva, os desafios so bem maiores. Que sejam tambm empregos formais
os novos empregos gerados certamente um progresso. Mas o horizonte intensificar a
integrao social dos trabalhadores, oferecendo oportunidades duradouras de
participao no emprego e de mobilidade ocupacional, especialmente caso estes sejam
empregos de baixa produtividade e baixo nvel de realizao pessoal, como so os
crescentemente disponveis no setor de servios de rotina ao consumidor. Quanto s
oportunidades educacionais, o horizonte acelerar o progresso na qualidade desses
servios para que as habilidades cognitivas e os conhecimentos adquiridos possam se
converter em real incremento das opes abertas para as pessoas, libertando-as do
imobilismo de suas posies sociais. Outro alvo , de novo, o sistema educacional
pblico, agora em sua capacidade de neutralizar a ao de um dos mais resilientes
mecanismos de perpetuao das desigualdades, as famlias, compensando as
desigualdades de oportunidades, geradas por distintos backgrounds familiares, por meio
de um eficiente sistema de educao pr-escolar e de cuidados. Outros desafios: ampliar
a demanda por trabalho nos segmentos do Estado do bem-estar social necessrios
proviso de oportunidades, assegurando a perspectiva de carreiras atraentes e
contrabalanando o crescimento do segmento de servios de baixa produtividade que
aferram os trabalhadores a uma vida de trabalho de baixa realizao e escassas
perspectivas. Quanto s oportunidades de moradia, garantir a regularidade e a qualidade
dos servios pblicos, sobretudo para aqueles que vivam em bairros carentes ou em
comunidades e assentamentos precrios. E, finalmente, proceder a uma distribuio
mais equitativa da riqueza ou do acesso a ela. cada vez mais claro que, em uma
economia de mercado, o acesso a rendimentos e oportunidades depende do acesso
riqueza: neste sentido, vrias polticas redistributivas so de interesse, alm da reforma
agrria, como a renda bsica de cidadania ou o capital bsico, e polticas de
democratizao do crdito, com nfase na condio de cidado, no exclusivamente
investidor, isto , na ampliao do poder de escolha dos cidados para levar adiante
seus distintos projetos de vida.

Ou seja, a perspectiva da sustentabilidade da justeza dos ganhos sociais deve estar

injetada desde a partida no modo como enfrentamos a pobreza.

4. Polticas sociais: justia distributiva e desenvolvimento

O debate sobre a reduo da pobreza e da desigualdade implicitamente relaciona os

temas de justia social e desenvolvimento. Parece-me necessrio explicitar essa
conexo. Faz-lo no significa renunciar proposio de que razes meramente de
justia social justificariam polticas sociais para a sua retificao. Porm h mais razes,
e com isso o consenso que se pode formar em torno delas pode ser ainda mais amplo12.
Os mais bem sucedidos Estados do bem-estar social modernos, em seus esforos de
reduo das desigualdades e da pobreza, so justamente aqueles que melhor
combinaram polticas sociais e econmicas, como polticas socialmente integradoras,
com ampla cobertura e universalidade, e com qualidade inegvel, investindo, entre
outros, em servios de cuidado, educao, sade, transporte, e nas conhecidas e
engenhosas polticas de mercado de trabalho. Essa combinao resultou em sociedades
no apenas mais igualitrias como tambm com bons indicadores econmicos (PIB per
capita, produtividade, taxa de participao no mercado de trabalho, taxa de desemprego,
emprego feminino, emprego de idosos e deficientes) (Kenworthy 2004). A opo foi
por um padro de consumo digno com solidariedade social.

No caso brasileiro, parece essencial elaborar a integrao das polticas sociais em uma
agenda de desenvolvimento. No apenas pela funo compensatria dessas polticas,
mas tambm e, sobretudo, por sua funo proativa, de gerao de emprego, renda e

12
Giovanni Arrighi e co-autores, por exemplo, analisando o malogrado modelo de desenvolvimento da
frica do Sul, observaram que a expropriao dos trabalhadores disfuncional ao capitalismo
contemporneo: deix-los ignorantes, sem sade, sem acesso a meios de recurso e apartados das
oportunidades cruciais para o bem-estar na competitiva economia do conhecimento seria comisso de
suicdio. (Arrighi (2008), apud Evans (2009).
mobilidade ocupacional, e sua centralidade em um projeto de desenvolvimento no
exclusivamente econmico, no qual a expanso de recursos se faa concomitantemente
distribuio equitativa dos resultados (melhores resultados distributivos no mercado
de trabalho, maiores intitulamentos sociais universais). Realizaes e liberdades para
realizar so simultaneamente fins do processo de desenvolvimento e instrumentos para
o progresso econmico com equidade.

5. Multidimensionalidade, realizaes e liberdades

Renda no suficiente. certo que ela traduz as possibilidades de consumo de bens que
esto disponveis no mercado e, imperfeitamente, tambm o grau em que as pessoas
desfrutam de liberdades econmicas (por exemplo, em que medida as pessoas so
realmente livres em suas escolhas de emprego e esforo, em que medida, recebem
rendimentos adequados por trabalhos realizados). No Brasil, esse componente
importante a pobreza de renda significativa e a liberdade econmica restrita pela
desigualdade de poderes de escolha. Isto reflete o quanto o mercado ainda opera fora da
regulamentao governamental e do controle social, incluindo de modo excludente.
Porm, pobreza no se resume privao de renda (insuficincia de renda) ou
consumo insuficiente de bens disponveis no mercado; h muitos outros componentes
de uma vida de qualidade que no so adquirveis no mercado.

Outros componentes de bem-estar so os demais conjuntos de bens, servios e direitos

(como segurana e proteo social, direitos sociais, incluindo o acesso a oportunidades
de trabalho decente, direitos civis e polticos) mais diretamente garantidos pelo Estado.
Do mesmo modo, aqui necessrio aferir em que medida a proviso pblica inclui
excluindo oferecendo servios insuficientes, ou precrios, ou irregulares, com baixo
grau de monitoramento e responsabilidade, custa de desalento poltico, engendrando o
que denominei em outro trabalho de sndrome do sub-atendimento (Kerstenetzky
2009b).

Finalmente, importante tambm avaliar se bens e servios redundam de fato em

realizaes e liberdades efetivas de realizao, em virtude da intercesso de filtros
posicionais (gnero, lugar de moradia, classe, idade, etnia) ou de restries individuais
(metabolismo, deficincias fsicas, condies psicolgicas e patolgicas) (Sen 2000). Se
o objetivo, na anlise da pobreza, aferir a privao de realizaes e de liberdades de
realizar os fins para a realizao dos quais recursos e polticas distributivas so
concebidos relevante estimar essas condies adicionais e desenhar polticas que as
compensem13. Um ltimo componente o ambiental: em uma perspectiva de
realizaes e liberdades para realizar, o ponto de vista ambiental entra, minimamente,
por uma questo de equidade em relao s geraes futuras (Kerstenetzky 2009b).

6. Participao

O tema da participao parece indispensvel. Ele provoca uma reconfigurao das

polticas da pobreza que subverte a relao entre cidados pobres e governantes, da
habitual relao de clientela para uma relao entre portadores de direitos e obrigaes e
seus representantes.

Em uma pesquisa recente em comunidades pobres no Rio de Janeiro, observei que a

melhoria de indicadores quantitativos de renda e de servios pblicos no se fez
acompanhar por uma melhoria da qualidade e da regularidade dos servios oferecidos
pelo governo (Kerstenetzky 2009c)14. Apesar de nas entrevistas se queixarem com
intensidade da precariedade dos mesmos, os entrevistados mostraram um grau
preocupante de desalento poltico. De um modo geral, tendiam a favorecer opes
informais/ilcitas de servios e a identificar o bom poltico como o que ajuda a
comunidade (oferecendo assistncia e atendimento gratuitos fora da rede pblica). Os
servios acabam sendo vistos como liberalidade, no como direito; a poltica, confinada
na prtica ao relacionamento com os polticos locais, percebida como um mercado
onde favores so trocados por votos.

Nessa dinmica, a participao dos cidados na definio da pauta de servios, no

monitoramento e controle deles, bem como no feedback para os provedores pblicos
inteiramente eclipsada. As dimenses de cidadania poltica e cidadania-consumidora
precisam ser incorporadas na agenda de discusso sobre o enfrentamento da pobreza no
Brasil. As conseqncias antecipveis da incorporao da dimenso participativa so

13
J h vrios trabalhos propondo formas de operacionalizao da abordagem dos funcionamentos e
capacitaes para a estimao da pobreza. Ver a Oxford Poverty and Human Development Initiative
(OPHI). Kerstenetzky e Santos (2009) aplicam uma metodologia prpria para aferio de pobreza como
privao de liberdades na favela do Vidigal, no Rio de Janeiro.
14
A pesquisa foi realizada em 2009, na Cidade Alta, favela da zona norte do Rio de Janeiro, e constou da
aplicao de um questionrio piloto para estimar o capital social e o capital poltico de moradores da
comunidade que participavam de projetos de capacitao organizados pela ONG Ao Comunitria. O
relatrio de pesquisa contm a discusso conceitual e terica.
no apenas um aumento da legitimidade e da efetividade da poltica pblica, como
tambm a ativao de uma perspectiva de cidadania poltica em grupos sociais
tradicionalmente excludos (enquanto agentes) da esfera pblica15.

7. Permanncia, volatilidade, vulnerabilidade

A dinmica da pobreza precisa ser mais bem conhecida de modo a influenciar as

polticas de combate. Dados sobre pases da OECD os classificam como apresentando
sucesso variado em termos de reduo da pobreza permanente. De novo, os pases que
adotam polticas universais tm a menor persistncia da pobreza, os mais seletivos, a
maior persistncia.

Tabela 4: A persistncia da pobreza de renda em famlias com crianas (1)

Um ano Dois anos Trs ou + anos

Dinamarca .41 .28 .03
Frana .59 .42 .13
Alemanha .49 .30 .09
Itlia .64 .41 .16
Espanha .60 .37 .12
Reino Unido .49 .29 .11
Estados Unidos .81 .71 .58
(1) E.-Andersen & Myles 2009. A persistncia foi estimada com as funes de sobrevivncia Kaplan-
Mayer. A pobreza de renda medida com a linha de 50% da renda mediana ajustada, a sada da
pobreza se d a um nvel de renda superior a 60% da renda mediana ajustada. Fonte: ECHP, 1994-
2001 para a Europa e PSID, 1993-1997, para os EUA.

Essa perspectiva sugere que polticas muito seletivas podem subestimar a importncia
de fatores que operam em prazos mais longos e que acabam atraindo a pessoa de volta
para a pobreza aps um sucesso momentneo.

Esses fatores podem existir:

(1) dentro das famlias um dos membros contrai uma doena, o que significa gastos
extras, ou necessidade de cuidados especiais; presena de crianas pequenas e as
exigncias de cuidado. Ambas as situaes podem implicar, por parte do indivduo
economicamente ativo, em abandono de um emprego ou ingresso em um emprego com
remunerao mais baixa ou mais precrio;

15
Ver Kerstenetzky 2010.
(2) nas comunidades - quando um servio deixa de ser oferecido ou apresenta alguma
irregularidade ou oferecido de modo precrio (um posto de sade ou uma escola
fechada por conta da violncia, ou a falta crnica de professores), ou quando um servio
inexistente (creche, assistncia para idosos e doentes) se faz subitamente necessrio, ou
quando as comunidades so muito homogeneamente pobres, formando redes sociais
pobres;

(3) no mercado de trabalho - onde os empregos de baixa qualidade (que requerem baixa
qualificao) so tambm os mais volteis.

Levar em considerao esses fatores requer polticas de transferncia de renda menos

seletivas (com foco, por exemplo, em comunidades, ou em categorias abrangentes,
como faixa etria), operando em tandem com polticas de oferta de servios regulares e
de qualidade. Requer tambm que se leve em considerao, na estimao da pobreza de
renda, no apenas linhas de pobreza (absoluta e relativa), mas tambm graus de pobreza,
que transmitam a informao quanto a diferentes vulnerabilidades de pessoas e
comunidades situao de pobreza.

8. Abordagem esttica versus abordagem dinmica

O tema da pobreza precisa incorporar uma abordagem dinmica, que explore vrios
efeitos de interao.

Gosta Esping-Andersen (2005) sugere uma contabilidade social dinmica em que os

gastos presentes sejam cotejados com retornos futuros. Por exemplo, a deciso de
ampliar o gasto social em creches e pr-escolas pode parecer absurda frente aos custos
elevados e urgncia de tantas outras necessidades e privaes, mas pode se justificar
economicamente se garantir retorno positivo no futuro. Basicamente, a ideia
confrontar o gasto como custo e como investimento.

Em uma simulao para a Dinamarca em 1995, o autor calculou uma taxa de retorno
positiva de 50% em cinco anos sobre o investimento pblico inicial em creches e
educao infantil: o investimento inicial gera um retorno baseado, de um lado, no
aumento da participao feminina no mercado de trabalho, especialmente em empregos
em tempo integral, de outro, na preservao do valor da qualificao dessa fora de
trabalho (que apresentaria perda caso essas mulheres se retirassem do mercado de
trabalho para cuidar dos filhos). Os ganhos em termos de salrios e impostos
compensariam o investimento na poltica. O clculo conservador, pois feito com
base nos baixos salrios de uma trabalhadora com limitada qualificao; o retorno seria
maior se calculado com base nos ganhos da trabalhadora que recebe o salrio
mediano16. No leva, alm disso, em considerao os efeitos positivos antecipveis (e
monetizveis) desses programas sobre as chances de vida das crianas. Se esses fatores
adicionais fossem considerados, o ganho seria ainda maior.

Nesse sentido, sero bem-vindas estimativas sobre os efeitos dos gastos sociais sobre o
PIB futuro, no lugar da nfase exclusiva no gasto como percentual do PIB (custo).

9. Crianas e idosos a partir da perspectiva das chances de vida

Na discusso sobre pobreza, muitas vezes se compara a pobreza das crianas com a dos
idosos, os dois grupos etrios mais vulnerveis socialmente, sugerindo que as polticas
de combate pobreza (transferncias de renda) favorecem os idosos em detrimento das
crianas.

Penso que, para formar um juzo bem informado sobre o problema, a perspectiva correta
seria:

(1) avaliar o conjunto de polticas que atingem esses dois contingentes populacionais e
no apenas as transferncias do programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao
Continuada, notando que no caso dos idosos o BPC substitui a renda do trabalho, e que
este no o caso do BF17;

(2) considerar a pobreza como dficit de realizaes e liberdades (segundo a perspectiva

de Amartya Sen); isso equivaleria a ajustar a renda s necessidades especiais de
diferentes grupos da populao; no caso dos idosos, isso implicaria em avaliar o
comprometimento da renda com medicamentos e outros gastos com sade e com
cuidados externos;

(3) avaliar em que medida os benefcios aos idosos provem proteo social a outros
membros da famlia, especialmente os jovens e os adultos desempregados de longa data,

16
O autor afirma que clculo semelhante foi feito pela Price-Waterhouse, por encomenda do Governo
Blair, e chegou a estimativas semelhantes. Ambos utilizam a abordagem padro de Mincer para estimar
os efeitos de renda permanente.
17
Agradeo a Fbio Veras pela sugesto, em comunicao pessoal.
e em que medida o recebimento desses benefcios permite liberar outros membros ativos
da famlia (especialmente mulheres que se encarregam dos cuidados) para o mercado de
trabalho;

(4) avaliar essas decises a partir da perspectiva das chances de vida (por exemplo, a
segurana econmica na idade avanada afetando as decises de jovens de assumir
riscos que podem vir a ser socialmente produtivos) (cf. E.-Andersen op.cit.).

Considere, por exemplo, duas possibilidades alternativas: um jovem confiante de que

ter uma velhice segura poder se sentir mais inclinado a assumir riscos tentar
profisses diferentes, at que encontre uma mais compatvel com suas vocaes ou,
alternativamente, poder descuidar do futuro e desperdiar a vida em atividades pouco
produtivas. Muito provavelmente a deciso depender das reais opes disponveis, do
ambiente em que viva, e certamente tambm de suas preferncias pessoais por uma vida
mais ou menos confortvel, que, em parte, so afetadas pelas opes e pelo ambiente.
Segundo Edmund Phelps, prmio Nobel de Economia em 2006, (Phelps, 2006) os EUA
so um dnamo em inovao precisamente porque adotam o princpio da privatizao do
risco (em contraste, por exemplo, com a Europa, onde prevalece o princpio da
socializao do risco). Porm, os pases escandinavos complicam a figura plana: nesses
pases a segurana econmica na velhice se combina com altas taxas de inovao mais
cedo na vida. Para compreendermos como e por que, a questo da cultura pblica e das
instituies do Estado do Bem-estar social (EBES) parece importar. Se o trabalho for
percebido como uma possvel fonte de realizao e no apenas como desutilidade ou
como a nica opo para garantir a segurana econmica, outros comportamentos,
diferentes dos previstos por Malthus-Phelps (para quem o medo que faz o indivduo
prosperar), tornam-se concebveis.

A perspectiva adotada em pases de EBES igualitrios tem sido a individualizao do

bem-estar, com isso desonerando membros ativos da famlia das responsabilidades de
cuidado e permitindo sua maior participao no mercado de trabalho. Alm disso, essa
individualizao tem representado no apenas a preservao do bem-estar dos idosos
como a oferta da opo de ativao para eles. A ideia, neste caso, oferecer a maior
quantidade de opes compatveis com a sustentabilidade financeira do EBES
igualitrio.

Concluso
Neste artigo sugeri que o debate sobre a pobreza deva estar referido ao debate mais
abrangente sobre o Estado do bem-estar social como um projeto de desenvolvimento
para o pas. Nesse enquadramento, a pobreza seria tratada a partir de uma perspectiva de
justia distributiva, no interior de uma concepo de desenvolvimento. A concepo de
desenvolvimento esclareceria os valores a serem promovidos (a moeda composta)
bem como as complementaridades e tradeoffs admissveis entre esses valores.

Como as normas de justia distributiva, tambm o contedo das realizaes humanas

contempladas em um projeto de desenvolvimento , inevitavelmente, uma escolha
democrtica. Apresentei brevemente uma concepo de justia igualitria e uma
definio de desenvolvimento multidimensional que poderiam ser combinadas na
compreenso do desenvolvimento como um processo de expanso eqitativa de
liberdades reais. nesse sentido que creio que o fenmeno da pobreza possa suscitar
respostas tanto compensatrias como proativas, umas e outras se justificando, contudo,
enquanto circunscritas por uma agenda de desenvolvimento. Isso no apenas por que
estas respostas ganhariam, assim, constncia e coerncia, aumentando a efetividade da
ao pblica, como tambm porque na ausncia desse balizamento, seus efeitos
poderiam rivalizar seriamente com os objetivos mais amplos do desenvolvimento como
expanso equitativa de liberdades reais.

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