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EN AMRICA LATINA
Mercedes Iacoviello - Sebastin Essayag
INTRODUCCION
El bien comn es el fin ltimo que justifica la existencia del Estado democrtico. Para la
consecucin del bien comn (paz, justicia, libertad, seguridad, educacin, salud, trabajo,
entre otras) el Estado cre a lo largo de la historia una serie de instituciones1 que gobiernan
a la sociedad civil en su nombre y, a travs de ellas, aqul resulta ser el garante de las
relaciones sociales controlando recursos (econmicos, humanos, naturales, cientfico-
tecnolgicos, coercitivos, informacin o conocimiento, entre otros) de manera asimtrica y
en un territorio que logr centralizar histricamente (ODonnell, 1984; Mann, 1991;
Skocpol, 1989). El Estado aparece entonces como garante de las relaciones sociales.
La funcin pblica o servicio civil (...) es el instrumento que emplean las burocracias para
proveer los recursos humanos necesarios para garantizar que dichas estructuras tengan una
cierta cuota de razonabilidad tcnica (Hintze, 2011). Al hablar de funcin pblica nos
estamos refiriendo a los usos comunes de trminos tales como servicio civil, carreras y
regmenes de personal o gestin de recursos humanos, los cuales incluyen ese conjunto de
reglas de juego aplicadas a lograr la disponibilidad del tiempo de trabajo de personas con
la calificacin requerida por los puestos de trabajo de la burocracia (Ibdem, 2011). La
funcin pblica resulta ser entonces un instrumento valioso ya que permite gestionar los
recursos humanos; el talento humano de las burocracias.
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Las instituciones son el conjunto de reglas formales e informales, las primeras derivadas del derecho
positivo y las segundas, siendo no escritas, surgen de los usos y costumbres y son legitimadas para su buen
funcionamiento. Las instituciones articulan las relaciones sociales, polticas y econmicas de los actores, sean
estos pblicos (estatales o no estatales) o privados, perfilando un Estado que, lejos de constituirse como un
actor monoltico, funda su comportamiento en aquellas explicaciones que describen su carcter relacional.
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Las sociedades del siglo XXI alrededor del mundo reclaman un Estado dotado de calidad,
una administracin pblica eficiente y una funcin pblica o servicio civil con las
capacidades necesarias y suficientes que permitan lograr la mentada eficiencia y que brinde
ms y mejores bienes y servicios pblicos para hacer frente a los nuevos y viejos desafos.
Solo as se logra garantizar el bien comn. Desde hace treinta aos el mundo en general y
Latinoamrica en particular ha estado enfrentando profundos cambios en las principales
variables: estructural econmicas, poltico institucionales e ideolgico-culturales. A los
fenmenos tradicionales tales como la representacin de intereses o la pobreza, se les
suman otros retos vinculados a la globalizacin, la exclusin social y la revolucin
tecnolgica.
En este sentido, pareciera no resultar excesivo afirmar que el mundo hoy transitando su
segunda dcada del siglo XXI es profundamente distinto al que sola ser 30 aos atrs.
Estas transformaciones, naturalmente, impactan en la vida de la ciudadana, que a su vez
renueva sus demandas al Estado, reclamndole, con total legitimidad, mayor calidad,
cantidad y variedad de bienes y servicios pblicos, muchos de los cuales nunca antes
haban sido provistos por el Estado.
Por su parte, tambin los Estados sufrieron cambios estructurales, tanto en su organizacin
interna como en su modo de relacin con la sociedad y, contrariamente a lo que hubiera
sido deseable, a medida que crecan las demandas ciudadanas al Estado durante la dcada
del 80, se retrajeron en todo el mundo las capacidades de accin de los Estados durante los
90s. En este contexto, de mayores y ms complejas demandas efectuadas al Estado por
parte de la sociedad civil y de un Estado cuyo peor legado ha sido, en mayor o menor
medida, su propia ausencia, existe en la actualidad consenso en que resulta necesario un
Estado fuerte, presente y relacional, con un pleno desarrollo de capacidades para
enfrentar los nuevos y viejos desafos que ni el Estado mnimo, ni el mercado o la sociedad
civil por s solos han logrado resolver.
Para lograr construir un Estado fuerte, se requiere de una administracin pblica tambin
fuerte y dicha fortaleza se sustenta en buena medida en el talento humano. De este modo, la
profesionalizacin de la funcin pblica es un hecho trascendental. Siguiendo a Iacoviello,
Zuvanic, Gust (2010), la burocracia, entendida desde sus mltiples acepciones, como un
cuerpo de funcionarios, un aparato organizativo, un sistema de empleo, una institucin
central en el efectivo funcionamiento del sistema democrtico y de la vigencia del Estado
de Derecho, resulta ser una pieza crucial en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas y
representa un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento cuya finalidad es
asegurar la continuidad, coherencia y relevancia de las polticas pblicas, por un lado, y
prevenir la discrecionalidad del ejercicio del poder pblico por el otro.
Las mismas autoras indican que cuando la burocracia es profesional resulta en un freno a la
arbitrariedad y una salvaguarda de la seguridad jurdica y es central para la eficacia y
eficiencia de la accin de gobierno contribuyendo a limitar la adopcin de polticas
oportunistas y fortaleciendo la confianza de los actores al tiempo que evita la captura de las
polticas pblicas por parte de intereses corporativos (Evans, 1992 en Iacoviello, Zuvanic,
Gust, 2010) o consideraciones cortoplacistas (Spiller, Stein y Tommasi, 2003; Scartascini
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y Olivera, 2003 en op. cit., 2010). En consecuencia, la burocracia debe verse como un actor
clave para alentar acuerdos prolongados en el tiempo, especialmente por su capacidad para
llevarlos a la prctica siempre y cuando est subordinada al gobierno dentro de un sistema
constitucional.
En este marco, nos preguntamos, en qu medida las burocracias estn dotadas de los
atributos institucionales necesarios para la gestin de polticas pblicas cada vez ms
complejas en entornos dinmicos y cambiantes? Y previo a responder este interrogante,
cules son los retos a los que se enfrentan las burocracias y que caracterizan a dichos
entornos? Frente a estos dos interrogantes, a continuacin, se sealan los fenmenos que,
luego de tres dcadas, han moldeado sociedades cada vez ms complejas, las cuales,
producto de las demandas hechas al Estado, han sido los catalizadores de nuevos procesos
de modernizacin estatal que buscan mejorar, reconstruir y dotar de mayor creatividad e
institucionalidad la estructura y funcionamiento del Estado.
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Partimos de la premisa de que un Estado fuerte y una funcin pblica profesionalizada
resultan crticos en su contribucin a disminuir problemas estructurales que caracterizan a
nuestras sociedades, tales como la pobreza, la vulnerabilidad social, cuyos mayores
exponentes son, sin lugar a dudas, la exclusin social y el desempleo, en el contexto de una
crisis de participacin y representacin ya estructurales. Asimismo, el siglo XXI nos pone
de cara a una sociedad en la que la informacin y el conocimiento son rasgos caractersticos
ineludibles que del mismo modo se traducen en desafos ante los procesos de reforma de las
administraciones pblicas de los pases de la regin. Una regin en la que se destaca un
mosaico heterogneo de configuraciones burocrticas que siguen padeciendo tensiones que
son propias de la coexistencia del modelo burocrtico clsico y de aquel propio de la Nueva
Gestin Pblica.
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Los retos que enfrentan el Estado y las burocracias latinoamericanas del siglo XXI
El CLAD ha sealado una serie de legados negativos que enfrentan los Estados en
Iberoamrica y cuya capacidad estatal para enfrentarlos a lo largo del tiempo ha sido dispar,
poniendo en jaque su gobernabilidad. Estos legados se refieren a la pobreza y
desigualdad de los pueblos; a la ausencia de acceso universal a servicios pblicos bsicos
y de calidad, como la salud, la educacin o las redes cloacales, por citar algunos; las
fallas en la sostenibilidad financiera del Estado, sobre todo por dificultades para
establecer pactos fiscales; problemas de dilogo poltico, dilogo social tripartito y gestin
de conflictos sociales; clientelismo, patrimonialismo, inseguridad jurdica y corrupcin;
problemas de cohesin territorial; inseguridad ciudadana y narcotrfico;
calentamiento global y destruccin medioambiental; catstrofes naturales recurrentes;
desafeccin poltica; empleo de baja calidad; dependencia econmica y problemas de
insercin competitiva en una economa globalizada; formalismo burocrtico; proceso
incompleto de modernizacin generado por el aislamiento burocrtico; fragilidad de la
gestin pblica en el rea social; excesiva centralizacin; imitacin de frmulas
extranjeras cuyas transferencias no siempre resultan exitosas para los contextos de los
pases latinoamericanos; dficit democrtico; deficiencias de los marcos normativos, de
las estructuras organizativas y de los sistemas de personal; problemas de legalidad, de
comportamientos, de competencia tcnica, eficiencia operativa (costo-eficiencia), de
cobertura y calidad estable de los servicios, y de receptividad a la participacin
ciudadana, solo por mencionar los ms destacados. (CLAD, 2010)
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Y estas mismas rasgaduras, lejos de frmulas que achiquen al Estado culpndolo por su
ineficiencia, hoy le exigen que el Estado sea fuerte para adaptarse al medio y para redefinir
su lgica de funcionamiento a los fines de poder sobrevivir y garantizar el bien comn de
millones de personas que lo necesitan. Le exigen, por un lado, reconstruir su dimensin
hacia adentro (dimensin estadocntrica), fortaleciendo su naturaleza poltica, adems de
las dimensiones tcnicas y administrativas, entre las cuales la burocracia, y en su seno la
funcin pblica, ocupan un lugar destacado. Por el otro, le exigen adoptar una nueva
dinmica hacia afuera, esto es en relacin con la multiplicidad de actores con quienes
debe articular muchas de las demandas sociales antes mencionadas en un contexto regional
y mundial cada vez ms complejo (dimensin sociocntrica).
A continuacin se describirn algunos de los principales desafos que las sociedades del
siglo XXI le presentan al Estado y a sus administraciones pblicas.
Pero la globalizacin, adems de plantear una serie de retos para los Estados
latinoamericanos, abre una oportunidad al concurrir los esfuerzos nacionales en la creacin
de estndares para la construccin de un servicio civil como un punto de convergencia a
nivel internacional. En este sentido, ya desde el 2003 existe consenso entre un amplio
nmero de especialistas, el cual fuera luego ratificado por un vasto nmero de pases de la
regin respecto de la internacionalizacin, globalizacin o regionalizacin de estndares
para la profesionalizacin de las administraciones pblicas. Este consenso puede verse
reflejado en una sucesin de acuerdos promovidos por el CLAD.
Entre ellos se destacan, en orden cronolgico: La Nueva Gestin Pblica para Amrica
Latina (CLAD, 1998); La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CIFP) (CLAD-
ONU, Santa Cruz de la Sierra., 2003); el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno
(CLAD, Montevideo, 2006); La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CLAD,
Pucn-Chile, 2007); La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, (CLAD,
San Salvador, 2008); La Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana (CLAD,
Lisboa, 2009) y La Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo XXI (CLAD, Santo
Domingo, 2010). Todos ellos formalizando los acuerdos alcanzados por un conjunto amplio
de pases de la regin respecto a los lineamientos organizacionales a adoptar para lograr la
tan mentada profesionalizacin de los servicios civiles en la regin latinoamericana y
planteando reformas en las administraciones pblicas latinoamericanas.
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En este contexto, la CIFP resulta ser un instrumento estratgico que reconoce de forma
explcita que para lograr desarrollar un Estado fuerte que apueste a mejorar la
gobernabilidad, estimular el desarrollo econmico y reducir la brecha de desigualdad
social, requiere inexorablemente de una funcin pblica profesionalizada, entendiendo por
esto la garanta de posesin por los servidores pblicos de una serie de atributos como el
mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su funcin, la
responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de la democracias
(CLAD ONU, 2003:3 en Iacoviello, Strazza, 2010).
Sin embargo, esta explosin de versiones tambin puede otorgarle un carcter positivo a la
sociedad posmoderna dado que se disuelve el pensamiento unvoco y racionalista y se
promueve la diferencia profundizando la igualdad. Claro est que esta multiplicidad de
voces, si no dialogan, traen consigo los riesgos asociados a la fragmentacin social y a
nuevas formas de dominacin y control social, como son el terrorismo, la xenofobia, el
racismo, entre otras, como estn experimentando muchos Estados europeos en la
actualidad. As, el principal desafo que se le presenta al Estado no surge de la dimensin
negativa de la globalizacin sino de su costado positivo dado que al reivindicarse el
pluralismo social existe una chance efectiva de poder relativizar los discursos unvocos y,
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de este modo, poder procesar los males de la globalizacin tendiendo redes en beneficio
del bien comn y la democracia.
En tercer lugar, y como producto de la fragmentacin social, el individuo hoy siente que su
nacionalidad est diluida, vive la globalizacin como un conglomerado de contextos
geogrficos y culturales distantes pero a la vez cercanos, y esta percepcin de la cercana de
objetos y eventos remotos es posible gracias a la vertiginosidad de las comunicaciones y a
los nuevos sistemas de informacin que trascienden los lmites del Estado. En este sentido,
hoy son millones los excluidos que conforman los movimientos histricos de la
globalizacin, a los que les cuesta reconocer su identidad individual y colectiva. La
fragmentacin social que produce la globalizacin es tambin producto de un protagonismo
exacerbado de los medios de comunicacin, los cuales difunden valores, actitudes y
comportamientos que resultan en s mismos favorables a los fines del mercado y de los
nuevos patrones de consumo.
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As, los Estados hacen frente a una situacin de pobreza que en la ltima dcada del siglo
pasado fue definida por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo como una
situacin que impide al individuo o a la familia satisfacer una o ms necesidades bsicas y
participar plenamente en la vida social. Se caracteriza por ser un fenmeno especialmente
econmico con dimensiones sociales, polticas y culturales (PNUD, 1990). Y en este
sentido, el PNUD propuso una serie de principios para definir las caractersticas de la buena
gobernanza desde el punto de vista de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esos
principios o caractersticas son: Estado de Derecho (imparcialidad), legitimidad y voz
(participacin y orientacin para el consenso), transparencia y rendicin de cuentas,
rendimiento (capacidad de respuesta, eficacia, eficiencia), direccin (visin estratgica) y
equidad (acceso universal, incluidas las minoras, a oportunidades de mantener y mejorar el
bienestar propio) (CLAD, 2010).
El CLAD y expertos han notado que la respuesta a las demandas por parte del Estado no se
puede hacer slo por el Estado. Siguiendo a Bresser Pereira (1998) son cuatro sectores
dentro del gobierno: el ncleo estratgico del Estado en el que se definen las leyes y las
polticas pblicas; las actividades exclusivas del Estado, esto es aquellas actividades
indelegables; los servicios no exclusivos o competitivos realizados o subsidiados por el
Estado y la produccin de bienes y servicios para el mercado a travs de las empresas de
economa mixta, que operan en sectores de servicios pblicos y/o en sectores considerados
estratgicos. Cada uno de esos sectores evaluar cul es el tipo de propiedad y el tipo de
administracin pblica o de dominio pblico ms adecuada (por ejemplo, pblico no
estatal) (Bresser Pereira y Cunill, 1998 en CLAD, 2010).
Coincidimos cuando se enuncia desde el CLAD en que ms Estado no quiere decir slo
Estado, hoy quiere decir ms gobernanza, ms participacin de la sociedad civil y del
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mercado, ms redes, menos despotismo ilustrado. Pero sin la direccin y el liderazgo del
Gobierno, vemos difcil que las redes produzcan bien comn o desarrollen bienestar
colectivo. Esta defensa del Estado vinculado a metas, no nos debe hacer olvidar que, en
algunos casos, a pesar de las propuestas de desmantelamiento, ste ha ido ocupando
espacios inapropiados (por ejemplo, en la produccin de bienes y servicios). As, la
contradiccin que muestran algunos pases es que, simultneamente, falta y sobra Estado
(PNUD y OEA, 2010). Proponemos y defendemos un Estado para el siglo XXI implicado
en el desarrollo sostenible, preocupado por garantizar calidad de vida y felicidad a sus
ciudadanos, constructor de la institucionalidad suficiente para garantizar un Estado de
derecho donde la igualdad poltica y ante la ley sean fundamentos de una democracia
slida, querida y respetada por los votantes. (CLAD, 2010)
Uno de los legados negativos identificados por el CLAD est vinculado a deficiencias
por parte del Estado y las administraciones pblicas en la receptividad a la participacin
ciudadana. Si bien los factores que explican este fenmeno son diferenciales segn cada
pas, es real que reina cierta apata y desinters por la poltica producto de una exacerbacin
del culto al individualismo reinante. Sin embargo, tambin la escasa oferta de
oportunidades que brinda el Estado, en trminos de generacin de canales de participacin
que superen la mera intervencin instrumental o clientelar de la ciudadana colaboran en
profundizar este problema.
Los Estados latinoamericanos deben superar el acto electoral, momento que sintetiza la
participacin de los ciudadanos por la cosa pblica, que si bien no es poco, resulta
insuficiente para profundizar la democracia. Claro est que esta participacin debe ir
acompaada de una mayor y mejor representacin de los intereses de los ciudadanos por
parte de los gobernantes y de mayores canales institucionales para de este modo superar la
actual asimetra que opera entre el Estado y la sociedad civil.
Por su parte, la crisis de representacin implica que los gobernantes no actan en inters de
los representados, de una forma sensible y real, lejos de conformar un gobierno responsable
y responsivo ante las demandas ciudadanas (Sartori, 1990). Mxime considerando el
hecho de que los intereses, transformados en demandas, son cada vez ms complejos y
especficos como producto de la complejidad misma, antes comentada, de nuestras
sociedades. En este sentido, se requiere de un Estado y un sistema de partidos que logre
representar a la totalidad de la sociedad, incluyendo a las minoras, dado que el voto de los
electores ya no estara reflejando exclusivamente divisiones de clase al nivel de la sociedad
civil, sino que refleja una multitud de principios de escisin (clivajes) que, si bien son
influidos por diferencias culturales y de clase, implican grandes cantidades de posiciones
variables imposibles de ser englobadas a la vez por un mismo partido, grupo de inters o
espacio de representacin.
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Los intentos de modernizacin del Estado exigen una activa participacin de mltiples
actores con quienes es indispensable alcanzar altos grados de consenso. Estos comprenden
no slo a la burocracia y sus agentes, sino tambin y de modo muy especial en un sistema
democrtico- a los beneficiarios de la accin estatal en sus mltiples dimensiones. Se trata,
por ello, de un proceso de naturaleza primariamente poltica, pero no de una definicin de
la poltica centrada exclusivamente en los actores poltico-institucionales, sino a partir de
una versin ampliada e inclusiva, pluralista y democrtica de la misma que permee en la
sociedad civil y estimule su participacin. Los procesos de modernizacin deben tener un
firme compromiso con la transformacin que persiguen, al tiempo que una definida
voluntad de dilogo y amplia comunicacin con la sociedad civil.
Bajo este paradigma de crear, compartir y aprovechar el saber se inscribe la Gestin del
Conocimiento. Este enfoque transversal reconoce que el principal activo de las personas es
su conocimiento, es decir el cmulo de saberes de que disponen los individuos en las
organizaciones y el nico recurso o factor de la produccin cuya transferencia no se
consume con su utilizacin, sino al contrario, se enriquece con ella. De este modo, al
gestionarse, se involucran una serie de procesos acerca del modo en que una organizacin
captura, clasifica, almacena, utiliza y transfiere el conocimiento, siendo estos procesos los
que permiten poner el conocimiento individual a disposicin de los recursos humanos de
una organizacin para lograr su transformacin en conocimiento colectivo.
Este es el reto que atraviesan las organizaciones pblicas del siglo XXI, no solo las de los
pases latinoamericanos, sino que este es un fenmeno que se est experimentando a nivel
mundial (UNESCO, 2005). La administracin o gerenciamiento del conocimiento en el
sector pblico es an una asignatura pendiente cuyo legado del sector privado no ha
logrado ser extrapolado crticamente a aqul en el que el capital intelectual y los activos
intangibles resultan crticos para aumentar la Cadena de Valor Institucional de las
organizaciones pblicas.
En este contexto, creemos que el capital intelectual acumulado por las burocracias debe ser
recuperado, transferido, multiplicado a travs de las generaciones. Para su desarrollo y
comunicacin se requiere entonces de una gestin de los recursos humanos que privilegie
aquellas competencias especficas asociadas al compartir no solo los resultados e impactos
de las polticas pblicas, la definicin de metas, objetivos y sus respectivas mediciones,
sino adems que fomente una modalidad de gestin que permita a travs de herramientas no
sofisticadas las experiencias y el saber del otro; en suma organizaciones que aprendan a
aprender y que aprendan a desaprender, esto es a des-aprender vicios y malas prcticas
que no promueven el crecimiento organizacional. En este sentido, la Gestin del
Conocimiento aplicado al sector pblico apunta a que las burocracias aprovechen este
capital intelectual en todo el ciclo de vida de las polticas pblicas, desde su diseo hasta su
implementacin, y en cada una de las fases de evaluacin (ex ante, concomitante y ex post),
fomentando los espacios participativos para compartir conocimiento.
Para lograr este cometido, resulta imperioso que estos activos intangibles sean conocidos,
reconocidos y legitimados por todos los actores, en un contexto que, como el actual, resulta
favorable, habida cuenta del desarrollo de las nuevas TICs, las cuales posibilitan modelos
de gestin participativos para la planificacin, ejecucin y hasta evaluacin de polticas
pblicas de mayor calidad para hacer frente a la compleja realidad socio-econmica que
atraviesan los pases en desarrollo.
Siguiendo al autor, otra parte de la explicacin se ubica en una serie de rasgos distintivos de
la dinmica de trabajo del FISDL, esto es, sobrecarga de tareas (caracterstica sta que no
debiera ser reconocida como una restriccin sino antes bien como una condicin inicial que
introduce un desafo adicional), poco tiempo para la reflexin, escasa comunicacin
interna, vertiginosidad de la gestin diaria producto de la necesidad de alcanzar las metas
de inversin anual, desconocimiento generalizado de lo que se produce en la organizacin,
carcter insular de las unidades organizativas que componen el FISDL, subutilizacin de
TICs , sistemas de informacin obsoletos, fuerte verticalismo, y falta de articulacin entre
el rea de Recursos Humanos y de Gestin del Conocimiento, entre otros.
Las tensiones que introduce la Nueva Gestin Pblica al interior del Estado
Ahora bien, existe otro conjunto de desafos, vinculados ya no a los cambios en el contexto
sino a la dimensin endgena de la administracin pblica. Algunos de estos legados
negativos fueron sintetizados por el CLAD: el patrimonialismo, el formalismo
burocrtico, el proceso incompleto de modernizacin generado por el aislamiento
burocrtico, la excesiva centralizacin, la imitacin de frmulas extranjeras y el dficit
democrtico (CLAD, 2010). Estos legados, an muy instalados en la cultura poltica y
administrativa de los pases latinoamericanos, se tornan an ms desafiantes en contextos y
realidades socioeconmicas cada vez ms complejas como las que caracterizan a los pases
latinoamericanos. Frente a esto, los servicios civiles, en la mayora de los casos, siguen
adeudando integridad, esto es, siguen gestionando al margen de la tica pblica,
alejndose en muchas oportunidades de valores tales como la probidad y el juego limpio,
bajo una lgica de fraccionamiento del poder y la responsabilidad aumentando el margen
para los comportamientos patrimonialistas (Longo, 2007).
Y este es el gran desafo: instalar en las burocracias latinoamericanas una nueva tica
pblica que cuente con el insumo fundamental de su profesionalismo en condiciones de
encarnar esa nocin de integridad, pero tambin de asegurar mrgenes cada vez ms
amplios de eficiencia y eficacia en la gestin de los asuntos pblicos. Para ello, el modelo
burocrtico avanz en el establecimiento de arreglos organizacionales clave tales como la
especializacin de tareas, la formalizacin del comportamiento, el seguimiento del
personal, la unidad de mando, [y] potentes estructuras de fiscalizacin de la regularidad.
As, mediante la adecuada implementacin de estos mecanismos, herramientas y
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procedimientos, el nuevo modelo busca reducir los mrgenes para el desarrollo de las
prcticas patrimonialistas en un marco de mayor efectividad y eficiencia administrativa.
(Longo, 2007; Iacoviello, Strazza, 2010).
En este contexto, y tal como plantea la Universidad de Panam (2011), fueron surgiendo
una multiplicidad de modelos gerenciales que han intentado promover la transformacin y
adecuacin de las organizaciones a las nuevas demandas de la sociedad. Entre ellos
destacan: el modelo de competitividad (Porter, 1984), el de calidad total (Ishikawa, 1995),
la ingeniera de procesos, el modelo europeo de calidad (EFQM), el benchmarking; el
cuadro de mando integral (Balanced Score Card), el de aprendizaje y adecuacin del
recurso humano (Kaplan, Norton, 1997) y la organizacin para resultados de desarrollo,
promovida en la regin por el CLAD y tambin por el PNUD y ms recientemente por el
BID y el Banco Mundial.
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informacin que sirvan para el control de resultados. De esta forma, se diferencian los
procesos de definicin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas.
Este nuevo enfoque, slo probado previamente con xito en el sector privado, present
experiencias positivas de implementacin en las administraciones pblicas de pases
desarrollados. As, el proceso de reforma del Estado llevado a cabo en el Reino Unido y en
el rea de influencia del modelo Westminster, luego desarrollado tambin en Estados
Unidos, invitaron a pensar en la posibilidad de extraer lecciones de aquellas experiencias
que pudieran ser fructferas a la hora de implementar en las administraciones pblicas
latinoamericanas. Si bien existen diferencias notables de diseo institucional, estructura
jurdica y desarrollo econmico entre aquellos pases y los de la regin latinoamericana,
resulta vlido considerar algunas de sus aplicaciones y resultados, fundamentalmente
teniendo en cuenta que varios pases de Amrica Latina han emprendido la implementacin
de ciertos programas sociales a partir del control por resultados, como por ejemplo en
Chile.
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Existe una diferencia sustancial entre las reformas de la primera y segunda generacin a partir de la
experiencia internacional. En este sentido, siguiendo a Ross Schneider (2001), las reformas de primera
generacin, tambin denominadas reformas neoliberales u orientadas hacia el mercado, incluyen medidas de
liberalizacin del comercio, desregularizacin, privatizacin, y por lo general, reduccin de tamao del
Estado, tanto en trminos de funciones como de personal. Las reformas de segunda generacin incluyen
medidas diseadas para hacer funcionar los mercados recin creados () as como esfuerzos para mejorar el
funcionamiento de los restantes programas de bienestar social. La reforma administrativa es crucial para las
reformas de segunda generacin y comprende una amplia variedad de medidas especficas que modifican los
incentivos de la burocracia, incluyendo el reclutamiento y la promocin por mritos, incentivos de
desempeo, entrenamiento, transparencia en la toma de decisiones y exigencias de informacin. La distincin
entre la primera y la segunda generacin es analtica; en la prctica, las reformas de la primera y la segunda
generacin pueden darse simultneamente.
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Transparentacin de los presupuestos mediante la incorporacin de la perspectiva insumo-
producto y el establecimiento de indicadores de resultados.
Visin de las organizaciones pblicas como una cadena de relaciones principal agente
de bajo coste, en redes de contratos que vinculan los incentivos al rendimiento, como por
ejemplo la remuneracin variable por desempeo.
Si bien los documentos elaborados por la OCDE (2005) recuperan estas nociones,
incorporan nuevos conceptos y herramientas, que se pueden sintetizar en las siguientes
iniciativas de innovacin: i) devolver autoridad y otorgar flexibilidad a los gestores; ii)
asegurar el desempeo, el control y la responsabilidad; iii) desarrollar la competencia y la
eleccin; iv) proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; v) mejorar la
gerencia de los recursos humanos; vi) explotar la tecnologa de la informacin; vii) mejorar
la calidad de la regulacin; vii) fortalecer las funciones centralizadas de gobierno.
Existe consenso en que para hacer frente a estos desafos se requiere de un Estado fuerte,
una burocracia slida y una funcin pblica profesionalizada, honesta, meritocrtica para
aplicar la ley e implementar las polticas pblicas sin arbitrariedad. Todos estos atributos
hacen referencia a la robustez y probidad que las sociedades del siglo XXI le exigen al
Estado y a sus burocracias. Cmo se caracteriza dicha robustez en el plano del deber
ser? Ya desde una perspectiva axiolgica y fundada en la tica Pblica, el CLAD (2010) y
numerosos especialistas en la materia han sealado repetidamente que para que una
burocracia pueda consolidarse debe cumplir con cuatro atributos bsicos: integridad,
imparcialidad, eficacia y legitimidad. Adems, debe hacer un uso eficiente de los recursos
escasos que le aseguren a la sociedad unos resultados de calidad que promuevan el
desarrollo humano sostenible en un contexto en el que la rendicin de cuentas y la mejora
permanente de los servicios pblicos o funcin pblica sean prcticas habituales.
Es decir, que los servidores pblicos sean ntegros nos remite a la idea de que posean unas
competencias personales, sociales e institucionales que les permitan discernir lo que est
bien de lo que est mal cuando administran la cosa pblica y son estas mismas las que
resultan fundamentales para garantizar la gobernabilidad. Por el contrario, que no lo sean
profundiza la desconfianza intersubjetiva e institucional, bloquea el desarrollo porque
impide gobernar eficaz y eficientemente, y es por ello considerado el mayor obstculo al
avance econmico y social, segn el Banco Mundial (2006).
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Para el logro de la profesionalizacin de la funcin pblica resulta clave que la integridad
penetre en todos los subsistemas de gestin de recursos humanos, dado que solo as se
fomentar desde una perspectiva sistmica un servicio pblico afn con los principios y
valores de la tica profesional, desde el acceso al aparato burocrtico, pasando el desarrollo
de capacidades, la evaluacin del rendimiento, la retribucin salarial y hasta las causales
que lleven a la desvinculacin. El CLAD ha propuesto una serie de instrumentos, procesos
y estructuras para promover la integridad buscando alejar a las administraciones pblicas de
la corrupcin y este conjunto de proposiciones tiene como fin ltimo fomentar la
transparencia, evitar las incompatibilidades y los conflictos de intereses, acrecentar los
espacios para que la ciudadana pueda canalizar denuncias por casos de corrupcin,
fomentar los cdigos ticos y la asesora para servidores pblicos que se encuentren
atravesando dilemas ticos en sus tareas y hasta medir la temperatura cual si se usara un
termmetro- de los riesgos de corrupcin percibidos en las administraciones pblicas.
Por su parte, la imparcialidad de la funcin pblica es otra de las claves para lograr la tan
mentada profesionalizacin de la funcin pblica. Esta cualidad est vinculada a la
igualdad que se espera en el burcrata, quien deber actuar sin designios anticipados o
preferencias personales. La imparcialidad debe ser la consecuencia directa de una
designacin que haya considerado no solo las credenciales sino tambin las competencias
personales, sociales e institucionales para cubrir un determinado puesto de trabajo y
tambin una permanencia en dicho puesto garantizada si y solo si se cumplen una serie de
objetivos y comportamientos ticos. En este sentido, tal como plantea el CLAD, slo una
funcin pblica profesional, sujeta a reclutamiento por sus competencias, por vas
transparentes y competitivas, aleja los riesgos de la partidizacin que, con recurrencia,
obstruye la configuracin del tipo de polticas que sostienen la trayectoria del progreso ms
all de cada turno de gobierno, porque una burocracia de agentes pblicos legitimados por
sus mritos puede moderar la trayectoria pendular, a veces errtica, que interfiere en el
camino al desarrollo. (CLAD, 2010).
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medidas para reducir la parcialidad es la rotacin en aquellos puestos de riesgo, evitando
as la corrupcin y la consolidacin de redes (Villoria, 2011). Al decir del autor, (...) la
consolidacin efectiva de un sistema de carrera vertical y horizontal [protege] de decisiones
arbitrarias de cese y [garantiza] la continuidad en el puesto frente a las mismas (Morgan,
1994 citado en Villoria, 2011); lo cual no tiene por qu conllevar un sistema de
inamovilidad absoluta.
Algunos de los postulados de este enfoque basado en los resultados sostienen la orientacin
de la accin de la administracin pblica hacia el ciudadano-usuario; nfasis en el control
de resultados a travs de contratos de gestin y/o convenios de desempeo, separacin entre
las instancias formuladoras de polticas, de carcter centralizado y las unidades
descentralizadas, implementadoras de polticas; transferencia hacia el sector pblico no
estatal de los servicios sociales y cientficos competitivos; instauracin de mecanismos de
control de diverso tipo: control social directo, convenios de desempeo o actas compromiso
entre las unidades descentralizadas y las instancias centralizadas encargadas del control, y
formacin de cuasi-mercados en que se produce la competencia administrada; y la
tercerizacin de las actividades de "apoyo" que pasan a ser licitadas competitivamente en el
mercado (Op. cit., 2001)
El modelo de Gestin por Resultados ha buscado superar una modalidad de gestin basada
en un excesivo aparato de normas y procedimientos administrativo-burocrticos que
5
Reino Unido (1982), Nueva Zelanda (1998), Australia (1984), Estados Unidos (1993), Pases Bajos (1988),
Canad (1986), Australia (1984), Dinamarca (1992), Noruega (1996), e inclusive en algunos Estados
latinoamericanos, especialmente en Chile (1990) y Colombia (1991).
21
dificultan muchas veces el buen funcionamiento de la administracin y apunta a
reemplazarla por medidas tendientes a especificar objetivos, resultados e impactos de
gestin a travs de un sistema que privilegie la peticin y rendicin de cuentas
(accountability). As, la accin de las administraciones pblicas se orientara hacia los
ciudadanos mediante una eficiente provisin de productos y servicios y no slo
concentrndose en regulaciones y restricciones (Op. Cit., 2001).
Sin embargo, tal como sealan Iacoviello y Pulido (2011), las dificultades para consolidar
sistemas de informacin cuantitativa y cualitativa confiable sobre los recursos humanos, sus
perfiles, trayectorias y rendimientos, impiden planificar adecuadamente cada uno de los
subsistemas de gestin del personal y tomar las decisiones ms precisas al respecto. La
fragmentacin y dispersin de datos que afectan al sistema en muchos pases no se
corresponde con las ventajas que ofrecen las TICs disponibles para organizar el soporte
informacional unificado y compartido, en general todava pendiente de construir, completar
y/o actualizar.
Una de las estrategias entonces para superar estos problemas asociados a la ausencia de
eficacia es no slo recurrir a las viejas recetas de la planificacin estratgica o marcos
lgicos sino al desarrollo de capacidades y apostar al desarrollo de capacidades basado en
el enfoque de la Gestin del Conocimiento que permitan rescatar las mejores prcticas,
contextualizarlas y evaluar su pertinencia y extrapolacin crtica para de este modo generar
conocimiento explcito y adaptarlo a cada contexto particular con el fin de hacer ms eficaz
y eficiente la gestin pblica.
Por ltimo, el cuarto de los atributos es el de la legitimidad. Habida cuenta de los retos
antes sealados, qu significa que una administracin sea legtima en las sociedades
latinoamericanas del siglo XXI? Las transformaciones sociales, econmicas, polticas,
culturales y tecnolgicas han hecho que los Estados en estas ltimas dcadas deban buscar
sus fuentes de legitimacin en arenas diferentes a la racionalidad, la burocracia, el imperio
de la ley o la tecnocracia. El Estado debe adaptarse a los retos de un mundo globalizado y
cada vez ms complejo, como vimos, y es en este contexto que debe profundizar sus
fuentes de legitimacin logrando establecer consensos con una multiplicidad de actores con
intereses y estrategias muchas veces opuestas. Y en este contexto, participacin y
comunicacin parecieran ser las llaves de la legitimidad del Estado del siglo XXI.
Organizacin del trabajo: los instrumentos para disear puestos de trabajo y definir
perfiles de competencias permiten asignar las personas adecuadas a la posicin que mejor
24
ensambla sus capacidades con los propsitos de su rea funcional y las metas de la
organizacin. Cada secuencia operativa o proceso, en su ptimo diseo, es lo que permite
definir mejor cules son los puestos necesarios, en trminos cualitativos y cuantitativos,
para alinear a la organizacin con sus propsitos y en este marco articular la gestin del
capital humano.
Gestin del desarrollo: las reglas para el progreso en la carrera y la promocin de las
personas resultan sinrgicas con relacin al desempeo, los incentivos, el rendimiento y la
capacitacin. Las leyes de servicio civil son los institutos que establecen el rgimen
escalafonario y los requisitos para las trayectorias individuales de los agentes, entre los
cuales la capacitacin acreditada se asume como desarrollo de las competencias a aplicar en
la organizacin. Los mtodos de deteccin de necesidades de capacitacin, el enfoque
participativo para la construccin de rboles de problemas y objetivos, la creacin de
acuerdos para establecer el itinerario de aprendizaje que facilite a los equipos de trabajo las
aportaciones en trminos de valor pblico son procedimientos e instrumentos que
capitalizan los saberes de los recursos humanos con relacin a su desarrollo profesional, y
tambin al de la administracin.
Gestin de las relaciones sociales: el vnculo de la direccin con los agentes en el mbito
colectivo de la organizacin se traduce en los mecanismos que inciden en el clima laboral.
25
Las tcnicas para gestionar los conflictos y establecer una comunicacin que refuerce la
cohesin de los equipos, el estmulo a la vocacin de servicio y las oportunidades de
participacin en materia de decisiones internas son instrumentos verstiles. Tambin se
expresa en las polticas sociales dirigidas a la calidad de vida de los agentes y su ncleo
familiar, especialmente en situaciones de vulnerabilidad. Por su parte, las relaciones del
trabajo, que tpicamente son el mbito de la negociacin colectiva entre la direccin y los
representantes de los trabajadores dispone de la ocasin de recrear agendas que innoven en
acuerdos colaborativos para impulsar mejores desempeos y prcticas del servicio civil,
aspecto en que los rganos sindicales resultan ser los aliados estratgicos en la bsqueda de
una imagen para los trabajadores pblicos que agregue prestigio y reconocimiento social a
su funcin.
Como cierre de esta seccin, hemos pasado revista de las condiciones vinculadas al plano
del deber ser con el objetivo de avanzar hacia la profesionalizacin de los servicios
civiles de los pases latinoamericanos habida cuenta de los desafos que se les presentan a
los Estados de cara a las demandas complejas de las sociedades del siglo XXI. Ahora bien,
en qu medida las burocracias de los pases latinoamericanos estn dotadas de los
atributos necesarios para hacer frente a la gestin de las polticas pblicas en entornos
cambiantes y complejos? En la prxima seccin revisaremos los servicios civiles en los
pases de la regin desde una perspectiva emprica.
Una serie de estudios han buscado responder al interrogante que nos planteramos en el
prrafo precedente: en qu medida las burocracias de los pases latinoamericanos estn
dotadas de los atributos necesarios para hacer frente a la gestin de las polticas pblicas en
entornos cambiantes y complejos? Entre ellos, el Anlisis de los servicios civiles de 18
pases con base en el modelo integrado de gestin estratgica de recursos humanos
(Longo, 2002 y 2004); el Diagnstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil
realizado por del Dilogo Regional de Poltica del BID durante el ao 2004 (BID, DRP,
2006); y el Barmetro de la Profesionalizacin de los Servicios Civiles de Centroamrica
(Iacoviello y Zuvanic, 2009a, 2009b y Longo; et. al., 2009)6. As, estos estudios permiten
un anlisis comparado que se extiende por 7 aos instalando una mirada diacrnica a la
evolucin de los servicios civiles en una cantidad considerable de pases latinoamericanos.
6
Dicho proyecto se propuso crear un barmetro que refleje el grado de profesionalizacin del empleo
pblico en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam y la Repblica Dominicana,
adoptando como criterio de referencia para la evaluacin el marco conceptual desarrollado por la Carta
Iberoamericana de la Funcin Pblica, y utilizando como metodologa el Marco Analtico para el diagnstico
institucional de Sistemas de Servicio Civil, elaborada por Francisco Longo (Longo, 2002) para el Banco
Interamericano de Desarrollo y aplicada al anlisis de 18 pases de la Regin durante el ao 2004 (BID-DRP,
2006).
26
Los resultados arrojados por los estudios mencionados coinciden en que la realidad
latinoamericana en materia de profesionalizacin de la funcin pblica nos ofrece un mapa
bastante heterogneo tanto entre los pases como al interior de cada uno de ellos.
Asimismo, estos estudios resultan de suma utilidad como insumo para luego profundizar
una propuesta regional de reforma de las administraciones pblicas de los pases
latinoamericanos que apunte a internacionalizar estndares de profesionalizacin de la
funcin pblica, sin por ello descuidar las realidades nacionales.
Segn el anlisis efectuado en dichos estudios, la regin est caracterizada por una gestin
de recursos humanos segmentada, con decisiones y procedimientos azarosos ms que
planificados (Iacoviello, 2006; Iacoviello, Zuvanic, Gust, 2010; Iacoviello, Strazza,
2010). Del mismo modo, la comparativa de los pases estudiados permite concluir que en la
actualidad nos hallamos frente a un mosaico de modelos: encontramos protoburocracias,
esto es modelos de servicios civiles en los que prevalecen las prcticas clientelares y el
patrimonialismo y, en el extremo opuesto, administraciones pblicas que, si bien no son
enteramente meritocrticas, se acercan ms al ideal weberiano o al modelo posburocrtico
propio de la Nueva Gestin Pblica (Iacoviello y Zuvanic, 2009 y Iacoviello, Strazza,
2010).
A pesar de que las implicancias que los diferentes modelos tienen sobre el ciclo de las
polticas pblicas, en trminos bsicamente de su eficacia, deben evaluarse en cada
contexto nacional particular, a partir de los resultados obtenidos para el ndice de
Desarrollo Burocrtico, los estudios han dividido a los servicios civiles de los pases
analizados en tres diferentes grupos: los desarrollados en los que se observa la
coexistencia de elementos de mrito y flexibilidad no generalizados y grados perceptibles
de politizacin; y los desestructurados, con una muy baja presencia de criterios de mrito
y marcada preponderancia de politizacin, clientelismo e inestabilidad (Iacoviello y
Strazza, 2010).
7
Estas mejores prcticas se expresan en 93 proposiciones (entre 12 y 15 por cada subsistema) que son
evaluadas en una escala de 0 a 5, donde mayor puntaje indica mayor correspondencia entre la situacin
evaluada y las mejores prcticas (mejor desempeo).
8
El ndice de Eficiencia evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano que presenta el
sistema de funcin pblica, as como su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal y con la situacin
de los mercados de referencia (Longo, 2002)
9
El ndice de Mrito mide en qu grado existen procedimientos objetivos, tcnicos, y profesionales a
efectos de reclutar y seleccionar a los empleados, promoverlos, compensarlos y desvincularlos de una
organizacin. La evaluacin se basa en el anlisis de informacin cuantitativa y cualitativa por parte de un
equipo de expertos. A travs de la evaluacin de diez puntos crticos, este ndice brinda una medida resumen
acerca de cules son las garantas efectivas de profesionalismo en el servicio civil y la proteccin efectiva de
los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de beneficios privados. El mrito se
despliega en las prcticas de incorporacin, promocin, y desvinculacin de funcionarios del aparato del
Estado. Siguiendo al ndice en cuestin, el mrito no comprende solamente las credenciales profesionales o de
los oficios, sino tambin los conocimientos adquiridos en la prctica laboral as como las capacidades para
desempear las reas ms especficas (Iacoviello, Zuvanic, Gust, 2010).
10
El ndice de Consistencia Estructural evala la solidez e integracin sistmica del Servicio Civil,
prestando atencin al grado de a) coherencia estratgica, o vinculacin de las polticas y prcticas de gestin
de recursos humanos a las prioridades gubernamentales, b) consistencia directiva, o grado de desarrollo de la
funcin directiva y su relacin con la tecnoestructura central, c) consistencia de los procesos, o grado de
interrelacin y articulacin entre los subsistemas que constituyen la gestin de recursos humanos (Longo,
2002)
11
El ndice de Capacidad Funcional se construye en base a un promedio ponderado de la valoracin de 41
puntos crticos, que reflejan una serie de mejores prcticas asociadas a la capacidad del sistema para asegurar
las competencias clave para la gestin pblica (Competencia), su eficacia para incentivar la productividad, el
aprendizaje y la calidad del servicio (Eficacia incentivadora), y su flexibilidad para promover la adaptacin al
cambio (Flexibilidad) (Longo, 2002).
12
El ndice de Capacidad Integradora evala la eficacia con que el sistema de SC logra armonizar las
expectativas e intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad (Longo, 2002).
28
acuerdo a ello, es posible hablar de un mapa latinoamericano homogneo en cuanto al
desarrollo de la administracin pblica? En caso de existir diferencias, dnde se localizan?
A su vez, qu tipo de meritocracia y qu tipo de flexibilidad se hallan en los diferentes
pases de la regin? Es posible hablar de burocracias monolticas y uniformes al interior de
cada uno de los pases, o predominan las realidades heterogneas?
En el primer grupo se encuentran los casos de Chile (sobre el caso chileno haremos unos
comentarios por separado ms adelante) y Brasil, los cuales se destacan por tener servicios
civiles con niveles considerables de institucionalizacin, y con reconocimiento de las
habilidades y antecedentes de los funcionarios, en especial en el caso brasileo. Se registra
en estos pases la introduccin de criterios estratgicos en reas relevantes del aparato
pblico, una razonable equidad interna y externa, as como tambin la introduccin
sostenida de sistemas de incentivos (BID DRP, 2006). Aun as, existen diferencias, en
especial en lo referente a la forma de construccin del sistema. En este sentido, el caso
brasileo se caracteriza por ser una burocracia altamente meritocrtica, mientras que Chile
presenta una fisonoma con rasgos ms propios de la Nueva Gestin Pblica, como fueran
antes comentados, a partir de la implantacin paulatina de la gestin por resultados,
mediante la incorporacin de instrumentos tales como por ejemplo las retribuciones
variables.
Por ltimo, el grupo de pases compuesto por Panam, El Salvador, Nicaragua, Honduras,
Per, Guatemala, Ecuador, Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia presenta burocracias
con un mnimo de desarrollo. Por un lado, el sistema no tiene la capacidad de atraer y
retener personal capacitado, as como tampoco dispone de herramientas que le permitan
influir positivamente en el comportamiento de los funcionarios. En este grupo, la contracara
de un sistema meritocrtico prcticamente inexistente es la prevalencia de la politizacin
del sistema de funcin pblica y la captura burocrtica por parte de las elites. Estas
caractersticas, que se traducen en elevados niveles de discrecionalidad e inestabilidad,
actan como limitantes para el desarrollo de un servicio civil profesionalizado (Iacoviello y
Zuvanic, 2008).
29
A partir de una evaluacin realizada en 2008 en el marco del proyecto Barmetro de la
Profesionalizacin de los Servicios Civiles de Centroamrica (Iacoviello y Zuvanic,
2009a, 2009b, Longo 2009), es posible trazar una panormica actualizada de los servicios
civiles de la mayora de estos pases del tercer grupo. Esta nueva evaluacin permite
observar que, en relacin a lo evaluado en 2004, los resultados globales muestran una
mejora de la performance de los pases de Amrica Central. Los mejores resultados se
concentran en cuatro pases: Panam, El Salvador, Nicaragua y Repblica Dominicana,
mientras que el resto de los pases se mantienen en los valores de 2004. Esto implica que
algunas de las naciones analizadas han experimentado impulsos positivos en sus servicios
civiles a partir de intentos enfocados hacia el fortalecimiento del mrito (Heredia, 2002),
as como tambin de una gestin de los recursos humanos ms eficiente mediante
mecanismos de downzising (Iacoviello y Pulido, 2008). No obstante ello, se reconoce que
este grupo de pases, siendo Costa Rica una excepcin, aun tiene un largo camino por
recorrer en trminos de reduccin de los niveles de politizacin, captura burocrtica e
inestabilidad.
Esto conduce a una segunda caracterstica regional, relacionada con la heterogeneidad que
se observa al interior de cada servicio civil, y a partir de la cual es posible observar en los
distintos pases la cohabitacin de rasgos del modelo burocrtico y posburocrtico, as
como tambin de elementos patrimonialistas. En este contexto, Brasil y Chile se
caracterizan por poseer burocracias que combinan rasgos tanto de mrito como de
flexibilidad, mientras que los restantes pases presentan grados ms acotados de
profesionalizacin y una mayor incidencia de la politizacin y la inestabilidad (nuevamente
Costa Rica sera una excepcin). Cabe destacar en gran parte de los pases la rigidez de los
sistemas de recursos humanos tiene una presencia relevante, lo cual cuando se combina con
una fuerte presencia de la politizacin da como resultado una dinmica burocrtica que no
consigue plasmar niveles mnimos de eficacia y eficiencia.
A su vez, esto se conecta con una tercera caracterstica de la regin, y que consiste en la
ausencia de trade off entre mrito y flexibilidad. Como se desprende del anlisis, en los
pases con servicios civiles de desarrollo alto se observa la coexistencia elementos de
profesionalizacin y flexibilidad, mientras que en los pases con bajo desarrollo burocrtico
la contracara de la ausencia de criterios meritocrticos no es una elevada flexibilidad sino la
desarticulacin del sistema de recursos humanos (Iacoviello y Zuvanic, 2006). Esta
ausencia de trade off va en contra de la idea de que la introduccin de mecanismos de
flexibilidad afecta negativamente los niveles de mrito, a la vez que respalda
30
empricamente la idea de que las reformas de innovacin presuponen la existencia de una
base meritocrtica (CLAD, 1998).
De un modo circular, esta ausencia de trade off remite nuevamente hacia las dos
caractersticas anteriores a la hora de evaluar una estrategia de reforma en la regin. En
otras palabras, si la modernizacin de la gestin de los recursos humanos implica que las
reformas de innovacin suponen la existencia de los criterios de mrito, entonces el
interrogante que se abre para Amrica Latina es cul sera la mejor estrategia a adoptar
considerando el bajo desarrollo meritocrtico que se da en gran parte de los pases, la
heterogeneidad de rasgos meritocrticos y patrimonialistas y la elevada rigidez del sistema.
En funcin de ello, en la prxima seccin se analizan posibles lineamientos para las
reformas en Latinoamrica.
Unas notas acerca del caso chileno: caso testigo de un servicio civil desarrollado
El caso chileno merece unas notas adicionales dado que para este pas luego se desarroll
un estudio particular: Diagnstico Institucional del Sistema de Servicio Civil de Chile
realizado en el marco de la Evaluacin Final Programa de Fortalecimiento de la Direccin
Nacional de Servicio Civil (Iacoviello, 2009, CH-L1008). El mismo estuvo basado en el
mismo marco metodolgico elaborado por el profesor Francisco Longo.
En dicho diagnstico se expone la transicin que Chile atraves de una carrera funcionaria
estancada y marcada por el cuoteo poltico de las reas entre los partidos de la coalicin
gobernante, hacia un nuevo sistema instaurado por la Ley del Nuevo Trato Laboral de junio
de 2003, que inclua en su texto adems la creacin del Sistema de Alta Direccin Pblica.
Desde entonces, ha habido un esfuerzo sistemtico por implementar las nuevas reglas
contenidas en la mencionada norma, logrndose avances sustantivos en la instrumentacin
del Sistema de Alta Direccin Pblica, y en la concursabilidad de la administracin pblica
en general. Por otro lado, en un corto perodo de tiempo desde su creacin, se han logrado
institucionalizar tanto la Direccin Nacional de Servicio Civil como el Consejo de Alta
Direccin Pblica, en un diseo organizativo novedoso y no exento de tensiones, pero con
potencial para avanzar en la profesionalizacin del servicio civil chileno.
El diagnstico de 2009 indica un avance en los cinco ndices de desarrollo del servicio civil
han mejorado desde el diagnstico en 2002. El ndice agregado de desarrollo burocrtico
pas de 58.8% a 68.4%, lo cual es un avance fuerte sobre una posicin que ya era de
liderazgo en la regin. El mayor avance se ha dado en el ndice de Mrito, que resulta el
mejor valorado con 78%, reflejando la implementacin de los concursos. Siguen los ndices
de Eficiencia y Consistencia Estructural, alrededor del 70%, por la continuada disciplina
fiscal y alineacin de objetivos de las instituciones a partir de la gestin por resultados y de
la profesionalizacin de la funcin directiva. Algo por debajo y alrededor del 60% se
ubican los ndices de Capacidad Funcional y Capacidad Integradora. Con relacin al
primero, el sistema de seguimiento del rendimiento individual, grupal e institucional
empieza a encontrarse con las etapas ms desafiantes de su desarrollo, para pasar de las
metas formales a una verdadera gestin de los resultados logrados. Con relacin al
31
segundo, por un lado se ha desarrollado una poltica de mejora de la calidad de vida en el
trabajo, pero por otro lado se han hecho ms conflictivas y enfrentadas las relaciones entre
el Estado empleador y las asociaciones sindicales.
Los avances han sido importantes aunque queda pendiente la profundizacin de los
cambios realizados, especialmente a travs de la reversin de la cultura burocrtica que
sigue vigente en amplios segmentos de la administracin. Como todas las prcticas
sostenidas por aos, ser un trabajo de largo plazo por la naturaleza misma del problema a
corregir, pero las orientaciones de poltica de recursos humanos vigentes van en el sentido
de promover su superacin.
En el diagnstico se identifican las reas causales que explican el desarrollo positivo del
servicio civil chileno. Entre ellas se destacan: el desarrollo de la normativa y las prcticas
de gestin de recursos humanos se han anclado en una fuerte orientacin a resultados y
frrea disciplina fiscal, y en un pragmatismo a partir del cual fue posible llevar a cabo
ajustes productivos en las polticas de personal. El marco legal fue incorporando
modificaciones a partir del aprendizaje surgido de la implementacin y de la negociacin
con diferentes actores, pero con una perspectiva acumulativa que respeta estructura
normativa anterior (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
Los cambios institucionales que se plantean en la LNTL tanto en lo que hace a la reforma
del Estatuto Administrativo como a la creacin del SADP son profundos y de largo aliento.
Quedan todava grandes desafos por delante para institucionalizar la profesionalizacin del
servicio civil tanto en el segmento directivo como en el resto de la administracin pblica
chilena. Se trata de cuatro aos de implementacin de una nueva ley a partir de los cuales
se intenta revertir una larga historia de cuoteo partidario, y una fuerte cultura burocrtica
al interior de la administracin que coexiste con la creciente incidencia de los regmenes de
contratacin temporaria.
En este nuevo mapa regional se seala que la regin centroamericana mejora en 2008
respecto de la evaluacin realizada en 2004, subiendo siete puntos el ndice promedio de la
regin. Este progreso de los resultados de las evaluaciones se concentra en cuatro pases:
Panam, El Salvador, Nicaragua y Repblica Dominicana. Puede considerarse que el resto
de los pases se mantienen en las posiciones de 2004, teniendo en cuenta que las
modificaciones, ya sean al alza (Guatemala) o a la baja (Honduras, Costa Rica) son
demasiado pequeas para poder considerarse significativas.
Una mencin especial tienen los casos de Panam y Repblica Dominicana dado que se
llev a cabo un estudio comparativo de la situacin de ambos servicios civiles antes y
despus de una serie de reformas que, aunque con trayectorias diferentes, se llevaron a cabo
en ambos pases (Iacoviello, 2009). En este estudio la autora utiliza los resultados de los
diagnsticos institucionales que realiz junto con otros expertos a fines de 2004 de la
Situacin de los Servicios Civiles en Amrica Latina (BID-DRP, 2006) y a fines de 2008
en el Proyecto Barmetro de los Servicios Civiles de la AECID (2009). Estos resultados se
dan en el contexto de dos proyectos diferentes, pero ambos basados en la aplicacin del
mismo marco metodolgico y desarrollado por el mismo equipo de investigadores.
El trabajo tiene su punto de partida en los aspectos comunes de ambos pases en lo referente
al impulso dado a la profesionalizacin de sus servicios civiles, retomada a partir de la
asuncin de Martin Torrijos en Panam y Leonel Fernndez en Repblica Dominicana,
ambos en el ao 2004. El impulso de profesionalizacin de ambos pases en un contexto
econmico, social y poltico similar y favorable, encuentra sin embargo una trayectoria
normativa diversa: en Panam se privilegia la implementacin de la norma ya existente,
concentrando las energas en la acreditacin de funcionarios en la carrera administrativa y
utilizando los cambios normativos como herramienta para agilizar dicho proceso, y en
Repblica Dominicana, en cambio, se lanza a la refundacin del marco normativo, llegando
a incorporar incluso el tema de la profesionalizacin en un proyecto de reforma
constitucional.
Por estas diferentes vas, ambos pases logran un impacto visible en el nivel de desarrollo
de sus respectivos servicios civiles, evidenciados en los resultados de los diagnsticos
institucionales que se realizaran en 2004 y 2008. Ambos pases experimentaron mejoras
desde el ao 2004 y que confluyen en un resultado para el ndice agregado de desarrollo del
33
servicio civil que ronda el promedio para la regin (29 sobre una escala de 1 a 100).
Repblica Dominicana supera levemente ese promedio (31) y Panam apenas por debajo
(27) (Iacoviello, M. y Zuvanic, L., 2009). Sin embargo, los puntos de partida fueron bien
diferentes. En la evaluacin de 2004 Panam presentaba un ndice agregado de desarrollo
del servicio civil muy bajo (11), sobre el cual impactaba principalmente el bajo nivel del
ndice de Mrito, que resultaba el ms bajo de toda la regin. Repblica Dominicana, por
su parte, con una reforma a medio implementar en aquel momento, se encontraba ms cerca
del promedio de la regin latinoamericana (27), y representaba el segundo mejor despus
de Costa Rica dentro del grupo de pases centroamericanos (Iacoviello, M. y Zuvanic, L.
2006).
Siguiendo con el resto de la regin, tambin se indica que los mayores avances en
Centroamrica se registraron en pases que presentaban un punto de partida muy bajo en el
2004, tal el caso de El Salvador que pasa de un ndice agregado de 11 puntos en la
medicin anterior a uno de 29 en la actual o Panam de 14 a 3213. La situacin en el
extremo opuesto lo reviste el caso de Costa Rica, que si bien continua liderando la regin,
no evidencia una modificacin sustantiva en trminos de su valoracin y su distancia con el
promedio regional, el cual es menor que en la medicin del ao 2004.
En promedio, los ndices de Eficiencia, Mrito y Consistencia Estructural han tenido mayor
avance que los de Capacidad Funcional y Capacidad integradora. Esto refleja los esfuerzos
de los pases por ordenar el gasto y orientarlo en funcin de objetivos estratgicos, y
tambin por establecer las bases de la profesionalizacin del empleo pblico. Es la gestin
del empleo precisamente el subsistema por el que suelen comenzar estos procesos,
impactando directamente en el ndice de Mrito, sobre todo en aquellos casos en que la
situacin previa era de predominio de criterios clientelares.
Quitando el caso de Costa Rica, los pases en Amrica Central, presentan desarrollo todava
incipiente de los cinco ndices de calidad del servicio civil, pero con un nfasis algo mayor
en trminos de eficiencia y capacidad integradora, una amplia variacin en el nivel de
instalacin de criterios de mrito en las decisiones sobre los recursos humanos, y los
mayores desafos concentrados en la posibilidad de orientar estratgicamente las reformas,
13
Fuera del rea centroamericana, el caso peruano sigue la misma tendencia dado que en la medicin del ao
2004 estaba entre los servicios civiles ms dbiles de la regin, pasando de 14 puntos en 2004 a casi 30
puntos en 2010.
34
generar incentivos eficaces y desarrollar las condiciones de flexibilidad en sus sistemas de
empleo pblico.
Configuraciones burocrticas
Toda esta masa crtica de informacin acerca de los servicios civiles en los pases
estudiados, y cuyos datos han sido resumidos en este informe, han permitido, en un estudio
posterior, clasificar las burocracias en Amrica Latina (Iacoviello, Zuvanic, Gust, 2010)
estableciendo una tipologa de configuraciones burocrticas a partir de una doble
perspectiva. Por un lado, segn el grado de desarrollo de sus sistemas de gestin
burocrtico, basndose en el modelo de gestin de recursos humanos de Longo (2002) ya
comentado, abordando al aparato burocrtico desde una mirada sistmica y, por otro lado,
desde una perspectiva que involucra a las organizaciones que componen el aparato
burocrtico en la que el nivel de anlisis pasa a ser la organizacin, ya sea tomada
individualmente o bien un conjunto de organizaciones con atributos comunes, por el otro.
Del cruce de estas dos variables (autonoma y capacidad tcnica) resultan cuatro tipos de
configuraciones burocrticas: a) burocracia administrativa, b) burocracia paralela, c)
burocracia clientelar, y finalmente, d) burocracia meritocrtica14. Revismoslas.
14
Iacoviello, Zuvanic, Gust (2010) tambin sealan formas hbridas o configuraciones burocrticas que han
quedado a medio camino de las categoras sealadas, no pudindose clasificar claramente entre una u otra
opcin como las burocracias de los sectores sociales como el personal de la educacin y la salud ubicndose a
medio camino entre las burocracias administrativas y las meritocrticas, con importantes variaciones
nacionales.
35
categora pases como Per, Venezuela y Ecuador, as como el segmento sindicalizado en
Mxico. Tambin se da aunque con un grado algo ms elevado de capacidad tcnica en
los casos de la administracin central en Argentina, Uruguay y Costa Rica.
Tradicionalmente, los funcionarios se han designado con base en criterios ms polticos o
particularistas que exclusivamente meritocrticos, pero en general tienden a tener
estabilidad en sus cargos. Un dato interesante es que este tipo de burocracias, por la
naturaleza de las tareas que llevan a cabo sus agentes, presenta una reducida capacidad de
ejercer un papel activo en las distintas etapas del ciclo de la poltica pblica. Y otro dato
de relevancia es que estas burocracias tienen un bajo potencial de transformarse en un
recurso para el intercambio poltico por la estabilidad de los funcionarios y su escasa
importancia en las polticas pblicas, especialmente aquellas que son estratgicas.
***
En sntesis, este anlisis desagregado por grupos de pases nos ha permitido identificar tres
grupos con grados diferenciales de profesionalizacin de sus servicios civiles con base en la
metodologa utilizada bajo el criterio de los cinco ndices antes comentados y a la vez
arrojar algunas hiptesis tendientes a vincular tales grados de profesionalizacin de la
funcin pblica por pas y las configuraciones burocrticas identificadas posteriormente.
En este marco de anlisis, en el primero de los grupos, cuyos casos paradigmticos son
Chile y Brasil, se destacan niveles considerables de profesionalizacin de sus servicios
civiles, con garantas meritocrticas en sus aparatos pblicos y elementos de la Nueva
Gestin Pblica para las gestiones de gobierno y prcticas administrativas. Si vinculamos
estas conclusiones con las cuatro configuraciones burocrticas antes sealadas, son estos
mismos pases los que se ubican bajo el tipo de burocracia meritocrtica en las que, como
vimos, los funcionarios son reclutados a partir de criterios de mrito y con buenas
oportunidades de movilidad, aprendizaje e incentivos selectivos positivos para el
desempeo profesional de su trabajo.
Por ltimo, el grupo de pases compuesto por Panam, El Salvador, Nicaragua, Honduras,
Per, Guatemala, Ecuador, Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia presenta burocracias
con un mnimo de desarrollo y un sistema meritocrtico poco desarrollado, con prevalencia
de politizacin del sistema de funcin pblica y la captura burocrtica por parte de las
elites, con altos niveles de discrecionalidad e inestabilidad, que en alguna medida conspiran
contra una cabal profesionalizacin de la funcin pblica. Sin embargo, estudios
posteriores, como hemos podido apreciar precedentemente, han revelado mejoras en los
resultados de las evaluaciones, bsicamente en Panam, El Salvador, Nicaragua y
Repblica Dominicana.
Esto refleja los esfuerzos de dichos pases por ordenar el gasto y orientarlo en funcin de
objetivos estratgicos, y tambin por establecer las bases de la profesionalizacin del
empleo pblico a travs de variadas modalidades. Para este grupo, Per y Ecuador son
casos tpicos de burocracias administrativas, configuracin esta que, como vemos, es
compartida por pases cuyos niveles de profesionalizacin son ms elevados, como los del
grupo anterior. Lo que s es un elemento comn a este grupo de pases es que en todos
priman los criterios de lealtad poltica o afiliacin partidaria para entrar en el aparato
pblico lo cual nos permite arrojar una hiptesis de trabajo que vinculara el bajo grado de
profesionalizacin de sus servicios civiles con configuraciones burocrticas de tipo
clientelares y/o administrativas, conviviendo en los mismos aparatos pblicos.
En el presente estudio, hemos pasado revista a los retos que enfrentan los Estados
latinoamericanos y sus administraciones pblicas en el siglo XXI. Y en funcin de ello,
hemos tambin abordado la cuestin de la profesionalizacin de la funcin pblica bajo una
doble dimensin: por un lado aquella asociada al deber ser, esto es a partir de los
consensos establecidos por expertos y organismos internacionales y que fueran
consustanciados en una serie de documentos de gran valor terico y emprico respecto de
cul es el comportamiento esperado de cara a profesionalizar los servicios civiles en la
regin. Y por otro lado, dicha cuestin es abordada a partir de una mirada emprica sobre el
estado de situacin y su evolucin en trminos del grado de desarrollo de sus servicios
civiles y sus niveles de profesionalizacin.
38
A continuacin se destacan algunas claves que resultan del anlisis y guios para los
procesos de reforma de los servicios civiles latinoamericanos (Iacoviello y Pulido, 2011).
39
susceptible de cambios, innovaciones, o intervenciones que no necesariamente implican
transformaciones ms o menos radicales del Estado como un todo.
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RESEAS BIOGRFICAS
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