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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA QUMICA E DE PETRLEO
CURSO DE ENGENHARIA DE PETRLEO

JSSICA PIRES RAMALHO

REGULAO AMBIENTAL NA INDSTRIA DO PETRLEO:

UMA ANLISE COMPARATIVA ENTRE O BRASIL, OS EUA E A NORUEGA

Niteri,RJ
2016
JSSICA PIRES RAMALHO

REGULAO AMBIENTAL NA INDSTRIA DO PETRLEO:

UMA ANLISE COMPARATIVA ENTRE O BRASIL, OS EUA E A NORUEGA

Trabalho de Concluso de Curso


apresentado ao Curso de Engenharia
de Petrleo da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial
para a obteno do grau de Bacharel
em Engenharia de Petrleo.

Orientador:
Prof. Dr. Geraldo de Souza Ferreira

Niteri, RJ
2016
JSSICA PIRES RAMALHO

REGULAO AMBIENTAL NA INDSTRIA DO PETRLEO:

UMA ANLISE COMPARATIVA ENTRE O BRASIL, OS EUA E A NORUEGA

Trabalho de Concluso de Curso


apresentado ao Curso de Engenharia
de Petrleo da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial
para a obteno do grau de Bacharel
em Engenharia de Petrleo.

Aprovado em 14 de Julho de 2016.

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________
Prof. Dr. Geraldo de Souza Ferreira - UFF
Orientador

_______________________________________
Prof. Dr. Albino Lopes dAlmeida - UFF

_______________________________________
Prof. Dr. Joo Crissthomo de Queiroz Neto - UFF

Niteri, RJ
2016
AGRADECIMENTOS

Agradeo ao Uno.
A toda minha famlia.
Em especial ao meu pai Cludio e minha me Mrcia, por serem os melhores pais
do mundo.
A minha tia Cludia por ser minha segunda melhor me do mundo.
A minha irm Vanessa por me aturar.
Aos meus amigos Lucas, Rebecca, Babi, Joana, Juliana, Ray, Gustavo pela
parceria.
Ao meu orientador, Prof. Geraldo, por seus ensinamentos e boa vontade.
Aos meus Senseis pelo conhecimento repassado.
Agradeo ao Verso.
RESUMO

de conhecimento geral o grande impacto que as atividade petrolferas


causam no meio ambiente, principalmente no caso de acidentes com propores
catastrficas como o ocorrido no Golfo do Mxico na plataforma Deepwater Horizon.
Com o objetivo de resguardar o meio ambiente e os seres vivos que o integram,
inclusive ns seres humanos, foram desenvolvidos ao longo do tempo diversos
intrumentos legais, como leis, regulamentos e outros. Atravs de tais intrumentos, o
Estado brasileiro exerce um poder central na segurana operacional e preservao
ambiental das atividades de explorao e produo de petrleo. Tendo isso em
vista, o tema do presente trabalho foi escolhido. Visando o aperfeioamento de
procedimentos e maneiras de se abordar a segurana ambiental dentro da indstria
de petrleo, a pesquisa foi realizada. Buscou-se entender o arcabouo regulatrio
existente e a atuao dos rgos envolvidos na proteo do meio ambiente da
indstria de E&P de petrleo no Brasil, nos EUA e na Noruega. A escolha dos
pases se baseou em grandes produtores de leo e gs, que j sejam reconhecidos
internacionalmente como referncia em segurana operacional e preservao do
meio ambiente.

Palavras-chave: Regulao ambiental, Petrleo, Meio Ambiente, Arcabouo


regulatrio.
ABSTRACT

It is well known the great impact that oil activity cause in the environment, especially
in case of accidents with catastrophic proportions as occurred in the Gulf of Mexico
on the Deepwater Horizon. In order to safeguard the environment and living beings
that comprise it, including us humans, have been developed over time various legal
instruments such as laws, regulations and others. Through such instruments, the
Brazilian state has a central power in operational safety and environmental protection
of oil exploration and production activities. With this in view, the subject of this work
was chosen. Aiming at the improvement of procedures and ways of addressing the
environmental safety within the oil industry, the survey was conducted. It was sought
to understand the existing regulatory framework and the activities of agencies
involved in environmental protection of the E & P oil industry in Brazil, the US and
Norway. The choice of countries was based on major producers of oil and gas, which
are already internationally recognized as a reference in operational safety and
environmental preservation.

Key-words: Environmental regulation, Petroleum, Environment, Regulatory


framework.
LISTA DE ABREVIAES

AIA Avaliao de Impacto Ambiental


ANP Agncia Nacional do Petrleo
BIA Bureau of Indian Affairs
BLM Bureau of Land Management
BOEM Bureau of Ocean Energy Management
BSEE Bureau of Safety and Environmental Enforcement
CE Comunidade Europia
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
DHS Department of Homeland Security
DOE Department of Energy
DOI Department of Interior
E&P Explorao e Produo
EA Environmental Assessments
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EIS Environmental Impact Statement
EPA Environmental Protection Agency
EUA Estados Unidos da Amrica
EVA Estudo de Viabilidade Ambiental
FONSI Finding of No Significant Impact
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
KLIF Climate and Pollution Agency
LI Licena de Instalao
LO Licena de Operao
LP Licena Prvia
LPper Licena Prvia para Perfurao
LPpro Licena Prvia para Perfurao
LPS Licena para Pesquisa Ssmica
MEP Ministrio da Energia e do Petrleo
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MMS Minerals Management Service
NCA The Norwegian Coastal Administration
NCS Norwegian Continental Shelf
NEPA National Environmental Policy Act
NOI Notificao de Inteno
NPD Norwegian Petroleum Directorate
OCS Outer Continental Shelf
OCSLA Outer Continental Shelf Lands Act
ONRR Office of Natural Resources Revenue
PCA Projeto de Controle Ambiental
PDO Plano de Desenvolvimento e Operao
PIO Plano para Instalao e Operao
PNMA Poltica Nacional do Meio Ambiente
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PSA Petroleum Safety Authority
RAA Relatrio de Avaliao Ambiental
RCA Relatrio de Controle Ambiental
RIMA Relatrio de Impacto do Meio Ambiente
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SMS Segurana, Meio ambiente e Sade
UK Reino Unido
UNCHE Conferncia das Naes Unidas para o Ambiente Humano
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
USCG United States Coast Guard
LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Estrutura dos principais rgos envolvidos na regulao da indstria de


E&P no Brasil ............................................................................................................ 38
Figura 2 Resumo esquemtico dos principais passos do licenciamento ambiental
.................................................................................................................................. 46
Figura 3 Resumo esquemtico dos principais passos do licenciamento ambiental
.................................................................................................................................. 47
Figura 4 Resumo esquemtico dos principais passos do licenciamento ambiental
.................................................................................................................................. 47
Figura 5 Estrutura dos principais rgos envolvidos na regulao da indstria de
E&P nos EUA ............................................................................................................ 63
Figura 6 Organizao do setor de petrleo na Noruega ........................................ 75
Figura 7 Estrutura dos principais rgos envolvidos na regulao da indstria de
E&P na Noruega ....................................................................................................... 81
Figura 8 Comparao de regime regulatrio...........................................................91
Figura 9 Comparao de regulao para queima ..................................................94
Figura 10 Comparao de regulao para descomissionamento...........................96
Figura 11 Comparao de regulao para resduos...............................................97
LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Quadro com principais leis brasileiras referentes ao meio ambiente


................................................................................................................................... 31
Quadro 2 Quadro com procedimentos para licenciamento ambiental na indstria de
petrleo...................................................................................................................... 50
Quadro 3 Quadro com legislaes e regulaes para indstria offshore nos EUA
................................................................................................................................... 63
Quadro 4 Quadro com legislaes e regulaes para a indstria offshore na
Noruega .................................................................................................................... 82
Sumrio

1 Apresentao Do Trabalho .......................................................................... 13


1.1 Introduo ....................................................................................................... 13
1.2 Estrutura do Trabalho ..................................................................................... 15

2 Histrico ambiental da Indstria de Petrleo e Gs .................................. 17


2.1 No Mundo ....................................................................................................... 17
2.1.1 Principais Tratados Internacionais .................................................................. 18
2.1.2 Maiores Acordos Regionais ............................................................................ 24
2.1.3 Normas soft law ............................................................................................ 28
2.2 No Brasil ......................................................................................................... 30

3 Arcabouo Regulatrio Ambiental para a Indstria de Petrleo e Gs no


Brasil .............................................................................................................. 38
3.1 O papel da ANP, do IBAMA e da Marinha do Brasil ....................................... 38
3.2 O papel do Estado .......................................................................................... 39
3.3 Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA).................................................. 39
3.3.1 SISNAMA........................................................................................................ 40
3.3.2 CONAMA ........................................................................................................ 42
3.3.3 IBAMA............................................................................................................. 43
3.4 O Licenciamento Ambiental ............................................................................ 44
3.5 Fiscalizao e Penalidades ............................................................................ 52

4 Regulaes Ambientais Internacionais para a Indstria de Petrleo e


Gs ................................................................................................................. 55
4.1 Estados Unidos da Amrica (EUA) ................................................................. 55
4.1.1 Entidades Reguladoras................................................................................... 55
4.1.2 Regulaes ..................................................................................................... 63
4.2 Noruega .......................................................................................................... 73
4.2.1 Entidades Reguladoras................................................................................... 73
4.2.2 Regulaes ..................................................................................................... 81

5 Pontos especficos do Arcabouo Regulatrio Ambiental para a indstria


de leo e gs ................................................................................................. 90
5.1 Regime Regulatrio ........................................................................................ 90
5.2 Queimas e ventilaes de gs ........................................................................ 91
5.3 Descomissionamento...................................................................................... 94
5.4 Resduos......................................................................................................... 96

6 Concluso ..................................................................................................... 98
xii
1 Apresentao Do Trabalho

1.1 Introduo

O petrleo e o gs so, atualmente, as principais fontes de energia primria


do mundo. Segundo a International Energy Agency, em sua ltima anlise estatstica
realizada em 2015, representam 52,5% de toda oferta de energia primria no
mundo. No Brasil, segundo a Empresa de Pesquisa Energtica, representam 52,9%.

Nas ltimas duas dcadas, a indstria offshore tornou-se cada vez mais
importante como fonte de produo mundial de petrleo, e ainda mais importante no
Brasil com a descoberta do pr-sal.1 O potencial econmico de tais descobertas
atraem a ateno do governo para descobrir campos novos.

Apesar dos potenciais benefcios econmicos, uma variedade de impactos


ambientais est associado s atividades de explorao e produo offshore de
petrleo e gs, em particular, a poluio marinha. Tais impactos ambientais tm
atrado ateno significativa, levando muitos governos a pr em prtica medidas
regulatrias rigorosas. Por razes polticas, econmicas e, mais importante, pela
proteo ambiental, de consenso geral que esta forma de atividade deve ser
estritamente controlada.2

Da literatura, possvel distinguir trs formas de poluio provenientes das


atividades de explorao e produo (E&P) offshore. A primeira forma, a poluio
intencional, menos comum porque qualquer perda de hidrocarbonetos contraria
interesses comerciais. A segunda, a poluio acidental, deriva de blow-outs3,
rupturas de tubulaes, derrames de petroleiros e colises quando os navios esto

1 Petrobras. Pr-sal. Disponvel em: <http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/areas-de-atuacao/


exploracao -e-producao-de-petroleo-e-gas/pre-sal/> Acesso em 01 de julho de 2016.
2 Gao, Z. Environmental Regulation of Oil and Gas. Londres: Editora Kluwer Law International Ltd, 1998. Pag. 93.

3 Fluxo descontrolado de fluidos de formao de um poo. Schlumberger Oilfield Glossary. Disponvel em:

<http://www.glossary.oilfield.slb.com/en/Terms/b/blowout.aspx> Acesso em 01 de julho de 2016.


13
ancorando nas plataformas. Esta forma de poluio pode ter impactos significativos
sobre o meio ambiente e a indstria de petrleo e gs. Finalmente, h a poluio
operacional, que surge como resultado do funcionamento normal das instalaes
offshore. Embora esta seja uma questo relativamente recente, est atraindo
crescente ateno por parte dos governos, da indstria, de ativistas ambientais e
cada vez mais do pblico em geral em muitas partes do mundo.4

Tais tipos de poluio provam que a extrao de hidrocarbonetos uma


atividade inerentemente perigosa, e apresenta riscos potenciais gravssimos para o
meio ambiente em geral, como j foi observado em incidentes anteriores no mundo
e no Brasil. Dentre os mais conhecidos, a exploso da plataforma Deepwater
Horizon nos Estados Unidos da Amrica (EUA) em 2010, e o derramento de petrleo
na Baa de Guanabara em 2000.

Tais fatos justificam assim, todas as medidas cabveis para restrio e


regulao ambiental das atividades desta indstria, com destaque para o principal
instrumento ambiental atual, a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). Em geral, uma
AIA necessria antes de iniciar qualquer atividade petrolfera em uma rea
localizada na plataforma continental e compreende uma anlise das caractersticas
geolgicas, geogrficas, sociais e biolgicas da rea. O foco avaliar os provveis
impactos que uma atividade de petrleo e gs pode causar tanto para o meio
ambiente local quanto para as comunidades costeiras que dependem da regio para
viverem. Alm disso, as avaliaes de impacto ambiental so amplamente
envolvidas com a gesto de riscos e precaues de emergncia em caso de um
eventual acidente.

Com isso em vista, o presente trabalho buscou abordar tais medidas


regulatrias, principalmente as voltadas para atividades offshore do Brasil, dos EUA
e da Noruega. O objetivo principal foi identificar semelhanas e diferenas na
abordagem de seus arcabouos regulatrios e analisar como as diferentes

4Gao, Z. Environmental Regulation of Oil and Gas. Londres: Editora Kluwer Law International Ltd, 1998, pag. 93
e 94.
14
jurisdies conduzem essas avaliaes de impacto ambiental, para possveis
modificaes futuras e aperfeioamentos para o Brasil.

Como justificativa para a escolha dos pases a serem comparados com o


Brasil, a Noruega foi selecionada por ser um pas de primeiro mundo, com viso
ambiental e de futuro superior a diversos outros pases e por possuir significativa
produo de petrleo e gs. Os EUA foi escolhido por ter sido utilizado em certos
aspectos como base para a construo da regulao relativa produo de petrleo
e gs no Brasil e por sua vasta experincia na produo e regulao de atividades
petrolferas.

1.2 Estrutura do Trabalho

Para melhor compreenso do trabalho, sua organizao ocorre da seguinte


maneira:

O primeiro captulo se divide em uma introduo, postulando a motivao do


trabalho, seus objetivos, e uma sucinta apresentao da estrutura qual foi
utilizada.

O segundo captulo teve como objeto de estudo inicial o panorama de como


comeou e com o tempo foi modificada e aperfeioada a preocupao com o meio
ambiente na indstria de petrleo. Primeiramente apresentado a evoluo no
pensamento da indstria e da populao no mundo e aps, feito o mesmo para o
Brasil.

No terceiro captulo so apresentadas as principais medidas regulatrias e


rgos envolvidos na restrio da indstria do petrleo quanto a questo ambiental
no Brasil.

No quarto captulo feito o mesmo, porm para os EUA e para a Noruega,


com objetivo de comparao.

15
No quinto captulo feita uma sucinta comparao entre pontos especficos
das regulaes que no foram abordados anteriormente nos outros captulos.

No sexto e ltimo captulo feita uma anlise conclusiva sobre as principais


diferenas encontradas nos quadros regulatrios dos pases analisados, visando a
melhora da atual conjuntura ambiental no Brasil e possveis futuras discusses a
cerca do assunto.

16
2 Histrico Ambiental da Indstria de Petrleo e Gs

O captulo apresenta a evoluo ao longo das ltimas dcadas da


compreenso ambiental na indstria petrolfera no Brasil e no mundo, resultando nas
atuais polticas ambientais dos mesmos. O estudo relevante para melhor
entendimento do momento e contexto em que as regulaes ambientais na indstria
petrolfera foram criadas.

2.1 No Mundo

O sculo XX representa um pice do desenvolvimento humano em diversas


questes. No setor de recursos naturais, o estabelecimento da indstria petrolfera
moderna com certeza foi um marco de sucesso para nossa gerao. Outra evoluo
significante durante esse perodo foi quanto mudana ambiental global, iniciada na
Amrica do Norte e Europa Ocidental no final dos anos 60 e comeo dos anos 70,
que gradualmente atingiu outras partes do mundo nos anos 80. O direito ambiental
internacional muito recente, e no seu comeo era muito limitado em extenso e
profundidade. Poucas tentativas, se ocorreram, foram feitas para se desenvolver
normas legais ambientais focadas nas atividades de leo e gs, talvez devido ao
fato da indstria ainda no ser fator crucial para o desenvolvimento econmico, e
tambm pela falta de conscincia ambiental naquela poca. A partir da metade do
sculo, tem ocorrido um aumento de normas legais que afetam as operaes de
leo e gs.

O quadro jurdico para regulao ambiental de transaes petrolferas uma


combinao de direito internacional e legislao nacional, sendo o primeiro com
alguns elementos e o segundo o componente dominante do sistema. Para melhor
compreenso do assunto, ser dividido na jurisdio a nvel internacional e nacional.

17
O direito ambiental relevante para indstria do petrleo pode ser classificado
em trs principais categorias de acordo com sua origem e natureza: tratados
internacionais, acordos regionais e normas soft law5.

2.1.1 Principais Tratados Internacionais

Sero discutidos brevemente os principais tratados internacionais relevantes


para a indstria de leo e gs.

2.1.1.1 Convenes de Genebra em 1958

Um bom ponto para comear a revisar as leis internacionais contemporneas


em relao s operaes de leo e gs so as Convenes de Genebra em 1958,
ou mais precisamente, a Conveno sobre a Plataforma Continental e a Conveno
sobre Alto Mar.

A Conveno sobre a Plataforma Continental de 1958 inclui um nmero de


disposies relacionadas preveno da poluio marinha devido explorao
offshore6, que:

a) exclui operaes offshore que causam interferncia injustificvel


com outras atividades martimas, incluindo os esforos para conservao;

b) apela aos membros de estado estabelecer zonas de


segurana de 500 metros em volta de todas as plataformas de perfurao;

5 Segundo Valrio de Oliveira Mazzuoli, acerca do significado de soft law. pode-se afirmar que na sua moderna
acepo ela compreende todas as regras cujo valor normativo menos constringente que o das normas jurdicas
tradicionais, seja porque os instrumentos que as abrigam no detm o status de 'norma jurdica', seja porque os
seus dispositivos, ainda que insertos no quadro dos instrumentos vinculantes, no criam obrigaes de direito
positivo aos Estados, ou no criam seno obrigaes pouco constringentes. Mazzuoli, Valrio de Oliveira. Curso
de direito internacional pblico. 4 ed., Editora RT, 2010.
6 Offshore: que se situa ou realizado ao largo da costa.

18
c) exige aos membros de estado adotar todas as medidas
apropriadas para a proteo dos recursos biolgicos do mar contra todos os
agentes nocivos;

d) estabelece que qualquer instalao que for abandonada ou


inutilizada, deve ser totalmente removida.

Essa conveno tambm contm um amplo artigo no qual exige que cada
estado elabore regulamentos para prevenir a poluio dos mares pela descarga de
leo dos oleodutos ou resultantes da explorao e prospeco de petrleo.

A maioria dos estados produtores offshore, incluindo os principais produtores


como os EUA e o Reino Unido (UK), faz parte dessas convenes.

Todas estas disposies permanecem em vigor, exceto para aqueles que


ratificaram a Conveno de 1982 sobre o Direito do Mar, que foi projetada para
substituir as Convenes de 1958 de Genebra e suas implicaes sero tratadas
mais a frente.

2.1.1.2 Conveno sobre Alijamento de Londres em 1972

um importante instrumento ambiental de aplicao global para todas as


reas marinhas que no sejam guas interiores.7 Nos termos da presente
Conveno, alijamento definido como:

a) todo despejo deliberado, no mar, de resduos e outras


substncias efetuado por embarcaes, aeronaves, plataformas ou outras
construes no mar;

b) todo afundamento deliberado, no mar, de embarcaes,


aeronaves, plataformas ou outras construes no mar;

7Do ponto de vista da Lei do Mar, consideram-se guas interiores os mares completamente fechados, os lagos e
os rios, bem como as guas no interior da linha de base do mar territorial. "Texto da Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar - ver Artigo 8"
19
Tambm explicitado que o despejo de resduos ou outras substncias
diretamente derivadas de prospeco, explorao e tratamentos afins dos recursos
minerais do leito do mar, fora da costa, ou com os mesmos relacionadas, no estar
compreendido nas disposies da presente Conveno.

Sendo assim, a Conveno de Londres traz algumas das atividades de


petrleo e gs sob a tutela de sua regulao. Isto inclui a eliminao de instalaes
e estruturas offshore.

Em resposta crescente preocupao internacional acerca do problema de


abandono de instalaes de petrleo, uma reunio especial das partes contratantes
da Conveno de Londres adotou um novo protocolo em 7 de novembro de 1996,
para deixar clara a posio do tratado sobre o problema em questo. A definio de
alijamento na conveno foi atualizada e expandida para incluir explicitamente: todo
abandono ou derrubamento em local de plataformas ou outras construes no mar,
com a nica finalidade de despejo deliberado.8 Esse protocolo de 1996 e sua nova
definio de alijamento produziu um grande efeito na indstria offshore de leo e gs
por sua relevncia direta.

2.1.1.3 MARPOL em 1973/78

Outro ato internacional significante foi o MARPOL9 de 1973, que se destina


indstria naval, mas tem implicaes diretas nas operaes de petrleo offshore.

MARPOL define descarga como sendo o despejo de substncias nocivas


decorrentes diretamente da explorao, explotao e processos offshore associados
a recursos mineirais do fundo do mar.10 Assim, a Conveno exclui sua aplicao e

8
Protocolo relativo Conveno sobre Preveno da Poluio Marinha por Alijamento de Resduos e outras
Matrias, 1972.
9 Protocolo de 1978 relativo Conveno Internacional para a Preveno da Poluio por Navios, 1973.

10 Ibid., Art.2(3).

20
jurisdio sobre a poluio causada por blow-out11, falha estrutural das instalaes
ou acidente no oleoduto.

Ainda, no Anexo I desta conveno, prev que plataformas fixas e flutuantes,


quando engajadas na explorao e produo de recursos do fundo do mar, devem
usar as regras aplicveis a navios de 400 toneladas ou mais.12

O efeito da aplicao dessas regras a proibio da descarga de leo e


misturas de hidrocarbonetos no ambiente marinho, embora com algumas excees
especficas.

2.1.1.4 Conveno sobre Direito do Mar de 1982

A Conveno foi a deliberao da comunidade internacional em um perodo


de mais de duas dcadas.13 Pela primeira vez na histria, essa Conveno global
inclui um captulo separado sobre proteo do ambiente marinho (parte XII), que
especifica em uma maneira compreensiva que os Estados devem tomar medidas
para prevenir, reduzir e controlar a poluio do ambiente marinho, e em particular:

a poluio proveniente de instalaes e dispositivos utilizados na


explorao ou aproveitamento dos recursos naturais do leito do mar
e do seu subsolo, em particular medidas para prevenir acidentes e
enfrentar situaes de emergncia, garantir a segurana das
operaes no mar e regulamentar o projeto, construo,
equipamento, funcionamento e tripulao de tais instalaes ou
dispositivos;14

11 Blowout um fluxo descontrolado de hidrocarbonetos, gs ou gua saindo de um poo de petrleo devido a


alguma falha no seu sistema de controle de presso.
12 Ibid., Reg. 21 do Anexo I.

13 Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, concluda na Jamaica em 1982, entrou em vigor

internacional e para o Brasil em 1994.


14 Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, concluda na Jamaica em 1982, entrou em vigor

internacional e para o Brasil em 1994, Art. 194.3(c).


21
Alm disso, prev que os Estados devem adotar leis e regulamentos no
menos eficazes que as normas internacionais, prticas e procedimentos
recomendados, para lidar com a poluio de atividades offshore; e devem cooperar
com a proteo do ambiente marinho no carter mundial e regional.15

Todas essas disposies so claramente relevantes para as operaes de


petrleo offshore. No entanto, nota-se que a Conveno fornece um quadro
importante para o desenvolvimento jurdico futuro, e no obrigaes operacionais.
Consequentemente, existe a necessidade do desenvolvimento de um conjunto de
regras complementares para as atividades de explorao e produo offshore.

2.1.1.5 Conveno do Clima em 1992

Um dos pactos internacionais mais recentes com alguma significncia na


indstria de leo e gs.16 Essa Conveno foi adotada no contexto internacional da
mudana climtica global causada pela emisso de gases de efeito estufa, onde
fazem parte o consumo de combustveis fsseis, incluindo carvo mineral, o leo e o
gs.

A Conveno tem como objetivo a estabilizao da concentrao desses


gases na atmosfera a um nvel que evite uma interferncia antropognica perigosa
no sistema climtico.17 Para atingir tal objetivo, requerido a todas as partes, o
desenvolvimento de inventrios nacionais de emisso; a formulao e
implementao nacional e regional de programas de medidas de mitigao; todas as
partes que sejam pases desenvolvidos e a comunidade europia so
especificamente obrigados a tomar medidas de maneira que limitem as emisses
dos gases estufas do ano 2000, aos mesmos nveis de 1990.18

15 Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, concluda na Jamaica em 1982, entrou em vigor
internacional e para o Brasil em 1994. Art. 208 (1 e 5).
16 Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, de 1992.

17 Ibid., Art. 2.

18 Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, de 1992. Art. 4 (1 e 2).

22
Com os anos, mais medidas especficas esto sendo adotadas pela
comunidade internacional para implementar as obrigaes do Tratado. A real
aplicao de tais medidas tem inevitavelmente um impacto na produo e no
consumo de petrleo, j que os combustveis fsseis so responsveis pela maior
parte da demanda mundial de energia e so uma causa importante do aquecimento
global.

2.1.1.6 Conveno sobre Biodiversidade 1992

Alm da mudana do clima, outra preocupao da comunidade internacional


sobre a perda da biodiversidade no planeta Terra. Pensando nesta viso que foi
adotada a Conveno sobre Biodiversidade na Conferncia realizada no Rio de
Janeiro conhecida como RIO-92.

Sua relevncia para a indstria bastante evidente, uma vez que suas
operaes de upstream19 iro sempre produzir interferncia com fontes biolgicas
como a terra, a vegetao e florestas, e operaes de downstream20 causam
diversos problemas ambientais como a poluio do ar.

Dentre outras coisas, a Conveno prev que os Estados participantes


identifiquem e monitorem os efeitos de tais processos e atividades que tem ou so
suscetveis a ter impactos adversos significantes na conservao e uso sustentvel
da biodiversidade.21 Todas essas disposies possuem um potencial impacto direto
nas atividades de upstream, uma vez que aplicadas ao nvel nacional.

19 Upstream: resumindo, so as atividades de explorao, perfurao e produo.


20 Downstream refere-se logstica da distribuio e transporte dos produtos da refinaria at os locais de
consumo.
21 Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, de 1992. Arts. 7(c) e 8(a).

23
2.1.2 Maiores Acordos Regionais

Um segundo nvel de elementos do direito internacional o aumento de


acordos ambientais firmados no nvel regional desde aproximadamente a dcada de
1970. Mais uma vez, somente os principais acordos sero brevemente analisados
nos prximos pargrafos.

2.1.2.1 A Conveno de Oslo de 1972

Foi um acordo regional cobrindo somente o Atlntico Nordeste, o Mar do


Norte e partes do Oceano rtico.22

A Conveno estipulou que resduos volumosos, que podem apresentar um


srio obstculo para a pesca e navegao, devem ser despejados a profundidades
no menores que 2000 metros e a distncias de no mnimo 150 milhas nuticas da
costa; e probe o despejo de certos materiais listados provenientes de navios e
aeronaves, incluindo plataformas fixas ou flutuantes.23

As partes contratantes permaneceram dividas sobre se o tratado abrangia o


despejo das prprias plataformas, mas o debate se tornou obsoleto porque a
Conveno foi suplantada por um novo tratado.

2.1.2.2 Conveno OSPAR de 1992

A fim de evitar ambigidades e atualizar as disposies j existentes, as


Comisses de Oslo e de Paris, realizaram em 1992 a Conveno OSPAR,24 que foi
projetada para consolidar as convenes regionais anteriores, e complementar

22
Conveno de Oslo para a Preveno de Poluio Marinha por Alijamentos provenientes de Navios e
Aeronaves, 1972.
23 Ibid., Art 4 (a & b) do Anexo II e 19(2).

24 Conveno para a Proteo do Meio Marinho do Atlntico Nordeste, 1992.

24
tratados multilaterais como a Conveno de Genebra de 1958 e a Conveno de
Londres de 1972.

Ao que interessa para as operaes offshore de leo e gs, a conveno


probe o despejo de resduos e outros materiais provenientes de instalaes
offshore; descarga ou emisso provenientes de instalaes offshore no esto
includas na proibio, mas esto estritamente sujeitas autorizao, regulao e
monitoramento.25

A Conveno faz nfase no descarte de instalaes atravs da disposio:

1. Nenhuma instalao ou oleoduto offshore que esteja em desuso


poder ser despejado e nenhuma instalao offshore em desuso, seja partes
ou a mesma integralmente, poder ser deixada no lugar na rea martima
sem a permisso emitida pela autoridade competente da parte contratante em
questo avaliada caso caso.26

A Conveno OSPAR entrou em vigor em 25 de Maro de 1998.

2.1.2.3 Tratado da Carta da Energia de 1994

o primeiro do seu tipo a limitar seu escopo especificamente para o setor de


energia.27 um tratado super-regional tendo em vista que participam toda a Europa
e os membros da Comunidade dos Estados Independentes, mais o Japo e a
Austrlia.

Em sua introduo, o tratado explicitamente reconhece a necessidade cada


vez mais urgente de medidas para proteger o meio ambiente, como a desativao
de instalaes energticas e de eliminao de resduos.28 O artigo ambiental contm
algumas disposies vagas:

25 Conveno para a Proteo do Meio Marinho do Atlntico Nordeste, 1992. Art. 3 do Anexo III.
26 Ibid., Art. 5.
27 Tratado da Carta da Energia, 1996.

28 Tratado da Carta da Energia, 1996. Prembulo.

25
i. Expe trs princpios gerais de desenvolvimento sustentvel,
preveno e o princpio pagador-poluidor para ser observado pelas partes na
implementao de suas obrigaes ambientais;

ii. Define uma obrigao geral sobre as partes contratantes de


esforarem-se para minimizar os impactos ambientais prejudiciais provenientes
de todas as operaes dentro do ciclo energtico;

iii. Prev 11 aes pontuais para os Estados participantes


cumprirem, das quais incluem:

i. integrao ambiental na poltica energtica;


ii. reflexo dos custos ambientais no preo da energia;
iii. harmonizao das normas ambientais;
iv. eficincia energtica e fontes de energia renovveis,
etc.29

Essas disposies, entretanto, no criam compromissos exigveis, e sim


servem como indicadores de boas prticas.

2.1.2.4 Programa de Mares Regionais do PNUMA (Programa das Naes


Unidas para o Meio Ambiente)

Este programa representa outra vertente dos acordos regionais. um


programa ambicioso que visa desenvolver tratados, outras regras e normas para a
proteo do ambiente marinho de mares marginais do mundo. O programa
atualmente alcana 18 reas regionais e possui mais de 30 convenes e
protocolos.30

Muitos deles afetam as atividades de explorao offshore de leo e gs. Dois


desses acordos so o Protocolo de Explorao Offshore de 1994 sob a Conveno

29Ibid., Art. 19.


30Programa de Mares Regionais. Disponvel em: <http://www.unep.org/regionalseas/programmes/default.asp >
Acesso em: 14. Fev. 2016.
26
de Barcelona de 1976 e o Protocolo de Explorao Offshore de 1989 sob a
Conveno do Kuwait de 1978.

Apesar de suas diferentes reas de atuao, as questes abordadas em


ambos os Protocolos incluem: autorizao e licena para atividades de perfurao,
eliminao de resduos e substncias perigosas, e planejamento de segurana e
contingncia. Os dois Protocolos possuem nfase na remoo de instalaes. No
Protocolo de Barcelona, o operador deve remover qualquer instalao que est
abandonada ou em desuso, a fim de garantir a segurana da navegao; enquanto
no Protocolo do Kuwait, estruturas e plataformas podem ser removidas totalmente
ou em partes, mas no podem ser eliminadas no mar.31 Alm disso, o Protocolo de
Barcelona mais agressivo por possuir disposies sobre responsabilidade e
compensao, e requerer uma avaliao de impacto ambiental.

O Programa de Mares Regionais do PNUMA caracterizado por sua


abordagem nica de uma srie de convenes regionais, e pelo progresso
substancial que tem sido alcanado atravs de protocolos adicionais que
transformam tratados muito amplos em obrigaes de trabalho efetivas.

2.1.2.5 Direito / Diretrizes Ambientais da Comunidade Europia (CE)

Por fim, mas no menos importante, o direito ambiental da CE pode ser


analisado como componente dos tratados regionais relevantes para as operaes de
petrleo.

Desde a dcada de 1970, o direito ambiental na CE tem se desenvolvido


extensivamente, atualmente compreende mais de 250 diretrizes ambientais,
regulaes e decises. Muitas dessas diretrizes afetam a indstria de leo e gs,
seja direta ou indiretamente.

31 Protocolo de Barcelona, 1994. Art. 20.


27
A Diretriz de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) de 1985 uma das
diversas orientaes ambientais.32 O objetivo da AIA avaliar certos projetos
pblicos e privados susceptveis a terem um impacto considervel no ambiente.33

A diretriz divide os projetos em duas categorias: projetos que presumidamente


tero um efeito significante ao meio ambiente esto sujeitos obrigatoriamente
realizarem a AIA (projetos do Anexo I); e projetos cuja avaliao no necessria,
mas pode ser requerida se possivelmente causarem impacto significante no meio
ambiente (projetos do Anexo II).34

Ao que se refere indstria de leo e gs, basta dizer que ambas operaes
de upstream e downstream, assim como refinarias de leo cru, centrais trmicas,
instalaes de armazenamento, instalaes qumicas integradas, portos comerciais
e instalaes de eliminao de resduos esto listados no Anexo I e portanto,
sujeitos avaliao obrigatria.

Essas diretrizes deixam clara a necessidade obrigatria de uma AIA antes de


ser concedida a licena para a E&P de leo e gs, tendo em vista que o
desenvolvimento dessas atividades so sempre susceptveis a causar preocupao
e consequncias ambientais.

2.1.3 Normas soft law

Um terceiro elemento do direito internacional a ser comentado so os assim


chamados princpios e instrumentos soft law. Por ser algo recente, com diversas
fontes, escopos e caractersticas, no fcil definir e categorizar tais instrumentos.
Porm, foi feita uma tentativa de agrup-los nas quatro seguintes categorias:

32 Diretiva 85/337 EEC de 1985 sobre a avaliao dos efeitos ambientais de certos Projetos Pblicos e Privados.
33 Ibid., Art. 1(1).
34 Ibid., Art. 4.
28
A. Declaraes Ambientais Internacionais / Planos de Ao
A prtica de tais atos se iniciou em 1972 com a Declarao de Estocolmo.
Seu famoso Princpio 21 prev que os estados tm o direito soberano de explorar
seus prprios recursos e a responsabilidade de garantir que tais atividades dentro de
sua jurisdio ou controle no causem danos ambientais.35 Mais exemplos recentes
de declaraes e planos de ao incluem os documentos como a Declarao do Rio
e a Agenda 21 produzidos na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento, tambm conhecida como Eco-92.

B. Diretrizes e normas de organizaes internacionais


Um volume crescente de diretrizes e princpios ambientais tem sido emitido
por relevantes organizaes internacionais durante as ltimas dcadas. Um exemplo
de diretrizes internacionais na regulao ambiental de petrleo a Perfurao e
Minerao Offshore do PNUMA emitido em 1982, que contm algumas polticas e
direes legais para os estados seguirem no controle e gerenciamento de operaes
de minerao e de petrleo offshore, dentro dos limites da jurisdio nacional.

C. Diretrizes Ambientais de Instituies Financeiras Internacionais


Outro nvel de soft laws so as diretrizes operacionais e normas ambientais
desenvolvidas por bancos multilaterais de desenvolvimento e instituies pelo
mundo, dentre os quais o mais notvel e amplamente estudado so os
procedimentos ambientais e requerimentos adotados pelo Banco Internacional para
Reconstruo e Desenvolvimento (O Banco Mundial). Seus requerimentos
ambientais e diretrizes operacionais so especficos para diversos projetos e setores
da atividade industrial. No setor de hidrocarbonetos, o Banco introduziu diretrizes
ambientais particulares para os projetos de E&P de petrleo.36

D. Normas Tcnicas Internacionais


Uma variedade de norma tcnicas internacionais adotadas por agncias como
a Organizao Internacional para Padronizao, mais conhecida como ISO, fazem
parte das soft laws. A com maior influncia a ISO 14000, um conjunto abrangente

35 Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano 1972.
36 Livro de Consulta para Avaliao Ambiental do Banco Mundial.
29
de padres e diretrizes para avaliao do impacto ambiental, gerenciamento
ambiental, auditorias ambientais, etc. Mais especificamente, atualmente foi criada a
ISO/TS 29001 de 2010, que define a qualidade do sistema de gesto de
organizaes que oferecem produtos e prestao de servios para as indstrias de
petrleo, petroqumica e de gs natural.37 esperado que as companhias que
alcanaram as normas so mais susceptveis a receberem tratamento especial no
processo de avaliao da licitao para licenas de petrleo.

A seqncia de categorias das soft laws apresentadas acima em relao


indstria petrolfera no exaustiva. Muitos outros documentos tm sido produzidos
atualmente por instituies relevantes, criando um grande acmulo de soft laws.

Analisando o panorama ambiental internacional da indstria de leo e gs,


podemos observar que sua regulao um fenmeno muito recente e seu quadro
atual legal uma combinao de elementos do direito internacional e de legislaes
nacionais. Alm disso, seu desenvolvimento se apresenta de maneira espordica e
no coordenada, requerendo suporte de novos instrumentos legais para sua
execuo. Podemos observar que desde sua concepo, o nmero de regulaes
ambientais vem crescendo de maneira exponencial em diversos escopos, de acordo
com as preocupaes da populao em determinada poca. O meio ambiente tem
mudado e vai continuar a mudar as circunstncias em que operam as indstrias de
leo e gs no mundo.

2.2 No Brasil

A preocupao com os aspectos ambientais no Brasil recente. Entre o


perodo de 1930 e 1950, alguns instrumentos legais comearam a ser adotados,

37 Gerenciamento de Qualidade para Sistema de Petrleo e Gs. Disponvel em:


<http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=55499> Acesso em: 20. Fev. 2016.
30
isoladamente, junto com a criao de rgos pblicos que se relacionavam de
alguma forma com o meio ambiente.38

Alguns exemplos de tais instrumentos so: o Cdigo Florestal de 1934


(Decreto n 23.793), que dizia a respeito das matas nativas; o Cdigo de guas de
1934 (Decreto 24.643), que estabeleceu normas para o uso dos recursos hdricos,
especialmente para o aproveitamento hidreltrico; a Comisso Executiva da Defesa
da Borracha de 1947 (Lei n 86), estabelecendo medidas para a assistncia
econmica da borracha natural e a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
(Sudepe) de 1962 (Lei delegada n 10), vinculada ao Ministrio da Agricultura. 39

O quadro 1 mostra algumas das principais legislaes ambientais ao longo


dos anos.

38 DAvignon, A. L. A. A inovao e os Sistemas de Gesto Ambiental na Produo: O Caso da Maricultura na


Enseada de Jurujuba, 2001. Rio de Janeiro, Tese (Doutorado) Coordenao dos Programas de Ps-
Graduao de Engenharia da Universidade do Rio de Janeiro, 2001.
39 Lustosa, Maria Ceclia Junqueira. Meio Ambiente, Inovao e Competitividade na Indstria Brasileira: a cadeia

produtiva do petrleo. Tese (Doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2002.
31
Quadro 1 Quadro com principais leis brasileiras referentes ao meio ambiente

1934 Decreto n. 24.643, de 10/07/34: Cdigo de guas


1965 Lei n. 4.771, de 15/09/65: Cdigo Florestal
1967 Lei n 5.197, de 03/01/67: Lei de Proteo Fauna
1973 Decreto n 73.030, de 30/10/73: Criao da SEMA
1975 Decreto n 76.389, de 03/10/75: Medidas de Preveno e Controle da Poluio
Industrial
1975 Decreto Lei n 1413, de 14/10/75: Controle da Poluio do Meio Ambiente por
atividades industriais
1977 Decreto n 3, de 19/01/77: Estabelece normas para preveno ou correo do
prejuzo da poluio industrial ao meio ambiente.
1980 Lei n 6.803, de 02/07/80: Zoneamento Industrial nas reas crticas de poluio
1981 Lei n 6.902, de 27/04/81: Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental
1981 Lei n 6.938, de 31/08/81: Poltica Nacional do Meio Ambiente
1985 Lei n 7.347, de 24/07/85: Disciplina Ao Civil Pblica
1986 Resoluo Conama n 01, de 23/01/86: Dispe sobre critrios bsicos e diretrizes
gerais para o Relatrio de Impacto Ambiental (Rima)
1988 Constituio Federal
1988 Lei n 7.661, de 16/05/88: Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
1989 Lei n 7.735, de 22/02/89: Criao do IBAMA
1989 Lei n 7.797, de 10/07/89: Criao do Fundo Nacional do Meio Ambiente
1989 Lei n 7.802, de 11/07/89: Controle do uso de agrotxicos no pas
1994 Resoluo Conama n 23, de 07/12/94: Procedimentos especficos para o
licenciamento de atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de combustveis
lquidos e gs natural
1997 Lei n 9.433, de 08/01/97: Poltica Nacional de Recursos Hdricos
1997 Resoluo Conama n 237, de 19/12/97: Regulamenta os aspectos do licenciamento
ambiental estabelecidos na Poltica Nacional de Meio Ambiente
1998 Lei n 9.605, de 12/02/98: Lei de Crimes Ambientais
2000 Lei n 9.966, de 28/04/00: Preveno, controle e fiscalizao da poluio causada
por lanamento de leo e outras substncias nocivas em guas sob jurisdio nacional
2000 Lei n 9.985, de 18/07/00: Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza
2003 Decreto n 4.871, de 06/11/03: Planos de reas para o combate poluio por leo
em guas sob jurisdio nacional
2008 Resoluo Conama n 398, de 12/06/08: Contedo mnimo do Plano de Emergncia
Individual para incidentes de poluio por leo em guas sob jurisdio nacional
2011 Portaria MMA n 422, de 26/10/11: Procedimentos para o licenciamento ambiental
federal de atividades e empreendimentos de explorao e produo de petrleo e gs
natural no ambiente marinho e em zona de transio terra-mar
2012 Portaria Interministerial MME-MMA n 198, de 05/04/12: Institui a Avaliao
Ambiental de rea Sedimentar AAAS
2013 Decreto 8.127, de 22/10/13: Plano Nacional de Contingncia para Incidentes de
Poluio por leo em guas sob Jurisdio Nacional
2015 Resoluo Conama n 472, de 27/11/15: Regulamenta o uso de dispersantes
qumicos em derrames de leo do mar

Fonte: Elaborao prpria

32
Na dcada de 1960, o Estado brasileiro comea a se comprometer com a
conservao e preservao do meio ambiente por meio de sua participao em
convenes e reunies internacionais, como a Conferncia Internacional promovida
pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
(UNESCO), em 1968, sobre a Utilizao Racional e a Conservao dos Recursos da
Biosfera.

J na dcada de 1970, com o aumento dos problemas ambientais, houve


maior visibilidade e conscientizao, levando os sistemas constitucionais a
comearem a reconhecer o ambiente como valor a merecer tutela especial. Em
1971, na cidade de Braslia, foi realizado o I Simpsio sobre Poluio Ambiental,
onde pesquisadores e tcnicos brasileiros e estrangeiros tinham como objetivo
colher subsdios para estudos do problema da poluio ambiental no Brasil.

Porm, somente aps a participao da delegao brasileira na Conferncia


das Naes Unidas para o Ambiente Humano (UNCHE), em 1972, que ocorreu na
cidade de Estocolmo, as medidas de conservao e controle foram efetivamente
tomadas no Brasil.40

O pas comeou a assumir no plano internacional uma postura ativa e


alinhada com as convenes internacionais, que aos poucos foram
internacionalizadas. Algumas convenes importantes que afetaram a indstria
petrolfera as quais o Brasil signatrio e j foram internalizadas so:

a) Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados


por Poluio por leo, de 1969, a qual foi internalizada por meio do Decreto
n 79.437/77;

b) Conveno Internacional para Preveno da Poluio Causada por Navios,


realizada em Londres, em 1973, alterada pelo Protocolo de 1978, concludo
em Londres; bem como suas emendas de 1984 e seus anexos opcionais III,

40DAvignon, A. L. A. A inovao e os Sistemas de Gesto Ambiental na Produo: O Caso da Maricultura na


Enseada de Jurujuba, 2001. Rio de Janeiro, Tese (Doutorado) Coordenao dos Programas de Ps-
Graduao de Engenharia da Universidade do Rio de Janeiro, 2001.
33
IV e V, a qual foi internalizada, junto com suas emendas e anexos, por meio
do Decreto n 2.508/98 (Marpol 73/78);

c) Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao em Caso de


Poluio por leo, assinada em Londres, em 1990, sendo internalizada pelo
Decreto n 2.870/98.41

Fortemente influenciado pelo cenrio internacional, em 1973, foi criada pelo


Decreto n 73.030, a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao
Ministrio do Interior, sendo o primeiro rgo independente de controle ambiental.

Entretanto, somente em 1981, ocorreu o marco inicial de uma fase holstica,


onde o ambiente passa a ser protegido de maneira integral, como um sistema
ecolgico integrado (resguardam-se as partes a partir do todo), com autonomia
valorativa (, em si mesmo, bem jurdico) e com garantias de implementao
(facilitao do acesso justia).42

Foi instituda a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) nos termos da Lei
n 6.938, que estabelecia seus objetivos, aes e instrumentos. De tal modo,
incorporou de vez no ordenamento jurdico brasileiro o Estudo de Impacto
Ambiental, instituiu um regime de responsabilidade civil objetiva para o dano
ambiental, alm de conferir ao Ministrio Pblico, pela primeira vez, legitimao para
agir nessa matria.

Dentre seus instrumentos esto o estabelecimento de padres de qualidade


ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais, o
licenciamento ambiental e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras.

41 Chianca, M. H. C. Aspectos Ambientais que envolvem a Atividade de Explorao e Produo de Petrleo,


2010. Rio de Janeiro, Monografia (Bacharelado) Departamento de Direito, Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro, 2010.
42 Cysne, M.; Amador, T. Direito do Ambiente e Redaco Normativa: teoria e prtica nos pases lusfonos.

UICN, Gland, Sua, Cambridge, Reino Unido e Bona, Alemanha. Eds. 2000, p.36.
34
Na mesma lei foi constitudo o:

1. Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), integrado pelo Conselho


Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), rgo deliberativo e normativo;

2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis


(IBAMA43), executor da PNMA, cabendo-lhe a responsabilidade pelo controle
e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental em
mbito nacional e regional;

3. Orgos estaduais e municipais de controle ambiental, que possuem as


mesmas atribuies do IBAMA, porm, em nvel local.44

Com a promulgao da atual Constituio Federal em 1988, houve grande


avano quanto as questes ambientais. Em seu artigo 225, foi declarado que todos
tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cabendo Unio, Estados
e Municpios zelar pela proteo do mesmo e combater a poluio.45

Em 1997, foi instituda a Lei n 9.478, mais conhecida como a Lei do Petrleo,
que faz referncias ao meio ambiente. A mesma lei instituiu a Agncia Nacional do
Petrleo (ANP), rgo regulador da indstria do petrleo e responsvel pela
definio de diretrizes para a participao do setor privado na pesquisa, explorao,
refino, exportao e importao de petrleo e derivados.

Pelo art. 8 da Lei do Petrleo cabe a ANP: ... IX fazer cumprir as boas
prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos derivados e do gs natural e
de preservao do meio ambiente.46

43 O IBAMA foi criado em 1989 e assumiu os direitos, crditos, obrigaes e receitas dos rgos reguladores
extintos a SUDEHVEA (Superintendncia da Borracha), o IBDF (Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal), a SEMA (Secretaria Especial do Meio Ambiente) e a SUDEPE (Superintendncia do Desenvolvimento
da Pesca).
44
Lustosa, Maria Ceclia Junqueira. Meio Ambiente, Inovao e Competitividade na Indstria Brasileira: a cadeia
produtiva do petrleo. Tese (Doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2002.
45
Constituio da Republica dos Estados Unidos do Brasil de 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> Acesso em: 14 de maro de 2016.
46
Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9478.htm>
Acesso em: 14 de maro de 2016.
35
Em 1998, foi criada a Lei n 9.605, a Lei de Crimes ambientais, de suma
importncia, pois estabelece sanes tanto para o poluidor quanto para os rgos
reguladores do meio ambiente. Dentre as sanes esto multas por infrao
administrativa que podem chegar at R$ 50 milhes.

Mais especificamente para a indstria de petrleo, a legislao ambiental vem


evoluindo de maneira positiva.

Aos poucos e isoladamente, Resolues do CONAMA especficas para a


indstria de E&P foram criadas:

i. Resoluo 06/90, sobre a aplicao de dispersantes qumicos em


vazamentos, derrames e descargas de petrleo;

ii. Resoluo 23/94, sobre procedimentos especficos para o licenciamento das


atividades relacionadas explorao e lavra de jazida de combustveis
lquidos e gs natural, excluindo as atividades de ssmica e
descomissionamento;

iii. Resoluo 265/00, sobre o derramamento de leo na Baa de Guanabara e


indstria do petrleo, determinando auditoria ambiental independente em
todas as instalaes da Petrobras;

iv. Resoluo 350/04, sobre o licenciamento ambiental especfico das atividades


de aquisio de dados ssmicos martimos e em zonas de transio;

v. Resoluo 398/08, sobre contedo mnimo do Plano de Emergncia


Individual para incidentes de poluio por leo em guas sob jurisdio
nacional;

vi. Resoluo 472/15, sobre o uso de dispersantes qumicos em derrames de


leo do mar.

36
Dentre as resolues do CONAMA, as de n01/86, 23/94, 237/97 e 350/04
compem o atual arcabouo regulatrio sobre o licenciamento ambiental das
atividades martimas de petrleo e gs, o que torna a regulao difusa e, s vezes,
contraditria, significando insegurana jurdica para o processo de licenciamento.

Alm disso, tais resolues so antigas, e no se adequam ao recentes


avanos no gerenciamento da informao ambiental, nem se utilizam do atual
conhecimento cientfico sobre os impactos e riscos das atividades de pesquisa e
produo de petrleo e gs na plataforma continental brasileira.

Por isso, em 2011, considerando a competncia federal para o licenciamento


das atividades realizadas no ambiente marinho, foi criada uma portaria ministerial
para unificar a regulamentao pertinente.47

A Portaria n 422/2011, do Ministrio do Meio Ambiente j se encontra em


vigor e ela se aplica aos empreendimentos que ainda no tiveram seu licenciamento
ambiental iniciado, e para os que j esto em andamento, sem prejuzos, desde que
haja comum acordo entre o IBAMA e o empreendedor.

Com a anlise do desenvolvimento das polticas ambientais no Brasil,


podemos perceber que, assim como o direito ambiental internacional, so bastante
recentes. Parte da regulamentao especfica da indstria do petrleo mais atual
ainda e foi elaborada depois de graves acidentes.

Apesar disso, podemos observar que sua legislao est cada vez mais
restritiva, tendendo a impor padres ambientais mais elevados, porm, de maneira
dispersa, sendo algumas de carter geral e outras especficas do setor.

Levando em considerao as diferentes variveis envolvidas na questo


ambiental da indstria de leo e gs, necessrio aperfeioar a coordenao de
polticas para um planejamento integrado e eficiente, minimizando os riscos
ambientais causados pela indstria, que podem ser devastadores.

47IBAMA Perguntas frequentes Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/perguntas-frequentes/licenciamento-


ambiental> Acesso em 1 de junho de 2016.

37
2 Arcabouo Regulatrio Ambiental para a Indstria de Petrleo e
Gs no Brasil

Este captulo tem como objetivo analisar as principais medidas regulatrias


que restringem as atividades de explorao e produo de leo e gs no Brasil
objetivando proteger o meio ambiente em mbito nacional.

2.3 O papel da ANP, do IBAMA e da Marinha do Brasil

No sistema jurdico brasileiro, os principais rgos fiscalizadores e


controladores de atividades E&P offshore so a Marinha do Brasil, a ANP e o
IBAMA. As responsabilidades de cada rgo mencionado so definidas pelo art. 27
e seus incisos, da Lei Federal n 9.966/00.

De maneira resumida, pode-se dizer que a ANP trata preferencialmente da


segurana de processo, a Marinha da segurana da embarcao e de navegao, e
o IBAMA do licenciamento e proteo ambiental. de suma importncia que os trs
rgos estejam interligados e atuem juntos, para aprimorar a fiscalizao sob as
empresas que exercem as atividades e diminuir os possveis danos ambientais.

Figura 1 Estrutura dos principais rgos envolvidos na regulao da indstria de E&P no Brasil

Fonte: Elaborao prpria

38
2.4 O papel do Estado

A regulamentao pode ser definida como um aparato burocrtico do Estado


voltado para a regulao de determinados setores econmicos. Tambm pode ser
vista como regras de conduta determinadas ou aceitas pela sociedade civil e
impostas s indstrias tanto pelo poder Legislativo como pelo Executivo. 48 Portanto,
o Estado como administrao pblica, tem o dever de regulamentar e executar
instrumentos que assegurem o cumprimento da legislao.

No Brasil, o maior regulador quando se trata de proteo ambiental a Unio;


os estados-membros e os municpios tm se limitado a legislar sobre aspectos
secundrios da matria.

O arcabouo de regulaes ambientais atual bem vasto, porm no existe


uma clara definio de competncias, necessitando melhor organizao, aplicao e
eficcia.

A Unio possui o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e seus principais rgos


ambientais so: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Os dois
rgos fazem parte do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), institudo
pela Poltica Nacional do Meio Ambiente.

2.5 Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA)

considerada um marco na histria da proteo ambiental, pois sua viso


holstica permite uma melhor abordagem de diversos problemas ambientais. Sua
criao ocorreu pela Lei 6.938 de 1981. Tal poltica introduziu princpios e regras
consideradas indispensveis atualmente, estabeleceu conceitos legais cerca do

48Davignon, A. L. A. A inovao e os Sistemas de Gesto Ambiental na Produo: O Caso da Maricultura na


Enseada de Jurujuba, 2001. Rio de Janeiro, Tese (Doutorado) Coordenao dos Programas de Ps-
Graduao de Engenharia da Universidade do Rio de Janeiro, 2001.

39
meio ambiente e poluio, alm de prever diversos instrumentos para colocar em
prtica suas diretrizes e objetivos.

Dentre tais instrumentos, se evidenciam:

i. Licenciamento Ambiental;

ii. Avaliao de impactos ambientais;

iii. Estabelecimento de padres de qualidade ambiental;

iv. Incentivos produo e instalao de equipamentos para conservao e


proteo ambiental;

v. Criao de reas protegidas pelo Poder Pblico Federal;

vi. Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e


Cadastro Tcnico de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;

vii. Penalidades essenciais preservao ou correo da degradao


ambiental.49

O foco do presente trabalho se dar na Avaliao de Impactos Ambientais


(AIA) e no Licenciamento Ambiental, que so os instrumentos mais importantes da
PNMA, principalmente para as atividades de leo e gs.

Alm de tais mecanismos estabelecidos, a Poltica Nacional do Meio


Ambiente criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).50

2.5.1 SISNAMA

Segundo Antunes,51 este sistema claramente influenciado pelo modelo


estabelecido pelo National Environmental Policy Act norte americano.

49 Lei n 6.938 de 31 de Agosto de 1981. Art. 9.


50 Lei n 6.938 de 31 de Agosto de 1981. Art. 6.
51 Antunes, P. B. A. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Editora Lmen Juris, 2010.

40
Sua finalidade estabelecer uma rede de agncias governamentais, em
diversos nveis da Federao, com o objetivo de assegurar mecanismos capazes de
implementar a PNMA.

O SISNAMA formado por um rgo superior; um rgo consultivo e


deliberativo; um rgo central; um rgo executor; diversos rgos setoriais; rgos
seccionais e rgos locais. Cada rgo possui atribuies especficas, sendo o
exerccio do poder de polcia em matria ambiental, a principal delas.

Porm, a fiscalizao de atividades que degradam o meio ambiente por parte


de tais rgos, tem se revelado pouco eficiente.

Seus rgos formadores so:

i. rgo Superior: o Conselho de Governo;

ii. rgo Consultivo e Deliberativo: o CONAMA;

iii. rgo Central: o Ministrio do Meio Ambiente;

iv. rgo Executor: o IBAMA;

v. rgos Setoriais: rgos da Administrao Federal, direto, indireta ou


fundacional voltados para a proteo ambiental ou disciplinamento de
atividades utilizadoras de recursos ambientais;

vi. rgos Seccionais: rgos ou entidades estaduais responsveis por


programas ambientais ou pela fiscalizao de atividades utilizadoras de
recursos ambientais;

vii. rgos Locais: as entidades municipais responsveis por programas


ambientais ou pela fiscalizao de atividades utilizadoras de recursos
ambientais.

41
2.5.2 CONAMA

um rgo colegiado consultivo e deliberativo tambm criado pela Lei


6.938/81 em seu art. 6.

Possui como finalidade, assessorar, estudar e propor ao Conselho de


Governo, diretrizes e polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos
naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres
compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial uma
boa qualidade de vida.

Portanto, o CONAMA uma entidade de poder regulamentar em razo de


expressa determinao legal.52

Algumas de suas competncias legais que esto estabelecidas no artigo 8 da Lei n


6.938/81 so:

i. estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o


licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poludoras, a ser
concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;

ii. determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das


alternativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos
ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem
como as entidades privadas, as informaes indispensveis para apreciao
dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras
ou atividades de significativa degradao ambiental, especialmente nas reas
consideradas patrimnio nacional;

iii. estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da


poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante
audincia dos Ministrios competentes;

52
Antunes, P. B. A. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Editora Lmen Juris, 2010.
42
iv. estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno
da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos
ambientais, principalmente os hdricos.53

2.5.3 IBAMA

Criado pela Lei n 7.735/89, o resultado da extino e reagrupamento, em


um nico rgo, de entidades encarregadas dos problemas ambientais brasileiros. O
IBAMA foi criado sob forma de autarquia federal de regime especial, 54 dotada de
personalidade jurdica de direito pblico com autonomia administrativa e financeira,
vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente.

Suas atribuies segundo o art. 2 da mesma lei so:

i. Exercer o poder de polcia ambiental;

ii. Executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s


atribuies federais relativas ao licenciamento, ao controle da qualidade
ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e fiscalizao,
monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do
Ministrio do Meio Ambiente;

iii. Executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade com


a legislao ambiental vigente.

Pelo art. 10 da Lei que institui o PNMA, o IBAMA tem atribuio para
supletivamente atuar no licenciamento ambiental que, como regra, da atribuio
dos Estados membros da Federao.55

53 Lei n 6.938/81. Art. 8.


54 Lei n 7.735/89, art. 2.
55 Lei n 6.938/81. Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas
exigveis.
43
, ainda, de competncia do IBAMA, o licenciamento ambiental de obras e
atividades com impacto regional ou nacional, conforme o 4 do artigo 10 da Lei
6.938/81.56

Alm disto, integram as competncias do IBAMA:

i. Propor ao CONAMA normas e padres para implantao, acompanhamento e


fiscalizao do licenciamento previsto no artigo 10 da Lei;

ii. Fiscalizao supletiva da aplicao e do controle dos padres de qualidade


ambiental. Inclui-se na competncia da fiscalizao e controle a anlise de
projetos de entidades, pblicas ou privadas, objetivando a preservao ou a
recuperao de recursos ambientais, afetados por processos de explorao
predatrios ou poluidores.

2.6 O Licenciamento Ambiental

O Licenciamento Ambiental passou a ser exigido a partir de 1981, com a Lei


da PNMA. Atualmente o assunto vem sendo tratado em diversos textos legais, na
prpria lei 6.938/81 e algumas Resolues CONAMA como a n 01/86 e a n 237/97,
que sero comentadas posteriormente.

o instrumento mais importante dentre os estipulados pela PNMA. Tambm


encontra guarida constitucional no artigo 225, em seu 1, inciso IV.57

definido como um procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental


competente licencia a localizao, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades que utilizam recursos naturais, ou consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras do meio-ambiente.58

56Art. 10, 4 Compete ao IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras
com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
57
Constituio da Republica dos Estados Unidos do Brasil de 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> Acesso em: 14 de maro de 2016.
58 Lei n 6.938/81. Art. 10.

44
J a licena ambiental em si caracterizada como sendo o ato administrativo
pelo qual o rgo ambiental competente estabelece as condies, restries e
medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor,
pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos
ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradao ambiental.59

Quanto ao mbito da competncia de implementao, atividades que


envolvam a circunscrio de mais de um estado-membro, ou que estejam
localizadas dentro das guas territoriais, da plataforma continental, da zona
econmica exclusiva, de terras indgenas ou em reas de conservao sob a
responsabilidade da Unio, necessitam de autorizao da instituio federal que
cuida do meio ambiente (o IBAMA).

Cabe aos rgos ambientais estaduais autorizar atividades desenvolvidas nos


estados. Logo, a principal agncia de licenciamento a agncia estadual
pertencente ao SISNAMA.

Apesar da competncia das agncias estaduais, os critrios utilizados para o


licenciamento so estabelecidos pelo CONAMA e autoridades federais. Dentre tais
critrios, os bsicos para obteno de uma licena so:

Diagnstico ambiental;

Descrio da ao proposta e suas alternativas;

Indenizao de impactos previsveis significantes, positivos e negativos 60.

O processo de licenciamento ocorre em trs etapas, separadas e sucessivas,


em simetria com a trplice seqncia do cronograma do empreendimento, isto ,
planejamento, implantao e operao.61

59 Resoluo CONAMA no 237/97, art. 1, inciso II.


60 Antunes, P. B. A. Proteo Ambiental nas Atividades de Explorao e Produo de Petrleo Aspectos
Jurdicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, p. 78.
61 Maurcio Cysne e Teresa Amador, Direito do Ambiente e Redaco Normativa: teoria e prtica nos pases

lusfonos. UICN, Gland, Sua, Cambridge, Reino Unido e Bona, Alemanha. Eds. 2000, p.43.
45
So elas:

i. Licena Prvia (LP): para a fase de planejamento da atividade, e contm os


requisitos bsicos que devem ser observados nas fases de localizao,
instalao e operao, observando as normas municipal, estadual e federal
para o uso do solo;

ii. Licena de Instalao (LI): que autoriza o incio da implementao, conforme


especificaes constantes do projeto executivo aprovado;

iii. Licena de Operao (LO): que autoriza, depois das necessrias verificaes,
o comeo da implementao da atividade, e seus mtodos para controle da
poluio, conforme o previsto nas licenas preliminar e de instalao.62

Em circunstncias diversas, haver outras licenas necessrias, alm das


mencionadas acima.

Assim, o IBAMA tem, geralmente, observado o seguinte trmite para cada


uma das licenas j mencionadas:

Figura 2 Resumo esquemtico dos principais passos do licenciamento ambiental

Fonte: IBAMA (2016)

62 Antunes, P. B. A. Proteo Ambiental nas Atividades de Explorao e Produo de Petrleo Aspectos


Jurdicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, p. 80.
46
Figura 3 Resumo esquemtico dos principais passos do licenciamento ambiental

Fonte: IBAMA (2016)

Figura 4 Resumo esquemtico dos principais passos do licenciamento ambiental

Fonte: IBAMA (2016)

Quanto s Resolues CONAMA que tratam do licenciamento ambiental,


foram expedidas: (i) 01/86; (ii) 09/87 e (iii) 237/97, sendo a ltima a mais importante.
Esta Resoluo estabelece diretrizes mnimas a serem observadas nos processos
de licenciamento ambiental.

Estas diretrizes so compostas de oito aes possveis:

i. Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do


empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios

47
ao incio do processo de licenciamento correspondente licena a ser
requerida;

ii. Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos


documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida
publicidade;

iii. Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos


documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de
vistorias tcnicas, quando necessrias;

iv. Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental


competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em decorrncia da
anlise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados,
quando couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os
esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;

v. Audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao


pertinente;

vi. Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental


competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber, podendo
haver reiterao da solicitao quando os esclarecimentos e
complementaes no tenham sido satisfatrios;

vii. Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;

viii. Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida


publicidade.63

Alm dessas diretrizes, recentemente foi publicado a Lei Complementar n


140/2011, que discorre sobre a competncia estadual e federal para o
licenciamento, tendo como fundamento a localizao do empreendimento.

Tambm importante a se comentar a Resoluo CONAMA n1/86, que


regula a preparao do Estudo de Impacto Ambiental e seu consequente Relatrio

63 Resoluo CONAMA N 237 de 1997, art. 10.


48
de Impacto do Meio Ambiente (EIA/RIMA) para o licenciamento ambiental de
atividades que possam modificar o meio ambiente.

No Brasil, o EIA/RIMA uma imposio constitucional. Pelo art. 225 1,


inciso IV, exigido na forma da lei, estudo prvio de impacto ambiental, para
instalao de qualquer obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente.64

Nos termos da Lei n 6.938/81 e das Resolues CONAMA n 01/86 e n


237/97, o rgo ambiental responsvel exigir ou no o EIA no processo de
licenciamento ambiental. De acordo com o art. 5 da Resoluo n 01/86, o
EIA/RIMA deve seguir, pelo menos, estas diretivas gerais:

i. Contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao de projeto,


confrontando-as com a hiptese de no execuo do projeto;

ii. Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas


fases de implantao e operao da atividade;

iii. Definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada


pelos impactos, denominada rea de influncia do projeto, considerando, em
todos os casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza;

iv. Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em


implantao na rea de influncia do projeto, e sua compatibilidade.65

Ao determinar a execuo de um EIA/RIMA, a agncia ambiental competente


poder fixar diretivas a mais de acordo com as peculiaridades dos projetos. Tambm
determinar um prazo final para receber comentrios de agncias governamentais e
outras partes interessadas e, sempre que julgar necessrio, promover uma

64 Artigo 225, 1, IV, da Constituio Federal de 1988.


65 Resoluo CONAMA N 01 de 1986, art. 5.
49
Audincia Pblica para discutir o projeto.66 Todas as despesas e custos referentes
realizao do EIA/RIMA, so por conta do proponente/empreendedor. 67

3.4.1 O Licenciamento ambiental de Atividades da Indstria do Petrleo

Tendo em vista a especificidade e importncia da Indstria Petrolfera, foram


elaboradas as Resolues CONAMA n 23/94 e n 350/04, porm no deixando de
se aplicar as Resolues 01/86 e 237/97, assim como as regras gerais da Lei
6.938/81, e no que couber, as portarias expedidas pela ANP.

Em seu artigo 3, a Resoluo n 23/94 estabelece que a explorao e lavra


de jazidas de combustveis lquidos e gs natural dependero de prvio
licenciamento ambiental nos termos estabelecidos pela mesma.

Por explorao e lavra de jazidas, entende-se: pesquisa geolgica,68


perfurao,69 e produo,70 segundo seu artigo 2.

Tais licenas so descritas pelo quadro a seguir.

66 Resoluo CONAMA N 09, de 1987.


67 Resoluo CONAMA N 01 de 1986, art. 8.
68 Medies gravimtricas, magnticas e ssmicas, permitem o mapeamento das estruturas rochosas e

composies do subsolo e a definio do local com maior probabilidade de um acmulo de leo e gs.
69 A perfurao visa viabilizar o acesso s reservas de leo ou gs e as atividades de produo.

70 A produo envolve atividades de extrao de petrleo ou gs de uma jazida e de preparo para a sua

movimentao.
50
Quadro 2 Quadro com procedimentos para licenciamento ambiental na indstria de petrleo

Licena Estudo Ambiental Regulamentao


Atividade E&P
Ambiental Aplicvel Aplicvel

Licena para Estudo Ambiental de Ssmica e CONAMA n 350/04


Ssmica Pesquisa Ssmica Relatrio de Impacto Ambiental e Portaria
(LPS) de Ssmica (EAS/RIAS) 422/2011

CONAMA n 23/94 e
Licena Prvia para Relatrio de Controle Portaria
Perfurao
Perfurao (LPper) Ambiental (RCA)
422/2011

CONAMA n 23/94 e
Pesquisa para Licena Prvia para Estudo de Viabilidade Portaria
Produo Perfurao (LPpro) Ambiental (EVA)
422/2011

Estudo e Relatrio de CONAMA n 23/94 e


Licena de Impacto Ambiental Portaria
Desenvolvimento
Instalao (LI) (EIA/RIMA) ou Relatrio de
Avaliao Ambiental (RAA) 422/2011

CONAMA n 23/94 e
Licena de Projeto de Controle Portaria
Produo
Operao (LO) Ambiental (PCA)
422/2011

Fonte: Elaborao prpria

O controle e a expedio dessas licenas so de competncia do IBAMA e,


quando couber, dos rgos estaduais de meio ambiente. Para a concesso das
referidas licenas, os rgos ambientais competentes podero solicitar de diversos
instrumentos conforme disposies do artigo 6 da CONAMA n 23/94:

I. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA e respectivo RIMA, de acordo com


as diretrizes gerais fixadas pela Resoluo CONAMA n 1, de 23 de janeiro de
1986;

II. RELATRIO DE CONTROLE AMBIENTAL - RCA, elaborado pelo


empreendedor, contendo a descrio da atividade de perfurao, riscos
ambientais, identificao dos impactos e medidas mitigadoras;

III. ESTUDO DE VIABILIDADE AMBIENTAL - EVA, elaborado pelo


empreendedor, contendo plano de desenvolvimento da produo para a
pesquisa pretendida, com avaliao ambiental e indicao das medidas de
controle a serem adotadas;
51
IV. RELATRIO DE AVALIAO AMBIENTAL - RAA, elaborado pelo
empreendedor, contendo diagnstico ambiental da rea onde j se encontra
implantada a atividade, descrio dos novos empreendimentos ou ampliaes,
identificao e avaliao do impacto ambiental e medidas mitigadoras a serem
adotadas, considerando a introduo de outros empreendimentos;

V. PROJETO DE CONTROLE AMBIENTAL - PCA, elaborado pelo


empreendedor, contendo os projetos executivos de minimizao dos impactos
ambientais avaliados nas fases da LPper, LPpro e LI, com seus respectivos
documentos.71

O IBAMA, junto ao concessionrio, ajustar Termo de Referncia para


elaborao do RCA, EIA/RIMA ou do RAA, exigidos em cada uma das fases do
licenciamento.

Em sntese, o licenciamento ambiental especfico para atividades de E&P


busca conciliar o dinamismo da atividade com a proteo ambiental, de maneira gil
e efetiva. O que de extrema necessidade, tendo em vista as particularidades
dessa indstria e seu alto impacto ambiental.

Porm, mesmo com a criao de regulaes especficas, verifica-se que a


legislao brasileira para o licenciamento ambiental das atividades da indstria do
petrleo ainda inadequada e incapaz de responder muitas das questes e
problemas prticos enfrentados tanto pelos rgos ambientais competentes como
pelos empreendedores.72

2.7 Fiscalizao e Penalidades

O IBAMA, sendo o rgo executor do SISNAMA, tem como atribuies legais


executar e fazer executar a poltica nacional e as diretrizes fixadas para o meio
ambiente como determinado na Lei n 6.938/81.

71Resoluo CONAMA N 23 de 1994, art. 6.


72 Antunes, P. B. A. Proteo Ambiental nas Atividades de Explorao e Produo de Petrleo Aspectos
Jurdicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, p. 91.
52
Quanto ao licenciamento, cabe-lhe, no apenas licenciar, mas tambm
monitorar e fiscalizar o cumprimento das condicionantes pertinentes nas licenas
concedidas sob sua responsabilidade.

Sua fiscalizao no se limita s questes do licenciamento ambiental, mas


tambm sobre todas as atividades e empreendimentos que tenham reflexos no meio
ambiente.

Com base no artigo 21 do Decreto n 99.274/90, o proprietrio de


estabelecimento, ou o seu preposto responsvel, permitiro, sob as penas da lei, o
ingresso da fiscalizao no local das atividades potencialmente poluidoras, para
inspeo de todas as suas reas. As autoridades policiais, quando necessrio,
devero prestar auxlio aos agentes fiscalizadores no exerccio de suas atribuies.

Caso as medidas necessrias preservao no sejam cumpridas e sejam


causados danos ambientais, os transgressores estaro sujeitos a penalidades
previstas em documentos legais, dentre os quais, o mais importante, a Lei n
9.605/98 Lei dos Crimes Ambientais e o Decreto n 3.179/99, que a regulamentou.
Os dois abrangem os aspectos da ao e do processo penal, os crimes contra o
meio ambiente e as infraes administrativas.

A Lei dos Crimes Ambientais define a responsabilidade da pessoa jurdica


administrativa, civil e penal e permite tambm incriminar a pessoa fsica autora da
infrao entre outros atos.

Especificamente no que se refere ao licenciamento ambiental, as sanes


podero alcanar a suspenso ou cancelamento de registro, licena ou autorizao,
a perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais e a perda ou suspenso da
participao em financiamentos em estabelecimentos oficiais de crdito.

Para o setor de petrleo e gs, passvel de deteno e multa o


empreendedor que construir, reformar, ampliar ou fazer funcionar, em qualquer parte
do territrio nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores
sem licena dos rgos ambientais competentes ou contrariando as normas legais e
regulamentos pertinentes, executar pesquisa, lavra ou extrao de recursos minerais

53
sem a competente permisso deixando de recuperar a rea pesquisada ou
explorada.

Para a concedente de licena, a punio recai quele que conceder licena


ou autorizao em desacordo com as normas ambientais, para atividades, obras ou
servios cuja realizao dependa de ato autorizativo do poder pblico, tambm
deixar de cumprir obrigao de relevante interesse ambiental ou dificultar ao
fiscalizadora do poder pblico, deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade
competente, medidas de precauo em caso de risco de dano ambiental grave ou
irreversvel.

Como observado, a Lei n 9.605/98 estabelece obrigaes e sanes aos dois


lados do empreendimento que tenha impacto ambiental, sendo por isso de suma
importncia para a legislao ambiental.

54
3 Regulaes Ambientais Internacionais para a Indstria de
Petrleo e Gs

Este captulo pretende abordar elementos regulatrios essenciais para a


proteo e preservao do meio ambiente que concerne indstria de petrleo e
gs em pases reconhecidos internacionalmente como referncia em segurana
operacional e preservao do meio ambiente.

3.1 Estados Unidos da Amrica (EUA)

3.1.1 Entidades Reguladoras

As principais entidades reguladoras que podem ter juridiso sobre a extrao


de leo e gs so:

Department of Interior (DOI) Departamento do Interior, que regula a


extrao de leo e gs em terras federais;

Bureau of Land Management (BLM) Escritrio de Gerenciamento de Terras,


que regula o desenvolvimento, explorao e produo de leo em
propriedades federais onshore;

Bureau of Ocean Energy Management (BOEM) e Bureau of Safety and


Environmental Enforcement (BSEE) Escritrio de Gerenciamento de
Energia Ocenica e Escritrio de Superviso da Segurana e do Meio
Ambiente, respectivamente. Os dois gerenciam operaes de produo de
leo offshore;

55
Office of Natural Resources Revenue (ONRR) Escritrio da Receita dos
Recursos Naturais, que tem como funo recolher os royalties73 pela
produo onshore e offshore para o governo;

Bureau of Indian Affairs (BIA) Escritrio de Assuntos Indgenas, que junto


ao BLM, regula a produo de leo em terras indgenas;

Department of Energy (DOE) Departamento de Energia, que lida com a


Reserva Estratgica de Petrleo74, realiza pesquisas de energia, e coleta e
analisa dados da indstria energtica;

Environmental Protection Agency (EPA) Agncia de Proteo Ambiental,


que fiscaliza questes ambientais, de sade e segurana.

A estrutura institucional dos EUA esteve recentemente em fase de transio.


Tal reforma se deu em funo da exploso da plataforma Deepwater Horizon.75

O governo Obama realizou as mudanas mais agressivas e abrangentes na


histria da regulao de petrleo e gs offshore e fiscalizao dos EUA, fortalecendo
requisitos desde projeto at segurana do trabalho.

Uma das principais mudanas foi a extino da antiga agncia Minerals


Management Service (MMS) que pertencia ao DOI e tinha misses conflitantes como
a de promover o desenvolvimento dos recursos naturais, aplicar as normas de
segurana, e maximizar as receitas de operaes offshore. Por esse conflito de
interesses, no conseguia suportar os desafios de supervisionar a indstria offshore
do pas.

Ento, para remov-los houve uma separao e clarificao de seus objetivos


atravs de trs agncias, com recursos adicionais necessrios para o cumprimento

73 Royalties - Royalty uma palavra de origem inglesa que se refere a uma importncia cobrada pelo proprietrio
de uma patente de produto, processo de produo, marca, entre outros, ou pelo autor de uma obra, para permitir
seu uso ou comercializao. No caso do petrleo, os royalties so cobrados das concessionrias que exploram a
matria-prima, de acordo com sua quantidade. O valor arrecadado fica com o poder pblico.
74 Reserva Estratgica de Petrleo dos EUA a maior reserva emergencial de petrleo bruto em propriedade do

governo no mundo.
75 BSEE. Regulatory Reform. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/About-BSEE/BSEE-History/Reforms/

Reforms/>. Acesso em: 16 de junho de 2016.


56
de suas misses. Tal mudana visou tambm fornecer uma estrutura que garanta
que as avaliaes ambientais sejam slidas e os potenciais impactos ambientais das
atividades propostas tenham peso proporcional durante a tomada de decises
relacionadas com a gesto de recursos. Houve uma complementao do papel da
anlise ambiental nas novas agncias por meio de vrios mecanismos estruturais e
organizacionais.

Dentre as alteraes, a avaliao ambiental das reas destinadas


explorao e produo passou a ser realizada pelo BOEM e a fiscalizao da
conformidade ambiental durante as operaes, assim como a anlise e aplicao do
plano de resposta ao derramamento de leo tornou-se responsabilidade do BSEE.76
A Agncia de Proteo Ambiental e a Guarda Costeira EUA tambm esto
envolvidos em aspectos especficos da regulamentao offshore e assuntos
relacionados.

3.1.1.1 Bureau of Safety and Environmental Enforcement

O BSEE lida com a segurana, preparao para emergncias,


responsabilidade ambiental e conservao dos recursos de petrleo e gs natural,
suas principais funes so:

i. desenvolvimento de um programa regulatrio atravs de normas e


regulamentos que enfatizem uma cultura de segurana em todas as
atividades offshore;

ii. preparao de plano de resposta a derramamentos de leo, incluindo a


aprovao dos planos dos operadores offshore a fim de garantir que os
mesmos estejam em conformidade com os requisitos regulamentares;

76 BSEE. History. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/About-BSEE/BSEE-History/index/>. Acesso em: 15 de


junho de 2016.
57
iii. fiscalizao ambiental com foco no cumprimento pelos operadores de todas
as normas ambientais aplicveis, regras estabelecidas nos contratos, planos
e autorizaes;

iv. financiamento de pesquisas cientficas para melhorar a informao e a


tecnologia necessria para construir e manter a capacidade organizacional,
tcnica e intelectual.77

O BSEE realiza inspees programadas anuais das instalaes offshore de


petrleo e gs, podendo ser com ou sem aviso prvio. A inspeo anual examina
todos os equipamentos de segurana para evitar exploses, incndios, vazamentos
ou outros acidentes graves.78 As inspees realizadas possuem trs categorias de
aes pelo BSEE no caso do descumprimento de algum item, o fechamento da
instalao, a parada de algum equipamento ou sistema ou uma advertncia. 79

Alm das aes citadas, o BSEE pode aplicar a cada violao uma
penalidade de at US$ 40.000 por dia caso o operador no a corrija no prazo; ou
caso a violao tenha representado ameaa de danos graves, danos vida humana
ou ao meio ambiente.80

Alm das ferramentas utilizadas pelo BSEE para garantir a conformidade com
as regulamentaes, tais como as notificaes de atendimento s no
conformidades e as penalidades, o BSEE avalia continuamente o desempenho total
dos operadores offshore.

77 BSEE. History. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/About-BSEE/BSEE-History/index/>. Acesso em: 15 de


junho de 2016.
78 BSEE. Inspection Programs. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/Inspection-and-Enforcement/Inspection-

Programs/Inspection-Programs/>. Acesso em: 16 de junho de 2016.


79 BSEE. Potential Incident of Noncompliance - PINC. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/Inspection-and-

Enforcement/Enforcement-Programs/Potential Incident-of-Noncompliance---PINC/>. Acesso em: 16 de junho de


2016.
80 BSEE. Inspection Programs. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/Inspection-and-Enforcement/Inspection-

Programs/Inspection-Programs/>. Acesso em: 16 de junho de 2016.


58
Caso o BSEE considere inaceitvel o desempenho operacional de uma
empresa, o rgo pode recomendar ao BOEM que a nomeao da empresa como
operador seja revogada, alm de outras aes de controle. 81

Vale mencionar ainda que o BSEE tambm responsvel pelas atividades de


descomissionamento, conforme estabelecido em legislao especfica (43 U.S.
Code 1334 e 30 CFR 250).82

3.1.1.2 Bureau of Ocean Energy Management

O BOEM o rgo responsvel por promover a independncia energtica, a


proteo ambiental e o desenvolvimento econmico por meio de uma gesto
responsvel, com base cientfica, dos recursos energticos martimos convencionais
e renovveis.

Suas principais funes so:

i. o desenvolvimento do programa quinquenal de concesso da plataforma


continental para explorao de petrleo e gs natural;

ii. superviso dos recursos de petrleo, gs e outros recursos minerais offshore;

iii. realizao de inventrio das reservas de petrleo e gs, projees de


produo e avaliaes econmicas que assegurem o recebimento do valor de
mercado justo pelos contribuintes norte-americanos das reas offshore
concedidas;

iv. realizao de revises ambientais, incluindo anlises do National


Environmental Policy Act (NEPA) e documentos de conformidade para cada
etapa de planejamento do desenvolvimento da energia. 83

81 BSEE. Performance Improvement Plans. Disponvel em:<http://www.bsee.gov/Inspection-and-


Enforcement/Enforcement-Programs/Performance_improvement_Plans/>. Acesso em: 16 de junho de 2016.
82 BSEE. Decommissioning Offshore Platforms. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/Exploration-and-

Production/Decomissioning/index/>. Acesso em: 16 de junho de 2016.

59
Ademais, os cientistas da BOEM conduzem e supervisionam estudos
ambientais para pautar as decises polticas relacionadas gesto de energia e
recursos minerais marinhos na Outer Continental Shelf (OCS)84.

Alm disso, os EUA possuem uma agncia federal independente encarregada


de investigar acidentes qumicos industriais, incluindo vazamentos relacionados
operaes de petrleo e gs, que resultem em fatalidades, ferimentos graves ou
danos materiais substanciais chamada The Chemical Safety Board.

3.1.1.3 United States Coast Guard

A Guarda Costeira dos Estados Unidos (USCG), dentro do Department of


Homeland Security (DHS)85, um servio martimo, militar, com diversas misses.
Seus papis principais so proteger as pessoas, o meio ambiente e interesses
econmicos e de segurana dos EUA em qualquer regio martima em que possam
estar em risco, incluindo as guas internacionais e da costa da Americana, portos e
vias navegveis no interior do pas.

"A Guarda Costeira deve cumprir ou ajudar na execuo de todas as


leis federais aplicveis em, abaixo, e sobre o alto mar e guas
sujeitas jurisdio dos Estados Unidos; deve encarregar-se da
vigilncia ou interdio de area martima para fazer cumprir ou
ajudar na execuo das leis dos Estados Unidos; dever administrar
leis, promulgar e fazer cumprir regulamentos para a promoo da
segurana de pessoas e bens no e sob o alto mar e guas sujeitas
jurisdio dos Estados Unidos cobrindo todos os assuntos no

83 BOEM. About BOEM. Disponvel em: <http://www.boem.gov/About-BOEM/>. Acesso em: 16 de junho de


2014.
84 A OCS a parte da plataforma continental internacionalmente reconhecida dos Estados Unidos que no

abrangida pelas jurisdies dos Estados individuais dos EUA.


85 O Departamento de Segurana Interna dos Estados Unidos (United States Department of Homeland Security),

um departamento do governo dos Estados Unidos da Amrica cuja responsabilidade proteger o territrio dos
EUA contra ataques terroristas e agir em caso dedesastres naturais.
60
especificamente delegados por lei a algum outro departamento
executivo... ", 14 USC 2 - Sec. 2 "deveres primrios".

Assim, os papis fundamentais da Guarda Costeira incluem:

Segurana Martima;

Mobilidade Martima;

Defesa Nacional;

Proteo de Recursos Naturais.

Especficamente para o OCS, a USCG regula a segurana de pessoas e bens


nas instalaes e navios que participam das atividades do OCS, e a segurana da
navegao. A USCG tambm responsvel por regulamentos de segurana em
instalaes no OCS, conforme especificado no Maritime Transportation Security Act,
e tm selecionado deveres para regular portos de guas profundas como os
enumerados no Deepwater Ports Act.86

3.1.1.4 Environmental Protection Agency

A EPA uma agncia independente que se reporta diretamente ao


presidente, sendo a principal responsvel por regular determinadas atividades
ambientais no OCS, especificamente em relao qualidade da gua e do ar.

Com as alteraes de 1990 no Clean Air Act87, foi transferida do DOI para a
EPA, a competncia de estabelecer requisitos com o intuito de controlar a poluio
do ar vindo de fontes no OCS, assim mantendo os padres Estatais e Federais de
qualidade do ar ambiente para todas as reas.

86 Haug, L.T. DET NORSKE VERITAS, Report for Oljeindustriens Landsforening/Norsk Oljevernforening For
Operatrselskap OLF/NOFO - Summary of differences between offshore drilling regulations in Norway and U.S.
Gulf of Mexico. Noruega, 2010.
87 O Clean Air Act uma lei federal dos Estados Unidos projetada para controlar a poluio do ar em nvel

nacional. uma das primeiras e mais influentes leis ambientais modernas dos Estados Unidos, e uma das leis
mais abrangentes sobre qualidade do ar no mundo.
61
O Clean Water Act de 1977 a primeira lei que regula a descarga de
poluentes em todas as guas superficiais dos EUA. Nos termos desta lei, a EPA
requer uma permisso chamada: Sistema Nacional de Descarga de Poluentes
(National Pollutant Discharge Elimination System) que deve ser obtida pelos
proprietrios/operadores, antes de qualquer poluente ser liberado.

O propsito da EPA assegurar que:

i. Os americanos estejam protegidos contra riscos significativos para a sade


humana e meio ambiente;

ii. Os esforos nacionais para reduzir o risco ambiental sejam baseados na


melhor informao cientfica disponvel;

iii. Leis federais que protegem a sade humana e o ambiente sejam aplicadas de
forma justa e efetiva;

iv. Todos os aspectos da proteco do ambiente sejam uma considerao


integral das polticas norte-americanas;

v. Todas as partes da sociedade tenha acesso a informaes precisas que


sejam suficientes para participar efetivamente na gesto de riscos ambientais
e de sade humana;

vi. A proteco do meio ambiente contribua para tornar as comunidades e


ecossistemas diversos, sustentveis e economicamente produtivos;

vii. Os Estados Unidos desempenhe um papel de liderana ao lidar com outras


naes para proteger o meio ambiente global.

A figura 4.1 deixa explcito as principais agncias que regulam as atividades offshore
nos EUA.

62
Figura 5 Estrutura dos principais rgos envolvidos na regulao da indstria de E&P nos EUA

Fonte: Elaborao prpria

3.1.2 Regulaes

Cada Estado tem suas prprias agncias que regulam o desenvolvimento, a


explorao e produo de atividades petrolferas. Essas agncias emitem licenas
para perfurao e controlam o transporte em oleodutos dentro das fronteiras do
Estado.

Tambm possuem seu prprio departamento regulador de problemas


envolvendo meio ambiente, sade e segurana em operaes de leo e gs.

Portanto, a indstria de explorao e produo nos EUA dirigida por


regulaes do governo federal e estadual. Tais regulaes dependero se a

63
localizao das jazidas est em reas federais, estaduais ou se so propriedade
privada, e ainda se a localizao onshore ou offshore.

Geralmente, atividades onshore em terras federais so reguladas pelos atos:

Mineral Leasing Act de 1920;

Mineral Leasing Act for Acquired Lands de 1947.

J o desenvolvimento de atividades offshore, que a parte a ser melhor


explorada por esse trabalho, regulado pelo Outer Continental Shelf Lands Act
(OCSLA)88 de 1953, que j foi alterado por diversas vezes desde sua promulgao.

Algumas legislaes e regulaes especficas para atividades offshore:

Quadro 3 Quadro com legislaes e regulaes para indstria offshore nos EUA

Outer Continental Shelf Lands Act and Outer Continental Shelf Reform Act of 2010

Oil Spill Response Act

Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act

Code of Federal Regulations: 30 CFR 250, 254; 33 CFR 140-147; 40 CFR 300; 46
CFR 108-111

National Environmental Policy Act

Fonte: Dagg (2011)

Sob o OCSLA, o secretrio do Interior responsvel pela administrao da


explorao mineral e desenvolvimento da OCS. A Lei autoriza o secretrio a realizar
programas de concesso, emitindo licenas s empresas de explorao e produo,
assim como a conduzir um programa de regulamentao conforme necessrio para
a execuo das disposies na Lei.

Tambm autoriza a regulamentao da segurana no local de trabalho nas


plataformas pela Guarda Costeira.

88Government of the United States, Outer Continental Shelf Lands Act, Public Law 212, Ch. 345, 67 Stat. 462,
43U.S.C. 1331-1356a.
64
Portanto, a OCSLA atribui responsabilidades regulatrias para vrias
agncias, tratando das funes para cumprir os regulamentos prescritivos dessas
agncias e as sanes em caso de descumprimento.89

H tambm estatutos de aplicao geral com provises especficas certas


questes que os reguladores aplicam de maneira similar, a outras atividades
industriais e martimas. Estes incluem estatutos para uma variedade de objetivos
especficos, incluindo a proteo do ambiente, segurana da navegao e
preveno de poluio por hidrocarbonetos.90

Porm, a OCSLA no est totalmente integrada com diversas outras leis


mencionadas acima, aplicveis plataforma continental, levando a um quadro legal
para atividades offshore no totalmente coerente ou harmonizado.

3.1.2.1 Licenciamento Programa Quinquenal

O BOEM tem a responsabilidade de supervisionar do incio ao fim o


licenciamento de atividades de petrleo de gs dentro do OCS. Pela seo 18 do
OCSLA, exigido que o Secretrio do Interior prepare um programa de concesso
de leo e gs que consiste em uma proposta de vendas de licenas com durao de
5 anos, mostrando o tamanho, o momento e localizao da atividade licenciada com
a maior preciso possvel.

Este programa de cinco anos deve equilibrar as prioridades de satisfazer as


necessidades energticas nacionais, de maneira ambientalmente saudvel e segura
e retorno o de mercado justo para o contribuinte.

89 Linde, P.H.; Baramb, M.; Paterson, J. Robust Offshore Risk Regulation an Assessment of US, UK and
Norwegian Approaches. Paper presented at ESREL2012, Helsinki, 25-29 June, 2012.
90 Dagg, Jennifer; Holroyd, Peggy; Lemphers, Nathan, Lucas, Randy and Thibault, Benjamin. Comparing the

Offshore Regulatory Regimes of the Canadian Arctic, the U.S., the U.K., Greenland and Norway. Canada. The
Pembina Institute, 2011.
65
Por lei, o governo federal deve tomar oito fatores em considerao no
desenvolvimento do Programa Quinquenal:

i. Caractersticas geogrficas, geolgicas e ecolgicas das reas do


planejamento;

ii. Um equilbrio entre os benefcios do leo e gs e os riscos ambientais dentre


as regies;

iii. Localizao das reas consideradas para o licenciamento no que diz respeito
aos mercados e necessidades regionais e nacionais de energia;

iv. Localizao das reas consideradas para o licenciamento levando em


considerao as outras utilizaes do mar e do fundo marinho;

v. Interesse manifestado pelos potenciais produtores de petrleo e gs;

vi. As leis, metas e polticas dos estados afetados;

vii. Sensibilidade ambiental e produtividade marinha;

viii. Estudos e anlises de impacto ambiental, incluindo as concluses das


Declaraes de Impacto Ambiental elaboradas pelo programa de cinco anos.91

Qualquer venda especfica de licena a ser realizada, deve estar includa em


um programa de cinco anos j aprovado.

Uma venda de licena no pode ser adicionada mais tarde em um Programa


de cinco anos j existente sem um ato do Congresso.

O processo de preparao de um programa de cinco anos inclui trs perodos


de comentrios separados, dois projetos de propostas separados, um projeto de
proposta final, a aprovao final do secretrio, e o desenvolvimento de uma
Declarao de Impacto Ambiental Environmental Impact Statement (EIS).

Este processo legal normalmente leva cerca de dois anos e meio.

91 BOEM. Five-Year Outer Continental Shelf (OCS) Oil and Gas Leasing Program. Disponvel em:
<http://www.boem.gov/Five-Year-Program-Details/>. Acesso em: 24 de junho de 2016.
66
O programa de cinco anos ocorre em coordenao com vrias agncias
federais, estaduais, e locais. Aps o Secretrio do Interior aprov-la, a proposta final
do Programa Quinquenal enviada ao Presidente e ao Congresso. Depois de no
mnimo 60 dias, o secretrio pode aprovar o programa.

As atividades de licenciamento e operaes no OCS esto sujeitos s


exigncias de cerca de 30 leis federais administradas por vrios departamentos e
agncias federais. Em adio ao OCSLA, outras leis que podem ser aplicadas
explorao no OCS, desenvolvimento e produo incluem, mas no esto limitados
:

National Environmental Policy Act (NEPA)

Endangered Species Act

Coastal Zone Management Act

Federal Water Pollution Control Act

Ports and Water Safety Act

Marine Mammal Protection Act

Clean Air Act

National Historic Preservation Act

Oil Pollution Act

Federal Oil and Gas Royalty Management Act 92

Como visto anteriormente, o processo de licenciamento est sujeito s


exigncias do NEPA quando se trata sobre o meio ambiente, por isso ser melhor
esclarecido frente.

92 BOEM. Oil and Gas Leasing on the Outer Continental Shelf. Bureau of Ocean Energy Management.
Disponvel em: <http://www.boem.gov/uploadedFiles/BOEM/Oil_and_Gas_Energy_Program/Leasing/5BOEMRE
_Leasing101.pdf>. Acesso em: 20 de junho de 2016.
67
3.1.2.2 National Environmental Policy Act

O Congresso aprovou o NEPA em dezembro de 1969, e o Presidente Nixon


assinou a lei em 1 de Janeiro de 1970. Foi a primeira grande legislao ambiental
nos Estados Unidos, e de suma importncia, pois estabelece as polticas
ambientais nacionais do pas.

Para implementar essas polticas, exigido que agncias realizem uma


avaliao dos efeitos ambientais de suas aes propostas antes de tomar decises.
Dois dos principais propsitos do processo de reviso do meio ambiente so
decises melhor informadas e envolvimento dos cidados.

Cada agncia no ramo executivo do Governo Federal tem a responsabilidade


de implement-lo. Para isso, o Congresso prescreveu um processo, conhecido como
"the NEPA process ou processo de avaliao de impacto ambiental.

Por ser uma importante responsabilidade do Governo Federal, muitas


agncias federais estabeleceram escritrios dedicados poltica NEPA e superviso
do programa.93 No caso a ser estudado, quem aplica a poltica ambiental vigente o
BOEM, com a criao do escritrio prprio chamado The Environmental Assessment
Division, que prepara os relatrios exigidos em cada uma das principais etapas do
planejamento de desenvolvimento de energia, fornece superviso, orientao
poltica, e instrues para o NEPA e outras leis e regulamentos ambientais que
afetem as atividades no OCS.

Ser melhor detalhado as principais exigncias do NEPA frente.

93 BLM. Bureau of Land Management. A Citizens Guide to the NEPA. Disponvel em:
<http://www.blm.gov/style/medialib/blm/nm/programs/planning/planning_docs.Par.53208.File.dat/A_Citizens_Guid
e_to_NEPA.pdf>. Acesso em: 24 de junho de 2016.
68
3.1.2.2.1 Environmental Assessments

A finalidade de um EA determinar a significncia dos efeitos ambientais e de


olhar para meios alternativos de alcanar os objetivos da agncia. O EA pretende
ser um documento conciso que fornece evidncias e anlises suficientes para
determinar se ser necessrio preparar um EIS ou no, auxilia o cumprimento de
uma agncia com o NEPA quando nenhuma Declarao de Impacto Ambiental
necessria, e facilita a preparao da mesma, quando necessrio.

Um EA deve incluir breves discusses sobre:

i. A necessidade da proposta;

ii. Cursos de ao alternativos para qualquer proposta que envolva conflitos no


resolvidos referentes ao uso alternativo dos recursos disponveis;

iii. Os impactos ambientais da ao proposta e alternativas;

iv. Uma lista de instituies e pessoas consultadas.

O EA serve para avaliar a significncia de uma proposta para futuras aes


da agncia, por isso deve se concentrar no contexto e na intensidade dos efeitos
que podem afetar a qualidade do meio ambiente humano.

Diversas vezes, o EA ir identificar maneiras em que a agncia pode revisar a


ao e minimizar seus efeitos ambientais.

O processo finaliza com uma Concluso de Inexistncia de Impacto


Significativo Finding of No Significant Impact (FONSI) ou com uma determinao
para prosseguir com a preparao de um EIS. A FONSI um documento que
apresenta as razes pelas quais a Agncia concluiu que no h impactos ambientais
significativos previstos para ocorrer aps a implementao da ao.94

94 BLM. Bureau of Land Management. A Citizens Guide to the NEPA. Disponvel em:
<http://www.blm.gov/style/medialib/blm/nm/programs/planning/planning_docs.Par.53208.File.dat/A_Citizens_Guid
e_to_NEPA.pdf>. Acesso em: 24 de junho de 2016.
69
3.1.2.2.2 Environmental Impact Statement

O processo do EIS comea com a publicao de uma Notificao de Inteno


(NOI), afirmando a inteno da agncia de preparar um EIS para uma proposta
particular. O NOI publicada no Federal Register95, e fornece algumas informaes
bsicas sobre a ao proposta em preparao para o processo de delimitao do
mbito.

O processo de delimitao do mbito usado para determinar o contedo


apropriado de uma Declarao de Impacto Ambiental. Tal processo comea antes
de ser feito qualquer anlise dos impactos, e continua at que o EIS esteja
terminado. A participao do pblico parte integrante do processo. O primeiro
passo anunciar ao pblico, atravs do Federal Register, comunicados imprensa,
que um EIS ser preparado e pedir comentrios sobre o que deve ser includo.
Tambm poder ser efetuado uma ou mais reunies pblicas em comunidades que
podem ser afetadas se a licena, explorao, ou o desenvolvimento ocorresse. A
finalidade de solicitar dados identificar tantas questes relevantes, alternativas,
medidas de mitigao e ferramentas analticas quanto possvel, para que possam
ser incorporadas no EIS. Essa aquisio de dados de partes afetadas e interessadas
uma fase importante da preparao de um EIS.

Tais partes geralmente incluem:

Os cidados que vivem, trabalham, ou jogam em reas que podem ocorrer


atividades relacionadas ao OCS;

Grupos de interesse pblico e as comunidades nativas que tm preocupaes


sobre possveis impactos aos recursos ambientais, sociais ou econmicos;

Agncias governamentais Federais, Estaduais e locais que tm


responsabilidades de gesto pblica dos recursos ou servios;

95O Federal Register o Dirio Oficial do Governo Federal dos Estados Unidos da Amrica que desde 14 de
maro de 1936 contm publicaes rotineiras e notificaes pblicas das agncias do governo americano.
70
Indstria de petrleo e empresas de apoio mesma que possam realizar
atividades de petrleo e gs;

Cientistas e outros especialistas tcnicos com conhecimento dos recursos


naturais da regio e os possveis impactos do desenvolvimento de petrleo e
gs.

Um objetivo importante desse processo identificar elementos especficos do


ambiente que podem ser afetados se a proposta for realizada. Se for determinado
que pode haver impactos significativos associados a uma preocupao que foi
gerada durante a delimitao do mbito, ser analisada com maior detalhe no EIS.
Para as atividades do OCS, as preocupaes ambientais que surgem
frequentemente incluem:

As preocupaes ecolgicas, tais como os possveis impactos da E&P de


petrleo e gs sobre os mamferos marinhos, aves, peixes e mariscos, e os
habitats naturais que oferecem suporte a esses recursos;

Preocupaes sociolgicas, tais como alteraes relacionadas com o


desenvolvimento da populao ou exigncias para o transporte pblico,
educao e servios de sade. Outros fatores sociais envolvidos podem
incluir eventuais alteraes das tradies culturais, religiosas ou recreacionais
das comunidades afetadas;

Preocupaes econmicas, geralmente nos empregos relacionados com o


mar, como a pesca comercial e o turismo.

Com base nas informaes recebidas durante o processo e outras


informaes, o BOEM identifica alternativas proposta que podem reduzir os
possveis impactos. Alm disso, todas as medidas razoveis sugeridas para mitigar
possveis impactos so considerados para anlise no EIS.

Cenrios analticos

Aps as alternativas para a proposta serem determinadas, so desenvolvidos


cenrios para a proposta e cada alternativa. Essas so as bases para a anlise dos
71
possveis impactos. Os cenrios para o programa quinquenal so em grande parte
hipottica, porque no conhecido no momento as operaes que realmente vo
acontecer. Os cenrios para os EISs incluem informaes sobre:

O nmero de poos que podem ser perfurados e as descargas que possam


ocorrer durante a perfurao;

Nmero de plataformas de produo que podem ser instaladas e os tipos e


quantidade de atividade necessria para apoiar as operaes da plataforma;

Mtodos que podem ser utilizados para o transporte de petrleo e gs que


so produzidos;

Derramamentos de leo.

Anlise de impacto

O EIS analisa as preocupaes ambientais especficas que foram


identificadas. Uma anlise separada preparada para a proposta e cada alternativa.
O objetivo da anlise estimar a natureza, gravidade e durao dos impactos que
podem ocorrer e comparar os impactos da proposta e alternativas. Ajuda tcnica
utilizada para fazer a avaliao, incluindo estudos ecolgicos e socioeconmicos
patrocinados pelo BOEM e outros, e modelos computacionais que simulam
vazamentos acidentais de petrleo ou emisses atmosfricas provenientes de
operaes.

Esboo do EIS e Reviso Pblica

A anlise de impacto documentada primeiramente em esboo do EIS.


Quando o Diretor Associado para Gesto de Energia Offshore e Mineral, ou uma
autoridade superior, aprova um EIS, o pessoal da sede do BOEM revisa a verso
pr-publicao do projeto. O objetivo da reviso para garantir a preciso tcnica de
todos os aspectos do documento.

O esboo do EIS disponibilizado ao pblico por um perodo mnimo de 45


dias para reviso e comentrios. A disponibilidade do esboo do EIS anunciada no

72
Federal Register e em comunicados da imprensa. Cpias do documento so
disponibilizadas ao pblico atravs de pginas na web, e-mails individuais e
repositrios como as bibliotecas pblicas. O pblico pode comentar por escrito ou
oralmente em uma das audincias pblicas que acontecem nas reas que sero
afetadas.

EIS Final

A principal preocupao no desenvolvimento do EIS final a de responder os


comentrios do pblico sobre o esboo de forma gil e responsvel. O EIS final
inclui um resumo de todos os comentrios e suas respostas. Aps as observaes
no esboo do EIS serem revistas, o BOEM revisa o documento para corrigir erros
tcnicos e adicionar qualquer informao nova relevante que tenha se tornado
disponvel desde que o esboo do EIS foi publicado. Normalmente, um EIS final
colocado disposio do pblico no prazo de 6 meses aps o perodo de
comentrios sobre o esboo terminar. Novamente, o EIS final anunciado no
Federal Register e em comunicados de imprensa.96

3.2 Noruega

3.2.1 Entidades Reguladoras

Na Noruega, o Stortinget (Parlamento noruegus) estabelece a estrutura para


suas atividades petrolferas. Assuntos de grande importncia pblica devem ser
discutidos pelo parlamento, que tambm supervisiona o Governo e a administrao
pblica.

96 BOEM. What is the Environmental Impact Statement Scoping Process? Disponvel em:
<http://www.boem.gov/Environmental-Stewardship/Environmental-Assessment/NEPA/policy/eis/process.aspx>.
Acesso em: 26 de junho de 2016.
73
O Governo detm o poder executivo sobre a poltica de petrleo e o
responsvel pela mesma perante o Parlamento. Ao aplicar a poltica, o governo
apoiado pelos ministrios e rgos e diretrios subordinados.

A responsabilidade pela execuo das vrias funes no mbito da poltica de


petrleo compartilhada como segue:

O Ministrio da Energia e do Petrleo - Responsvel pela gesto de recursos


e para o setor como um todo;

O Ministrio do Trabalho - Responsveis pela sade, o ambiente de trabalho


e segurana;

O Ministrio das Finanas - Responsvel pelas receitas do Estado;

O Ministrio das Pescas e dos Assuntos Costeiros - Responsvel por


medidas de contingncia de derramamento de leo;

O Ministrio do Meio Ambiente - Responsveis pelo meio ambiente.

As autoridades que tm responsabilidades em relao s operaes de


perfurao e na maior parte dos riscos de segurana e ambientais incluem a
Autoridade de Segurana do Petrleo - Petroleum Safety Authority (PSA), a Agncia
do Clima e da Poluio - Climate and Pollution Agency (KLIF) e a Administrao
Costeira Norueguesa - The Norwegian Coastal Administration (NCA).

O Diretrio Noruegus de Petrleo Norwegian Petroleum Directorate (NPD)


no tem papel na gesto de Segurana, Meio ambiente e Sade (SMS), mas ser
mencionado aqui para ilustrar todo o regime de regulamentao norueguesa dentro
do setor de petrleo.97

A figura 6, a seguir, ilustra a organizao do setor de petrleo na Noruega.

97Haug, L.T. DET NORSKE VERITAS, Report for Oljeindustriens Landsforening/Norsk Oljevernforening For
Operatrselskap OLF/NOFO - Summary of differences between offshore drilling regulations in Norway and U.S.
Gulf of Mexico. Noruega, 2010.

74
Figura 6 - Organizao do setor de petrleo na Noruega

Fonte: Norwegian Petroleum Directorate (2016)

75
76
3.2.1.1 Petroleum Safety Authority

Foi criada em 2004, antes de ser estabelecida como uma agncia


independente, seus deveres eram responsabilidade do NPD.

uma agncia reguladora subordinada ao Ministrio do Trabalho e dos


Assuntos Sociais e sua jurisdio abrange as atividades petrolferas na Plataforma
Continental Norueguesa Norwegian Continental Shelf (NCS).

A PSA a autoridade reguladora para segurana tcnica e operacional,


incluindo preparao para emergncias e para o ambiente de trabalho. Seu papel
regulatrio abrange todas as fases da indstria, desde o planejamento, design,
construo e operao at a possvel remoo final.

Seu papel regulatrio inclui emitir regulamentos mais detalhados para a


segurana e o ambiente de trabalho na indstria.

Tambm est autorizada a tomar decises especficas sobre empresas na


forma de autorizaes, despachos, multas de execuo, suspender operaes,
realizar proibies, isenes e assim por diante.

Seus deveres estabelecidos pelo governo so:

Atravs de auditorias prprias e em cooperao com outros reguladores de


sade, segurana e ambientais (SMS), garantir que a indstria do petrleo e
atividades relacionadas sejam supervisionados de forma coerente;

Fornecer informaes e conselhos para todos que fazem parte da indstria,


estabelecer uma colaborao adequada com outros reguladores de SMS no
nvel nacional e internacional, e contribuir ativamente para transmitir
conhecimento sobre SMS para a sociedade em geral;

77
Fornecer dados para o ministrio que a supervisiona, sobre assuntos
requeridos pelo mesmo.98

3.2.1.2 The Climate and Pollution Agency

A Agncia do Clima e Poluio (KLIF) uma agncia ligada ao Ministrio do


Meio Ambiente da Noruega. A KLIF implementa a poltica do governo quando se
trata de poluio, atua como guia, tutora e fora motriz para um meio ambiente
melhor. Os campos mais importantes de seu trabalho incluem as alteraes
climticas, produtos qumicos, gua e ambiente marinho, gesto de resduos,
qualidade do ar e rudos.

Funes e papis da KLIF:

Exercer autoridade regulatria e realizar inspees e auditorias ambientais;

Acompanhar a extenso da poluio proveniente de empresas de petrleo e


gs no NCS;

Tomar medidas para combater as descargas operacionais de leo, derrames


agudos de petrleo e produtos qumicos;

Instruir e orientar os rgos ambientais dos Condados;

Fornecer aconselhamento especializado e promover iniciativas ambientais


fundamentais;

Participar de cooperao e desenvolvimento ambiental internacional. 99

98 PSA. (Petroleum Safety Authority). Role and Area of Responsibility. Disponvel em: <http://www.ptil.no/
roleand-area-of-responsibility/category916.html>. Acesso em: 27 de junho de 2016.
99 Haug, L.T. DET NORSKE VERITAS, Report for Oljeindustriens Landsforening/Norsk Oljevernforening For

Operatrselskap OLF/NOFO - Summary of differences between offshore drilling regulations in Norway and U.S.
Gulf of Mexico. Noruega, 2010.
78
3.2.1.3 The Norwegian Coastal Administration

A NCA uma agncia governamental que responde ao Ministrio da Pesca e


Assuntos Costeiros. Sua tarefa resguardar e desenvolver o litoral para todos os
seus usurios.

A agncia deve contribuir para garantir o trfego de navios e boa


acessibilidade ao longo da costa, e desde 2003, tambm foi delegada execuo de
partes do Pollution Control Act incluindo a preparao nacional contra a poluio
aguda.

Suas principais responsabilidades so:

Fornecer um sistema de resposta de emergncia necessrio para lidar com


os principais incidentes de poluio aguda;

Potencialmente assumir, de maneira total ou parcial, o comando dos esforos


para lidar com um acidente no caso de outros incidentes graves de poluio
aguda ou que tenham risco. Somente se a parte responsvel no gerir a
situao.

Inspecionar e controlar medidas relativas poluio e resduos.

O NCA tem a responsabilidade global sobre os planos de emergncia em


caso de poluio e pela coordenao, organizao e gesto da contingncia da
poluio dentro da Noruega e da zona econmica da Noruega.100

100Haug, L.T. DET NORSKE VERITAS, Report for Oljeindustriens Landsforening/Norsk Oljevernforening For
Operatrselskap OLF/NOFO - Summary of differences between offshore drilling regulations in Norway and U.S.
Gulf of Mexico. Noruega, 2010.
79
3.2.1.4 Norwegian Petroleum Directorate

O objetivo do NPD de contribuir para gerar os maiores valores possveis


para a sociedade advindos das atividades de petrleo e gs por meio de uma gesto
de recursos prudente com base na segurana, preparao para emergncias e
proteo do meio ambiente.

A fim de contribuir de maneira mais eficiente para isso, o NPD deve executar quatro
funes:

O NPD deve ser um assessor do Ministrio da Energia e do Petrleo atravs


da sua integridade profissional e experincia interdisciplinar;

O NPD tem uma responsabilidade nacional com os dados da Plataforma


Continental Norueguesa. Seus dados, viso geral e anlises constituem uma
base factual fundamental sobre a qual as atividades so fundadas;

O NPD deve ser uma fora motriz para a realizao do potencial dos
recursos, enfatizando solues a longo prazo, oportunidades ascendentes,
economias de escala e operaes conjuntas, bem como garantir que os
recursos limitados no sejam perdidos;

Em cooperao com outras autoridades, o NPD de garantir um


acompanhamento abrangente das atividades petrolferas.

O NPD no tem qualquer funo dentro da rea de segurana, sade e meio


ambiente.101

101Haug, L.T. DET NORSKE VERITAS, Report for Oljeindustriens Landsforening/Norsk Oljevernforening For
Operatrselskap OLF/NOFO - Summary of differences between offshore drilling regulations in Norway and U.S.
Gulf of Mexico. Noruega, 2010.
80
Resumo dos principais rgos envolvidos em SMS na Noruega:

Figura 7 Estrutura dos principais rgos envolvidos na regulao da indstria de E&P na Noruega

Fonte: Ornelas (2014)

3.2.2 Regulaes

A Lei do Petrleo (Petroleum Act - Lei No. 72 de 1996 relativa as atividades


de petrleo) constitui a base jurdica geral para a sistema de licenciamento que rege
as atividades petrolferas norueguesas.

Nos termos da Lei e do Regulamento do Petrleo (Regulamento n. 653, de


1997), as licenas podem ser concedidas para explorao, produo e transporte de
petrleo. O Petroleum Act reafirma que o Estado detm os depsitos de petrleo no
NCS.

81
So necessrias licenas e aprovaes oficiais em todas as fases das
atividades petrolferas, desde concesso para explorao e licenas de produo,
no mesmo contexto, a aquisio de dados ssmicos e perfurao exploratria, at os
planos de desenvolvimento e operao, e os planos para o abandono do campo.

Antes de uma licena de produo ser concedida, a rea onde a atividade


ser realizada deve ser aberta para as atividades petrolferas. Neste contexto, uma
avaliao de impacto que considere fatores como as consequncias financeiras,
sociais e ambientais da atividade devem ser preparadas.

As avaliaes de impacto e a abertura de novas reas so reguladas pelo


captulo 3 do Petroleum Act e pelo Captulo 2-A do Regulamento do petrleo.

Licenas de produo so normalmente concedidas atravs de rodadas de


licenciamento.

A licena de produo regula os direitos e obrigaes das empresas frente ao


Estado noruegus. Tambm suplementa os requisitos do Petroleum Act e estipula
termos e condies detalhadas. Concede empresas o direito exclusivo de
pesquisas, perfurao e produo de petrleo dentro da rea geogrfica coberta
pela licena. Os licenciados se tornam os proprietrios do petrleo que produzido.

A licena de produo vlida por um perodo inicial (perodo exploratrio)


que pode durar at dez anos. Durante este perodo, um compromisso de trabalho
deve ser realizado sob a forma de, por exemplo, trabalho preliminar
geolgico/geofsico e/ou perfurao exploratria. Se os licenciados estiverem de
acordo, a licena de produo pode ser abandonada quando o compromisso de
trabalho for realizado. Se os licenciados quiserem continuar o trabalho na licena de
produo, a mesma entrar em perodo de prorrogao, que o perodo para o
desenvolvimento e operaes.

O perodo de explorao regulado em detalhe pelo Captulo 3 do Petroleum


Act e Captulo 3 do Regulamento do petrleo.

82
Quando um novo campo est para ser desenvolvido, a empresa deve
apresentar um Plano de Desenvolvimento e Operao (PDO) ao Ministrio da
Energia e do Petrleo para sua aprovao.

A avaliao de impacto, que submetida para consulta de vrias entidades


que podero ser afetadas pelo desenvolvimento especfico, uma parte importante
do PDO. Tal instrumento mostra como esperado que o desenvolvimento da
atividade pode afetar o meio ambiente, a pesca e a sociedade norueguesa. O
processo dessa avaliao e o PDO, em si, garantem que o projeto de gesto de
recursos seja prudente, e que as consequncias para outros interesses pblicos
gerais sejam aceitveis.

O desenvolvimento e operaes so regulados em detalhe nos captulos 4 do


Petroleum Act e do Regulamento do petrleo.

Como regra principal, o Petroleum Act exige que os licenciados enviem um


plano de abandono para o Ministrio da Energia e do Petrleo, de dois a cinco anos
antes de a licena expirar ou ser abandonada. O plano de abandono deve ter duas
sees principais, uma avaliao de impacto e uma seo de descarte. Tal
avaliao fornece uma viso geral das consequncias esperadas pelo abandono no
meio ambiente e outros fatores. A seo de descarte deve incluir propostas de como
a interrupo das atividades de petrleo em um campo pode ser realizada.

O captulo 5 do Petroleum Act e captulo 6 do Regulamento do Petrleo


regulam a eliminao ou desativao de instalaes.

Alm do Petroleum Act, a conveno OSPAR (Conveno para a Proteo do


Meio Ambiente Marinho do Atlntico Nordeste) tambm regula a eliminao das
instalaes norueguesas. Sob os termos da presente Conveno, apenas um
pequeno nmero de instalaes podem ser abandonadas no local.

A responsabilidade por danos causados pela poluio regida pelo captulo 7


do Petroleum Act. Os licenciados so responsveis por danos causados pela
poluio, sem levar em conta as falhas.

83
Aspectos de segurana associados s atividades petrolferas so regidos
pelos captulos 9 e 10 do Petroleum Act, com regulamentaes anexas.

As atividades petrolferas devem ser realizadas de maneira prudente para


assegurar que um nvel elevado de segurana seja mantido e desenvolvido ao longo
de todas as fases, em consonncia com o contnuo desenvolvimento tecnolgico e
organizacional.102

Algumas legislaes e regulaes especficas para atividades offshore:

Quadro 4 Quadro com legislaes e regulaes para a indstria offshore na Noruega

Petroleum Activities Act


Working Environment Act
Health Personnel Act
Fire and Explosion Protection Act
The Pollution Control Act
The Framework Regulations
The Management Regulations
The Information Duty Regulations
The Facilities Regulations
The Activities Regulations
Fonte: Dagg (2011)

3.2.2.1 Pollution Control Act

O Pollution Control Act (Lei de Controle da Poluio) de 1981 serve como um


arcabouo regulatrio para proteger o ambiente da poluio, independentemente da
fonte. Sua finalidade proteger o "ambiente ao ar livre contra a poluio e reduzir a
poluio existente, reduzir a quantidade de resduos e promover uma melhor gesto
dos mesmos".103 a lei tambm garante que "a qualidade do meio ambiente seja
satisfatria, de modo que a poluio e resduos no resultem em danos sade

102 NPD. Norwegian Petroleum Directorate. Facts 2014 Disponvel em: < http://www.npd.no/en/Publications/
Facts/Facts-2014/> Acesso em: 27 de junho de 2016.
103 Pollution Control Act, section 1.

84
humana, no afetem negativamente o bem-estar, ou danifique a produtividade do
ambiente natural."104

A lei se aplica a uma srie de atividades relacionadas com a poluio,


incluindo a explorao de petrleo na NCS, o transporte, tratamento de resduos, e
orientao para avaliao de impacto ambiental.

Pela sua aplicabilidade para a explorao e o desenvolvimento dos recursos


naturais submarinos no NCS, susceptveis poluies operacionais resultantes de
atividades de explorao offshore so proibidas, salvo realizadas de acordo com
uma licena.

A KLIF pode emitir regulamentos especiais que estabeleam:

i. Valores-limite de emisso para os tipos de poluio que sero permitidas, ou


que estabeleam que a poluio seja proibida completamente;

ii. Limite para a ocorrncia de certas substncias, rudos, vibraes, luz e outras
radiaes no ambiente, e as medidas que devem ser tomadas se esses
valores forem excedidos;

iii. Como as instalaes permanentes e temporrias sero criadas e como uma


empresa deve ser gerida para evitar a poluio;

iv. Requisitos de qualidade para equipamentos de controle de poluio e uma


exigncia de que esses equipamentos no possam ser vendidos sem ser
antes aprovado pela autoridade de controle de poluio;

v. Que o pessoal operando em uma empresa envolvida com atividades


poluidoras necessitar qualificao especfica.

A Lei tambm prev a emisso de licenas especiais para qualquer atividade


que possa envolver poluio.105 Tal licena define as atividades abrangidas, as

104 Pollution Control Act.


105 Ibid, section 11.
85
limitaes sobre o despejo de produtos qumicos, fluidos de perfurao, gua e
cascalhos produzidos, etc.

Alm disso, a Lei estipula as condutas e o contedo do processo de AIA.


Tambm prev a utilizao de sistemas de controle interno para inspeo das fontes
susceptveis de poluio garantindo o seu cumprimento com a Lei, 106 compensao
por danos causados pela poluio,107 e a imposio de multas por violao de suas
disposies.108

Alm do Pollution Control Act, existem outros regulamentos aplicveis que


regem a indstria offshore: o Framework Regulations, o Management Regulations, o
Facilities Regulation e o Activities Regulation sob o Petroleum Activities Act.

3.2.2.2 Licenciamento PDO e PIO

A preparao dos Planos para Desenvolvimento e Operao (PDO) e Planos


para Instalao e Operao (PIO) formam a base para o Ministrio da Energia e do
Petrleo (MEP) aprovar o desenvolvimento e a instalao de operaes em um
determinado campo, nos termos do Petroleum Act. Os planos devem ser enviados
em conjunto para o MEP e para o Ministrio do Trabalho, ao mesmo tempo, cpias
devem ser enviadas para o NPD e a PSA.

O Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio da Pesca e Assuntos Costeiros e


suas agncias/diretrios subjacentes so rgos que tm direito de comentar sobre
o processo de PDO e PIO. Os requisitos da documentao relacionada com o
processo so organizados de tal forma que facilite as autoridades ambientais na
obteno de informaes para as decises necessrias nos termos do Pollution
Control Act. Esclarecimentos sobre o processo de licenas para emisses/descargas

106 Pollution Control Act, section 52.


107 Ibid, section 55.
108 Ibid, section 73.

86
devem ser prestados com a autoridade ambiental (KLIF) na fase inicial para o
desenvolvimento especfico.

No que diz respeito ao desenvolvimento, instalao, operao e eliminao


de instalaes, os licenciados so os responsveis pela realizao e apresentao
de uma avaliao de impacto ambiental (AIA).

A avaliao de impacto uma parte integrante do PDO e do PIO, sendo base


para sua aprovao e autorizao para a instalao e operao.

Tal instrumento consiste basicamente de anlise e avaliao de possveis


impactos ambientais de decises propostas ou atividades susceptveis de causar
efeitos significativos no meio ambiente.109

O processo de AIA serve como uma ferramenta para integrar as


preocupaes ambientais e consideraes para os processos de tomada de deciso
do governo em todos os nveis. Tambm ajuda a chegar a decises esclarecidas e
servir como uma base concreta para acompanhamento e monitoramento.110

O processo de avaliao de acordo com os requisitos legais deve incluir um estudo


de:

i. Tipos de poluio que a atividade ir gerar durante as operaes normais e,


no caso de todos os tipos imaginveis de acidentes, e a probabilidade de tais
acidentes;

ii. Efeitos que poluio pode ter a curto e longo prazo. Se necessrio, sero
feitos estudos das condies naturais nas reas que podem ser afetadas pela
poluio. Em particular, deve ser determinado como a poluio vai afetar o
uso do ambiente pelas pessoas e quem vai sofrer maior incmodo como
resultado da poluio;

109 Ministry of Climate and Environment. Environmental Impact Assessment Disponvel em:
<http://www.regjeringen.no/upload/kilde/md/bro/2003/0001/ddd/pdfv/182783-t-1428_e.pdf>. Acesso em: 27 de
junho de 2016.
110 Ibid.

87
iii. Localizaes alternativas, processos de produo, medidas de purificao e
formas de recuperao dos resduos que foram estimados, e as razes para
as solues escolhidas;

iv. Como a atividade ser integrada aos planos gerais e locais de


desenvolvimento para a regio, e se for o caso, como ir restringir o
planejamento futuro.111

Um componente-chave do processo de AIA a efetiva participao pblica


que evidencia as partes interessadas, ao mesmo tempo que satisfaz os princpios da
democracia. Nos casos em que a atividade contemplada susceptvel de gerar
poluio em suas operaes normais, a AIA deve fornecer alternativas viveis para
a forma em que a atividade seria realizada para reduzir ou prevenir sua poluio.

A AIA desempenha um papel crtico na previso da provvel poluio de uma


atividade e proporciona alternativas melhores para a realizao da mesma. Como
tal, indispensvel no quadro geral de regulao da poluio operacional.

3.2.2.3 Controle de cumprimento e execuo do Pollution Control Act

Os objetivos do controle de conformidade da indstria offshore na Noruega


so os seguintes: verificar se as companhias de petrleo esto em conformidade
com os regulamentos; recolher evidncias de no conformidade e assegurar que as
medidas de execuo adequadas sejam tomadas; verificar a qualidade dos dados
auto-relatados; verificar o estabelecimento e funcionamento do sistema de controle
interno; melhorar a qualidade ambiental; e garantir que haja igualdade das
condies para todas as partes interessadas.

Na verificao de conformidade com a Lei, a KLIF utiliza vrios mecanismos,


incluindo inspees, sendo seu acesso irrestrito todas as atividades que causem
ou possam causar poluio.112

111 Pollution Control Act, section 13.


88
Nos casos em que tenha ocorrido a poluio, a KLIF pode realizar
investigaes para determinar sua causa, seu impacto e como pode ser combatida
para garantir que o estado de conformidade com a Lei seja mantido.113

Uma vez que a no conformidade com a Lei tenha sido identificada, medidas
de execuo so implementadas para garantir a conformidade. Tais medidas
incluem o uso de cartas de advertncia, recomendaes para inspees frequentes,
multas e retirada de licenas.

Quando o Pollution Control Act ou quaisquer outros regulamentos sob


autoridade do ato so violados, a KLIF pode impor multas para garantir seu
cumprimento. Tais multas podem ser emitidas por violao da lei ou por no
cumprimento de um prazo para sanar uma situao de poluio. Sanes criminais
sob a forma de multas e priso, tambm podem ser utilizadas para garantir o
cumprimento nos casos em que a poluio tem causa dolosa ou negligente.

112 Pollution Control Act, section 50.


113 Pollution Control Act, section 51.
89
4 Pontos Especficos do Arcabouo Regulatrio Ambiental para a
Indstria de leo e Gs

O presente captulo pretende resumir alguns pontos especficos no


abordados anteriormente, do arcabouo regulatrio ambiental para indstria do
petrleo, dos pases analisados.

4.1 Regime Regulatrio

A regulao para atividades offshore pode ser situada dentro de um espectro


entre regulaes prescritivas ou baseadas no desempenho. Muitos regimes incluem
elementos de ambas abordagens.

A regulao prescritiva estabelece requisitos tcnicos ou de procedimentos


especficos os quais as entidades reguladas devem respeitar. Regulao baseada
em metas ou desempenho, identifica as funes ou os resultados esperados pelas
entidades reguladas, mas as permite uma flexibilidade considervel para determinar
como realizaro as funes e iro atingir os resultados.

Ambas abordagens tem pontos fortes e limitaes. H evidncias de um


aumento geral na utilizao da regulamentao baseada em desempenho, devido
maior flexibilidade para a inovao e eficcia de custo quando comparada com os
tradicionais requisitos prescritivos.

No entanto, a prescrio pode ser a abordagem mais adequada, onde so


necessrios requisitos obrigatrios para garantir o cumprimento das normas,
proporcionar maior segurana em relao aos mesmos e facilitar o monitoramento e
execuo.

O sistema dos EUA bastante prescritivo, exigindo padres da indstria


atravs de incorporao da regulamentao. Como o modelo regulatrio brasileiro

90
teve influncia dos EUA, sua abordagem se assemelha bastante, sendo voltada para
normas prescritivas.

O regime regulamentar da Noruega principalmente baseado no


desempenho, complementado com alguns elementos prescritivos, possui
orientaes no vinculativas e padres recomendados.114

Figura 8 Comparao de regime regulatrio

Fonte: Elaborao prpria

4.2 Queimas e ventilaes de gs

No Brasil, queimas e perdas so regulados pelo Regulamento Tcnico para


Queima e Perdas de Petrleo e Gs Natural, aprovado pela ANP Portaria n
249/2000.

Devem ser includos pela concessionria no Plano Anual de Produo, um


aviso prvio da quantidade de queimas e perdas, sendo submetido aprovao da
ANP.

114Dagg, Jennifer; Holroyd, Peggy; Lemphers, Nathan, Lucas, Randy and Thibault, Benjamin. Comparing the
Offshore Regulatory Regimes of the Canadian Arctic, the U.S., the U.K., Greenland and Norway. Canada, The
Pembina Institute, 2011.
91
Planos de produo anuais devem indicar os:

Procedimentos e motivos para a queima e perda de gs;

Limites para queimas autorizadas e queimas sujeitas ao pagamento de


royalties;

Condies e parmetros para o controlo das queimas.115

Nos EUA, recentemente o Departamento do Interior instruiu o Bureau of Land


Management a promulgar novas regras que limitem a ventilao e queima de gs
em terras pblicas predominantemente localizadas no oeste dos Estados Unidos.

As regras propostas foram:

Limitar a queima de gs de forma especfica;

Fornecer uma exceo caso o alcance do limite faa o operador cessar a


produo e abandonar reservas significativas recuperveis de petrleo sob
contrato;

Exigir medio quando os volumes queimados chegarem a 50 MCF / dia;

Preparar um plano de minimizao de resduos a ser submetido com o novo


pedido de autorizao para perfurar;

Exigir que os operadores usem um programa de deteco de vazamento


atravs de instrumento;

Proibir os operadores de ventilar gs;

Capturar, queimar, usar ou re-injetar gs que seja liberado durante a


completao do poo.

115Practical Law. Oil and Gas Regulation in Brazil: an overview. Disponvel em: <http://uk.practicallaw.com/2-524-
2451?q=oil+and+gas+regulation+brazil> Acesso em: 27 de junho de 2016.
92
Os estados implementam de maneira individual suas prprias regras sobre
ventilao e queima para poos perfurados e operados em propriedade privada ou
estatal.116

Na Noruega, a queima e ventilao de gs regulada pelo Petroleum Act. O


nvel de queima de gs e ventilao no pode exceder as quantidades determinadas
pelo Ministrio do Petrleo e Energia (MPE).

Em relao queima, qualquer que seja acima das quantidades necessrias


para a segurana operacional normal proibida, a menos que seja aprovada pelo
MPE. As autorizaes de queima de gs podem ser divididas em trs categorias
diferentes:

Licenas exigidas no incio da produo de um novo campo;

Autorizaes necessrias para as operaes regulares;

Autorizaes necessrias em relao a dificuldades operacionais (isto , as


autorizaes ligadas a dificuldades temporrias com a exportao ou a
injeo de gs para o reservatrio).

As licenas para queima de gs so concedidas sob a forma de um montante


total de gs queimado por trimestre e este montante limitado ao que exigido por
razes de segurana para atingir o funcionamento normal. Para novos campos, as
autorizaes de queima de gs so emitidas mensalmente.117

116 Practical Law. Oil and Gas Regulation in The United States: an overview. Disponvel em:
<http://uk.practicallaw.com/9-525-1545?q=oil+and+gas+regulation+usa#> Acesso em: 27 de junho de 2016.

117Practical Law. Oil and Gas Regulation in Norway: an overview. Disponvel em: <http://uk.practicallaw.com/6-
529-5206#a750808> Acesso em: 27 de junho de 2016.
93
Figura 9 Comparao de regulao para queima

Fonte: Elaborao prpria

4.3 Descomissionamento

O descomissionamento o perodo de desativao da atividade de produo


de extrao do petrleo, pois no h mais motivao para continuar extraindo leo
do poo ou campo. Esta fase tida como a mais crtica porque no h mais
interesse econmico envolvido, assim, criado um grande passivo ambiental, que
precisa ser saneado.118

No Brasil, as obrigaes e responsabilidades sobre o descomissionamento


so estabelecidas no contrato de concesso, alm dos requisitos tcnicos para os
procedimentos de abandono (ANP Portaria n 25/2002) e devoluo de reas de
concesso (Resoluo ANP n 13/2011).

O contrato de concesso prev a obrigao da concessionria em realizar


todas as operaes necessrias para a desativao e abandono de um determinado
campo, a seu prprio custo e risco.

118
Silva, R. S. L; Mainier, F. B.; Descomissionamento de sistemas de produo offshore de petrleo. Anais. In:
IV Congresso Nacional em Excelncia em Gesto, 2008, Niteri, RJ.

94
Alm disso, as concessionrias devem estar em conformidade com a
legislao aplicvel (por exemplo, legislao ambiental) e as melhores prticas
internacionais previstas por regulamentao internacional, como a Conveno das
Naes Unidas para a Plataforma Continental (Genebra, 1958) e a Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982.119

Nos EUA, como condio de cada licena emitida para perfurar um poo, o operador
tm obrigao para:

Abandonar corretamente poos no mais capazes de produo comercial;

Recuperar o local da perfurao e produo para o estado mais prximo ao


original possvel.

A autoridade regulatria da BSEE sobre o descomissionamento comeou com


os cdigos federais 43 U.S. Code 1334 e o 30 CFR 250. Estes fornecem detalhes
mais profundos a respeito dos regulamentos para selar o poo, proteger o meio
ambiente e as pessoas que utilizam as reas em torno dele.120

Na Noruega, os licenciados devem apresentar um plano de desativao para


o Ministrio do Petrleo e Energia (MPE) antes das atividades petrolferas
terminarem (Petroleum Act). O MPE tem amplo poder discricionrio para decidir o
que acontece com as instalaes e gasodutos aps seu uso final, podendo reutilizar
para outras atividades, remover completamente ou parcialmente, ou abandonar.

Na prtica, requerida, normalmente, a remoo das mesmas. Os


licenciados e proprietrios das instalaes e gasodutos arcam com os custos
relacionados ao descomissionamento e so responsveis por qualquer dano ou
inconvenincia causada pelo mesmo, seja causada por m conduta intencional ou
por negligncia.121

119 Practical Law. Oil and Gas Regulation in Brazil: an overview. Disponvel em: <http://uk.practicallaw.com/2-524-
2451?q=oil+and+gas+regulation+brazil> Acesso em: 27 de junho de 2016.
120 BSEE. Decommissioning Offshore Platforms. Disponvel em: <http://www.bsee.gov/Exploration-and-

Production/Decomissioning/index/>. Acesso em: 16 de junho de 2016.


121 Practical Law. Oil and Gas Regulation in Norway: an overview. Disponvel em: <http://uk.practicallaw.com/6-

529-5206#a750808> Acesso em: 27 de junho de 2016.


95
Figura 10 Comparao de regulao para descomissionamento

Fonte: Elaborao prpria

4.4 Resduos

No Brasil, a eliminao de resduos resultantes da extrao de petrleo e gs


ou de processamentos na plataforma, permitida com a aprovao da autoridade
ambiental competente, desde de que seja fora dos limites de reas ambientalmente
sensveis (artigo 17, Lei Federal n 9.966 / 2000).122

Nos EUA, a gua produzida durante operaes mais comumente re-


injetada, desde que autorizado e regulamentado pela Agncia de Proteo
Ambiental (EPA). Quanto aos resduos slidos, quando permitido, so recuperados
ou eliminados em aterros autorizados. A ocorrncia natural de materiais de baixo
nvel radioativo em formaes de folhelhos pode exigir que os resduos sejam
eliminados em aterros autorizados pela EPA, para resduos perigosos.123

122Practical Law. Oil and Gas Regulation in Brazil: an overview. Disponvel em: <http://uk.practicallaw.com/2-524-
2451?q=oil+and+gas+regulation+brazil> Acesso em: 27 de junho de 2016.
123 Practical Law. Oil and Gas Regulation in The United States: an overview. Disponvel em:

<http://uk.practicallaw.com/9-525-1545?q=oil+and+gas+regulation+usa#> Acesso em: 27 de junho de 2016.


96
Na Noruega, a eliminao de resduos regulamentada pelo Pollution Act. Os
diferentes tipos de resduos devem ser classificados e transportados para a
instalao em terra adequada para sua eliminao. Resduos perigosos e resduos
industriais devem ser comunicados s autoridades. Tendo em vista que a eliminao
de resduos pode causar poluio, as instalaes de eliminao de resduos devem
possuir uma licena para receb-los, segundo o Captulo 3 do Pollution Act.124

Figura 11 Comparao de regulao para resduos

Fonte: Elaborao prpria

124Practical Law. Oil and Gas Regulation in Norway: an overview. Disponvel em: <http://uk.practicallaw.com/6-
529-5206#a750808> Acesso em: 27 de junho de 2016.

97
5 Concluso

O estabelecimento da indstria petrolfera moderna foi um marco para nossa


gerao. A utilizao do leo e do gs como fonte de energia possibilitou uma
revoluo tecnolgica que nos trouxe at os dias atuais.

Porm, junto evoluo da indstria, outra ocorreu ao mesmo tempo. Houve


uma mudana na viso global das pessoas sobre o meio ambiente. Tal evoluo
comeou na Amrica do Norte e na Europa Ocidental no final dos anos 60 e comeo
dos anos 70, e foi gradualmente expandida para o mundo inteiro.

Como consequncia, diversos pases se juntaram em convenes, com o


objetivo de traar uma melhor abordagem dos problemas ambientais atravs de
tratados internacionais, acordos regionais e outros. Vale observar que nessa poca,
poucos eram os instrumentos legais que tinham como escopo o meio ambiente.
Tambm nos anos 60, foi criado um dos maiores instrumentos de qualquer poltica
ambiental atual, a avaliao de impacto ambiental.

O petrleo, alm de fornecer benefcios econmicos para um pas, tambm


traz srios problemas de poluio ambiental. Como tal, necessrio um regime
regulador eficaz para garantir que seus benefcios no venham com altos custos
para o ambiente. Tendo isso em vista, ao longo da criao das primeiras regulaes
ambientais, foram criadas tambm normas e requisitos especficos para sua
explorao e produo.

Nos pases analisados na pesquisa, o mbito da legislao relativa indstria


offshore incluiu proteo ambiental, segurana, normas e ambiente de trabalho,
proteo da sade, planejamento de emergncia, resposta ao vazamento de leo, e
responsabilidade por acidentes.

Estes tpicos podem ser regulados atravs de um nico estatuto abrangente


e regulamentaes associadas ou atravs de estatutos separados que abordam os
temas individualmente. Uma vez que existe uma potencial sobreposio entre
muitos destes tpicos, um estatuto nico focado na E&P offshore pode facilitar uma

98
abordagem integrada da regulamentao que assegura a coordenao e fornece
uma "nica janela" para o sistema regulatrio.

Ao estudar como se desenvolveu, no Brasil, a organizao para o controle e


proteo do meio ambiente nas atividades de petrleo e gs, seja atravs dos
rgos criados, ou das normas e regulaes, percebemos que o estabelecimento da
indstria petrolfera ocorreu muito antes da crescente preocupao global ambiental.

Com isso, acarretou em um arcabouo regulatrio no muito eficaz, pois foi


construdo de maneira lenta e espaada, de acordo com as necessidades que eram
expostas, e principalmente por no possuir uma Lei especfica para a indstria do
petrleo, com diretrizes para programas de explorao e desenvolvimento de leo e
gs, como existente na Noruega (Petroleum Act) e nos EUA (Outer Continental Shelf
Lands Act).

Alm disso, analisando a experincia da Noruega e dos EUA, com o


crescimento da importncia de temas como segurana e meio ambiente, houve uma
concentrao das competncias de SMS em um nico rgo regulador, obtendo
maior autonomia oramentria e de deciso.

Deixando assim, espao para futuras pesquisas que analisem a


implementao de tais mudanas sobre o setor regulatrio das atividades
petrolferas.

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