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Rapport demand par la commission des finances de

lAssemble nationale
(Article 58-2 de la loi organique relative aux lois de
finances du 1er aot 2001 et L.132-4 du code des
juridictions financires)

Tome 1

La redfinition des zones


de comptence de la
police et la gendarmerie
nationales

Octobre 2011
SOMMAIRE

AVERTISSEMENT 5

RESUME 7

INTRODUCTION 13

CHAPITRE I : LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT


DE LA LOPSI (2003-2006) 15
I - Les principes directeurs : ruptures et continuits avec les annes 1990
17
A - Les critres et les travaux des annes 1990 17
B - Les principes et les objectifs des redploiements 20

II - La mise en uvre des redploiements 22


A - La mthode 22
B - Des redploiements entours de plusieurs garanties 28

III - Le bilan des redploiements 35


A - Les redploiements de communes 37
B Le bilan en termes deffectifs 39

IV - Une valuation difficile et peu conclusive de lefficacit des


redploiements 41
A - Les critres dvaluation 42
B - Lvolution du nombre de faits constats 43
C - Les rsultats : le taux dlucidation 47

CHAPITRE II : LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA


RGPP 53
I - Les buts poursuivis 53
A - Une orientation de la RGPP 53
B - Police dagglomration et police des territoires 55
4 COUR DES COMPTES

II - Le processus de dcision 59
A - Les propositions conjointes de la DGPN et de la DGGN 59
B - Lapparition de dsaccords 61
C - Les propositions des prfets de rgion 62
D - Les positions de la DGPN et de la DGGN 69
E - Les dcisions ministrielles 77

III - La mise en uvre des oprations de redploiements 83


A - Lextension de la zone de police 83
B - Lextension de la zone de gendarmerie 93
C - Le cot global des oprations de redploiement 103

CHAPITRE III : LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX


REDEPLOIEMENTS 111
I - La situation actuelle 111
A - Lattnuation des critres objectifs de distinction entre les deux zones 112
B - Un partage territorial encore inadapt 113
C - Doctrine demploi et organisation territoriale des forces 114

II - Lignes directrices et contraintes des redploiements futurs 118


A - Deux lignes directrices 118
B - Les contraintes 121

CONCLUSION GENERALE 133

ANNEXES 135
Avertissement

Le prsent rapport, subdivis en deux tomes, a t tabli en


rponse la demande adresse la Cour le 1er dcembre 2010 par le
prsident de la commission des finances de lAssemble nationale, en
application du 2me alina de larticle 58 de la loi organique relative aux
lois de finances du 1er aot 2001, sur lvaluation de la redfinition des
zones de comptence de la police et de la gendarmerie nationales et de la
mutualisation de leurs moyens .
Le prsent tome 1 du rapport porte sur les oprations de
redploiement territorial menes de 2003 2006 entre les zones de
comptence de la police et de la gendarmerie nationales, sur celles qui ont
t mises en uvre en 2011 et sur les perspectives dun nouveau partage
territorial entre les deux forces de scurit.
Le tome 2 porte sur les actions de mutualisation engages entre la
police et la gendarmerie, traites dans un rapport distinct en rponse la
demande prcite du prsident de la commission des finances de
lAssemble nationale. Il ne porte pas non plus sur les divers dispositifs
de coordination oprationnelle des deux forces.
Pour le prsent tome 1, les responsables des directions gnrales de
la police et de la gendarmerie nationales chargs des sujets traits ont t
rencontrs et plusieurs questionnaires leur ont t adresss.
Six dpartements ont fait lobjet danalyses spcifiques partir des
lments recueillis sur place auprs du prfet de dpartement ou du prfet
dlgu la scurit, du directeur dpartemental de la scurit publique et
du commandant de la rgion ou du groupement dpartemental de
gendarmerie : la Meuse, la Nivre et les Alpes-Maritimes au titre des
redploiements mens de 2003-2006 ; le Rhne, les Bouches-du-Rhne et
la Gironde au titre des redploiements mens de 2008 2011 dans le
cadre de la mise en place de la police dagglomration dans les villes
de Lyon, Marseille et Bordeaux.
Le relev des observations provisoires de la Cour a t adress le
26 juillet 2011 au directeur gnral de la police nationale, au directeur
gnral de la gendarmerie nationale, au secrtaire gnral du ministre de
lintrieur, au directeur du budget et au contrleur budgtaire et
comptable ministriel. Des extraits ont t adresss le mme jour la
directrice des affaires criminelles et des grces du ministre de la justice
pour les observations concernant son champ de responsabilit.
6 COUR DES COMPTES

Le directeur gnral de la police nationale et le directeur gnral de


la gendarmerie nationale ont fait parvenir la Cour, sous couvert du
secrtaire gnral, une rponse commune date du 26 aot 2011. La
directrice des affaires criminelles et des grces a aussi rpondu le 26 aot
2011. Aucune rponse na t reue du directeur du budget ni du
contrleur budgtaire et comptable ministriel.
Le prsent tome 1 du rapport, qui constitue la synthse de la
premire partie de lenqute effectue, a t dlibr, le 15 septembre
2011, par la quatrime chambre de la Cour des comptes, prside par
M. Bayle, prsident de chambre, et compose de MM. Hespel,
prsident de chambre maintenu, Schneider, Moreau, Barb, Martin,
Uguen, conseillers matres, Carpentier, conseiller matre en service
extraordinaire, les rapporteurs tant MM. Martin, conseiller matre,
Giannesini et Michelet, conseillers rfrendaires, et le contre-
rapporteur, M. Ganser, conseiller matre.
Il a ensuite t examin et approuv le 27 septembre 2011 par le
comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de MM. Migaud, premier prsident, Bnard, procureur
gnral, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur
gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy,
prsidents de chambre.
Rsum

Les redploiements territoriaux oprs de 2003 2006 entre la


police et la gendarmerie nationales ont t principalement guids par
la volont de supprimer une partie des anachronismes dont souffrait
le partage territorial entre les deux forces.
Ils ont essentiellement vis ladapter, au moins partiellement, aux
volutions de lurbanisation et des phnomnes de dlinquance.
Ils ont concern 66 dpartements et se sont traduits par le transfert
de 219 communes en zone de police et de 121 communes en zone de
gendarmerie. Ils nont conduit transfrer en zone de gendarmerie que la
moiti environ des petites circonscriptions de scurit publique (CSP)
vises en 1998 dans le rapport Carraz-Hyest. Un nombre suprieur de
communes a t intgr en zone de police si bien quen termes
dmographiques, cette vague de redploiements sest traduite par un
accroissement net de la population couverte par la police nationale.
Il est difficile de mesurer lefficacit de cette rforme dans la lutte
contre la dlinquance. Toutefois, a posteriori , aucune des oprations
ralises na provoqu des dysfonctionnements manifestes.
Le ministre de lintrieur na pu fournir la Cour un bilan prcis
et complet de lensemble des mouvements de personnels oprs au cours
de cette premire vague de redploiements. Il nest donc pas possible de
sassurer que celle-ci a globalement permis dinstaurer un meilleur
emploi des effectifs de policiers et de gendarmes au regard des densits
de population et des niveaux de dlinquance. Ce dfaut dvaluation est
dommageable pour la conduite ultrieure doprations analogues.
Selon la direction de la gendarmerie nationale, les effectifs de
gendarmes affects dans les communes qui composaient les 41 CSP
fermes de 2003 2006 correspondaient en moyenne 70 % de ceux des
policiers prcdemment en poste. Les donnes transmises la Cour font
apparatre un taux de substitution de 54 %, mais elles ne recouvrent que
les units de base (brigades territoriales) et non le renforcement des autres
units, notamment rattaches la compagnie de gendarmerie, ncessaire
pour tendre les missions de scurit publique une ou plusieurs
communes supplmentaires.
En matire de ressources humaines, la mise en uvre de ces
oprations a t facilite par un ensemble de mesures indemnitaires et de
droulement de carrire, mises en uvre par la direction gnrale de la
8 COUR DES COMPTES

police nationale (DGPN) et celle de la gendarmerie nationale (DGGN),


ainsi que par lacceptation de surnombres temporaires dans les units
daccueil des personnels muts.
Le ministre ne dispose daucune estimation du cot de cet
accompagnement social ce qui est une lacune pour clairer les choix
venir en la matire. La Cour na pu reconstituer ce cot faute notamment
de disposer de la liste nominative des personnels concerns dont elle ne
connat mme pas le nombre exact.
Les oprations de redploiement mises en uvre en application
de la rvision gnrale des politiques publiques ont rpondu une
logique diffrente de celles des annes 2003 2006.
Le dveloppement de la police dagglomration a
progressivement pris le pas, parmi les mesures visant une meilleure
rpartition des forces, retenues par la RGPP, sur lobjectif gnral dun
redploiement territorial police-gendarmerie, arrt en avril 2008.
Lobjectif premier a t de donner aux CSP de quelques grandes villes des
contours plus proches de ceux des bassins de dlinquance afin dobtenir
une plus grande continuit de lintervention de la police et de favoriser,
une plus grande chelle, la mutualisation de lemploi de ses units.
En contrepartie, un nombre suffisant de CSP devait tre transfr
en zone de gendarmerie afin dtablir un change quilibr .
Le choix difficile de ces contreparties explique dailleurs la faible
ampleur du dispositif de redploiement territorial finalement mis en
uvre en 2011, notamment au regard du projet global labor
conjointement par le DGPN et le DGGN la fin 2008, avec seulement
douze communes transfres en zone de police et sept en zone de
gendarmerie. Le cas des agglomrations de Toulouse, Grenoble et
Mulhouse na pas t trait. Lextension de la zone de police slve
6 %, 1,8 % et 1,3 % de la population respectivement couverte par les CSP
de Lyon, Marseille et Bordeaux.
Les critres de choix des sept CSP transfres napparaissent pas
toujours clairement au sein de celles peuples de moins de 20 000
habitants. Si le choix des CSP de Fourmies, Pertuis, Port-Saint-Louis-du-
Rhne ainsi que Libourne (24 200 habitants) est li lextension de la
police dagglomration dans les rgions vises, il nen va pas de mme
pour les CSP dAnnonay, Montbrison et Graulhet au regard des autres
transferts de ce type possibles au plan national.
Au total, les oprations de dveloppement de la police
dagglomration et de transfert de CSP en zone de gendarmerie ont accru
de quelque 28 000 habitants la population prise en charge par les services
RESUME 9

de scurit publique au moyen deffectifs demeurs quasiment constants


grce au dimensionnement globalement rigoureux des renforts allous
aux CSP concernes.
Les effectifs de gendarmes affects en 2011 dans les communes
nouvellement prises en charge reprsentent environ 70 % de ceux des
policiers en poste dans les CSP concernes, mais les oprations de
redploiement se sont traduites pour la gendarmerie par un besoin net de
42 emplois alors que la population de sa zone de comptence a t rduite
de 28 000 habitants.
Ces nombres modestes, rapports lchelle nationale, montrent
nanmoins, par comparaison avec la premire vague de redploiements,
que la gendarmerie, au moins titre transitoire, a prvu de doter assez
largement les CSP dont elle a pris la responsabilit. Chaque gendarme
affect dans les communes intgres en 2011 couvre en moyenne
sensiblement moins dhabitants que ceux prcdemment en poste dans les
communes passes en police dagglomration. Au contraire, la densit de
policiers est plus importante dans les communes nouvellement intgres
en zone de police quantrieurement dans les CSP fermes. On peut y
voir une meilleure utilisation des emplois concerns.
En ce qui concerne l'accompagnement social des mouvements de
personnel provoqus par les oprations de redploiement territorial entre
zones de police et de gendarmerie, le rgime indemnitaire dont peuvent
bnficier les policiers muts nest globalement pas moins favorable que
celui appliqu lors de la premire vague de redploiements.
Le ministre de lintrieur ignore le montant global des indemnits
verses dans la police et ne la estim que partiellement dans la
gendarmerie. La Cour ne pourrait tre en mesure de le dterminer que
lorsquelle disposera, en 2012, des donnes de lexcution budgtaire
2011 et condition de disposer de la liste nominative des personnels
concerns.
Malgr les mesures dj mises en uvre de 2003 2006 puis,
plus modestement, en 2011, le partage territorial entre la police et la
gendarmerie doit encore voluer.
En particulier, des CSP de moins de vingt mille habitants
confrontes un bas niveau de dlinquance bnficient dune densit
leve de policiers au regard de leur population. A lavenir, les
prochaines oprations de redploiement doivent donc porter
particulirement sur les petites CSP isoles .
Les conditions de prise en charge en 2011 par la gendarmerie de
communes issues de telles CSP comme le niveau actuel de ses effectifs
10 COUR DES COMPTES

dans les communes provenant des CSP fermes de 2003 2006 montrent
que, grce sa doctrine demploi et son modle dorganisation, elle est
en mesure dy exercer les missions de scurit publique avec des moyens
en personnels sensiblement infrieurs ceux de la police nationale. La
DGGN a valu 542 emplois le gain thorique du transfert dans sa zone
de toutes les CSP de moins de 20 000 habitants, sauf celles situes dans
les villes chefs-lieux de dpartement.
En outre, les critres dinstauration du rgime de la police dEtat,
inscrits dans le dcret du 16 septembre 1996, seraient rviser. En
particulier, le seuil de population pourrait tre port 50 000 habitants,
voire davantage.
Enfin, linstauration de nouveaux redploiements entre les deux
zones serait facilite si lon renonait rechercher, pour chaque force, un
impact globalement compens, en termes de population couverte comme
deffectifs. Cette contrainte dquilibre peut en effet bloquer des
redploiements qui permettraient un emploi globalement plus efficient
des policiers et des gendarmes.
Il ny a en effet pas de raison a priori pour que lextension de la
zone de police dans les grands ples urbains et celle de la zone de
gendarmerie dans les petites CSP, qui rpondent des logiques
diffrentes, mobilisent des moyens quivalents au sein de chaque force.
Le solde des emplois dgags et mobiliss par ces oprations serait
valuer au plan national, sans exclure des mouvements demplois dun
programme lautre, au sein de la mission Scurit.
Recommandations

En consquence, la Cour adresse au ministre de lintrieur les


recommandations suivantes :
achever le transfert la gendarmerie nationale des CSP
isoles de moins de 20 000 habitants ;
parfaire le primtre de la police dagglomration l o elle a
t institue et tendre cette approche dautres
agglomrations ;
prciser les conditions dapplication locale du concept de
bassin de dlinquance employ pour justifier le dveloppement
dune police dagglomration ;
ne plus simposer la recherche dun impact globalement
compens, en termes de population couverte comme deffectifs
concerns, pour chaque force ;
rviser les critres rglementaires dinstauration du rgime de
la police dEtat en portant le seuil de population 50 000
habitants, voire davantage, et en actualisant la rfrence la
nature et au niveau requis de la dlinquance dans les communes
susceptibles den bnficier ;
veiller, pralablement lengagement de nouveaux
redploiements, ce que la DGPN et la DGGN se dotent de
dispositifs permettant dtablir un bilan dtaill et complet de
lensemble des mouvements deffectifs raliss et de suivre de
faon cible lvolution des effectifs en surnombre accepts
provisoirement pour faciliter la mise en uvre de ces
oprations ;
veiller galement ce que les deux directions gnrales soient
en mesure dvaluer les dpenses de personnels (mesures
indemnitaires, droulement de carrire) visant accompagner
les mutations des fonctionnaires ainsi que les dpenses hors
titre 2 relatives notamment lamnagement des locaux ;
intgrer dans la programmation des travaux immobiliers de la
police comme de la gendarmerie lventualit doprations de
redploiement concernant des communes priphriques des
grandes villes ou de petites CSP.
Introduction
Au sein de la DGPN, les missions de scurit publique sont
confies la direction centrale de la scurit publique (DCSP) dont les
services territoriaux sont organiss en directions dpartementales (DDSP)
elles-mmes divises en circonscriptions de scurit publique (CSP).
A lchelle de Paris et des dpartements de la petite couronne
(Hauts-de-Seine, Seine-St-Denis, Val-de-Marne), la prfecture de police
reproduit une organisation analogue celle de la DGPN du point de vue
de la spcialisation de ses directions oprationnelles 1 .
La gendarmerie nationale est place depuis 2002 pour son emploi
2
sous lautorit du ministre de lintrieur , charg den dfinir les missions
autres que celles relatives l'exercice de la police judiciaire. Elle a t
rattache organiquement au ministre de lintrieur par la loi du 3 aot
2009 et incluse dans son administration par un dcret du 23 dcembre
2009. Cette rforme a t mise en uvre sans modification, au niveau
territorial, de son organisation ou des conditions de coordination de ses
units avec les services de la police nationale.
Contrairement celle de la police nationale, lorganisation de la
gendarmerie est pyramidale et intgre. Les formations oprationnelles et
administratives simbriquent les unes dans les autres : brigades de
proximit, communauts de brigades ou brigades territoriales autonomes,
compagnies, groupements dpartementaux, rgions de gendarmerie. Cette
organisation est rgie par un principe non de spcialisation mais de
polyvalence des units de base. Alternativement, les gendarmes affects
en brigades sont amens participer laccueil du public, aux quipes de
premiers marcher dintervention (PAMI), aux patrouilles, aux
contrles routiers, ltablissement des procdures judiciaires et au
recueil des renseignements.

1
La prfecture de police comprend notamment cinq directions oprationnelles dans le
domaine de la scurit publique : la direction de la police judiciaire, la direction du
renseignement, la direction scurit de proximit de lagglomration parisienne
(DSPAP), la direction de lordre public et de la circulation (DOPC) et la direction
oprationnelle des services techniques et logistiques (DOSTL). Elle possde aussi une
inspection gnrale des services (IGS) et des directions charges des fonctions support
(ressources humaines, finances, affaires immobilires, affaires juridiques).
2
Article 3 du dcret n2002-889 du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de
l'intrieur.
14 COUR DES COMPTES

La gendarmerie dpartementale comprend aussi des units


spcialises en police judiciaire, les brigades de recherches (BR) et les
sections de recherches (SR) et en surveillance de zones sensibles, les
pelotons de surveillance et dintervention (PSIG) qui interviennent en
renfort sans dessaisir les units de base.
En dpit des dispositions du dcret du 19 septembre 1996 pris en
application de la loi dorientation et de programmation relative la
scurit (LOPS) du 21 janvier 1995, qui prvoit que le rgime de police
dEtat peut tre tabli dans une commune ou dans un ensemble de
communes formant un ensemble urbain de plus de vingt mille habitants,
certaines CSP ont une population infrieure ce seuil. Du fait dun faible
niveau de dlinquance, les effectifs de policiers ny sont pas employs
dans des conditions optimales.
En outre, le dveloppement des rseaux de transport et les
difficults de logement en ville ont entran, parmi dautres facteurs, le
dveloppement despaces priurbains situs en zone de comptence de la
gendarmerie nationale. Souvent, le territoire des CSP ne couvre pas
compltement celui de lagglomration.
Impuls par la loi dorientation et de programmation sur la scurit
intrieure du 29 aot 2002 (LOPSI), un premier mouvement de
redploiement, aprs bien des annes dtudes et dhsitations
administratives, a t conduit de 2003 2006 dans le but de rendre plus
cohrentes les zones de comptence respectives de la police et de la
gendarmerie.
Un second mouvement de redploiement, dampleur nettement
plus limite, a ensuite t dcid compter de 2008, dans le cadre de la
rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), dans le but de
contribuer ladaptation des forces de scurit aux volutions de la
dlinquance par le dveloppement de polices dagglomration.
Le prsent rapport porte sur la mise en uvre de ces deux vagues
de redploiements dingale importance ainsi que, dans une troisime
partie, sur les perspectives dun nouveau partage territorial entre la police
et la gendarmerie sagissant de lexercice de leurs missions de scurit
publique.
Il nexamine pas les conditions de coordination des deux forces de
scurit dans des domaines, comme ceux de la police judiciaire ou le
maintien de lordre, o leurs services et units sont galement comptents
sur lensemble du territoire national.
Chapitre I

Les redploiements rsultant de la

LOPSI (2003-2006)

La question du partage des zones de comptence de la police et de


la gendarmerie en matire de scurit publique est reste continument
ouverte pendant une trentaine dannes 3 avant que la LOPSI du 29 aot
2002, permette dengager pour la premire fois depuis des annes un
mouvement global de redploiement des units de police et de
gendarmerie.
Instruit par lchec du redploiement global initi par le
Gouvernement en 1998 la suite du rapport Carraz-Hyest (cf. ci-
dessous), ce mouvement a t lanc de faon prudente et prcautionneuse,
comme en tmoigne la formulation de ses objectifs et de ses grands
principes lannexe 1 de la loi :
B. - Parvenir un redploiement rationnel et quilibr, d'une
part, entre les zones de comptence de la police nationale et de la
gendarmerie nationale, d'autre part, au sein mme de celles-ci.
Une rpartition plus rationnelle sera recherche entre les zones de
comptence de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Il
conviendra ainsi de corriger, par le biais d'changes compenss, les
situations qui prsentent au plan local un manque de logique

3
Cf. annexe 1.
16 COUR DES COMPTES

oprationnelle. Chaque force devra s'organiser pour prendre


effectivement en charge les missions de scurit publique dans l'ensemble
de la zone de responsabilit qui lui est confie.
Au sein mme des zones attribues chaque force, la rpartition
des effectifs devra tenir compte de la ralit des besoins de scurit. Dans
la zone de gendarmerie, le maillage territorial, confirm dans son
principe, pourra toutefois faire l'objet d'adaptations locales afin
d'optimiser l'offre de scurit au regard de l'volution de la dmographie
et de la dlinquance. Afin de mieux mutualiser les moyens, l'organisation
du service sera dvelopp autour du concept de communaut de brigades.
Cet effort de rationalisation aura pour objectifs d'assurer une
meilleure qualit du service offert la population et d'amliorer les
performances des deux forces, notamment s'agissant du taux
d'lucidation des crimes et dlits .
Lvaluation ex post de la porte, de lefficacit et de lefficience
de ces redploiements doit tre rapporte ces objectifs et principes, qui
ont t ingalement explicits. En effet, aucun objectif quantitatif ni
gographique prcis na t attach au redploiement lanc par la loi :
aucun scnario de mise en uvre na t officiellement arrt au niveau
ministriel 4 , aucune liste de circonscriptions redployer na t rendue
publique, aucune estimation pralable des effectifs susceptibles dtre
redploys na t entreprise. Le mouvement lanc par la LOPSI relevait
dune dclaration de principe dont la mise en uvre a ensuite emprunt
une voie pragmatique, chaque hypothse de transfert de communes dune
zone lautre faisant lobjet dune tude locale au cas par cas, avant
dcision du directeur de cabinet du ministre de lintrieur voire du
ministre.
Ce mouvement a commenc en mai 2003, date des quatre
premires oprations, avant datteindre sa vitesse de croisire en
septembre 2003 (48 oprations) puis tout au long de lanne 2004 (

4
La lettre du ministre de lintrieur aux prfets en date du 29 octobre 2002 indiquait
ainsi, en introduction : Par circulaire du 26 septembre dernier, jai demand
chaque prfet de procder une analyse de la situation sur la rpartition police-
gendarmerie de son dpartement en consultant les chefs de service, les lus et les
magistrats. Ce nest quaprs cette consultation que vous devrez madresser vos
propositions pour le 15 novembre prochain. Jai donc t surpris dentendre parler,
ici ou l, de services dont la fermeture avait dj t programme. Etablir depuis
Paris une liste nationale, ne sapercevoir quensuite des difficults et finir par ne rien
faire : ce nest pas la mthode suivie par le gouvernement. Annoncer des fermetures
avant tout examen de la situation locale ne constitue pas non plus la bonne
dmarche .
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 17

nouveau 48 oprations) et au dbut de lanne 2005 (30 oprations). Il


sest ensuite sensiblement ralenti, seules tant acheves deux oprations
en septembre 2005 puis trois oprations en septembre 2006, date des
derniers redploiements labelliss LOPSI 1 .
Ces redploiements ont concern 66 dpartements et se sont
traduits :
pour la police nationale, par lintgration dans sa zone de
comptence de 219 communes, entranant lextension de 82
CSP et la cration de trois nouvelles ;
pour la gendarmerie nationale, par lintgration dans sa zone de
comptences de 121 communes, avec labsorption de 41 CSP et
deux postes de police, soit 67 communes dans 36 dpartements,
et la reprise de 54 communes dans 27 dpartements sans
fermeture de CSP.
Faute dobjectifs prcis, ces redploiements ne se prtent pas une
valuation : la loi prvoyait quun mouvement aurait lieu ; un mouvement
a eu lieu, mais son ampleur et ses contours correspondent simplement
ce que le ministre de lintrieur a dcid au fur et mesure qutaient
examines les propositions des prfets.
En revanche, il peut tre observ que ces redploiements nont
conduit ni une rpartition territoriale des deux forces de scurit
reposant sans exception sur les critres arrts en 1996, ni raliser la
totalit des transferts identifis comme souhaitables entre 1995 et 1998.

I - Les principes directeurs : ruptures et


continuits avec les annes 1990

A - Les critres et les travaux des annes 1990


1 - Le dcret du 19 septembre 1996

En application de la LOPS du 21 janvier 1995, le dcret n 96-827


du 19 septembre 1996 a formalis trois critres objectifs visant
dpartager les zones respectives de la police et de la gendarmerie
nationales, travers la qualification du rgime de la police dEtat :
- Les communes chefs-lieux de dpartement sont places sous le
rgime de la police d'Etat ;
18 COUR DES COMPTES

- La population de la commune ou de l'ensemble de communes,


apprcie en tenant compte de l'importance de la population
saisonnire, est suprieure 20 000 habitants ;
- Les caractristiques de la dlinquance sont celles des zones
urbaine .
Ces critres, aujourdhui codifis sans modification larticle
R.2214-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) visent les
conditions dinstauration du rgime de la police dEtat mais non de son
maintien. Ils nimposent lEtat aucune obligation de transfert la
gendarmerie nationale des CSP de moins de 20 000 habitants.
Un second dcret du mme jour est venu prciser la rpartition des
attributions, en affirmant le principe dexclusivit de comptence, ainsi
que les modalits d'organisation de la coopration entre la police
nationale et la gendarmerie nationale 5 .

2 - Le rapport Carraz-Hyest de 1998

Cest sur la base de ces critres que deux dputs, MM. Roland
Carraz et Jean-Jacques Hyest, devaient, en avril 1998, proposer un
scnario de redploiement dans leur rapport au Premier ministre Une
meilleure rpartition des effectifs de la police et de la gendarmerie pour
une meilleure scurit publique .
En termes quantitatifs et gographiques, le rapport Carraz-Hyest
sappuyait pour lessentiel sur la liste des communes susceptibles de faire
lobjet dun transfert dune force lautre qui avait t tablie en 1995,
la suite de la LOPS, par MM. Roussot, contrleur gnral des armes, et
Nouaille de Gorce, inspecteur gnral de ladministration :
en application des critres du dcret du 19 septembre 1996, 100
CSP devaient tre transfres en zone gendarmerie ;
en vertu de critres ad hoc 6 , 29 communes, dans 23
dpartements diffrents, taient susceptibles dtre transfres
en zone police.

5
Dcret n 96-828 du 19 septembre 1996 : dans les communes places sous le rgime
de police d'Etat, la police nationale assure seule la responsabilit de l'excution des
missions de scurit et de paix publiques. Dans les autres communes, la gendarmerie
nationale assure seule la responsabilit de l'excution de ces mmes missions.
6
Trois critres taient alors proposs : la continuit de lagglomration urbaine, une
densit de population suprieure 500 habitants par km2, et un taux de criminalit
suprieur 67 faits pour mille habitants.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 19

A la mme poque, la DGPN avait labor deux scnarios en


retrait par rapport celui propos par le rapport Roussot-Nouaille de
Gorce pour les transferts la gendarmerie, puisque le premier faisait tat
de 61 circonscriptions et le second de 89 en portant le critre de
population de 20 000 25 000 habitants. A linverse, les deux hypothses
labores par la DGPN en matire de transferts symtriques de la
gendarmerie la police taient plus ambitieux, puisquils portaient sur 38
communes reprsentant 22 circonscriptions dans un cas et 92 communes
dans un scnario maximal.
In fine, aprs avoir actualis quelques-uns des lments qui sous-
tendaient ces diffrents scnarios, le rapport Carraz-Hyest proposait ainsi
de faire porter les redploiements sur 95 CSP transfrer en zone de
gendarmerie et sur 38 communes situes en zone gendarmerie intgrer
en zone police.

3 - Les suites donnes

La liste des circonscriptions et des communes propose par le


rapport Carraz-Hyest a t reprise par les ministres de la dfense et de
lintrieur en 1998. Annonc par le conseil de scurit intrieure le 27
avril 1998, ce redploiement a fait lobjet dune note de mthode adresse
aux prfets le 5 mai suivant, puis dune circulaire dtaille communique
le 14 aot 1998.
Dans un premier temps, cette circulaire demandait aux prfets
dengager une phase dexpertise et de concertation sur les oprations
identifies dans chaque dpartement et dsignes en annexe. Mais la liste
nationale des redploiements envisags sur laquelle travaillait le
gouvernement a t remise, leur demande, aux organisations syndicales
de policiers, puis aux associations nationales dlus et finalement aux
prfets eux-mmes le 4 septembre 1998 par une communication du
DGPN. Elle comprenait 94 circonscriptions et 9 communes dotes de
commissariats subdivisionnaires. Le DGGN allait, quelques jours plus
tard, communiquer lui aussi aux prfets la liste nationale de toutes les
brigades de gendarmerie proposes la dissolution.
La publication de listes nationales a rapidement amplifi
lopposition frontale de nombreux lus des communes susceptibles dtre
concernes par un transfert dune zone lautre. Finalement, le 19 janvier
1999, le Premier ministre annonait que les mouvements envisags
seraient examins au cas par cas , signifiant de facto la suspension de
la rforme.
20 COUR DES COMPTES

A la suite d'une runion conjointe entre les ministres de lintrieur


et de la dfense en juin 1999, quelques oprations taient valides :
transfert la gendarmerie nationale de six CSP 7 , quatre transferts dits de
compensation en zone police 8 , transferts dits d'harmonisation inter-zones
de police et de gendarmerie dans 29 communes (21 devant passer en zone
de gendarmerie, 8 en zone de police).
En 2002, seulement une partie de ces projets avaient t raliss,
avec le transfert en zone de gendarmerie de l'intgralit des six CSP
regroupant 14 communes ainsi que de 21 autres communes, soit au total
35 communes, et le transfert en zone de police de 11 communes, dont 3
titre de compensation. En termes d'changes dmographiques, ces
oprations ont reprsent un transfert de population de 48 022 habitants
de la zone de la gendarmerie vers celle de la police et de 162 169
habitants de la zone de la police vers celle de la gendarmerie, soit un
accroissement net de 114 137 habitants pour la zone de la gendarmerie.

B - Les principes et les objectifs des redploiements


La LOPSI du 29 aot 2002 ne comportait que lnonc du
mouvement de redploiement quelle engageait. Elle en fixait les
principes directeurs, mais sans objectif oprationnel prcis, ni objectif
budgtaire dconomies, tandis quelle programmait une croissance des
moyens allous aux deux forces 9 . A travers des noncs gnriques, deux
principes directeurs devaient gouverner le mouvement de redploiement.

1 - Le principe dune rpartition plus rationnelle

Le premier principe tait celui dune rpartition plus


rationnelle , selon une logique oprationnelle, lobjectif tant de
favoriser lexercice des missions de chacune des deux forces en vitant
que le partage territorial conduise un zonage qui fragilise lefficacit de
lune ou de lautre, voire des deux la fois. En priorit, les zones trop

7
Hirson (02), les Andelys (27), Aubusson (23), Vitry-le-Franois (51), Bagnres-de-
Bigorre (65), Saint-Junien (87)
8
Communes de La Penne-sur-Huveaune (13), Pont-Evque (38), Villers-Saint-Paul
(60), Maurecourt (78).
9
La lettre du ministre de lintrieur aux prfets en date du 29 octobre 2002 rappelle
ainsi : Contexte tout fait nouveau galement par rapport lexercice conduit en
1998, il ne sagit pas de rorganiser pour mieux grer une pnurie de moyens. Au
contraire, chacune des forces verra ses moyens propres renforcs, lexercice est
conduit aujourdhui dans un contexte daccroissement des moyens de la police
nationale et de la gendarmerie nationale aprs le vote de la LOPSI .
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 21

petites ou isoles au milieu dune zone attribue lautre force devaient


faire lobjet de transferts afin doffrir chaque circonscription territoriale
la possibilit dtre efficiente (avec un concept implicite de masse
critique) et efficace.
La circulaire du 26 septembre 2002 adresse aux prfets par les
ministres de lintrieur et de la dfense est venue prciser ce concept de
rationalisation . Le redploiement des zones de comptences y tait
prsent comme le moyen dun redploiement des effectifs, destin
renforcer la prsence des forces de scurit (de lune ou lautre en
loccurrence) au profit des zones qui ont connu la fois une
augmentation dmographique et un dveloppement urbain important,
notamment dans les secteurs pri urbains .
En mettant ainsi laccent sur le renforcement des effectifs en zones
urbaines et priurbaines, couvertes par la police nationale, la circulaire
donnait une logique au mouvement : renforcer et tendre les CSP
existantes, les basculements symtriques de petites CSP en zone
gendarmerie servant librer les effectifs et quilibrer le mouvement
entre les deux forces.

2 - Le principe dun redploiement quilibr

Le second principe pos par la LOPSI tait que le redploiement


devait tre quilibr , la prsentation par le Gouvernement de la loi
prcisant clairement que les redploiements entre forces de scurit ne
devraient lser aucune des deux.
Au regard des priorits oprationnelles nonces, cest--dire les
zones urbaines ou priurbaines, lquilibre des mouvements napparat
pas rtrospectivement comme un objectif defficacit mais plutt comme
une contrainte dapplication. Si le texte de la loi elle-mme sen tenait
un objectif gnrique de redploiement quilibr , en pratique, il a
rapidement t considr que lensemble du mouvement devait tre
neutre selon deux critres : celui de la population couverte par chacune
des deux forces et celui de leurs effectifs indpendamment de la
croissance des moyens programms par la LOPSI. La circulaire du 26
septembre 2002 devait ainsi prciser :
Par nature, une redistribution plus rationnelle des comptences
ne doit crer aucun dsquilibre au prjudice de lune ou lautre force. Il
conviendra donc de veiller ce que lensemble de ces oprations de
rorganisation satisfasse au principe du transfert compens des charges,
si possible, lintrieur mme du dpartement. A dfaut, vos propositions
seront tudies au niveau central, dans le cadre dun mcanisme de
compensation au niveau national .
22 COUR DES COMPTES

Cet objectif de neutralit en termes deffectifs constitue une


diffrence marque avec le scnario de redploiement prsent dans le
rapport Carraz-Hyest de 1998, qui impliquait explicitement une
rduction, il est vrai peu importante, des effectifs de la police au profit de
ceux de la gendarmerie 10 .

II - La mise en uvre des redploiements

Pour viter les oppositions rencontres en 1998 lors de la


publication de listes de transferts envisags, le mouvement initi par la
LOPSI a t officiellement lanc par le ministre de lintrieur sans
publication daucune liste et avec un simple rappel des critres fixs par
le dcret du 29 septembre 1996 qui tait le droit applicable. Dans les faits,
les prfets se sont appuys sur les tudes et sur les critres de la fin des
annes 1990 dans leurs propositions au ministre, qui a choisi de noprer
que les redploiements faisant lobjet dun relatif consensus. Cest ce qui
explique que, lorsque le mouvement a t considr comme achev en
2006, moins de la moiti du programme tabli en 1998 avait t men
bien.

A - La mthode
1 - Les instructions nationales : une approche concerte

A lcoute des acteurs de terrain, de la population et des lus,


avec un souci permanent de ralisme et de pragmatisme, vous serez les
premiers concepteurs et artisans de cette opration qui sera conduite
sans esprit de systme, pour adapter loffre de scurit la ralit des
besoins . Ainsi commenait la circulaire du 26 septembre 2002 par
laquelle les ministres de lintrieur et de la dfense demandaient aux
prfets leurs propositions de redploiements. Celle-ci consacrait ses plus
longs dveloppements la mthode, en insistant notamment sur la
diffrence dapproche par rapport la rforme avorte de 1998 :
Labsence de schma global prtabli par les administrations
centrales tmoigne de la proccupation forte du Gouvernement de ne pas
imposer de manire centralise des dispositions gnrales mconnaissant

10
Le rapport indiquait ainsi : il faut rompre avec le principe de compensation
quivalente des populations, qui a prvalu jusquici dans les modifications de zonage,
car il ne rpond pas lobjectif essentiel : concentrer plus de policiers dans les zones
urbaines .
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 23

la diversit des situations locales. La concertation et le dialogue


guideront votre dmarche avec un souci pdagogique de nature assurer
chacun de la justesse des choix proposs au regard de lintrt gnral. A
la diffrence des plans de rorganisation antrieurs, les redploiements
que vous conduirez seront conus et mis en uvre par vos soins, en
liaison troite avec les directeurs dpartementaux de la scurit publique
et les commandants de groupements de gendarmerie. () Les lus locaux
et lautorit judiciaire seront informs, en toute transparence, de la
mthodologie choisie pour la gestion de ce dossier et des propositions
que vous aurez arrtes .
Au niveau national, les propositions des prfets devaient tre
examines par des groupes de travail tripartites runissant cabinet du
ministre de lintrieur, DGPN et DGGN, chaque opration faisant ensuite
lobjet dune fiche destine au directeur de cabinet du ministre de
lintrieur pour prparation des dcisions.
Un calendrier trs rapide tait impos aux prfets puisque leurs
premires propositions, issues elles-mmes de la phase de concertation
prescrite, devaient tre communiques au ministre de lintrieur avant le
15 novembre 2002, soit dans un dlai global de sept semaines. Cette
instruction ministrielle a t ddouble par deux notes du DGPN et du
DGGN leurs responsables dpartementaux, des 1er octobre et 27
septembre 2002, qui rappelaient notamment les critres du dcret du 16
septembre 1996.
La note du DGPN, notamment, ritrait le principe suivant lequel
il nexiste aucune liste officielle ou officieuse, destinant lavance telle
commune ou telle circonscription un transfert de comptence, les
reprsentants du personnel doivent en tre trs clairement et largement
11
informs .

2 - La reprise des scnarios de 1998

Le maintien des critres issus du dcret du 19 septembre 1996 et


lidentit des objectifs implicites attendus des redploiements avant
comme aprs 2002 font quen pratique, les prfectures et les tats-majors
dpartementaux des deux forces de scurit ont tous ressorti les dossiers
labors en 1998 pour procder leur actualisation. Logiquement, les

11
Le surlignage en gras est dorigine.
24 COUR DES COMPTES

inquitudes et oppositions qui staient manifestes cinq ans auparavant


se donc rveilles en des termes comparables 12 .
La brivet des dlais laisss aux prfets ne leur a pas permis de
mener une concertation approfondie, ni mme (mais cela ne leur avait pas
t demand) denqute publique auprs des habitants des communes ou
du rseau associatif. La phase de dialogue a en fait pris la forme dune
srie dentretiens bilatraux avec les lus concerns, parfois de visu,
parfois tlphoniques, complts dans certains cas par une ou deux
runions collectives 13 .
Les autorits judiciaires comptentes ont t consultes par les
prfets dans le cadre dentretiens, certains procureurs ayant pris la peine
de formuler par crit leurs avis (surtout les avis ngatifs).
Daprs les quelques dossiers dpartementaux complets que la
Cour a pu consulter, presque tous les prfets ont propos au ministre de
lintrieur 14 des scnarios conservateurs , en retrait, lchelle de leurs
dpartements, de ce qui avait t tudi en 1998.
Dans la Meuse, par exemple, les deux CSP transfrables qui
avaient t tudies en 1998 (la CSP de Bar-le-Duc, en tant que CSP-
prfecture, ntant pas concerne par un transfert mais seulement par une
ventuelle extension) ont fait lobjet des propositions suivantes :
sagissant de la CSP de Verdun (26 000 habitants) : La
suppression a t carte compte tenu de limportance
dmographique de la circonscription et de la prsence dune
dlinquance caractristique des zones urbaines, ce qui la place

12
Le prfet de la Meuse, crivait ainsi, le 25 octobre 2002, au ministre de lintrieur :
Avant la remise de mon rapport complet dici le 15 novembre prochain, je souhaite,
dores et dj, appeler votre attention sur un dossier sensible, celui de lventuelle
suppression du commissariat de Commercy, ceci pour deux raisons. Dune part, je
fais dores et dj lobjet de sollicitations fortes des syndicats de police (SNPT et
SYNERGIE) auxquels jai indiqu que mes propositions sont rserves en priorit au
Ministre. Dautre part, le dput-maire de Commercy () sest trouv la pointe du
combat contre le projet de redploiement de 1998, en sopposant ouvertement aux
Ministres de la Dfense et de lIntrieur de lpoque, en prenant la tte de la fronde
des dputs socialistes contre mme la position de son groupe .
13
Cf. propositions des prfets de la Nivre et de la Meuse aux ministres de lintrieur
et de la dfense, en date respectivement des 14 et 15 novembre 2002.
14
Bien que les deux ministres de lintrieur et de la dfense aient t cosignataires de
la circulaire du 26 septembre 2002, les propositions des prfets nont t adresses
formellement quau seul ministre de lintrieur, lattention de son directeur de
cabinet.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 25

dans la champ dapplication du dcret n 96-828 du 19


septembre 1996. () Cest donc lhypothse dune
modification marginale des primtres, conjointement propose
par la police et la gendarmerie, qui est avance : la commune
dHaudainville (300 hab) serait rattache la zone police. Une
telle volution devrait toutefois tre accompagne dune
augmentation des effectifs de la circonscription de police de
Verdun ;
sagissant de la CSP de Commercy (9 010 habitants) : ()
cest donc la suppression de la circonscription de police de
Commercy au profit dune brigade territoriale autonome de
gendarmerie qui est propose, en dpit des obstacles voqus
dans ma note du 25 octobre 2002 () .
Dans la Nivre, les tudes de 1998 et lapplication des critres de
1996 ne dbouchaient que sur une seule hypothse, celle du transfert la
gendarmerie de la CSP de Cosne-sur-Loire (12 000 habitants). Dans ses
propositions au ministre de lintrieur, le prfet de la Nivre, tout en
reprenant ce scnario, recommandait pourtant plutt le statu quo :
Le seul change de responsabilit entre police et gendarmerie
concevable dans la Nivre :
ne me parat pas pouvoir obir une amlioration des logiques
dorganisation territoriale de la police et de la gendarmerie ;
prsente le risque de se traduire par laggravation des
difficults rencontres Nevers pour matriser la dlinquance,
dont le niveau est lev, sauf y consacrer des renforts
deffectifs tels quils priveraient lopration de tout rel intrt
global ;
impliquerait la ralisation dinvestissements immobiliers
importants sans que la collaboration des collectivits locales
soit garantie ;
se heurterait, sans bnfice vident dans lefficacit des forces
de scurit, une opposition ferme des lus locaux, toutes
tendances confondues.
Au total, je considre que lchange ici tudi prsenterait plus
dinconvnients que davantages .
26 COUR DES COMPTES

3 - Le rle du ministre de lintrieur dans le choix des oprations

Dans un nombre limit de cas, le ministre de lintrieur est all


au-del de lapproche prudente, pragmatique et consensuelle voque par
la loi et les circulaires de lautomne 2002 qui avait t celle des prfets.
A titre dexemple, en dpit de la proposition de statu quo du prfet
voque ci-dessus, le ministre de lintrieur a dcid la fin de lanne
2002 de transfrer les communes de la CSP de Cosne-Cours-sur-Loire en
zone de gendarmerie et en a inform les lus concerns en fvrier 2003.
Cette situation est toutefois exceptionnelle, le ministre nayant que
rarement repch un transfert identifi en 1998 mais non propos en
2002 par le prfet concern.

a) Laccord des communes concernes

La suppression ou linstauration du rgime de la police dEtat


ncessite un arrt ministriel en cas daccord du conseil municipal
concern et un dcret en Conseil dEtat dans le cas contraire.
Lanalyse des actes pris permet dtablir que, sur les 121
communes transfres en zone de gendarmerie de 2003 2006, 36 lont
t contre lavis de leur conseil municipal et 85 avec laccord de ce
dernier.
En sens inverse, parmi les 219 communes transfres en zone de
police, 34 lont t contre lavis de leur conseil municipal et 185 avec
laccord de ce dernier.
Avec environ un cinquime des transferts oprs contre la volont
des assembles dlibrantes, laffirmation du ministre de lintrieur
selon laquelle les transferts de comptence ont t mis en uvre de
2003 2006 dans 66 dpartements de mtropole et doutre-mer, et trs
peu dentre eux ont fait lobjet de ractions ngatives , 15 est donc
contestable.
Sans quun bilan chiffr prcis ait pu tre dress dans les 66
dpartements affects par les redploiements en rapportant les ralisations
aux propositions initiales des prfets, il apparat que le ministre, dune
faon gnrale, nait dcid de passer outre lavis ngatif des conseils

15
Fiche Redploiements des zones de comptences entre la police et la gendarmerie
nationales communique la Cour lors de son contrle. Le surlignage en gras est
dorigine.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 27

municipaux concerns que dans les cas jugs indispensables ou faciles


par les prfets.
A titre dexemple, dans la Nivre, la circonscription de police de
Nevers aurait d tre tendue, en 2003, la commune de Varennes-
Vauzelles (10 210 habitants), qui fait partie de la communaut
dagglomration de Nevers, compte tenu de la continuit urbaine et
commerciale entre les deux villes. En 2003, le conseil municipal de
Varennes-Vauzelles tait trs oppos cette hypothse pour des raisons
de principe. Mais le prfet du dpartement stait montr tout aussi
rticent, en estimant, dans son rapport au ministre, que lextension de la
CSP de Nevers exigerait un renfort consquent en personnels quil ne lui
tait pas possible de demander. Bien que dans le mme temps, la
suppression de la CSP de Cosne-sur-Loire (dconseille par le prfet) ait
libr des effectifs policiers, le ministre a choisi de ne pas transfrer
Varennes-Vauzelles, et a utilis le transfert de Cosne-sur-Loire pour
compenser dautres transferts unilatraux au niveau national dans le cadre
de la compensation globale entre les deux forces.

b) Les contentieux

Les recours contentieux introduits par les communes contre les


dcrets de transfert ont t rares : la Cour na trouv que deux dcisions
du Conseil dEtat sur de tels recours. La premire porte sur le transfert en
zone police des communes de Bo et Bon Encontre (Lot-et-Garonne) 16 , la
seconde sur le transfert en zone gendarmerie de la commune de
Marmande (galement dans le Lot-et-Garonne) 17 . Ces deux affaires ont
donn loccasion au juge administratif de prciser les conditions
dapprciation des critres de 1996.
Dans sa dcision rejetant le recours form par la commune de Bon
Encontre lencontre du dcret du 28 aot 2006 y instaurant le rgime de
la police dEtat, le Conseil dEtat a estim que la croissance
dmographique de la commune, la prsence de zones artisanales et
commerciales, la continuit priphrique avec la ville dAgen et
lexistence dune communaut dagglomration taient autant dindices
quil existait un ensemble urbain au sens du dcret du 16 septembre
1996. Mais surtout, le Conseil dEtat a constat que l imbrication
accrue entre la dlinquance observe Agen et dans les communes
priphriques telles que Bo et Bon Encontre ainsi que la commission
dans ces dernires communes de dlits de dgradations et destructions

16
Cf. CE, Commune de Bon Encontre, 16 janvier 2008.
17
Cf. CE, Commune de Marmande, 16 janvier 2008.
28 COUR DES COMPTES

volontaires plus frquemment observs dans les zones urbaines


remplissait le deuxime critre exig par le dcret, cest--dire celui dune
dlinquance caractristique des zones urbaines : cette formulation met
laccent sur la continuit territoriale de la dlinquance gnrale,
entranant celle de laction des forces.
En 2001, dans une dcision relative la suppression du rgime de
la police dEtat sur la commune de Vitry-le-Franois 18 , le Conseil dEtat
avait caractris ce critre rglementaire partir des caractristiques
intrinsques de la dlinquance, en relevant notamment la part de la
dlinquance de voie publique et de la dlinquance des mineurs dans la
dlinquance gnrale pour en apprcier le caractre urbain.
De faon moins innovante, la dcision par laquelle le Conseil
dEtat a rejet le recours form par la commune de Marmande contre son
transfert en zone gendarmerie a permis au juge administratif de prciser
quindpendamment de laire urbaine laquelle appartient
gographiquement une commune ou un ensemble de commune, seule la
population des communes soumises au rgime de la police dEtat (cest-
-dire constituant une CSP) doit tre prise en compte pour apprcier le
critre des 20 000 habitants.

B - Des redploiements entours de plusieurs garanties


Afin de prvenir ou modrer les diverses oppositions qui avaient
cristallis en 1998, les redploiements oprs dans le cadre de la LOPSI
ont t entours de multiples garanties offertes aux directions gnrales,
aux lus et aux personnels.

1 - Des garanties dquilibre entre les deux forces

Vis--vis des deux directions gnrales, lobjectif dquilibre,


savoir quaucune des deux forces ne devait perdre des effectifs du fait des
redploiements, au plus petit niveau territorial possible, tait prsent dans
la LOPSI.
Quoique non explicite dans la loi, un second critre dquilibre,
auquel les directions gnrales et dpartementales attachaient et attachent
toujours le plus grand prix, est rapidement apparu : celui de la population
couverte par chacune des deux forces. Dans sa circulaire du 27 septembre
2002, le DDGN crivait ainsi : Les transferts qui seront raliss doivent
tre apprcis lintrieur dun dpartement sur la base du principe de

18
Cf. CE, Commune de Vitry-le-Franois, 30 novembre 2001.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 29

lchange compens de population 19 fix par la LOPSI . En ralit, la


loi elle-mme ne mentionnait que lchange compens , et non
lchange compens de population , a fortiori lchelle
dpartementale, ce qui permettait en principe davantage de souplesse.
Dans les faits, la question tait suffisamment sensible pour que les
prfets se soient efforcs de proposer des scnarios quilibrs en termes
de population couverte, quitte faire jouer certaines communes le rle
de monnaie dchange sans enjeu oprationnel vident.
Ces compensations nont cependant pas t systmatiques, soit
quelles naient pas t retenues par le ministre malgr la proposition du
prfet (comme dans le cas de la Nivre, voqu ci-dessus), soit, plus
rarement, que le prfet ait de lui-mme propos un scnario lavantage
dune des deux forces (comme dans le cas des Alpes-Maritimes).
Le bilan prsent au point II ci-dessous montre que ce critre na
pas t respect au niveau national, la police ayant bnfici dun solde
net de 190 814 habitants lissue des transferts des annes 2003-2006.

2 - Des garanties destines aux lus : le maintien des effectifs et de


la qualit des services

Lobjectif de maintien des effectifs se posait sous un jour diffrent


au niveau de chaque commune et, en termes aigus, dans les cas des
transferts de la police la gendarmerie.
En effet, les transferts de la gendarmerie la police ne portaient
que sur des communes de petite taille situes dans la continuit urbaine
immdiate de CSP importantes. Ces communes ne bnficiaient souvent
que de petites brigades de gendarmerie, voire plus souvent, dpendaient
dune brigade cantonale sans implantation sur leur territoire.
Conformment au concept demploi de la police, ces communes ont t
prises en charge par le commissariat le plus proche. Dans les quelques cas
de communes importantes, des postes de police ont toutefois t ouverts,
avec un fonctionnement de quatre ou cinq jours sur sept et de 8 heures
18 heures. Dans le Puy-de-Dme, par exemple, la cration des CSP de
Cournon et de Gerzat sest accompagne de louverture de bureaux de
police dans les communes limitrophes de Lempdes, de Cendre et de
Cbazat, qui dpendaient auparavant de brigades territoriales localises
ailleurs.

19
Le surlignage en gras est dorigine.
30 COUR DES COMPTES

Les lus locaux inquiets taient davantage ceux concerns par des
transferts de la police vers la gendarmerie, avec suppression de CSP et
donc de commissariats. Dans une lettre adresse au secrtaire gnral
dune organisation professionnelle de policiers, le ministre de lintrieur
devait ainsi prciser le 29 octobre 2002 : Cest un service de mme
niveau, ouvert chaque jour de lanne, avec une prsence nocturne qui
sera mise en place par la gendarmerie nationale. () A la diffrence de
1998, il nest pas question de substituer un commissariat dot de 40
fonctionnaires une brigade de gendarmerie de 12 ou 16 militaires mais
une brigade dun effectif voisin de celui dun commissariat. Un peu plus
tard, cet engagement tait repris dans une circulaire gnrale aux prfets
adresse en avril 2003 : Il sagit l dun fait sur lequel il convient
dinsister auprs des lus locaux qui demandent a minima le maintien
des effectifs de police ou de gendarmerie. Ils demandent galement et
fort logiquement une permanence des services de nuit dont ils ont le
sentiment quelle est mieux assure par les services de police que de
gendarmerie. Lobjet mme de cette rforme est notamment de garantir
cette disponibilit nocturne. Cest pour cette raison que jai pris
lengagement devant lAssemble Nationale de la maintenir en tout tat
de caus. .
En pratique, le maintien des effectifs dans les cas de transferts de
la police la gendarmerie a t obtenu par deux moyens :
parfois, en acceptant pour les nouvelles brigades territoriales un
effectif suprieur celui qui aurait rsult de lapplication des
ratios nationaux de rfrence pout tablir leur tableau
deffectifs autoriss (TEA) ;
mais surtout, en localisant dans la commune affecte des units
ayant une comptence sur lensemble de la communaut de
brigade (COB), larrondissement voire le dpartement.
Dans ce dernier cas, le plus frquent, lengagement rappel ci-
dessus de mettre en place des brigades dun effectif voisin de celui du
commissariat na pas t respect, le maintien des effectifs tant obtenu
autrement quavec la seule cration de brigades territoriales se substituant
aux commissariats.
Lexemple de Commercy, dans la Meuse (cf. annexe n3), avec ses
61 gendarmes prsents, dont 24 pour la brigade territoriale proprement
dite, contre 41 policiers auparavant, ne constitue pas un cas isol. Le
dispositif mis en place par la gendarmerie pour remplacer deux CSP
supprimes dans le Puy-de-Dme montre aussi comment le calibrage
des brigades appeles succder aux commissariats a permis de respecter
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 31

en apparence le maintien des effectifs sur place tout en rationalisant les


dotations au regard du nombre dhabitants et du niveau de la dlinquance.

Tableau n 1 : Constitution des nouvelles brigades du Puy-de-Dme

ISSOIRE Effectifs Ratios (2002 / 2004)


1 policier / 312 1 policier / 12,5 faits
Police 44
habitants constats par an
Gendarmerie 44
Brigade territoriale 1 gendarme / 864 1 gendarme / 30 faits
24
dIssoire habitants constats par an
Peloton de surveillance
14
et dintervention (PSIG)
Brigade de recherches 6
Source : prfecture du Puy-de-Dme, novembre 2002

THIERS Effectifs Ratios (2002 / 2004)


1 policier / 296 1 policier / 20 faits
Police 44
habitants constats par an
Gendarmerie 51
Brigade territoriale de 1 gendarme / 592 1 gendarme / 34 faits
29
Thiers habitants constats par an
Peloton de surveillance
16
et dintervention (PSIG)
Brigade de recherches 6
Source : prfecture du Puy-de-Dme, novembre 2002

Cette gestion habile des oprations de transfert a sans doute t


facilite, dans la plupart des dpartements, par les augmentations
deffectifs programmes par la LOPSI. Cest ainsi que les groupements
ont pu, comme dans le cas de Thiers ci-dessus, dpasser le rfrentiel
national appliqu par la DGGN qui tait alors fix un gendarme pour
1 000 habitants dans les brigades non priurbaines, un pour 800 habitants
dans les brigades priurbaines trs sensibles (PU 1), un pour 900 dans les
brigades priurbaines sensibles (PU 1) ainsi que dans les autres brigades
priurbaines (PU 3).

La qualit des services, quant elle, notamment la nuit, a t


pense dans le cadre du concept demploi de chacune des deux forces. La
gendarmerie na pas expriment louverture nocturne, mais a
simplement appliqu aux communes transfres la disponibilit nocturne
en usage.
Cest donc surtout lorganisation de la prsence sur la voie
publique qui a t mise en avant par les deux forces au titre de la qualit
des services. Dans les communes transfres de la police la
32 COUR DES COMPTES

gendarmerie, la localisation dun peloton de surveillance et dintervention


(PSIG) a souvent permis daccrotre la quantit des patrouilles diurnes et
parfois nocturnes, mais lchelle du canton et non pas des seules
communes o la prsence policire avait t supprime. Il en a t ainsi,
par exemple, Commercy, Cosne-sur-Loire ou Vence. Symtriquement,
les renforts deffectifs dans les CSP principales en provenance des CSP
supprimes ont frquemment permis de crer ou renforcer les brigades
anti criminalit (BAC).

3 - Les garanties offertes aux personnels

Dans les deux forces, les mutations gographiques rendues


ncessaires par les redploiements ont t gres via un systme de
recueil de vux et, dans les quelques dpartements examins par la Cour,
ce systme sest rvl suffisant pour grer la quasi-totalit des situations
individuelles.
En vertu du principe de lchange compens, le solde net des
fonctionnaires ou des militaires appels quitter le dpartement ou
sloigner significativement de la commune o ils taient affects a t
rduit dans la plupart des cas, notamment parce que plusieurs CSP
principales ont conserv pendant plusieurs annes aprs 2003 un effectif
suprieur leur effectif thorique. La circulaire du 30 avril 2003 destine
prciser aux prfets et aux DDSP les modalits pratiques des
redploiements avait en effet prvu un droit daccs la CSP la plus
proche, qui tait souvent la CSP centre dans le cas de suppressions de
petites CSP : Les grads et gardiens de la paix auront la possibilit de
formuler trois choix de nouvelle affectation. Ils pourront obtenir,
prioritairement et sans condition, leur mutation dans la circonscription
de scurit publique la plus proche de leur actuelle rsidence
administrative ou personnelle. Les autres choix ne seront satisfaits
quaprs un examen individuel de chaque demand .
Le dispositif de mutation mis en place par la gendarmerie,
conformment ses rgles, tait plus directif, au moins dans les textes,
puisquaucun droit na t formellement garanti, la circulaire du 27
septembre 2002 du directeur gnral nonant simplement : Les
mutations seront prononces dans lintrt du service aprs examen
attentif des souhaits exprims par les personnels. Des sureffectifs de
gestion pourront tre momentanment autoriss en cas de ncessit
avr .
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 33

a) La police nationale

Dans sa lettre prcite du 29 octobre 2002 au secrtaire gnral


dune organisation professionnelle de policiers, le ministre de lintrieur
annonait la mise en place dune srie de mesures exceptionnelles
destines accompagner les personnels affects par les redploiements.
Il existait dj une liste et un barme des diffrentes indemnits
destines aux policiers affects par les redploiements entre zones de
police et de gendarmerie, fixs par un arrt du 28 mars 2002. Et ce sont
dabord les montants fixs en mars 2002, avant la LOPSI, qui ont t
repris dans la circulaire du 30 avril 2003. Ces montants ont ensuite tre
doubls par un arrt du 20 janvier 2004 :

Tableau n 2 : Indemnits destines aux policiers affects par un redploiement


Arrt du 28 Arrt du 20
mars 2002 janvier 2004
Changement de rsidence familiale
- clibataire et mari sans enfant 4 573 9 147
- avec au moins 1 enfant charge 5 335 10 672
Pas de changement de rsidence
familiale et nouvelle rsidence fixe
- entre 20 et 39 kms 1 372 2 745
- 40 kms et +, clibataire sans enfant 3 049 6 098
charge
- 40 kms et +, autre cas 4 573 9 147

En sus de ces indemnits pcuniaires, la circulaire du 30 avril 2003


a instaur un dispositif exceptionnel davancement :
34 COUR DES COMPTES

Tableau n 3 : Mesures exceptionnelles de promotion et davancement dans la


police nationale
Gardiens de la paix - promotion de droit lchelon exceptionnel pour les plus de
45 ans, lanne suivant le redploiement ;
- avancement au grade brigadier sur un contingent rserv sous
rserve daccepter un poste dans le ressort de la commission
administrative paritaire interdpartementale ;
- promotion titre social six mois avant la retraire pour les non-
titulaires des units de valeur.
Brigadiers - avancement au grade de brigadier-major sous rserve
daccepter un poste vacant dans le ressort de la commission
administrative paritaire interdpartementale ou dans une rgion
dficitaire en grads ;
- promotion titre social six mois avant la retraite pour les non-
titulaires des units de valeur.
Corps de - avancement aux grades de capitaine et de commandant
commandement et moyennant un examen particulirement attentif des
dencadrement candidatures aux postes vacants
Source : circulaire du 30 avril 2003.

b) La gendarmerie nationale

Les gendarmes en poste dans les units dissoutes nont bnfici


daucune mesure particulire de droulement de carrire. Les
mouvements de mutation ont t traits au niveau rgional en veillant
concilier les souhaits fonctionnels et gographiques des intresss avec
lintrt du service (postes vacants dans la rgion de gendarmerie, profils
et comptences des militaires).
En matire de droits solde, ceux-ci ont bnfici du dispositif de
droit commun, savoir l'attribution des complments (taux dgressifs en
fonction du temps pass dans la prcdente affectation) et supplments (
compter de la sixime mutation pour les officiers et de la troisime pour
les sous-officiers) de lindemnit pour charges militaires, prvus par le
dcret n59-1193 du 13 octobre 1959. Cependant, tandis que ces deux
avantages ne sont normalement pas cumulables, le dcret n2003-1042 du
31 octobre 2003 a autoris leur cumul en faveur des gendarmes concerns
par les redploiements.
En ce qui concerne les frais de dmnagement, ces personnels ont
t traits selon la rgle de droit commun en vigueur lpoque. Ils ont
bnfici de la prise en charge de leurs frais de changement de rsidence
sur la base des frais rellement exposs dans la limite d'un volume
transport autoris tenant compte des charges de famille et du grade du
gendarme.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 35

Le ministre de lintrieur na pas t en mesure de communiquer


la Cour un bilan financier des mesures indemnitaires et de droulement
de carrire appliques par la DGPN et la DGGN aux personnels muts
loccasion des redploiements police-gendarmerie des annes 2003-2006.
Lignorance du cot global de ces dispositifs daccompagnement
constitue une lacune problmatique pour clairer les choix venir en la
matire.
Pour reconstituer ce cot, la Cour aurait eu besoin de disposer de la
liste nominative des personnels concerns, alors quelle na mme pas eu
connaissance de leur nombre exact. En outre, sagissant de la police, le
cot du dispositif exceptionnel davancement ne peut tre estim que par
une simulation entre la carrire des agents concerns et celle quils
auraient eu sans cet avancement exceptionnel. Enfin, lacceptation de
surnombres transitoires dans certaines CSP, pour des raisons sociales, ou
dans certaines units de gendarmerie, pour rpondre aux engagements
pris vis--vis des lus locaux a un cot, non identifiable, qui ne peut-tre
nglig.

III - Le bilan des redploiements

Si le mouvement initi par la LOPSI a globalement repris les


mmes critres, quoique sans formalisation particulire, il sest en
revanche rvl plus modeste que les scnarios de la fin des annes 1990.
Ces scnarios taient en effet fonds sur des changes peu prs
quilibrs commune par commune, ce qui les conduisait ne prendre en
compte que les communes dune taille significative 20 . Or, dans un grand
nombre de dpartements, les redploiements effectus au titre de la
LOPSI ont manifestement t labors en partant de la ncessit de
supprimer de petites CSP, les transferts symtriques en zone police,
visant un quilibre , identifis dans un second temps, portant sur des
petites, voire trs petites communes situes dans la continuit des CSP
existantes. Dans dautres dpartements, moins nombreux, lapproche
inverse a pu dominer : les prfets se sont efforcs de dessiner de
nouvelles CSP cohrentes par extension ou restructuration des
circonscriptions existantes, les transferts en zone gendarmerie venant
dans un second temps quilibrer le mouvement.

20
Le rapport Carraz-Hyest limitait lui-mme ses valuations aux commune dune
certaine taille susceptibles de passer en zone police.
36 COUR DES COMPTES

Le tableau n4 ci-aprs compare les redploiements oprs entre


2003 et 2006 aux divers scnarios antrieurs.

Tableau n 4 : Comparaison des scnarios de la fin des annes 1990 et des


redploiements au titre de la LOPSI
Communes
Communes
transfres CSP
transfres de Population couverte
de ZPN en supprimes
ZGN en ZPN
ZGN
Rapport Roussot
Nouaille de la nd 29 100 Nd
Gorce, 1995
Scnario commun
DGPN / DGGN, 29 Nd 23 Nd
1995
Rapport Carraz- Croissance nette de la
193 38 89
Hyest, 1998 population gendarmerie
+ 430 000 police
Scnario DGPN
nd 38 61 + 870 000 gendarmerie
hypothse basse
= + 410 000 gendarmerie
+ 1 072 000 police
Scnario DGPN
nd 92 89 + 1 288 000 gendarmerie
hypothse haute
= + 216 000 gendarmerie
Bilan des + 973 523 police
redploiements 121 219 41 + 782 709 gendarmerie
LOPSI 21 = + 190 814 police

S'agissant de la mtropole, le calendrier prvu a t respect (tape


1 : 55 oprations du 1er mai 2003 au 31 dcembre 2003 ; tape 2 : 48
oprations du 1er janvier 2004 au 31 dcembre 2004 ; tape 3 : 32
oprations du 1er janvier 2005 au 1er septembre 2005). Au 31 octobre
2004, 85 % des dissolutions, 75 % des resserrements, 75 % des changes
de communes et 80 % des extensions avaient t raliss. Au 31 mars
2005, il ne restait plus qu'une CSP fermer (celle de Guingamp
programme au 1er septembre 2005). La quatrime tape devait s'achever
en 2006.

21
Les donnes mentionnes ici sont fondes sur le dnombrement des arrts portant
instauration ou suppression du rgime de la police dEtat publis au Journal officiel.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 37

A - Les redploiements de communes


1 - Les transferts vers la zone de police

Au total, 219 communes ont t transfres en zone police entre


2003 et 2006. Il sagit l dun nombre trs suprieur ceux des scnarios
des annes 1990, li au fait que lapproche des redploiements a t
diffrente de celle qui prsidait implicitement aux tudes antrieures.
Ces basculements ont pris la forme, dans leur trs grande majorit,
dextension des CSP existantes des communes limitrophes. Ainsi, 82
CSP ont t tendues, 10 restructures, et seulement trois cres : les CSP
de Cournon et de Gerzat dans le Puy-de-Dme, et la CSP de Guilherand-
Grange dans lArdche.
Lexemple du Puy-de-Dme, o a t suivie une dmarche visant
dessiner de nouvelles CSP cohrentes par extension ou restructuration des
circonscriptions existantes, est intressant cet gard avec la cration de
facto dune police dagglomration comptente sur lespace urbain et
priurbain situ autour et entre les villes de Clermont-Ferrand et Riom,
anticipant ainsi ds 2002 lobjectif des redploiements ultrieurs.
En revanche, loutil cr par la LOPSI que devaient constituer les
circonscriptions de scurit publique interdpartementales, destines
runir dans une unique CSP des agglomrations cohrentes au-del des
frontires dpartementales, na pas t utilis, sauf dans un cas, avec la
circonscription couvrant les communes dAvignon dans le Vaucluse et
des Angles et de Villeneuve-ls-Avignon dans le Gard, cre par dcret
du 27 avril 2006.
Signe de la rticence des prfets vis--vis de cet outil, la cration
de la CSP de Guilherand-Granges dans lArdche tait justifie par le
prfet, en 2002, par louverture prochaine dun second pont sur le Rhne
qui allait renforcer la continuit entre la ville et lagglomration de
Valence. La configuration gographique tait donc proche de celle
dAvignon, mais le prfet, tout en voquant une approche concerte
avec la Drme , navait pas mentionn lhypothse dune CSP
interdpartementale 22 .

22
Proposition du prfet de lArdche au ministre de lintrieur, 14 novembre 2002.
38 COUR DES COMPTES

Pour tre exhaustif, le bilan d'ensemble comporte aussi la


suppression de trois CSP par fusion avec une autre circonscription du
mme dpartement 23 , mais ces oprations, bien que mises en uvre
l'occasion du redploiement des forces entre zones, relvent de la rforme
de l'organisation territoriale de la police nationale.

2 - Les transferts vers la zone de gendarmerie

Au terme du mouvement, 121 communes dont 67 communes


relevant de 41 CSP fermes et 54 communes sans fermeture de CSP ont
t transfres la gendarmerie entre 2003 et 2006.
Ce nombre est sensiblement infrieur aux 100 CSP identifies par
le rapport Roussot-Nouaille de Gorce en 1995, aux 89 CSP du rapport
Carraz-Hyest, et mme aux deux listes de respectivement 61 et 89 CSP
des scnarios envisags par la DGPN la fin des annes 1990.
La modestie du nombre de ces transferts sexplique notamment par
le fait que les circonscriptions transfres comptaient toutes entre 5 000 et
16 000 habitants 24 , alors que les scnarios antrieurs comprenaient des
communes de 20 000, voire 25 000 habitants, la police et le ministre de
lintrieur ayant fait prvaloir une interprtation restrictive du critre
rglementaire des 20 000 habitants.
Ainsi, la police a bnfici in fine dun surcrot de population dans
sa zone de comptence avec un solde de 190 814 habitants au terme des
redploiements 2003-2006.
Enfin, lexception de Saint-Tropez, qui a retrouv ses gendarmes,
peu de vitrines 25 ont t transfres de la police la gendarmerie
parmi celles qui figuraient sur la liste de 1998. A titre dexemple, les CSP
de Pamiers, de Castelnaudary, de Port-Saint-Louis-du-Rhne, de
Tarascon, dUssel, de Dinan, de Bagnols-sur-Cze, de Beaucaire, de

23
On compte une fusion-absorption de la CSP de Villefranche-sur-Mer par celle de
Nice, dans les Alpes-Maritimes, ainsi que deux oprations de fusion de petites
circonscriptions dans la Meurthe-et-Moselle (Briey et Joeuf) et dans la Moselle
(Hagondange et Moyeuvre-Grande).
24
Dans les faits, quelques communes transfres la gendarmerie comptaient en 2008
(date du dernier recensement gnral) plus de 16 000 habitants, soit que leur
population ait cr entre les deux recensements, soit quelles aient constitu des
exceptions (Joigny, avec 21 771 habitants, Pierrelatte, avec 20 529 habitants, Autun,
avec 18 187 habitants).
25
Terme utilis par les services gestionnaires.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 39

Bagnres-de-Bigorre, dAlbertville, de Carmaux ou de Mazamet sont


demeures en zone police.

B - Le bilan en termes deffectifs


1 - Le bilan dans la police

Le ministre de lintrieur a communiqu la Cour les effectifs de


la police nationale dgags dans les 41 CSP (en fait, 40 CSP et un
commissariat subdivisionnaire) fermes de 2003 2006 pour cause de
transfert en zone de gendarmerie des 67 communes correspondantes. Ces
effectifs (gardiens et grads, personnels techniques et scientifiques,
agents administratifs) sont estims 1 872 personnels au total.
Cependant, malgr les demandes de la Cour, le ministre na pas
t en mesure de lui communiquer les donns exhaustives relatives aux
effectifs dploys en raison des oprations dextension ou de cration de
CSP lies lintgration de 219 communes en zone de police de 2003
2006.
Lors de lenqute mene en 2011, le ministre na pas complt et
valid les donnes partielles obtenues par la Cour en 2005 lors dune
enqute sur la DCSP qui comprenaient le bilan provisoire rappel ci-
dessous :
Tableau n 5 : Effectifs redploys dans la police (2003-2005)
Nombre de Postes crs ou supprims
Nombre de Nombre
CSP
communes d'habitants Actifs Administratifs
concernes
Cration 3 +9 + 63 267 + 143 +9
Extension 77 + 174 + 712 232 + 1.489 + 47

Echange 12 + 31 + 73 215 + 128 +3


- 28 - 84 032

Suppression 39 - 64 - 502 181 - 1.638 - 117


Resserrement 9 - 12 - 56 078 - 41 -1
Totaux 140 + 110 + 206 423 (*) + 81 - 59
Source : Enqute Cour des comptes en 2005 Retraitement des donnes du bureau
Organisation de la DGPN
(*) Laccroissement net de la population couverte par la zone de police, mentionn dans ce
tableau, diffre de celui (190 814) mentionn dans le tableau n5, car les sources sont
diffrentes et la totalit de la priode de redploiement (2003-2006) nest pas couverte. De
mme le nombre de CSP supprimes (39 ci-dessus) diffre de celui mentionn dans le tableau
4 (41) pour les mmes raisons.
40 COUR DES COMPTES

Ce bilan tendait montrer que les oprations de redploiement


avaient pu tre menes jusquen 2005 effectifs pratiquement constants.
Localement, elles taient frquemment quilibres. Elles ont le plus
souvent consist en l'extension territoriale de la CSP de la ville chef-lieu
de dpartement et la fermeture d'une petite CSP dans le mme
dpartement. De fait, les crations de nouvelles CSP ont t l'exception.
Ce bilan indiquait aussi que ces oprations avaient favoris une
adquation globalement plus rigoureuse des effectifs l'activit. Le taux
de couverture de la population stablissait en moyenne, compte tenu des
postes ouverts, un policier pour 478 habitants dans les communes
transfres la scurit publique, au lieu dun policier pour 307 habitants
dans les 39 CSP supprimes.
Ces dernires couvraient de petites villes (parfois des
regroupements de communes) d'une population moyenne de 13 000
habitants. Presque toutes taient dotes d'un effectif, compris entre 40 et
45 agents actifs, important au regard de la population. Toutefois,
l'ventail des populations concernes tait relativement large si bien que
le rapport entre les moyens en personnel et l'activit de chaque
circonscription tait variable. En effet, 13 CSP avaient une population
infrieure 11 000 habitants et 13 une population suprieure 14 000
habitants.
Les redploiements ont eu pour effet de faire disparatre des
situations notoires de mauvaise rpartition des moyens comme, par
exemple, dans les cinq circonscriptions de 8 000 habitants : Le Teil en
Ardche (39 policiers actifs), St Jean-d'Angely en Charente (39),
Guingamp en Cte-d'Armor (51), Pezenas dans l'Hrault (44), Mourenx
dans les Pyrnes-Atlantiques (41). Dans le mme temps, des
circonscriptions comportant des populations deux trois fois plus
nombreuses avaient des effectifs peine quivalents : La Flche dans la
Sarthe (39 policiers actifs pour 17 000 habitants), Vire dans le Calvados
(43 pour 18 000 habitants) ou Joigny dans l'Yonne (46 pour 23 000
habitants).
Il est dommageable pour la conduite ultrieure doprations
analogues que le ministre de lintrieur nait pas dress et conserv un
bilan exhaustif des mouvements deffectifs oprs de 2003 2006 au sein
de la police nationale dans le cadre des redploiements territoriaux avec
la gendarmerie nationale.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 41

2 - Le bilan dans la gendarmerie

Selon le ministre de lintrieur, la couverture par la gendarmerie


des 67 communes, reprsentant une population totale de 504 000
habitants (recensement de 1999), transfres dans sa zone de comptence
en raison de la fermeture de 41 CSP (en fait, 40 CSP et un commissariat
subdivisionnaire) de 2003 2006 est assure aujourdhui grce un
effectif total de 1 019 gendarmes, dans les brigades ou communauts de
brigades concernes, sans compter ceux venus renforcer dautres units
de la gendarmerie dpartementale. La Cour na pas eu communication des
effectifs affects dans les 54 communes transfres sans fermeture de
CSP.
En sens inverse, les effectifs rendus disponibles par les transferts
des 219 communes en zone de police se sont levs 1 544 personnels et
ont reprsent 62 % des effectifs redploys dans le contexte de la
LOPSI.
Le rapprochement des donnes prcdentes fait apparatre que,
dans les 41 CSP fermes au cours de redploiements oprs entre 2003 et
2006, le taux de substitution des gendarmes aux policiers prcdemment
en poste peut tre valu a posteriori 54 %.
Ce pourcentage est diffrent du taux moyen de 70 % gnralement
avanc par la DGGN, mais il ne tient pas compte du renforcement des
units dites denvironnement, notamment de la brigade de recherches
(BR) et du peloton dintervention (PSIG) dans chaque compagnie de
gendarmerie qui tend sa couverture une ou plusieurs communes
supplmentaires.

IV - Une valuation difficile et peu conclusive de


lefficacit des redploiements

Lvaluation de lefficacit des redploiements se heurte une


difficult de principe, mais surtout deux obstacles de mthode
dirimants.
La difficult de principe est comme il a dj t indiqu
labsence dobjectifs prcis assigns au mouvement considr dans son
ensemble et chaque opration de redploiement prise isolment, et
portant sur lvolution des principaux indicateurs de la dlinquance (taux
42 COUR DES COMPTES

de dlinquance, taux dlucidation 26 ) compare celle observe dans le


reste du territoire.
Le premier obstacle de mthode est gnral. Il tient au fait que
lvolution globale du nombre de faits de dlinquance constats et
lvolution du taux dlucidation rsultent dune multitude de facteurs,
parmi lesquels il est impossible de dterminer ce qui serait imputable, au
sein de ces volutions, aux redploiements qui nont concern qu peine
plus de 1 % de la population.
Le second, si lon sintresse aux seuls territoires et populations
concerns par les transferts, tient au fait que lanalyse avant puis aprs
transfert des nombres de faits dlictueux et partant des taux dlucidation,
montre que la saisie et la qualification des faits font lobjet de traitements
diffrents entre police et gendarmerie, diffrences rompant la continuit
des sries statistiques.
Enfin, dans la police, les indicateurs dactivit des services issus de
la main courante informatise (MCI) (taux de prsence sur la voie
publique, effectifs disponibles, etc.) ne sont devenus fiables et homognes
qu la fin des annes 2000, si bien quil serait hasardeux de les utiliser
rtrospectivement pour mesurer cet aspect de lefficacit des
redploiements.
Ce qui est certain, cest que la concomitance des redploiements
avec laugmentation des moyens en personnels des deux forces a permis
chacune delles doptimiser son organisation et de crer ou renforcer
plusieurs services ou units. Par exemple, les effectifs policiers
gagns grce au transfert de CSP la gendarmerie ont permis, dans
plusieurs dpartements, de constituer des brigades anti-criminalit (BAC)
ou de renforcer les BAC existantes.
Au-del des statistiques de la dlinquance, lanalyse des situations
locales peut permettre de cerner lintrt et les insuffisances des
redploiements mens bien comme dans les dpartements de la Meuse,
de la Nivre et des Alpes-Maritimes (cf. annexe n3).

A - Les critres dvaluation


La LOPSI, dans son annexe 1, donnait comme objectifs aux
redploiements, lamlioration de la qualit de service et lamlioration

26
De 2002 2009, le nombre de faits de dlinquance lucids a augment en zone
police (28 %) comme en zone gendarmerie (8,5 %). Le taux moyen dlucidation a
quant lui progress de 23 % 35 % dans lune et de 32 % 41 % dans lautre.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 43

de la performance, cette dernire apprcie avec le taux dlucidation des


crimes et dlits, seul indicateur quantitatif cit : Cet effort de
rationalisation aura pour objectifs d'assurer une meilleure qualit du
service offert la population et d'amliorer les performances des deux
forces, notamment s'agissant du taux d'lucidation des crimes et dlits. .
Pour apprcier la performance, la LOPSI ne mentionnait pas le
taux de dlinquance, ct du taux dlucidation. Deux ans plus tard,
dans le cadre des premiers projets et rapports annuels de performance
prpars en application de la LOLF, les deux taux seront
systmatiquement retenus ensemble comme indicateurs de lobjectif n 1
des programmes Police nationale et Gendarmerie nationale, savoir
Rduire la dlinquance gnrale (du point de vue du citoyen) .
De fait, par la suite, ce sont les deux taux qui ont t placs cte
cte dans les tableaux destins suivre les effets des redploiements, et
qui ont t au cur de la communication gouvernementale sur le
mouvement (par exemple, dans les rponses aux questions
parlementaires). Celle-ci semble mme avoir privilgi le taux de
dlinquance sur le taux dlucidation : En terme de dlinquance, cette
rorganisation des forces de scurit a contribu lamlioration de la
lutte contre la dlinquance sur lensemble du territoire, ainsi, on constate
une baisse du nombre de faits constats tant en zone police nationale
quen zone gendarmerie 27 .

B - Lvolution du nombre de faits constats


1 - Dans les communes transfres de la police la gendarmerie

Dans la grande majorit des communes des anciennes CSP


transfres par la gendarmerie entre 2003 et 2006, une baisse des faits
constats a t enregistre lanne suivant le transfert. Mais dans de
nombreux cas, cette baisse a atteint des proportions incompatibles avec le
seul effet du transfert, mme conjugu la baisse du nombre de faits
constats au plan national, et relve ncessairement de diffrences de
pratiques denregistrement dune force lautre, voire danomalies
statistiques.

27
Rponse une question parlementaire, communique par la DGPN la Cour.
44 COUR DES COMPTES

Tableau n 6 : Faits constats dans les CSP transfres la gendarmerie en 2003


Communes Faits constats Faits constats Evolution
en 2002 en 2004 N-1 / N+1
Romilly-sur-Seine (10) 924 697 - 24 %
Villefranche-de-Rouergue
715 607 -15%
(12)
Chteaurenard (13) 1 174 824 -30%
Saint-Jean-d'Angly (17) 896 607 -32%
Saint-Amand-Montrond (18) 745 637 -14%
Sarlat-la-Canda (24) 740 632 -15%
Bernay (27) 1 360 921 -32%
Pzenas (34) 933 862 -8%
Issoudun (36) 929 605 -35%
Mayenne (53) 755 836 11%
Commercy (55) 558 401 -28%
Caudry (59) 1 291 685 -47%
Issoire (63) 526 873 66%
Oloron-Sainte-Marie (64) 817 553 -32%
Mourenx (64) 467 94 -80%
Le Trport (76) 1 002 524 -48%
Albert (80) 783 505 -36%
Saint-Tropez (83) 1 374 969 -29%
Fontenay-le-Comte (85) 1 034 668 -35%
Total 16 099 11 803 -27%
Source : donnes DGGN communiques en cours dinstruction

Parmi les 19 CSP transfres en 2003, seules deux ont vu le


nombre de faits constats augmenter (dont une dans des proportions elles
aussi anormales), tandis que toutes les autres connaissaient des baisses
sensibles. Dans dix cas, cette baisse tait suprieure 30 %, ce qui
napparat gure plausible en lespace de deux ans.
Le constat nest gure diffrent dans les 14 CSP transfres en
2004, o lvolution de la dlinquance a t encore plus accuse la
hausse comme la baisse.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 45

Tableau n 7 : Faits constats dans les CSP transfres la gendarmerie en 2004


Communes Faits constats Faits constats Evolution N-
en 2003 en 2005 1 / N+1
Le Teil (07) 355 527 48%
Limoux (11) 645 586 -9%
Vire (14) 649 670 3%
Pierrelatte (26) 764 1033 35%
Saint-Claude (39) 647 416 -36%
Figeac (46) 853 465 -45%
Avranches (50) 706 472 -33%
Neuves-Maisons (54) 1374 440 -68%
Pontivy (56) 1237 736 -41%
Cosne-sur-Loire (58) 748 560 -25%
Thiers (63) 795 522 -34%
Tarare (69) 563 478 -15%
La Flche (72) 934 552 -41%
Joigny (89) 2372 1631 -31%
Total 12642 9088 -28%
Source : donnes DGGN communiques la Cour
Finalement, seuls les sept transferts effectus en 2005 et 2006
tmoignent, en deux ans, dune volution du nombre de faits constats
compatible avec les tendances nationales.
Tableau n 8 : Faits constats dans les CSP transfres la gendarmerie en 2005
Communes Faits constats Faits constats Evolution
en 2004 en 2006 N-1 / N+1
Tournon-sur-Rhne (07) 836 748 -11%
Guingamp (22) 1058 769 -27%
Douarnenez (29) 811 726 -10%
Lure (70) 585 622 6%
Autun (71) 626 670 7%
Paray-le-Monial (71) 393 409 4%
Total 4309 3944 -8%

Communes Faits constats Faits constats Evolution N-


en 2005 en 2007 1 / N+1
Marmande (47) 1 483 1 314 -11%
Source : donnes DGGN communiques la Cour

Plusieurs hypothses sont avances par les services pour expliquer


ce phnomne de baisse trs sensible du nombre de faits constats aprs
le passage sous comptence gendarmerie.
46 COUR DES COMPTES

Tout dabord, certains responsables avancent lhypothse que les


commissariats figurant sur la liste de 1998, se sachant menacs, auraient
eu tendance partir de cette date enregistrer systmatiquement tous
types de faits sur ltat 4001, y compris certains qui, dans la pratique
usuelle des CSP, ne sont ports que sur la main courante, afin dafficher
un niveau dactivit le plus lev possible. Cette pratique aurait eu pour
effet daugmenter le nombre de faits constats en 2001 et 2002 28 .
Par ailleurs, labsence dquivalent de la main courante dans les
services de gendarmerie conduirait paradoxalement les brigades tre
plus restrictives dans lenregistrement des faits, qui correspondraient
strictement ceux ayant dbouch sur une procdure, tandis que
lenregistrement des faits par la police serait plus fluctuant entre main
courante et tat 4001. Par exemple, pour les escroqueries portant sur de
petits montants, la gendarmerie appliquerait le seuil national recommand
de 300 pour enregistrer une plainte, tandis que la police enregistrerait
toutes les plaintes.

2 - Dans les communes transfres de la gendarmerie la police

Les incertitudes sur la fiabilit des statistiques issues de


lenregistrement des faits constats voques ci-dessus, ont t releve en
janvier 2005 par la DCSP, lorsquelle a essay dtudier lvolution de la
dlinquance dans 21 circonscriptions ayant t transfres de la
gendarmerie vers la police, et reprsentant au total 361 955 habitants 29 .
Oprant un constat en miroir de celui relatif aux transferts de la police
vers la gendarmerie, cette tude a conclu une progression importante
des faits de dlinquance, qui seraient passs pour lchantillon retenu de

28
En 1997, le nombre de faits constats dans la CSP de Commercy slevait 372. De
fait, cest partir de 1998 que celui-ci sest brutalement accru, ce qui, daprs les
responsables locaux, ne correspond pas une volution socio-conomique
marque dans une aussi petite circonscription d peine 9 000 habitants. Cela tant, le
primtre des faits pris en compte nest pas toujours homogne : lagrgat Faits
constats dlinquance gnrale affichait 414 faits en 2001 dans le tableau de bord
de la dlinquance tabli par la DDSP de la Meuse en octobre 2002,
vraisemblablement en ne tenant pas compte des infractions releves par laction des
services (IRAS).
29
L'tude a port sur 21 circonscriptions de scurit publique affectes par la rforme,
soit 15 o le redploiement a eu lieu en septembre 2003 pour 227 410 habitants, cinq
en janvier 2004 pour 90 756 habitants et la circonscription de Toulouse o il a t
effectu en fvrier 2004 pour 43 789 habitants. La comparaison est tablie sur huit
mois pour les quinze premires CSP, sur un an pour les suivantes et sur onze mois
pour la circonscription de Toulouse.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 47

16 277 infractions enregistres par la gendarmerie en 2003 19 635


enregistres par la police en 2004, soit une augmentation de 20,6 % d'une
anne sur l'autre. Selon la DCSP, une aussi forte progression en lespace
dune anne ne peut s'expliquer que par des mthodes d'enregistrement
par les brigades de gendarmerie, si ce nest des anomalies, conduisant
une minoration importante des faits constats.
De faon plus gnrale, certains responsables rencontrs,
notamment au sein de lautorit judiciaire, estiment que le changement de
philosophie dans lusage des chiffres de la dlinquance dans les
annes 2001-2004 a induit des ajustements de pratique dans
lenregistrement des faits dont les effets sont suffisamment forts pour ter
toute pertinence aux comparaisons avant transfert et aprs transfert.
Le nombre des faits constats sur les annes 2003-2010 peut donc
difficilement tre utilis comme indicateur de lefficacit des
redploiements, la LOPSI mettant au demeurant laccent sur le taux
dlucidation.

C - Les rsultats : le taux dlucidation


1 - Dans les communes transfres de la police la gendarmerie

La gendarmerie nationale na pas communiqu la Cour les taux


dlucidation mesurs par la police nationale dans les communes dont elle
avait la responsabilit avant leur transfert. Il nest donc pas possible de
dresser une comparaison des situations entre avant et aprs transfert. Au
demeurant, les ruptures statistiques voques ci-dessus quant au nombre
de faits constats, qui sert de dnominateur au taux dlucidation, auraient
cr un biais dans cette comparaison.
Lobjectif de la LOPSI peut tre interprt comme visant
amliorer moyen terme le taux dlucidation grce une meilleure
adquation des forces et de leurs doctrines demploi aux caractristiques
des territoires et surtout une plus grande continuit dans le ressort des
forces.
Les donnes communiques permettent ainsi de comparer les taux
dlucidation mesurs en 2010 avec ceux mesurs au cours de la premire
anne suivant les transferts. Sur une priode de trois six ans, selon les
cas, lvolution du taux dlucidation est loin dtre systmatiquement
positive, comme les tableaux suivants le montrent.
48 COUR DES COMPTES

Tableau n 9 : Evolution du taux dlucidation dans les CSP transfres la


gendarmerie
Taux Taux
Communes transfres en Evolution en
dlucidation dlucidation
2003 points
en 2004 en 2010
Romilly-sur-Seine (10) 43,0 % 45,2 % + 2,2
Villefranche-de-Rouergue
55,2 % 61,1 % + 5,9
(12)
Chteaurenard (13) 35,6 % 26,3 % - 9,3
Saint-Jean-d'Angly (17) 37,6 % 49,2 % + 11,6
Saint-Amand-Montrond
36,7 % 39,5 % + 2,8
(18)
Sarlat-la-Canda (24) 34,8 % 40,4 % + 5,6
Bernay (27) 41,0 % 48,1 % + 7,1
Pzenas (34) 28,5 % 39,5 % + 11,0
Issoudun (36) 50,9 % 67,2 % + 17,3
Mayenne (53) 43,2 % 47,8 % + 4,6
Commercy (55) 69,8 % 45,7 % - 24,1
Caudry (59) 59,3 % 60,7 % + 1,4
Issoire (63) 49,4 % 35,4 % - 14,0
Oloron-Sainte-Marie (64) 46,5 % 48,8 % + 2,3
Mourenx (64) 30,9 % 64,6 % + 33,7
Le Trport (76) 36,5 % 37,3 % + 0,8
Albert (80) 57,4 % 60,0 % + 2,6
Saint-Tropez (83) 29,7 % 40,7 % + 11,0
Fontenay-le-Comte (85) 50,7 % 31,5 % - 19,2
Moyenne 43,3 % 45,7 % + 2,4

Taux Taux
Communes transfres en Evolution en
dlucidation dlucidation
2004 points
en 2005 en 2010
Le Teil (07) 24,5 % 28,1 % + 3,6
Limoux (11) 54,8 % 46,8 % - 8,0
Vire (14) 62,4 % 52,9 % - 9,5
Pierrelatte (26) 54,6 % 37,8 % - 16,8
Saint-Claude (39) 54,3 % 56,5 % + 2,2
Figeac (46) 49,0 % 36,1 % - 12,9
Avranches (50) 45,3 % 47,9 % + 2,6
Neuves-Maisons (54) 45,0 % 45,8 % + 0,8
Pontivy (56) 62,5 % 50,7 % - 11,8
Cosne-sur-Loire (58) 49,3 % 48,3 % - 1,0
Thiers (63) 33,9 % 52,3 % + 18,4
Tarare (69) 43,5 % 27,4 % - 16,1
La Flche (72) 40,6 % 47,7 % + 7,1
Joigny (89) 39,6 % 43,6 % + 4,0
Moyenne 47,0 % 45,6 % - 1,4
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 49

Taux Taux
Evolution
Communes transfres en dlucidation en dlucidation en
en points
2005 2006 2010
Tournon-sur-Rhne (07) 42,4 % 43,9 % + 1,5
Guingamp (22) 62,2 % 53,7 % - 8,5
Douarnenez (29) 54,8 % 43,3 % - 11,5
Lure (70) 63,2 % 52,7 % - 10,5
Autun (71) 46,7 % 53,3 % + 6,6
Paray-le-Monial (71) 62,3 % 57,6 % - 4,7
Moyenne 54,6 % 50,3 % - 4,3

Taux Taux
Commune transfre en Evolution
dlucidation dlucidation en
2006 en points
en 2007 2010
Marmande (47) 72,6 % 49,1 % -23,5
Source : donnes DGGN communiques la Cour.

Lune des explications courante de ces cas frquents de baisse du


taux dlucidation tient la baisse du nombre des infractions rvles par
laction des services (IRAS) qui prsentent structurellement un taux
dlucidation proche de 100 % ds leur enregistrement puisquelles
donnent en principe automatiquement lieu des actes de poursuite. Ds
lors, moins elles sont nombreuses dans le total des faits constats moins le
taux dlucidation est lev. A linverse, dans la Meuse, par exemple, le
nombre dIRAS de la zone gendarmerie est pass de 480 539 entre 2009
et 2010, soit une hausse de 12,3 % qui explique presque elle seule la
croissance, entre les deux mmes annes, du taux dlucidation de 2,6
points (de 49,54 52,12 %).
Or, les deux directions gnrales et les directions dpartementales,
voire les parquets, ont pu avoir au cours des dernires annes des
politiques trs diffrentes et variables dans le temps vis--vis des IRAS
(par exemple en matire de simple consommation de stupfiants).

2 - Dans les communes transfres de la gendarmerie la police

Lvolution des taux dlucidation dans les communes transfres


de la gendarmerie la police na pas t analyse.
50 COUR DES COMPTES

______________________ CONCLUSION _____________________

Limportance des redploiements effectus de 2003 2006 a t


modeste au regard des scnarios labors la fin des annes 1990. Ils
nont conduit raliser que la moiti environ des transferts de petites
CSP envisags en 1998, alors quau contraire, les communes transfres
en zone de police ont t beaucoup plus nombreuses quil navait t
envisag cinq ans plus tt. Il en rsulte quen termes de population, le
mouvement a tendu la zone de comptences de la police nationale.
Il est difficile de mesurer le degr de russite de cette rforme en
matire de lutte contre la dlinquance, faute dobjectifs explicites et
dindicateurs pertinents affichs lors de son engagement. Toutefois,
mme si les nombreuses incertitudes affectant les statistiques de la
dlinquance empchent dvaluer limpact sur laction des services de
chaque transfert pris isolment, aucun cas dinadaptation manifeste des
choix oprs voici sept ans nest relever.
En matire de ressources humaines, la mise en uvre des
oprations de redploiement a t facilite dans la police par un
ensemble de mesures indemnitaires et de droulement de carrire ainsi
que par lacceptation de surnombres temporaires dans les units
daccueil des personnels muts.
Le ministre de lintrieur na pas procd lestimation du cot
de cet accompagnement social.
De plus, il na pu fournir la Cour un bilan prcis et complet de
lensemble des mouvements deffectifs oprs au cours de cette premire
vague de redploiements mis en uvre de 2003 2006 entre la police et
la gendarmerie. Il nest donc pas possible de sassurer a posteriori que
ceux-ci ont permis un meilleur emploi des effectifs de policiers et de
gendarmes, notamment au regard des densits de population et des
niveaux de dlinquance.
Il ressort nanmoins du rapprochement des donnes obtenues par
la Cour que, dans les 41 CSP fermes au cours de redploiements oprs
entre 2003 et 2006, le taux de substitution des gendarmes aux policiers
prcdemment en poste peut tre valu a posteriori 54 %.
Ce pourcentage tabli a posteriori est diffrent du taux moyen de
70 % gnralement avanc par la DGGN, mais ne tient pas compte du
renforcement des units dites denvironnement, notamment de la brigade de
recherches (BR) et du peloton dintervention (PSIG) dans chaque compagnie
de gendarmerie qui tend sa couverture une ou plusieurs communes
supplmentaires.
LES REDEPLOIEMENTS RESULTANT DE LA LOPSI (2003-2006) 51

Les redploiements ont t mens paralllement des rorganisations


internes aux deux forces au niveau dpartemental (surtout dans la
gendarmerie) portant sur leur rseau territorial et sur la rpartition des
moyens entre leurs units de base. Ces rorganisations, marques notamment
par la cration des communauts de brigades (COB) ou la fermeture de
postes de police peu occups au profit des commissariats principaux, sont
lorigine dune rationalisation de lemploi des moyens qui naurait peut-tre
pas t conduite sans la mise en mouvement dclenche par les
redploiements.
Chapitre II

Les redploiements issus de la RGPP

I - Les buts poursuivis

A - Une orientation de la RGPP


1 - Les CMPP de 2007 et 2008

Le premier conseil de modernisation des politiques publiques


(CMPP), qui sest tenu le 12 dcembre 2007, a constat que les
conditions demploi des forces de scurit ntaient pas optimales. Pour y
remdier, il a arrt trois orientations de la rvision gnrale des
politiques publiques (RGPP) au titre de la politique de scurit publique :
mieux organiser la complmentarit des forces de scurit, en
particulier de la police et de la gendarmerie ;
adapter les modalits dintervention et la rpartition des forces
sur le territoire pour mieux rpondre aux attentes et aux besoins
rels des citoyens ;
amliorer lorganisation et lefficacit des fonctions support
dans les forces de police et de gendarmerie, notamment en
dveloppant leur mutualisation et lutilisation doutils de
financement innovants.
54 COUR DES COMPTES

Dans un premier temps, lventualit dune modification du


partage du territoire national entre la police et la gendarmerie na pas t
directement voque. La dcision dadapter la rpartition des forces de
scurit sur le territoire na pas prcis si cette mesure devait
sappliquer aux deux forces considres sparment ou globalement.
La poursuite du processus de redploiement police-
gendarmerie a t dcide par le deuxime CMPP, le 4 avril 2008. Les
zones respectives dintervention des deux forces devaient tre adaptes
afin que la police puisse exercer ses comptences sur des ensembles
urbains plus vastes et cohrents et la gendarmerie sur les autres espaces.
Cette mise en cohrence devait sinscrire dans une perspective plus long
terme en vue dune prsence plus efficace des forces de scurit.
Cette mesure, parmi dautres concernant lorganisation du
ministre de lintrieur ou la politique de scurit publique, sera rappele
en ces mmes termes et sans davantage de prcision dans le relev de
dcisions du CMPP du 11 juin 2008 et les rapports dtape de mai 2009 30
et de fvrier 2010.
Conformment au premier CMPP du 12 dcembre 2007, la loi du 3
aot 2009 a plac la gendarmerie nationale sous lautorit fonctionnelle
du ministre de lintrieur, dans le respect du statut militaire des
gendarmes, alors quelle ne relevait de lautorit du ministre de
lintrieur, depuis 2002, que pour son emploi . La gendarmerie
nationale a t incluse dans ladministration centrale du ministre de
lintrieur par un dcret du 23 dcembre 2009.

2 - Les CMPP de 2010 et 2011

Le CMPP du 5 juin 2010 est revenu sur les mesures prise par le
ministre de lintrieur depuis dcembre 2007, en application de la RGPP,
en vue dadapter la prsence des forces de scurit sur le territoire
national aux volutions de la dlinquance : la police dagglomration
inaugure le 14 septembre 2009 en rgion parisienne, la cration de 34
units territoriales de quartier (UTeQ) 31 . Au titre des mesures nouvelles,

30
Lamlioration de lefficacit de la politique de scurit a t renforce par le
transfert de la gendarmerie sous lautorit du ministre de lintrieur ().
Ladaptation de lorganisation territoriale des forces de scurit lvolution de la
dlinquance (brigades de gendarmerie, rpartition territoriale police/gendarmerie)
renforce galement lefficacit de la politique de scurit publique .
31
La dcision sera ensuite prise en 2010 darrter la mise en place des cent UTeQ
prvues et de les remplacer par 36 brigades spcialises de terrain (BST).
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 55

la dcision a alors t prise dtendre la police dagglomration dautres


grandes villes comme Lille, Lyon ou Marseille tandis quune plus
grande cohrence des zones dintervention respectives de la police et de
la gendarmerie sera recherche en dehors des zones dagglomration .
Enfin, le CMPP du 5 mars 2011 a raffirm lorientation visant
adapter les forces de scurit aux volutions de la dlinquance par une
meilleure couverture du territoire. Aprs linstauration dune police
dagglomration en 2009 en rgion parisienne et en 2010 Lille, la
dcision a t annonce de dployer, avant la fin 2011, les polices
dagglomration de Lyon, Marseille et Bordeaux.
En dfinitive, au fur et mesure de lavancement des travaux de la
RGPP et des runions des instances de dcision, une fois pass le
rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de
lintrieur en 2009, lextension de la zone de police autour de quelques
grandes agglomrations a pris progressivement le pas, parmi les mesures
visant une meilleure rpartition des forces, sur lobjectif gnral dun
redploiement territorial police-gendarmerie nonc en avril 2008. Ce
dernier na plus figur que comme une consquence de lextension de la
police dagglomration qui, au titre de lquilibre respecter entre les
deux forces, appelait en contrepartie le transfert en zone de gendarmerie
de certaines circonscriptions de scurit publique.

B - Police dagglomration et police des territoires


1 - La police dagglomration dans les grands bassins de
dlinquance

Dans une lettre cosigne le 21 avril 2009, portant sur les priorits
gouvernementales en matire de scurit publique, le Prsident de la
Rpublique et le Premier ministre ont demand au ministre de lintrieur
dengager une rforme de lorganisation des forces prenant en compte la
ncessit dune unit de commandement au niveau de lagglomration.
Cette rforme devait, dans un premier temps, concerner lagglomration
parisienne dans la logique du Grand Paris puis stendre aux autres
agglomrations sur la base dune analyse des bassins de dlinquance. Il a
ainsi t demand au ministre de lintrieur de procder aux
exprimentations ncessaires et de prsenter ses propositions dici la fin
de lanne 2009.
56 COUR DES COMPTES

a) Lexemple de la police de lagglomration parisienne

- Un exemple peu transposable


La police dagglomration parisienne a t inaugure le 14
septembre 2009. Le prfet de police de Paris sest vu confier lautorit sur
33 000 policiers chargs de la scurit des 6,4 millions dhabitants de
Paris et des dpartements de la petite couronne. Cette chane de
commandement unifie lchelle de Paris et des dpartements de la
petite couronne doit permettre un meilleur emploi des moyens disponibles
et une efficacit accrue de laction des services en matire de maintien de
lordre et de lutte contre la dlinquance.
A une chelle diffrente, cette logique a t transpose dautres
agglomrations urbaines. Au cours des dernires dcennies, les
transformations de lespace urbain des grandes agglomrations, la
multiplication des quipements collectifs et des rseaux de transport,
lamplification des flux de population entre les mtropoles rgionales et
leur banlieue ont dessin de nouveaux bassins socio-conomiques. Les
nouvelles facilits de dplacement bnficient galement aux dlinquants
dans leurs entreprises dlictueuses. Pour en tenir compte, les services de
scurit doivent sadapter en intgrant la logique dagglomration.
Les mesures tudies ont vis renforcer la continuit des zones
dintervention de la police nationale, contrarie par un dcoupage des
CSP devenu obsolte. Dans les agglomrations concernes, lextension de
la zone de comptence de la police doit dgager des marges de manuvre
en vue dune mutualisation accrue des services et de leurs moyens.
Lobjectif est aussi dunifier le dispositif de commandement dans chaque
grand bassin de dlinquance.
Toutefois, la comparaison entre linstauration de la police
dagglomration dans de grandes villes de province avec la rforme mise
en uvre dans lagglomration parisienne a une porte limite. Cette
dernire en effet a consist unifier, lchelle de Paris et des
dpartements de la petite couronne, le commandement des services de
police chargs de la scurit, sans oprations de redploiement territorial
avec la gendarmerie, mme si elle sest traduite par une rationalisation
des implantations de cette dernire en Ile-de-France.
- La rorganisation de la gendarmerie
Bien que ntant pas territorialement comptente en matire de
scurit publique Paris et dans la petite couronne, la gendarmerie y
disposait de groupements dpartementaux. Elle a procd la dissolution
des quatre groupements, des brigades de recherches de Paris et des
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 57

dpartements de la petite couronne et de onze brigades territoriales. A la


place, elle a cr t un groupement de gendarmerie interdpartemental
de Paris (GGIP), disposant d'une seule brigade territoriale par
dpartement (Paris-Exelmans, Nanterre, Bobigny et Crteil). Prise dans le
prolongement de linstauration de la police dagglomration parisienne,
cette mesure de rationalisation a permis de redployer 342 emplois (ETP).

b) La notion de bassin de dlinquance

A partir du constat tabli par la RGPP selon lequel l'utilisation et la


rpartition des forces de scurit sur le territoire ntaient pas optimales,
il a t prvu d'adapter, l'horizon 2012, les zones respectives
d'intervention de la police et de la gendarmerie. L'ide directrice
consistait permettre la police d'exercer ses comptences sur des
ensembles urbains plus vastes et plus cohrents, intgrant les zones
priurbaines, et de rserver la gendarmerie la couverture des autres
parties du territoire, alors que les prcdents redploiements avaient eu
pour principal objectif de mettre un terme des anachronismes
territoriaux avec des changes compenss.
Dans cette optique, la priorit a t donne l'intgration en zone
de police des communes formant le prolongement naturel
d'agglomrations importantes et appartenant un mme bassin urbain. A
l'inverse, quand cette condition n'tait pas remplie et que le type dominant
de la dlinquance ne correspondait plus aux modes d'organisation et de
fonctionnement de la police nationale, le transfert de certains territoires
en zone gendarmerie pouvait tre envisag.
Une tude cartographique mene par la direction centrale de la
police judiciaire (DCPJ) en mars 2009, a permis de distinguer les bassins
de dlinquance les plus significatifs en sappuyant sur les donnes
statistiques relatives au taux de dlinquance pour mille habitants de
lanne 2008 et la population franaise (hors Corse et outre-mer)
rsultant du dernier recensement de 2006.
Dune part, ltude a fait ressortir lexistence de quatre grands
bassins de dlinquance : larc mditerranen, les rgions du Nord-Pas-de-
Calais, Rhne-Alpes et Ile-de-France. Dautres, plus restreints sont
apparus aux abords des grandes agglomrations comme Bordeaux et
Toulouse. Dans ces bassins, le taux de dlinquance cumul des deux
forces tait compris entre 60 et 120 pour une moyenne nationale
estime 55,9 , soit 77,6 en zone de police et 32,2 en zone de
gendarmerie.
58 COUR DES COMPTES

Dautre part, partir de la base nationale STIC 32 , la DCPJ a


procd une analyse des lieux de rsidence des auteurs dinfractions
commises au sein des CSP du dpartement chef-lieu de ces rgions dans
le but de dterminer la part de dlinquance importe 33 en provenance de
la zone de gendarmerie ou dautres CSP et la part de la dlinquance
exporte 34 . Ltude en a conclu que les auteurs dinfractions demeurent le
plus souvent prs des lieux de commission des faits, lexception notable
de Paris o 39 % des auteurs dactes rsident ailleurs en Ile-de-France
(68 % dans la petite couronne et 32 % dans la grande couronne).

2 - La police des territoires en zone de gendarmerie

Lobjectif pour la gendarmerie a t, en contrepartie de lextension


de certaines grandes CSP, de modifier les contours de sa zones de
comptence pour la rendre plus cohrente, moins disperse, gommer
certaines discontinuits et crer ainsi un contexte plus favorable la mise
en uvre du nouveau concept de police des territoires dans les
espaces priurbains ou ruraux et le long des axes de communication.
La police des territoires poursuit, en dehors des grandes aires
urbaines, le mme objectif que la police dagglomration. Elle vise
mieux rpondre aux besoins de la population sdentaire ou de passage en
matire de scurisation la fois des territoires et des flux.
La DGGN insiste sur sa capacit prouve sadapter des flux
importants de population, par exemple, sur la cte mditerranenne lt
ou en zone de montagne lhiver. Elle estime que le modle de la
gendarmerie est aussi applicable dans des villes moyennes de plusieurs
dizaines de milliers dhabitants en sappuyant sur le dispositif des
communauts de brigades.
Paralllement lextension de la zone de comptence de la police
dans quelques grandes aires urbaines, la gendarmerie pourrait reprendre
des CSP de petite taille, isoles au sein de sa propre zone de comptence,
voire des CSP chefs-lieux de dpartement remplissant ces conditions. Des
rflexions ont t engages en ce sens en 2008 entre la DGGN et la
DGPN pour proposer des changes compenss en matire de zone de
comptence qui permettraient datteindre un quilibre en termes de
population, dactivit et deffectifs.

32
STIC : systme de traitement des infractions constates par les services de police.
33
Localisation du lieu de domiciliation des auteurs dinfractions.
34
Localisation du lieu de constatation dinfractions commises par des mis en cause en
ZPN.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 59

II - Le processus de dcision

La Cour a analys les conditions de la prise de dcision concernant


lextension de la police dagglomration dans certaines capitales
rgionales et les oprations de redploiement police-gendarmerie
associes. Cette analyse vise comprendre lcart entre les objectifs
initiaux et les mesures finalement dcides.

A - Les propositions conjointes de la DGPN et de la


DGGN
la demande du cabinet du ministre de lintrieur, la DGPN et la
DGGN ont travaill partir de la mi-2007 un nouveau projet de
redploiement territorial entre la police et la gendarmerie. Il sagissait
dlaborer des hypothses gographiques et calendaires dchanges
croiss de communes, sans en rfrer ce stade aux chelons locaux
(prfecture, DDSP, groupement dpartemental de gendarmerie).
A la suite de travaux mens entre leurs tats-majors respectifs, les
deux directeurs gnraux se sont accords lors dune runion du
21 octobre 2008 sur une proposition de calendrier pour la 2me vague de
rajustement des services territoriaux de la police et de la gendarmerie
nationales qui, en cinq tapes, schelonnait du premier semestre 2010
au premier semestre 2012.
Les oprations proposes lissue des travaux prparatoires ont t
dtermines dans le respect dune contrainte dquilibre, au plan national,
entre les effectifs dgags et les effectifs redploys par chacune des deux
forces. En revanche, lchange compens de population na t recherch
aucun niveau, national, rgional ou dpartemental.
Le choix a t fait de travailler prioritairement sur les
plaques urbaines des agglomrations de Lyon, Toulouse, Grenoble,
Bordeaux et Mulhouse. La DGPN a propos dintgrer en priorit dans
ses CSP des communes formant des entits urbaines celles dj couvertes
et prsentant un taux de dlinquance proche afin de permettre la
continuit de ses missions 35 . La DGGN a propos que soient transfres
dans sa zone de comptence des CSP isoles , dune population
infrieure vingt mille habitants, en vue dune mise en cohrence des
zones responsabilits au sein de certaines rgions .

35
Article 8 du dcret n2005-1642 du 26 dcembre 2005 portant cration des
circonscriptions interdpartementales de scurit publique.
60 COUR DES COMPTES

Tableau n 10 : Propositions conjointes du DGPN et du DGGN (janvier 2009)

Extension de CSP Transferts de CSP

1er semestre 2010

Saint-Gaudens (31) : Saint-


Toulouse (31) : Villeneuve-Tolosane, Saint-Jean, Gaudens, Valentine, Miramont-de-
Ramonville-Saint-Agne, Portet-sur-Garonne, Comminges
Plaisance-du-Touch, La Salvetat-Saint-Gilles,
Pamiers (09)
LUnion, Cugnaux, Balma
Castelsarrasin (82)
Graulhet (81)
Saint-Brieuc (22) : Plrin
Dinan (22)

2me semestre 2010

Bordeaux (33) : Saint-Mdard-en-Jalles, Le Castelnaudary (11)


Haillan, Eysines.
Thouars (79) : Thouars, Saint-
Jean-de-Thouars, Saint-Jacques-
de-Thouars, Sainte-Verge

1er semestre 2011

Lyon (69) : Tassin-la-Demi-Lune, Saint-Genis- Chteau-Thierry (02)


Laval, Rillieux-la-Pape, Genas, Francheville,
Ecully, Chassieu. Ussel (19)
Coutances (50) : Coutances, Saint-
Pierre-de-Coutances
Nux-les-Mines (62) : Hersin-Coupigny
Sarrebourg (57) : Sarrebourg,
Buhl-Lorraine, Imling, Reding
Argentan (61)

2me semestre 2011

Mulhouse-Wittenheim (68) : Rixheim, Hricourt (70)


Richwiller, Illzach.
Guebwiller (68)

1er semestre 2012

Grenoble (38) : Sayssinet-Pariset, Sassenage, Albertville (73)


Saint-Egrve, Meylan, Le-Pont-de-Claix
Brianon 05)
Pertuis (84)
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 61

A la demande de la DGPN, les CSP places dans cette situation


mais ayant leur sige dans une ville chef-lieu de dpartement nont pas
t concernes par ces propositions de transfert. Enfin, lexistence de
projets de construction de casernes, devenus irrversibles, a conduit ne
pas retenir lintgration des communes concernes en zones de police.
Ce travail a abouti en octobre 2008 un accord des deux directeurs
gnraux sur des propositions conjointes (tableau n10, ci-dessus) quils
ont transmises au ministre de lintrieur par une lettre cosigne, date du
19 janvier 2009 et demeure sans suite.
Compte tenu des objectifs, critres de choix et contraintes
respectives des deux forces, ces travaux ont permis de dfinir cinq
groupes doprations se traduisant principalement par lextension de la
zone de police dans les agglomrations de Toulouse, Bordeaux, Lyon,
Mulhouse et Grenoble.
Le projet, moins ambitieux que la vague de redploiement des
annes 2003 2006, reprsentait tout de mme le transfert de 17 CSP la
gendarmerie et lintgration en zone de police de 29 communes des CSP
existantes.
A ce stade, les directeurs gnraux nont fait aucune proposition
pour une police dagglomration Marseille et Lille ; il est vrai que
le DDSP du Nord prparait la fusion de la CSP de Lille avec celles de
Roubaix, Tourcoing et Armentires, fusion intervenue en fvrier 2009
(cf. infra).

B - Lapparition de dsaccords
La rflexion a repris au vu de ltude ralise par la DCPJ sur les
bassins de dlinquance la demande du DGPN (cf. supra). Cette
notion renvoyait des zones dont les caractristiques de la dlinquance
sont proches et au sein desquelles on observe une relative mobilit des
auteurs.
A la demande du DGPN, le directeur du cabinet du nouveau
ministre de lintrieur a runi des reprsentants des deux directions
gnrales le 22 avril 2009 autour de la possibilit, partir des analyses
sur les flux de dlinquance de ltude de la DCPJ, de dvelopper une
police dagglomration Lyon, Toulouse et Marseille. A lissue de cette
runion, les contreparties exprimes en termes de CSP transfres en zone
de gendarmerie ont paru insuffisantes la DGGN.
62 COUR DES COMPTES

Le 15 mai 2009, le directeur du cabinet du ministre a prsid une


nouvelle runion largie aux prfets de rgion concerns ainsi quaux
prfets dlgus la scurit. Cette runion na pas permis de lever les
points de dsaccord portant en particulier sur limportance relle des flux
de dlinquance dite importe ou exporte entre la ville-centre et
les communes priphriques susceptibles dtre intgres en zone de
gendarmerie. La DGGN a mis en cause la dmonstration dveloppe par
la DGPN. De mme, le prfet de la rgion Rhne-Alpes a exprim un avis
dfavorable sur lextension de la CSP de Lyon arguant que la dlinquance
enregistre en zone de gendarmerie nalimentait pas celle constate
Lyon. Le prfet de la rgion PACA a propos que la CSP dArles
(comptant 53 058 habitants) soit transfre la gendarmerie.
A lissue de cette runion, il a t demand aux trois prfets de
rgion de produire, le 15 juillet 2009 au plus tard, un rapport sur la mise
en uvre dune police dagglomration Lyon, Marseille, Bordeaux et
Lille, prcisant la dmarche et le primtre gographique retenus. Le
directeur de cabinet a en outre confi une mission conjointe un
reprsentant de chaque force afin dexaminer plus prcisment, par des
visites sur place dans les dpartements concerns, les contraintes,
notamment immobilires, des oprations envisages.
Aprs lenvoi dans plusieurs ministres par un haut fonctionnaire
dtach auprs du DGPN dune note du directeur de cabinet du ministre
de lintrieur sur les rflexions en cours, des donnes confidentielles ont
fait lobjet dune fuite auprs de la presse et, par suite, des lus locaux
concerns, suscitant leurs vives ractions et interrompant lavancement
des travaux pendant six mois.

C - Les propositions des prfets de rgion


Des runions de travail se sont tenues localement au second
semestre de 2009 sous lgide des prfets afin de dterminer le primtre
pertinent des polices dagglomration dans les grandes villes retenues et
denvisager les redploiements ncessaires entre les zones de police et de
gendarmerie. Les prfets ont propos le transfert de plusieurs communes
de la zone de comptence de la gendarmerie celle de la police nationale
afin de dfinir un primtre de police d'agglomration adapt aux
caractristiques locales de la dlinquance et, en contrepartie, le transfert
de CSP dans la zone de comptence de la gendarmerie.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 63

1 - La rgion Rhne-Alpes

Dans une note au ministre du 13 juillet 2009, le prfet de rgion a


fait des propositions (cf. annexe n4) alimentes par des changes avec le
DDSP du Rhne et le commandant du groupement dpartemental de
gendarmerie, pour mettre en place une police d'agglomration
ambitieuse , interdpartementale, avec une premire tape pouvant tre
engage trs rapidement .
Ces propositions formaient un projet de redploiement
relativement ambitieux, notamment par le nombre de communes dont
lintgration au sein de la police dagglomration de Lyon tait propose,
neuf court terme, dont quatre transferts (Rillieux-la-Pape, Ecully,
Feyzin , Chassieu) ne prsentant pas de difficults apparentes et cinq plus
dlicats (Jonage, Irigny, Saint-Genis-Laval, Tassin-La-Demi-Lune,
Francheville) en raison dinvestissements immobiliers rcents ou en
cours.
Ce projet ne se contentait pas de rpondre une sollicitation de
court terme sur lextension des polices dagglomration, mais avait aussi
une dimension prospective en proposant, par exemple, le rattachement
terme de la zone de laroport de Lyon-Saint-Exupry la police
dagglomration de Lyon.
Enfin, il ne manquait pas daudace en proposant le transfert en
zone de gendarmerie dune CSP de 50 000 habitants (Villefranche-sur-
Sane) alors que le seuil dinstauration du rgime de police dEtat restait
fix 20 000 habitants par le dcret de septembre 1996. Ce transfert
prsentait en effet lavantage de permettre un quilibre local, en termes
deffectifs, des oprations de redploiement entre police et gendarmerie,
facilitant ainsi leur mise en uvre en matire de ressources humaines.

2 - Les propositions du prfet de la rgion PACA

Les 3 et 25 juin 2009, le prfet de rgion a tenu deux runions


associant le prfet dlgu pour la scurit et la dfense de la zone Sud,
les reprsentants de la DGGN et de la DGPN, le DDSP des Bouches-du-
Rhne, le gnral commandant la rgion de gendarmerie PACA, le
colonel commandant le groupement de gendarmerie des Bouches-du-
Rhne, les reprsentants des prfectures du Gard et du Vaucluse.
A lissue de cette concertation, il a transmis au ministre par une
note du 7 juillet 2009, un projet de police d'agglomration dans le
dpartement des Bouches-du-Rhne. Ce projet (cf. annexe n5),
largement inspir par le nouveau DDSP nomm en 2009, s'tablissait en
deux volets portant sur l'aire urbaine de Marseille et le secteur ouest du
64 COUR DES COMPTES

dpartement. Il tenait compte des caractristiques des bassins de


dlinquance (zones de rsidence des auteurs de dlits et axes routiers
favorisant la mobilit des dlinquants). Il avait un caractre dpartemental
et mme au-del puisquil s'tendait du nord de Marseille jusqu' Pertuis
et se prolongeait vers l'ouest autour de l'tang de Berre. Il proposait
dintgrer quinze nouvelles communes en zone de comptence de la
police nationale des Bouches-du-Rhne: quatorze transfres de la zone
de comptence de la gendarmerie dans les Bouches-du-Rhne et une de la
zone de police dans le dpartement du Vaucluse.
Lun des principaux enjeux de la police dagglomration tait le
passage des secteurs de Plan-de-campagne et de lEtang-de-Berre en zone
de police. Dans la zone commerciale de Plan-de-campagne, situe pour
un tiers en zone de police et pour deux tiers en zone de gendarmerie, la
coordination des deux forces tait juge non satisfaisante. Lors dun
rcent conflit social dans la zone commerciale, chaque force avait envoy
des effectifs supplmentaires, mais un pilotage commun avait fait dfaut.
Au minimum, il aurait fallu crer une implantation commune aux deux
forces, la tte dun dispositif mixte, mais cette proposition du DDSP
navait pas abouti.
Ainsi, le projet de police d'agglomration mis au point par le prfet
de la rgion PACA, sans analyse pralable lchelon central (Marseille
ne faisant pas partie des agglomrations tudies en 2008 par la DGPN et
la DGGN) tait encore plus ambitieux que celui du prfet de Rhne-
Alpes.
Il avait en effet un caractre dpartemental et mme au-del
puisque, en rfrence la logique des bassins de dlinquance, il visait
tendre le territoire couvert par les services de la DDSP, le long de chacun
des axes durbanisation ou de dplacement autour de la ville-centre, en y
ajoutant quinze communes dune population totale de 137 000 habitants :
vers lest en direction dAubagne (Cassis et Carnoux), vers les quartiers
nord et la zone commerciale de Plan-de-Campagne (Septmes-les-
Vallons, Cabris et Bouc-Bel-Air), dans la direction dAix-en-Provence et
des Alpes (Puy-Sainte-Rparade, de Venelles et de Pertuis), autour de
ltang de Berre (Rognac, Berre-l'Etang et Saint-Chamas) et, vers louest,
le long de la Cte Bleue (Saussaies-les-Pins, Carry-le-Rouet, Ensues-la-
Redonne et du Rove). Il tait ainsi projet daccrotre de 17 % la
population de la zone de police marseillaise.
Paralllement la mise en place dune police d'agglomration
autour de Marseille, le prfet de rgion proposait, en vue de
contrebalancer en partie la forte extension de la zone de police, de
transfrer en zone de gendarmerie la CSP dArles, ce qui ne pouvait
manquer de soulever quelques objections : dune part, cette
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 65

circonscription de police avait un taux de dlinquance plus lev que la


moyenne enregistre dans cette zone ; dautre part, sa population tait
nettement suprieure 20 000 habitants.

3 - Les propositions du prfet de la rgion Aquitaine

Dans un courrier du 6 juillet 2009, le prfet de rgion a estim que


deux principes devaient sous-tendre le projet : dune part, le renforcement
de la cohrence oprationnelle de la rpartition des comptences entre les
deux forces et, dautre part, lopportunit de rationnaliser les
implantations de la gendarmerie Libourne loccasion de la fermeture
de lcole des sous-officiers de la gendarmerie (ESOG).
En consquence, il a propos le transfert de la commune de
Libourne (24 200 habitants) en zone de gendarmerie car le maintien de
cette ville en ZPN ne se justifie plus par les caractristiques de la
dlinquance locale et surtout un tel schma constitue un scnario idal de
raffectation de lESOG .
Cette proposition pouvait se justifier par le relatif isolement
gographique (32 km de Bordeaux Libourne) de la CSP de Libourne,
constitue dune seule commune, connaissant une dlinquance
essentiellement locale mais non ngligeable (taux de 73 en 2008). Cet
isolement des autres services de scurit publique dans le dpartement ne
permettait pas la DDSP de rpondre, dans des conditions satisfaisantes,
ses demandes occasionnelles de renforts, en matire de lutte contre la
dlinquance ou linscurit routire. Outre les temps de trajets, lefficacit
oprationnelle des policiers envoys en renfort souffrait dune
connaissance limite de la ville.
Par ailleurs, afin dassurer une prise en compte plus cohrente et
unifie de la communaut urbaine de Bordeaux (CUB), le prfet de
rgion a propos dintgrer dans le zone de police nationale les
communes dEysines (19 200 habitants), Le-Haillan (8 400 habitants),
Artigues-prs-Bordeaux (6 500 habitants) et Bouliac (3 100 habitants).
Ces quatre communes ont connu une extension de leurs zones
dhabitat, industrielles et commerciales dans la continuit des villes de
lagglomration bordelaise. La commune de Bouliac est limitrophe de
Floiriac dj situe en zone de police. Son transfert, associ celui
dArtigues-prs-Bordeaux, devrait permettre de faire concider, lest, les
limites de la CUB avec celles de la zone de police et dy inclure toute la
rocade bordelaise. De mme, le transfert des communes dEysines et du
Haillan permettrait, louest, dtendre la zone de police en y incluant
toute la rocade bordelaise.
66 COUR DES COMPTES

La commune de Bouliac a connu en 2009 un taux de dlinquance


de 40,8 . La BTA de Latresne laquelle cette commune est rattache y
consacre dailleurs une partie importante de son activit. Les taux de
dlinquance dArtigues-prs-Bordeaux (38,7 ) et du Haillan (40,6 )
sont voisins de celui de Bioulac ; celui dEysines est infrieur (28,9 ).
Dans trois des ces quatre communes, le taux de dlinquance tait
en 2009 plus lev que le taux moyen constat dans le dpartement de
Gironde au sein de la zone de gendarmerie (36,1 ). Il paraissait
nanmoins relativement faible par comparaison avec ceux de
Bordeaux (84,9 ), Cenon (75,4 ), Bgles (72,8 ) ou, par ailleurs, de
la CSP de Libourne (72,9 ) pourtant retenue pour tre transfre en
zone de gendarmerie.
Le 16 juillet 2010, un an aprs lenvoi de son projet de redfinition
des zones de comptence, le prfet de rgion a saisi nouveau le cabinet
du ministre en insistant sur le fait que la fermeture de la brigade de
gendarmerie dEysines nimpliquait pas une implantation immobilire de
la police en lieu et place. Au contraire, cette dernire contredirait toute
la politique, mise en place localement, de fermeture des implantations
immobilires pour accentuer la prsence sur la voie publique et capterait
des effectifs supplmentaires . Le prfet insistait sur le regroupement des
units de gendarmerie Libourne (compagnie, BTA, BR, PSIG,
logements) dans lancienne ESOG.
Dans la rgion Aquitaine, la formulation par le prfet de
propositions de dveloppement de la police dagglomration parat avoir
t plus longue et difficile quen Rhne-Alpes ou PACA. Celles-ci ont
rpondu davantage une logique gographique que de bassins de
dlinquance. Elles ont vis, en effet, faire mieux concider les limites de
la zone de police bordelaise avec celles de la rocade encerclant la ville en
y intgrant quatre communes, dune population totale de 41 200
habitants, marques par un plus faible taux de dlinquance. Par ailleurs,
comme les propositions formules par les prfets de Rhne-Alpes et de
PACA, elles ont retenu, principalement pour un motif dopportunit
immobilire (fermeture de lcole des sous-officiers), le transfert la
gendarmerie dune commune, Libourne, dote dune population (24 200
habitants) suprieure au seuil fix par le dcret de 1996.
Au total, ces propositions taient quelque peu contradictoires avec
les objectifs assigns la police dagglomration puisquelles
impliquaient un accroissement de 17 000 habitants de la population
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 67

couverte par les services de la DDSP mais une lgre baisse, denviron
36
300 faits , de la dlinquance enregistre dans leur zone de comptence.

4 - Les propositions du prfet de la rgion Nord-Pas-de-Calais

a) La mise en place antrieure de la police dagglomration de Lille

Dcide par arrt du 13 fvrier 2009, la fusion le 1er mars 2009


des CSP de Lille, Roubaix, Tourcoing et Armentires a conduit la
cration de la CSP Lille-Agglomration. Lobjectif dune telle fusion tait
de corriger les consquences prjudiciables au plan oprationnel du
morcellement et de la superposition des services dans lagglomration
Lille-Roubaix-Tourcoing-Armentires, qui se traduisait par une chane de
commandement distendue, freinant le processus de dcision, et engendrait
des charges de structure et de fonctionnement leves. Cette rforme de la
structuration des services de scurit publique lchelle de
lagglomration devait permettre de mutualiser plus facilement lemploi
des units en fonction des besoins et de renforcer la prsence policire sur
le terrain.
Le DDSP du Nord est devenu le commissaire central de Lille-
Agglomration, en mesure dexercer un commandement unifi et
dharmoniser les pratiques et les procdures au sein des nouvelles
divisions de Lille, Roubaix et Tourcoing, organises selon une
architecture identique. Un nouvel htel de police regroupe dsormais les
services de la DDSP, prcdemment rpartis sur plusieurs sites. Cette
rorganisation a t ralise effectifs constants. Des agents des
anciennes CSP ont t redploys vers des structures dpartementales 37
qui interviennent dans toute la circonscription de Lille-
Agglomration, petites communes comprises.

b) Les propositions de mesures nouvelles

Le prfet de la rgion Nord-Pas-de-Calais a prsent au ministre de


l'intrieur, dans un courrier du 10 juillet 2009, un projet dorganisation de
la police d'agglomration portant sur l'ensemble de la rgion.

36
1759 faits de dlinquance ont t enregistrs en 2009 Libourne et 1 463 dans les
quatre communes dEysines, Le-Haillan, Artigues-prs-Bordeaux et Bouliac.
37
Le CIC dpartemental de 120 fonctionnaires a ainsi absorb les 80 lments du CIC
de Lille, la sret dpartementale est passe de 40 82 fonctionnaires principalement
issus de la sret de Lille, un service dpartemental de nuit (SDN) de 47
fonctionnaires.
68 COUR DES COMPTES

Ce projet partait du constat selon lequel la continuit urbaine n'est


pas encore une ralit lchelle du Nord et du Pas-de-Calais, la
dynamique de la mtropolisation ne justifiant pas dans l'immdiat la
cration d'une zone de police commune aux deux dpartements. Il existe
des entits correspondant des ralits sociologiques, conomiques et
urbaines distinctes : le ple lillois, en continuit de la frontire belge, et le
sillon du bassin houiller, orient selon un axe est-ouest, cheval sur le
Nord et le Pas-de-Calais. Certes, les grandes infrastructures de transport
se sont fortement dveloppes entre les principaux bassins de vie
rgionaux, renforant la relation, selon un axe nord-sud, entre
l'agglomration lilloise et le bassin minier. ce jour, cependant, la ralit
de la dlinquance dans l'agglomration lilloise est davantage conditionne
par la proximit de la Belgique. Seulement 6 % des dlinquants
interpells au premier semestre de 2009 dans le bassin de Lens
provenaient de l'agglomration lilloise.
En consquence, le prfet de rgion s'est born formuler les
quatre propositions suivantes :
valuer la cration en fvrier 2009 d'une police d'agglomration
Lille partir de la fusion des quatre CSP de Lille, Roubaix,
Tourcoing et Armentires ;
complter l'effort de mutualisation en intgrant la CSP de
Lille la circonscription de Bailleul, rattache au district de
police de Dunkerque, dans le but d'amliorer les dlais
d'intervention ;
engager une dmarche de fusion des CSP constituant les
districts de l'ancien bassin houiller : comme dans le cas de
Lille, ces fusions permettraient d'optimiser les fonctions
administrative et dtat-major, l'organisation des permanences
et astreintes, et d'amliorer les capacits oprationnelles sur ces
territoires ;
procder une extension la marge de la CSP de Lille en
rsorbant l'enclave constitue par cinq communes (Quesnoy-
sur-Dele, Delemont, Frelinghien, Verlinghem et Warneton),
situes proximit dArmentires, reprsentant 13 000
habitants, soit un peu plus de 1 % du total de la population de la
circonscription : cette opration ne pourrait tre mise en uvre
que dans le cadre d'un change compens avec la gendarmerie
qui recevrait la CSP de Fourmies dans sa zone de comptence.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 69

Au total, l'exemple du dpartement du Nord montre que la


rorganisation des forces de scurit publique selon une logique de police
d'agglomration peut passer tant par des oprations de redploiement
territorial entre la police et la gendarmerie que par une mutualisation plus
pousse au sein mme de la DDSP. Ainsi, la fusion de quatre CSP (Lille,
Roubaix, Tourcoing, Armentires), regroupant plus de deux millions
d'habitants, a permis notamment la mise en place dune BAC cette
chelle, une souplesse accrue dans l'affectation des personnels et la
suppression de certains doublons relatifs en particulier aux fonctions
support.
Compte tenu de la nouveaut de cette rforme de rorganisation, le
prfet de rgion na propos en juillet 2009 que des mesures limites de
modification du partage territorial entre la police et la gendarmerie.

D - Les positions de la DGPN et de la DGGN


1 - La position du directeur gnral de la police nationale

Le directeur gnral de la police nationale a fait connatre son avis


sur les propositions des prfets de rgion, la fin 2009 dans un courrier
commun concernant les agglomrations de Lyon, Marseille et Lille, et la
mi-2010 en ce qui concerne celle de Bordeaux.

a) Lextension de la zone de comptence de la police nationale

Lagglomration de Lyon
Le DGPN a approuv la proposition du prfet de la rgion Rhne-
Alpes visant intgrer neuf communes en zone de police (Rillieux-la-
Pape, Saint-Genis-Laval, Ecully, Tassin-la-Demi-Lune, Francheville,
Feyzin, Chassieu, Irigny et Jonage), dune population totale de 130 400
habitants, au motif quelles prsentent pour la plupart des
caractristiques de nature urbaine . Par exemple, Rillieux-la-Pape qui
compte prs de 30 000 habitants prsente un taux de dlinquance de
55 .
70 COUR DES COMPTES

Sur les neuf communes envisages, six avaient dailleurs fait


lobjet dun accord de transfert avec la DGGN dans le cadre du projet
commun de redploiement transmis au cabinet du ministre le 19 janvier
2009 38 .
Lagglomration de Marseille
Le DGPN a aussi approuv l'intgration en zone de police de
quatorze communes (117 800 habitants) des Bouches-du-Rhne ainsi que
celle de Pertuis (18 900 habitants) rattache la DDSP du Vaucluse. Il a
motiv son avis pour plusieurs d'entre elles : Rognac partage son tissu
urbain et industriel avec la ville de Vitrolles situ en zone de police ;
Cassis est situe dans la continuit urbaine des CSP de Marseille,
Aubagne et La Ciotat ; Pertuis, bien situe dans le dpartement du
Vaucluse, appartient la communaut d'agglomration du pays d'Aix-en-
Provence, toute son activit administrative et conomique est tourne vers
les Bouches-du-Rhne et elle est rgulirement renforce par des effectifs
de police d'Aix-en-Provence en raison d'loignement d'Avignon (une
heure de route).
Le DGPN a galement exprim un avis trs favorable sur le projet
de cration d'une circonscription interdpartementale de scurit publique
recouvrant les communes de Beaucaire (Gard) et de Tarascon (Bouches-
du-Rhne). Cependant, alors que le prfet des Bouches-du-Rhne
souhaitait le rattachement de cette nouvelle entit au dpartement du
Gard, le DGPN a propos son intgration la DDSP des Bouches-du-
Rhne pour des raisons oprationnelles : en cas de renfort, ce sont
essentiellement les moyens des Bouches-du-Rhne et non du Gard qui
sont mobiliss.
Lagglomration de Lille
Le DGPN a galement marqu son accord pour l'intgration en
zone de police, propose par le prfet de la rgion Nord-Pas-de-Calais, de
cinq communes de l'agglomration lilloise (Quesnoy-sur-Dele,
Delemont, Frelinghien, Verlinghem, Warneton) dune population totale
de 13 600 habitants. Il a relativis le caractre modeste de ces
propositions de transfert au vu du caractre trs urbanis du dpartement
et de la mise en uvre dj bien avanc d'une police d'agglomration

38
En fait, la lettre commune du DGPN et DGGN, prvoyait lextension de la CSP de
Lyon sept communes : Rillieux-la-Pape, Saint-Genis-Laval, Ecully, Tassin-la-Demi-
Lune, Francheville, Genas et Chassieu, soit les neuf communes proposes par le prfet
moins Feyzin, Irigny et Jonage, et plus Genas.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 71

avec la fusion de quatre circonscriptions (Lille, Roubaix, Tourcoing,


Armentires).
Lagglomration de Bordeaux
Le DGPN a exprim un avis favorable, dans un courrier du 13 aot
2010, sur le projet du prfet de la rgion Aquitaine, notamment sur
linutilit de crer une structure immobilire dans la commune
dEysines . Toutefois, il a relev que le transfert de la commune de
Libourne la gendarmerie risquait de crer un prcdent au regard des
critres du dcret du 19 septembre 1996 puisque la CSP couvrait une
population de 24 200 habitants, suprieure au seuil de 20 000 habitants.

b) Le transfert de CSP en zone de gendarmerie

En revanche, le DGPN a formul un avis trs dfavorable sur les


propositions de transfert en zone de gendarmerie des CSP de
Villefranche-sur-Sane dans le Rhne et d'Arles dans les Bouches-du-
Rhne, formule par les prfets de rgion en compensation de l'extension
des zones de police d'agglomration.
La CSP de Villefranche-sur-Sane
En ce qui concerne Villefranche-sur-Sane, le DGPN a motiv cet
avis dfavorable en trois points :
Alors que les communes de Gleize (7 800 habitants), Limas
(4 400 habitants) et Arnas (3 200 habitants) avaient t
intgres au sein de cette CSP en 2004 lors des oprations de
redploiement ralises entre la police et la gendarmerie, il
pouvait apparatre relativement incohrent, notamment aux
yeux des lus locaux concerns, de faire revenir ces trois
communes dans la zone de comptence de la gendarmerie.
Le taux de dlinquance de la CSP de Villefranche-sur-Sane
(73 en 2008), nettement suprieur la moyenne nationale
(55 ) est plutt caractristique des zones urbaines.
La mobilit de la dlinquance ne plaiderait pas pour transfrer
cette circonscription en zone de gendarmerie. La dlinquance
importe dans la CSP tait de 40 % dont 15 % en
provenance de la ville de Lyon ; 57 % de la dlinquance
exporte (habitants de la circonscription ayant commis au
moins une infraction l'extrieur) concernait la ville de Lyon.
Par consquent, selon le DGPN, lenclavement de Villefranche-
sur-Sane en zone de gendarmerie mis en avant par le prfet du
Rhne, tait sans doute rel d'un point de vue strictement
72 COUR DES COMPTES

gographique mais nettement moins en termes de flux de


dlinquance.
La CSP dArles
Le DGPN a employ des arguments analogues pour rejeter la sortie
de cette circonscription de sa zone de comptence.
En application d'un protocole du 23 juillet 1986, les services de
la scurit publique prennent en charge 98 % de la population
rsidant en secteur urbain et la gendarmerie, qui couvre la
partie rurale de la commune, seulement 2 %.
La CSP d'Arles connat un taux de dlinquance (73 en 2008)
caractristique des zones urbaines.
L'tude de l'origine des auteurs d'infractions commises Arles
montre que ceux-ci provenaient en grande partie (50 % de la
dlinquance importe) des autres CSP du territoire et que la
commune d'Arles est donc plutt situe dans un bassin de
dlinquance urbain.
Le seuil dinstauration du rgime de police dEtat
Le DGPN a exprim sa vive opposition la proposition formule
par la DGGN de relever 50 000 habitants le seuil dinstauration du
rgime de police dEtat, mesure de porte gnrale ncessaire pour
transfrer les CSP d'Arles (53 000 habitants) et de Villefranche-sur-Sane
(49 600 habitants dont 34 600 dans la seule commune-centre). Il a dtaill
les difficults souleves selon lui par la modification des dispositions du
dcret du 19 septembre 1996 qui subordonne l'instauration du rgime de
la police d'tat deux conditions cumulatives : les caractristiques de la
dlinquance des zones urbaines et populations communales suprieures
20 000 habitants.
La position de la DGPN repose sur les arguments suivants :
la part importante des CSP de moins de 50 000 habitants,
environ 40 %, soit 167 sur 418 39 ;
la mise en concurrence de la police et de la gendarmerie
nationales pour la prise en charge de la police d'agglomration

39
Nombre total de CSP intgrant celles des dpartements de la petite couronne
parisienne transfrs sous lautorit du prfet de police de Paris en septembre 2009.
La gendarmerie nexerce plus aucune mission de scurit publique dans ces
dpartements.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 73

si la gendarmerie venait tre comptente dans les communes


de plus de 50 000 habitants ;
le risque que l'article 1er du dcret de 1996, selon lequel les
communes chefs-lieux de dpartement sont places sous le
rgime de la police d'tat, soit lui aussi remis en cause dans la
mesure o beaucoup de ces communes ont moins de 50 000
habitants (et mme moins de 20 000 habitants comme Foix,
Mende, Privas, Guret, Tulle, Digne-les-Bains) ce qui aurait
pour consquence potentielle de placer vingt-six dpartements
dans le champ unique de la gendarmerie nationale ;
le statut des officiers du ministre public : la loi na pas prvu
l'intervention d'un officier de gendarmerie pour remplir la
fonction d'officier du ministre public ;
la remise en cause de la comptence nationale reconnue la
DCSP en matire d'information gnrale : les services
dpartementaux de l'information gnrale (SDIG), qui sont
rattachs aux DDSP, assurent leur mission d'information sur
toute l'tendue du dpartement et, lchelon central, la sous-
direction de linformation gnrale est charge de le faire pour
lensemble du territoire ;
enfin, la disparition du caractre national de la police si elle
n'est plus prsente dans l'ensemble des dpartements.

c) La compensation non ncessaire des changes entre les deux forces

Selon le DGPN, les transferts de CSP en zone de gendarmerie,


proposs dans le cadre de l'accord conclu entre les deux directeurs
gnraux la fin de 2008, pouvait permettre de compenser intgralement
les oprations d'extension de la zone de police dans les agglomrations de
Lyon, Marseille et Lille. Ces dernires engendraient un accroissement de
261 000 habitants de la population prise en charge par la police nationale,
rpartie dans 28 communes. La population totale des 17 CSP, dont le
transfert en zone de gendarmerie avait t propos par les deux directeurs
gnraux dans leur lettre commune de janvier 2009, slevait environ
236 000 habitants.
Cependant, la recherche d'une compensation quilibre des
changes croiss entre les deux forces ne devait pas constituer, selon le
DGPN, un facteur de blocage des oprations de redploiement. En
l'absence d'quilibre national, il lui apparaissait cohrent de transfrer des
emplois de la DGGN la DGPN compte tenu de la suppression
programme de 8 000 ETPT d'ici la fin de 2011.
74 COUR DES COMPTES

En rsum, le directeur gnral de la police nationale a exprim un


avis favorable sur les propositions formules par les prfets dextension
de la zone de comptence des services de la scurit publique dans la
priphrie des agglomrations de Lyon, Marseille et Bordeaux, y compris
quand elles avaient un caractre ambitieux au regard du nombre de
communes vises.
En revanche, il a exprim sa rticence (Libourne) ou sa franche
hostilit (Arles, Villefranche-sur-Sane) sur les oprations de
redploiement touchant des CSP de plus de 20 000 habitants au nom dun
strict attachement au seuil de population prvu par les textes en vigueur
pour linstauration du rgime de police dEtat.

2 - La position du directeur gnral de la gendarmerie nationale

Le DGGN a fait connatre par une note au ministre du 28 aot


2009 son avis sur les propositions transmises par les prfets des rgions
Rhne-Alpes, PACA et Nord-Pas-de-Calais relatives la mise en uvre
de la police d'agglomration autour des villes de Lyon, Marseille et Lille.
Son avis sur le projet dagglomration de Bordeaux dont llaboration a
t plus longue nest venu quen juillet 2010.
Le DGGN a approuv l'conomie gnrale des propositions des
prfets, cohrentes, selon lui, avec les concepts de police d'agglomration
et de police du territoire. Il a jug que ces rorganisations, envisages
court ou moyen terme, rpondaient au besoin de rationaliser laction de la
police nationale lintrieur de primtres plus larges correspondant au
bassin de dlinquance. Toutefois, lobjectif premier tait pour lui d'obtenir
des dispositifs plus homognes tant en zone de police quen zone de
gendarmerie.
Le DGGN a donc dfendu, dans sa note au ministre, la ncessit de
prserver les grands quilibres entre la police et la gendarmerie en
termes d'effectifs, de population et dactivit, et donc d'aller au-del des
propositions formules par les prfets. Il a ainsi prn la prise en charge
par la gendarmerie des CSP isoles et loignes de toute capacit de
renforcement. Ses propositions ont vis une meilleure compensation par
la reprise complmentaire de CSP, y compris de certaines dpassant le
seuil de 20 000 habitants. Sur ce point, il a dailleurs rappel au ministre
les travaux mens en commun avec le DGPN en 2008 qui avaient conduit
les deux directeurs gnraux lui proposer de nouveaux redploiements
par lettre commune du 19 janvier 2009.
De plus, le DGGN a affirm que les propositions des prfets de
confier la gendarmerie nationale les missions de scurit publique dans
des villes moyennes telles que Villefranche-sur-Sane et Arles
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 75

confirmaient pleinement son analyse selon laquelle il est dsormais


ncessaire de faire voluer vers 50 000 habitants le seuil dtablissement
du rgime de police dEtat prvu par le dcret [du 19 septembre 1996].
Cette volution ne prsente pas de difficult particulire pour la
gendarmerie .
Enfin, lquilibre entre les oprations de redploiements favorables
la police ou la gendarmerie, selon les cas, devait tre envisag au
niveau rgional afin de faciliter, au sein de chaque force, les mouvements
des personnels et de leur famille.

a) La police d'agglomration de Lyon

Le DGGN a mis un avis favorable au transfert la police


nationale des communes de Chassieu, Rillieux-la-Pape, Feyzin et cully,
en vue de mettre en place de la police de lagglomration lyonnaise,
accompagn, comme propos par le prfet de la rgion Rhne-Alpes, de
la reprise par la gendarmerie de la CSP de Villefranche-sur-Sane (49 000
habitants).
Dans lhypothse envisage par le prfet o lopration porterait en
outre sur cinq autres communes (Jonage, Francheville, Tassin-la-Demi-
Lune, Irigny et Saint-Genis-Laval), reprsentant une population totale de
63 800 habitants, le DGGN a propos, dans le but de remdier aux
dsquilibres qui en rsulteraient entre les deux forces, le transfert
complmentaire des CSP isoles de Voiron (20 700 habitants),
Montbrison (18 100 habitants) et Albertville (18 000 habitants),
rassemblant au total 56 800 habitants.

b) La police d'agglomration de Marseille

Le DGGN a approuv douze des quatorze transferts de communes


en zone de police (Cassis, Carnoux-en-Provence, Septmes-les-Vallons,
Cabris, Bouc-Bel-Air, Rognac, Berre-lEtang, Saint-Chamas, Sausset-
les-Pins, Carry-le-Rouet, Ensues-la-Redonne et le Rove) proposs par le
prfet de la rgion PACA, reprsentant une population totale de 104 200
habitants. Il a nanmoins appel l'attention du ministre sur lurgence
dune dcision concernant la commune de Berre-lEtang o le projet de
construction d'une caserne de gendarmerie tait engag, le choix de
l'architecte devant avoir lieu en septembre 2009.
En revanche, il a mis un avis dfavorable au transfert en zone de
police des communes de Venelles et Le-Puy-Saint-Rparade en extension
de la CSP d'Aix-en-Provence au nord pour faire jonction avec la CSP de
Pertuis au motif que la physionomie de ces communes s'inscrivait en
76 COUR DES COMPTES

cohrence avec la zone de gendarmerie. Il a repris sur ce point les termes


du rapport du prfet selon lequel Le-Puy-Sainte-Rparade (5 200
habitants) prsente les caractristiques d'une commune rurale tandis
que Venelles (8 400 habitants) est considre comme la banlieue d'Aix-
en-Provence et tend se dvelopper . En outre, la commune du Puy-
Sainte-Rparade se situe sur l'itinraire spcial destin transporter les
composants du projet ITER pour lequel le commandement unique des
oprations relve du commandant du groupement de gendarmerie des
Bouches-du-Rhne. Le DGGN a aussi observ que cette opration allait
lencontre des travaux conjoints formaliss par sa lettre commune avec le
DGPN du 26 janvier 2009.
Enfin, le DGGN a approuv le projet de transfert de la commune
d'Arles (52 400 habitants) en zone de gendarmerie.
Toutefois, il a not que le projet du prfet n'tait globalement pas
compens, au dtriment de la gendarmerie, en termes de population,
d'activit et de rpartition des effectifs. En consquence, il a propos que
celle-ci se voie transfrer deux autres CSP, celles de Pertuis (18 900
habitants) et de Manosque (21 200 habitants) galement identifie comme
isole par rapport aux autres services territoriaux de la DCSP.
La reprise par gendarmerie des CSP d'Arles, Pertuis et Manosque,
regroupant au total 92 500 habitants, quilibrerait les changes entre les
zones de police et de gendarmerie.

c) La rgion Nord-Pas-de-Calais

Concernant les oprations envisages pour 2010, le DGGN a mis


un avis favorable la reprise de la CSP de Fourmies en compensation de
lintgration la CSP de Lille des communes de Quesnoy-sur-Dele,
Delemont, Frelinghien, Verlinghem et Warneton, situes proximit
dArmentires.
Comme cette opration de redploiement provoquerait un
dsquilibre en termes d'effectifs, il a propos en outre le transfert en
zone de police de la commune de Hersin-Coupigny (6 300 habitants),
dans le Pas-de-Calais, par extension de la CSP de Nux-les-Mines. Cette
extension figurait dj dans les propositions conjointes de redploiement
adresses au ministre le 19 janvier 2009 par le DGGN et le DGPN.
l'chance d'une dizaine d'annes, le DGGN a aussi mis un avis
favorable au transfert en zone de police nationale des 93 communes
situes dans laire interstitielle entre les CSP de Lille, Lens et
Valenciennes, rassemblant une population totale de 210 500 habitants.
Toutefois, afin de se rapprocher de lobjectif de compensation
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 77

quantitative des effectifs et des populations transfrs entre les deux


zones, il a propos que soient reprises par la gendarmerie les
circonscriptions de Cambrai (48 300 habitants) et de Saint-Omer (48 900
habitants) en sus de celles de Bailleul (13 600 habitants), Hazebrouck
(21 100 habitants), Le Touquet (5 500 habitants) et Berck (19 100
habitants), lensemble reprsentant une population totale de 156 600
habitants.

d) La police dagglomration de Bordeaux

Le 5 juillet 2010, le DGGN a donn son accord sur le projet


propos par le prfet de la rgion Aquitaine, mais a attir lattention du
ministre sur le fait que la rinstallation de la gendarmerie Libourne sur
le site de lESOG quelle venait de quitter exigerait des financements
importants (25 M au titre des logements pour lensemble des gendarmes
y compris ceux dj sur place et 1,4 M pour les locaux de service).
En rsum, le DGGN na que peu contest les propositions
initiales dextension de la zone de police autour des agglomrations de
Lyon, Marseille et Bordeaux. Toutefois, il a plaid, au nom de la
recherche dune plus grande continuit territoriale, pour le transfert dans
sa zone comptence de CSP de plus de 20 000 habitants, et mme de plus
de 50 000 habitants, ds lors quelles sont isoles et loignes de toute
capacit de renforcement. Il a galement dfendu le principe dune
compensation au niveau rgional plutt que national des mouvements de
population entre les deux forces.

E - Les dcisions ministrielles


Aprs la transmission au ministre de lintrieur, en juillet 2009, des
propositions des prfets de rgion de Rhne-Alpes, PACA, Nord-Pas-de-
Calais et Aquitaine, une runion prside par son directeur de cabinet
sest tenue le 3 novembre en leur prsence ainsi que celle du DGPN et du
DGGN. Par la suite, le ministre leur a fait connatre par des notes dates
du 30 novembre 2009 la premire srie de dcisions tires de ces
travaux.

1 - Lagglomration de Lyon

Le ministre a entrin la proposition du prfet de rgion de


rattacher la CSP de Lyon les quatre communes limitrophes de Feyzin,
Rillieux-la-Pape, Chassieu et Ecully, totalement parties prenantes du
bassin de dlinquance du grand Lyon , soit un accroissement de
seulement 6 % de la population couverte par les services de police. Les
78 COUR DES COMPTES

compensations pour la gendarmerie devaient en tre trouves dans la


rgion Rhne-Alpes avec, notamment, le transfert des CSP de Voiron
(Isre), Montbrison (Loire) ou Albertville (73).
Ces oprations de redploiement taient prsentes comme une
premire tape. Sans ncessairement prjuger de lavenir, cinq autres
communes (Jonage, Irigny, Saint-Genis-Laval, Francheville, Tassin-la-
Demi-Lune) pourraient, terme, sinscrire dans cette logique
dagglomration. Dans cette perspective, le ministre a donn instruction
au prfet de lui transmettre des propositions en vue de renforcer
rapidement la coopration oprationnelle entre les CSP de Lyon et les
brigades de gendarmerie de ces communes.
En fait, il apparat a posteriori, que l'exclusion de certaines
communes dont l'intgration en zone de police avait t initialement
envisage a t justifie par des raisons matrielles, comme la
construction en projet de nouvelle casernes de gendarmerie
Francheville, Irigny et Saint-Genis-Laval, alors qu'il n'tait pas prvu
d'implanter un commissariat ou mme une antenne de proximit dans ces
communes.

2 - Lagglomration de Marseille

Le ministre a valid lintgration de douze communes situes en


zone de gendarmerie sur les quatorze de laire marseillaise figurant dans
les propositions du prfet de rgion : Cassis, Carnoux-en-Provence,
Septmes-les-Vallons, Cabris, Bouc-Bel-Air, Rognac, Berre-lEtang,
Saint-Chamas, Le Rove, Ensus-la-Redonne, Carry-le-Rouet, Sausset-les-
Pins. Cette importante extension de la zone de police devait permettre
dassurer une vritable continuit territoriale dans laction mene
lchelle du bassin de dlinquance, tant le long de la Cte Bleue que sur
le pourtour de lEtang de Berre .
Dans une mme logique de continuit territoriale au-del des
frontires administratives, il a t dcid la fusion des CSP de Tarascon
(Bouches-du-Rhne) et de Beaucaire (Gard).
Le ministre a limit les transferts en zone de gendarmerie aux CSP
de Port-Saint-Louis-du-Rhne, au sud-est dArles, et de Pertuis dans le
dpartement du Vaucluse. Cette dcision sest carte fortement des
propositions du prfet : la CSP de Port-Saint-Louis-du-Rhne ny figurait
pas ; quant celle de Pertuis, il avait propos de la maintenir en zone de
police tout en la rattachant la DDSP des Bouches-du-Rhne.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 79

Comprise dans larrondissement dArles, Port-Saint-Louis-du-


Rhne (8 500 habitants) est situe l'embouchure du Rhne et constitue
galement la limite ouest du Grand Port Maritime de Marseille. Du fait de
sa situation gographique, elle est totalement isole des autres zones
urbaines places sous la comptence de la police nationale. Avec 416 faits
recenss en 2007 par la police nationale, soit un taux de dlinquance de
48 , elle se situe dans la moyenne de la zone de gendarmerie nationale
des Bouches-du-Rhne. Curieusement, alors que le transfert de la CSP de
Port-Saint-Louis-du-Rhne rpondait aux critres habituellement
employs, le prfet ne lavait pas propos.
Enfin, le ministre na pas approuv le transfert de la CSP dArles.
Sans tre dfinitif, il a indiqu quil suggrait de maintenir le statu quo
mais de revoir les limites de comptences entre la police et la
gendarmerie , une enclave situe en zone de gendarmerie au nord de la
commune pouvant tre intgre en zone de police.
La gendarmerie ne trouvant pas, au niveau rgional, une exacte
compensation en termes deffectifs, le ministre a demand au prfet
dexpertiser dautres possibilits, tout en retenant dores et dj, le
transfert la gendarmerie de la CSP de Brianon (Hautes-Alpes) .
Par une note du 14 avril 2010, le prfet de rgion a attir lattention
du ministre sur l'incomprhension suscite par le projet d'agglomration
parmi les lus. Les maires restaient attachs leur interlocuteur (police ou
gendarmerie) en matire de scurit publique et croyaient discerner dans
les oprations envisages la volont de rduire les moyens prvus sur le
territoire de leur commune. Du ct des responsables des services de
police, le projet tait apprci, mais il tait ressenti comme un dsaveu du
ct de ceux de la gendarme dpartementale.
Ainsi, le prfet de rgion a propos de rduire le projet de police
dagglomration au seul transfert des communes de Septmes-les-
Vallons, Cabris et Bouc-Bel-Air. Il a ajout le basculement de la
commune de La Ciotat en zone de gendarmerie pour assurer une
continuit de comptence malgr la construction du nouveau
commissariat de La Ciotat en cours cette poque. Le 3 mai 2010, le
cabinet du ministre a inform le prfet de rgion que sa proposition
dintgration de La Ciotat ntait pas retenue.
Dans sa rponse au ministre, date du 12 mai 2010, le prfet de
rgion a pris acte de la rduction du projet de police dagglomration de
Marseille au basculement des communes de Cabris et Septmes-les-
Vallons. Il la inform que lintgration des sept communes de la Cte
bleue ne prsentait pas un grand intrt, ncessitait des gros moyens et
80 COUR DES COMPTES

suscitait une ferme opposition des lus. De plus, deux projets de casernes
de gendarmerie, dont le plus avanc Berre-l'Etang posait un problme.
Le 23 juillet 2010, le ministre a demand au prfet de rgion une
tude complmentaire approfondie sur les avantages et inconvnients du
transfert en zone de police de la commune de Bouc-Bel-Air. Par note du
12 novembre 2010, il a inform le DGPN, le prfet de rgion et le gnral
commandant la rgion de gendarmerie PACA de sa dcision de la
maintenir en zone de gendarmerie.
Le prfet de rgion a indiqu au ministre par une note du 6
dcembre 2010 que le transfert en zone de police des communes de
Cabris et Septmes-les-Vallons ne suscitait plus, selon lui, de raction
ngative des lus locaux. La russite de cette opration ne tenait plus
dsormais qu lattribution de moyens suffisants en effectifs, estims
soixante grads et gardiens de la paix, et en crdits de fonctionnement et
dquipement, valus 1,3 M.

3 - Lagglomration de Lille

Dans une note du 30 novembre 2009 au prfet de rgion, le


ministre lui a indiqu quil cartait sa proposition, pourtant approuve par
le DGPN et le DGGN, dintgrer dans la CSP de Lille-agglomration les
communes de Verlinghem, Quesnoy-sur-Dele, Delemont, Frelinghien
et Wartenon. En revanche, il a dcid labsorption par la CSP de Lille de
la circonscription de Bailleul qui dpendait du district de Dunkerque.
En outre, il a adopt des mesures de rationalisation des
implantations territoriales de la DDSP du Nord : fusion des CSP de
Dunkerque et Gravelines ; fusion des CSP de Maubeuge, Aulnoye-
Aymeries et Jeumont ; transformation en CSP du district de Douai (CSP
de Douai, Somain et Aniche) et du district de Valenciennes (CSP de
Valenciennes, Denain, Cond-sur-Escault et Saint-Amant-les-Eaux).
Les seules dcisions relatives au partage territorial entre police et
gendarmerie, ont concern le transfert en zone de gendarmerie de la CSP
de Fourmies, isole au sud du dpartement du Nord, et lextension de la
CSP de Nux-les-Mines (Pas-de-Calais) la commune de Hersin-
Coupigny (6 265 habitants), cette mesure faisant partie des propositions
communes des deux directeurs gnraux du 19 janvier 2009.
Afin de mettre en uvre lensemble de ces dcisions ds le dbut
de lanne 2010, le ministre a demand aux prfets dengager sans tarder
la concertation avec les lus locaux concerns ainsi quavec les autorits
judiciaires.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 81

Le directeur de cabinet a notifi au DGPN par une note du 14 juin


2010 linstruction dengager les oprations de transfert de la CSP de
Fourmies (Nord) et dintgration en zone de police celles de Hersin-
Coupigny ainsi que de Marck galement situe dans le Pas-de-Calais.

4 - Lagglomration de Bordeaux

Le 8 novembre 2010, le ministre de lintrieur a valid les


propositions prfectorales relatives lagglomration de Bordeaux. La
population supplmentaire intgre en zone de police reprsente 15 000
habitants, soit seulement une extension de 1,3 %.

5 - Une rforme finalement dampleur limite

Lanne 2010 sest donc traduite par une forte rduction de


lampleur des projets de police dagglomration de Lyon, Marseille et
Lille, formuls par les prfets de rgion et approuvs par le DGPN et le
DGGN. Les dcisions ministrielles ont finalement port, pour les quatre
agglomrations concernes, sur le transfert en zone de police de
seulement douze communes. Ces transferts devaient intervenir entre le 1er
juillet et le 1er septembre 2011.

Tableau n 11 : Transferts de la zone de gendarmerie la zone de police

Nombre
Communes intgres en zone de police Date de mise en uvre
dhabitants

Rgion Nord-Pas- HERSIN-COUPIGNY 6 300


01/07/11
de-Calais
MARCK 9 000
FEYZIN 9 500 03/01/11

Agglomration de RILLIEUX-LA-PAPE 29 600 01/08/11


Lyon
ECULLY 18 200 01/07/11
CHASSIEU 9 300 01/07/11

Agglomration de SEPTEMES-LES-VALLONS 10 400


01/08/11
Marseille
CABRIES 8 300
ARTIGUES-PRES-BORDEAUX 6 500

Agglomration de LE HAILLAN 8 400


01/09/11
Bordeaux BOULIAC 3 100

EYSINES 19 200

Population totale intgre en zone de police 138 000

Source : Cour des comptes partir de donnes du ministre de lintrieur


82 COUR DES COMPTES

En contrepartie, les communes de sept CSP devaient tre


transfres en zone de gendarmerie.

Tableau n 12 : Transferts de la zone de police la zone de gendarmerie

CSP transfres en zone de


Dpartements Nombre dhabitants Date de mise en uvre
gendarmerie
Nord (59) FOURMIES 13 900 19/04/11
Loire (42) MONTBRISON 14 600 01/08/11
Ardche (7) ANNONAY 17 500 01/08/11
Vaucluse(84) PERTUIS 18 900 01/08/11
Bouches-du- PORT-SAINT-LOUIS-DU-
8 500 01/08/11
Rhne (13) RHONE
Gironde (33) LIBOURNE 24 200 01/09/11
Tarn (81) GRAULHET 12 600 01/08/11
Population totale intgre en
110 000
zone de gendarmerie
Source : Cour des comptes partir de donnes du ministre de lintrieur

Le refus de transfrer la gendarmerie nationale les CSP dArles et


de Villefranche-sur-Sane, CSP de plus de 20 000 habitants, rpond au
critre traditionnel de la population. Nanmoins, le ministre a dcid de
transfrer la CSP de Libourne (24 200 habitants). Par rapport un autre
critre traditionnel, celui de lintensit de la dlinquance, la CSP de
Pertuis a t galement transfre, en dpit dun taux de dlinquance
lev (72 ) au regard du niveau moyen enregistr en zone de
gendarmerie.
Divers autres critres ont d tre pris en compte pour carter
certaines propositions : la construction rcente ou programme de
casernes de gendarmerie sans utilit dans les communes susceptibles
dtre intgre en zone de police ; lopposition de certains lus ; la
difficult de trouver un nombre suffisant de CSP transfrable en zone de
gendarmerie pour parvenir la compensation, au plan national, des
mouvements, internes chaque force, des effectifs et des populations
couvertes.
Cependant, sagissant de lopposition assez frquente des lus
locaux concerns par les oprations de redploiement, la concertation
dont ont t chargs les prfets a pu conduire, selon les cas, en tenir
compte en renonant un grand nombre des oprations envisages, par
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 83

exemple dans les Bouches-du-Rhne, ou bien poursuivre nanmoins


rendant alors ncessaire le recours un dcret en Conseil dEtat pour
passer outre lavis dfavorable des conseils municipaux.
Enfin, les raisons du rejet des propositions dintgration dans la
CSP de Lille des communes de Verlinghem, Quesnoy-sur-Dele,
Delemont, Frelinghien et Wartenon demeurent inconnues.

III - La mise en uvre des oprations de


redploiements

A - Lextension de la zone de police


1 - Lagglomration de Lyon

En juillet 2010, lintgration en zone de police des communes de


Feyzin, Chassieu et Ecully tait programme au 1er janvier 2011 et celle
de Rillieux-la-Pape au 1er juillet. De fait, lextension de la police
dagglomration a t mise en uvre avec six mois de retard.
Le 30 juillet 2010, en application de larticle R.2214-2 du code
gnral des collectivits territoriales, le ministre de lintrieur a saisi le
ministre de budget en vue dobtenir son accord sur le projet de dcret en
Conseil dEtat instaurant le rgime de police dEtat sur le territoire des
trois communes du Rhne (Chassieu, Ecully, Rillieux-la-Pape),
instauration sur laquelle les conseils municipaux avaient mis un avis
dfavorable 40 . Le Conseil dEtat a t saisi le 25 octobre 2010 pour avis
sur ledit projet de dcret, mais il na pas pu examiner ce texte avant de
connatre laccord du ministre du budget, quil na donn que le 6 janvier
2011, plus de six mois aprs avoir t saisi. Cest pourquoi, le transfert en
zone de police des communes de Chassieu et Ecully a d tre report au
17 juillet 2011, juste avant celle du 1er aot programme pour Rillieux-la-
Pape. En revanche, lopration a pu avoir lieu ds le 3 janvier 2011
Feyzin dont le conseil municipal avait mis un avis favorable.

40
Le ministre du budget a t saisi simultanment dun projet dcret en Conseil dEtat
concernant la commune de Fourmies (Nord) o le conseil municipal a mis un avis
dfavorable la suppression du rgime de police dEtat.
84 COUR DES COMPTES

a) Les engagements ministriels sur les effectifs

Les dcisions ministrielles relatives lorganisation et aux


effectifs sont diffrentes selon les communes intgres la DDSP de
Lyon.
Le rattachement de la commune de Rillieux-la-Pape (29 600
habitants) la CSP de Lyon, programm au 1er aot 2011, devait donner
lieu la cration dun commissariat subdivisionnaire. La commune
dEcully (18 200 habitants) devait tre dote dun commissariat de
secteur, rattach au commissariat subdivisionnaire du 9me arrondissement
de Lyon (division Ouest) 41 . De mme importance dmographique, les
communes de Feyzin (9 500 habitants) et Chassieu (9 300), quant elles,
ne devaient bnficier daucune implantation immobilire et tre
rattaches respectivement au commissariat subdivisionnaire de
Vnissieux (division Centre) et au commissariat subdivisionnaire de Bron
(division Est).
Le ministre de lintrieur a inform chaque maire concern, par
courrier du 6 juillet 2010 des effectifs supplmentaires allous la DDSP
pour tendre ses missions au territoire de sa commune. Du fait des divers
modes de couverture adopts, limportance et la nature des effectifs
diffrent dune commune lautre.
Selon la dcision du ministre, 62 agents devaient tre affects
Rillieux-la-Pape pour assurer le fonctionnement du nouveau
commissariat ouvert 24 heures sur 24 : un commandant, deux officiers,
cinquante grads et gardiens, six adjoints de scurit et trois agents
administratifs.
Seulement dix agents taient prvus au nouveau commissariat de
secteur dEcully, en fait une antenne de proximit ouverte en semaine de
8 heures 19 heures : un brigadier-major, six grads et gardiens et trois
adjoints de scurit. En outre, le commissariat du 9me arrondissement de
Lyon devait voir son effectif accru de quinze agents supplmentaires afin
de mettre en place une patrouille dintervention prsente Ecully 24
heures sur 24 et sa brigade de sret urbaine (BSU) devait aussi tre
renforce de huit policiers supplmentaires afin de faire face au
traitement des procdures judiciaires et la conduite des enqutes sur le
territoire dEcully. A ces 33 agents spcifiquement ddis Ecully
selon les termes du ministre devaient enfin sajouter cinq policiers du

41
Au titre de la police dagglomration, les services territoriaux de la CSP de Lyon
ont t rpartis en trois divisions (division Ouest, division Centre, division Est).
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 85

groupe de scurit de proximit (GSP) de la division Ouest dont dpend


le commissariat du 9me arrondissement.
Pour assurer la couverture du territoire de la commune de
Chassieu (respectivement de Feyzin), quinze personnels supplmentaires
taient prvus au commissariat de Bron (respectivement de Vnissieux)
pour permettre la prsence continue dune patrouille du type police-
secours 24 heures sur 24, sept jours sur sept. De surcrot, leffectif de la
BSU du commissariat de Bron (respectivement de Vnissieux) doit tre
augment de cinq policiers. Pour Chassieu comme pour Feyzin, ces
vingt policiers de tous grades spcifiquement ddis la couverture
du territoire communal devaient sadjoindre cinq policiers du GSP de la
division Centre.
Enfin, au titre de lextension de la CSP de Lyon une population
supplmentaire de 66 600 habitants au total, la DDSP du Rhne devait
recevoir 25 policiers supplmentaires pour renforcer ses units
dpartementales : la compagnie dpartementale dintervention (CDI), la
brigade anti-criminalit et la sret dpartementale.
Au total, un renfort de 175 agents, toutes catgories confondues,
dont 102 grads et gardiens a donc t annonce par le ministre de
lintrieur en juillet 2010 pour lextension de la police dagglomration
Lyon, y compris les quipes des groupes de scurit de proximit des
divisions Ouest et Centre.
Cet effectif supplmentaire parat avoir t dtermin assez
largement. Par rapport la population supplmentaire intgre en zone de
police, il correspond une densit relativement leve (387 habitants par
policier) de policiers affects dans ces communes priphriques,
quivalente celle de la ville de Lyon. Comme lun des objectifs assigns
la police dagglomration est un meilleur emploi des forces grce leur
mutualisation, on aurait pu sattendre ce que la couverture des
communes intgres en zone de police soit assure avec des effectifs
marginalement moins importants que dans la moyenne de la CSP de
Lyon. Cest le contraire qui a t dcid.
Le dispositif prvu par le DDSP en juin 2011 tait encore plus
toff. Il comprenait ainsi, pour la commune de Chassieu, un effectif
global de 30 agents et non de 25, au nom dun effort plus marqu de
prsence de proximit 42 . De mme, lorganigramme prvu pour le

42
Les cinq agents supplmentaires (trois gardiens de la paix, deux ADS) doivent
assurer une patrouille de 9 heures 18 heures, du lundi au samedi, destine rester au
contact de la population et assurer des prises de plaintes domicile, en cas de besoin
exprim par des personnes empches de se dplacer
86 COUR DES COMPTES

commissariat de Rillieux-la-Pape comportait 70 agents (au lieu de 62)


dont 52 grads et gardiens (au lieu de 50) et 12 ADS (au lieu de 6).

b) Les mouvements de personnels

Le directeur central de la scurit publique (DCSP), dans sa


rponse date du 1er juin 2011 aux demandes du DDSP du Rhne,
relayes par des interventions crites du prfet de rgion, sur les
mouvements de personnels ncessaires au regard de lorganisation mise
en place dans les communes intgres en zone de police et des
engagements pris auprs des lus locaux, a rappel que ces engagements
portaient sur laffectation de 102 agents du corps dencadrement et
dapplication (CEA), 59 adjoints de scurit et six personnels
administratifs, soit un total de 167 personnels. Ce nombre est lgrement
en recul par rapport aux engagements du ministre de juillet 2010.
Selon les donnes communiques la fin aot 2011 par le
ministre de lintrieur, le bilan des mouvements de personnels
conscutifs aux commissions paritaires et aux sorties dcole de juin et
septembre 2011 sest traduit par le renforcement des effectifs de la CSP
de Lyon hauteur de 117 fonctionnaires du CEA (au lieu de 102).
Pour le reste, le respect des engagements ministriels dpend du
nombre dADS recruts et affects Lyon.

2 - Lagglomration de Marseille

a) Les ressources humaines

Par lettre du 18 fvrier 2011, le DGPN a indiqu au prfet de


rgion quil avait dcid d'affecter 66 fonctionnaires et adjoints de
scurit, parmi lesquels une majorit de grads et gardiens, pour
permettre la mise en place de la police d'agglomration dans les Bouches-
du-Rhne l't 2011. Cet effectif supplmentaire devait tre obtenu grce
au redploiement des personnels de Port-Saint-Louis-du-Rhne et de
Pertuis.
Cet effectif supplmentaire devait tre rparti de la faon suivante :
36 policiers affects la cration du groupe de scurit de
proximit (GSP) dans les locaux de lancienne caserne de
gendarmerie de Septmes-les-Vallons, rattach la CSP de
Vitrolles, qui fonctionnera en rgime cyclique du type 4/2
laprs-midi en soire et assurera ses missions dans la zone
tampon entre Aix-en-Provence et Marseille, prioritairement sur
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 87

le territoire des communes de Cabris, Les Pennes-Mirabeau et


Plan-de-Campagne ;
12 policiers affects la cration du point de contact de police
de proximit (PCPP) ouvert du lundi au samedi en rgime
hebdomadaire ;
18 au renfort de la BAC nord qui va couvrir le territoire des
deux communes nouvellement intgres.
Le ministre de lintrieur a prcis la Cour la fin aot 2011
que la CSP de Marseille a bnfici au total dun accroissement de ses
effectifs de 100 ETP pour la prise en charge de Septmes-les-Vallons et
Cabris, y compris les personnels autres que les grads et gardiens,
notamment les ADS. Compte tenu de la population de ces deux
communes (10 400 et 8 300 habitants respectivement), cet effectif
supplmentaire correspond une densit leve dun policier pour 187
habitants.
En ce qui concerne les mouvements de personnels effectivement
raliss, le solde des arrives et des dparts conscutifs aux commissions
paritaires et aux sorties dcole de juin et septembre 2011 sest traduit par
le renforcement des effectifs de la CSP de Marseille hauteur de 74
fonctionnaires du CEA (au lieu de 66).
La CSP de Pertuis, transfre la gendarmerie, tait dote au 1er
janvier 2010 dun effectif de 45 personnels (46 au 1er janvier 2009),
compos de 2 officiers, 32 grads et gardiens, 4 agents administratifs et 7
ADS, soit une densit dun policier pour 461 habitants. Elle ne comptait
plus que 38 personnels au 1er juin 2011, huit dparts en retraite nayant
pas t remplacs.
Au moment de son transfert la gendarmerie, la CSP de Port-
Saint-Louis-du-Rhne, rattache au district de Martigues, comptait
officiellement un effectif de seulement 30 agents : 4 officiers, 24 grads et
gardiens, 2 agents administratifs et aucun ADS. Leffectif rel ntait en
fait que de 28 puisque deux agents taient mis disposition de la CSP
dArles (un officier) et de celle de Martigues (un brigadier). Il tait
infrieur leffectif minimum, gnralement valu entre 40 et 45 agents,
ncessaire pour assurer le fonctionnement dun commissariat de police
ouvert 24 heures sur 24. Leffectif de la CSP de Port-Saint-Louis-du-
Rhne a en effet t fortement rduit dans les deux ans prcdant son
transfert la gendarmerie nationale puisquil tait encore de 39 agents
dont deux ADS et deux agents administratifs au 1er janvier 2009, soit
lpoque une densit policire trs leve dun policier pour 230
habitants.
88 COUR DES COMPTES

Globalement, le bilan en effectifs de lextension de la zone de


police autour de Marseille est quilibr puisque celle-ci ncessite
laffectation de 66 fonctionnaires du CEA alors que la dissolution des
CSP de Pertuis et Port-Saint-Louis-du-Rhne en a libr 55 (moins en
ralit du fait des dparts en retraite non remplacs).
A lchelle du dpartement, en revanche, ce bilan fait apparatre un
dficit de plus de 43 fonctionnaires du CEA dans la mesure o peu
dagents du commissariat de Port-Saint-Louis-du-Rhne ont mis le
souhait dtre raffects dans les Bouches-du-Rhne.

b) Les moyens budgtaires

Lintgration en zone de police des communes de Septmes-les-


Vallons et Cabris a ncessit laffectation dun budget supplmentaire de
640 067 , soit 390 247 au titre des crdits de fonctionnement
caractre structurel et 249 820 au titre des travaux immobiliers
pralables loccupation dune partie des locaux de lancienne caserne de
gendarmerie de Septmes-les-Vallons.
Le transfert la gendarmerie des CSP de Pertuis et de Port-Saint-
Louis-du-Rhne devrait engendrer une conomie de 113 210 au total,
quivalente leurs cots de fonctionnement de 37 544 (dont un loyer
annuel de 7 355 ) et 75 666 respectivement.
Le cot de la cration de la CSP interdpartementale de Beaucaire-
Tarascon devrait tre nul, lopration tant quilibre par un transfert de
crdits de la DDSP du Gard la DDSP des Bouches-du-Rhne.
Au total, lextension de la zone de police dans les Bouches-du-
Rhne devrait se traduire par un accroissement des dpenses annuelles de
fonctionnement des services de police valu 277 037 .

3 - Lagglomration de Bordeaux

La mise en place dune police dagglomration dans le


dpartement de la Gironde devait se traduire par lextension le 1er
septembre 2011 de la CSP de Bordeaux quatre communes
priphriques.

a) Les ressources humaines

Les communes du Haillan et dEysines sont rattaches la


division de Mrignac. Contrairement aux propositions initiales du prfet
valides par le DGPN au mois daot 2010, une antenne de police devait
tre ouverte Eysines dans les locaux librs de la brigade de
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 89

gendarmerie, ouverte du lundi au vendredi, de 8 heures 12 heures et de


14 heures 18 heures. Il a en effet t dcid que, compte tenu de la
vtust et de lexigit (6 m par poste de travail) de ses locaux actuels, le
commissariat de Mrignac ne pouvait accueillir 29 fonctionnaires
supplmentaires, destins renforcer la division. Le projet de relogement
du commissariat, envisag par la DGPN, est ltude avec la ville de
Mrignac mais ne saurait se raliser avant trois ans. Le DGPN a donc
donn son accord le 18 fvrier 2011 la mise aux normes de lancienne
caserne pour un montant de 180 000 .
Leffectif prvu dans cette antenne dEysines tait de 9
fonctionnaires auxquels la DDSP a ajout, par redploiement interne, un
officier et un major. Une brigade de police-secours, travaillant en cycle
4/2, rattache au commissariat de Mrignac doit assurer des missions de
patrouille 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 avec un effectif de 12
fonctionnaires. Un renfort de deux fonctionnaires tait prvu au profit de
la brigade anti-criminalit (BAC) et de lunit cynophile lgre (UCL).
Par ailleurs, les services judiciaires de la division sont renforcs de six
fonctionnaires pour faire face laugmentation prvue des plaintes
enregistrer, des instructions du parquet excuter et des enqutes
diligenter. Au total, leffectif des fonctionnaires mobiliss pour ces deux
communes est de 31, y compris lofficier et le major prlevs sur les
affectifs actuels de la DDSP.
Les communes dArtigues-prs-Bordeaux et Bouliac sont
rattaches la division des Hauts-de-Garonne et au commissariat de
police de Cenon. Une implantation immobilire na donc pas t prvue.
Une patrouille supplmentaire police secours de 15 fonctionnaires
doit assurer une activit jour et nuit sur un cycle 4/2 et une patrouille du
groupe de scurit de proximit de 5 fonctionnaires de 12 heures 20
heures. LUCL doit tre renforce de deux fonctionnaires et le service des
dlgations judiciaires de trois. Au total, 25 fonctionnaires
supplmentaires ont t prvus lchelle de la division des Hauts-de-
Garonne.
Selon le DDSP de la Gironde, compte tenu des rgimes de travail
et des absences de ces fonctionnaires, les renforts pour la BAC ou lUCL
ne pourront tre oprationnels que grce aux effectifs dj existants de 60
pour lune et 25 pour lautre qui facilitent ainsi la mutualisation des
moyens. La mise en place de fonctionnaires supplmentaires dans les
quatre communes doit se comprendre avec la mutualisation des services
dappui existants de la DDSP, qui interviendront leur profit, BAC, UCL
et groupe de scurit de proximit (GSP).
90 COUR DES COMPTES

De plus, deux autres services se voient adjoindre neuf policiers


supplmentaires pour pallier le surcroit dactivit, soit sept fonctionnaires
au service dordre public et de scurit routire (SOPSR) de la DDSP afin
de permettre la ralisation de deux contrles routiers par semaine et deux
fonctionnaires lunit denqute criminalistique afin de ne pas rduire le
taux de couverture de recherche de traces et indices dans le cadre de la
lutte contre les cambriolages.
Au vu des engagements ministriels initiaux, la mise en place de la
police dagglomration Bordeaux par lintgration de quatre communes
en zone de police devait donc sappuyer sur un effectif supplmentaire de
63 fonctionnaires dont 49 grads et gardiens.
En se limitant aux 54 personnels affects aux missions de scurit
publique, cet effectif supplmentaire, rapport la population des
communes concernes, correspond une densit dun policier pour 689
habitants par policier, beaucoup plus faible que celle ressortant des
oprations analogues mises en uvre Lyon ou Marseille.
Toutefois, selon les donnes communiques par ladministration
centrale la fin aot 2011, le solde des mouvements de personnels
effectivement raliss faisait apparatre un renforcement des effectifs de
la CSP nettement suprieur puisquil slevait 75 fonctionnaires du
CEA.
Il est noter que le transfert de la commune de Libourne en zone
de gendarmerie devait librer 70 fonctionnaires, mais seuls deux officiers
et 14 grads et gardiens en poste dans cette CSP ont accept dtre muts
dans celle de Bordeaux.

b) Les moyens immobiliers et logistiques

Les dpenses lies aux travaux damnagement de la caserne


dEysines, les transferts et acquisitions de mobiliers et la location la
socit nationale immobilire (SNI) dun des quatre btiments de la
caserne dEysines slvent, selon le SGAP, la somme de 180 000 .
Dautre part, au-del du transfert de vhicules de Libourne, quatre
vhicules supplmentaires ont t prvus, pour un montant de 148 000 .
En anne pleine, le btiment dEysines appellera un loyer annuel
de prs de 30 000. En matire de dpenses de fonctionnement (eau,
nergie, tlphone, etc.), le SGAP estime quelles seront quasiment
identiques celles du commissariat de Libourne.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 91

4 - La rgion Nord-Pas-de-Calais

Dans le dpartement du Nord, la police dagglomration Lille ne


sest pas faite par extension de circonscriptions de scurit publique ou
intgration de communes situes en zone de gendarmerie, mais par
rorganisation des CSP existantes primtre constant.
Dans le dpartement du Pas-de-Calais, un renfort de neuf
personnels de police (un CEA, huit ADS) devait tre allou pour
lintgration, le 1er juillet 2011, des communes de Hersin-Coupigny par la
CSP de Nux-les-Mines et de Marck par celle de Calais.
La fermeture de la CSP de Fourmis a permis la DGPN de
redployer 54 emplois, toutes catgories confondues.

5 - Le bilan en termes demplois pour la police

Le bilan des oprations de fermeture et dextension de CSP fait


apparatre que celles-ci ne devraient pas constituer, en termes demplois,
une charge pour la police nationale (tableau n13). Le ministre de
lintrieur value 16 emplois le solde net des besoins engendrs par ces
oprations de redploiement.
Il apparat toutefois que ce solde est quasiment quilibr si lon
prend en compte les effectifs des CSP de Pertuis et Port-St-Louis-du-
Rhne au 1er janvier 2009, cest--dire avant le mouvement de baisse
amorc dans la perspective de leur dissolution.
Ces oprations de dveloppement de la police dagglomration et
les transferts associs de CSP en zone de gendarmerie ont donc conduit
les services de scurit publique prendre en charge une population
supplmentaire de quelque 28 000 habitants avec des effectifs quasiment
constants.
Cette volution vers un meilleur emploi marginal des effectifs est
due au dimensionnement relativement rigoureux des renforts allous aux
CSP de Lille et Bordeaux par rapport ceux attribus aux CSP de Lyon et
Marseille.
92 COUR DES COMPTES

Tableau n 13 : Bilan des oprations de redploiement pour la police


nationale en termes demplois
ETP PN affects ou
Dpartements Reprises GN Reprises PN
retirs
Communes de Feyzin,
69 Chassieu, Rillieux-la- + 167
Pape et Ecully
7 CSP d'Annonay - 41
CSP de
42 - 50
Montbrison
81 CSP Graulhet - 38
Communes de
13 Septmes-les-Vallons et + 100
Cabris
84 CSP Pertuis - 40 (*)
CSP de Port-St-
13 Louis-du- - 31 (*)
Rhne
Communes dArtigues,
33 Le Haillan, Bouillac et + 63
Eysines
33 CSP Libourne - 69
Communes de Hersin-
62 +9
Coupigny et Marck
CSP de
59 - 54
Fourmies
(*) Ces effectifs sont ceux enregistrs par le ministre de
lintrieur avant la fermeture de ces deux CSP. Des effectifs
+ 16
suprieurs taient en poste au 1er janvier 2009 et au 1er janvier
2010.
Source : Cour des comptes partir de donnes du ministre de lintrieur
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 93

B - Lextension de la zone de gendarmerie


1 - Les oprations lies la police dagglomration de Lyon

L'intgration en zone de police de la commune Rillieux-la-Pape a


permis la rgion de gendarmerie de redployer 52 emplois de
gendarmes en reprenant les 42 emplois de la brigade territoriale dissoute
et en diminuant, au niveau de la compagnie, de quatre gendarmes les
effectifs de la BR et de six ceux du PSIG. Y compris les communes de
Feyzin, Ecully et Chassieu, 105 emplois ont pu ainsi tre redploys.
La rgion de gendarmerie a support une dpense ponctuelle de
154 000 correspondant aux frais de dmnagement de l'ensemble des
personnels concerns et a rduit ses dpenses annuelles de 683 317 en
renonant des locaux et logements pris bail.
En contrepartie de lextension de la zone de police autour de Lyon,
il a t dcid de transfrer la gendarmerie nationale le 1er aot 2011
trois CSP isoles dans dautres dpartements : Annonay (07), Montbrison
(42) et Graulhet (81).
Le mme dispositif que pour le transfert en zone de gendarmerie
des autres CSP a t retenu : les effectifs supplmentaires allous par la
DGGN aux rgions ont servi renforcer la fois de la brigade territoriale
et des units denvironnement (BR, PSIG) de la compagnie
territorialement comptente. Ces effectifs supplmentaires ont t de 38
ETP Montbrison, 38 Annonay et 32 Graulhet, soit 106 ETP au total.
Le transfert des CSP d'Annonay et Montbrison a mis la charge de
la rgion de gendarmerie des dpenses ponctuelles de 430 300 pour les
frais de dmnagement, les travaux d'amnagement des locaux et l'achat
de matriels. Le paiement des loyers des logements des gendarmes et
l'occupation des btiments des anciens commissariats reprsentent une
dpense annuelle supplmentaire de 510 648 .
Ainsi, les oprations de redploiement territorial de la gendarmerie
induites par lextension de la zone de police autour de Lyon apparaissent
quilibres compter de 2012 pour ce qui concerne les dpenses de
fonctionnement courant de la gendarmerie.

2 - Les oprations lies la police dagglomration de Marseille

Comme pour le transfert des communes de Septmes-les-Vallons et


de Cabris la police nationale, la date de transfert la gendarmerie des
CSP de Port-Saint-Louis-du-Rhne (Bouches-du-Rhne) et de Pertuis
(Vaucluse) a t fixe 1er aout 2011.
94 COUR DES COMPTES

La gendarmerie nationale a d ramnager son dispositif territorial


autour des communes de Pertuis, Port-Saint-Louis-Rhne et Septmes-
les-Vallons, dans le souci d'assurer une prestation de scurit de mme
niveau que celle exerce prcdemment.

a) Les ressources humaines

La totalit des gendarmes prcdemment en poste au sein de la


brigade de Septmes-les-Vallons ont t reus en dialogue de gestion
au mois de mars 2011 afin danticiper leur dpart. Certains ont bnfici
de plusieurs entretiens. Ils ont tous obtenu satisfaction de leur vux
dtre muts dans le dpartement des Bouches-du-Rhne ; un seul a t
mut dans une autre rgion (Midi-Pyrnes), mais sa demande. Les
mutations internes devraient tre prononces entre le 1er et le 31 juillet.
Le transfert de la CSP de Pertuis
Pour prendre en charge cette commune supplmentaire, la
gendarmerie a rorganis son dispositif territorial dans le sud du Vaucluse
en :
renforant la brigade territoriale de proximit de Pertuis
hauteur de 19 militaires ;
crant une BR Pertuis l'effectif de 8 militaires ;
crant un PSIG Pertuis arm de 12 personnels ;
dplaant le groupe de commandement de la compagnie d'Apt
Pertuis (6 militaires) tout en le renforant dun personnel.
Au total, la dcision a t prise de dployer 46 gendarmes, soit un
effectif strictement quivalent celui du commissariat de Pertuis avant sa
fermeture, en renfort des 15 gendarmes dj en place au titre de la
communaut de brigades.
La rgion de gendarmerie na pas rencontr de difficult majeure
pour armer les units de Pertuis, mme si elle a d tenir compte de la
mise disposition des logements ncessaires. Toutes les affectations ont
t prononces entre le 1er mai et le 1er aot 2011 en fonction des
disponibilits immobilires.
La BT de Pertuis a t arme conformment au tableau des
effectifs annuels (TEA), sans appel volontaire, partir des flux internes
et externes en assurant une complmentarit des comptences et
expriences professionnelles. En revanche, un appel volontaires au sein
de la rgion a t ncessaire en vue de complter les postes spcifiques de
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 95

la BR et du PSIG de Pertuis cause des comptences ncessaires pour


armer ces units.
Le transfert de la CSP de Port-Saint-Louis-du-Rhne
Dans le cadre du redploiement, la gendarmerie a dcid
dimplanter Port-Saint-Louis-du-Rhne le 1er aot 2011 une BTA, avec
un effectif de douze gendarmes et une circonscription limite au territoire
de cette commune, une brigade nautique fluviale, de huit gendarmes,
charge les missions de surveillance gnrale, police de la pche et de la
navigation, contrle des flux transitant sur le fleuve. En outre, deux
gendarmes supplmentaires doivent renforcer la BR d'Arles et quatre le
PSIG dArles stationn dans cette ville. Au total, la prise en charge de la
commune de Port-Saint-Louis-du-Rhne devait se traduire par
laffectation de 26 gendarmes, y compris la nouvelle brigade fluviale dont
la mission excde les missions de scurit publique sur le territoire de la
commune.
Alors que la gendarmerie a affect Pertuis des effectifs
strictement quivalents ceux du prcdent commissariat de police, ils
nen reprsentent que 59 % Port-Saint-Louis-du-Rhne, soit 22
gendarmes (hors brigade fluviale) au lieu de 37 policiers (au 1er janvier
2009 hors agents administratifs).
Les difficults majeures rencontres dans cette opration de
transfert sont venues de labsence, au moins jusquen juin 2011, de
dlibration favorable du conseil municipal et de la tension sur le march
du logement locatif, qui ont conduit diffrer les affectations et
notamment le traitement par la rgion de gendarmerie de certaines
demandes de mutation. Le groupement dpartemental a sollicit
directement les agences immobilires par courrier pour largir les
recherches.
Le bilan en termes demploi
Les transferts la police nationale des communes de Septmes-les-
Vallons (10 200 habitants) et de Cabris (8 300 habitants) ont conduit la
gendarmerie dissoudre la BTA de Septmes-les-Vallons (19 militaires)
et transfrer la commune de Simiane-Collongue (qui tait dans la
circonscription de la BTA Septmes-les-Vallons) vers la brigade
territoriale de Bouc-Bel-Air qui perdant celle de Cabris a pu tre allge.
Au total, 31 emplois ont t redploys.
Les effectifs dgags par cette opration ont servi pour partie
satisfaire les besoins dus la reprise des CSP de Pertuis et de Port-Saint-
Louis-du-Rhne, soit 72 gendarmes. La DGGN a allou cet effet 28
emplois supplmentaires (18 de militaires professionnels et 10 gendarmes
96 COUR DES COMPTES

adjoints volontaires), les autres effectifs ncessaires (44 personnes) tant


trouv au niveau de la rgion PACA.

b) Les moyens budgtaires

Linstallation Pertuis
Pour prendre en charge la commune Pertuis, la rgion de
gendarmerie, a adress la direction des affaires financires du ministre
(DEPAFI) une demande de crdits complmentaires de 200 000 qui ont
t refuss au motif que le financement des travaux damnagement sur
des casernes loues nincombent pas lEtat, mais la commune, quitte
pour elle, aprs ngociation, augmenter le loyer. Si lunit a pu intgrer
les lieux sans gros travaux pralables, des financements taient
ncessaires ds 2011 pour mettre en place, par exemple, la signaltique et
les moyens de transmission propres la gendarmerie.
Le montant des dpenses dinstallation, actualis au 15 juin 2011, a
t de 240 000 , partiellement financ sur le budget allou la rgion de
gendarmerie, et concernait surtout les travaux damnagement de lancien
commissariat (205 000 ), mais aussi de cinq logements Meyrargues,
des locaux techniques de lactuelle caserne de Pertuis, de locaux et de
logements Apt. Il sy est ajout une somme de 47 750 prvue pour
lacquisition de mobiliers. Le montant des frais de dmnagement sest
lev 144 000 . Au total, les dpenses non rcurrentes pour la prise en
charge de la commune de Pertuis par la gendarmerie devraient atteindre
336 250 .
Les dpenses rcurrentes de fonctionnement sont values
410 259 par an, dont 343 659 pour la location du commissariat de
Pertuis et le reste surtout pour la location des logements des gendarmes.
Linstallation Port-Saint-Louis-du-Rhne
La rgion de gendarmerie a repris les locaux du commissariat de
police, proprit de LEtat. Elle a adress la DEPAFI une demande de
crdits de 185 000 pour raliser des travaux damnagements. Celle-ci a
programm lopration en deux tranches avec linstallation en 2011 de
structures modulaires doccasion (quatre fois 15 m) destines la
brigade nautique pour un montant de 83 246 , la seconde tranche dun
montant prvisionnel de 105 000 devant tre finance en 2012.
Pour assurer la continuit de service entre le dpart de la police et
linstallation de la gendarmerie, ces locaux modulaires devaient tre
installs avant lt, alors que les policiers taient encore prsents, leur
livraison ayant t demande pour le 1er juillet au plus tard. Dans un
premier temps, ils doivent servir de locaux aux personnels de la BT
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 97

jusqu la ralisation de travaux damnagement du btiment de lancien


commissariat de police. Lachat de mobiliers (27 000 ) et les frais de
dmnagement des personnels et des matriels (123 000 ) sajoutent
ces dpenses non rcurrentes.
Les dpenses rcurrentes supplmentaires sont estimes
190 412 par an, compter de 2012, pour la location du btiment de
lancien commissariat et de la prise bail des logements destins aux
gendarmes affects au sein de la nouvelle brigade territoriale, de la
nouvelle brigade fluviale et en renfort des services denvironnement (BR
et PSIG dArles).
Le bilan en termes budgtaires
En sens inverse, des conomies de dpenses de fonctionnement
rsulteront de la rsiliation des baux affrents la caserne de Septmes-
les-Vallons (- 191 000 ) et de cinq logements Bouc-Bel-Air (- 80 000
), soit une conomie permanente de 271 000 .
En dfinitive, les oprations de redploiement territorial entre la
police et la gendarmerie lies la police de lagglomration marseillaise
devraient se traduire, compter de 2012, par un surplus de dpenses
annuelles de fonctionnement de la gendarmerie valu 330 000 .
98 COUR DES COMPTES

3 - Les oprations lies la police dagglomration de Bordeaux

Dans le dpartement de Gironde, le transfert le 1er septembre 2011


de la CSP de Libourne la gendarmerie nationale a t dcid en
complment de lextension de la zone de police dans lagglomration
bordelaise.
Le retrait de la gendarmerie des communes Eysines, Le Haillan,
Artigues-prs-Bordeaux et Bouliac lui a permis de redployer 41 emplois
de gendarmes.
La ville de Libourne compte 24 200 habitants rpartis sur des
espaces urbaniss, des zones agricoles, viticoles ou naturelles. La
gendarmerie nationale assure dj la scurit publique de 128 des 129
communes de larrondissement de Libourne. La compagnie qui comprend
154 militaires est organise en un groupe de commandement implant
dans la ville, quatre brigades territoriales autonomes (BTA) et quatre
communauts de brigades (COB). Elle apporte en outre, ces units de
base, lappui dune BR, dun PSIG et dune brigade motorise, aussi
implants Libourne. Dans larrondissement de Libourne (hors commune
de Libourne), 4 026 faits de dlinquance pour 114 994 habitants ont t
enregistrs en 2008 par la gendarmerie, soit un taux de 35 . La BTA de
Libourne, dote dun effectif de 15 gendarmes, assure de faon exclusive
les missions de scurit publique sur une circonscription comprenant sept
communes, reprsentant une population de 12 900 habitants et 423 faits
de dlinquance enregistrs en 2008, soit un taux de dlinquance de 33 .
Elle reoit le soutien dune BR de 8 gendarmes et dun PSIG de 18
gendarmes, implants dans la ville, soit un effectif total de 41 gendarmes
avant transfert.
Avec le transfert de la CSP de Libourne, la compagnie
darrondissement est dsormais charge des missions de scurit publique
sur 125 communes peuples denviron 138 000 habitants, avec une
dlinquance globale de 5 632 faits (donnes 2008), dont prs du tiers dans
la seule commune de Libourne. Cest pourquoi, la gendarmerie a renforc
les effectifs des units dj implantes de 32 militaires, soit 25 la BTA,
4 au PSIG et 3 la BR. Ainsi, la BTA, maitre duvre principal de la
scurit publique Libourne dispose dsormais de 40 gendarmes dont
plus de la moiti dOPJ. Cette unit doit assurer laccueil du public et les
interventions 24 heures sur 24, et mettre sur pied, en permanence, deux
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 99

patrouilles de surveillance gnrale, de jour comme de nuit. Elle doit


projeter des capacits PTS sur chaque cambriolage 43 .
Sur le plan immobilier, les units de gendarmerie dj prsentes
sont implantes dans deux casernes en location et 32 militaires sont logs
galement dans des locaux lous. En raison dun nombre insuffisant de
logements en caserne et dans lattente dune construction future, la rgion
de gendarmerie doit louer 32 logements supplmentaires pour un cot de
300 000 .
La gendarmerie a repris les locaux de lancien commissariat de
Libourne. Une dpense de 141 000 , pendant l'anne de transition
(2011), a compris la mise aux normes de lancien commissariat, les frais
de dmnagement administratifs et l'acquisition de mobilier de bureau de
la caserne.
En matire de dpenses de fonctionnement, la reprise par la
gendarmerie de la commune de Libourne et le dpart des quatre
communes transfres en zone de police a entran une dpense non
rcurrente de 133 000 au titre du changement de rsidence des
militaires. En anne courante, les dpenses de fonctionnement devraient
saccrotre de 153 000 (88 000 pour les nouveaux loyers auquel et
75 000 environ pour lentretien et le fonctionnement de la caserne).

4 - Les oprations lies la police dagglomration de Lille

Dans le dpartement du Pas-de-Calais, lintgration en zone de


police des communes de Hersin-Coupigny et de Marck a permis la
gendarmerie de redployer 16 emplois de gendarmes.
Dans le dpartement du Nord, en marge du projet de police
dagglomration lilloise, la CSP de Fourmies a t transfre le 19 avril
2011 la gendarmerie. La brigade territoriale de Fourmies, devenue
autonome, est passe de 7 36 gendarmes. Les effectifs de la BR
dAvesnes-sur-Helpe ont t relevs de 9 11. La COB de Trelon a rendu

43
Selon lorganisation gnrale de la gendarmerie, la brigade peut bnficier, dune
part, de renforts locaux dcids par le commandant de compagnie (BR et PSIG,
services mutualiss en matire de police des trangers, de la police du travail) et,
dautre part, de renforts dunits spcialises gres par le groupement de
gendarmerie dpartementale : la brigade dpartementale de renseignements et
dinvestigations judiciaires en matire didentification criminelle, le centre
doprations et de renseignement de la gendarmerie (CORG) pour la gestion des
appels et interventions, la go-localisation de tlphones portables, les quipes
cynophiles stupfiants et un hlicoptre.
100 COUR DES COMPTES

un emploi. Au total, la DGGN a donc mobilis un effectif supplmentaire


de 30 gendarmes pour la reprise de cette CSP.
La gendarmerie na pas repris les locaux de lancien commissariat
de Fourmies et devrait, en phase dfinitive, occuper une nouvelle caserne
en location pour un montant annuel de 341 000 . Elle ne prendrait bail
que deux logements hors caserne (17 000 par an) au lieu de 26
logements (174 000 par an) dans un premier temps.

5 - Le bilan en termes demplois pour la gendarmerie

Les effectifs supplmentaires (cf. tableau n14) affects par la


DGGN pour renforcer la brigade territoriale dans les villes centres de sept
CSP reprises la police nationale et dans les units dites d'environnement
(notamment BR et PSIG) se sont levs au total 243 emplois, soit 235
emplois exclusion faite de la brigade fluviale de Port-Saint-Louis-du-
Rhne dont la mission navait pas dquivalent au sein de lancienne CSP.
Ces ETP affects dans les communes nouvellement prises en
charge ont t pour partie procurs par ceux rendus disponibles dans les
communes transfres la police dagglomration de Lyon (105
gendarmes), Marseille (31), Bordeaux (41) et Lille (16), soit 193 emplois
au total.
Le solde de 50 emplois, selon les donnes de ladministration
centrale, peut tre rduit 42 emplois dduction faite des effectifs de la
brigade fluviale de Port-Saint-Louis-du-Rhne qui rpondent de
nouvelles missions.
Les effectifs de gendarmes affects dans les communes
nouvellement prises en charge reprsentent environ 70 % de ceux des
policiers en poste dans les CSP concernes, mais le dficit support par la
gendarmerie atteint la proportion dun cinquime des ressources
redployes. Les oprations de redploiement se sont en effet traduites
pour la gendarmerie par un besoin net de 42 emplois alors que la
population couverte par sa zone de comptence a t rduite de 28 000
habitants. Au contraire, ces redploiements se sont traduits, pour la
police, par une responsabilit tendue 28 000 habitants supplmentaires
effectifs quasiment constants.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 101

Tableau n 14 : Bilan des oprations de redploiement pour la police


nationale en termes demplois
ETP GN affects ou
Dpartements Reprises GN Reprises PN
retirs
Communes de
Feyzin, Chassieu,
69 - 105
Rillieux-la-Pape et
Ecully
CSP
7 + 38
d'Annonay
CSP de
42 + 38
Montbrison
81 CSP Graulhet + 32
Communes de
13 Septmes-les- - 31
Vallons et Cabris
84 CSP Pertuis + 46
CSP de Port-
13 St-Louis-du- + 26
Rhne
Communes
dArtigues, Le
33 - 41
Haillan, Bouillac et
Eysines
33 CSP Libourne + 32
Communes de
62 Hersin-Coupigny et - 16
Marck
CSP de
59 + 31
Fourmies

+ 50

Source : Cour des comptes partir de donnes du ministre de lintrieur

Rapports lchelle nationale, ces nombres sont modestes, mais


ils montrent, par comparaison avec les donnes relatives la premire
vague de redploiements, que la gendarmerie, au moins titre transitoire,
a prvu de doter assez largement les CSP dont elle a pris en 2011 la
responsabilit. La comparaison de la densit moyenne de policiers ou de
gendarmes dans les communes transfres confirme ce constat.
102 COUR DES COMPTES

Tableau n 15 : Transferts de la zone de police vers la zone de gendarmerie

Population des Effectifs des


communes forces de
transfres scurit
Un policier
Avant transfert : comptence de la
337 pour 326
police nationale
habitants
110 000
Un gendarme
Aprs transfert : comptence de la
235 pour 468
gendarmerie nationale
habitants

Tableau n 16 : Transferts de la zone de gendarmerie vers la zone de police

Population des Effectifs des


communes forces de
transfres scurit
Un gendarme
Avant transfert : comptence de la
193 pour
gendarmerie nationale
715 habitants
138 000
Un policier
Aprs transfert : comptence de la
339 pour 407
police nationale
habitants
Source : Cour des comptes partir de donnes du ministre de lintrieur

La densit de policiers au regard de la population couverte est


nettement plus importante dans les communes nouvellement intgres en
zone de police quantrieurement dans les CSP fermes. On peut y voir
une meilleure utilisation des emplois concerns.
Lvolution inverse est observe dans la gendarmerie : chaque
gendarme affect dans les communes nouvellement intgres couvre en
moyenne sensiblement moins dhabitants que ceux prcdemment en
poste dans les communes passes en police dagglomration. La densit
dun gendarme pour 468 habitants parat leve au regard des normes
appliques par la DGGN dans les tableaux des effectifs annuels (TEA),
soit un gendarme pour 1 000 habitants dans une brigade territoriale et un
pour 800 dans une zone urbaine sensible.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 103

C - Le cot global des oprations de redploiement


1 - Lquilibre global en termes demplois

En supposant que les effectifs prvus dans les communes prises en


charge par chacune des deux forces soient effectivement mis en place la
hauteur des donnes communiques la Cour par le ministre de
lintrieur, le cot immdiat en termes demplois des oprations de
redploiement menes en 2011 devrait tre quasiment nul pour la police
nationale et reprsenter pour la gendarmerie une charge supplmentaire
de 42 emplois.

2 - Le cot global en termes de crdits hors titre 2

A partir des changes avec les directions gnrales et les


responsables locaux, le contrle de la Cour a permis dobtenir au cas par
cas des donnes sur tout ou partie des dpenses supplmentaires induites
par les oprations de redploiement de 2011.
Toutefois, ces donnes ntant pas toujours comparables, la Cour a
demand au ministre un bilan global distinguant bien les dpenses non
rcurrentes (travaux damnagement, frais de dmnagement, etc.) des
dpenses ou conomies caractre permanent, justifi par les donnes
particulires relatives chaque opration.
En rponse, le ministre na fourni que des donnes globales
relatives la gendarmerie nationale, sans les dcomposer par opration.

Nouvelles
Economies dpenses
annuelles de Dpenses non rcurrentes annuelles de
fonctionnement fonctionneme
nt
Police NC NC NC
Travaux
dadaptation Frais de
et/ou de changement
Gendarmerie 1 712 000 1 950 000
rhabilitation de rsidence :
des locaux : 522 000
418 000
Totaux ND ND ND
Source : Cour des comptes partir de donnes du ministre de lintrieur
104 COUR DES COMPTES

Les conomies et dpenses annuelles de fonctionnement


correspondent aux rsiliations et locations de logements concds par
ncessit absolue de service et aux rsiliations de casernes prcdemment
loues aux collectivits locales. Les dpenses non rcurrentes sont les
frais de changement de rsidence des personnels et le cot des travaux
lis aux reprises de locaux de commissariats de police.
En ce qui concerne, le changement de rsidence, le dispositif de
droit commun a t appliqu aux fermetures d'units opres en 2011
dans le cadre des oprations de redploiement. Toutefois, depuis le dcret
n2007-639 du 30 avril 2007, les gendarmes concerns bnficient d'une
meilleure prise en charge, tenant compte notamment de leur anciennet de
service et de leurs charges de famille, toute rfrence au grade ayant t
supprime. Les droits sont limits en montant, mais un dispositif
d'intressement est appliqu si le militaire dmnage pour un cot
infrieur au plafond. Il peroit alors 50 % de l'conomie ralise.

3 - Les dispositifs daccompagnement social

a) Les rgles applicables aux policiers muts

Un travail de concertation a t men avec les organisations


syndicales et un dialogue a t engag avec les policiers concerns sur les
conditions de leur reclassement en tenant compte de leurs situations
individuelles. Les comits techniques paritaires dpartementaux ont mis
un avis sur les oprations envisages.

b) Des mesures indemnitaires daccompagnement

Le rgime daccompagnement prvu pour les policiers muts dans


le cadre des oprations de redploiement territorial entre la police et la
gendarmerie rsulte dsormais du dcret n 2008-366 du 17 avril 2008
applicable en cas de restructuration dune administration de lEtat, de lun
de ses tablissements publics ou dun tablissement public local
d'enseignement.
La prime de restructuration de service est verse en une seule
fois au moment de la prise de fonction de l'agent dans la limite
d'un montant fix par arrt conjoint des ministres chargs du
budget et de la fonction publique. Son montant peut toutefois
tre modul, dans des conditions fixes par arrt ministriel,
en fonction des contraintes supportes par les agents raison de
la restructuration.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 105

Un agent public bnficiaire de la prime de restructuration peut


se voir attribuer une allocation d'aide la mobilit du conjoint
ds lors que son conjoint ou partenaire d'un pacte civil de
solidarit est contraint de cesser son activit professionnelle en
raison de la mutation ou du dplacement du bnficiaire, au
plus tt trois mois avant et au plus tard un an aprs cette
mutation ou ce dplacement. Le montant forfaitaire de cette
allocation est fix par arrt conjoint des ministres chargs du
budget et de la fonction publique.
Conformment aux textes, un arrt ministriel du 11 aot 2011
dsigne lopration de restructuration des services territoriaux de la
direction centrale de la scurit publique (DCSP) ouvrant droit la prime
de restructuration de service et lallocation daide la mobilit du
conjoint institues par le dcret du 17 avril 2008. Un second arrt
ministriel, galement dat du 11 aot 2011 en fixe les montants.
Le montant de lindemnisation est diffrent selon que le
changement de rsidence administrative saccompagne ou pas dun
changement de rsidence familiale.
Mutation sans changement de rsidence familiale, la prime de
restructuration de service slve :
2 800 si la nouvelle rsidence administrative est distante de
plus de 10 kilomtres et de moins de 40 kilomtres de la
prcdente ;
6 100 si l'agent n'a pas d'enfant charge ou 9 200 si l'agent
au moins un enfant charge quand la nouvelle rsidence
administrative est distante d'au moins 40 kilomtres de la
prcdente.
Mutation avec changement de rsidence familiale : la prime est de
6 100 pour un agent clibataire, 10 000 pour un agent clibataire avec
au moins un enfant charge, 7 500 pour un agent mari ou li par un
pacte civil de solidarit (PACS) et 15 000 pour un agent mari ou
pacs avec au moins un enfant charge.
A titre dexemple, le montant estim de l'indemnit de
restructuration pour les 70 personnels policiers, administratifs et ADS
muts partir de la CSP de Libourne devait slever au total prs de
445 000 . Quinze fonctionnaires vont percevoir le maximum prvu de
15 000.
106 COUR DES COMPTES

De surcrot, de manire gnrale, les agents concerns bnficient


de l'indemnit forfaitaire de changement de rsidence prvue par le dcret
du 28 mai 1990 qui cr un dispositif de droit commun 44 , constitu par la
prise en charge du transport des personnes et le remboursement de tous
les autres frais au moyen d'une indemnit forfaitaire dont le mode de
calcul est dtermin par arrt des ministres chargs du budget et de la
fonction publique.
En cas de perte ou de diminution de nouvelle bonification
indiciaire (NBI) ou de lallocation de service, le diffrentiel est pris en
charge grce la prime de restructuration de service sur douze mois.

c) Lvolution du rgime indemnitaire

Lors des oprations de redploiement de 2003 2007, les


indemnits de restructuration ont t verses en application du dcret
n 2002-443 du 28 mars 2002 portant attribution dune indemnit
exceptionnelle de mutation ou de dplacement doffice li aux transferts
de comptence entre la police nationale et dautres services de lEtat.
Leurs montants ont t dtermins dabord par larrt du 28 mars 2002
puis par celui du 20 janvier 2004 qui les a substantiellement revaloriss
pour la grande majorit des oprations de redploiement relevant de cette
premire vague, du fait de leur calendrier.

Arrt du Arrt du Arrt du 17 avril


En euros
28 mars 2002 20 janvier 2004 2008
Changement de rsidence familiale
6 100 (C)
Clibataire et mari sans enfant 4 573 9 147
7 500 (M ou P)
10 000 (C +1)
Avec au moins un enfant charge 5 335 10 672
15 000 (M ou P +1)

Pas de changement de rsidence familiale et nouvelle rsidence administrative

Eloigne de 10 39 km 1 372 2 745 2 800


Eloigne de 40 km et plus, 3 049 6 098 6 100

44
Dcret n 90-437 du 28 mai 1990 fixant les conditions et les modalits de rglement
des frais occasionns par les changements de rsidence des personnels civils sur le
territoire mtropolitain de la France lorsqu'ils sont la charge des budgets de l'Etat,
des tablissements publics nationaux caractre administratif et de certains
organismes subventionns.
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 107

clibataire sans enfant charge


Eloigne de 40 km et plus, autre cas 4 573 9 147 9 200

Pour les agents qui nont pas connatre un changement de


rsidence familiale, le rgime indemnitaire actuellement appliqu est du
mme niveau que celui rsultant de larrt de 2004. Dans le cas
contraire, il est plus favorable pour les agents ayant au moins un enfant
charge et moins pour les autres.
Le ministre de lintrieur na pas t en mesure de communiquer
la Cour le bilan financier des dpenses engages dans la police
nationale pour lapplication des mesures daccompagnement des
mutations des personnels dcides dans le cadre des oprations de
redploiement de 2011.
La Cour ne pourra tre en mesure de reconstituer ce cot que
lorsquelle disposera, en 2012, des donnes de lexcution budgtaire
2011 et condition de disposer de la liste nominative des personnels
concerns.

d) Les rgles applicables aux gendarmes muts

Le dispositif applicable aux gendarmes dans les communes


prcdemment places en zone de police comprend un ensemble de rgles
de mutation et de mesures dincitation financires ou relative
lavancement.
Conformment aux dispositions de l'instruction n 6268 relative
la mobilit des sous-officiers de gendarmerie, les mouvements pour
raison de service relvent exclusivement de la comptence du
commandant de rgion, charg de l'accompagnement des personnels
concerns (entretiens de gestion avec les intresss).
Comme lors des oprations de redploiement de 2003 2006, les
gendarmes concerns par les oprations menes en 2011 n'ont pas
bnfici de mesures particulires relatives leur droulement de
carrire. Les seules mesures ayant un impact budgtaire portent sur la
prise en charge des frais de changement de rsidence (cf. supra) et sur les
indemnits prvues (droits solde).
Deux mesures indemnitaires sont susceptibles d'tre appliques
aux militaires muts ou dplacs dans le cadre d'une restructuration :
La majoration de lindemnit pour charges militaires (MICM)
verse aux gendarmes qui sont chargs de famille : son calcul
108 COUR DES COMPTES

est fait au cas par cas en fonction de la situation du militaire ds


quun changement de rsidence est impos.
Les gendarmes concerns par les fermetures dunits en 2011 ont
bnfici du dispositif de droit commun relatif au versement des
complments ou supplments de l'indemnit pour charges militaires. La
possibilit de cumuler ces deux avantages sans condition, instaure lors
de la premire vague de redploiements (cf. supra), a t supprime par le
dcret n2008-1525 du 30 dcembre 2008. Le cumul ne reste possible que
si la nouvelle affectation intervient moins de 36 mois aprs la prcdente.
Toutefois, ce texte a permis aux gendarmes clibataires de bnficier de
ces avantages.
Lallocation d'aide la mobilit du conjoint (AAMC), cre par
le dcret n2008-647 du 30 juin 2008, dont le montant est
forfaitaire (6100 ) : elle est due ds lors que le militaire atteste
que son conjoint ou pacs est contraint de cesser son activit
professionnelle en raison de sa mutation.
La mise en uvre de ce dispositif est conditionne par la
publication dun arrt portant rorganisation des units dappartenance
des gendarmes concerns et dun arrt leur ouvrant droit au bnfice de
ces deux indemnits de restructuration.
Selon le ministre de lintrieur, les montants allous en 2011 sont
de 161 000 pour le complment et de 9 600 pour le supplment de
l'indemnit pour charges militaires, ainsi que de 336 000 pour
lallocation daide la mobilit du conjoint, soit un total de 506 600 .

______________________ CONCLUSION _____________________


Les oprations de redploiement menes de 2003 2006 ont t
guides par la volont dadapter les primtres des zones de comptence
de la police et de la gendarmerie aux volutions de lurbanisation et des
phnomnes de dlinquance. De fait, son principal objectif a t de
remdier une partie des anachronismes dont souffrait le partage
territorial entre les deux forces.
La finalit des redploiements issus de la RGPP a t diffrente. Ils
ont essentiellement consist crer une police dagglomration
autour de quelques grandes villes, avec lintgration en zone de police de
communes formant le prolongement naturel dagglomration
importantes. Lobjectif tait double : donner aux CSP de ces grandes
villes des contours collant davantage ceux des bassins de dlinquance
en vue dune plus grande continuit de lintervention des services ; crer
LES REDEPLOIEMENTS ISSUS DE LA RGPP 109

des possibilits de mutualiser une plus grande chelle lemploi dunits


places au niveau local sous un commandement unique.
Les transferts de CSP la gendarmerie nont t que le corollaire
du dveloppement de la police dagglomration. La ncessit pour la
police nationale de dgager les emplois exigs par lextension des CSP
concernes a conduit examiner les possibilits de transfert de sens
oppos, compatibles avec la doctrine demploi des units de la
gendarmerie dpartementale, formalise sous le concept de police des
territoires .
Le redploiement territorial finalement opr en 2011 sest rvl
modeste au regard des orientations fixes par la RGPP, du projet global
labor conjointement par le DGPN et le DGGN la fin 2008 ainsi que
des propositions formules en 2009 par les prfets des rgions Rhne-
Alpes et PACA.
Le cas des agglomrations de Toulouse, Grenoble et Mulhouse na
pas t trait. Lextension de la zone de police en termes de population
slve seulement 6 % Lyon, 1,8 % Marseille et 1,3 % Bordeaux,
et ne concerne pas lagglomration de Lille. Par rapport au schma de
fin 2008, le nombre de communes intgres en zone de police des CSP
existantes est pass de 29 12, le nombre de CSP transfres en zone de
gendarmerie de 17 7.
Les critres de choix des CSP transfres en 2011 en zone de
gendarmerie napparaissent pas toujours clairement parmi lensemble de
celles peuples de moins de 20 000 habitants. Si le choix des CSP de
Fourmies, Pertuis, Port-Saint-Louis-du-Rhne et Libourne parat li
lextension de la police dagglomration dans les rgions vises, il nen
va pas de mme pour les CSP dAnnonay, Montbrison et Graulhet au
regard des autres transferts de ce type possibles au plan national.
En termes de population couverte par chacune des deux forces,
lchange est presque quilibr, mais les flux sont faibles par rapport la
premire vague de redploiements. Les transferts de CSP en zone de
gendarmerie, subordonns lextension des polices dagglomration,
sont limits en raison du souci de respecter un quilibre entre les
mouvements deffectifs induits au sein de chacune des forces.
A lissue de ces oprations, la population prise en charge par la
police nationale a t accrue de 28 000 habitants effectifs quasiment
constants ce qui montre un meilleur emploi de ses personnels. Au
contraire, bien quelle ait vu diminuer dautant la population de sa zone
de comptence, la gendarmerie a affect plus demplois dans les
communes prises en charge en 2011 que celles transfres la police
nen ont librs. Toutefois, le nombre de gendarmes muts dans ces
110 COUR DES COMPTES

communes reprsente en moyenne 70 % des effectifs de policiers


prcdemment en fonction dans les sept CSP fermes.
En ce qui concerne l'accompagnement social des mouvements de
personnel, le rgime indemnitaire dont ont bnfici les policiers muts
en 2011 nest globalement pas moins favorable que celui appliqu lors de
la premire vague de redploiements. Le ministre na pas pu
communiquer la Cour le cot de cot de cet accompagnement qui nest
pourtant pas ngligeable. La gendarmerie a appliqu le dispositif de droit
commun prvu pour les mutations des gendarmes et a tabli le bilan de
leur cot pour ces oprations.
Sagissant des dpenses autres que de personnels entranes par
les redploiements territoriaux (travaux damnagement des locaux, frais
de changement de rsidence des personnels), elles sont suivies
globalement dans la gendarmerie nationale, mais pas dans la police
nationale qui na pu en communiquer aucun bilan la Cour.
Ces lacunes sont dommageables dans la perspective doprations
ultrieures.
Chapitre III

Les perspectives de nouveaux

redploiements

Les forces de scurit de lEtat doivent amliorer leur efficacit


dans la lutte contre la dlinquance dans un contexte budgtaire dsormais
marqu par la baisse des effectifs et des crdits de fonctionnement et
dquipement. Ce dfi ne peut tre relev quau prix de rformes
dorganisation visant un meilleur emploi des capacits oprationnelles
disponibles, notamment par la poursuite du remodelage des zones de
comptences des deux forces. Compte tenu des difficults politiques et
organisationnelles que soulvent les oprations de redploiement
territorial, leur poursuite pourrait sappuyer sur une dfinition plus claire
de leurs enjeux, objectifs et modalits.

I - La situation actuelle

La rpartition actuelle des communes entre zones de police ou de


gendarmerie, fruit de lhistoire, a t modifie par les deux vagues de
redploiement de ces dix dernires annes. Elle se rfre notamment aux
deux critres, mentionns dans le dcret du 16 septembre 1996 :
limportance dmographique et les caractristiques de la dlinquance
urbaine ou non. Cette rpartition reste parfois inadapte au regard des
doctrines demploi et modes dorganisation respectifs des deux forces.
112 COUR DES COMPTES

A - Lattnuation des critres objectifs de distinction


entre les deux zones
La porte des deux critres de distinction entre les deux zones est
devenue moins nette.

1 - La distinction entre zones urbaines et zones rurales

La rpartition des missions de scurit publique entre police et


gendarmerie nationales tait traditionnellement fonde sur la distinction
entre territoires urbains et ruraux. Cette distinction a perdu de sa nettet.
Au demeurant, la loi du 3 aot 2009 relative la gendarmerie nationale
en a pris acte dans son article 1er : la gendarmerie nationale est destine
assurer la scurit publique et l'ordre public, particulirement dans les
zones rurales et priurbaines, ainsi que sur les voies de communication .
Les lments de spcificit rurale de la zone de comptence de la
gendarmerie ne sont en effet plus aussi marqus, en raison de lextension
et de la densification des espaces priurbains. Aussi, tout en couvrant des
territoires ruraux, parfois en voie de dsertification, la gendarmerie est
aussi responsable de plusieurs zones urbaines sensibles. Sa zone de
comptence se caractrise par sa grande diversit de situation.
Par exemple, dans le dpartement des Alpes-Maritimes, elle
stend sur 94 % de la superficie et 29 % de la population. Elle se
compose la fois de zones rurales, despaces priurbains et de vritables
centres urbains, dont une partie sur la bande ctire o se concentre la
population. De mme, dans le dpartement de lEssonne, la zone de
gendarmerie, o la population, qui a augment de 8,5 % entre 1999 et
2009 pour stablir 349 000 habitants, a un caractre rurbain
particulirement avr au nord du dpartement.

2 - La distinction entre dlinquance urbaine ou non

Larticle R.2214-1 du CGCT, dans sa rdaction issue du dcret du


16 septembre 1996, conditionne linstauration (et non le maintien) du
rgime de la police dEtat un critre dapprciation matriel de la
dlinquance, qui doit tre caractristique des zones urbaines .
Comme il a t indiqu dans la premire partie, cette dfinition
tautologique a t prcise en 2001 par le Conseil dEtat partir de
critres matriels, qui rapportaient la dlinquance caractristique des
zones urbaines trois conditions non cumulatives mais prises en
exemple par le juge administratif : un taux de dlinquance gnrale, une
proportion de dlinquance de voie publique et une proportion des
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 113

infractions commises par des mineurs suprieurs la moyenne nationale.


En 2006, le Conseil dEtat, sans formellement renier ces critres, a insist
plutt sur la continuit gographique de la dlinquance, appelant celle de
laction des forces, comme critre susceptible de justifier le rgime de la
police dEtat.
Le caractre urbain de la dlinquance a t utilis pour justifier le
maintien en zone de police des circonscriptions de petite taille 45 . Pour
autant, la capacit de la gendarmerie grer des quartiers sensibles ou des
vastes aires commerciales nest pas conteste, mme par la police
nationale. Ainsi, dans les Alpes-Maritimes, la DDSP a prfr, en 2003,
laisser la gendarmerie les communes situes autour du quartier de
lAriane.
Dailleurs, lutilisation trop pousse du critre matriel de la
dlinquance urbaine introduirait de facto une forme de spcialisation
des forces laquelle elles sont vigoureusement opposes.

B - Un partage territorial encore inadapt


Le rapport de la Cour publi en juillet 2011 sur Lorganisation et
la gestion des forces de scurit publique a montr que, au sein de la
zone de comptence de la police ou de la gendarmerie, la rpartition des
effectifs laisse encore apparatre dimportantes disparits au regard des
critres de population et de niveau de dlinquance. Ces disparits existent
entre de grandes villes, capitales de rgion, entre des villes moyennes ou
encore entre des CSP de la banlieue parisienne.
En particulier, au sein de la police nationale, presque toutes les
villes bnficiant dune densit leve de policiers, soit de plus dun
policier pour trois cents habitants, ont des populations comprises entre
10 000 et 20 000 habitants. Certaines de ces petites villes sont dotes
deffectifs levs au regard de leur population rsidente en raison dune
forte activit de tourisme (Agde, Honfleur) ou de plerinage (Lourdes).
Ainsi, la CSP du Touquet, qui compte seulement six mille habitants
permanents, tait dote dun effectif record dun policier pour 118
habitants avec il est vrai un taux de dlinquance lui aussi record de
175 . Dautres, villes, dotes dune prsence policire importante par
rapport leur modeste population, connaissent des taux de dlinquance
largement suprieurs la moyenne de leur strate dmographique. Tel est

45
La note labore par la DDSP de la Nivre pour dfendre lide dun maintien,
voire dune extension de la CSP consacre de longs dveloppements dmontrer le
caractre urbain de la dlinquance qui y est enregistre.
114 COUR DES COMPTES

le cas de Chteau-Thierry (84 en 2008), Tarascon (92 ), Laon


(84 ) ou encore Beaucaire (94 ), Cahors (71 ) ou Lons-le-Saunier
(89 ).
Cependant, de nombreuses autres CSP de dix vingt mille
habitants ont des densits policires parmi les plus leves malgr des
taux de dlinquance remarquablement bas (de lordre de 50 voire
nettement moins) : Privas (un policier pour 216 habitants au 1er janvier
2009), Mende (1/230), Guret (1/259), Tulle (1/264), Hricourt (1/275),
Castelnaudary (1/283), mais aussi Brianon (1/305), Ussel (1/306),
Pamiers (1/319), Guebwiller (1/321), Marles-les-Mines (1/328), Graulhet
(1/332).
Si larticle R.2214-1 du CGCT dispose que le rgime de la police
dEtat peut tre institu lorsque la population de la commune ou de
l'ensemble de communes, apprcie en tenant compte de l'importance de
la population saisonnire, est suprieure 20 000 habitants , il ny
interdit pas son maintien si elle a t institue avant 1996.
Toutefois, au-del de cet aspect juridique, comme lindiquent les
responsables des deux forces, le critre de population doit tre reli la
doctrine demploi et lorganisation respectives des deux forces.

C - Doctrine demploi et organisation territoriale des


forces
1 - Lorganisation de la police

Le fonctionnement dun commissariat de faon continue, 24 heures


sur 24, sept jours sur sept, ne permet pas de faire descendre ses effectifs
en-de dun minimum ncessaire pour assurer la plnitude de ses
missions. Mme si elle se caractrise par un faible taux de dlinquance et
une population de taille modeste, une CSP doit reposer sur trois ples
distincts chargs des missions de police de proximit, dinvestigations
judiciaires et de scurit routire. Compte tenu des cycles de travail et des
rgles de rcupration applicables, la constitution des quipes mobilise un
effectif incompressible pour assurer leurs missions.
Ainsi, pour assurer le maintien en permanence dune patrouille sur
la voie publique, un commissariat ne peut disposer de moins de 40
fonctionnaires car le rglement gnral demploi de la police nationale
(RGEPN) prvoit en particulier quune patrouille doit tre forme dau
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 115

moins deux policiers 46 . Ce niveau dtiage est rapidement dpass sil est
ncessaire de maintenir en permanence deux patrouilles diurnes et une
patrouille nocturne. Leffectif minimal de la CSP se situe alors entre 80 et
100 fonctionnaires.
Ces contraintes expliquent la forte densit de policiers atteintes
dans les CSP dote dune faible population.

2 - Lorganisation de la gendarmerie

Les brigades territoriales, units de base de la gendarmerie


dpartementale, sont dcharges de la plus grande partie des tches de
gestion administrative qui sont assures l'chelon de la compagnie et du
groupement dpartemental. Leurs effectifs en sont allgs d'autant alors
qu'au sein d'une CSP, des agents administratifs mais aussi des policiers
actifs en sont chargs.
Par ailleurs, la concession de logements par ncessit absolue de
service est la condition d'une large disponibilit des gendarmes affects
en brigade territoriale. Le rgime de travail est notamment rgi par deux
dispositifs dterminants.
D'une part, aprs avoir t en service durant des horaires dcals,
les gendarmes sont systmatiquement placs en position de repos
physiologique d'une dure de huit heures. Ainsi, ayant cess leur travail
minuit, ils peuvent en principe le reprendre huit heures du matin. Dans
la police, la continuit du service 24 heures sur 24 est obtenue, dans les
units qui y sont astreintes, grce au rgime cyclique en 4/2 (quatre jours
de travail suivi de deux jours de repos) qui est beaucoup plus coteux en
effectifs.
D'autre part, le rgime de travail des gendarmes comporte
plusieurs positions, caractrises par leur degr diffrent de disponibilit
en cas durgence, qui permettent leur mobilisation graduelle en fonction
des ncessits. Ainsi, lorsqu'ils ne sont pas en permission ou en repos, ils
peuvent tre disponibles 24 heures sur 24 ou bien en rgime d'astreinte.
Dans ce dernier cas, tout en se trouvant en quartier libre le soir leur
domicile aprs avoir effectu le nombre d'heures prvues leur planning,
ils peuvent tre appels en cas de besoin.

46
Ce chiffre est de trois dans la gendarmerie. Dans le cas des BAC ou des patrouilles
nocturnes, les patrouilles deux fonctionnaires son trs critiques par les
organisations professionnelles qui estiment que trois fonctionnaires constitueraient un
minimum.
116 COUR DES COMPTES

Les appels sont relays, au niveau du groupement dpartemental,


par le centre oprationnel de renseignement de la gendarmerie (CORG)
qui contacte le logement des gendarmes concerns. Dans chaque brigade,
au moins un gendarme est ainsi disponible la nuit et doit descendre de son
logement en cas d'appel. Depuis 2009, il existe deux niveaux d'astreinte :
le dlai laiss aux gendarmes en moment de l'appel et celui de leur dpart
de la caserne est fix dix minutes ou une heure. Dans le premier cas,
le gendarme sous astreinte doit rester imprativement son domicile
Dans le second, il peut s'en loigner quelque peu pour faire des courses
par exemple.
Au total, la dure du travail est en moyenne plus longue dans les
units de la gendarmerie dpartementale que dans les services de police
chargs de la scurit publique. La dure annuelle de travail tait en 2007
de 1 796 heures dans la gendarmerie nationale 47 alors que, dans les
services de police chargs de missions de scurit gnrale, elle variait de
1 435 heures en rgime cyclique de nuit et 1 555 heures en rgime
cyclique de jour 1 603 heures en rgime hebdomadaire.

3 - Des possibilits doptimiser lemploi des personnels

Dans les dpartements o la prsence policire est importante, une


partie des effectifs est affects la DDSP pour venir en renfort des CSP.
Toutefois, les CSP gographiquement isoles de la ville chef-lieu en
bnficient rarement ou dans des dlais peu compatibles avec leurs
besoins. Dans les dpartements peu peupls et dots dune faible prsence
policire, ces possibilits de renfort sont limites et le mode
dorganisation de la police est galement peu adapt la situation des
petites villes o la dlinquance est relativement faible mais non exempte
de variations conjoncturelles.
Dans la gendarmerie dpartementale, les effectifs dploys pour
assurer les missions de scurit publique ne sont pas tous affects aux
units de base. Une partie est mutualise au niveau des compagnies ou du
groupement dpartemental. Les units de base reoivent en tant que de
besoin le soutien dunits dites denvironnement (BR, PSIG).
Dans les petites CSP, le nombre de policiers par habitant, nombre
sans doute difficile rduire en raison des modes dorganisation de la
police, en particulier ses rgles de travail, est manifestement suprieur au
nombre de gendarmes ncessaires pour remplir les mmes missions selon

47
Rapport du groupe de travail intrieur-dfense Police-gendarmerie : vers la parit
globale au sein dun mme ministre (mars 2008).
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 117

les ratios communment utiliss par la DGGN pour tablir ses TEA.
Ainsi, dans les petites villes, pour une mme intensit de dlinquance, la
gendarmerie mobilise des moyens nettement moins importants que la
police pour assurer les missions de scurit publique.
Dans les communes concernes entre 2003 et 2006 par les
transferts de la police vers la gendarmerie, lobjectif tait que, localement,
chaque policier soit remplac par un gendarme, selon la demande des lus
locaux concerns. Cet objectif a t atteint de faon habile en localisant
dans ces communes des personnels intervenant sur un territoire plus large,
comme le montre les cas analyss dans la premire partie.
Selon la DGGN, l'exprience a montr que le nombre de
gendarmes affects dans les petites CSP transfres en zone de
gendarmerie correspondait en moyenne environ 70 % de celui des
policiers prcdemment en fonction. Ce taux de substitution, variable
selon les situations locales, s'explique par les diffrences d'organisation
l'chelon local entre les deux forces.
Lun des scnarios prospectifs de la DGGN concerne les 42 CSP
isoles de moins de 20 000 habitants. Celles-ci emploient 2 144
fonctionnaires de police et couvrent une population totale de 635 000
habitants, soit un taux moyen dun policier pour moins de 300 habitants,
trs suprieur la moyenne nationale. En appliquant ces effectifs le taux
de rfaction de 70 %, la DGGN estime pouvoir assurer les mmes
missions que la police avec 1 501 militaires, soit une conomie de 643
emplois au total.
Le cas chant, cette conomie de 30 % demplois ne procurerait
pas une conomie budgtaire de mme proportion. En effet, selon le
projet annuel de performances de la mission Scurit pour 2011, le cot
budgtaire moyen dun emploi 48 du programme Gendarmerie nationale
est en moyenne suprieur de 30 % celui dun emploi du programme
Police nationale, cette diffrence ayant plusieurs causes. Tout dabord, le
taux des cotisations des gendarmes pour le compte daffectation spciale
Pensions est trs suprieur celui appliqu aux policiers. Ensuite, les
gendarmes sont logs alors que les policiers ne le sont pas.

48
Total des dpenses du programme divis par le nombre dETPT autoriss.
118 COUR DES COMPTES

II - Lignes directrices et contraintes des


redploiements futurs

La poursuite des redploiements reste ncessaire pour progresser


vers un partage territorial des zones de comptence, rationnel, plus
conome en moyens et adapt aux doctrines demploi des deux forces.
Dans le respect de ces doctrines, dites de police dagglomration et de
police des territoires , les nouveaux redploiements pourraient tre
guids par deux lignes directrices articuler dans un cadre contraint.

A - Deux lignes directrices


Ces deux lignes directrices ne sont pas nouvelles : lapproche
gographique de la dlinquance travers les bassins de dlinquance ,
qui met laccent sur la cohrence et la continuit des zones de
comptence et lunit de commandement oprationnel ; la recherche
dconomie de moyens, qui vise rationaliser les zones, pour ajuster au
mieux les effectifs ncessaires aux missions de scurit publique. Ces
deux approches ne sont pas contradictoires.

1 - Lapproche gographique : la cartographie de la dlinquance

La poursuite du remodelage des zones de comptence respectives


devrait sappuyer sur une rflexion plus aboutie autour de la notion de
bassins de dlinquance dans le prolongement des concepts de police
dagglomration et de police des territoires qui ont t forgs en
2009 pour accrotre lefficacit de lemploi des forces.
Il conviendrait dabord daffiner ltude cartographique mene par
la DCPJ en 2009, voque en partie II, qui a contribu tayer le concept
de police dagglomration , pour sassurer que cette approche est plus
pertinente quune simple approche gographique fonde sur les bassins
socio-conomiques et les axes de circulation.
En effet, cette tude a distingu des bassins de dlinquance trs
vastes, qui, la diffrence de Paris, ne dessinent pas encore des territoires
homognes susceptibles dtre confis en bloc la police en fonction
dobjectifs oprationnels. Un travail plus fin pourrait dsigner au sein
mme de ces bassins les primtres de zones homognes au regard de
caractristiques de la dlinquance.
Par exemple, la DCPJ a dsign larc mditerranen comme lun
des quatre grands bassins de dlinquance au niveau national. A lchelle
des Alpes-Maritimes, en particulier, on ne peut en tirer aucune
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 119

consquence pour mieux dlimiter les zones de comptence respectives


des deux forces et dpartager la thse de la police selon laquelle la frange
littorale constitue un seul sous-bassin de dlinquance sans profondeur de
celle de la gendarmerie qui estime que celui-ci se limite en ralit la
continuit Cannes-Nice et quun autre sous-bassin doit tre distingu au
niveau de Menton, avec une profondeur vers le nord.
Lanalyse des lieux de rsidence des auteurs dinfraction au regard
des lieux de commission des faits reste clarifier, comme dailleurs les
consquences en tirer. Pour justifier le maintien sous le rgime de la
police dEtat de la CSP dArles comme celle de Nevers, le DGPN a
avanc notamment le mme critre de dlinquance importe , en dpit
de limportante diffrence de proportion des auteurs dinfractions
originaires des communes environnantes : 50 % dans le cas dArles et
7 % dans celui de Nevers. Pour chaque CSP concerne, il conviendrait de
prciser si la notion de dlinquance importe se limite celle
provenant de quelques communes limitrophes ou bien inclut aussi celle
provenant dautres CSP du dpartement.
En corollaire de cette rflexion, les directions gnrales devraient
examiner lintrt que leurs zones de comptence saffranchissent des
diverses frontires administratives, notamment dpartementales.
La LOPSI avait introduit cet effet la possibilit de
circonscriptions de scurit publique interdpartementales, permettant
quune mme CSP couvre des communes de plusieurs dpartements, avec
une unit de commandement. Mais cette possibilit a t utilise une
seule fois lors des redploiements 2003-2006, les prfets de dpartement
et les DDSP ny tant gure favorables 49 . La police dagglomration
na donn lieu qu deux propositions de CSP interdpartementales, dont
une seule a finalement vu le jour en juin 2011 entre Tarascon et
Beaucaire.
Enfin, lefficacit oprationnelle de cette approche territoriale, en
matire judiciaire, supposerait que le ressort des tribunaux soit cohrent
avec celui des grandes zones ainsi dessines, au moins au niveau du
ministre public.

49
Un dcret du 27 avril 2006 a cr la circonscription couvrant les communes
dAvignon dans le Vaucluse et des Angles et de Villeneuve-ls-Avignon dans le Gard
120 COUR DES COMPTES

2 - La recherche dconomies de moyens

Le contexte budgtaire implique ncessairement dassigner au


processus de redploiement un objectif defficience qui peut tre atteint
notamment par des transferts de la police vers la gendarmerie plus
systmatiques et plus rigoureux.

a) Les conomies demplois lies au transfert de CSP la


gendarmerie

Les redploiements effectus dans le cadre de la LOPSI ont t


oprs officiellement avec une cl de remplacement dun gendarme pour
un policier, mais en ralit, compte tenu des largissements de primtre
des zones concernes, la DGGN estime que cette cl a t de 70 % en
moyenne. Les redploiements programms en 2011 font apparatre, au vu
des effectifs annoncs par le ministre de lintrieur, une cl moyenne de
substitution voisine.
En consquence, selon les simulations tudies par la DGGN (cf.
infra), le transfert de toutes les circonscriptions comptant moins de
50 000 habitants 50 , quelle ne propose dailleurs pas, pourrait procurer un
gain potentiel immdiat de 3 141 emplois.
Par ailleurs, une telle conomie demplois nest une conomie
budgtaire que si les cots initiaux, notamment immobiliers et
indemnitaires, ou rcurrents, ne viennent pas annuler les gains
budgtaires sur les rmunrations. En outre, considres globalement, les
deux forces ne peuvent gagner en efficacit que si les emplois de policiers
rendus disponibles par ces transferts sont redploys l o ils sont le plus
ncessaires.
Les gains possibles des transferts en zone gendarmerie ne doivent
donc pas tre surestims.

b) Le champ des possibles

Le champ des possibles est plus ou moins large selon quest


retenue ou non lhypothse du transfert de la police la gendarmerie des
CSP isoles de moins de 20 000 habitants situes dans des villes chefs-
lieux de dpartement. Dans cette hypothse, la gendarmerie assurerait
seule les missions de scurit publique dans certains dpartements o les

50
Ces CSP sont au nombre de 147, soit prs de la moiti du total des CSP, hors
dpartements de la petite couronne.
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 121

services de la DCSP ne sont prsents que dans des villes dont la


population est infrieure ce seuil.
De tels transferts ne sont pas indispensables la poursuite du
mouvement de rationalisation des zones de comptence, dautant quils
soulvent plusieurs difficults analyses infra. Pour autant, ils ne
devraient pas, par principe, tre carts de la rflexion.
Par ailleurs, le DGPN, au vu de ses ractions aux propositions
avances par les prfets de rgion lt 2009, souhaite non seulement
conserver un certain volant de petites CSP de moins de 30 000
habitants, mais soppose tant au retrait complet de la police dun
dpartement quau transfert de CSP proches des 50 000 habitants.
Enfin, mme si ce sujet dborde celui du partage territorial entre
police et gendarmerie, lobjectif defficience exigerait de mener bien
une rflexion sur les moyens rares (quipes cynophiles, plongeurs) et
les fonctions spcifiques (secours en montagne, brigades motocyclistes,
etc.) pour envisager une attribution lune seulement des deux forces.

B - Les contraintes
La poursuite de redploiements peut tre freine ou mme bloque
par trois contraintes de nature diffrentes.

1 - Le critre de population

a) Le critre rglementaire

Larticle R.2214-1 du code gnral des collectivits territoriales


dispose que le rgime de la police dEtat peut tre institu lorsque la
population de la commune ou de l'ensemble de communes, apprcie en
tenant compte de l'importance de la population saisonnire, est
suprieure 20 000 habitants .
Prise la lettre, cette disposition ninterdirait que le transfert dune
commune ou dun groupe de communes de moins de 20 000 habitants,
population saisonnire comprise, de la zone gendarmerie la zone police,
qui constitue un cas dcole jamais rencontr. En sens inverse, si cette
disposition ne cre aucune obligation de transfrer la gendarmerie les
communes de moins de 20 000 habitants places sous le rgime de la
police dEtat, elle nimplique pas non plus quune commune place sous
la responsabilit de la gendarmerie doive tre intgre en zone de police
parce quelle aurait dpass le seuil fatidique de 20 000 habitants du fait
de son volution dmographique.
122 COUR DES COMPTES

En pratique, le critre rglementaire des 20 000 habitants ne sert


que de rfrence, mais dune rfrence trs prsente dans les analyses par
la police des possibilits dvolution.
Or, cette rfrence apparat aujourdhui dpasse, ne serait-ce
parce que la zone de comptence de la gendarmerie nationale comprend
dj quelques communes dont la population est comprise entre vingt
mille et trente mille habitants 51 .

b) Les rflexions de la DGGN

Confiante dans sa capacit dappliquer sa doctrine demploi et son


schma dorganisation dans des espaces urbains de plus de 20 000
habitants, la DGGN a tudi en 2010 les possibilits de reprise de CSP
isoles , cest--dire coupes de toute capacit de renforcement dans
des dlais raisonnables dune CSP voisine 52 . A titre prospectif, elle a
tabli quatre listes sur la base de quatre seuils possibles : 20 000, 30 000,
40 000 et 50 000 habitants (tableau n19). Dans cet ensemble, la DGGN a
jug prioritaire le transfert de 48 CSP.
Indpendamment de ces listes, elle dispose aujourdhui dau moins
trois scnarios formaliss de reprise de communes proches des 50 000
habitants : Arles (51 970 habitants), Villefranche-sur-Sane (49 588
habitants), dont la situation en zone de police a t maintenue par les
rcentes dcisions ministrielles, et Dreux (46 800 habitants) dont la
situation na pas t rcemment examine.

51
Saint-Genis-Laval (69), Mandelieu-la-Napoule (06), Gardanne (13), Vertou (44),
Gif-sur-Yvette (91), Muret (31), Lunel (34), Saint-Mdard-en-Jalles (33), et Rillieux-
la-Pape (69) avant son transfert en zone de police en aot 2011.
52
Lisolement dune CSP est dfini en prenant en compte la distance avec
lagglomration la plus proche. Elle doit se trouver dans une aire urbaine dont la
superficie ne dpasse pas les 20 35 km et qui se situe plus de 50 km ou 45
minutes de route de la CSP le plus proche.
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 123

Tableau n 17 : CSP isoles de 20 000 50 000 habitants

Avec les villes Effectifs Gain


Nombre Population Effectifs PN
chefs-lieux de futurs GN thorique
de CSP couverte actuels
dpartement (0,7) en emplois
CSP de moins
de 20 000 42 634 961 2 144 1 501 643
habitants
CSP entre 20 et
30 000 48 1 161 925 2 997 2 098 899
habitants
CSP entre 30 et
40 000 32 1 119 673 2 734 1 914 820
habitants
CSP entre 40 et
50 000 25 1 119 873 2 596 1 817 779
habitants
Hypothse
d'un transfert
gnralis en 147 4 036 432 10 471 7 330 3 141
de de 50 000
habitants

Gain
Sans les villes Effectifs
Nombre Population Effectifs PN thorique
chefs-lieux de futurs GN
de CSP couverte actuels en
dpartement (0,7)
emplois
CSP de moins de
37 549 977 1 807 1 265 542
20 000 habitants
CSP entre 20 000
29 965 160 2 419 1 693 726
et 30 000 habitants
CSP entre 30 000
24 819 139 1 965 1 376 590
et 40 000 habitants
CSP entre 40 000
21 944 639 2 129 1 490 639
et 50 000 habitants
Hypothse d'un
transfert
gnralis en de 111 3 278 915 8 320 5 824 2 496
de 50 000
habitants
Source : donnes DGGN, mai 2011
124 COUR DES COMPTES

c) Lintrt des petites CSP pour la DGPN

La DGPN est oppose de telles perspectives. Elle estime quen


rgle gnrale, les CSP de plus de 20 000 habitants, voire moins dans le
cas des villes-prfectures, doivent rester dans sa zone de comptence.
Reste que dans les Alpes-Maritimes, comme il a t indiqu, cest la
DDSP elle-mme qui a soutenu un scnario incluant le transfert de la
commune de Grasse, qui compte 51 800 habitants.
En ralit, la raison principale de lopposition de la police ces
perspectives, raison jamais crite mais reconnue sans difficult par tous
les responsables interrogs, y compris au sein de la police nationale est
lintrt social de conserver des commissariats de petite taille
susceptibles doffrir des conditions de travail moins difficiles que les
grands commissariats situs en zones urbaines sensibles.
Cette raison est recevable, mais il serait toutefois souhaitable
quelle perde en importance avec le dveloppement du dispositif
Passerelle qui vise faciliter et amplifier les mobilits de personnels
entre les deux forces.
Au total, compte tenu des rflexions en cours et de lintrt de
transferts plus ambitieux vers la zone gendarmerie, la formulation de
larticle R.2214-1 du CGCT, mme si elle nest pas juridiquement un
obstacle, pourrait tre rvise afin de porter le critre de population au
moins 50 000 habitants et den permettre une application souple. Pas plus
quaujourdhui, linstauration de ce nouveau seuil naurait pour
consquence dobliger transfrer la gendarmerie toutes les CSP dotes
dune population infrieure, mais il faciliterait les transferts jugs
pertinents.

2 - Le cas particulier des villes-prfectures

En application de larticle R.2214-1, les villes siges des


prfectures sont obligatoirement places sous le rgime de la police
dEtat. Parmi les 147 CSP de moins de 50 000 habitants identifis par la
DGGN comme intressantes transfrer, en raison de leur isolement, 26
sont implantes dans des villes chefs-lieux de dpartement et reprsentent
20 % des emplois 53 ; parmi les 42 CSP isoles de moins de 20 000

53
Foix (09), Mende (48), Privas (07), Guret (23), Tulle (19) et Digne-les-Bains (04)
pour les CSP de moins de 20 000 habitants ; Bar-le-Duc (55), Auch (32), Lons-le-
Saunier (39), Saint-Lo (50), Chaumont (52), Cahors (46), Vesoul (70) et Laon (02)
entre 20 000 30 000 habitants ; Le Puy-en-Velay (43), Aurillac (15), Moulins, Gap
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 125

habitants, six sont sises dans des villes chefs-lieux : Foix, Mende, Privas,
Guret, Tulle et Digne-les-Bains.
Ces situations particulires mritent examen, mme si la poursuite
des redploiements territoriaux entre la police et la gendarmerie nexige
pas de les remettre en cause.
Les dpartements o la ville-prfecture ne constitue quune
petite CSP et qui disposent ailleurs dune grande CSP ayant
vocation conserver son rgime ne prsentent pas denjeux de principe.
Rien ninterdit juridiquement que la DDSP soit localise ailleurs que dans
la ville chef-lieu de prfecture, une telle localisation ayant pour seul
inconvnient de risquer de compliquer lorganisation matrielle des
relations entre le directeur et le prfet. Peu de dpartements prsentent
cette configuration, mais ce pourrait tre le cas de la Marne, o la ville de
Reims (181 468 habitants) a vocation demeurer en zone police, mais o
la prfecture, Chlons-en-Champagne (46 138 habitants) figure parmi les
hypothses de transfert. De faon moins vidente, la prfecture de lAude,
Carcassonne (46 639 habitants), se prterait davantage un transfert dans
la zone gendarmerie que la CSP de Narbonne.
La configuration qui prsente les vritables enjeux de principe est
celle qui, par le jeu du transfert de la CSP-prfecture et le cas chant
dune ou deux autres petites CSP, verrait un dpartement confi dans sa
totalit la gendarmerie, du moins pour les missions de scurit publique.
Cette unicit de comptence, en faveur de la police, est dj ralise
Paris et dans les trois dpartements de la petite couronne.
En matire judiciaire, lunicit ventuelle de comptence de la
gendarmerie dans un dpartement soulve deux questions : celle du libre
choix des services enquteurs par lautorit judiciaire au niveau
dpartemental et celle du statut de lofficier du ministre public.

a) Le libre choix des services enquteurs

Les textes
Le principe de ce choix figure est pos par larticle 12-1 du code,
cr par larticle 2 de la loi du 3 aot 2009 relative la gendarmerie

(05), Nevers (58), Alenon (61) et Rodez (12) entre 30 000 40 000 habitants ;
Auxerre (89), Macon (71), Epinal (88) et Carcassonne (11) entre 40 000 et 50 000
habitants.
126 COUR DES COMPTES

nationale 54 et repris larticle D2 (partie rglementaire) du mme code


ainsi rdig : Le procureur de la Rpublique et le juge d'instruction ont
le libre choix des formations auxquelles appartiennent les officiers de
police judiciaire territorialement comptents qui seront chargs de
l'excution de leurs rquisitions ou commissions rogatoires .
Cette libert constitue une prrogative de lautorit judiciaire qui,
dans chaque cas despce, doit pouvoir saisir le service qui lui parat le
plus apte diligenter les investigations, ou au contraire, dessaisir le
service qui ne peut remplir de faon satisfaisante cette mission 55 . Elle
contribue la pleine effectivit du principe valeur constitutionnelle de
direction et de contrle de la police judiciaire par l'autorit judiciaire,
rsultant de l'article 66 de la Constitution.
Toutefois, ce libre choix sexerce lgard des services
territorialement comptents tels quils sont organiss. Il ny a pas de
disposition lgale ou de principe gnral de procdure pnale qui fasse
obligation lEtat de le garantir lautorit judiciaire dans les limites du
dpartement ou mme du ressort du tribunal de grande instance. En fait,
le libre choix ne sexerce pas seulement dans une logique horizontale ,
au niveau du dpartement ou du ressort, mais surtout dans une logique
verticale travers le recours aux chelons rgionaux et nationaux de
la police ou de la gendarmerie.
Cette logique verticale figure larticle D4 du code de
procdure pnale : Le magistrat fait appel aux officiers de police
judiciaire relevant de la direction centrale de la police judiciaire ou de la
direction centrale de la police aux frontires ou de la sous-direction de la
police judiciaire de la direction gnrale de la gendarmerie nationale
dans les cas de ncessit, en tenant compte des possibilits que procurent
l'officier de police judiciaire premier saisi sa rapidit d'intervention,
ses sources d'information, sa connaissance de l'affaire et du milieu
humain .

54
Le procureur de la Rpublique et le juge d'instruction ont le libre choix des
formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire .
55
Article D.3 du code de procdure pnale : le magistrat comptent apprcie
souverainement, dans chaque cas d'espce, en fonction de la nature et des
circonstances de laffaires, des hypothses qu'elle autorise et de l'tendue des
recherches entreprendre, s'il y a lieu de dessaisir lofficier de police judiciaire qui a
commenc lenqute ou de lui laisser poursuivre pour tout ou partie les
investigations.
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 127

Cest cette possibilit de choix vertical qui fait que lautorit


judiciaire ne voit pas son libre choix interdit Paris, dans les Hauts-de-
Seine, en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne. Symtriquement, il
pourrait donc tre considr que le libre choix serait prserv et garanti
dans un dpartement o seule la gendarmerie serait comptente en
matire de scurit publique ds lors que lautorit judiciaire pourrait
librement saisir le SRPJ comptent, voire lune des formations nationales
de la DCPJ.
La position du ministre de la justice
La direction des affaires criminelles et des grces (DACG),
consulte par la Cour, souligne les obstacles qui peuvent sopposer la
saisine du SRPJ comptent, voire de lune des formations nationales de la
DCPJ, pour enquter sur des faits commis en zone de gendarmerie.
Dune part, la premire intervention sur les lieux dun crime ou
d'un dlit, dans le cadre dune enqute de flagrance, ou le recueil des
premires informations, dans le cadre dune enqute prliminaire,
constitue un lment essentiel la dtermination du service ou de lunit
qui se voit confier la poursuite des investigations. Il est trs rare en
pratique, car techniquement complexe et humainement dlicat, surtout
dans le cadre dune enqute de flagrance, de saisir un service de la police
nationale aprs quune unit de la gendarmerie nationale a procd aux
premires investigations. Ne pouvant jamais procder ces actes initiaux
dans les dpartements placs intgralement en zone de gendarmerie, du
fait de labsence de service de scurit publique, la police nationale ne sy
verrait confier que peu de procdures judiciaires.
En pratique, sur lensemble du territoire, le recours la police ou
la gendarmerie pour mener les enqutes judiciaires rsulte de faon
presque mcanique du lieu de commission des faits, en zone de
comptence de lune ou de lautre force. A cet gard, le principe du libre
choix est donc de fait largement formel. Son exercice se limite aux cas
exceptionnels o la nature de laffaire justifie que le magistrat, comme ly
autorise le code procdure pnale, dessaisisse le service lorigine des
premires constatations.
Dautre part, selon la DACG, lefficacit de lintervention dun
service denqutes de la PJ (service rgional ou direction centrale) ou de
la gendarmerie (brigade ou section de recherches) dpend beaucoup du
soutien logistique apport par les enquteurs locaux. Ainsi, si elle venait
tre saisie dans un dpartement situ intgralement en zone de
gendarmerie, la police nationale verrait lefficacit de son intervention
fortement amoindrie dans la mesure o elle y serait prive des atouts
oprationnels ncessaires la bonne marche des investigations. Ce risque
128 COUR DES COMPTES

doit tre nuanc en tenant compte de la coopration ncessaire entre


services de police et de gendarmerie en matire judiciaire.

b) Le statut de lofficier du ministre public

Le code de procdure pnale indique dans ses articles 45 et 46 que


les fonctions dofficier du ministre public (OMP) peuvent tre occupes
par un commissaire de police ou, en cas d'empchement, par un
commandant ou un capitaine de police galement en poste dans le ressort
du tribunal de grande instance. A titre exceptionnel et en cas de ncessit
absolue, le procureur de la Rpublique peut dsigner le maire de la
commune o sige le tribunal.
Aucun texte de porte gnrale ne prvoit la possibilit de confier
cette fonction un officier de gendarmerie. Toutefois, cet obstacle
juridique ne parat pas suffisant pour carter par principe lventualit
dun transfert en zone de gendarmerie des villes chefs-lieux de
dpartement.
Selon la DACG, le statut militaire des gendarmes ne prvoit que
deux limites leur intervention dans lexercice de fonctions judiciaires.
Larticle L.4122-2 du code de la dfense nonce que les militaires ne
peuvent raliser des consultations, expertises et plaidoiries dans des
litiges intressant une personne publique sauf si cette prestation sexerce
son profit. Larticle L.4121-6 reprend larticle 257 du code de procdure
pnale sur linterdiction d'tre jur d'assises.
Cependant, si le statut des commissaires (dcret n2005-939 du 2
aot 2005) prvoit quils exercent les attributions de magistrat qui leur
sont confres par la loi, cette mention napparat pas dans le statut les
officiers de police (dcret n 2005-716 du 29 juin 2005). Ainsi, il ne peut
tre tir de conclusions dfinitives du fait que les fonctions dOMP ne
pourraient tre confies quaux fonctionnaires dont le statut le prvoit
expressment.
De plus, larticle 811 du code de procdure pnale prvoit
quoutre-mer, un officier de police judiciaire de la gendarmerie peut tre
dsign pour exercer ces fonctions en cas dempchement ou dabsence
du commissaire de police au lieu o sige la juridiction de proximit.

3 - La contrainte dquilibre

Dampleur diffrente, les deux sries de redploiements de la


dernire dcennie ont t mises en uvre avec la volont de respecter le
principe de lchange compens pos par la LOPSI qui nen a toutefois
pas prcis le sens. Cet quilibre a t interprt comme portant la fois
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 129

sur les effectifs gagns ou perdus et sur la population gagne ou


perdue par chaque force lors des transferts. Le territoire de rfrence
(dpartemental, rgional ou national) na pas t prcis. Or, plus le
territoire est restreint, plus la contrainte est forte.

a) Les transferts des annes 2003 2006

Entre les annes 2003 et 2006, plusieurs exceptions


dpartementales lchange compens de population sont observables et,
en dpit de lengagement pris par le ministre de lintrieur, ces exceptions
nont pas t globalement compenses pour parvenir in fine un
redploiement quilibr : le solde net des diffrents mouvements a
abouti transfrer un peu de plus de 190 000 habitants en zone police,
sans que ce dsquilibre prte consquence.
En revanche, sagissant des emplois, lquilibre a t recherch
lchelon local, pour des raisons sociales et des raisons politiques locales,
sans y tre toujours trouv. Labsence de donnes prcises sur les
mouvements demplois dus ces transferts ne permet pas de savoir dans
quelles proportions chaque force a gagn ou perdu , dautant que
ces transferts se sont accompagns de rorganisations dans un contexte de
croissance globale des effectifs. Ainsi, dans la Nivre, alors que le
transfert la gendarmerie de la CSP de Cosne-sur-Loire tait effectu et
quil tait renonc au transfert compensatoire la police de Varennes-
Vauzelles, la DDSP a conserv, via des sureffectifs dans la CSP de
Nevers, lessentiel des emplois affects Cosne-sur-Loire.

b) Les transferts de 2011

Pour les redploiements oprs en 2011, le principe dchanges


compenss entre les deux forces sest moins appliqu la population
couverte quaux effectifs redploys au sein de chacune des forces.
Lobjectif tait quau sein de la police comme de la gendarmerie, le solde
des mouvements demplois soit nul. Selon les dcisions ministrielles
prises en 2011, cet objectif devrait tre atteint dans la police mais non
dans la gendarmerie.
Ce principe dquilibre auquel les deux directions gnrales
attachent une grande importance nest pas en soi un critre de
rationalisation, mais plutt une contrainte dexcution. Il a conduit
rduire le nombre et limportance des transferts de la gendarmerie vers la
police, faute de CSP dchange , au fur et mesure que, pour des
raisons locales, se restreignaient les possibilits dextension des polices
dagglomration.
130 COUR DES COMPTES

Au vu de la dernire srie de redploiements, la contrainte


dquilibre est pesante. Elle lest dautant plus que la compensation est
recherche un chelon local (dpartemental ou rgional) plutt que
national.
Dans un nouveau contexte de rduction des effectifs, la question
des gains ou de pertes deffectifs prend un tout autre sens, chaque force
pouvant dsormais trouver intrt conomiser des emplois pour
respecter des plafonds demplois en baisse.

4 - Deux autres contraintes

A ces trois contraintes sen ajoutent deux autres dordre diffrent :


la contrainte immobilire, dont on a vu quelle avait t trs
prsente par exemple dans la rflexion du prfet de la rgion
PACA pour proposer une configuration pour la police
dagglomration de Marseille ;
lavis des conseils municipaux concerns : la faible proportion
davis dfavorable (20 %) lors des oprations de
redploiements de 2003 2006 tmoigne sans doute de la
prudence des autorits de lEtat aller contre la volont des
lus locaux.
______________________ CONCLUSION _____________________
Le concept de bassin de dlinquance parat pertinent pour tendre
la police dagglomration dans la mesure o il vise renforcer lunit de
commandement et les possibilits de mutualisation des moyens au sein
dune CSP largie. Toutefois, les conditions locales de son application
restent prciser. En outre la constatation au sein dune CSP dune
importante dlinquance importe ne peut elle seule justifier son
extension.
Les futures oprations de redploiement devraient porter
particulirement sur les petites CSP isoles . Un premier bilan des
oprations de redploiement mises en uvre en 2011 montre que la
gendarmerie nationale est en mesure de prendre la responsabilit de
circonscriptions de moins de vingt mille habitants en y affectant des
effectifs infrieurs de 30 % ceux des policiers prcdemment en
fonction, grce sa doctrine demploi et son modle dorganisation
plus adapts de tels contextes que ceux de la police.
Les conditions de mise en uvre dun nouveau partage territorial
devraient tre assouplies. Les critres dinstauration du rgime de la
police dEtat, inscrits dans le dcret de 1996, seraient rviser. Le seuil
LES PERSPECTIVES DE NOUVEAUX REDEPLOIEMENTS 131

de population pourrait tre port 50 000 habitants, voire davantage. La


rfrence au niveau et la nature de la dlinquance doit tre enrichie.
Cependant, le ministre de lintrieur n'envisage pas, au regard de
lexprience des derniers transferts comme de la ncessit dune forte
concertation locale, de modifier les critres d'instauration du rgime de
la police d'Etat, notamment le seuil de population. Les directions
gnrales de la police et de la gendarmerie nationales mnent seulement
des rflexions oprationnelles ponctuelles sur les agglomrations et
les territoires dont elles ont la responsabilit. Le transfert la
gendarmerie de la commune de Libourne, dune population lgrement
suprieure 20 000 habitants, relve de cette dmarche, mais doit tre
considr comme une exception.
De mme, le ministre est dfavorable la remise en cause de la
comptence systmatique de la police nationale dans les villes chefs-lieux
de dpartement dotes dune population infrieure 20 000 habitants. En
consquence, les modalits ventuelles de transfert la gendarmerie de
ces villes, o sont implants ses groupements dpartementaux et certaines
de ses units territoriales, ne sont pas tudies et les conomies
ralisables par la police en termes demploi ne sont pas prcisment
estimes.
En outre, il est souhaitable que, dans la police comme dans la
gendarmerie, que la programmation des investissements immobiliers
tienne compte de lventualit doprations de redploiement dans les
communes priphriques des grandes villes ou dans les petites CSP
susceptibles dtre concernes par elles, afin dviter den compromettre
la mise en uvre comme cela a t observ dernirement.
Enfin, il conviendrait de renoncer la recherche dun impact
globalement compens, au sein de chacune des deux forces, en termes de
population couverte comme deffectifs concerns, des oprations
dextension de la police dagglomration et de transfert de CSP en zones
de gendarmerie. Cette contrainte dquilibre, surtout quand elle est
dcline lchelon local, est un facteur important de rigidit comme
lont montr, lors des derniers redploiements, les carts importants
entre les propositions initiales et les dcisions finales.
Il ny a en effet pas de raison a priori pour que lextension de la
zone de police dans les grands ples urbains et celle de la zone de
gendarmerie dans les petites CSP, qui rpondent des logiques
diffrentes, affectent des moyens quivalents au sein de chacune des
forces. Lquilibre des emplois dgags et mobiliss par ces oprations
serait observer dabord au plan national, sans exclure des mouvements
demplois dun programme lautre, au sein de la mission Scurit.
Conclusion gnrale
Les deux sries de redploiements territoriaux entre la police et la
gendarmerie, oprs de 2003 2006 sous lgide de la LOPSI et en 2011
en application de la RGPP, ont obi des logiques diffrentes mais
complmentaires. La premire a vis actualiser la dlimitation des zones
de comptence des deux forces au regard des volutions de la population
et de la dlinquance ; la seconde, dampleur modeste, dvelopper la
police dagglomration.
Hormis quelques situations locales particulires, le ministre de
lintrieur na pas prvu de poursuivre ce mouvement de redploiement
en raison des difficults de tous ordres, en particulier le frquent
attachement des lus locaux au statu quo en ce domaine et limportance
des dpenses daccompagnement des mutations des personnel et de celles
de nature immobilire.
Le cot des oprations menes par la police nationale de 2003
2006 et par les deux forces en 2011 aurait d tre rigoureusement valu.
Un meilleur partage territorial est ncessaire pour optimiser
lefficacit de laction de lEtat en matire de scurit publique en
fonction de la densit des populations couvertes et de lintensit de la
dlinquance.
Les transferts de communes entre les zones de comptence de la
police et de la gendarmerie devraient donc tre poursuivis conformment
la doctrine demploi et lorganisation respectives des deux forces.
ANNEXES
Annexe n 1
138 COUR DES COMPTES
ANNEXES 139
140 COUR DES COMPTES

Annexe n 2

Les redploiements avant 1998

La rpartition des comptences territoriales entre la police et la


gendarmerie a t rgie pendant prs de soixante ans par la loi du 23 avril
1941. La police nationale tait, selon ce texte, charge de la scurit
publique dans les villes de plus de 10 000 habitants et la gendarmerie
dans toutes les autres communes. Ce principe simple a reu en fait des
applications plus complexes. Certaines communes de moins de 10 000
habitants sont restes places sous la responsabilit de la police nationale.
Malgr la comptence de la police nationale, la gendarmerie a conserv
un dispositif important dans les grandes villes, notamment dans la petite
couronne parisienne. Parfois, le transfert juridique ne sest pas
accompagn de la mise en place de moyens de la police nationale
(notamment en outre-mer), la gendarmerie conservant ses missions en
application dun protocole.
Lurbanisation, acclre partir des annes soixante, et le
dveloppement des zones priurbaines ont imbriqu les territoires rendant
ainsi les responsabilits plus confuses. La croissance de villes de moins
de 10 000 habitants, souvent la priphrie des agglomrations, na pas
toujours t suivie dun transfert de comptences. Il en est rsult une
confusion des responsabilits. Dans certaines agglomrations, le
dcoupage pouvait ressembler une mosaque. La lutte contre la
criminalit et la dlinquance tait contrarie par des effets de
frontire , la comptence territoriale des policiers tant en principe
limite au ressort de leur circonscription. Pendant ce temps, les
dlinquants exploitaient cette rupture pour mieux djouer les actions
menes leur encontre.
Laborieuse, la redistribution territoriale des forces de scurit est
passe par plusieurs tapes administratives :
protocole daccord intrieur-dfense du 7 octobre 1983 :
recensement et rgularisation de situations de comptence de
fait non-conformes au droit (prise en compte policire intgrale
de 140 communes sur 144 dj tatises, dstatisation de 317
communes sur 341 destines relever exclusivement de la
gendarmerie, et partages de comptences conclus lchelon
central dans 19 communes), soit un cot en effectifs de police
de 363 fonctionnaires ;
ANNEXES 141

mission de liaison et de prospective sur la police et la


gendarmerie en 1988 56 : reconnaissance de la ncessit dune
simplification de la carte des implantations territoriales
(tatisation complte de la police dans les secteurs les plus
urbaniss, dstatisation des villes de moyenne et petite
importance) et dune planification concerte des projets
correspondants ;
cration partir de 1990 dun groupe de travail commun
DGPN-DGGN dans le but dune rvision pluriannuelle du
partage des zones de comptence territoriales respectives sur la
base de critres objectifs de rpartition tenant compte de la
notion dunit urbaine de lINSEE (instauration du rgime de la
police dEtat partir de 20 000 habitants) : prise en charge
entre 1990 et 1993 de 4 communes par la gendarmerie, de 13
par la police, soit un cot de 258 fonctionnaires ;
mission conjointe IGA/contrle gnral des armes sur la
coopration entre police et gendarmerie en 199557 dans le cadre
de la prparation des dcrets dapplication de la loi du 21
janvier 1995 dorientation et de programmation relative la
scurit : proposition de rvision du rgime de la police dEtat
dans 102 petites circonscriptions de police et de dsengagement
de la gendarmerie des grandes agglomrations (confirmation du
seuil dmographique dtatisation de 20 000 habitants), suivie
dun programme ngoci de transfert la gendarmerie de 53
communes et la police de 39 communes.
Sur ce dernier programme, seuls ont t oprs, en 1997, les
transferts la gendarmerie de la commune de Corte et la police de
celles de Furiani et de Pietrabugno.

56
Mission conduite par M. Cabannes.
57
Mission conduite par MM. Roussot Nouaille et De la Gorce.
142 COUR DES COMPTES

Annexe n 3

Liste des CSP redployes en zone gendarmerie au titre de la


LOPSI de 2002

Dpartement CSP Prsent sur la


liste de 1998
1er mai 2003 Aube Romilly-sur-Seine OUI
1er juillet 2003 Dordogne Sarlat OUI
Aveyron Villefranche-de-Rouergue OUI

Bouches-du-Rhne Chateaurenard OUI


Charente-Maritime Saint-Jean-dAngely OUI
Cher Saint-Amand-Montrond OUI
Eure Bernay OUI
Hrault Pzenas OUI
1er septembre 2003 Indre Issoudun OUI
Mayenne Mayenne OUI
Meuse Commercy OUI
Nord Caudry OUI
Puy-de-Dme Issoire OUI
Pyrnes-Atlantiques Mourenx OUI
Pyrnes-Atlantiques Oloron-Saint-Marie OUI
Seine-Maritime Le Trport OUI
Somme Albert OUI
Var Saint-Tropez OUI
Vende Fontenay-le-Comte OUI
Jura Saint-Claude OUI
1er janvier 2004 Lot Figeac OUI
Nivre Cosne-sur-Loire OUI
1er fvrier 2004 Meurthe-et-Moselle Neuves-Maisons NON
Ardche Le Teil OUI
Aude Limoux OUI
Calvados Vire OUI
Drme Pierrelatte OUI
1er septembre 2004 Manche Avranches OUI
Morbihan Pontivy OUI
Puy-de-Dme Thiers OUI
Rhne Tarare OUI
Sarthe La Flche OUI
Yonne Joigny NON
ANNEXES 143

Ardche Tournon OUI


Finistre Douarnenez OUI
1er janvier 2005 Landerneau OUI
Haute-Sane Lure OUI
Sane-et-Loire Autun OUI
Paray-le-Monial OUI
1er septembre 2005 Ctes dArmor Guingamp OUI
1er septembre 2006 Lot-et-Garonne Marmande NON
144 COUR DES COMPTES

Annexe n 4
Les redploiements conscutifs la LOPSI de 2002
Lexemple de trois dpartements

1. Premier exemple : la Meuse


Le dpartement de la Meuse a fait lobjet de trois transferts au titre
de la LOPSI :
- la CSP de Commercy, comprenant les communes de Commercy
(6 446 habitants), Vignot et Lrouville a t supprime, ces trois
communes tant transfres la gendarmerie ;
- la CSP de Verdun a t tendue la commune dHaudainville
(300 habitants) ;
- la CSP de Bar-le-Duc a t tendue la commune de Longeville-
en-Barrois (1 263 habitants), tandis quen tait sortie la
commune de Naives-Rosires (863 habitants).
Ces mouvements ont t mens bien paralllement la
constitution des COB au sein du groupement dpartemental de
gendarmerie, sans suppression dimplantations, mais avec une rpartition
diffrente des effectifs entre les diffrentes brigades territoriales. Cest
cette rorganisation interne la gendarmerie, plus encore que la
croissance des effectifs programme par la LOPSI, qui a rendu possible la
localisation Commercy dun nombre de gendarmes suprieur (61)
celui des policiers de lancien commissariat (41).
Ce dernier comptait 38 policiers titulaires, trois adjoints de scurit
et trois agents administratif, soit 44 personnes au total (dont 41 exerant
des fonctions de police). Les 41 fonctionnaires titulaires ont t affects
ainsi : 16 la CSP de Bar-le-Duc, ce qui constituait un renfort
exceptionnel puisque la CSP ntait dans le mme temps que
marginalement tendue, cinq la CSP de Verdun. Les 20 personnels
restant ont t muts en-dehors du dpartement.
Il y avait dj Commercy une brigade territoriale autonome
(BTA) couvrant 16 petites communes rurales disperses autour de la ville
et peuples en tout de 3 895 habitants. Cette BTA comptait dix militaires,
dont deux gendarmes adjoints volontaires (GAV), et abritait deux units :
une brigade motorise et un PSIG. A lissue du transfert, Commercy a t
rig en sige de compagnie ainsi constitue :
ANNEXES 145

Tableau n 18 : Constitution de la nouvelle brigade de Commercy


Units TEA 2002 avant TEA 2004 aprs
transfert transfert
Brigade territoriale de Commercy 10 24
Brigade mobile oprationnelle (BMO) 6 9
Peloton de surveillance et 6 20 (dont 6 pour
dintervention de la gendarmerie Commercy)
(PSIG)
Brigade de recherches nouveau 8
Total 24 61
Source : prfecture de la Meuse, 2003

La parit des effectifs localiss sur place a donc t plus que


respecte, avec un surcrot de 20 postes. Mais la nouvelle brigade couvre
un territoire beaucoup plus vaste que lancienne CSP, puisquelle na pas
abandonn sa comptence sur les 16 communes de lancienne BTA, et
que la BMO, le PSIG et la BR ont une comptence sur lensemble de
larrondissement.
Au plan immobilier, lopration a conduit la gendarmerie
rcuprer le commissariat neuf dont la construction tait en voie
dachvement. Le logement des 33 nouveaux gendarmes implants
Commercy a quant lui emprunt des solutions transitoires de 2003
2007, notamment sur les communes voisines, jusqu la livraison, en
2007, dune caserne adapte aux besoins. La trs grande majorit des 61
gendarmes localiss Commercy est donc dsormais loge sur place.
Daprs un bilan communiqu au dput de la circonscription par
le prfet de la Meuse le 22 novembre 2004, au plan oprationnel, cette
organisation a permis de tripler le nombre de patrouilles de nuit : alors
que le commissariat ne pouvait organiser quune seule patrouille
permanente de deux policiers, le nouveau dispositif autorise deux
patrouilles diurnes et une patrouille nocturne de trois gendarmes, sur un
territoire plus vaste il est vrai. Ce dispositif est cependant en retrait par
rapport celui envisag, puisque le dossier prparatoire au dcret en
Conseil dEtat portant suppression du rgime de la police dEtat
(ncessaire pour surmonter lavis ngatif du conseil municipal) voquait
quatre patrouilles diurnes 58 .

58
Questionnaire relatif au projet de dcret rempli par la prfecture de la Meuse le 10
juillet 2003.
146 COUR DES COMPTES

Les responsables de la gendarmerie insistent sur cette donne


oprationnelle dune plus grande prsence sur la voie publique pour
expliquer la chute brutale des faits constats au lendemain du transfert.
Sans contester cette explication, il nest pas exclure que, comme dans la
grande majorit des zones transfres la gendarmerie, les diffrences de
pratique denregistrement des faits ont contribu lampleur et
limmdiatet du phnomne.

Tableau n 19 : Lvolution de la dlinquance Commercy (Meuse)


CSP Police Zone gendarmerie
2001 2002 2004 2010
Faits constats 541 558 401 328
Taux de dlinquance 58,1 59,9 43,1 35,2
Taux dlucidation Non Non 69,8 45,7
renseign renseign
Source : extraits tat 4001 communiqus par la DGGN

Sagissant de lvolution du taux dlucidation, elle est due au taux


exceptionnel de 2004 (69,8 %), en raison de larrestation des auteurs
dune importante srie de cambriolages, tandis que le taux de 2010
(45,7 %) serait, selon les responsables de la gendarmerie, un taux
normal .

La permanence des quilibres arrts en 2003


Au printemps 2010 les rductions deffectifs demandes dans le
cadre la RGPP ont conduit les responsables de la rgion de gendarmerie
de Lorraine et du groupement de la Meuse envisager la suppression de
dix emplois au sein de la compagnie de Commercy. Le dput et le
snateur de la circonscription, par lettres du 25 fvrier et du 8 mars 2010,
sen sont inquits auprs du ministre de lintrieur. Ce dernier a dcid,
en juin 2009, de geler ce projet.
Incidemment, les trois correspondances illustrent la difficult de
chiffrer avec prcision, lunit prs, les effectifs de gendarmes mis en
place dans le cadre du transfert de lancien commissariat,
indpendamment des units comptence plus large simplement localiss
Commercy. Dans sa lettre, le dput indique ainsi : Je me permets de
vous rappeler quen 2003, Monsieur Nicolas Sarkozy, Ministre de
lIntrieur de lpoque, stait engag maintenir leffectif de 24
gendarmes pour compenser la fermeture du commissariat de police de
Commercy. Avec 24 gendarmes, la brigade devait alors pouvoir prendre
ANNEXES 147

en charge la zone police. . Dans sa lettre, le snateur fait tat quant lui
de 27 gendarmes. Et dans sa rponse du 9 juin 2010, le ministre de
lintrieur conclut : () je suis en mesure de vous prciser que,
contrairement ce qui avait t initialement envisag, les effectifs de la
brigade territoriale de Commercy seront maintenus au format actuel de
23 militaires .
Sagissant du renfort considrable de la CSP de Bar-le-Duc, dont
la ncessit oprationnelle ntait pas vidente, il avait permis en 2004 de
crer une BAC. Mais celle-ci na pas dur, puisqu la suite dune
arrestation nocturne juge svrement par linspection gnrale de la
police nationale, elle a t remplace par un groupe de scurit de
proximit (GSP) de trois personnes, qui constitue une unit dappui et na
pas dactivit nocturne.
Les perspectives
Si lon se rfre aux scnarios de la fin des annes 1990, le seul
redploiement qui pourrait encore tre men bien droit constant serait
le transfert la gendarmerie de la CSP de Verdun. Celle-ci couvre
actuellement la commune de Verdun (20 429 habitants) et quatre
communes limitrophes pour atteindre 28 321 habitants au total. Le
commissariat de Verdun est dot de 72 emplois, dont 54 officiers et
agents de police, 10 personnels administratifs, techniques et scientifiques
et huit adjoints de scurit. Avec un policier pour 393 habitants, il ne
sagit pas l dune dotation trs suprieure la moyenne nationale en
zone police, mais au regard des caractristiques gographiques assez
proches des zones priurbaines de la gendarmerie, ce ratio est en
revanche trs suprieur celui usuellement appliqu en zone de
gendarmerie (un gendarme pour 800 ou 900 habitants selon la
classification).
Cependant aucun des responsables locaux ne plaide aujourdhui
pour un nouveau mouvement 59 , en estimant que les redploiements
LOPSI ont t bien mens et quil convient maintenant de travailler aux
outils de coordination ou de mutualisation, et, dans le cas de la
gendarmerie, dadapter son maillage territorial, car plusieurs brigades ont
moins de six gendarmes, ce qui droge son rfrentiel national.

59
Toutefois la gendarmerie, sans le revendiquer, se dclare prte reprendre la CSP
de Verdun si un tel schma tait arrt au plan national, voire les deux CSP de Verdun
et Bar-le-Duc si lhypothse de dpartements tout gendarmerie tait retenue
loccasion dune troisime vague de redploiements.
148 COUR DES COMPTES

2. Deuxime exemple : la Nivre


Le dpartement de la Nivre na connu quun seul transfert : la
suppression, en 2004, de la CSP de Cosne-sur-Loire, qui ne comportait
que la commune ponyme (11 400 habitants).
Comme indiqu ci-dessus, le prfet avait recommand en
novembre 2002 de noprer aucun redploiement dans le dpartement, en
indiquant toutefois que si la suppression de la CSP de Cosne-sur-Loire
tait dcide, elle devrait tre compense par lextension de la CSP de
Nevers la commune de Varennes-Vauzelle (9 664 habitants).
Cependant, le ministre de lintrieur a dcid la suppression de la CSP
de Cosne-sur-Loire sans tendre la CSP de Nevers la commune de
Varennes-Vauzelle, le conseil municipal y tant oppos.
Comme dans dautres dpartements, la gendarmerie a consenti
dimportants moyens pour raliser le transfert dans les meilleures
conditions possibles, en faisant de Cosne-sur-Loire le sige de la
compagnie darrondissement. Une BTA dote de 30 militaires (dont sept
gendarmes adjoints volontaires) a t cre. Paralllement, un PSIG de
neuf militaires dactive et de sept GAV a t cr sur place, tandis que les
effectifs de la BR taient ports neuf. Avec le groupe de
commandement de la compagnie, compos de cinq gendarmes,
lopration a permis de localiser sur place 60 gendarmes en lieu et place
des 40 policiers de lancien commissariat.
Tableau n 20 : Constitution de la nouvelle brigade de Cosne-sur-Loire

Effectifs Ratios (2003 / 2005)


1 policier / 285 1 policier / 18,7 faits
Police 40
habitants constats par an
Gendarmerie 60
Brigade territoriale
1 gendarme / 380 1 gendarme / 18,6 faits
autonome de Cosne-sur- 30
habitants constats par an
Loire
Peloton de surveillance et
dintervention de la 16
gendarmerie (PSIG)
Brigade de recherches 9
Commandement de
5
compagnie
Source : Dossier de transfert de novembre 2002 et prsentation de la
compagnie de Cosne-sur-Loire la Cour, juin 2011.

Au plan oprationnel, le commissariat, ouvert 24 heures sur 24,


assurait une patrouille nocturne de trois fonctionnaires de police. La
nouvelle organisation assure une disponibilit nocturne avec la prsence
ANNEXES 149

dun planton Cosne mme, et trois patrouilles nocturnes ont t mise en


place, mais sur le territoire de la BTA, plus tendu que celui de lancienne
CSP, limite Cosne.
La gendarmerie justifie cette organisation par la rduction du
nombre de faits constats, notamment en matire de dlinquance de voie
publique.

Tableau n 21 : Lvolution de la dlinquance Cosne-sur-Loire (Nivre)


CSP Police Zone gendarmerie
2002 2003 2005 2010
Faits constats 895 748 560 495
Dont voie publique 482 388 191 203
Taux de dlinquance 80,0 66,9 50,1 44,3
Taux dlucidation Non Non 49,3 48,3
renseign renseign

Depuis 2004, ce dispositif a pu tre maintenu, la rduction des


effectifs demande la compagnie dans le cadre de la RGPP (moins trois
emplois de sous-officiers et moins deux emplois de gendarmes adjoints
volontaires) ayant t absorbe grce la constitution dune COB entre
les brigades de Cosne, de Donzy et de Saint-Amand, qui avait t diffre
au moment de la reprise pour faciliter la transition.
La BTA de Cosne-sur-Loire avait repris lancien commissariat, qui
venait dtre construit, et en 2009, une nouvelle caserne de 61 logements
est entre en service pour lensemble des gendarmes localiss sur place.

3. Troisime exemple : les Alpes-Maritimes


Le dpartement des Alpes Maritimes na connu quun seul
mouvement au titre des redploiements 2003-2006 : les communes de
Vence (19 479 habitants) et de La Colle-sur-Loup (7 633 habitants) ont
t transfres de la police la gendarmerie avec, corrlativement, la
fermeture du poste de police localis Vence qui dpendait du
commissariat de Cagnes-sur-Mer dans la CSP de Cannes.
Au regard dautres transferts raliss ailleurs, ce mouvement nest
pas ngligeable en termes de population couverte. Malgr cela, le prfet
na propos aucun transfert symtrique de la gendarmerie vers la
150 COUR DES COMPTES

police 60 : le transfert des communes de Villeneuve-Loubet (14 427


habitants) et de quelques communes de petite taille situes autour du
quartier sensible de lAriane, Nice, avait t envisag, mais devant
lopposition des lus dans le premier cas et les rticences de la DDSP
dans le second, cette compensation na pas t retenue.
En termes deffectifs, le transfert a t relativement simple : les
quinze fonctionnaires de police qui occupaient le poste de Vence ont t
raffects au sein mme de leur CSP de Cannes, tandis que la
gendarmerie a mobilis lessentiel de son surcrot de moyens li la
LOPSI (+ 18 emplois entre 2003 et 2005) pour constituer une brigade
territoriale Vence.
Ce transfert parat stre accompagn dune amlioration locale du
service. Le poste de police de Vence, puisquil ne sagissait pas dun
commissariat, ntait pas ouvert la nuit, et celui de Cagnes-sur-Mer ne
dployait sur le territoire de Vence, entre 18 heures et 8 heures du matin,
quune unique patrouille de deux personnes. La gendarmerie,
conformment son concept demploi, a mis en place une disponibilit
de nuit, et met en uvre, lchelle de la COB, deux trois patrouilles de
trois gendarmes.
En 2008, les services de la prfecture et les tats-majors des deux
forces de scurit ont voqu brivement la possibilit de se porter
candidats la constitution dune police dagglomration, mais devant les
difficults repres pour proposer un schma territorial cohrent et
satisfaisant une forme dquilibre entre les deux forces, ils y ont
rapidement renonc.

60
Daprs lactuel DDSP, ce choix serait la consquence des mauvaises relations du
DDSP de lpoque avec le prfet de lpoque . Quoi quil en soit, ce transfert non
compens au profit de la gendarmerie semble avoir laiss un peu damertume au sein
des services de police.
ANNEXES 151

Annexe n 5
Propositions de redploiement du prfet de la rgion Rhne-
Alpes (note au ministre du 13 juillet 2009)

L'agglomration lyonnaise na cess de crotre. Le rseau des


transports en commun (TCL) a densifi son maillage et diversifi les
moyens de transports mis disposition des habitants des communes
situes la priphrie de la CSP de Lyon. Ce maillage dense a rapproch
du centre-ville des populations dlinquantes venues parfois de loin. Pour
autant, le dpartement du Rhne ne connat pas de faon proccupante
des phnomnes de bandes. Leur mobilit interdpartementale est souvent
phmre et peu structure. Elles sont restes localises sur des quartiers
compris dans la zone de comptence de la DDSP du Rhne (Vnissieux,
Vaulx-en-Velin, 5me arrondissement de Lyon notamment). De plus,
l'analyse de la dlinquance sur le dpartement na pas montr de flux de
population dlinquante en provenance des grandes agglomrations de la
rgion que sont Grenoble, St Etienne ou Bourg-en-Bresse.

a) Des propositions de court terme

Le dpartement du Rhne a connu en 2005 une opration de


redploiement des forces de police et de gendarmerie qui s'est traduite par
la fermeture du commissariat de Tarare et, concomitamment, le
rattachement la CSP de Villefranche-sur-Sane de trois communes
(Gleiz, Limas et Arnas) situes en zone gendarmerie. Des rflexions ont
ensuite t menes conjointement par la DGPN et la DGGN pour tendre
nouveau la capacit oprationnelle de la DDSP du Rhne qui comprend
trois CSP : Lyon (14 communes, 977 000 habitants), Villefranche-sur-
Sane (4 communes, 50 000 habitants) et Givors (2 communes, 27 000
habitants).
Selon le prfet de rgion, neuf communes supplmentaires
pouvaient utilement tre agglomres la CSP de Lyon. L'tude de la
dlinquance montrait en effet qu'elles mettent des flux de dlinquance en
direction du centre de Lyon ou de communes dj situes en zone police.
Inversement, des dlinquants lyonnais commettent des infractions dans
ces villes toutes proches.
Un transfert rapide de quatre communes de la gendarmerie
la police :
Rillieux-la-Pape est une commune importante (29 600 habitants),
frontalire de Vaulx-en-Vlin, qui comprend une zone urbaine
sensible. Frappe dune dlinquance (taux de 55 ) qui justifie
152 COUR DES COMPTES

depuis plusieurs annes des mesures spcifiques pour lutter contre


les violences urbaines, notamment la prsence soutenue d'une unit
des forces mobiles en scurisation).
Ecully (18 200 habitants) connat des flux de dlinquance depuis et
vers le 9me arrondissement de Lyon et notamment les quartiers
frontaliers de Vaise, la Duchre et la Sauvegarde.
Feyzin (9 500 habitants), qui se trouve dans le mme bassin de
dlinquance que Vnissieux, est dans le prolongement du quartier
des Minguettes.
Chassieu (9 300 habitants) est entoure par les communes de
Meyzieu, Decines-Charpieu, Bron et Saint-Priest qui se trouvent
en zone de police. Affectes dun taux de 58 , elle appartient au
mme bassin de dlinquance que celles-ci.
Chacune de ces quatre communes possdait une caserne de
gendarmerie, remontant aux annes 1980 mais en bon tat, facilement
convertible en locaux de police selon le rapport du prfet. Les quatre
units de gendarmerie comptaient 102 personnels. La population
concerne slvait au total 66 600 habitants.
Un transfert plus complexe pour cinq autres communes
Au regard de la logique des bassins de dlinquance et du principe
de continuit de laction des forces de scurit, cinq autres communes,
selon le prfet de rgion, pouvaient tre utilement agglomres la zone
de police autour de Lyon. 103 gendarmes y taient en poste dans ces cinq
brigades. Toutefois, ces oprations taaient dlicates par leur contexte
financier, immobilier et politique.
Dans quatre dentre elles, les locaux des brigades de gendarmerie
avaient bnfici rcemment de travaux de construction ou
dagrandissement. Dans la cinquime, un projet immobilier vient dtre
lanc.
Les locaux de la brigade de Jonage, livrs en 2006, se composent
d'un btiment administratif distinct des logements (neuf villas
construites sur le mme primtre). La construction dun cot de
1,9 M, ralise par la commune sans subvention de l'Etat ni du
dpartement du Rhne, a fait l'objet d'un bail emphytotique.
Les brigades d'Irigny (16 villas) et de Saint-Genis-Laval (20
villas) sont dans une situation quivalente. Les communes ont
construit les btiments et en sont propritaires. A Irigny,
lengagement financier a t de 2,7 M, pris en charge par un
syndicat intercommunal vocation unique (SIVU) avec des
subventions de l'Etat et du dpartement. A Saint-Genis-Laval o la
ANNEXES 153

brigade ne couvre quune seule commune, cette dernire a engag


une dpense dinvestissement de 3,7 M avec laide de
subventions de l'Etat et du dpartement.
A Tassin-La-Demi-Lune o deux des trois btiments de la brigade
(locaux techniques et quinze logements) datent de 1985 et le
dernier (dix logements) de 2005, le propritaire de la caserne est
un SIVU regroupant les communes de Tassin et de Charbonnires.
Le montant de l'extension et de la rnovation des btiments s'est
lev 2,55 M, cofinanc par l'Etat et le dpartement.
A Francheville, la pose symbolique de la premire pierre en vue
de la construction dune nouvelle caserne a eu lieu le 20 juin 2009.
Linvestissement devrait slever 5,3 M, pris en charge par un
SIVU propritaire des futurs btiments, avec les concours
financiers de l'Etat et du dpartement.
Ces difficults inhrentes des investissements immobiliers
rcents ou en cours, supports par les communes et intercommunalits ne
pouvaient tre partiellement leves quau prix dune troite concertation
avec les lus locaux concerns, probablement rendus dubitatifs par
linconstance de lEtat.
Au total, lintgration de ces neuf communes dans la zone de
comptence de la police nationale devait se traduire par le transfert dune
population de 130 400 habitants et permettrait le redploiement de 205
gendarmes pour les seules brigades territoriales, nombre majorer des
rductions deffectifs des units dites d'environnement (BR, PSIG) au pro
rata de la population perdue. Le groupement de gendarmerie valuait
donc 250 gendarmes les moyens humains librs par lextension de la
police dagglomration ces neuf communes.

b) Des propositions de long terme

Anticipant les mouvements durbanisation, le prfet a aussi


propos le rattachement terme de la zone de l'aroport de Lyon-Saint-
Exupry la police dagglomration de Lyon, les espaces encore
largement ruraux qui sparent Lyon de son principal aroport tant
appels se densifier. Ce projet dextension couvrait une population de
26 100 habitants et englobait cinq communes : Gnas, Saint-Bonnet de
Mure, Saint-Laurent-de-Mure et Colombier-Saugnieu, qui ne participent
pas la dlinquance lyonnaise, et une commune de l'Isre, Janneyrias.
Les propositions du prfet incluaient aussi la ville de Vienne situe
dans le dpartement de l'Isre quarante kilomtres de Lyon.
L'urbanisation nest pas continue entre ces deux villes, mais le
rtrcissement de la valle du Rhne et la prsence contigu de
154 COUR DES COMPTES

l'autoroute, des routes principales, du fleuve et des voies ferres,


imposent une liaison facile, dj largement utilise en cas de demande de
renfort. En effet, en rponse une demande de renfort, la CSP de police
de Vienne ne peut gure compter dans l'urgence sur la DDSP de l'Isre.
Elle pourrait constituer une CSP unique fusionne avec celle de Givors
lextrmit sud du dpartement du Rhne.
Enfin, le prfet proposait le rattachement la CSP de Lyon de deux
communes de l'Ain, Neyron (2 300 habitants) et Miribel (8 900 habitants)
au motif quelles forment les limites nord du parc de loisirs Miribel-
Jonage implant cheval sur les dpartements de l'Ain et du Rhne.
Pendant la saison estivale le parc connat des problmes de scurit lis
ses activits de baignades, nautiques et de loisirs, mais aussi une
dlinquance propre ce type de grand rassemblement. Le transfert de ces
deux communes, situes en zone gendarmerie, dans la zone couverte par
le commissariat de Vaulx-en-Velin serait justifi par lintrt dune unicit
de commandement.

c) Le transfert dune CSP de plus de 50 000 habitants

Le prfet de la rgion Rhne-Alpes sest efforc de contrebalancer


les propositions dextension de la zone de police autour de Lyon par le
transfert en zone de gendarmerie dun nombre suffisant de communes en
termes de population et deffectifs. Son choix sest port sur la CSP de
Villefranche-sur-Sane dans le dpartement du Rhne.
Depuis son extension en 2004 dans le cadre de la premire vague
de redploiement, cette CSP de 50 510 habitants comprend quatre
communes : Villefranche-sur-Sane, Gleiz, Limas et Arnas. En 2008,
son taux de criminalit la classait au 51me rang parmi les 131
circonscriptions de 25 000 et 50 000 habitants. Elle employait 102
fonctionnaires. Les btiments du commissariat taient vtustes et peu
oprationnels.
L'agglomration de Villefranche-sur-Sane est totalement enclave
en zone gendarmerie. Son bassin de vie englobe notamment Trvoux dans
l'Ain, sige d'une compagnie de gendarmerie. La compagnie de
gendarmerie de Villefranche-sur-Sane possde dj des units couvrant
le spectre des missions de scurit publique (brigade territoriale, brigade
motorise pour la police de la route, BR et PSIG).
ANNEXES 155

Annexe n 6
Propositions de redploiement du prfet de la rgion PACA
(note au ministre du 7 juillet 2009)

a) Laire marseillaise

Le secteur de Cassis et Carnoux


La dlinquance constate Cassis, commune situe dans la
continuit urbaine des CSP de Marseille, Aubagne et la Ciotat, est
fortement lie aux flux de population de l'agglomration marseillaise. De
mme, Carnoux, commune dortoir, est un axe de liaison routire
obligatoire entre les CSP d'Aubagne et de la Ciotat. Lintgration de ces
deux villes dans la police d'agglomration marseillaise rpondrait un
double objectif de cohrence gographique et defficacit oprationnelle.
Cependant, le transfert de Cassis et Carnoux priveraient les
communes de Ceyreste et Roquefort-la-Bdoule de leurs brigades de
rattachement.
Le secteur de Septmes-les-Vallons, Cabris et Bouc-Bel-Air
Septmes-les-Vallons est une commune totalement intgre
l'agglomration marseillaise dans la continuit des quartiers nord
particulirement sensibles. Cabris stend sur un tiers de la vaste zone
commerciale de Plan-de-Campagne, l'autre partie de la zone tant
couverte par le poste de police des Pennes-Mirabeau. Son intgration la
zone de police devrait permettre de crer une cohrence d'action. Bouc-
Bel-Air est une commune en voie de densification urbaine dont la
population travaille sur laxe Aix-Marseille.
Le transfert de Septmes-les-Vallons en zone de police entranerait
lisolement de la commune de Simiane-Collongues, rattache la brigade
territoriale de Septmes-les-Vallons, dont lintgration ne prsente pas
dintrt pour la police nationale en termes de flux ou dintensit de la
dlinquance (44 faits pour mille habitants en 2008). Comme pour
Ceyreste et Roquefort-la-Bdoule, cette opration de redploiement
ncessiterait de modifier le territoire des brigades de gendarmerie ;
Simiane-Collongues pourrait tre rattache la brigade de Gardanne mais
au prix dun possible allongement du dlai d'intervention.
Le secteur du Puy-Sainte-Rparade, de Venelles et de Pertuis
La CSP de Pertuis (18 900 habitants) relve de la DDSP du
Vaucluse, mais la commune appartient la communaut d'agglomration
156 COUR DES COMPTES

du pays dAix et ses activits administratives et conomiques se


dveloppent principalement dans les Bouches-du-Rhne. La dlinquance
y est relativement forte (72 ). En raison de lloignement d'Avignon
(une heure de route), les effectifs de la CSP sont rgulirement renforcs
par des policiers venant dAix-en-Provence. Quant Puy-Sainte-
Rparade, commune rurale, et Venelles, considre comme la banlieue
d'Aix-en-Provence, elles sont places sur laxe de circulation allant de
Marseille Aix-en-Provence et passant proximit de Pertuis en
direction des Alpes.
Le secteur de Rognac, Berre-l'Etang et Saint-Chamas
La commune de Rognac partage son tissu urbain, commercial et
industriel avec celle de Vitrolles. Saint-Chamas constitue avec Miramas
une cit populaire et des changes permanents de population sont
constats entre ces deux communes. Berre-l'Etang est une commune
industrielle (port, raffineries) identifie pour tre le lieu de rsidence de
dlinquants actifs dans diverses communes du dpartement. Son
intgration en zone de police devrait amliorer la connaissance et le suivi
de ce milieu.
En revanche, lopration envisage risquerait de priver la
gendarmerie de la connaissance dudit milieu qui rayonne notamment sur
les communes limitrophes (La Fare-les-Oliviers, Coudoux, Ventabren,
Velaux).
La solution propose pour Berre-lEtang et Pertuis pouvait aussi
interfrer avec laccompagnement du projet ITER par les forces de
scurit en mettant en cause le commandement unique assur par le
groupement de gendarmerie des Bouches-du-Rhne. Litinraire spcial
dj arrt pour le transport des composants de ce site passe en effet
uniquement en zone de gendarmerie : les convois doivent arriver Berre-
lEtang par barge puis tre achemin par la route jusqu' Cadarache.
Le prfet attirait lattention du ministre sur lurgence de statuer sur
le possible transfert de Berre-l'Etang car un projet de construction d'une
nouvelle brigade de gendarmerie y tait alors engag, avec une dpense
de 60 000 dj faite pour des tudes pralables, larchitecte devant tre
choisi en septembre 2009.
Le secteur de Saussaies-les-Pins, Carry-le-Rouet, Ensues-la-
Redonne et du Rove
D'une faible densit urbaine, ces quatre communes sont nanmoins
concernes par de nombreux mouvements de population venant des
agglomrations de Marseille (quartiers Nord) et de Martigues,
particulirement en t. Leur rattachement la CSP de Marseille devrait
ANNEXES 157

permettre la couverture de la Cte bleue par une force unique


dintervention.
Toutefois, il tait aussi de nature compromettre lexistence de la
compagnie de gendarmerie d'Istres. Dans ce cas, le commandant du
groupement dpartemental de gendarmerie, dsign comme autorit
militaire territorialement comptente, n'aurait plus dispos des effectifs
pr-positionns dans les communes concernes pour garantir un dlai
dintervention de moins de trente minutes en cas dincident.

b) Louest du dpartement

En dehors de laire marseillaise, le prfet de rgion a propos,


d'une part, de crer une circonscription interdpartementale de scurit
publique rattache au dpartement du Gard et compose des communes
de Beaucaire (Gard) et Tarascon (Bouches-du-Rhne), et dautre part, de
transfrer la CSP dArles (52 000 habitants) la gendarmerie nationale.
Cette commune atypique, la plus grande de France par sa
superficie, est dote dun protocole d'intervention pass entre la police et
la gendarmerie. La premire est comptente sur la seule ville, soit 98 %
de la population communale, et la seconde sur l'estuaire du Rhne, soit la
majeure partie de la Camargue. Ce transfert devrait mettre fin une
situation inconfortable de partage de responsabilit entre la police et la
gendarmerie sur la commune d'Arles, particulirement antagonique tant
avec le concept de police dagglomration ou quavec celui de police des
territoires.
De surcrot, il impliquerait aussi un renforcement des effectifs de
la CSP de Tarascon qui est soumise aux sujtions inhrentes au
fonctionnement du tribunal de grande instance et de la maison d'arrt, et
voient ses effectifs rgulirement renforcs par ceux de la CSP d'Arles.
158 COUR DES COMPTES

Annexe n 7
Liste des CSP isoles comptant moins de 20 000 habitants
(Source : DGGN, mai 2011)

Dpt CSP population Effectifs PN Mise en place GN (0,70)


62 Touquet-Paris-Plage 5 438 46 32
50 Coutances 9 896 44 31
19 Ussel 10 250 46 32
70 Hericourt 10 361 46 32
22 Dinan 11 235 46 32
05 Briancon 11 542 44 31
11 Castelnaudary 11 575 54 38
68 Guebwiller 11 609 40 28
09 Foix 11 726 52 36
14 Dives-sur-Mer 11 731 51 36
48 Mende 12 378 54 38
31 St-Gaudens 12 672 54 38
82 Castelsarrasin 12 740 44 31
14 Honfleur 13 056 47 33
07 Privas 13 489 50 35
79 Thouars 13 530 45 32
59 Bailleul 13 616 49 34
23 Gueret 13 789 60 42
02 Chteau-Thierry 14 622 58 41
09 Pamiers 14 830 50 35
61 Argentan 14 900 56 39
65 Lourdes 15 265 56 39
81 Carmaux 15 468 45 32
19 Tulle 15 734 57 40
14 Deauville 16 682 58 41
12 Decazeville 16 787 55 39
81 Mazamet 16 854 42 29
57 Sarrebourg 16 927 50 35
41 Romorantin-Lanthenay 17 572 43 30
04 Digne-les-Bains 17 868 64 45
ANNEXES 159

73 Albertville 18 009 52 36
59 Jeumont 18 393 51 36
30 Bagnols-sur-Ceze 18 545 56 39
54 Villerupt 19 096 43 30
62 Berck 19 128 55 39
59 Aulnoye-Aymeries 19 362 47 33
67 Selestat 19 459 50 35
22 Lannion 19 459 59 41
54 Conflans-en-Jarnisy 19 587 45 32
59 St-Amand-les-Eaux 19 829 51 36
29 Concarneau 19 953 50 35
77 Provins 19 999 79 55
Total 634 961 2 144 1 501
Nombre CSP 42
Gain thorique en emplois 643
160 COUR DES COMPTES

Annexe n 8
Liste des CSP isoles comptant entre 20 000 et 30 000 habitants
(Source : DGGN, mai 2011)

Mise en place
Dpt CSP Population Effectifs PN
GN (0,70)
88 Remiremont 20 015 52 36
29 Morlaix 20 401 60 42
38 Voiron 20 672 49 34
55 Bar-le-Duc 20 716 64 45
54 Pont-a-Mousson 21 001 51 36
50 Granville 21 020 55 39
59 Hazebrouck 21 101 50 35
04 Manosque 21 162 65 46
25 Pontarlier 21 183 51 36
34 Agde 21 293 84 59
32 Auch 21 545 72 50
57 Sarreguemines 21 733 67 47
21 Beaune 21 778 48 34
07 Aubenas 21 914 52 36
07 Guilherand-Granges 22 013 46 32
61 Flers 22 349 51 36
39 Lons-le-Saunier 22 561 66 46
54 Toul 22 646 56 39
76 Fecamp 22 682 53 37
54 Luneville 22 872 52 36
02 Tergnier 23 211 48 34
16 Cognac 23 278 55 39
41 Vendome 23 285 47 33
12 Millau 23 620 62 43
59 Gravelines 23 653 52 36
38 Bourgoin-Jallieu 23 659 62 43
35 Fougeres 23 873 52 36
80 Abbeville 24 052 63 44
ANNEXES 161

50 St-Lo 24 582 57 40
08 Sedan 24 601 56 39
52 Chaumont 25 378 78 55
39 Dole 25 621 68 48
46 Cahors 25 652 83 58
84 Cavaillon 25 819 63 44
68 St-Louis 26 233 51 36
17 Saintes 26 531 70 49
70 Vesoul 26 819 81 57
69 Givors 26 931 63 44
14 Lisieux 26 997 67 47
55 Verdun 27 050 73 51
73 Aix-les-Bains 27 375 62 43
18 Vierzon 28 147 73 51
88 St-Die 28 346 76 53
91 Etampes 28 607 95 67
49 Saumur 28 654 70 49
02 Laon 29 512 77 54
84 Orange 29 859 73 51
77 Coulommiers 29 923 76 53
Total 1 161 925 2 997 2 098
Nombre de CSP 48
Gain thorique en emplois 899
162 COUR DES COMPTES

Annexe n 9
Liste des CSP isoles comptant entre 30 000 et 40 000 habitants
(Source : DGGN, mai 2011)

Mise en place
Dpt CSP population Effectifs PN
GN (0,70)
47 Villeneuve-sur-Lot 30 292 81 57
01 Oyonnax 30 570 65 46
17 Royan 30 768 71 50
27 Vernon 31 306 82 57
52 St-Dizier 31 458 96 67
24 Bergerac 31 713 81 57
13 La Ciotat 32 126 87 61
64 Biarritz 32 304 85 60
71 Le Creusot 32 493 73 51
40 Dax 32 640 77 54
17 Rochefort 33 259 77 54
86 Chatellerault 34 402 84 59
76 Bolbec 34 715 55 39
51 Epernay 34 844 73 51
43 Le Puy en Velay 34 872 84 59
67 Haguenau 34 891 65 46
26 Montelimar 34 938 77 54
89 Sens 35 049 107 75
38 Vienne 35 197 84 59
15 Aurillac 35 411 88 62
95 Persan 36 088 106 74
03 Moulins 36 930 113 79
33 Arcachon 37 064 96 67
05 Gap 37 332 83 58
02 Soissons 37 433 79 55
27 Louviers 37 556 95 67
84 Carpentras 38 155 82 57
ANNEXES 163

40 Mont-de-Marsan 38 401 87 61
58 Nevers 38 496 120 84
61 Alenon 39 453 87 61
12 Rodez 39 639 107 75
71 Montceau-les-Mines 39 878 87 61
Total 1 119 673 2 734 1 914
Nombre CSP 32

Gain thorique en emplois 820

Source : DGGN, mai 2011.


164 COUR DES COMPTES

Annexe n 10
Liste des CSP isoles comptant entre 40 000 et 50 000 habitants
(Source : DGGN, mai 2011)
Mise en
Dpt CSP Population Effectifs PN place GN
(0,70)
13 Salon-de-Provence 40 147 106 74
54 Longwy 40 320 81 57
89 Auxerre 40 667 117 82
85 Sables-d'Olonne 40 898 80 56
62 Avion 41 660 93 65
83 Draguignan 42 400 95 67
71 Macon 42 813 100 70
26 Romans-sur-Isere 43 082 88 62
81 Castres 43 141 93 65
59 Somain 43 376 84 59
64 St-Jean-de-Luz 43 844 98 69
57 Forbach 43 912 108 76
57 Freyming-Merlebach 44 169 122 85
88 Epinal 45 115 111 78
76 Dieppe 45 476 102 71
30 Ales 46 333 120 84
11 Carcassonne 46 639 139 97
45 Montargis 46 676 93 65
28 Dreux 46 800 130 91
59 Armentieres 47 971 93 65
59 Cambrai 48 299 108 76
13 Marignane 48 797 95 67
06 Grasse 48 801 117 82
62 St-Omer 48 949 124 87
69 Villefranche-sur-Sane 49 588 99 69
Total 1 119 873 2 596 1 817
Nombre CSP 25
Gain thorique en emplois 779

Source : DGGN, mai 2011.


ANNEXES 165

Annexe n 11
Liste des CSP comptant entre 50 000 et 100 000 habitants
(Source : DGGN, mai 2011)

Population
Code INSEE CSP
(1999)
13054 MARIGNANE 50 355
78586 SARTROUVILLE 50 560
2B033 BASTIA 51 219
59122 CAMBRAI 51 475
19031 BRIVE-LA-GAILLARDE 51 586
13004 ARLES 51 614
47001 AGEN 51 698
91114 BRUNOY 52 584
62765 SAINT-OMER 52 841
85191 ROCHE-SUR-YON 52 947
60159 COMPIEGNE 52 974
83069 HYERES 53 258
06083 MENTON 54 108
91201 DRAVEIL 54 160
82121 MONTAUBAN 54 421
2A004 AJACCIO 54 697
56260 VANNES 54 773
03310 VICHY 55 275
42998 ONDAINE 56 291
49099 CHOLET 56 320
13117 VITROLLES 56 334
60057 BEAUVAIS 57 355
74012 ANNEMASSE 57 619
27229 EVREUX 57 788
95607 TAVERNY 58 007
166 COUR DES COMPTES

91421 MONTGERON 58 048


78490 PLAISIR 58 249
83123 SANARY SUR MER 58 384
01053 BOURG-EN-BRESSE 59 396
41018 BLOIS 59 414
34301 SETE 59 513
77243 LAGNY-SUR-MARNE 59 580
81004 ALBI 61 851
77296 MOISSY-CRAMAYEL 62 929
24322 PERIGUEUX 63 078
03185 MONTLUCON 63 120
78208 ELANCOURT 63 869
91021 ARPAJON 64 301
79191 NIORT 64 329
78440 MUREAUX 64 956
95277 GONESSE 65 694
35288 SAINT-MALO 65 904
51108 CHALONS-EN-CHAMPAGNE 67 047
68066 COLMAR 67 163
83126 LA SEYNE-SUR-MER 67 642
08105 CHARLEVILLE-MEZIERES 67 868
42187 ROANNE 68 203
44184 SAINT-NAZAIRE 68 616
13047 ISTRES 68 844
78650 VESINET 68 949
74010 ANNECY 69 640
36044 CHATEAUROUX 69 715
60175 CREIL 69 806
02691 SAINT-QUENTIN 70 007
78551 SAINT-GERMAIN-EN-LAYE 70 212
ANNEXES 167

77108 CHELLES 70 634


06027 CAGNES-SUR-MER 71 459
53130 LAVAL 71 482
71076 CHALON-SUR-SAONE 71 641
95210 ENGHIEN-LES-BAINS 72 128
91549 SAINTE-GENEVIEVE-DES-BOIS 73 022
22278 SAINT-BRIEUC 73 399
78297 GUYANCOURT 73 412
77284 MEAUX 73 638
29232 QUIMPER 74 235
25388 MONTBELIARD 74 809
42999 GIER 75 242
65440 TARBES 76 516
90010 BELFORT 76 538
59172 DENAIN 78 003
78172 CONFLANS-SAINTE-HONORINE 78 769
83061 FREJUS 79 093
34032 BEZIERS 79 463
59392 MAUBEUGE 80 092
62041 ARRAS 80 728
73065 CHAMBERY 80 998
64102 BAYONNE 85 646
91326 JUVISY-SUR-ORGE 86 620
13056 MARTIGUES 87 409
28085 CHARTRES 87 859
91228 EVRY 88 662
77337 NOISIEL 88 737
62193 CALAIS 90 763
77373 PONTAULT-COMBAULT 90 824
78498 POISSY 91 447
168 COUR DES COMPTES

50129 CHERBOURG OCTEVILLE 91 717


26362 VALENCE 93 701
62119 BETHUNE 94 304
16015 ANGOULEME 95 532
95585 SARCELLES 97 223
18033 BOURGES 97 579
06004 ANTIBES 99 314
62160 BOULOGNE-SUR-MER 100 017
NB de CSP: 197 Total Population: 9 429 510
ANNEXES 169

Annexe n 12
Les perspectives de nouveaux redploiements
Lexemple de deux dpartements

Lexemple des deux dpartements donn ci-aprs, Nivre et Alpes-


Maritimes, montrent, au moins dans ces deux cas, la ncessit de
sabstraire de certains critres traditionnels si lon entend poursuivre le
remodelage des zones de comptences pour accrotre lefficacit
oprationnelle des forces et conomiser sur leurs moyens.

1. Le dpartement de la Nivre
Aujourdhui, le dpartement ne compte plus quune seule CSP,
celle de Nevers, si bien que les scnarios possibles pour de nouveaux
redploiements ne sont que de deux ordres, sauf inversion du mouvement
de 2004.

a. Le scnario dune extension de la CSP de Nevers


La DDSP a dj remis au prfet une hypothse de travail 61
consistant tendre la CSP de Nevers aux limites de ce qui est considr
sur place comme lagglomration. Dans un premier temps, il sagirait
dtendre la CSP la commune de Varennes-Vauzelles (9 664 habitants)
dans la continuit urbaine de Nevers. Dans un deuxime puis un troisime
temps, la CSP pourrait stendre sur un axe Est-Ouest, puis au Sud, avec
ladjonction des communes de Marzy (3 683 habitants), de Coulanges-
Les-Nevers (3 672) et Saint-Eloi (2 102), puis de Challuy (1 732) et
Sermoise-sur-Loire (1 724). Toutes ces communes prsentent une
configuration priurbaine leur point de contact avec Nevers, mais leur
tissu est en majorit tissu rural.
La premire opration, la seule tudie en 2004, porterait la CSP
49 795 habitants, tandis que les suivantes la porteraient un peu plus de
63 000 habitants au terme des six transferts.
La DDSP mentionne comme un indice allant dans le sens dune
agglomration le fait que 7,55 % des personnes mises en cause
Nevers en 2011 viendraient des communes limitrophes o lextension de
la CSP est envisage. Cette proportion est assez faible au regard dautres
situations de dlinquance importe . Il montre surtout, avec 7,55 % des

61
Note non date et non signe du DDSP destine au prfet, communique la Cour
pendant son contrle.
170 COUR DES COMPTES

mis en cause venant des communes limitrophes pour 38 % de la


population 62 , que ces communes sont sensiblement moins
criminognes que la ville-centre.

b. Le scnario dun transfert de la CSP de Nevers la


gendarmerie
Un tel transfert na pas t formellement tudi. En effet, il serait
contraire au dcret de 1996, puisque Nevers est le chef-lieu du
dpartement. Il conduirait placer tout le dpartement de la Nivre dans
la zone de comptence de la seule gendarmerie.
La DDSP parat redouter un tel scnario, dautant quelle en voit
un signe avant-coureur dans le fait que le SDIG de la Nivre a t le seul,
sur le territoire mtropolitain, tre confi un militaire de la
gendarmerie.

2. Le dpartement des Alpes-Maritimes


Aujourdhui, le dpartement compte 1 931 fonctionnaires de police
(dont 153 adjoints de scurit) rpartis entre quatre circonscriptions et
851 gendarmes (dont 11 affects latelier automobile commun).
Chacune des deux forces a des ides, voire des scnarios crits de
redploiements, mais ils sont incompatibles.

a. Un scnario de la DDSP
Le DDSP a propos au prfet 63 un scnario de constitution dune
vaste zone de police sur la quasi-totalit de la frange littorale, en
transfrant de la zone de gendarmerie la commune de Villeneuve-Loubet
(14 427 habitants), aujourdhui intercale entre les CSP dAntibes et de
Nice, les communes situes dans la continuit Est de la CSP de Nice,
cest--dire Saint-Jean-Cap-Ferrat (2 085 habitants) et Beaulieu-sur-Mer
(3 742), et surtout Mandelieu (21 192), pointe ouest du dpartement et
situe dans la quasi-continuit urbaine de Cannes (dont elle est toutefois
spare par la Siagne).

62
La ville de Nevers compte 39 000 habitants, et les communes limitrophes
reprsentent ensemble 24 000 habitants pour arriver, au total, une CSP hypothtique
de 63 000 habitants.
63
Note du 24 juin 2011 adresse par le DDSP au prfet des Alpes-Maritimes
loccasion de la visite des rapporteurs de la Cour.
ANNEXES 171

En change, la police transfrerait la gendarmerie la commune de


Grasse (51 580 habitants) qui est une circonscription mono communale
spare de la CSP de Cannes par plusieurs communes moyennes
prsentant un tissu priurbain situes en zone de gendarmerie.
Ce scnario est fond sur une logique territoriale claire, qui
consiste unifier sous le rgime de la police dEtat lensemble de la
bande littorale de 70 kilomtres de long (et de trois six kilomtres de
large au maximum), qui regroupe environ les trois quarts de la population
du dpartement et la majorit des 200 000 touristes qui y sjournent en
moyenne 64 . Pour la police, il en rsulterait un gain defficacit,
notamment pour la gestion des grands vnements frquents qui se situent
presque toujours dans cette zone. Il permettrait galement de crer, en
partie grce aux effectifs rcuprs Grasse, une compagnie de
scurisation.
Toutefois ferait exception lhomognit de cette vaste zone le
bandeau de lautoroute A8 qui est plac s qualit sous la responsabilit
de la gendarmerie et qui sintgre globalement dans la frange littorale. En
outre, la continuit de la zone resterait interrompue par le maintien en
zone de gendarmerie des communes dEze (2 961 habitants) et de Cap
dAil (4 997). Leur topographie est telle que la seule voie de
communication entre la CSP de Menton et celle de Nice tendue
demeurerait lA8, en zone de gendarmerie.
Lhypothse dun transfert de la ville Grasse navait pas t
envisage en 1998. Son transfert la gendarmerie, sagissant dune ville
de plus de 50 000 habitants comportant un quartier sensible, romprait
avec la position relativement constante du DGPN. En lespce, le fait que
Grasse comporte un tribunal de grand instance et une maison darrt, ce
qui occasionne une importante activit de gardes statiques et de
transfrements (au moins jusqu la reprise par ladministration
pnitentiaire dans ce dernier cas) nest sans doute pas tranger la
proposition du DDSP.

b. Les rflexions de la DGPN


La gendarmerie nationale na pas communiqu au prfet de
scnario formalis, mais les hypothses sur lesquelles elle travaille, au
niveau dpartemental ou au sein de sa direction gnrale, sont
radicalement diffrentes. Elle identifie en effet trois enjeux, fonds sur
lide que la frange littorale sarrte en ralit aprs Nice, et que les axes

64
Ce nombre varie en ralit de 50 000 en janvier-fvrier 600 000 en juillet-aot.
172 COUR DES COMPTES

nord-sud sont ceux du dveloppement dmographique et conomiques du


dpartement.
Le premier enjeu consisterait donc unifier une zone de
comptence lest du dpartement autour de Menton, confie la
gendarmerie, qui serait charge de la CSP de Menton. Ainsi serait cre,
lest de Nice, une zone cohrente au sein de laquelle la monte en
puissance (par exemple en cas dvnement Menton) seffectuerait
depuis la profondeur du dpartement, et non depuis sa largeur. Cette zone
aurait par ailleurs lavantage dtre homogne autour de la principaut de
Monaco, alors que le scnario propos par la DDSP maintient les deux
forces en contact avec cette dernire (la police Beausoleil et la
gendarmerie Cap dAil et la Turbie, sans changement).
Le deuxime enjeu tient lopration dintrt national (OIN) de la
plaine de Var, identifie par le dcret du 7 mars 2008. Celle-ci constitue
une bande sud-nord dune profondeur de trente kilomtres, qui traverse le
territoire de 15 communes. La gendarmerie nenvisage pas dexercer sa
comptence sur toute la zone puisque les deux communes qui en
constituent lentre, Nice et Saint-Laurent-du-Var, ont vocation rester
dans la zone de la police. Mais elle estime ncessaire de rflchir un
concept demploi des forces adapt cette zone, qui est dj marque par
une forte prsence commerciale et dactivit, alors que les communes et
les zones dhabitation sont disperses sur ses hauteurs. De surcrot, la
limite des ressorts des tribunaux de grande instance de Grasse et de Nice
est prcisment le Var, si bien que la zone est partage parts
quivalentes entre les deux.
Enfin, plus ponctuellement, la gendarmerie estime ncessaire
dunifier en zone de police les abords du quartier de lAriane, situ lest
de Nice, qui constitue une dent insre dans la zone de gendarmerie.
Ces rflexions de la gendarmerie ne portent pas sur les hypothses
de transfert des communes de Mandelieu (de la gendarmerie la police)
et de Grasse (de la police la gendarmerie), tandis que la livraison en
2012 de la nouvelle caserne de Villeneuve-Loubet, linitiative des lus
locaux, destine devenir la plus importante caserne de gendarmerie du
dpartement laisse prsager une vive opposition un transfert en zone de
police de cette dernire commune.
A ces donnes sajoute une caractristique particulire aux Alpes-
Maritimes : limportance des polices municipales.

c. Les polices municipales


Dans la zone de gendarmerie, il y a ainsi 37 polices municipales,
comprenant au total 327 agents, soit lquivalent de 39 % des effectifs
ANNEXES 173

dpartementaux de la gendarmerie. En zone de police, la proportion est


encore plus forte, avec 906 policiers municipaux, soit lquivalent de
46 % des effectifs de la DDSP.
Il ny a aujourdhui aucune doctrine nationale, ni aucun critre
formalis pour prendre en compte la ralit des polices municipales dans
lallocation des effectifs, ni au sein de la gendarmerie, ni au sein de la
police. Au niveau dpartemental, tant les tats-majors des forces que la
prfecture et le parquet estiment que cette ralit ne peut tre ignore.
Les Alpes-Maritimes constituent donc un laboratoire des rflexions
susceptibles dinspirer une nouvelle gnration de redploiements ou de
rorganisations, tant elles doivent faire le partage entre les vitrines
(comme Mandelieu, le Cap Ferrat ou le primtre de la principaut de
Monaco), les critres administratifs hrits des annes 1990 (avec le sort
de la ville de Grasse), la problmatique des bassins de dlinquance (avec
la continuit du quartier de lAriane et la frange littorale), les enjeux
oprationnels lis la monte en puissance saisonnire ou aux
vnements, et enfin la question des ressorts judiciaires puisque la
rforme de la carte judiciaire na pas abouti ici la cration dun tribunal
ressort dpartemental.
Glossaire

ADS : adjoint de scurit


AVIP : atteintes volontaires lintgrit physique des personnes
BAC : brigades anti-criminalit (police nationale)
BR : brigade de recherches (gendarmerie nationale)
BST : brigade spcialise de terrain (police nationale)
BSU : brigade de sret urbaine (police nationale)
BTA : brigade territoriale autonome (gendarmerie nationale)
CGCT : code gnral des collectivits territoriales
COB : communaut de brigades (gendarmerie nationale)
CORG : centre oprationnel et de renseignement de la gendarmerie
CSP : circonscription de scurit publique
DDSP : direction dpartementale de la scurit publique
DCPJ : direction centrale de la police judiciaire
DCRI : direction centrale du renseignement intrieur
DDSP : direction dpartementale de la scurit publique
DGGN : direction gnrale de la gendarmerie nationale
DGPN : direction gnrale de la police nationale
DRCPN : direction des ressources et des comptences de la police nationale
(anciennement DAPN : direction de ladministration de la police nationale)
ETPT : quivalent temps plein travaill
IGA : inspection gnrale de ladministration
IRAS : infractions rvles par laction des services
LOLF : loi organique sur les lois de finances du 1er aot 2001
LOPS : loi du 21 janvier 1995 dite dorientation et de programmation sur la
scurit
LOPSI : loi dorientation et de programmation sur la scurit intrieure du
29 aot 2002
LOPPSI : loi dorientation et de programmation pour la performance de la
scurit intrieure du 14 mars 2011
MCI : main courante informatise
ONDRP : observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales
OPJ : officier de police judiciaire
PAMI : premiers marcher dintervention (gendarmerie nationale)
PSIG : peloton de surveillance et d'intervention (gendarmerie nationale)
RGPP : rvision gnrale des politiques publiques
SR : sections de recherches
TEA : tableau des effectifs autoriss (gendarmerie nationale)
TGI : tribunal de grande instance
UTeQ : unit territoriale de quartier (police nationale)