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Historia et ius - ISSN 2279-7416

rivista di storia giuridica dellet medievale e moderna www.historiaetius.eu - 10/2016 - paper 16

Julien Boudon

Bicamrisme ou bicamrismes ?
Essai de typologie des Parlements bicamraux

SOMMAIRE : 1. Bicamrisme et forme de ltat - 2. Bicamrisme et reprsentation - 3. Bicamrisme


et galit entre les chambres - a) Le bicamrisme spcialis - b) Le bicamrisme galitaire - c) Le
bicamrisme symbolique au profit de la chambre basse - d) Le bicamrisme ingalitaire attnu au
profit de la chambre basse - e) Le bicamrisme ingalitaire invers au profit de la chambre haute

Le Parlement est n bicamral en Angleterre, il lest rest aux tats-Unis en 1787,


tandis quil prenait une forme monocamrale en France au dbut de la Rvolution de
1789. On a cependant pour premier sentiment que la plupart des Parlements actuels
sont bicamraux : lItalie, la France, lAllemagne, lEspagne, le Royaume-Uni, les tats-
Unis, le Canada, la Brsil, lArgentine, la Russie, lInde, le Japon, etc. Pourtant, il faut
se mfier des premires impressions. Ainsi, au sein de lUnion europenne, seule une
moiti des tats membres a adopt la forme bicamrale : le Portugal, la Grce, la
Slovaquie, la Hongrie, etc. ont opt pour le monocamrisme. Cette confrontation nous
met sur une piste fconde : plus un tat est vaste, plus il est tent par le bicamrisme ;
plus un tat est de taille modeste, plus il privilgie le monocamrisme. Simplement, il
sagit dune tendance : de grands tats ont pu choisir le monocamrisme ( la vrit, ils
sont peu nombreux et la France brille dun clat isol), tandis que certains petits tats
ont des Parlements bicamraux, que lon pense la Suisse, lAutriche ou la
Belgique. Mais, prcisment, on note que ces pays sont des Fdrations : si la forme
fdrale est trs adapte aux grands pays, elle sert aussi aux petits. Do la conclusion
que lon en tire gnralement : au-del de la superficie des pays concerns, cest la
structure de ltat ou sa forme qui importe. Pour le rsumer dun mot : si un tat
unitaire peut indiffremment se tourner vers le monocamrisme ou vers le
bicamrisme, en revanche une Fdration optera toujours pour le bicamrisme en tant
que la chambre basse reprsente le peuple et la chambre haute les entits fdres.
Cest ici que le bt blesse et cest ce point qui sera examin dans un premier
dveloppement. On sinterrogera ensuite, dans un deuxime temps, sur le lien entre
bicamrisme et reprsentation et on livrera enfin, dans un troisime temps, une analyse
compare des bicamrismes selon lgalit qui rgne ou non entre les deux assembles
parlementaires.

1. Bicamrisme et forme de ltat

Sagissant de la correspondance entre le bicamrisme et la forme de ltat, il faut se


montrer prudent et nuanc. En effet, on doit distinguer deux affirmations qui sont le
plus souvent associes et quil convient au contraire de dissocier. La premire veut que
les Fdrations optent toujours pour le bicamrisme et elle est irrfutable : de par le

Confrence lUniversit Roma Tre, 24 mai 2016, linvitation du Pr Alvazzi del Frate.

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monde, au moins occidental, il ny a pas de Fdrations dont le Parlement ne soit pas


bicamral. La rgle ne connat aucune exception et les exemples cits plus haut sont
difiants : le Brsil, lArgentine, le Mexique, les tats-Unis, le Canada, le Nigria,
lInde, la Russie, mais aussi la Belgique, la Suisse ou lAutriche ont tous un Parlement
bicamral. (En sens inverse, cela ne signifie pas que les tats unitaires choisissent le
monocamrisme : le champ des possibles est beaucoup plus vaste comme le prouve
lexemple de la France.)
La deuxime affirmation porte sur la reprsentation assure par chacune des deux
chambres parlementaires dans une Fdration. La doctrine franaise, unanime, assure
que la chambre basse reprsente le peuple et que la chambre haute reprsente les tats
fdrs, quils sappellent Lnder, cantons, provinces ou States. Voil une corrlation
contestable car la rgle nest pas irrfutable : elle se vrifie dans certaines Fdrations,
pas dans toutes. Dabord, il faudrait sinterroger sur la reprsentation du peuple dans la
chambre basse, une vulgate qui nest dailleurs pas propre aux Fdrations : en France
aussi, on affirme que lAssemble nationale ou que la Chambre des dputs reprsente
le peuple (ou la nation), tandis que le Snat reprsente les collectivits territoriales,
selon les termes de la Constitution de 1958 ; en Italie, chaque parlementaire reprsente
lensemble de la nation (article 67 de la Constitution de 1947). Je ne crois pas la
reprsentation du peuple parce que je ne crois pas lexistence dun peuple, sauf le
confondre avec les lecteurs. Le peuple est ce que jai appel ailleurs une hypostase
dangereuse1 en tant quil na pas de consistance certaine ou vidente : est-il synonyme
de population ? comprend-il les trangers ou se rsume-t-il aux seuls nationaux ?
concide-t-il avec les citoyens ou avec les lecteurs ou encore aux lecteurs qui se
rendent aux urnes ? Bref, pour paraphraser Gaston Jze, je nai jamais djeun avec le
peuple, je ne sais qui est peuple (les Jacobins, eux, savaient), rebours de nos hommes
politiques qui parlent lenvi des classes populaires pour dsigner les couches les
plus dfavorises de la population. Mais laissons de ct ce dbat qui nest pas propre
aux Fdrations. Ce qui me proccupe ici est le rle particulier jou par les chambres
hautes dans une Fdration : elles reprsenteraient les entits fdres.
La chose est fausse, bien quelle soit spontanment plaisante. Un tel lien semble
logique en apparence, ds lors que le fdralisme implique le bicamrisme : une
Fdration reposant sur larticulation de deux ordres juridiques, superposant un niveau
fdral et des niveaux fdrs, il tomberait sous le sens que la chambre haute sert de
relais institutionnel aux tats fdrs, quelle leur permet dtre associs aux affaires
fdrales, conformment au double principe dautonomie et de participation dgag
par Georges Scelle. Et pourtant il nen va pas ainsi dans toutes les Fdrations : il
suffit dopposer lAllemagne et les tats-Unis. La conception du Bundesrat et du Snat
est trs diffrente, de sorte que si le Bundesrat est effectivement la chambre des
Lnder, on ne saurait soutenir que le Snat est la chambre des States. Plusieurs indices le
prouvent.
Dabord, en ce qui concerne la dsignation des membres de la chambre haute : les
snateurs amricains taient lorigine dsigns par les lgislatures des tats ; depuis le
XVIIe amendement de 1913, ils sont lus directement par les lecteurs, raison de
deux par tat (les membres du Snat sont rpartis en trois classes, de sorte que les

1 J. Boudon, Manuel de droit constitutionnel, tome 1, Paris 2015, p. 60-61.

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snateurs dun mme tat appartiennent deux classes diffrentes, et ils sont lus
statewide). Mais la modification opre en 1913 est assez indiffrente notre objet :
lessentiel est que les snateurs fdraux envoys Washington D.C. ntaient pas
membres de la lgislature ou pas membres de lexcutif de ltat. Le contraste est
grand avec le Bundesrat allemand : ses membres ne sont pas lus spcialement, ce sont
des ministres qui appartiennent au gouvernement de chaque Land selon une rgle
semi-proportionnelle (en fonction de leur population, les Lnder ont droit trois,
quatre, cinq ou six siges). Les membres du Bundesrat sont donc des dlgus de leur
Land dorigine ou plutt du gouvernement de leur Land et ils relaient au niveau fdral
les revendications de leur Land ou du gouvernement de ce dernier. Le plus souvent, le
ministre-prsident du Land est accompagn de poids lourds du gouvernement : le
ministre des finances, le ministre de la justice, etc.
Ensuite, en ce qui concerne lexercice du droit de vote dans les chambres, il est
troublant de remarquer que les snateurs amricains exercent un mandat reprsentatif
(ils sexpriment en leur me et conscience) et quils ne votent pas ncessairement dans
le mme sens, surtout si les deux snateurs de ltat sont de partis politiques
concurrents (en pratique, lun est dmocrate et lautre est rpublicain). En revanche, au
Bundesrat, les dlgus dun mme Land sont tenus par un mandat impratif, cest--
dire quils votent conformment aux instructions arrtes par le gouvernement du
Land et de manire solidaire : les dlgus de la Basse-Saxe ou de la Bavire votent en
bloc car ils reprsentent les options politiques de leur gouvernement et non eux-
mmes (ou le peuple ou la volont gnrale).
La conclusion est donc nette : aux tats-Unis, le Snat nest pas la chambre des
tats, tandis quen Allemagne le Bundesrat est bien la chambre des Lnder. La
disposition de la Constitution amricaine selon laquelle chaque tat, quelle que soit sa
population, sa richesse ou sa superficie, dsigne deux snateurs (rgle intangible, sauf
accord des tats, en vertu de larticle V) ne doit pas faire illusion : les intrts des tats
sont reprsents au Snat fdral, pas tant les tats en tant que tels. Cest linverse en
Allemagne : les Lnder sont directement et franchement reprsents au Bundesrat
comme le soulignent les dispositions relatives la dsignation de ses membres ou
leur mode de votation. Autrement dit, si le bicamrisme est la consquence ncessaire
du fdralisme, la chambre haute nest pas toujours la chambres des entits fdres.

2. Bicamrisme et reprsentation

Le lien entre bicamrisme et fdralisme confronte la question pineuse de la


reprsentation : que reprsente la chambre haute dans une Fdration ? On peut
largir la perspective et se demander, au-del des Fdrations, ce que reprsentent les
chambres hautes dun Parlement bicamral. Autrefois, les choses taient assez
simples : selon le mot de Barnave, en 1791, reprsenter, cest vouloir pour la
nation . Or comme la loi est lexpression de la volont gnrale, au terme de larticle 6
de la Dclaration des droits de 1789, reprsenter, cest lgifrer. Tout organe de ltat
qui participe, dune manire ou dune autre, la lgislation est considr comme un
reprsentant et cest pour cela que le Roi, dans la Constitution de 1791, tait qualifi de
reprsentant en tant quil jouissait du droit de veto. Dans le mme sens, il ny avait
aucun doute sur la qualit de reprsentant du Snat de la IIIe Rpublique franaise bien

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quil contnt 75 snateurs inamovibles, dsigns par lAssemble de Bordeaux lue en


1871, puis par le Snat lui-mme et non par les lecteurs de manire directe ou
indirecte.
On comprend donc que la qualit de reprsentant est alors fonctionnelle : est
reprsentant celui qui lgifre, quel que soit son mode de dsignation. Une rupture se
produit la fin du XIXe sicle avec lavnement du suffrage universel et un repre
commode pour la France est larticle de Lon Duguit paru la Revue politique et
parlementaire en 1895 intitul Llection des snateurs . Dsormais, la qualit de
reprsentant est beaucoup plus attache au mode de dsignation qu la fonction
lgislative exerce : est reprsentant celui qui est lu et mieux encore celui qui est lu
au suffrage universel direct. Do laffirmation de larticle 24 de la Constitution
franaise de 1958 selon lequel le Snat reprsente les collectivits territoriales. En effet,
le mode de scrutin pour le Snat est le suffrage universel indirect o le collge lectoral
(dans chaque dpartement) est compos 95 % de conseillers et dlgus
communaux, le reste des grands lecteurs rassemblant pour lessentiel des conseillers
rgionaux, des conseillers dpartementaux, bref des membres lus des collectivits
territoriales. Il y a donc une association troite entre la dvolution du pouvoir et la
reprsentation assure par tel organe de ltat, en loccurrence par telle chambre.
Simplement, les deux acceptions de la reprsentation parlementaire coexistent et
larticle 24 de la Constitution de 1958 est partiellement mensonger. Aujourdhui
encore, le Snat reprsente la nation parce quil lgifre. Le Snat est
fondamentalement une assemble parlementaire, cest--dire un lgislateur, et ce titre
il reprsente la nation tout comme lAssemble pourtant dite nationale. Une telle
analyse suscite bien sr de grands chos en Italie au moment o le gouvernement de
Matteo Renzi veut transformer de fond en comble le bicamrisme : au fond, ce qui est
en jeu est bien la qualit reprsentative du Snat italien puisque chaque membre du
Parlement reprsente la nation en vertu de lactuel article 67 de la Constitution de
1947. Cependant, pour en revenir la France, que le Snat soit dit reprsentant des
collectivits territoriales nest pas sans consquences sur le plan juridique et
lobservateur doit en convenir. Ainsi, aux termes de larticle 39 de la Constitution de
1958, le Snat jouit dune priorit en ce qui concerne les projets de loi qui concernent
lorganisation des collectivits territoriales : un Gouvernement qui loublierait verrait
son projet de loi impitoyablement censur par le Conseil constitutionnel (sil est saisi).
Ce fut le cas en 2011 : le projet de loi relatif la rpartition des conseillers territoriaux
par dpartements et rgions a t dclar inconstitutionnel par la dcision n 2011-
632 DC du 23 juin 2011 parce quil avait t introduit lAssemble nationale et non
au Snat. Dans le mme sens, selon larticle 46 de la Constitution, si la plupart des lois
organiques qui viennent complter la Constitution peuvent tre votes par la seule
Assemble nationale en dernier ressort, une catgorie de lois organiques y chappe et
doit tre adopte en termes conformes par les deux assembles : celles qui concernent
le Snat. Ici, le bicamrisme est parfaitement galitaire, comme il lest en matire de
rvision constitutionnelle (l aussi, on pense la rforme en cours en Italie). Il y a deux
ans, lors de la discussion de la loi organique limitant le cumul des mandats (interdisant
le cumul dun mandat de parlementaire et dune fonction excutive locale),
lAssemble nationale a utilis son pouvoir du dernier mot. Le Snat y tait hostile et
affirmait que la loi organique exigeait laccord des deux chambres ds lors que lon

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interdisait aux snateurs, qui reprsentent les collectivits territoriales, dtre aussi
maires ou prsidents dune collectivit locale. Le Conseil constitutionnel, qui est
obligatoirement saisi des lois organiques, a contredit les snateurs et a estim que la loi
organique tait commune aux dputs et aux snateurs (dcision n 2014-689 DC du
13 fvrier 2014).
Quoi quil en soit, il faut conclure quaujourdhui le Snat franais reprsente la
fois la nation et les collectivits territoriales, cest--dire son organisation
administrative dcentralise. On prend en compte llection plus que la fonction et on
glisse ce faisant de la reprsentation la reprsentativit (le parlementaire nest pas tant
le reprsentant de la nation quil nest reprsentatif de ses lecteurs).

3. Bicamrisme et galit entre les chambres

De prime abord, on pourrait croire quil y a trois modles possibles : lgalit entre
les deux assembles, lingalit au profit de la chambre basse et lingalit au profit de
la chambre haute. Pourtant, il faut ajouter deux sries de considrations : dune part le
bicamrisme est parfois spcialis, dautre part lingalit est susceptible de degrs et
certes il ny a pas de comparaison possible entre le bicamrisme ingalitaire de la
IVe Rpublique franaise et le bicamrisme ingalitaire de la Rpublique qui lui a
succd en 1958.
Pour lheure, on peut identifier cinq types de bicamrisme, en esprant ne pas en
discerner dautres parce quune typologie efficace doit comprendre une poigne de
types ou de classes, faute de quoi elle perdrait de son utilit.

a) Le bicamrisme spcialis

Dans ce type de bicamrisme, lgalit ou lquilibre entre les chambres est difficile
discerner parce que les chambres ne collaborent pas ou du moins elles ne travaillent
pas ensemble : elles se succdent dans laccomplissement de leurs tches. La meilleur
illustration de ce type de bicamrisme rside dans la Constitution franaise de lan III
ou 1795 (on pourrait ajouter la Constitution consulaire de lan VIII ou 1799). Le
Parlement tait compos du Conseil des Cinq-Cents et du Conseil des Anciens.
Concernant les lois, le Conseil des Cinq-Cents est charg exclusivement de les
proposer (article 76), tandis que le Conseil des Anciens est appel exclusivement
approuver ou rejeter les rsolutions du Conseil des Cinq-Cents (article 86) et il le fait
en bloc, sans distinguer parmi les articles, cest--dire sans apporter damendements
(article 95). Cest linterdiction de toute navette parlementaire, cest--dire de
discussion entre les deux chambres. La loi propose est prendre ou laisser, mais la
deuxime assemble ne saurait isoler quelques dispositions litigieuses, ce qui coupe
court toute tentative dharmonisation entre les deux Conseils. Boissy dAnglas
rsumait ainsi lintention des constituants le 5 messidor an III : Le Conseil des Cinq-
Cents tant compos de membres plus jeunes proposera les dcrets quil croira utiles ;
il sera le pense et, pour ainsi dire, limagination de la rpublique ; le Conseil des
Anciens en sera la raison ; il naura dautre emploi que dexaminer avec sagesse quelles
seront les lois admettre ou les lois rejeter, sans pouvoir en proposer jamais 2.
2 Moniteur, t. 25, p. 99.

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On comprend donc que la fonction lgislative est rigoureusement divise en deux :


quune premire part est lapanage dune chambre, quune seconde est lapanage de
lautre. Linitiative des lois nest pas permise aux deux assembles, le vote dfinitif de la
loi non plus (ce qui tranche avec ce qui se passait en Angleterre ou aux tats-Unis la
mme poque). Les deux chambres se prononcent successivement : elles concourent
au mme acte sans y tre associs, si lon peut dire. Ou encore : elles ne participent pas
ensemble la mme dcision. On en a une autre illustration quant la rvision
constitutionnelle, sauf que la procdure est inverse : le Conseil des Anciens propose
et le Conseil des Cinq-Cents ratifie ou non (articles 336 et 337). Il en va de mme pour
la dsignation des cinq membres du Directoire (article 132) : aux termes de
larticle 133, le Conseil des Cinq-Cents forme une liste dcuple du nombre de
membres et le Conseil des Anciens nomme sur la base de cette liste. Le mcanisme est
dailleurs identique pour les cinq commissaires de la Trsorerie nationale (article 315).
Une seule comptence chappe ce partage des tches : la runion de la Haute Cour
de justice et les actes daccusation qui lui sont prsents seul le Conseil des Cinq-
Cents est ici comptent (articles 267 et 271). Sous cette rserve, on ralise que le
constituant, en 1795, a donn naissance un bicamrisme qui se rvlera atypique sur
la longue priode : les deux chambres assument la mme fonction, mais ne participent
pas au mme stade.

b) Le bicamrisme galitaire

Les exemples abondent de pays o le bicamrisme est presque parfaitement


galitaire, voire parfaitement galitaire. Dans cette dernire catgorie, on peut ranger la
Sude de 1866 1969, avec cette prcision que le bicamrisme ntait pas seulement
galitaire, mais aussi indistinct, ce qui devait dailleurs frayer la voie au
monocamrisme. Larticle 49 de la Constitution disposait : Les chambres ont sur
toutes les questions la mme comptence et la mme autorit . Cela allait trs loin
puisquil ny avait aucune priorit, y compris en matire financire, dans lexamen des
projets de loi : ils taient introduits au mme moment dans les deux Chambres. La
responsabilit du gouvernement pouvait tre engag devant les deux Chambres, la
dissolution frappait indiffremment lune ou lautre3. Nous tenons l lexemple le plus
pur de bicamrisme galitaire. lheure actuelle, on pense lItalie, mais peut-tre
pour peu de temps puisque la rvision de la Constitution sera soumise au rfrendum
le 4 dcembre 2016.
Rappelons que larticle 70 de la Constitution italienne dispose : La fonction
lgislative est exerce collectivement par les deux Chambres . Quant la fonction de
nomination et de contrle des organes excutifs, lgalit est tout aussi patente : le
Prsident de la Rpublique est lu par les deux chambres runis (article 83), il est mis
en accusation par le mme moyen (article 90), tandis que le Gouvernement doit
recevoir la confiance de la Chambre des dputs et du Snat et quil peut tre dmis
la suite dune motion de censure vote par lune ou lautre assemble (article 94). On
ajoutera que la dissolution prononce par le Prsident de la Rpublique peut frapper
indiffremment lune ou lautre des deux assembles (article 88).

3 Nguyen Quoc Vinh, La rforme du Parlement sudois , RDP, 1973, p. 411-413.

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LItalie est alle trs loin dans lgalit entre les Chambres. cet gard, la
IIIe Rpublique franaise en est une forme dgrade. La loi constitutionnelle du
25 fvrier 1875 dispose en son article premier que Le pouvoir lgislatif sexerce par
les deux assembles . Seule diffrence, les lois financires sont prsentes en premier
devant la Chambre des dputs (article 8 de la loi du 24 fvrier). Une loi ne peut
recevoir dexistence que du consentement des deux chambres : en cas de dsaccord
irrductible, la loi restera lettre morte. Le Snat nhsitera pas user de son droit et
ralentir ou paralyser le processus lgislatif. Ainsi la loi sur la retraites des employs
des chemins de fer, adopte par les dputs en 1897, ne lest par le Snat quen 1909.
De mme, la loi sur le repos hebdomadaire, adopt par la chambre basse en 1902,
nest accepte par le Snat quen 1919. Limpt sur le revenu, vot par les dputs en
1909, ne lest quen 1914 au Snat et au prix de concessions de la part des dputs.
Parfois, lhostilit se fait plus franche et le Snat refuse purement et simplement de
voter le texte de la Chambre des dputs. Ainsi en 1876 le projet de loi relatif
lenseignement suprieur ou en 1880 le projet de loi sur le caractre lac de
lenseignement primaire : cest seulement au dbut du XXe sicle que le Snat
embrassera la cause anti-clricale. Les exemples les plus connus sont le vote des
femmes et la reprsentation proportionnelle : la Chambre des dputs accorde le droit
de vote aux femmes en 1919, or jamais le Snat ny consentira, par peur du cur et de
lirruption de masses civiques aux comportements imprvisibles. Quant au mode de
scrutin, le Snat sopposera toute forme de reprsentation proportionnelle jusquen
1919 : il ne cdera cependant que parce le systme de la majorit relative attnue les
effets de la reprsentation proportionnelle.
Par ailleurs, le Prsident de la Rpublique est lu par les deux chambres runies en
Assemble nationale (article 2 de la loi du 25 fvrier) et les ministres sont responsables
devant les chambres (article 6). En mettant en cause la responsabilit politique des
ministres, le Snat capte une comptence indite. Pourtant, rapidement, le Snat va se
montrer audacieux, jouant de son lection au suffrage universel. Il faut dabord tenir
compte des hypothses o le gouvernement dmissionne face au rejet dun texte
auquel il tient : ainsi lamnistie des communards voulue par Dufaure en 1876.
Lhostilit du Snat conduit plus srement la dmission du cabinet lorsque le texte
est financier : les crdits ncessaires lexpdition de Madagascar sont refuss en avril
1896 et contraignent le ministre Bourgeois partir. Deux fois, en 1937 et en 1938,
Lon Blum devra se retirer lorsque le Snat lui refusera les pleins pouvoirs financiers
accords par la Chambre des dputs. Il faut aussi tenir compte des hypothses o le
cabinet pose la question de confiance sur un texte : le prsident du Conseil annonce
lavance quil se retirera si sa volont nest pas exauce le pari est manqu pour
Briand en 1913, Tardieu en 1930, Laval en 1932. Au total, le Snat a renvers neuf
gouvernements.
Les diffrences entre les deux chambres sont de faible ampleur ( une exception
prs sur laquelle on va revenir). On note que la responsabilit politico-criminelle du
Prsident de la Rpublique et des ministres (pour les crimes commis dans lexercice
de leurs fonctions) ressemble au dispositif amricain : la Chambre des dputs accuse,
le Snat juge (article 12 de la loi du 16 juillet). Plus largement, le Snat est rig en cour
politique pour juger les attentats commis contre la sret de ltat (article 9 de la loi du
24 fvrier) ; il faut cependant un dcret du Prsident pris en conseil des ministres

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(article 12 de la loi du 16 juillet). Comme aux tats-Unis, la notion d attentats contre


la sret de ltat est relativement autonome : le Snat ne sarrte pas aux dfinitions
lgales proches donnes par le code pnal et il qualifie d attentat toutes formes de
complots. Ainsi en 1889 lgard de Boulanger et en 1899 envers Droulde. Dans
laffaire Malvy, en 1918, le Snat condamne pour forfaiture : il saffranchit de la lettre
de la Constitution et de lacte daccusation dress par la Chambre des dputs. En
outre, en matire de rvision constitutionnelle, les deux chambres se prononcent
dabord chacune de leur ct, puis se runissent en Assemble nationale (article 8 de la
loi du 25 fvrier) : en Italie, les Chambres ne se runissent pas. Mais il y a une
divergence fondamentale : selon larticle 5 de la loi constitutionnelle du 25 fvrier
1875, la dissolution nest possible qu lendroit de la Chambre des dputs et, de
surcrot, avec le consentement du Snat. On tient l une incongruit qui sexplique
pour des raisons historiques : les monarchistes modrs (orlanistes) nont accept la
Rpublique qu condition quelle soit greve dinstitutions conservatrices,
commencer par un Prsident de la Rpublique lu pour sept ans et un Snat, faisant
face une Chambre des dputs lue au suffrage universel direct dont on redoutait le
rpublicanisme farouche. Seule la chambre basse pouvait donc faire lobjet dune
dissolution prononce par le Prsident de la Rpublique, avec laccord du Snat. Cette
disposition a jou une seule fois mais a eu des consquences redoutables : cest ce
quon appelle la crise du 16 mai 1877.

c) Le bicamrisme symbolique au profit de la chambre basse

Le terme symbolique est fort, peut-tre trop. Ce type de bicamrisme est illustr
par la IVe Rpublique franaise de 1946. Il faut se rappeler le contexte de lpoque : les
socialistes et les communistes, majoritaires dans lAssemble constituante lue en
octobre 1945, dsiraient un Parlement monocamral. Mais lchec du rfrendum du
5 mai 1946 les a incits un compromis : le deuxime projet de Constitution
accouchera dun Parlement bicamral mais au trs net avantage de la chambre basse.
Ds le dpart, le vocabulaire utilis ne laisse pas de prise au doute. La chambre basse
se pare du titre prestigieux dAssemble nationale, celui qui tait rserv la runion
des deux chambres sous la IIIe Rpublique. Seule cette chambre prtend reprsenter la
nation. Le terme Snat est soigneusement cart : la deuxime chambre sera plus
modestement appele Conseil de la Rpublique . Le mot Conseil est lui seul un
programme : depuis le XIXe sicle, il renvoie un rle purement consultatif,
lmission davis, or, on va y revenir, larticle 20 de la Constitution prcise que le
Conseil de la Rpublique se contente de livrer des avis lorsquil est confront des
propositions de loi manes de lAssemble nationale. Deux formules rsument
parfaitement linfodation ou la marginalisation du Conseil de la Rpublique, celle de
larticle 13 et celle de larticle 48. Le premier dispose : LAssemble nationale vote
seule la loi . Le second, aprs avoir indiqu quel type de responsabilit les ministres
encourraient devant lAssemble nationale : Ils ne sont pas responsables devant le
Conseil de la Rpublique .
La responsabilit politique des ministres est le monopole de lAssemble nationale :
seule celle-ci accorde la confiance (article 45) et provoque la dmission du
gouvernement (article 48, celui qui prend soin de souligner que le Conseil de la

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Rpublique est ici incomptent). La responsabilit pnale des ministres, objet du


titre VII, connat le mme sort : la mise en accusation appartient aux dputs, le
jugement la Haute Cour de justice dsigne par lAssemble en son sein (articles 57-
58). Ajoutons que les dputs dsignent une partie des membres du Conseil suprieur
de la magistrature (CSM), tandis que le Conseil de la Rpublique ne joue ici aucun rle
(article 83).
Au sujet de la rvision constitutionnelle, on est tent dcrire que le bicamrisme,
mme le plus ingalitaire, retrouve toujours des couleurs en cette matire. Sagissant
des actes les plus graves et potentiellement les plus dangereux, on multiplierait les
prcautions et les garde-fous : la deuxime chambre viendrait servir de garant ultime.
Cependant, une analyse pousse de larticle 90 de la Constitution de 1946 fait changer
dopinion. Larticle 90 est un des plus mal crits et un des plus obscurs de toutes les
Constitutions franaises. Il semble prescrire la procdure suivante : lAssemble
nationale vote une rsolution la majorit absolue ; un deuxime vote est organis
trois mois plus tard, sauf si le Conseil de la Rpublique a approuv la mme majorit
absolue ; la loi de rvision est discute selon les formes ordinaires ; elle est ratifie par
rfrendum, sauf si lAssemble se prononce la majorit des deux tiers ou sauf si les
deux chambres statuent la majorit des trois cinquimes. Lide gnrale est
identique celle qui vaut pour la procdure lgislative ordinaire : dune part
lassentiment du Conseil de la Rpublique sert dacclrateur et dispense dune
deuxime lecture de la rsolution, dautre part (et cest l que les choses changent un
peu) lassentiment du Conseil de la Rpublique diminue les risques de devoir
recourir un rfrendum pour ratifier la loi de rvision la majorit requise
lAssemble tombe des deux tiers aux trois cinquimes (ce qui inspirera la Constitution
espagnole de 1978). Quant la ratification, on en tire plusieurs enseignements : 1) elle
peut tre donne par la seule Assemble nationale, sans consulter le peuple et sans
obtenir laccord du Conseil de la Rpublique, la condition datteindre la majorit des
deux tiers (ainsi le 7 dcembre 1954) ; 2) elle peut tre donne par le Parlement seul,
la condition que les deux chambres opinent la majorit des trois cinquimes ; 3) elle
rclame un rfrendum positif lorsque lAssemble ne dpasse pas la majorit des deux
tiers ou lorsquune des deux chambres approuve mais sans atteindre la majorit des
trois cinquimes. Le rle du Conseil de la Rpublique est ici un peu renforc, mais il
reste minime : lAssemble nationale peut piloter la procdure du dbut la fin, le
Conseil de la Rpublique ne peut sopposer rien il facilite les choses, il rend le
dbat plus rapide et il oblige organiser un rfrendum dans la seule hypothse o
lAssemble nationale se prononce entre 60 et 66 %.... En de, le rfrendum est
oblig ; au del, lAssemble statue seule.

d) Le bicamrisme ingalitaire attnu au profit de la chambre basse

La France de la Ve Rpublique servira ici de fanal : elle est dans un entre-deux.


Dune part le Snat na rien voir avec le Conseil de Rpublique de la IVe Rpublique.
Dautre part il na rien voir avec le Snat italien ou avec celui de la IIIe Rpublique.
Le bicamrisme ingalitaire attnu dsigne cette configuration o le bicamrisme
donne lavantage la chambre basse, sans que la chambre haute soit crase, comme
ctait le cas en 1946.

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Du ct de la responsabilit gouvernementale, il est annonc sans ambages que le


Premier ministre ne saurait engager la responsabilit du Gouvernement devant la
chambre haute. Tout est dit dans larticle 49 : linitiative du Gouvernement
(article 49, al. 1 et al. 3) ou linitiative des dputs (article 49, al. 2), la responsabilit
est engage devant la seule Assemble nationale. Quil sagisse du programme, dune
dclaration de politique gnrale (article 49, al. 1), dune motion de censure (art. 49,
al. 2) ou dune responsabilit sur un texte (article 49, al. 3), la chambre basse est en
situation de monopole. Que prcise larticle 49, al. 4 ? Que Le Premier Ministre a la
facult de demander au Snat lapprobation dune dclaration de politique gnrale ,
sans quil soit ici question de responsabilit (cest dailleurs pour cela quil y a pas en
lespce dautorisation du Conseil des ministres). Comme sous la IV e Rpublique, la
chambre lue au suffrage universel direct est matresse du destin du Gouvernement :
celui-ci procde uniquement de lAssemble nationale, le Snat na pas les moyens
constitutionnels de contester son existence et de le renvoyer. Nous sommes aux
antipodes de la Rpublique italienne, alors mme que larticle 20 prend soin de
disposer : Il [le Gouvernement] est responsable devant le Parlement dans les
conditions et suivant les procdures prvues aux articles 49 et 50 . Il sagit dune
courtoisie qui, rompant avec la cruaut de la Constitution de 1946, na aucune
consquence juridique : en droit, lexistence du Gouvernement dpend de la chambre
basse et delle seule.
En matire lgislative, les deux chambres semblent places sur un pied dgalit. Le
premier alina de larticle 45 affirme : Tout projet ou proposition de loi est examin
successivement dans les deux assembles du Parlement en vue de ladoption dun texte
identique . Le principe est sans ambigut : comme en Italie, comme aux tats-Unis,
la Constitution norganiserait aucune hirarchie entre les chambres (la priorit nest pas
une hirarchie, mais une rgle procdurale) et une loi ne pourrait entrer en vigueur que
dun commun accord. Do lorganisation de ce quon appelle la navette
parlementaire : le texte fait lobjet dun va-et-vient entre les deux assembles tant quil
na pas t adopt en tous ses articles. La navette peut se poursuivre indfiniment, du
moins sur les points qui suscitent la divergence : en principe, une fois que les deux
Chambres se sont mises daccord, celui-ci est dfinitif. Environ 70 % des lois ont t
adoptes sous la Ve Rpublique lissue dune navette 4.
En cas de dsaccord entre le Snat et lAssemble nationale, persistant aprs la
premire lecture (en cas durgence dclare par le Gouvernement) ou aprs la
deuxime lecture, larticle 45 prvoit la runion dune commission mixte paritaire
(CMP). Elle est facultative : le Premier ministre peut en provoquer une mais aussi,
innovation de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les prsidents des deux
assembles agissant conjointement pour les seules propositions de loi (ils lont fait le
29 septembre 2009 au sujet de la proposition de loi relative aux dtecteurs de fume).
Comme son nom lindique, une commission mixte paritaire rassemble autant de
dputs que de snateurs, sept dun ct, sept de lautre : elle a pour mission
dharmoniser les points de vue discordants entre les deux chambres. Environ 20 % des
lois promulgues sont adoptes aprs la runion dune CMP, laquelle aboutit prs de
deux fois sur trois, mais avec de fortes disparits. Si la commission parvient un texte

4 P. Avril et J. Gicquel, Droit parlementaire, 4e d., Paris 2010, p. 216.

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commun, le Premier ministre a toujours la facult de ne pas transmettre le texte sil ne


lui convient pas (en pratique, il transmet toujours) ; si la commission ny parvient pas
(ou si des amendements ont t adopts contre le vu du Gouvernement), celui-ci
peut demander lAssemble nationale de trancher dfinitivement loccasion
dune lecture dfinitive , aprs lorganisation dune nouvelle lecture devant les
deux chambres (la deuxime ou la troisime, selon les cas) qui permet ventuellement
au Snat dintroduire des amendements que lAssemble pourra reprendre si elle le
souhaite sinon, elle sen tient au texte de la CMP. Il est prcis que lAssemble
nationale peut reprendre soit le texte de la CMP, soit le texte quelle avait vot,
ventuellement amend par le Snat. Environ 12 % des lois depuis 1959 ont t
adoptes par la seule Assemble nationale5.
Le pouvoir du dernier mot remis lAssemble nationale vaut pour toutes les lois,
sauf pour les lois constitutionnelles. En matire de rvision constitutionnelle,
larticle 89 dispose que le projet ou la proposition de rvision doit tre vot par les
deux assembles en termes identiques , et non pas en vue de ladoption dun texte
identique . Le bicamrisme est ici parfaitement galitaire : dans des affaires aussi
capitales que les rvisions apportes la Constitution, il faut sassurer dun consensus,
ce qui passe au moins par laccord de volont entre les deux Chambres (le consensus
est plus exigeant encore lorsque linitiative vient de lexcutif). Toutes les Constitutions
trangres posent un principe identique, quil sagisse de lAllemagne, des tats-Unis
ou de lItalie, etc.
En revanche, les autres lois, commencer par les lois organiques, les lois de
finances et les lois de financement de la Scurit sociale, sont adoptes sur le modle
de larticle 45, cest--dire quon leur applique la procdure lgislative ordinaire.
Comme lindique le troisime alina de larticle 46, relatif aux lois organiques, la
procdure de larticle 45 est applicable . Cependant, ce troisime alina ajoute quune
loi organique ne peut tre adopte par lAssemble nationale en dernier ressort en
cas de dsaccord donc qu la majorit absolue des dputs. Voil une prcision
remarquable : la matire organique est mi-chemin de la Constitution et de la loi
ordinaire ; on dit quune loi organique est matriellement constitutionnelle mais
formellement lgislative, cest--dire quelle complte la Constitution (qui prvoit son
intervention) mais quelle reste pourtant une loi, notamment pour ce qui concerne sa
procdure dadoption. Celle-ci est amnage : la loi organique est une loi spciale.
Cest pourquoi un dlai doit tre respect entre le dpt de la loi organique et sa
discussion (quinze jours) ; cest pourquoi la majorit est renforce lorsque lAssemble
nationale tranche seule ; cest pourquoi le texte doit tre adopt en termes identiques
par les deux chambres quand il concerne le Snat ; cest pourquoi le contrle de
constitutionnalit est ici obligatoire. On veut assurer une protection suprieure pour
viter que la Constitution ne soit travestie sous couvert dune loi organique : on
prvient toute adoption prcipite dans la chaleur dun premier mouvement (exigence
du dlai), on sassure que le bicamrisme nest pas remis en cause dans son principe
(exigence dune majorit renforce et restauration dun bicamrisme galitaire quand le
Snat est en cause), on impose un contrle obligatoire de constitutionnalit.

5 P. Avril et J. Gicquel, Droit parlementaire, op. cit., p. 220-223.

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e) Le bicamrisme ingalitaire invers au profit de la chambre haute

Les tats-Unis prsentent le modle le plus ancien parmi les Constitutions crites ;
il remonte 1787. Lgalit apparente entre les deux chambres a t le fruit dun
compromis entre les Fdralistes et les Antifdralistes, les premiers voulant une
Fdration forte, les seconds une Fdration plus lche, i.e. plus respectueuse de
lautonomie des tats fdrs. La centralisation a t accepte en change dun
certain nombre de concessions, parmi lesquelles un Snat puissant. Or, on la dit, les
tats fdrs dsignaient chacun deux snateurs : les petits tats avaient donc
lassurance de ne pas tre crass au sein de la chambre haute et que leurs intrts
seraient dfendus avec efficacit. Pour que cette victoire des tats fdrs ne ft pas
un trompe-lil, il fallait nanmoins que cette deuxime chambre dispost de
comptences au moins semblables la premire. Semblables ne signifie pas
identiques . On sen aperoit la lecture de la Constitution amricaine, mais dans un
sens favorable au Snat cest pour cela que ce bicamrisme est dit ingalitaire
invers .
Les privilges propres chacune des chambres donnent en effet lavantage au
Snat sur la Chambre des reprsentants. Celle-ci a certes la priorit pour les lois
dordre financier ; elle est habilite choisir le Prsident des tats-Unis toutes les fois
que le collge lectoral ne parvient pas atteindre la majorit absolue (on sait que
llection prsidentielle amricaine est indirecte et que les citoyens dsignent, dans le
cadre des tats, des grands lecteurs qui forment le collge lectoral). Mais le
mcanisme na presque jamais jou (deux fois au XIXe sicle). Par ailleurs, en matire
lgislative, les deux assembles sont strictement galitaires : un projet de loi un bill
doit toujours obtenir laccord de lune et de lautre chambres. Il ny a aucune exception
(cela vaut aussi pour les amendements constitutionnels) : do limportance des
discussions dharmonisation entre les deux chambres, surtout quand elles sont de
couleurs politiques diffrentes. Le risque est celui de la paralysie lgislative,
abondamment dcri par les contempteurs amricains des checks and balances. Par
ailleurs, si la Chambre des reprsentants dsigne ventuellement le Prsident
amricain, le Snat joue le mme rle pour le Vice-prsident : l aussi, le mcanisme a
peu jou (une fois au XIXe sicle). Quant la responsabilit du Prsident, du Vice-
prsident et de tous les fonctionnaires publics fdraux, la procdure dimpeachment
associe les deux chambres : la Chambre des reprsentants se prononce sur la mise en
accusation (limpeachment proprement dit) et le Snat sur le jugement. Autrement dit,
nul ne peut tre destitu si lune des deux chambres sy oppose.
Si lon sarrtait l, on pourrait conclure que le bicamrisme amricain est galitaire
et presque strictement galitaire. On oublierait cependant une disposition essentielle de
la Constitution de 1787 : aux termes de larticle II, section 2, clause 2, le consentement
du Snat est rclam pour la ratification des traits internationaux et pour
lapprobation des nominations aux emplois publics. Le texte utilise la formule : avec
lavis et le consentement du Snat . Il sagit donc dune facult dempcher ou dun
pouvoir de veto : sans se substituer au Prsident, le Snat a la facult de contrarier la
signature des conventions internationales et dinterdire la nomination des
fonctionnaires les plus prestigieux, commencer par les chefs des dpartements, les
ambassadeurs ou les juges la Cour suprme. Les actes en question sont la fois

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importants et frquents : cest dire le poids du Snat. Ainsi, en 1919, le Snat sest
oppos la ratification du trait de Versailles, pourtant luvre du Prsident Wilson.
La consquence fut catastrophique : la SDN formait un chapitre du trait, de sorte que
les tats-Unis nont pas adhr celle-ci, ce qui la considrablement affaiblie et la
empche de jouer un rle pacificateur dans lentre-deux-guerres. Plus rcemment, en
1999, le Snat a refus le trait dinterdiction des essais nuclaires conclu par le
Prsident Clinton. Plus important encore, le Snat est le matre de toutes les
nominations effectues par le Prsident amricain : celui-ci propose un nom et, pour
les postes les plus exposs, le Snat scrute le pass et la carrire du candidat. En 1987,
le Snat a refus la nomination la Cour suprme du juge Bork ; en 1989, il a repouss
le nom de J. Tower comme secrtaire la Dfense. Tous les deux ans, le Snat est
amen examiner 4 000 emplois civils et 65 000 emplois militaires.
Si on prend du recul, on saperoit que le bicamrisme spcialis et que le
bicamrisme ingalitaire au profit de la chambre haute sont des formes de
bicamrisme archaques et qui sont restes rares. On peut galement affirmer que
lgalit entre les deux chambres est peu frquente et noter que le modle italien a
rejoint celui de la IIIe Rpublique franaise. Bref, lhypothse la plus commune est le
bicamrisme ingalitaire au profit de la chambre basse : toute la question est de savoir
si cette galit est plus ou moins marque. De ce point de vue, le nouveau
bicamrisme italien irait trs loin dans le dsquilibre et ressemblerait la IV e
Rpublique franaise plus qu la Ve Rpublique.

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