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 de Cezar Saldanha Souza Junior
1a edio, 2002

Direitos reservados para a lngua portuguesa:

Editora5agra Luzzatto
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90050-230 - Porto Alegre, RS - Brasil
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atend i mento@sagra-Iuzzatto.com.br

Capa: Carlos Alberto Gravina

Superviso editorial: Antnio Wenzel Luzzatto

S729c Souza Junior, Cezar Saldanha

Consenso e democracia constitucional! Cezar
Saldanha Souza Junior. - Porto Alegre: Editora Sagra
Luzzatto, 2002.
120 p. ; 14 x 21 em.

Inclui bibliografia e notas.

1. Poltica. 2. Democracia. 3. Politicos. I. Ttulo.

CDU 32
321.7
CIP - Catalogao na fonte: Paula Pgas de Lima CRB 10/1229
Dedico este trabalho a
GUSTAVO VICENTE SANDER
e SRGIO CASARIL,
que tanto colaboraram para que
este livro viesse a ser editado.

proibida a reproduo total ou mesmo parcial

desta obra sem prvia autorizao do autor e da editora.
SUMRIO

Prefcio ... 09
Introduo ... 11
1. A DESCRiO DO FENMENO POLTICO ... 13
As dimenses da existncia humana ... 13
A dimenso poltica do homem e suas quatro causas ... 15
A causa eficiente e a causa material do poltico ... 17
Os dados bsicos do poltico
e a natureza conflituosa da sociedade ... 21
A causa formal do politico ... 25
O carter associativo do poltico 27
O carter imperativo do poltico 29
O carter instrumental do poltico ... 33
A causa final do poltico:
a finalidade prxima ou especfica ... 36
A causa final do poltico: valores e objetivos ... 40

2. O CONSENSUS NA TEORIA pOLTICA 45

O social e o poltico: a sociedade poltica 45
A comunidade e o poder: os plos da sociedade poltica ... 46
Relaes entre a comunidade e o poder ... 48
Ordem poltica e constituio ... 50
Legalidade ... 53
Legitimidade ... 55
Condies da legitimidade: funcionalidade e consensus ... 59
CfJnsensus: conceito e espcie ... 61
Obedincia, consentimento e consensus ... 67
Anatomia do consentimento e do consensus ... 72

3. O CONSENSUS NO CONSTITUClONALlSMO DEMOCRTICO ... 79

Sociedades apaziguadas e sociedades conflituais ... 79
Da sociologia ao direito constitucional ... 83
Consensus politico: matria constitucional e pressupostos ... 86
Consensus e constitucionalismo ... 91
Conceito de regime poltico ... 95
Uma classificao de regimes polticos ... 96
Regimes polticos e consensus ... 102
Democracia e consensus ... 106
Consensus e o princpio da democracia ... 110
Consensus, legalidade e instituies polticas ... 113
 ,
PREFACIO

No Brasil, a cincia do direito e a cincia politica desen-

volveram-se nas ltimas cinco dcadas com escassa comuni-
cao e nenhum sinergismo entre si, o que resultou na coexis-
tncia de um direito constitucional despolitizado e destitudo
de seus fundamentos histricos, sociolgicos e tericos, e de
uma cincia poltica esvaziada de Estado e de instituies
jurdico-polticas.
Esterilizada pela penetrao avassaladora simultnea do
materialismo histrico e do estrutural-funcionalismo norte-ame-
ricano, a cincia poltica brasileira simplesmente abandonou o
estudo do Estado e das instituies da ordem pblica constitu-
cional, bem como dos fundamentos histricos, intelectuais e
axiolgicos subjacentes sua edificao e funcionamento, rele-
gando-o ao saber jurdico, no qual terminou confinado, se no
pura e pobre exegese dos textos legais, a uma perspectiva for-
mal, abstrata e, em regra, estritamente normativa.
Entre as raras excees a essa dupla lacuna, da cincia
poltica e do direito constitucional, est a trilogia do Professor
Cezar Saldanha de Souza Junior, da qual este volume consti-
tui a primeira parte.
Embora seja possvel e necessrio pensar a cincia pol-
tica e o direito constitucional como dois espaos epistemol-
gicos absolutamente autnomos, o tema de que se ocupa a
presente obra encontra-se certamente na singu lar e delicada
interseco entre am bos: trata-se do consenso poltico, reali-
dade ideal que - tecida por percepes, representaes inte-
lectuais, orientaes deo-afetivas e valores, histrica e soci-
almente sedimentados - materializa-se na ordem pblica e
no complexo de instituies que a integram, definindo-Ihes a
identidade e a coerncia e assegurando-Ihes coeso, legitimi- INTRODUAO
dade, estabilidade e vigor.
Na anlise da dialeticidade entre consenso e dissenso
no processo poltico e na lgica das instituies do constitu-
cionalismo, Cezar Saldanha associa com erudio, rigor e A cincia poltica, a teoria do Estado e o direito constitu-
acuidade, os saberes fundamentais da histria, da teoria pol- cional vo tomando conscincia cada vez mais clara do papel
tica, da sociologia poltica e do direito constitucional.
fundamental do consensus no constitucionalisrno democrtico.
um livro valioso para quem, no terreno do direito p- A constituio democrtica s pode subsistir se, de um lado, por
blico, deseja avanar, alm da legalidade e do tecnicisrno, obra de seus mecanismos internos e face realidade viva e inevi-
para o domnio ao mesmo tempo mais exigente e slido da tvel dos conflitos, for tecnicamente adequada a promover a
juridicidade e da concepo, que lhe subjacente, da nature-
harmonia poltica, e, de outro, se as pessoas e as coletividades
za humana e dos valores do convvio poltico. Finalmente, ao
que devem obrigar-se ao seu exerccio assumirem os valores
leitor no especializado esse estudo oferece, em virtude da
mnimos sobre os quais aqueles mecanismos se aliceram.
preciso e da clareza dos conceitos, a oportunidade de uma
Esse livro o primeiro de uma trilogia que tem como
compreenso dos fundamentos tericos sutis da democracia tema o consenso poltico, examinando-o, na perspectiva da
constitucional contempornea e dos mecanismos institucio- teoria poltica, como processo que, operando em interao
nais que a fazem funcionar.
com o conflito e o dissenso, constitui a medula racional e a
Jos Antnio Giusti Tavares fora coesiva da ordem pblica constitucional.
Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal O livro desenvolve-se em trs captulos. O primeiro anali-
do Rio Grande do Sul e da Universidade Luterana do Brasl;
e Professor Visitante do Helen Kellogg Institute for sa, a partir de uma metodologia descritiva, em que consiste o
International Studies, University of Notre Dame, USA fenmeno poltico, como ele se insere no complexo das ativi-
dades existenciais do ser humano e quais so suas caractersti-
cas essenciais. O segundo captulo enfrenta a tarefa de concei-
tuar o consensus, determinando o lugar que ocupa numa fe-
nomenologia poltica e distinguindo-o de noes vizinhas. O
ltimo captulo se debrua sobre as relaes entre o consensus
e os regimes polticos e, em particular, sobre a opo democr-
tica ocidental da organizao poltica, na qual o consensus
assume o seu significado pleno.
O livro subseqente ocupar-se- do papel e do mbito
do consenso ao longo do desenvolvimento e das transforma-
es do Estado no Ocidente e o ltimo dedicar-se- ao con-
senso na trajetria do constitucionalismo brasileiro.
Captulo I

A DESCRiO DO FENMENO pOLTICO

Toda reflexo nas reas da cincia social e do direito tem

um ponto de partida o ser humano. Qualquer construo do
pensamento a elaboradas, tenha cunho explicativo ou alimen-
te pretenses normativas, descansa numa viso do homem1
Sejam quais forem nossos princpios filosficos ou ideo-
lgicos, todos podemos concordar que o ser humano se reve-
la num existir extremamente complexo: dotado de inteli-
gncia, capaz de buscar o entendimento do seu mundo inter-
no e do mundo exterior a ele; dotado de vontade, capaz de
determinar sua conduta, em relao a si prprio e em relao
aos outros; e dotado de sensibilidade, capaz de sentir, fsi-
ca, mas tambm psiquicamente, a si prprio e realidade
circundante. Ademais: imerso numa situao real de necessi-
dades que o limitam - a comear pelas necessidades de so-
brevivncia -, o ser humano tem dentro de si uma vocao de
superao e de perfeio, a empurr-Io sem cessar a horizon-
tes novos e mais elevados.2
Esse complexo existir do ser humano, visto em seu di-
namismo, se projeta numa diversidade de dimenses: Julien
Freund identifica seis dimenses bsicas da existncia huma-
na,ou seja, seis modos prprios de existir do homem: o eco-
nmico, o religioso, o da cincia, o da arte, o moral e o polti-

1 QUILES, Ismael. La Persona Humana. Buenos Aires: Espasa-Calpe, 1942. p. 17 e 18.

No mesmo sentido: MONTEJANO, Bernardino H. Ideologia, Racionalismo y Realidad.
Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1981. pp. 15 e 16.
2 MONTEJANO, Bernardino. op. cito pp. 19-24.
c03. Nenhum deles cronologicamente anterior aos demais. inteligncia, vontade e sensibilidade. Ao domnio da
Todos nascem imediatamente com o homem, desde a sua inteligncia corresponde diretamente o modo de ser prprio
origem, e duraro enquanto existir a espcie humana4. da cincia7, que se revela na atividade pela qual o homem
Para Freund, esses seis modos de existir, embora se en- procura conhecer a si mesmo e realidade que o circunda. O
razem essencialmente no mesmo ser do homem, so aut- conhecimento o dado material prprio da cincia, a qual
nomos em suas relaes recprocas e irredutveis uns aos ou- busca permanentemente a conformidade desse conhecimento
tros5. O homem um ser, ao mesmo tempo, econmico e com a realidade. Ao domnio da sensibilidade corresponde o
religioso; "cientfico" e "artstico"; moral e poltico. A comple- modo de existir ligado arte. Aqui o homem o ser em busca
xidade da existncia humana est em que essas seis dimen- da emoo interior que o belo produz. Ao domnio da vonta-
ses, mesmo aliceradas na unidade mais profunda do ser do de, que se expressa no agir e pelo agir, correspondem as ou-
homem, por serem autnomas e irredutveis, sujeitam-se, em tras duas dimenses de natureza humana: a moral e a polti-
suas manifestaes concretas, no domnio contingente das ca. A dimenso moral consiste no existir do homem, como
atividades prticas, a contradies e a conflitos muitas vezes sujeito de condutas livres, diante da sua prpria conscincia
implacveis, pois impossveis de solucionar satisfatoriament. do bem e do mal. A dimenso poltica, por sua vez, o existir
H um modo de existir do homem, pelo qual este, um ser do homem exercendo sua vontade diante de outras vontades
de necessidades, se orienta para satisfaz-Ias, diante da escassez humanas, tambm livres, no terreno das relaes que se esta-
dos bens disponveis: a dimenso econmica do homem. O ser belecem no convvio social.
humano, no seu envolvimento permanente com a satisfao de
necessidades, um homo oeconomicus, embora essa dimenso A dimenso poltica do homem e suas quatro causas
no esgote toda a complexidade de sua natureza.
A dimenso poltica da natureza humana, ou seja, o
O modo de existir religioso encontrvel no homem desde
modo de existir propriamente poltico do homem, funda-se,
seu aparecimento na face da terra, radicando-se na percepo
assim, em dois dados bsicos: de um lado, na faculdade hu-
ntima da sua prpria contingncia e da precariedade de sua vida,
mana de querer, isto , na vontade; de outro, na socialidade
que o induz a transcender o mundo, na busca de uma forma de
natural do homem, vale dizer, no fato de que o ser humano
vida plena e absoluta. o existir do homem que se coloca diante
s se realiza como homem vivendo em sociedade. O modo de
da realidade de sua destinao ltima, seja esta qual for.
existir poltico do homem, aquilo que, de agora em diante,
Os demais modos de existir do homem vinculam-se di-
denominaremos de o polticoS, surge no e do relacionamento
retamente ao exerccio de suas faculdades como ser racional:

3 FREUND, Julien. L'essence du politique. Paris: ditions Sirey, 1965. p. 5. A ex-
presso "dimenso da existncia do homem" utilizada por MNCADA, obra
adiante citada, p.1 O.
4 FREUND, op.cit., p. 24 e 25.
5 FREUND, op. cit., p. 198, 207, 444 e 686.
6 FREUND, op. cit., p. 20, 36, 98 e 176.
7 FREUND, op.cit., p. 5.
8 A utilizao do termo "o poltico", para significar uma dimenso, uma qualidade
ou um modo do existir social do homem, comum na lngua francesa, tambm
encontrvel em Portugal (por exemplo: MNCADA, L. Cabral de. Do Conceito e
Essncia do Poltico. in: Problemas de Filosofia Poltica. Coimbra: Armenio Amado
Editor, 1963. pp. 9 e 51) e no Brasil (por exemplo: REALE, Miguel. Teoria do Direito
e do Estado. 3' ed. So Paulo: Livraria Martins Editora, 1972. pp. 349, 361).
externo entre vontades, na sociedade. Alis, Aristteles, j no a causa material (a matria prima que compe o ser), a causa
captulo 1 do Livro I de "A Poltica", constatara que "o ho- formal (o qu faz com que o ser seja aquilo que ele ) e a causa
mem naturalmente um animal poltico, destinado a viver em final (que responde pergunta para que o ser existe)l1.
sociedade, e aquele que, por natureza e no por qualquer Assim, nos dois dados bsicos do poltico esto implica-
circunstncia o inibe, no necessita da vida em sociedade, das a sua causa eficiente, ou seja, a vontade humana, e a sua
uma besta ou um deus"9, causa material, isto , a sociedade. O fim especfico do poltico
Nascendo o poltico de relao entre vontades, que corresponde a sua causa final, enquanto que as notas caracte-
convivem em sociedade, duas outras indagaes se impem rsticas essenciais do poltico vo constituir a sua causa formal.
naturalmente para completar o quadro dos elementos inte- Antes de prosseguir nessa anlise, cumpre realar a dis-
grantes da noo do poltico: (a) quais as notas essenciais que tino entre o modo de existir poltico do homem - o poltico -
atribuem s relaes entre vontades, em sociedade, o carter e a poltica, ou seja, a atividade de seres humanos determina-
propriamente poltico, ou - em outros termos - quais so as dos que exprimem, in concreto, aquele modo de existir prprio
caractersticas essenciais do poltico, que distinguem essa do homem12, A anlise das causas do poltico, enquanto modo
dimenso do existir humano das demais dimenses?; e (b) de existir peculiar do homem, se aplica integralmente ativi-
para que finalidade essas vontades que se relacionam em dade poltica, uma vez que esta ltima deriva do primeiro, con-
sociedade so direcionadas ou, em outros termos, qual o fim ferindo-lhe expresso concreta.
especfico do poltico?
Nessa investigao descritiva10 do poltico esto envolvi- A causa eficiente e a causa material do poltico:
das as quatro causas aristotlicas. O Estagirita ensinava que, seus dados bsicos
para entender as realidades que nos cercam, cumpre distinguir
Acabamos de indicar que o poltico, como modo de e-
a causa eficiente (o poder ou princpio que cria ou criou o ser),
xistir do homem, e a atividade concreta correspondente - a
poltica - tm como dados fundamentais a vontade humana
9 ARISTTELES. Po/itica. In ARISTOTELES, Obras. Madrid, Aguilar, 1964, L.J, capo 1.
10 No exame do poltico que encetamos no presente captulo, segumos a metodolo- (sua causa eficiente) e a sociedade (sua causa material),
gia proposta por FREUND: no a de justificar uma certa poltca ou um regime deter- Em primeiro lugar, poltica diz respeito vontade e, em
minado (mtodo de justificao), mas de descrever, com a maior justia possvel, o
que o poltico , desmontando, como um demonstrador, o mecanismo poltico co- especial, expresso da vontade humana sobre outras vonta-
mum a todos os regimes (mtodo demonstrativo) - op.cit. pp. 9-12. Outra no a des, ou, em uma s palavra: ao poder13. A noo de poder
postura de MONCADA, que adota a fenomenologia de HUSSERLcomo simples "m-
todo de descrio dos contedos de nssa conscincia e de nosso pensamento", sem centra-se no exerccio da vontade - a vontade de u ma pessoa
se comprometer com o idealismo husserliano (op.cit., pp. 10, 17-18, 27-32, 34, 41-42 ou de um grupo - sobre outras vontades humanas, mais o
e 47). Orientao metodolgica semelhante utilizada e recomendada por REALE:
"aceitamos, em suma, o mtodo fenomenolgico parcialmente, como um processo
feliz de disciplina da descrio e compreenso de um fenmeno, especialmente sendo
de natureza cultural. (..) Aceitamos a fenomenologia como mtodo, mas dela nos 11 Para uma breve explicao das causas aristotlicas, ver WEISS, Paul. History:
afastamos quando tende a se transformar em sistema filosfico cerrado. Esta posio Written and lived. [s.I.]: Southern Illnois Uno Press. pp. 193-196.
de grande nmero de pensadores que aceitam o mtodo sutil de anlise que obe- 12 FREUND, op.cit. pp. 44-45.

dece a regras precisas" (Filosofiado Direito. So Paulo: Saraiva, 1953, VaI. 1, Tema 11, 13 DEUTSCH distingue o poder sobre a natureza e o poder sobre os homens (Pol-
135. p. 330; op.cit., pp. 342, 348, 252, 357). tica e Governo. Brasla: Editora UnB, 1979. pp. 47 e 48.
efeito indissocivel desse exerccio, qual seja, a sujeio ou a
dominao. No h como fugir dessa constatao: tratar do
poltico tratar da dominao do homem sobre o homem14,
tratar da relao mando-obedincia, sem o que o fenmeno
do poder se torna incompreensvel.
Centrando-se o poltico em torno da vontade humana,
importante tecer alguns comentrios sobre o sentido antropol-
gico desta, com o objetivo de alcanar uma compreenso mais
exata do fenmeno poltico. O ser humano uma pessoa. Com
isso se quer dizer que o homem tem tal intensidade de ser, que
"dono de si e tem a si como seu"15. A vontade se insere nessa
intensidade de ser: a faculdade que a pessoa - dona de si pr-
pria - tem de autodeterminar-se com liberdade, diante das con-
dies e opes concretas que a ela se oferecem. Como se v,
vontade e liberdade concreta so noes intimamente ligadas.
Ora, essa faculdade de autodeterminao, que a von-
tade, funda-se na inteligncia, vale dizer, na faculdade de a
pessoa ter conscincia e de entender as opes que se abrem
ao exerccio da vontade. Mas, se embasa na inteligncia, a
vontade livre pressupe, ao mesmo tempo, que a inteligncia
humana seja essencialmente limitada16 Se a inteligncia hu-
mana fosse absoluta, prova de falhas, erros, desvios e pre-
14 o poltico como dominao do homem sobre o homem vem repetido singu-
larmente por FREUND (op.cit. p. 32, 266, 271, 373, 568, 721, 756).
1S VILADRICH, Pedro-Juan. Ateismo y liberdad religiosa em Ia Constitucin Espa-
nola, in: lus Canonicum. Pamplona: Un de Navarra, 1982, Vol. XXII, n 43.
16 "Vivemos intrinsecamente num mundo de incerteza, i.e., que nenhum homem
ser nunca capaz de dar respostas exatas e definitivas a todas as perguntas. Tudo
quanto podemos dizer - sobre o mundo, sobre a sociedade humana, sobre os
agudos problemas de politica interior e exterior - sempre se diz, com a prvia
restrio crtica, de 'enquanto sabemos' ou 'enquanto nos possvel conhecer'.
Sempre nos falta informao para podermos estar completamente certos; sempre
nos falta fora de conhecimento para penetrar, com absoluta certeza, na essncia
das coisas. O universo pode ser perfeito e trazer em si a possibilidade de certeza.
Mas os homens so sempre, e por sua prpria natureza, demasiado imperfeitos
para adquirir tal certeza" (DAHRENDORF, Ralph. As funes dos Conflitos Sociais,
in: Texto de Aula. Braslia: Ed. UnB, [s.d.]. p. 10).
conceitos, se ela fosse capaz de revelar a verdade, de iluminar
com clareza o passado e os eventos futuros, o agir humano
ficaria de tal modo predeterminado e auto matizado, que no
sobrariam mais espaos liberdade e, portanto, vontade
humana. Se o homem fosse apto a perceber, com inteligncia
absoluta, toda verdade e a verdade toda, a fora dessa inteli-
gncia obrigaria o homem a uma nica opo: a do entendi-
mento verdadeiro. A liberdade, ento, cingir-se-ia a uma ren-
dio da vontade fora da inteligncia'?
Esses comentrios nos permitem agora apreender plena-
mente o que se quer dizer com a afirmao "centrar-se o polti-
co em torno da vontade humana"18. O domnio da vontade do
ser humano o domnio da opinio, da divergncia de idias,
dos conflitos de percepes e de interesses. Se a sociedade hu-
mana comportasse a presena de uma inteligncia capaz de
definir peremptria e definitivamente o certo e o justo, a verda-
de enfim, a cada passo e a cada momento histrico, a convivn-
cia humana seria a subservincia a uma s vontade, vontade
verdadeira, sem divergncia de opinio, sem discordncias, sem
luta de interesse, mas, tambm sem poltica. A poltic morreria.
Nesse ponto o marxismo guarda irrepreensvel coerncia interna.
Convencido de ter descoberto, por mtodos cientficos que se
impem inteligncia, a verdade quanto organizao econ-
mica e social para a humanidade, uma nova ordem, instalada
segundo essa verdade, instaurar a convivncia social perfeita,
sem lutas nem conflitos, a qual produzir, necessariamente, o
perecimento do Estado e do prprio fenmeno poltico19.
17 Aqui se coloca a crtica central de POPPER aos historicismos, entre os quais o
marxista, e aos totalitarismos contemporneos (MAGEE, Brian. As idias de Pop-
per. So Paulo: Ed. Cultrix, 1979. pp. 95 e 55.; POPPER, Karl. A Sociedade Aberta e
seus Inimigos. Belo Horizonte: Ed. Itatiaia, 1959. pp. 306 e 55.).
18 "La verit est que Ia politique est avant tout action, ce qui signifie qu'elle est
affaire de volont et d'opinion.". (FREUND, op.cit. p. 374).
19 FREUND, op. cito p. 34.
 Passando causa material do poltico, reconhea-se,
que rudimentar. Supor que possa existir sociedade sem orga-
desde logo que, em sendo, a natureza humana, social, todas
nizao poltica, seria crer em uma espontaneidade auto-
as dimenses do existir do homem (do econmico ao religio-
organizadora dela prpria21. Mesmo para os contratualistas
so, da cincia arte, e do moral ao poltico), se realizam e
clssicos, como por exemplo Hobbes e Rousseau, o "estado
desabrocham suas potencial idades no convvio social.
de natureza" anterior organizao poltica no era um fato
No entanto, dentre essas dimenses, uma apenas imedi-
histrico ou real. Tratava-se de uma hiptese a que recorriam
atamente social: a dimenso poltica do homem. Com efeito,
para, em representando como seria a vida humana fora de
ns podemos pensar o homem, na sua dimenso religiosa, a
uma unidade poltica, avanarem princpios normativos de
viver em orao na solido de um deserto. As dimenses huma-
como a sociedade deveria ser politicamente reorganizada22.
nas ligadas cincia e arte tambm podem ser facilmente
Para usarmos, de novo, da linguagem aristotlica, a so-
concebidas abstraindo-se a convivncia social. O mesmo se pode
ciedade em si mesma, destituda de organizao poltica,
dizer da dimenso moral do homem. Robinson Cruso, isolado
apenas uma matria prima informe. Seria impossvel apreen-
numa ilha, praticaria atos econmicos, pelo menos ligados
d-Ia, pois no estaria no mundo da realidade ou do ser. A
produo e ao consumo de bens, de modo a lograr a satisfao
sociedade, como objeto do conhecimento, em sua existncia
das necessidades bsicas para sua sobrevivncia. A dimenso
real, a matria prima que toma forma pela interveno do
poltica do homem, porm, sequer pode ser imaginada fora da
princpio organizador prprio do poltico23.
sociedade. Poltica relao, e relao de vontades humanas, o
que supe, mesmo na ordem lgica, a existncia da sociedade.
Os dados bsicos do poltico
Se no podemos cogitar da poltica sem a sociedade,
e a natureza conflituosa da sociedade
tambm seria muito difcil imaginar a sociedade sem a polti-
ca. Aristteles chega ao ponto de afirmar que: A sociedade, sendo a convivncia entre vontades livres e
"na ordem da natureza, a unidade poltica se coloca antes da fa- suas respectivas condutas exteriores, no espontaneamente
mi/ia e antes de cada indivduo, pois que o todo deve ser neces- harmoniosa. Pelo contrrio: a sociedade se caracteriza pelas
sariamente anterior parte. Quando se destri a totalidade do divergncias de idias, de crenas, de percepes, de atitudes,
corpo, o p e a mo no mais existem, a no ser em sentido e-
de interesses etc ... Essas divergncias alimentam desavenas,
quvoco, anlogo quele a que nos referimos ao designar uma
mo esculpida na pedra, (...) uma mo separada do corpo nao a competio pelos recursos escassos e pelo poder e os confli-
mais ser mo alm do. Todas as coisas se definem pelas suas tos de toda ordem. Sob esse ngulo, o convvio dos homens
funes; e desde o momento em que elas j no possuem condi-
em sociedade e o dos Estados na comunidade internacional
es de cumprir as suas funes no todo j no se poder dizer
que sejam as mesmas. "20 uma sucesso infindvel de rivalidades, de desentendimentos

A histria no nos proporciona nenhum exemplo de so-

ciedade desprovida de qualquer organizao poltica, ainda 21 FREUND, op. cit. p. 34.
22 FERREIRA FilHO, M. Gonalves. Direito Constitucional Comparado. So Paulo:
Jorge Bushatsky Editora, 1974. p. 6 e 7.
23 '''O Poltico' no , no fim das contas, seno a vida social humana perfilada em
forma." MONCADA, op. cit., p. 44.
e de conflitos. A diversidade social a fonte do pluralismo: Na tica dos que vem o conflito com uma denotao
ela conduz nuclearizao da sociedade ao redor das mais negativa, geralmente est implcita uma suposio de cunho
variadas espcies de grupos, setores, classes e regies, incli- moralista: o conflito um sinal do egosmo, da ambio, en-
nados a relaes, atuais ou virtuais, de conflito. fim, da disposio do homem para o mal. Ou, ento, vem
Embora parea hoje to evidente a natureza conflituosa suposta, ou afirmada expressamente, a possibilidade neste
da sociedade, a teoria poltica clssica, que nos foi legada pelo mundo da sociedade perfeita, e sem conflitos, expresso aca-
liberalismo, pouca importncia atribua realidade dos confli- bada da verdade sobre o homem. Ora, admitir a possibilidade
tos. O conflito se insinua na teoria liberal de maneira parcial e da sociedade perfeita traz um problema adicional posio: o
indireta, pela doutrina da resistncia opresso, como recurso pressuposto epistemolgico de que a verdade e, em conse-
de ltima instncia, erigido em direito fundamental dos povos, qncia, a certeza sobre a organizao da vida social podem
para justificar a criao de uma ordem poltica nova, de feies ser descobertas por um grupo ou por uma determinada pes-
liberais24. Hobbes, que edificou toda uma viso poltica a partir soa. E a verdade, afinal, por dirigir-se inteligncia, deve ser
da realidade nua e crua dos conflitos, foi rejeitado pelo pensa- aceita por todos, ainda que signifique a imposio da vontade
mento liberal clssico. de uma minoria sobre a maioria27.
O tema do conflito s veio a ganhar importncia no Com efeito, os conflitos podem nascer, sem dvida al-
pensamento ocidental com a teoria da luta de classes, na o- guma, das falhas e das limitaes das pessoas no terreno mo-
bra de Marx. Desde ento, a sociologia, estruturando-se como ral. No entanto, a fonte mais importante dos conflitos est
cincia, vem se ocupando dele. Entre os socilogos clssicos, justamente na limitao essencial da inteligncia humana que
desde Comte, passando por Pareto e Durkheim, at Taleott no permite ao homem o conhecimento da verdade. Assim,
Parsons, a ocorrncia do conflito no negada, mas tende a as divergncias de opinies, de crenas, de percepes, que
ser apresentada, em grau maior ou menor, numa perspectiva esto na raiz dos conflitos, so inafastveis. Como j obser-
negativa, ou por ameaar o consensus fundamental que une vamos, justamente essa limitao da inteligncia que garan-
os grupos em sociedade, ou por perturbar o funcionamento te o espao da vontade livre do homem. A esperana da supe-
normal do sistema sociaF5. de nossos dias um esforo reno- rao progressiva dos problemas que atingem o homem em
vador na sociologia - mormente com os trabalhos de Ralf sociedade, como do aperfeioamento incessante das condi-
Dahrendorf - no sentido de colocar o conflito, no como algo es da vida humana, repousam justamente nessa contrapo-
anormal e transitrio, mas como um dado permanente e in- sio de opinies, de crenas e de percepes, da qual h de
dispensvel - enquanto fator vital de mudana - evoluo ir surgindo, em cada caso, a soluo mais aceitvel28.
da sociedade26. Ora, o poltico, fincado em dados sociais bsicos - a
convivncia de vontades em sociedades -, nasce dos conflitos,
ou seja, da divergncia entre vontades que se contrapem,
24 Para uma colocao sumria, mas precisa, do direito de resistncia, ver FERREI-
RA FilHO, M. Gonalves. op.cit., pp. 71-72.
25 DAHRENDORF, Ralph. As Funes ... cit. p. 8.
27 POPER, op.cit., passim.
26 Especialmente em As Classes e seus Conflitos na Sociedade industrial. Braslia:
28 DAHRENDORF, Ralph. As Funes ... cit. p. 10
Ed. UnB, 1982.
envolva ela grupos ou coletividades inteiras. Sem contraposi- menos, autoriza o uso da fora31.
o de vontades divergentes, quer de organizaes polticas A circunstncia de os prprios instrumentos e valores
entre si, quer de grupos internos a uma organizao, no h polticos serem passveis de conflitos na sociedade - e, geral-
falar de fenmeno poltico. O poltico, como elemento formal mente, os mais graves -, constitui o que, neste trabalho, de-
unificador da sociedade, busca, justamente, resolver conflitos, nominamos de natureza polmica do poltico.
de modo a preservar a coeso social.
Essa ltima observao nos conduz a distinguir, dentre A causa formal do poltico: suas notas caractersticas
a imensa variedade de conflitos ocorrentes na sociedade, os
O exame da causa formal do poltico nos revelar a sua
conflitos propriamente polticos, ou seja, aqueles em que se
essncia, vale dizer, aquelas notas intrnsecas pelas quais um
d a interveno de poder de mando e, virtualmente, da for-
determinado modo de existir do homem considerado polti-
a. Trata-se, como ensina Norberto Bobbio, de "conflitos que
co e no outro qualquer.
no podem ser resolvidos, em ltima instncia, seno pela
Trs nos parecem ser as notas caractersticas essenciais
fora. Ou, pelo menos, que justificam, por parte dos conten-
do poltico e que esto imbricadas em todo o fenmeno des-
dores, o uso da fora para por fim contenda."29.
se gnero:
Todas as rivalidades entre grupos dentro da sociedade,
10 Carter associativo. a dimenso poltica do homem
localizem-se na economia, na religio, na educao, na cultu-
que confere unidade vida social, construindo, conservando
ra, na estratificao social, na composio racial, na estrutura
e garantindo a coeso da coletividade. Se o conflito vem a ser
regional, na organizao familial, ou em outras reas da ativi-
um fato onipresente nas relaes sociais, a profunda ten-
dade humana, podem se transformar em conflitos polticos30.
dncia solidariedade, existente no ser humano, o que torna
No h campo de reaes sociais conflituosas que esteja imu-
realizvel a unidade social. Esse carter associativo manifesta-
ne a invaso do poder, "politizando" o conflito.
se assim numa dialtica peculiar da amizade-inimizade.
Por outro lado, a prpria rea das relaes de poder, es-
20
Carter imperativo. a dimenso poltica do homem
tejam ligadas aos fins da poltica e aos valores a eles subja-
que pe ordem - o elemento mais genrico do bem comum -
centes, ou estruturao e institucionalizao da ordem pol-
na unidade e na coeso sociais. Sendo a vida social natural-
tica ou s fronteiras entre o pblico e o privado, pode tornar-
mente conflituosa e carecendo ela de capacidade de auto-
se palco de manifestao de vontades em conflito. Em suma:
regulao, espontnea e automtica, a ordem alcanada,
os prprios valores e instrumentos destinados a enfrentar os
conservada e garantida, em ltima instncia, pela utilizao
conflitos na sociedade so tambm suscetveis de gerar confli-
atual ou virtual da fora. Esse carter imperativo do poltico
tos, os quais, igualmente, se resolvem com a interveno, em
manifesta-se na dialtica do mando-obedincia
ltima instncia, do poder de mando, o que implica ou, pelo
30 Carter instrumental. a dimenso poltica do ho-
mem que d aos membros da sociedade os meios que Ihes
29 o Significado Clssico e Moderno de Poltica. in: Curso de Introduo Cincia
Poltica. Braslia: Ed. UnB, 1982. p. 18.
30 FREUND, op. cito p. 546.
permitem buscar a realizao de seus fins ltimos. Tais meios
compem o bem comum, cuja primeira condio e mais ge-
nrica a ordem. As relaes presididas pela imperatividade
do poder de mando (o pblico) ganham autonomia diante
das demais relaes que se estabelecem no nvel da Comuni-
dade (o privado). Esse carter instrumental manifesta-se na
dialtica do pblico-privado, pelo qual o primeiro est a servi-
o do ltimo.
Passaremos agora anlise dessas trs notas caracters-
ticas do poltico, iniciando pela associatividade, que nos pare-
ce logicamente preceder, pela ordem, tanto a imperatividade
como a instrumentalidade. O poltico s tem sentido porque a
sociedade humana um terreno de divergncias, conflitos e
lutas, que precisam ser compostos e administrados, pela cria-
o e preservao de uma unidade coesa, dotada de um po-
der imperativo de mando, e voltada, de alguma forma, ao
bem da Comunidade. Sem essas notas, nem a sociedade pode
subsistir, nem o bem comum - finalidade do poltico pode
ser promovido. A essncia do poltico se compe da reunio
dessas trs notas e no de cada uma delas em separado.
Antes, porm, registre-se uma rpida observao termi-
nolgica. At o presente momento, quando quisemos nos refe-
rir sociedade global, politicamente organizada, usamos os
termos sociedade poltica e, preferencialmente, unidade polti-
ca. Unidade poltica um conceito genrico, comportando
uma serie de espcies que se sucederam historicamente, como,
por exemplo a polis, os imprios, os principados, as monarqui-
as feudais e os Estados modernos32. As notas caractersticas
essenciais do poltico esto presentes, apesar da diversidade e
do grau de complexidade da concreo, em todas elas.
A espcie histrica estatal hoje a forma amplamente
predominante de unidade poltica. O nosso estudo est deli-
mitado considerao do consensus poltico no constitucio-
nalismo do Estado Ocidental, de modo que, na anlise da
causa formal do poltico, julgamos adequado descrever as
notas essenciais do poltico, como elas aparecem nas estrutu-
. ras estatais.
o carter associativo do poltico
Quando tratamos das causas eficiente e material do po-
ltico, dedicamos algumas pginas natureza conflituosa da
sociedade. Na verdade, comum entre os homens a discr-
dia, a desconfiana e a rivalidade, que esto na raiz da inimi-
zade poltica, de onde decorrem os conflitos ditos polticos.
Essa realidade conflitual faz a unidade e a coeso polti-
ca imprescindveis: se as relaes sociais fossem imunes aos
conflitos e suas conseqncias, qual a necessidade da unida-
de poltica e que espao restaria ao fenmeno poltico? Para
que existem as unidades polticas, com suas estruturas de
mando, seno para promover a concrdia entre os membros
da Comunidade, a segurana coletiva e a administrao o
mais possvel justa dos conflitos?
A par dessa realidade, porm, h no ser humano uma
profunda inclinao que torna a unidade e a coeso sociais
factveis: o que os clssicos antigos tratavam de amizade
poltica33 e que os socilogos contemporneos e a doutrina
34
social crist denominam de solidariedade . Seria realmente
impensvel uma sociedade poltica sem um mnimo de en-
tendimento, de convergncia, em suma, de solidariedade.
No fcil descrever a solidariedade. Consiste na ten-
dncia profunda que leva o ser humano a relacionar-se positi-
vamente com seus semelhantes, na base do respeito, da esti-
33 Por exemplo Ccero (De Amicitia) e Aristteles (A tica Nicmco), livros VIII e IX).
34 O tema da solidariedade ocupa lugar proeminente na Encclica Populorum Progres-
SIO do Papa Paulo VI. (Documentos Pontifcios. Petrpolis: Vozes, [s.d.]. n 165.)
 unidades polticas37. Com efeito, as unidades polticas hoje
ma e da confiana recprocos, visando: (a) simples troca de
existentes - os Estados nacionais e territoriais modernos -
experincias ou apoio psicolgico; ou (b) atuao conjunta,
foram formados e consolidados, em larga medida, em guerras
sob a forma de colaborao ou de cooperao, tendo em
contra inimigos externos, que produziram, internamente,
vista um objetivo comum35. Algo porm certo: esse esprito
unidade e coeso entre grupos e regies rivais, canalizando
de amizade poltica ou de solidariedade fornece o lao da
.todo o potencial de inimizade e de agressividade para o en-
unidade e da concrdia interna entre os membros da coletivi-
frentamento da ameaa comum vinda de fora.
dade e responde pela formao, dentro da sociedade poltica,
dos grupos intermedirios.
A associatividade do poltico manifesta, assim, uma dia- o carter imperativo do poltico
ltica entre duas tendncias antagnicas - amizade-inimizade Diante da natureza conflituosa da vida em sociedade
- que coexistem, lado a lado, seja nas relaes internas so- (radicada, como se viu, em confronto de vontades), impe-se
ciedade poltica, seja no nvel das relaes internacionais. a necessidade de uma vontade superior de ltima instncia. A
No plano interno, a dialtica amizade-inimizade deter- ela, amparada na natural tendncia associativa e cooperativa
minar a inevitabilidade tanto das sociedades polticas e suas do homem amizade poltica), compete preservar uma or-
(a
estruturas centrais e superiores de mando (segundo observa- dem mnima indispensvel subsistncia da prpria socieda-
mos em pargrafo anterior) quanto, igualmente, da nuclea- de (finalidade especifica do poltico), pela regulao e admi-
o pluralista interna sociedade, com as divergncias - que nistrao da energia social nsita aos conflitos.
no podem ser sumariamente suprimidas -, compondo-se em A imperatividade do poltico se encontra, precisamente,
grupos rivais, para competirem uns com os outros sob o na exigncia indeclinvel, para a coletividade, dessa vontade
mesmo e nico ordenamento, conforme a disciplina de regras superior de ltima instncia. O poltico requer, em sua forma
estabelecidas e aceitas pela generalidade das foras contra- essencial, a existncia de uma ltima instncia superior, capaz
postas. de conservar uma ordem mnima de concrdia interna e de
No mbito das relaes internacionais, a mesma dialti- segurana externa, imprescindveis convivncia social.
ca est presente. Se, de um lado, ela torna remota a possibili- A essa ltima instancia superior na sociedade, ns po-
dade de um Estado mundial fraternal e democrtico (pela demos denominar, genericamente, de mando. O mando en-
extrema dificuldade prtica de obter-se um acordo unnime volve, em seu conceito, dois elementos bsicos. De um lado, o
entre todas as unidades polticas, pelo qual as soberanias mando uma vontade de um indivduo ou de um grupo res-
sejam renunciadas em prol da unidade mundial), de outro, ela trito de indivduos. Como toda vontade atribuvel a indiv-
possibilita os acordos e as alianas internacionais, bem como duos, comporta suas limitaes, pois guia-se por julgamentos
os esforos para a paz36. Ademais ela parece influir intensa- de opinio e est amarrada a um fundo de incerteza e de
mente na determinao do tamanho e da composio das

37 GOLDTHORPE, J.E. An Introduction to Sociology. Cambridge U.K.: Uno Press,

35 FREUND, op. cit. pp. 450-455.
1968. p. 156.
36/d. ib. p.476.
arbtri038. De outro lado, o mando tambm poder. Para fi- o das fronteiras das relaes sob sua jurisdio diante da
carmos com as definies clssicas de Weber, poder "a pro- esfera das relaes prprias Comunidade. A inclusividade,
babilidade que tem um homem ou um grupo de homens, de enfim, indica a possibilidade do mando "de intervir imperati-
impor sua prpria vontade em uma ao comunitria, inclusi- vamente em toda a possvel esfera de ao dos membros de
ve contra a oposio dos demais membros"; ou, mais sinteti- uma coletividade, direcionando-os para um fim desejado ou
camente, "a possibilidade de impor a prpria vontade dissuadindo-os de um fim no desejado"43.
conduta alheia"39. O mando, porm, apenas um plo de uma dialtica.
No contexto do poder, que potencial idade e possibili- Ele no tem sentido nem pode existir sem a obedincia43-A.
dade, podemos definir a fora. Esta nada mais do que o Freund a define como a submisso, no interesse de uma ativi-
conjunto dos meios materiais, mensurveis e coercitivos, ca- dade comum, vontade de outro, executando suas ordens ou
pazes de dar efetividade ao poder, permitindo, pela quebra cumprindo os seus regulamentos44. Bertrand de Jouvenel abre
de resistncias, a imposio de uma vontade sobre a conduta o seu clssico Du Pouvoir com um captulo sobre o mistrio
de outros. A coao ou coero, por sua vez, um dos meios da obedincia civil, enfatizando que conhecendo as causas da
de manifestao da fora, exatamente aquele que se apia obedincia, poderemos conhecer a natureza do poder, uma
sobre a autoridade de instituies, regras e leis, gozando, vez que este repousa sobre aquela45.
pois, de legalidade40. Nesse passo, Weber define o Estado A obedincia poltica traduz-se pela aceitao ou pelo
como "aquela comunidade humana que, no interior de um reconhecimento, formal e exterior, rendidos pelos membros
determinado territrio, reclama para si (com xito) o monop- da comunidade, quilo que emana da vontade do mando.
lio da coao fsica legitima"41. Diz-se aceitao formal e exterior, porque no necessria ao
Geralmente, so atribudas ao mando trs caractersticas: mando a aceitao ntima dos membros da Comunidade,
a exclusividade, a universalidade e a inclusividade42. A exclusi- embora todo o governo a procure46. Por outro lado, os moti-
vidade decorre de ser o mando a ltima instncia na sociedade: vos que levam os membros da comunidade a obedecer, so
assim, constitui-se ele no supremo poder internamente, poder variveis de acordo com as pocas e de acordo com os indiv-
que no admite grupos armados independentes, capazes de duos, podendo, at, ser contraditrios. Weber, por exemplo,
pr em risco o monoplio da coao, nem ingerncias doms- na sua celebrada classificao do poder legtimo, props trs
ticas partidas de entidades polticas externas. A universalidade
do mando significa que ele pode tomar decises envolvendo
43 Id. ib. p. 15.
todas as reas da vida social, cabendo a ele mesmo a delimita-
43-A Essa denominao mand%bedincia, que utilizamos, tambm empregada
por BIDART Campos (EI Oerecho Constitucional dei Poder. Buenos Aires: Ediar,
1967. I, p.15 e 55.; e em Oerecho Poltico. 2' ed. [5.1.]: Aguilar, 1967. p.135 e 55).
38 FREUND, op.cit. p. 114-115. Parece-nos prefervel a comando-obedincia (V. Jos Eduardo FARIA. Poder e
39 WEBER, Max. Economia y Sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, Legitimidade. So Paulo: Ed. Perspectiva, 1978, p.74), que traduo literal do
1977. Vol. 11, pp. 682 e 696. francs Commandement/obissance.
40 FREUND, op.cit. pp. 708, 713, 718 e 719. 44 FREUND. op. cit. p. 154.

41 WEBER, op.cit. VaI. 11, p. 1056. 45 JOUVENEL, Bertrand De. Du Pouvoir. Paris: Hachete, 1975. p. 30.
42 BOBBIO, op.cit. p. 15. 46 FREUND. op. cito p. 158.
razes para a obedincia consentida da comunidade: a tradi- O carter instrumental do poltico
o, a legalidade e o apelo carismtico do lder. Poderamos O mando na sociedade poltica, atualizado e efetivado
acrescentar outros motivos: a convico ideolgica, o interes- pela obedincia, gera relaes imperativas que, aglutinadas
se, a necessidade de proteo, ou simplesmente o medo. Os sistematicamente, em uma ordem poltica, nela ganham con-
motivos da obedincia no so importantes ao seu conceito, tinuidade e permanncia. O mando e a obedincia, nos pri-
mas ao tema da legitimidade, que estudaremos no captulo meiros momentos, criam a ordem poltica. Em suas manifes-
seguinte. taes posteriores, sucessivas e descontnuas, eles j se inse-
Aqui adiantaremos apenas que fundamental distin- rem na ordem existente e, em larga medida, so por ela ab-
guir duas situaes: (a) a obedincia ao mando decorrente de sorvidos.
uma adeso espontnea ou consentida da comunidade (con- O conjunto dessas relaes imperativas de mando e o-
sentimento); ou, (b) decorrente do medo da coero ou dos bedincia, de cuja dialtica resulta a ordem poltica, compe
meios de fora disposio do mando. Mas - sublinhe-se o que podemos denominar de campo das relaes pblicas, a
ainda aqui -, nenhum regime, por mais autoritrio que seja, esfera do pblico ou, simplesmente, o pblico. Freund enxer-
tem condies de manter-se exclusivamente pelo uso da for- ga no publico trs caractersticas bsicas: (a) a afirmao da
a, sem um mnimo de apoio consentido de certos setores da unidade indivisvel da coletividade, como razo superior dela;
comunidade47. Para que um mando subsista, mesmo precari- (b) impessoal, o que significa que nenhum indivduo ou
amente, torna-se necessrio, como mostra Bertrand de Jou- grupo privado pode com ele se identificar e de onde decorre a
venel, que, pelo menos, os corpos dos executantes (civis e necessidade de o pblico ser reapresentado; e (c) exige uma
militares) consintam em obedecer o detentor supremo do homogeneidade e uma regularidade, que s o direito lhe po-
poder48. No entanto, quanto mais consentida a obedincia, de conferir49.
mais estvel e mais efetivo h de ser o mando. Em contra posio ao pblico, o conjunto de relaes,
Pela associatividade, a unidade e coeso polticas ga- no seio de uma Comunidade, que refoge esfera imperativa
nham existncia. A imperatividade - na dialtica mando- do mando e da obedincia, compe o campo das relaes
obedincia - estrutura e institucionaliza aquela unidade, em privadas, a esfer<J do privado ou, simplesmente, o privad050.
uma ordem poltica concreta, e que ser um dos temas cen- No h como definir, seno por excluso, a esfera do privado,
trais do captulo seguinte. Mas esse segundo carter ainda pois as fronteiras entre ambos so extremamente variveis:
no basta para completar a descrio da essncia do poltico. mudam conforme a poca, o regime poltico e os condicio-
A dominao-sujeio, inerente imperatividade, reveste-se namentos da realidade social. Como tudo em poltica, os limi-
de instrumentalidade. Visa criar condies para que os ho- tes entre o pblico e o privado tambm sujeitam-se diver-
mens, vivendo em sociedade, possam perseguir, em concr- gncia de opinies e a conflitos, tratando-se de mais uma
dia e segurana, seus fins ltimos. rea alcanada pela sua natureza polmica. A fixao dessas

47 Id.ib. p. 246. 49 FREUND. op. cit. p. 158.

48 Op.cit. p. 32. 50Id. ib. p. 313.

fronteiras depende, portanto, de um mando tornado efetivo Ademais, o privado constitui, para o pblico, a fonte
pela obedincia. Vale dizer: cabe ao pblico, ele prprio, de- dos indivduos que nele ocupam posies de mando; das opi-
finir a extenso de seu campo, o que importa ipso facto a nies que se refletem sobre a ao dele; dos valores e dos fins
delimitao da esfera privada. Essa a razo pela qual a cin- ltimos a que ele muitas vezes se entrega; e da criatividade,
cia do direito no conseguiu encontrar, at hoje, critrios da. energia e da inspirao para as mudanas sociais. O pbli-
jurdicos satisfatrios para distinguir o direito pblico do di- co, porm, no se detm inerte diante do privado. Ele procura
reito privado. que a matriz dessa classificao no jurdica, enquadrar, sob a disciplina da ordem poltica, os grupos de
s1
mas eminentemente poltica . presso, o sufrgio e os partidos polticos; condiciona, em
Em linhas bem gerais, pode-se, no entanto, afirmar que funo do bem comum, as liberdades que garante e protege;
a esfera do pblico o domnio prprio do modo de existir influencia a opinio pblica, pela propaganda e pela ideolo-
poltico do homem. A esfera do privado tende a ser o dom- gia. Enfim, como j vimos, o prprio pblico que delimita o
nio das comunidades mais elementares (como a famlia), da campo do privado, embora no possa suprimi-Io.
religio e dos demais modos de existir do homem. Pblico e privado dependem um do outroS2. As ten-
A esfera privada guarda autonomia diante da esfera tativas feitas para abolir um ou outro desses termos, redun-
pblica. E a dialtica que se estabelece entre ambas muito daram em imensos fracassos.
rica. Se na relao mando-obedincia o plo ativo o lado do O liberalismo radical no logrou xito em sua tentativa
Poder (dos rgos que detm e exercem o mando) e o plo de privatizar a sociedade poltica. Sem o pblico, ou o privado
passivo o lado da Comunidade (que aceita, reconhece, ou transforma-se no palco hobbesiano da guerra de todos contra
seja, se submete ao mando), na relao pblico-privado as todos, onde a unidade social sucumbe ao triunfo da anarquia;
posies parecem se inverter. Assim, do privado que nascem ou um grupo, dentro do privado, empalma o poder, para dele
as liberdades a serem garantidas e protegidas pelo poder usufruir em seu proveito, em prejuzo do resto da Comunidade.
pblico. do privado que surgem as demandas e as exign- A outra tentativa vem dos totalitarismos. Estes recorrem
cias - em um Estado intervencionista - prestaes positivas s estruturas pblicas do mando para quebrar a autonomia
da parte do pblico, para atendimento das necessidades bsi- do privado: ou procurando integrar o indivduo e todas as
cas da comunidade. no privado que tm suas razes e do instituies sociais no Estado (o fascismo e o nazismo); ou
privado que provm os grupos de presso, a opinio pblica, buscando realizar um fim que ultrapassa completamente a
os direitos polticos (especialmente o sufrgio) e os partidos finalidade especfica do poltico, qual seja, o de forjar um
polticos, os quais, reconhecidos e regulados pelo pblico, novo homem e uma nova sociedade onde o poltico, enquan-
sobre ele atuam, quer para alternar as pessoas ou os grupos to categoria do existir humano, desapareceria (comunismo).
no poder quer para influir sobre a linha poltica dos que de- As ideologias totalitrias, mostra Freund, no conseguiram
tm o mando, procurando direcion-Ia nesse ou naquele sen- suprimir a distino pblico-privado. No puderam fazer do
tido. Estado um Estado totalitrio. O que h, na verdade, em tais
regimes so partidos totalitrios, nascidos do privado, que s:
assenhoreiam das estruturas pblicas de mando, para proveI-
to do grupo e de sua ideologia53.
Totalitrias ou liberais, as tentativas para romper a dia-
ltica pblico-privado resultaram, sempre, na utilizao do
pblico por grupos provenientes do privado, para realizao
de fins extrapolticos. A anlise da relao pblico-privado
revela, assim, meridianamente, o carter instrumental do pol-
tico. A finalidade prpria e especfica do poltico est na ma-
nuteno da unidade da coletividade, na ordem vista como
concrdia interna e segurana externa. O pblico o campo
das relaes que visam essa finalidade especfica. Fica sempre
Comunidade e aos seus membros decidir sobre os fins lti-
mos e, tambm, pela atividade poltica, empreender a realiza-
o deles. Mas j estamos nos adentrando no tema dos dois
ltimos itens deste captulo: a causa final do poltico.
A causa final do poltico: a finalidade prxima ou especfica
Vimos insistindo, ao longo desta primeira parte, sobre a
natureza conflituosa da sociedade. Ora, apesar da realidade
de divergncias e de conflitos e, tambm, em virtude dela, a
vida social permanece positiva - um verdadeiro bem - para as
pessoas que fazem parte da sociedade. A sociedade como um
todo e, tambm, nos diversos grupos, classes e setores que a
compem, proporciona a seus membros condies ou meios
indispensveis realizao das suas aspiraes.
O papel especfico da poltica na vida do homem consis-
te em, a partir da realidade concreta da convivncia social,
construir e preservar uma unidade global e superior, a qual,
alimentando a coeso interna, seja capaz de assegurar aos
53 "11n y a pas et il ne peut y avoir d:tat totalitaire, ~ai~ seulemen,~ des parties totali-
taires qui detournent les monopoles etatlques au proflt d un groupe (Op.Cft.p. 569).
indivduos e grupos que a integram um clima de ordem (ex-
presso da concrdia interna e da segurana relativamente ao
exterior), condio sine qua non para que os membros da
coletividade, organizadamente, possam desfrutar livremente a
busca de seus fins. ordem na concrdia e na segurana,
como condio primeira e elementar da realizao humana,
juntam-se inextricavelmente, trs outras condies genricas:
a justia, a liberdade e a prosperidade. Condies da realiza-
o de um ser - o homem - subsumem-se elas no conceito de
bem. Constituem, em seu conjunto, um bem para os mem-
bros da coletividade: precisamente, o bem comum a todos54.
Em resumo: a dimenso poltica do homem se efetiva no
estabelecimento de uma unidade global e superior na vida
social, unidade no sentido de coeso e no de uniformidade55,
e que aqui temos denominado de unidade poltica. A razo de
ser da unidade poltica est em proporcionar aos indivduos e
grupos que vivem na sociedade a fruio das condies genri-
cas mnimas da ordem, da justia, da liberdade e da prosperi-
dade, indispensveis a que eles possam realizar suas aspra-
es. A finalidade da unidade poltica coincide com o fim pr-
prio da poltica: o bem comum da coletividade.
Identificada a finalidade prxima, especfica ou prpria
do poltico, no bem comum, cumpre analisar alguns pontos
importantes ao presente estudo e que dizem respeito s con-
dies genricas do bem comum.
Em primeiro lugar, dentre as condies que compem a
noo deste ltimo, a ordem - entendida, em sentido amplo,
como a situao de concrdia interna e de segurana relativa-
54 Para a Doutrina Social Crist, "o Bem Comum compreende o conjunto daquelas
condies de vida social, que permitem aos homens, s familias e s sociedades
possam conseguir mais fcil e desembaraadamente a prpria perfeio" (Constitui-
o Pastoral Gaudium et Spes, n 74: Vozes, Documentos Pontifcios n 155. p.93). Ver
tambm a Encclica Mater et Magistra, de Joo XXIII, n 62: Vozes, Documentos Ponti-
fcios n 135.
55 FREUND, op. cit. p. 664.
mente ao exterior - a mais genrica e a mais abstrata. Sob de, consideradas na perspectiva da finalidade do poltico e da
esse ngulo ela goza de uma precedncia lgica sobre as de- vinculao delas com a ordem, partilham com a ltima do seu
mais. A justia, a liberdade e a prosperidade so condies que carter formal. verdade que a justia, a liberdade e a pros-
acrescem ordem e, de uma forma ou de outra, a qualificam .
56 peridade, mais facilmente que a ordem, podem ser, e geral-
Em segundo lugar, deve-se ter em mente que, conside- mente so, tomadas em acepes cheias de contedo axiol-
radas na estrita perspectiva da finalidade do poltico, as con- gico. Este Ihes emprestado pelas diversas e conflitantes dou-
dies genricas do bem comum revestem-se de um carter trinas e ideologias que competem na empresa de atribuir um
eminentemente formal57. Se examinarmos os objetivos pre- sentido escatolgico ao poltico.
tendidos pelos detentores do mando nas unidades polticas A obedincia da comunidade - sem a qual nenhum
conhecidas, verificar-se- que, independentemente do conte- mando possvel, nem a concrdia e a segurana alcanveis -
do ideolgico inspirador de suas retricas e de suas aes, se, de um lado, se explica pela utilizao dos meios de coao
est, antes de mais nada, a preocupao com a manuteno e disposio de um regime, no pode absolutamente dispensar
a preservao da ordem. Na verdade, detm o comando de um certo grau, ainda que mnimo, de aceitao livre da parte
uma unidade poltica quem for capaz de, efetivamente, ter de determinados setores politicamente ponderveis, capazes
sua vontade poltica obedecida e, assim, lograr a manuteno de fomentar um mnimo de crena na justia do mando e um
da ordem pblica. Mesmo aqueles que se opem a um de- mnimo de esperana quanto sua eficincia em desenvolver a
terminado regime e lutam para perturbar a ordem, com o prosperidade geral, da qual todos possam tirar proveito. Ora,
objetivo de desestabiliz-Io, uma vez assumido o controle da seja qual for a orientao ideolgica do grupo dominante na
unidade poltica trataro, sem delongas, de restabelecer a sociedade poltica, no pode ele deixar de reconhecer que a
ordem, para consolidarem-se no poder. Destarte, da essn- obedincia ao mando e a realizao da ordem requerem um
cia do poltico que toda a unidade poltica, seja qual for o mnimo de justia, de liberdade e de prosperidade: de justia,
regime assumido em sua concretizao, tenha por finalidade nas relaes sociais, onde os indivduos e os grupos possam
prxima a ordem na concrdia interior e na segurana exteri- razoavelmente chegar acomodao de seus interesses, no
or. Diz-se que essa finalidade especfica do poltico por ser emaranhado de conflitos que tece a vida em sociedade' de
essencial unidade poltica, pois, sem a realizao dela, a liberdade para propiciar pelo menos a aceitao espont~nea
prpria unidade poltica sucumbiria nos embates e nos confli- mnima de determinados setores politicamente chaves pre-
tos inerentes vida social. servao da ordem; e de prosperidade pela qual as expectativas
Em terceiro lugar, a justia, a liberdade e a prosperida- de uma vida digna, em nveis crescentes, reforcem a adeso da
comunidade unidade poltica58.
O no atendimento dessas condies da finalidade do
56 JoO CAMILLO considerava a Ordem, a Liberdade, a Justia, a Segurana e o
Progresso as condies genricas do Bem Comum (Harmonia Poltica. Belo Hori-
poltico semeia a desobedincia, alimenta a resistncia e sola-
zonte: Itatiaia, 1961. pp. 111-114). Ver L1PSON, Leslie. Os Grandes Problemas da
Cincia Poltica. Rio: Zahar, 1967. pp. 95-96.
57 FREUND, op.cit. p. 667. Ver SOUZA Jr., Cezar Saldanha. A Crise da Democracia 58PARTRIDGE, P.H. Consentment and Consensus. London: The MacMillan Press Ltd
1975. p. 89-90. "
no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1978. p. 82-84.
pa gravemente a coeso, provocando, no caso extremo, o poltica recebe, da tbua de valores a ela subjacente, um con-
colapso da prpria unidade poltica ou uma revoluo pro- tedo ideolgico irreprimvel. No entanto, mesmo sob essa
movida por foras emergentes da sociedade, que empalmam colorao ideolgica, a finalidade prxima das unidades pol-
o mando supremo, para a realizao da ordem, qualquer que ticas continua sendo o bem comum genrico e abstrato.
seja o novo sentido axiolgico que lhe venha a ser dado. Os valores - termo aqui tomado no sentido de fins hu-
manos ltimos que o homem, individualmente ou em grupo,
A causa final do poltico: valores e objetivos se prope a realizar, para dar sentido a sua vida e histria59
- vinculam-se diretamente a outras dimenses da natureza
A ordem - vista como o elemento primeiro da finalida-
humana, especialmente a sua dimenso religiosa e a sua di-
de prpria do poltico (a expresso da concrdia interna e da
menso moral. No obstante, eles desempenham dois papis
segurana externa) - distingue-se claramente do conjunto de
importantssimos no que concerne atividade poltica.
normas, valores e relaes que estruturam e institucionalizam
Em primeiro lugar, integram a poltica no conjunto das
a unidade poltica. A esse conjunto nos referiremos sempre
demais atividades essenciais ao existir human06. Com efeito,
como ordem poltica. A primeira est no domnio da causa se o existir humano no se esgota, por exemplo, em uma di-
final; a ltima, na rbita da causa formal.
menso econmica, ou em uma dimenso religiosa, muito
A ordem poltica, sem dvida, no pode deixar de estar
menos se esgota em sua dimenso poltica. O ser humano
voltada para a consecuo da finalidade especfica do polti-
que faz poltica, buscando o fim prprio desta, no apenas
co. Como, porm, a ordem poltica a formalizao institu-
um ser poltico: tambm um ser moral e um ser religioso,
cional concreta de uma determinada unidade poltica, nela o
existindo tambm em funo de um destino ltimo, indicado
fim do poltico vem concebido luz dos valores ideolgicos pela moral e pelas religies. Valores dessa natureza, transcen-
que a inspiram. A ordem poltica, formalizando institucional-
dentes ao fim prprio da poltica, ficam subjacentes ordem
mente, no plano concreto, uma determinada unidade poltica,
institucionalizada. Eles inserem o poltico no quadro das de-
traa um regime poltico e, assim necessariamente se com-
mais atividades humanas. Evidenciam o carter instrumental
promete com uma determinada viso ideolgica de fins aos
do poltico, que j analisamos. O existir poltico do homem _
quais o poltico, enquanto tal, deve servir.
unido indissoluvelmente sua vocao social - um instru-
Assim, um Estado Socialista e um Estado Liberal, en-
mento de realizao dos demais modos de existir do homem,
quanto unidades polticas, exprimem a dimenso poltica do
o econmico, o religioso, o moral, o artstico e o cientfico. A
homem e esto inseridos na essncia do poltico, de modo
poltica faz da unidade social um instrumento do homem,
que ambos visam ordem, justia, liberdade e prosperi-
para a prpria realizao do homem, na totalidade de suas
dade. No entanto, cada um, ao seu modo, visualiza esses e- dimenses existenciais.
lementos abstratos e formais do bem comum, segundo a t-
Em segundo lugar, os valores, sistematizados em ideolo-
bua de valores e a viso dos fins humanos subjacentes a cada
um desses regimes. Em outras palavras: a finalidade prxima
59 FREUND, op.cit. p. 695.
do poltico, continuamente almejada em qualquer ordem 60ld.ib. p. 698.
gias, ajudam a legitimar o mando e, por conseqncia, os re-
gimes polticos61. Vimos como nenhum regime pode subsistir
amparando-se unicamente na fora, para compelir a Comuni-
dade obedincia. indispensvel obedincia um mnimo de
aceitao espontnea e livre. Nesse ponto, os valores se tornam
fundamentais: eles so capazes de fornecer justificativas ticas
e, at, religiosas, que, erigidas em ideologia, consigam obter a
adeso espontnea da Comunidade ao regime.
At aqui tentamos mostrar que, mais alm da finalidade
prxima do poltico, ns temos tbuas de valores ou vises de
fins humanos ltimos, que, subjacentes ordem instituciona-
lizada, do sentido e direo atividade poltica. Ora, mais
aqum daquela finalidade, temos os denominados objetvos
poltcos, formulados e postos em prtica pelos que contro-
lam o mando na unidade poltica. Esses objetivos nada mais
so que meios concretos pelos quais a finalidade prxima do
poltico pode ser alcanada.
De fato, o fim prximo do poltico no se compadece
de uma realizao direta e imediata. O bem comum genrico
somente se realiza por meio de medidas concretas, diversifi-
cadas e mensurveis, tomadas por quem detenha o poder de
mando, no exerccio de funes que hoje est se convencio-
nando chamar de Governo, compondo o cada vez mais com-
plexo territrio dos objetivos polticos ou, mais propriamente,
objetivos governamentais. Nessa categoria, que se enquadra
na causa final da poltica, cabem as inumerveis medidas con-
cretas de uma poltica econmica e financeira, de uma
poltica agrria, de uma poltica social, de uma poltica exter-
na, de uma poltica de segurana etc. ..62
Para concluir esse tema, vamos apreciar a natureza das a-
titudes contrrias aos diversos nveis da causa final do poltico.
61 Id. ib. p. 701.
62 SOUZA Jr., Cezar Saldanha. A Crise ... cito pp. 84-85.
A negao da finalidade especifica do poltico - a or-
dem, a liberdade, a justia e a prosperidade - enquanto no-
o formal e abstrata e, portanto, elementar prpria essn-
cia da dimenso poltica do homem, seria a negao do pol-
tico como dimenso essencial da natureza humana e da uni-
dade poltica enquanto expresso dessa dimenso humana.
o caso das teorias da histria e do homem que vem, na es-
sncia do poltico, independentemente do tipo de regime
adotado, um artifcio, uma alienao ou uma degradao, a
serem suprimidas da realidade humana, para o ressurgimento
de um novo homem e de uma nova sociedade, libertos de
toda a opresso. Essas teorias acabam incorrendo, na ordem
prtica, em uma grande dificuldade, geradora de trgicas
contradies: para abolir o poltico, tm de recorrer s vias
polticas ...
A contestao dirigida finalidade do poltico, como vi-
sualizado da perspectiva ideolgica de uma ordem poltica
concreta, uma contestao a essa ordem ou, mais precisa-
mente, tbua de valores ideolgicos nela encarnada, vale
dizer, ao regime poltic063.
J a contestao aos objetivos prprios de governo, em
uma dada ordem poltica concreta, no importa, nela mesma,
contestao ao fim do poltico. A ordem poltica concreta, ao
definir o contedo ideolgico do seu fim, admite sempre um
espao maior ou menor crtica e s alternativas da oposio,
relativamente aos objetivos seguidos pelo governo do dia64.
Quanto mais dogmtica, sectria ou totalitria for a carga
ideolgica inserida no fim especfico do poltico, menos espa-
o sobrar crtica e oposio, dentro da ordem poltica, o
que, provavelmente, levar as foras polticas corresponden-
tes a contestarem a ordem vigente em si mesma. Uma carga
63 Id.ib. p. 83, onde denominamos essa contestao de subverso
64 Id.ib. p. 85. .

ideolgica mais limitada e mais flexvel abre espaos maiores
crtica e oposio, o que provavelmente incentiva, mesmo
as foras inclinadas contestao da ordem poltica como um
todo, a se submeterem espontaneamente s suas regras, a
fim de poderem participar, com plenos direitos, da luta polti-
ca admitida.
Captulo II
O CONSENSUS NA TEORIA pOLTICA
o social e o poltico: a sociedade poltica
Em nossa anlise da fenomenologia do poltico, no ca-
ptulo anterior, observamos que sociedade e organizao pol-
tica esto ligadas entre si como matria e forma na distino
aristotlica. A sociedade a causa material do modo de existir
do homem; no h atividade poltica nem fato poltico sem
sociedade. Por sua vez, a organizao poltica a causa for-
mal da sociedade: a sociedade no tem existncia real e con-
creta, no pode aparecer como fenmeno, sem uma organi-
zao que lhe d unidade, ou seja, organizao poltica. A
ligao entre o social e o poltico no meramente acidental,
no sentido de que possam ser separados, sem afetar a reali-
dade de cada um desses elementos. Ao contrrio, trata-se de
uma relao essencial: no h o poltico sem a sociedade,
nem a sociedade sem o poltico65.
A sociedade, vista sob o ngulo de sua organizao po-
ltica, ou a organizao poltica, vista em seu contexto social,
formam o que vimos denominando de sociedade poltica.
Em sua base material, a sociedade poltica se apresenta
como multiplicidade. Ela composta de indivduos, situados
concretamente num tecido extremamente variado de grupos
sociais menores, com suas necessidades, seus valores, suas
opinies, onde uma constante interao de vontades vai pro-
duzindo, dialeticamente, cooperao e solidariedade, diver-
gncia e conflito. Em sua forma poltica, porm, a sociedade
65 "Le politique est si profondement inc!us dans le social que I'on ne peut I'en
extirper sans que Ia societ se dissolve" (BURDEAU, Georges. Trait de 5cience
Politique. Paris: Librarie Gnrele, 1966, p.119 e 401- 402).
se apresenta como unidade. Ela sociedade porque logrou usar do poder e de coao, ou, ainda, a parte superior do
alcanar uma coeso interna, capaz de reunir, por laos co- corpo poltico que se especializa no interesse do todo. O Povo
muns, num todo, uma multiplicidade de grupos diferenciados composto pelos seres humanos, organizados em comunida-
e divergentes. Ela sociedade porque instituiu uma ltima des e sociedades menores, desde as unidades familiares, pas-
instncia que preserva a concrdia e a segurana da coletivi- sando pelos demais grupos prprios da vida social (de natu-
dade, de modo imperativo. Ela sociedade, enfim, porque reza econmica, cultural, religiosa, educativa etc. ..), at a
possui um centro de coordenao das atividades sociais e de comunidade ou as comunidades de cunho nacional, e que se
conduo dessas atividades a determinados objetivos, capaz integram na unidade superior do corpo poltico66.
de assegurar o bem comum da coletividade.
Entre os autores franceses consagrado o uso de Pou-
Assim, na sociedade poltica, encontramos dois plos, voir (com o P maisculo), para designar exatamente o que
que fundam uma srie de relaes polticas fundamentais: do temos em mente quando queremos nos referir a "Poder" co-
lado de sua base material, temos um universo de relaes mo plo da sociedade poltica67. Como mostra Burdeau68,
sociais extremamente variadas, onde uma multiplicidade de Pouvoir tem a virtude de trazer ao mesmo tempo duas notas
indivduos e de grupos convivem, em colaborao e em con- conceituais: (a) a de um homem ou grupo de homens que
flito, na busca dos fins humanos que almejam, a Comunidade detm o mando em sociedade; e (b) a do prprio mando or-
ou a sociedade civil; do lado de sua forma poltica, outro uni- ganizador da vida social. Em francs, os termos Governo e
verso de relaes, dominado pelo princpio da unidade, em Autoridade no so adequados, pois, o primeiro acentua ex-
torno de uma estrutura de rgos e de funes, dotada de clusivamente o plano subjetivo, ou seja, dos homens que e-
um mando de ltima instncia em relao Comunidade e xercem o mando; e o segundo reala a idia da funo de
voltada para a materializao da coeso social e do bem co- mando, em detrimento dos homens que a exercem. O Poder,
mum da coletividade: o Poder.
como um dos plos fundamentais da sociedade poltica, tem
justamente esse sentido: designar o conjunto de seres huma-
A Comunidade e o Poder: os plos da sociedade poltica nos que detm as funes de mando na sociedade na forma
como esto estruturadas e institucionalizadas69.
A verificao de que a sociedade poltica constitui-se a
Para o outro plo da sociedade poltica, afastamos o uso
partir de uma permanente interao entre esses dois plos
dos termos Povo e Coletividade. Povo, em primeiro lugar, um
est presente em toda a literatura poltica. Entretanto, pou-
conceito equvoco, em virtude das interpretaes ideolgicas
cos, como Maritain, ao tentar pr um pouco de ordem nos
contraditrias que tem recebido: tanto pode significar o con-
conceitos e termos fundamentais do saber poltico, cuidaram
to claramente do tema. junto do elemento humano que forma a sociedade poltica,

Para Maritain, a sociedade poltica um "corpo" - o

66 MARITAIN, Jacques. o /-/omem e o Estado. Rio de Janeiro: Agir, 1966. pp. 18-20.
corpo poltico - formado de um lado pelo Povo e, de outro,
67 Alm de BURDEAU e JOUVENEL citados, ALFRED POSE. Philosophie du Pouvoir.
pelo Estado. Este ltimo o conjunto de instituies, combi- Paris: P.U.F., 1948.
68 Op. cito p. 401 e 405.
nadas em uma mquina altamente aperfeioada, autorizado a
69 FREUND, op. cit .. 247-257.
 como o conjunto de seres humanos que se encontram em uma
Centro de Imputao da unidade poltica; (b) o do fundamen-
particular situao scio-econmica. Mas, o mais grave que o
to do Poder, enquanto Autoridade; (c) o do funcionamento
termo Povo, nas lnguas continentais, como o italiano (popolo),
do Poder, enquanto Governo.
o francs (peuple), o alemo (volk), o espanhol (pueblo) e o
Focalizado no nvel, primeiro e mais geral, da existncia
prprio portugus, sugere a idia de uma entidade singular,
de unidade poltica, o Poder o rgo que cria, mantm e
enquanto, em ingls, a palavra people indica um plural. Sartori,
expressa a coeso da Comunidade. Nesse primeiro plano, o
comentando esse fato, agudamente observou que, no caso das
Poder aparece como Centro de Imputao73 que d existncia
lnguas continentais, somos facilmente levados a pensar em
concreta unidade e sociedade polticas. Nessa condio, o
povo, com um todo orgnico, passvel de ser representado e
Poder representa a Comunidade na unidade de sua diversida-
exprimido por meio de uma vontade, geral e indivisveFo; e -
de. Aqui se opera a representao da Comunidade pelo Po-
acrescentamos ns - como um todo homogneo, sem conflitos
der74. E a relao entre os membros da Comunidade e o Poder
ou divergncias internas, conseqentemente, com uma vonta-
aquela que se estabelece entre as partes e o todo, entre os
de e um interesse unvocos, que so os legtimos, suscetveis de
cidados e a sociedade poltica representada pelo Poder.
serem formados, interpretados e atendidos por um lder caris-
Mas o Poder no se resume a simples centro de unidade
mtico, salvador ou protetor71.
da Comunidade. Em um segundo nvel, o Poder a srie de
J Coletividade, embora aponte na direo da plurali-
rgos que detm o mando dentro da sociedade: ou seja, a
dade, tem uma conotao esttica e fria. D uma idia de
Autoridade. Esse mando, como vimos, poder (com p mins-
passividade e de vazio interior. O Termo Comunidade , em
culo), ou seja, possibilidade de um homem ou de um grupo
portugus, o mais adequado para esse plo da sociedade
72
impor sua prpria vontade sobre outros, ainda que pela even-
poltica . Embora palavra singular, exprime um sentido de
tual utilizao da fora e, at, da coero. O Poder, nesse
pluralidade, de diferenciao interna, de heterogeneidade. De
segundo plano, aparece como a Autoridade obedecida pela
outro lado, traduz uma conotao dinmica, pois sugere a
Comunidade, que o aceita e o reconhece como a ltima ins-
idia de uma intensa vida interior, tecida de relaes coopera-
tncia na administrao dos conflitos internos sociedade e
tivas, mas tambm de relaes conflituosas.
na preservao da segurana externa, sem a qual a necessria
unidade da Comunidade no seria mantida, nem garantida. A
Relaes entre a Comunidade e o Poder Comunidade se coloca aqui na condio de uma coletividade
As relaes entre a Comunidade e o Poder se apresen- que obedece a um mando superior, o qual, no regime demo-
tam em trs nveis: (a) o da existncia do Poder, enquanto crtico, h de fundar-se principalmente em consentimento

70 Democratic theory. West Port: Greenwood Press Publishers, 1976. p. 18.

71Nessa viso unvoca da sociedade, da vontade e do interesse "do povo", todos
quantos discordarem do lder que se arroga essa representao sero os "inimi-
gos do povo".
72 Ver J.c. de Oliveira Torres. Natureza e Fins da Sociedade Poltica. Petrpolis:
Vozes, 1968. p. 114 e 116.
73 "Com efeito, se a idia duma pluralidade de personalidades livres, todas iguais
como centro de imputaao de normas, qualquer que seja o contedo destas,
segundo j vimos acima. o que logo se nos apresenta numa primeira intuio a
priori, desde que analisemos o conceito de direito, uma coisa semelhante se
passa com o conceito de poltico" (MONCADA, op.cit., p. 38-39).
74 SOUSA, J. P. Galvo de. Da Representao Poltica. So Paulo: [s.ed.], 1971. p. 17.
I I
I
'

II
: ! I

i emanado
da Comunidade
dela prpria. A representao, nesse segundo
perante o Poder. E a relao entre os mem-
nvel, Prximos ao conceito de ordem poltica, esto os de
Constituio e de regime poltico. Constituio a ordem
bros da Comunidade e o Poder aquela que se estabelece poltica vista enquanto organizao fundamental?? A ordem
entre os sditos e o soberano. poltica implica uma organizao fundamental que lhe deter-
Enfim, em um terceiro nvel, o Poder o conjunto de r- mina as feies, a qual, na terminologia tcnico-jurdica, re-
gos que atua sobre as atividades da Comunidade, coordenan- cebe a denominao de Constituio. J regime poltico a
do-as e guiando-as a determinados objetivos. O Poder aqui ordem poltica enquanto encarnao dinmica e concreta
aparece como - na linguagem atual - o Governo, a dirigir e dessa ou daquela forma ideal de organizar as relaes entre
conduzir a poltica geral a ser seguida na sociedade75. A C:omu- Comunidade e Poder, como por exemplo, um regime liberal,
nidade, nesse nvel, em suas relaes internas, orienta-se na um regime autoritrio, um regime comunista etc. ..
linha incentivada pelo Governo e afasta-se da linha por' ele Descrita fenomenologicamente, a ordem poltica revela-
desestimulada. No regime democrtico, a Comunidade pode se como estrutura tridimensional de fato, valor e norma, se-
alternar os grupos que controlam o Governo e influir sobre a gundo a formulao clssica e definitiva de Miguel Reale78.
linha poltica por eles adotada: com isso, tem-se uma terceira Esses trs fatores, articulados concretamente em um determi-
espcie de representao poltica: a da Comunidade no Po- nado processo histrico-social, constituem dialeticamente a
76
der . E a relao entre os membros da Comunidade e o Poder ordem poltica de modo que esta s pode ser plenamente
aquela que se estabelece entre governantes e governados. compreendida pela anlise conjugada desses fatores recipro-
Esses trs nveis de relaes correspondem s trs notas camente implicados.
caractersticas essenciais do poltico, respectivamente, a asso- Em sua dimenso ftica, a ordem poltica exprime o
ciatividade, a imperatividade e a instrumentalidade, examina- complexo de relaes permanentes que se estabelecem entre
das no captulo anterior. Ademais, tais nveis de relaes con- a Comunidade e o poder, nos nveis: (a) da existncia do Po-
cretizam-se existencialmente, em uma determinada sociedade der (relaes cidados-sociedade poltica); (b) do fundamento
poltica por meio da ordem poltica. do Poder (relaes sdito-soberano); e (c) do funcionamento
do Poder (relaes governados-governantes).
Ordem poltica e Constituio Essas relaes tornam-se objeto de normas e so tradu-
zidas num complexo jurdico-normativo hierarquicamente en-
Comunidade e Poder em suas mltiplas relaes, reuni-
cadeado que Ihes empresta um carter unitrio, impessoal e
das em sociedade poltica, ganham existncia concreta numa
homogneo.
ordem poltica. Esta poderia ser definida, introdutoriamente,
Ao se tornarem objeto de normas jurdicas, essas rela-
como a institucionalizao concreta de uma determinada
sociedade poltica.
77 FERREIRA FilHO, M. G. Curso de Direito Constitucional. 12" ed. So Paulo:
Saraiva, 1983. p. 11.
75 Constituio Portuguesa (Ttulo IV, art. 185 a 204), Espanhola (art. 97 a 107) e
78 lUISI, luiz. "Nota sobre a filosofia jurdica de Mguel Reale", in Estudos em
Francesa (art. 20 a 23), Constituio da Repblica Federal da Alemanha (art. 62 e ss.).
homenagem a Miguel Reale. Tefilo Cava!canti Filho (org.). So Paulo: EDUSP e
76 SOUSA, J.P. Galvo de. op. cit. p. 23, 27 e 30
RT, 1977. p. 241.
es ganham, inevitavelmente, uma perspectiva valorativa, ideolgico. Isso tem levado certos grupamentos, na luta pol-
que varia de acordo com a viso dos fins humanos dominante tica, a s reconhecerem, como verdadeira Constituio, aque-
entre os detentores do mando poltico. Toda ordem poltica la que corresponde a seus postulados ideolgicos (conceito
incorpora um quadro de valores. Ele est implcito j nas pr- polmico da Constituio, como o constante do Art. 16 da
prias condies de existncia da unidade poltica. Ele opera Dclaration des droits de I'homme et du citoyen, de 1789)80.
como elemento justificador do poder, no nvel do seu funda-
mento, na busca de legitimidade. Enfim, ele d uma ordena- legalidade
o finalstica ao poder em seu funcionamento, que orienta
Em sua dimenso normativa, a ordem poltica consiste
suas atividades e Ihes confere um sentido ltimo.
em uma ordem jurdica, estruturada hierarquicamente e ten-
Ensina Reale, a propsito:
do em seu topo a Constituio em seu sentido jurdico.
"O que a anlise fenomenolgica nos propicia, portanto a veri-
A ordem jurdica desempenha uma funo importants-
ficao de um nexo de complementariedade entre um fato (o fa-
to do Poder, que sempre modalidade de fora, fsica ou psqui- sima quanto s relaes polticas que regula. As relaes pol-
ca) e uma exigncia axiolqica (que se traduz num sistema histo- ticas como elementos fticos da ordem, so descontnuas e
ricamente varivel de bens que, em cada 'estgio da cultura, se esto sujeitas a instabilidades e a violao de toda espcie. S
pe para os membros de uma convivncia como sendo a 'repre-
sentao de seu bem comum '), dessa co-implicao resultando o direito, construo da razo humana, capaz de Ihes dar
um sistema jurdico-poltico de normas em incessante dinamismo, continuidade, racionalidade e regularidade, sem o que ne-
em funo da atualizao dos valores comunitrios por interm- nhuma ordem poltica possvel.
dio do Poder, e da legitimao concomitante do Poder graas
No plano ftico em que esto, as relaes polticas ca-
atualizao dos valores vividos pela Comunidade"79
recem de encadeamento, tanto entre a multiplicidade das
Para rematar, cumpre mostrar que a Constituio, como relaes ocorrentes num dado espao, como na sucesso des-
a organizao fundamental da prpria ordem poltica, tam- sas relaes no tempo. Cabe ao direito, pela sua estrutura
bm participa da estrutura tridimensional desta. Enquanto normativa, estabelecendo laos entre as relaes, vencer o
fato, a Constituio a prpria organizao fundamental da espao e o tempo, criando uma continuidade cronolgica e
sociedade poltica: pode-se dizer que a sociedade poltica territorial, sem o que no h falar de ordem.
Constituio (conceito genrico, material ou poltico da Cons- As relaes polticas decorrem da vontade humana, es-
tituio). Enquanto norma, a Constituio o conjunto das tando assim sujeitas s paixes da hora, a contradies, a
regras jurdicas concernentes organizao fundamental da marchas e contramarchas, que as instabilizam. Cabe ao direi-
sociedade poltica, ou seja, relativamente ao Poder, Comu-
nidade e s relaes recprocas entre ambos (conceito jurdi-
80 A Constituio em seus sentidos poltico, jurdico e ideolgico, est em FRE-
co, ou relativo, ou positivo da Constituio). Enquanto valor, UND, op.cit., pp. 340 a 360. Esses trs conceitos esto em C. Schimitt. O conceito
absoluto (poltico), os conceitos relativo e positivo (jurdico) e o conceito ideal
a Constituio incorpora necessariamente um ideal tico ou
(ideolgico) (Teoria de Ia Constitucin. Mxico: Ed. Nacional, 1970. pp. 03 a 47).
Exemplo de conceito axiolgico de Constituio l-se no art. 16 da Declarao de
1789: "Toda a sociedade na qual no est assegurada a garantia dos direitos nem
determinada a separao dos poderes, no tem Constituio".
to, por sua construo lgica e racional, reger essas relaes, meramente formal82.
conferindo-Ihes hierarquia, coerncia e estabilidade, mediante Impe-se ento, nos desloquemos agora da dimenso
o enquadramento delas em um sistema abrangente, lgico e jurdica da ordem poltica, para a sua dimenso axiolgica,
unitrio, com mecanismos internos de preservao da sua onde se situa o tema da legitimidade.
consistncia.
As relaes polticas esto sujeitas, ainda, a desvios, des- legitimidade
cumprimentos e deficincias, o direito, estabelecendo condutas
Onde se baseia o poder de mando que alguns detm e
obrigatrias e prevendo sanes a suas violaes, pode assegu-
exercem na sociedade, exigindo a obedincia dos membros
rar regularidade de funcionamento ordem poltica.
da comunidade?
Afirmar que a ordem poltica tem uma dimenso jurdi-
Duas so as respostas concebveis a essa questo: ou o
ca - a ordem jurdica - significa dizer que o Poder, em sua
titular do mando impe, pela fora, a sua vontade Comuni-
existncia, em seu fundamento e em seu funcionamento, est
dade, coagindo seus membros aceitao; ou o titular do
regulado pelo direito. Com efeito, as normas jurdicas funda-
mando recebe a aceitao espontnea de sua vontade, pelos
mentais da ordem jurdica - as normas ditas constitucionais -
membros da Comunidade porque os ltimos reconhecem o
so justamente aquelas concernentes estruturao do Poder
direito de mandar do primeiro83. Num caso, a obedincia ob-
(o estabelecimento de seus rgos e o inter-relacionamento
tida pelo mando uma aceitao forada. No outro, a obedi-
entre eles), ao modo de aquisio e de exerccio das funes
ncia decorre de uma aceitao espontnea, de um assenti-
de mando, ao regime de Governo, aos limites do Poder diante
mento comum (consentimento), que radica no reconhecimen-
da Comunidade e repartio territorial de competncias
to do direito de mandar, ou seja, da legitimidade.
(forma de Estado)81.
Legitimidade, portanto, so todos aqueles atributos de
A legalidade, como se v, domina a atuao dos rgos
que se reveste a titularidade do mando poltico, de modo a
do Poder. Situem-se eles no nvel de Autoridade, no nvel de
produzir a aceitao espontnea da Comunidade. Esses atri-
Governo ou, mesmo, no nvel de Centro de Imputao da
butos da titularidade do mando ligam-se, principalmente,
unidade, na medida em que integram a ordem poltica, esto
submetidos ipso facto a uma ordem jurdica, ou seja, s suas
normas constitucionais e infraconstitucionais. 82 Em nosso entendimento, o Estado de Direito requer a conjugao de dois
Se considerarmos, porm, que o prprio Poder quem elementos bsicos: a legalidade e a legitimidade (definida esta ltima como a
relao entre os valores da Comunidade e os valores nsitos ordem politica) Essa
positiva a ordem jurdica qual ele se submete, conclui-se da posio vem esposada por Nelson Saldanha (Estado de Direito, liberdades e
insuficincia da legalidade em si mesma, para a limitao Garantias. So Paulo: Sugestes Literrias, 1980. p. 18-19,22-23 a 26), em que
aquelas duas noes constituem, respectivamente, os dados formal e material do
efetiva do Poder diante da Comunidade. Se o chamado Esta- Estado de Direito. A mesma posio parece ser defendida por Oscar dias Crrea
do de Direito" se cingisse apenas aplicao do princpio da (A defesa do Estado de Direito e a Emergncia Constitucional. Rio de Janeiro:
Presena, 1980, pp. 11-36), na medida em que reala o elemento da legalidade,
legalidade atuao dos rgos do Poder, seria uma noo acrescentando-lhe o requisito da legitimidade democrtica. Diz ele: "Estado de
Direito se confunde com Estado Democrtico".
83 Apud, CAMPOS, Bidart. Derecho Poltico. p. 138-139
origem deste, aos objetivos que realiza e ao modo como na comunidade. Ordem poltica legtima, assim, e aquela fun-
exercido. Esses atributos constituem juzos de valor sobre a dada em um quadro de valores que se adequa aos valores
justia, a regularidade e a correo de que se reveste o man- dominantes na comunidade e, portanto, dela recebe aceita-
do no meio em que ele opera, qual seja, a ordem poltica84. o espontnea87
Para entendermos bem a legitimidade, preciso lem- A legitimidade portanto, um juzo que compete co-
brar que a ordem poltica, como vimos, apresenta necessari- munidade. Se o titular do mando - o Poder -, de alguma
amente uma dimenso valorativa. Esta traduz uma concepo forma, prevalece na constituio da ordem poltica, em sua
de mundo, uma viso de fins ltimos, um projeto de realiza- legitimao, a Comunidade prevalece soberanamente.
es humanas. Burdeau, por exemplo, fundamenta a ordem e No se pode, porm, encontrar a legitimidade absoluta,
o Poder numa idia de direito, ou seja, numa representao em que a Comunidade, sem a menor discordncia, concorde
ideal do que deve ser a organizao social e de onde promana com a totalidade dos valores da ordem poltica. Nem a ilegi-
o reconhecimento de um princpio suscetvel de valer como timidade absoluta possvel: o Poder que carea de um m-
regra de direito85. A ordem no valeria por si mesma mas pela nimo de apoio na Comunidade tomba automaticamente com
86
idia que ela serve . Esse conjunto de valores, subjacente a ordem poltica correspondente, para ser substitudo por
ordem poltica, est nela presente desde o momento em que outro Poder com pretenso legitimidade.
ela se constitui. De qualquer forma, no h instrumento de objetividade
A Comunidade, por sua vez, na teia de relaes entre rigorosa para aferir a legitimidade88. Sua mensurao fluida
pessoas e grupos que a anima, capaz de desenvolver uma e, muitas vezes, polmica. Constata-se a legitimidade por
concepo da ordem poltica ideal, alicerada em valores e meios indiretos: quando o recurso fora, para compelir
voltada a uma viso de fins, admitidos pela generalidade de obedincia, limitado e ocorre sem quebra do sistema jurdi-
suas foras vlidas. Essa concepo do justo e d correto, co;quando a Comunidade est livre do medo diante do Po-
prevalente na Comunidade, relativamente ordem poltica, der89; quando as eventuais minorias contestatrias do regime,
depende muito mais das percepes das lideranas dos ml- sentindo-se alienadas da Comunidade como um todo, recor-
tiplos rgos representativos de classes, profisses, grupos e rem ao terror, ou seja, violncia desesperada, sem critrio e
setores, nos quais a Comunidade se divide, do que das per- indiscriminada, alienando-se definitivamente da Comunidade.
cepes de seus membros tomados individualmente. Por outro lado, um dos sinais mais claros de ilegitimi-
Ora, a legitimidade vem a ser, justamente, a relao de dade observado quando foras vlidas da Comunidade, por
conformidade entre o conjunto de valores subjacentes or- no encontrarem canais adequados que Ihes permitam influir
dem poltica e a concepo de justia e de direito prevalente sobre o Poder, passam a pleitear uma nova ordem ou um
novo pacto poltico.
84 Esse nosso conceito coincide em linhas gerais com a conceituao de BOBBIO
(Sur le Principe de Legitimit. Paris: P.U.F., 1967, p. 50. in: Anuales de Philosophie 87 Id.ib., pp. 249, 351,420,426 e 508.
Politique, vol. 7.) e aceita por Jos Eduardo Faria. (op.cit., p. 82). 88 " impossivel provar-se empiricamente o que legitimidade, na medida em
85 Op.cit., I, pp. 185-188. que ela no se fundamenta por evidncias" FARIA, J. Eduardo. op. cit., p.83.
86 Id.ib., p. 178. 89 FERRERO, Guglielmo. Pouvoir, les gnies invisibles de Ia c/t. Paris: [s.e.], 1945. p. 30.
 Critrio interessante para avaliar a legitimidade reside no legitimao normalmente se completa com a alternncia dos
comportamento das minorias diante da maioria que controla o grupos no poder e a ascenso s posies de mando dos an-
mando. Se elas aceitam o resultado do jogo poltico e se subme- tigos crticos da ordem91.
tem espontaneamente ao seu gDverno, temos o sinal mais evi- A histria , em certo sentido, criadora d legitimidade.
dente da legitimidade. No entanto, uma minoria vlida, especi- A ordem poltica, com o passar do tempo, vai sofrendo adap-
almente se "reconhecida" internacionalmente, pode - mesmo taes, correes e mudanas, provocadas pela contestao
na sua condio de minoria - impedir que o mando da maioria dos opositores iniciais, pelos conflitos entre grupos divergentes
ganhe legitimidade, ainda quando este tenha sido obtido regu- e pelos desafios de novas situaes. Essa evoluo permanente
larmente, de acordo com as regras estabelecidas. da ordem institucionalizada, trazida pela experincia poltica
concreta, alm de enriquec-Ia, conquista e consolida novos
Condies da legitimidade: funcionalidade e consensus espaos de adeso espontnea na Comunidade92. As rupturas
violentas, quebrando a legitimidade, lanam as sociedades nos
Uma ordem poltica pode perder a sua legitimidade: ou
caminhos da violncia e da instabilidade, marcando a Comuni-
porque os valores dominantes na Comunidade se alteraram,
dade com divises profundas, difceis de serem reparadas. A
com o tempo, e a ordem institucionalizada no acompanhou
volta normalidade, nessas circunstncias, muitas vezes s
essa mudana, para adaptar-se nova situao; ou porque a
possvel com as geraes seguintes. A experincia inglesa mos-
ordem poltica, em razo de defeito de estrutura, deixa de
tra que mudanas de base na ordem vigente tornam-se aceit-
funcionar adequadamente, mostrando-se incapaz de adminis-
veis aos grupos privilegiados se certas formalidades forem pre-
trar, com sucesso, os conflitos polticos e de superar as crises
servadas, de modo a assegurar uma transio negociada, sem
inevitveis em um processo histrico. Nesse caso, o desempe-
quebra da legitimidade93.
nho insatisfatrio das instituies lana o descrdito sobre a
A legitimidade, sendo relao entre a ordem institucio-
ordem poltica e, pelas divises que provoca na Comunidade,
nalizada e a concepo de justia e de direito prevalente na
acaba por corroer a confiana e a adeso desta, quanto aos
Comunidade, requer duas condies fundamentais, uma de
valores nsitos quela.
cada lado do binmio: funcionalidade e consensus94.
No entanto, pode ocorrer o inverso, ou seja, uma or-
dem poltica, originalmente ilegtima, vir, com o tempo, a
91A Constituio do Imprio do Brasil s veio a ganhar legitimidade com a ascen-
ganhar legitimidade. Esse processo de legitimao muito
so dos liberais, na Regncia.
comum na Histria, pois dificilmente uma ordem poltica nas- 92 "En definitive, c'est Ia dure du Pouvoir, dans Ia Paix, qui est le plus c/air tmoi-
ce j perfeitamente legtima90. A legitimao depende, em gnage de ce qu'il est tenu pour lgitime." BURDEAU, G. op. cit., 11,p. 138.
93 "Se a posio dos principais grupos e smbolos conservadores no for ameaada
grande parte, da capacidade da ordem vigente em funcionar durante esse perodo de transo, ainda que percam a maior parte de seu poder, a
bem, produzindo resultados satisfatrios Comunidade. A democracia parece estar muito mais garantida. E assim temos o fato absurdo de
que dez em doze democracias europias e de lngua inglesa, estveis, so monar-
quias." LlPSET,Seymor. O Homem Poltico. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. p. 79.
94 Reina aqui grande divergncia de terminologia. LlPSET (op.cit., pp. 78 e ss.)
90Nos ocorre dois exemplos nesse momento: aquelas institudas pela Constitui- denomina as duas condies da estabilidade da democracia de legitimidade e de
o dos Estados Unidos e pela Constituio Espanhola de 1978. eficcia. Aquilo que denominamos de funcionalidade vem geralmente tratado
 Do lado da ordem, as estruturas jurdicas que a institu-
cionalizam tm de ser adequadas histria e estruturao
econmica e social da sociedade poltica global, sob pena de
inviabilizarem a legitimidade. Por adequao queremos signi-
ficar a conformidade que as instituies precisam guardar,
tanto em relao s peculiaridades da formao histrica da
sociedade poltica (suas aspiraes, seus cost~mes, sua tradi-
o, o esprito geral de sua civilizao, etc. ..), como em rela-
o s estruturas econmicas e sociais nela vigorantes (o sis-
tema econmico, a estratificao social, as percepes das
classes, etc. ..). S essa adequao permitir que a ordem seja
vivel, ou seja, funcione bem e alcance resultados positivos,
satisfazendo as aspiraes e as representaes da Comunida-
de como um tod095. Sem o preenchimento dessa condio,
impossvel ser a existncia da relao de legitimidade. Uma
ordem inadequada, invivel e "infuncionvel", no pode ad-
quirir legitimidade. Ela acaba produzindo desinteligncias,
conflitos e crises, de tal monta, que um acordo na Comuni-
dade, em torno dos valores nsitos ordem, se torna inating-
vel. Com essas ltimas palavras, j estamos passando ao exa-
me da segunda condio.
Do lado da Comunidade, indispensvel que haja uma
concepo de justia e de direito prevalente. Ora, isso requer
ampla concordncia das foras vlidas da sociedade poltica
em torno de alguns valores bsicos, capazes de se tornarem
predominantes. A esse acordo fundamental a cincia poltica
reserva hoje a denominao de consensus. Sem consensus
qualquer que ele seja, no haver, na Comunidade, uma con~
cepo de justia e de direito dominante. E, sem tal concep-
o, falta um critrio, admitido pela Comunidade, por meio
por .conceitos mais restritos, ligados mais diretamente obteno de resultados
~OSttfVOSpelo sistema: ou efetividade ou eficcia. (ver. FARIA. op.cit., p 95 e ss )
FREUND. op. cit., p. 260.
do qual a ordem possa receber a aprovao valorativa que
caracteriza a legitimidade.
para o consensus que voltaremos agora mais de perto
a nossa ateno.
Consensus: conceito e espcie
Conceituado preliminarmente, o consensus aparece
como um acordo, entre os membros da comunidade, quanto
s bases que devem presidir uma ordem poltica justa e sobre
as quais ela h de operar adequadamente.
Foi Augusto Comte quem introduziu o termo no voca-
bulrio tcnico da sociologia. De acordo com sua filosofia, o
consensus, em sua noo mais geral, uma "certa solidarie-
dade" que existe necessariamente entre os elementos ou par-
tes integrantes de um "sistema, qualquer que ele seja", desde
os domnios da astronomia (e dos demais sistemas inorgni-
cos) - onde desempenha um papel puramente acessrio --,
at os domnios dos "sistemas orgnicos" (da biologia
sociologia). "O consensus torna-se tanto mais ntimo e mais
pronunciado, quanto mais se aplique a fenmenos gradual-
mente mais complexos e menos gerais" (Comte refere-se, em
ordem crescente, a um consensus "vegetal", a um "animal" e
a um "social"). "No estudo geral do organismo social", a no-
o de consensus "adquire uma preponderncia cientfica
ainda Superior (...) da que lhe atribuda sem hesitao na
biologia". Comte, assim, seguidamente se refere ao "consen-
sus fundamental prprio ao organismo socia!", como um ver-
dadeiro princpio que governa a cincia social96.
96COMTE, August. Cours de Philosophie Positive. 3a. ed. Paris: Baillire et Fils, 1869.
Tomo 111,pp. 226, 229, 240-241,315, 528, 545; Tomo IV, pp. 235, 241, 244, 245,
251-256, 270, 281, 314. PARTRIDGE. op.cit., pp. 74 e 75. A. L. MACHADO NETO,
. .
Sociedade e Direito. Salvador: Progresso Editora, '1957 pp. 45-50.
 De outro lado, Comte entende que "toda sociedade re- tridge a concluir que, para no mnimo alguns dos pioneiros que
al, suscetvel de consistncia e de durao supe, necessaria- introduziram o termo na teoria sociolgica, "a noo de con-
mente, de uma maneira contnua, a influncia preponderante sensus no limitada em sua referncia concordncia sobre
de um sistema prvio de opinies comuns, prprio a conter o crenas, atitudes, valores, normas e objetivos, mas usa-
impulso impetuoso das divergncias individuais". A socieda- da,muito mais amplamente, para significar interdependncia
de, afirma Comte, no poderia durar se "a comunidade inte- ou interconexo das partes de uma sociedade"98,
lectual, determinada pela adeso unnime a certas noes O termo consensus, nesses ltimos vinte e cinco anos
fundamentais, no viesse a prevenir e a corrigir as inevitveis passou a ser largamente empregado pela sociologia e pela
discordncias habituais". Para Comte, desde o Renascimento cincia poltica norte-americana, logrando tal difuso, que
as sociedades ocidentais caram na anarquia intelectual, pela hoje consagrado na terminologia corrente.
multiplicidade e pelo desencontro de opinies que, sobre a A palavra foi buscada diretamente do latim. Isso, para
vida social, sustentavam as diversas faces em que a huma- Burdeau, indica uma inteno de ligar o termo a um signifi-
nidade passou a se dividir, A tarefa que ele quer empreender cado impreciso, pois a traduo, em lngua moderna, implica-
a de realizar a sntese dos conhecimentos cientficos, com- ria um rigor de definio que se pretende, precisamente, evi-
pletando o sistema das cincias pela sociologia a qual, como 99
tar . Demonstrando essa impreciso, Horowitz procurou
verdadeira fsica social, seria capaz de proporcionar um novo mostrar que o termo usado pelos defensores da teoria so-
consensus - agora cientfico - a fim de reorganizar o sistema ciolgica do consensus em seis sentidos diferentes, entre os
social do Ocidente, fazendo voltar a paz ao mund097, quais os seguintes: (a) ajustamento da dissenso social; (b)
Outro autor que tambm se utilizou da palavra no sculo acordo entre o papel de um comportamento e o papel dele
passado foi John Stuart Mil!. No seu Sistema de Lgica indica esperado; (c) crenas comuns, que ultrapassam as fronteiras
que h um fenmeno "aos quais os fisilogos chamam con- dos grupos; e (d) uma viso comum concernente identidade
sensus, semelhante ao que existe entre os diversos rgos e as ou congruncia de interesses. Afirma Partridgeque esses sen-
diversas funes fsicas do homem e dos animais mais perfeitos tidos so variados e bastante vagos, mas todos eles denotam
e que constitui uma das numerosas analogias que tornaram uma referncia a crenas ou atitudes e uma idia de concor-
universais as expresses 'corpo poltico' e 'corpo natural"'. E dncia entre os membros da comunidade10o.
acrescenta: "Por esse consensus universal dos fenmenos soci- Para entendermos o significado atual do conceito de
ais tudo o que ocorre numa parte qualquer da sociedade tem consensus, temos de partir da constatao de que, na socie-
parcela de influncia nas demais partes", Mais tarde, ele define dade poltica, no nvel da Comunidade, coexistem duas reas
consensus como "a uniformidade de coexistncia entre os dife- de aspiraes e de interesses.
rentes estados dos diversos fenmenos sociais". Como se v,
Stuart Mill emprega claramente o termo no prme;ro dos signi- 98 STUART MILL, John. Sistme de Logique. Sa. ed. Paris: Flix Alcan, 1904. Tomo
ficados que lhe atribudo por Comte. Isso leva o citado Par- 11, pp. 492 a 496; PARTRIDGE, op.cit., p.7S.
99 Op.cit., X, 14 e I, 319.

100 Consensus, Confliet and Cooperation: A Sociologicallnventory. In: Social Forces,

n 41, (Dezembroj1962).
 Uma apanha a situao concreta dos membros da Co-
II I munidade, enquanto integrantes de classes sociais, de associ-
I
aes religiosas, de reas regionais, de agrupamentos polti-
II
cos etc. .. o domnio dos interesses seccionais, os mais diver-
sos, como os interesses de classe, de setores econmicos, de
regies, de comunidades tnicas, de religies etc. .., que divi-
dem a Comunidade. a rbita dos conflitos, das divergncias,
das tentativas de fazer valer o prprio interesse, frente ao
interesse alheio. o terreno do dissenso, sobre o qual - nas
democracias de tipo ocidental - atuam os partidos polticos,
buscando organizar os interesses mais prximos e mais com-
patveis e, a partir desse material bruto, formular objetivos
governamentais a serem perseguidos, uma vez conquistado o
poder101.
A outra rea reflete a conscincia dos membros da co-
munidade de que h um destino comum, diante do qual to-
dos so solidrios. o domnio de alguns fins bsicos, estri-
tamente indispensveis manuteno da existncia da socie-
dade, e que devem ficar acima dos interesses seccionais que a
dividem. Os seres humanos, situados embora em grupos con-
flitantes, so capazes de perceber a necessidade da coeso
social e de desenvolver, inclusive a partir de bases afetivas,
um esprito de identidade, compromisso e responsabilidade,
relativamente a uma ordem poltica. Esse o terreno prprio
para a construo de um consensus, vale dizer, um acordo em
torno de alguns valores tidos como bsicos fundao de
uma ordem poltica e que, embora no corresponda exata-
mente aos interesses e ideais de cada indivduo ou grupo so-
cial, possa ser acolhido por todos ou, pelo menos, por quase
101 BURDEAU denomina essa rea de "conscincia partidria (partisane)", situada
em nivel "superficial", "fracionrio" (op.cit, I, pp. 322-323). Para JOO CAMILLO
esse o terreno dos "Interesses Seccionais" e das "Paixes da Hora" (Natureza ...
Clt., pp. 149-150).
todos102.
O consensus uma noo que se enquadra perfeita-
mente dentro da descrio fenomenolgica do poltico, que
vimos fazendo. Ele , em si mesmo, enquanto acordo de von-
tades entre os membros da Comunidade sobre as bases da
ordem desejvel, um fato eminentemente poltico. Agora,
podemos c1assific-lo em duas espcies, conforme a fonte de
onde decorre.
De um lado - como fato poltico, repetimos - o consen-
sus pode decorrer de uma concordncia ampla de crenas,
sentimentos e valores, j existente na sociedade, por obra de
uma lenta e gradual evoluo histrica. A essa concordncia
ampla, preexistente na sociedade, ns chamamos, seguindo a
Burdeau, de "consensus social", prprio do que ele denomina
de "sociedades apaziguadas"103. De outro lado, pode ocorrer
- e esse o fenmeno mais comum entre as comunidades
humanas - que no haja na sociedade, consolidado pela his-
tria, um "consensus social" que em base, natural e insensi-
velmente, o consensus como fato poltico. Nesse caso, o con-
sensus que tornar legtima a ordem poltica no decorre de
um dado social preestabelecido e estvel. Ao contrrio: uma
obra estritamente poltica, a construir permanentemente, at
que, talvez com o tempo, possa vir a criar razes na sociedade,
como "consensus social".
A esse consensus estritamente poltico que se aplicam,
102 BURDEAU trata eSSil segunda rea como sendo da "conscincia nacional",
situada em nvel "profundo" e "unitrio" (op.cit., I, p. 324.) Para Joo Camilo
esse o terreno do que denomina de "Razes Nacionais" (Natureza ... cit., p. 148-
149). BURDEAU afirma ainda que a existncia das duas conscincias - partidria e
nacional - foi comprovadil empiricamente por P. FOUGEYROLLAS, a partir da
anlise de tomadas de opinio pblica e de resultados eleitorais. Cita, enfim,
outro autor - P. MASS - que props uma distino, no mesmo sentido, entre
fins ou objetivos (relativos e progressivos) e valores (absolutos, enunciando prin-
cpios que no podem ser discutidos, como o respeito pessoa humana).
103 Op.cit., X, pp. 18 e ss.
 po da Comunidade constitui uma fora vlida se, pelos meios e
"o consensus no uma unidade pronta, que os cidados consti- instrumentos de poder econmico, ideolgico ou poltico, em
tuam, mas uma unidade a fazer, que eles se propem a consti- condies de mobilizar a seu favor, capaz de influir conside-
tuir, pois pelo acordo que eles podem edificar uma lei comum
ravelmente sobre a sociedade poltica, de uma das seguintes
(o grifo nosso), fora da qual a obedincia deles seria simples-
mente servido."'D4 formas: (a) impondo ou derrubando autoritariamente um go-
verno; (b) desestabilizando um regime legal ou impedindo que
o consensus poltico, em qualquer de suas espcies,
um regime legal se estabilize; (c) minando a aceitao de um
muito dificilmente lograr obter o apoio unnime de toda a
regime legal pela generalidade da Comunidade, ou impedindo
Comunidade. Esse apoio da Comunidade como um todo ten-
que um regime legal seja por esta reconhecido.
der a ser difuso, como difusa a concentrao do poder na
Comunidade. Por essa razo, em qualquer de suas espcies, o
consensus no pode dispensar o concurso das foras vlidas
da Comunidade, representadas pelos seus lderes mais expres- Antes de prosseguir, vamos comparar os conceitos de
siVOS105. No caso de consensus poltico apoiado num consen- obedincia, de consentimento e de consensus, para mostrar
sus social, o apoio consciente e voluntrio das lideranas des- como e onde se distinguem. A impreciso que um bom n-
sas foras da comunidade basta para assegurar a sua preser- mero de autores atribui noo de consensus, resulta, a nos-
vao. No caso de consensus estritamente poltico, uma arti- so ver, da falta de rigor no emprego desses trs conceitos, os
culao dessas foras vlidas, num pacto explcito ou implcito quais, embora afins, so perfeitamente diferenveis.
que sustente a ordem, passa a ser uma condiosine qua non Obedincia, como j vimos, consiste em simples aceita-
do consensus e, portanto, da legitimidade do regime. o ou reconhecimento de um mando, independentemente
No possvel, porm, encontrar uma conceituao ob- de seus motivos determinantes ou justificativos. O que impor-
jetiva para uma fora vlida. Descobrir quando uma fora na ta caracterizao da obedincia a aceitao externa e for-
Comunidade realmente vlida depende de avaliaes subjeti- mal do mando. Por isso se pode afirmar que a obedincia
vas difceis de precisar. Na Espanha, o Partido Comunista, ape- constitui um pressuposto do poltico. O fenmeno poltico
sar de sua reduzida expresso eleitoral, uma fora vlida; j enquanto tal requer, necessariamente, a obedincia a um
os terroristas bascos, que se alienaram da Comunidade, inclusi- mando. essncia do poltico pouco interessa se essa obedi-
ve em sua prpria regio, no o so. Pode-se apenas dizer que, ncia consentida ou forada, se dirigida a um regime de-
mesmo minoritrio em termos eleitorais, um setor ou um gru- mocrtico ou se obtida por um regime autocrtico.
Observe-se que Kelsen, identificando o direito ao Esta-
do, acaba reduzindo a essncia do jurdico ao poltico. Isso
BOURRICARD, F. Esquisse d'une thorie de I'autorit. 1961, p. 9, apud, BUR-
104

DEAU, op.cit., I, p. 65. fica bem claro, quando ele faz a validade da ordem jurdica
105 FARIA refere-se aos "grupos ou setores mais poderosos da populao"; a depender - como condio - de sua prpria eficcia. Ora, por
democracia s seria vivel se houver um acordo bsico pelo qual os interesses
desses setores no possam ser afetados por decises meramente majoritrias.
"eficcia" entende Kelsen justamente a situao ftica onde
(op.cit., p. 64). os comandos contidos nas normas jurdicas so globalmente
obedecidos e aplicados106. Kelsen, desta forma, denomina de do funcionamento do Poder. No plano do fundamento, o
eficcia exatamente o que, na essncia do poltico, se consi- consentimento proporciona a justificao do mando ou da
dera obedincia, vale dizer, aceitao exterior e formal, pela obrigao poltica; no plano do funcionamento, o consenti-
coletividade como um todo, da ordem. Com isso, a reduo mento opera como uma forma de participao ou de influn-
do jurdico essncia do poltico , praticamente, completa. cia, da Comunidade no Poder.
Assim, por exemplo, ensina ele que um ato, com pretenso de No primeiro plano, o consentimento uma forma de
vir a ser uma Constituio nova, s se tornar uma Constitui- obedincia. a aceitao espontnea que os membros da
o vlida se e quando ganhar efetividade, ou seja, se e Comunidade dispensam ao mando e ordem poltica vigente,
quando "as normas postas de conformidade com ela forem, quando esta apresenta os atributos de legitimidade, ou seja,
globalmente e em regra, aplicadas e observadas" 107.
coincide com a idia do justo e do adequado admitida pela
Partridge lista sete "situaes" de "comportamento de Comunidade. O consentimento-aceitao um sinal da legi-
aceitao social" que esto ligadas idia de consentimento. timidade do Poder como Autoridade. A Comunidade aceita
As trs primeiras que arrola so as seguintes: (a) a aceitao espontaneamente o Poder-Autoridade, vale dizer uma dada
obtida mediante a utilizao de pura fora fsica, ou coero; estruturao do mando, visando determinados fins bsicos
(b) aceitao obtida mediante a manipulao das mentes, porque essa estruturao e esses fins traduzem os valores
quer pelo controle da informao ou - acrescentaramos - mnimos fundamentais dominantes na Comunidade. J na
pelo controle da ideologia; e (c) a aceitao encontrvel na Idade Mdia, ganhava foros de verdade e de princpio, gene-
apatia, na indiferena ou no comodismo108. Ora, nenhuma ralizadamente admitidos, a idia de que, se a autoridade pol-
delas pode ser considerada propriamente como consentimen- tica, em ltima instncia, provm de Deus, ela deriva proxi-
to. So casos de obedincia, isto , de aceitao: os dois pri- mamente do consentimento da Comunidade109. A doutrina de
meiros, de aceitao forada, uma pelo poder poltico, a ou- Surez, em pleno sculo XVII (omnis potestas a Deo per popu-
tra pelo poder ideolgico; o terceiro, embora no possa ser lum), ope, teoria do direito divino dos reis, que ento nas-
considerado aceitao forada, no chega a ser aceitao cia sob o impulso de monarcas rompidos com o catolicismo, a
espontnea, no sentido de que decorra de algum elemento velha concepo medieval do contrato entre a Comunidade e
interno de adeso, mesmo em grau mnimo. Partridge, na o reillO. O pensamento liberal clssico, que encontra em Locke
verdade, no soube distinguir a pura obedincia formal e a sua maior expresso, retoma a idia do consentimento da
exterior, que diz com a essncia do poltico, da noo mais Comunidade corno elemento justificador e legitimador do
qualificada de consentimento. Poder, com duas especificidade: (a) a doutrina do consenti-
Consentimento j um conceito bem mais complexo. mento apresenta urna feio marcadamente individualista, de
Ele se aplica aos planos distintos do fundamento do Poder e aceitao de cada ser humano diante do Poder; e (b) a dou-

109 ROMMEN, Heinrich. o Estado no Pensamento Catlico. [s.I.J: Edies Paulinas,

106 Teoria Pura do Direito. 5a ed. Coimbra: Armnio Amado Editor, 1979. p .298. 1967. pp. 418-420
107 Op.cit. p. 291.
110 SURES,Francisco. De Legibus. Lib. 111,capo 11,111
e IV. (Madrid: Instituto de Estdios
108 Op.cit. pp.32 a 36.
Polticos, 1967. VaI. 11,pp. 201-209); JOUVENAL, Bertrand. op.cit. pp. 45-46.
 trina do consentimento associada, em sua substncia, da, quer pelo julgamento do desempenho do partido no Go-
doutrina dos direitos naturais do homem, na formulao que verno, quando da realizao das eleies.
esta ganhou com a Escola do Direito Natural e das gentes de Enfim, a noo de consensus condio da legitimida-
Grotius111 de, portanto, do consentimento, no que concerne tanto ao
No segundo plano, o consentimento da Comunidade s fundamento do Poder quanto ao seu funcionamento. Con-
vai ganhar corpo com o avano do processo de "democratiza- sensus, j vimos, o acordo entre os membros da Comunida-
o" do Estado Liberal112. Enquanto este se preocupava, qua- de, sobre as bases da ordem desejvel.
se que exclusivamente, com a ordem interna e a segurana O consentimento-aceitao supe que haja na Comuni-
externa, desconhecendo a interveno sistemtica na econo- dade um consensus mnimo quanto: (a) aos fins genricos,
mia e na vida social, no se podia falar, propriamente, de um prprios do poltico e que se constituem na razo de ser da
Poder-Governo. O problema que se oferecia aos liberais cls- sociedade poltica; (b) aos limites externos ao mando relacio-
sicos era o de limitar o Poder estatal de mando e o de legiti- nados com uma esfera autnoma do agir das pessoas frente ao
m-Io, em sua estruturao e em seus fins genricos, diante Poder, e que corresponde s liberdades pblicas; e (c) estru-
dos indivduos. Com o intervencionismo do Estado e o conse- turao orgnica do Poder, tanto sob o ngulo funcional (po-
qente desenvolvimento das funes governamentais - cada deres polticos, competncias e diviso do poder), quanto sob
vez mais presas aos controvertidos objetivos de poltica eco- o ngulo territorial (Federao ou Estado Unitrio). Esse con-
nmica e social -, o prprio funcionamento ou exerccio do sensus mnimo, de cunho substancial, quanto aos itens a e b,
poder foi natural e progressivamente se abrindo participa- e de cunho formal, quanto ao item c, indispensvel a que se
o da Comunidade. Aparece, assim, o consentimento- possa aferir a conformidade dos valores dominantes na Comu-
participao, com a adaptao de instrumentos polticos pe- nidade com os valores nsitos ordem, de modo que esta pos-
los quais: (a) a Comunidade tenha como promover a alter- sa ser aceita espontaneamente por aquela.
nncia das pessoas que exercem o Poder-Governo, pelo su- Richard Hooker, o grande telogo-poltico anglicano e,
frgio universal exercitado em eleies gerais; (b) Comunida- nele inspirado, John Locke, o primeiro terico do Estado Libe-
de possa, de alguma forma, influir sobre a linha politica dos ral, referiram-se necessidade de uma concordncia bsica na
Governos, tanto pelo recurso presso poltica (exercida por Comunidade, capaz de tornar vivel o consentimento-
meio dos canais sociais existentes e segundo a disciplina legal aceitao. Escreveu o primeiro: "Duas fundaes existem que
em vigor), como pela escolha, nas eleies gerais, entre pelo sustentam as sociedades pblicas: uma a natural inclinao
menos duas plataformas partidrias, daquela que lhe parecer em virtude da qual todos os homens desejam a vida social e o
a mais conveniente ou a mais necessria no momento; e (c) a companheirismo; a outra, uma ordem expressa ou secreta-
Comunidade consiga responsabilizar os governantes, quer mente acordada, quanto forma das suas vidas em co-
pelo crivo diuturno da oposio parlamentar institucionalza- mum"113. Locke, por sua vez, no captulo VIII do Segundo
Tratado sobre o Governo, afirmou: "A maneira nica em vir-
111 PARTRIDGE. op.cit. p. 18.
112/d.b. p. 28.
tude da qual uma pessoa qualquer renuncia liberdade natu-
ral e se reveste dos laos da sociedade civil, consiste em con-
cordar com outras pessoas em juntar-se e unir-se em comuni-
dade, para viverem em segurana, conforto e paz, umas com
as outras"114.Como se observa, no contratualismo liberal cls-
sico, o consentimento da Comunidade ao Governo (que esta-
ria sujeito resoluo da maioria) pressupe uma concordn-
cia unnime em torno do contrato social, o qual constitui,
como seu primeiro efeito, o prprio corpo poltic0115.
O consentimento-participao, por sua vez, supe que
na comunidade haja uma concordncia mnima relativamente
s regras do jogo poltico (o modo de aquisio e exerccio do
poder: consensus formal) e s regras sobre o jogo poltico
(determinados limites objetivos atuao do mando, no do-
mnio econmico e social especialmente, e contidos nos cap-
tulos reservados na Constituio ordem econmica e social:
consensus substancial). Sem essa concordncia, o jogo polti-
co referente participao da Comunidade no Poder no
seria possvel ou - em o sendo - o seu resultado no seria
acatado, como legtimo, pelos competidores.
Anatomia do consentimento e do consensus
Chamamos consentimento-aceitao adeso dos mem-
bros da Comunidade ao fundamento do Poder, vale dizer,
organizao bsica do Poder enquanto Autoridade. Esse con-
sentimento pressupe um consensus entre os membros da
Comunidade em volta de certos valores, capazes de conferir
legitimidade ao mando. Mas que valores seriam esses?
Continua esclarecedora, a esse respeito, a classificao
weberiana das formas de legitimidade: (a) a tradicional, que
114 LOCKE, John. SeCJundoTratado do Governo Civil./n: Os Pensadores. [s.I.J: Abril
Cultural, 1973. Vol. 18, p. 77.
11s/d.ib., itens 96 a 99, pp. 77-78.
repousa no valor das tradies reguladoras do Poder na soci-
edade desde tempos distantes, de modo a atribuir aceita-
bilidade aos que exercem o mando escudados nessas tradi-
es; (b) a carismtica, que repousa na adeso no cotidiana,
em razo de atributos de santidade, herosmo, exemplarida-
de, etc..., de uma pessoa, ordem e aos comandos dela e-
manados; e (c) a racional, que repousa na crena da legalida-
de da ordem, de suas instituies e do direito de mandar da-
queles que, segundo as regras vigentes, exercem a autorida-
de116. Pois a essas trs formas de legitimidade, quanto ao
consentimento-aceitao, correspondem trs tipos distintos
de consensus, que se estabelecem, respectivamente, ao redor
de valores tradicionais, de valores ou atributos carismticos
de um lder e de valores capazes de fundar uma ordem legal-
racional.
Seja qual for a forma da legitimidade e o tipo do con-
sensus, que Ihes corresponder, o consentimento-aceitao h
de consistir sempre e necessariamente - como a prpria adje-
tivao o indica - numa conformidade, numa aquiescncia,
numa adeso a uma organizao bsica, onde o elemento
volitivo presente vem despojado do carter consciente de
uma ao, de uma deciso ou de uma escolha deliberada117.
Assim, no consentimento-aceitao prevalecem os aspectos
volitivos passivos, ou tcitos e silenciosos, de que j nos da-
116 WEBER. op.cit., I, p. 172; FREUND (op.cit., p. 142.) sugere um quarto tipo de
dominao: o ideolCJico. Alega que a classificao de WEBER no pode ser tida
como exaustiva. A nosso ver esse acrscimo sugerido por FREUND no pode ser
aceito: ou a dominao ideolgica possui, ou no possui, leCJitimidade. Se no
possui, no h como ser classificada entre os tipos de dominao legitima. Se
possui, esse pretenso tipo se enquadraria, sem dvida, numa forma de domina-
o racional-legal.
117 PARTRIDGE. op.cit. p. 54.
vam conta Hooker e Lockel18. O consensus que est na raiz Mediante o emprego desses instrumentos, a Comuni-
desse consentimento igualmente ter um carter muito mais dade tem condies de promover a alternncia dos grupos
de apoio (supportive consensus, no dizer de Key119),do que que ocupam as funes de governo, de influir no mrito de,
de manifestao voluntria, de alguma forma ativa. pelo menos, algumas decises polticas cruciais e de respon-
O consentimento e o consensus, nesse plano do fun- sabilizar os governantes. Fica evidente que o consentimento-
damento do Poder, muito se aproximam. Ao nvel dos mem- participao supe todo um clima de liberdade poltica, base-
bros da Comunidade, ambos apresentam um carter mais ado nas liberdades de opinio, de imprensa, de associao, de
passivo. Ao mesmo tempo, ambos precisam difundir-se o ir e vir, etc. ..
mais amplamente possvel entre a generalidade dos membros Qual o carter de que se reveste o consentimento-
da Comunidade, de modo a permitir dizer-se - para o reco- participao? V-se, desde logo, que no estamos mais diante
nhecimento da legitimidade - que a Comunidade tem uma - de uma aceitao, onde o elemento volitivo predominante-
idia quase unnime de justo e de certo quanto ordem de- mente receptivo. Bem ao contrrio, nos aproximamos de ou-
sejvel e que a mesma Comunidade aceita como tal a ordem tra situao, onde o elemento volitivo predominante uma
poltica vigente. ao, uma deciso ou uma escolha deliberada. No devemos,
Por outro lado, chamamos de consentimento-participao porm, exagerar.
influncia que a Comunidade exerce sobre o funcionamento O consentimento-participao na generalidade dos ca-
do Poder-enquanto-Governo, por meio do mtodo poltico de- sos, atua como uma permisso da Comunidade: os membros
mocrtico, como ele praticado nos Estados Ocidentais con- da Comunidade pelo processo poltico centrado na luta elei-
temporneos. Essa influncia da Comunidade se concretiza pelo toral12o, por maioria, antecipam uma permisso para o grupo
recurso presso poltica - movida pelos grupos e setores mais de pessoas, vitorioso nas eleies, exercitar o mando numa
articulados, nas suas variadas modalidades -, pelo exerccio dos determinada linha poltica de ao, proposta durante a cam-
direitos polticos (especialmente o do sufrgio universal), em panha eleitoral. nesse sentido que Key fala do "permissive-
eleies gerais peridicas, travadas entre partidos polticos, cada consensus"121. Essa permisso, inerente ao consentimento-
um com sua plataforma de governo. participao, deve ser entendida de forma ampla, de modo a
abranger: (a) os reclamos e as demandas provenientes da
118 Eis o texto de HOOKER, no original: "What5oever hath after in free and volun- Comunidade, que obriga o Governo a ir oferecendo perma-
tary manner conde5cended unto, whether by expre55 con5ent, whereof po5itive nente resposta, mesmo quando no possa atend-Ios todos,
law5 are witne55e5, or el5e by 5ilent allowance famou5ly notified through cu5tom
reaching beyond the memory of man" (BOOK VIII, Vol. 3). Eis o texto de LOCKE, quer justificando as medidas adotadas, quer negociando e
tambm no original: "how far any one 5hall be looked on to have con5ented, and acomodando os interesses divergentes, na busca de solues
thereby 5ubmitted to any Govemment, where he ha5 made no expre55ion5 of it
at ali. And to thi5 I 5ay, that every man, that hath any Po55e55ion, or Enjoyment,
de compromisso; e (b) a aprovao ou a desaprovao, dos
of any part of the Dominion5 af any Gavemment, dath thereby give hi5 taeit diversos setores da Comunidade, quanto poltica governa-
con5ent and i5 50 forth obJiged to Obedience to the Law5 of that Gavemment"
(Second Treati5e. Chapter VIII, n 119)
119 Ver. V.O. KEY. Public Opinion and American Democracy. New York: A.A. 120 PARTRIDGE. Op.eit. p. 40
Knopf, 1961. 121 Op.eit., pa5sim.
 mental que vai sendo desenvolvida122. O sucesso do Governo
nesses dois pontos, conquistando a boa vontade de largos
setores da Comunidade, no s ajuda o desempenho das po-
lticas em andamento, como refora as possibilidades de um
juzo a ele favorvel nas futuras eleies.
A prese!!a de formas mais fortes de participao da
Comunidade no funcionamento do Poder - no sentido do deci-
sive consent de Key123- rara nas democracias ocidentais.
Essas, somente em casos excepcionais, prevem mecanismos
institucionais como o referendo e a iniciativa populares. No
entanto, a prtica democrtica no Ocidente vem firmando o
costume de que, para a tomada de determinadas decises, em
assuntos extremamente controvertidos, os partidos precisam
explicit-Ias nos programas sob os quais concorrem s urnas,
para nelas obter o indispensvel mandato popular.
Com efeito, Shils e outros cientistas polticos entendem
que o funcionamento adequado da democracia ocidental no
se compadece com um intenso envolvimento da Comunidade,
salvo quando ele seja apenas ocasional. Nas sociedades de-
mocrticas, como regra deveria haver um equilbrio entre a
participao e a sujeio polticas, de modo que, normalmen-
te, o interesse pelas questes polticas fosse relativamente
moderado, tanto na extenso, como na intensidade124.
Nesse plano do funcionamento do Poder, consentimen-
to e consensus separam-se mais claramente. O consentimen-
to-participao exprime-se pelo princpio das maiorias eleito-
rais, implicando a admisso da discordncia e da existncia de
oposio institucionalizada. O consensus correspondente ao
consentimento-participao consiste num acordo, entre as
122 PARTRIDGE. op.cit., pp. 59-62.
123 Op.cit. passim.
124 5HIL5, Edward. Center and Periphery. in: Essays in microsoci%gy. Chicago: The
University of Chicago Press, 1975. pp. 165-81; ALMOND and VERBA. The Civic
eu/ture. Boston: Little Brown and Company. pp. 338-341.
foras que competem pelo Poder, sobre as regras referentes
ao jogo poltico. Esse acordo bsico deve ser praticamente
unnime, de modo que os resultados do jogo poltico possam
vir a ser aceitos, como legtimos, pelos prprios derrotados.
Vista desse plano do funcionamento do Poder, nos parece
correta a colocao de Car! Friedrich, pela qual:
"a questo da legitimidade mostra que dever haver realmente
uma medida de concordncia em torno de um ponto capital,
qual seja, a espcie de regra que correta e a espcie de dirigen-
te que tem o direito de mandar. Numa democracia, essa questo
ser estabelecida na Constituio (escrita ou no), e a aceitao
das regras do jogo nela estabelecidas sero o nico acordo bsi-
co necessrio"12s
No da natureza do consensus e, menos ainda, do
consentimento, obter um comprometimento consciente, in-
tenso e inequvoco, de todos os membros da Comunidade,
para com os arranjos e processos polticos expressos na Cons-
tituio. No podem, porm, - e, especialmente, o primeiro -
dispensar o concurso decidido das lideranas que validamente
representam as principais foras da Comunidade (como, por
exemplo, os partidos polticos, os rgos governamentais, as
organizaes patronais e de trabalhadores, as associaes de
profissionais liberais, as igrejas, os grupos de interesse, etc. ..).
Se entre essas foras vlidas da Comunidade, no houver um
consensus mais consciente sobre os valores da estruturao
da ordem e sobre as regras relativas ao jogo poltico, no ser
possvel a institucionalizao de um regime poltico democr-
tico estvel, capaz de operar eficaz e legitimamente126.
Mas esse j o tema do captulo que segue.
125FRIEDRICH, c.J. Man and His govemment. New York: McGraw Hill, 1963. p. 238.
126 PARTRIDGE pe em evidncia a importncia das lideranas e das elites em
geral na formao do consensus na comunidade. (op.cit., p. 54, 58, 93 e 116.)
Captulo 111

O CONSENSUS NO
,
CONSTITUCIONAlISMO DEMOCRATICO

Sociedades apaziguadas e sociedades conflituais

De acordo com Almond e Powell, na sociologia poltica

contempornea, cultura poltica o padro das atitudes e das
orientaes individuais em relao poltica, tidas pelos
membros de um sistema poltico. o reino subjetivo subja-
cente, que d sentido s aes polticas. Essas orientaes
individuais envolvem vrios componentes, relativamente aos
objetos polticos, incluindo: (a) orientaes cognitivas, ou
seja, conhecimento, acurado ou no, e crenas; (b) orienta-
es afetivas, sentimentos de afinidade, envolvimento, rejei-
o e outros do gnero; e (c) orientaes valorativas, julga-
mentos e opinies, o que, usualmente, abrange a aplicao
de um quadro de valoresl27. Ora, o consensus, como uma
construo poltica, ocorre nesse meio social, com os elemen-
tos e os meios nele encontrveis.
Para alguns socilogos modernos, o regime democrti-
co para ser estvel e consolidar-se como tal, requer, alm de
instituies polticas (sufrgio universal, partidos polticos,
Parlamento eleito), uma cultura poltica com ele consistente.
A essa espcie de cultura poltica, prpria ao desenvolvimento
do regime democrtico no ocidente, Almond e Verba deno-
minam de cultura cvica. Uma primeira verso teria surgido e
crescido na Inglaterra e nos Estados Unidos, enquanto outras
aparecem, mais tarde, nos Pases Escandinavos, nos Pases

127 ALMOND and POWELL. Compara tive Politics. Boston: Little Brown and Com-
pany, 1966. p. 50.
 Baixos e na Sua128, como o resultado de um desenvolvimen- ela consagra para somente almejar seu progresso por meio do
to poltico gradual - relativamente livre de crises, sem trau- jogo normal das insttuies existentes". (...) Os pases escandi-
na vos, a Inglaterra os Estados Unidos, pertencem a essa catego-
mas e sem imposio pela fora - e processado por fuso:
ria de Estados, onde as lutas polticas no so to vrulentas para
novos padres de atitudes no substituram os antigos, mas colocar em perigo a unidade espiritual do grupo "132
mesclaram com eles129.
Tal consensus
parece tambm embasar a noo de
Vrias so as caractersticas dessa cultura cvica mas, em
"democracias estveis" que se encontra em Lipset133.
linhas gerais, ela exprime um equilbrio entre modernidade e
Nas sociedades apaziguadas, o consensus poltico (a-
tradio, entre participao e sujeio polticas, entre poder e
cordo quanto s bases de ordem poltica) fica embutido no
responsabilidade, e entre conflito e consensus130. Assim, um
consensus social, amplo e geral, que abr?a a Comunidade.
dos aspectos da cultura cvica reside num padro de atitudes
Contido no social, o consensus poltico no se apresenta, fe-
que, permitindo envolvimento poltico, divergncia de interes-
nomenologicamente, como um problema autnomo. Mesmo
ses e conflitos entre grupos, ao mesmo tempo os modera, por
II assim, a grande maioria das Constituies dessas sociedades
meio de um controle espontneo e auto-regulado decorrente
se preocupam em preserv-Io e refor-Io, como condio da
jll da subordinao a um conjunto mais geral e mais amplo de
democracia e como condio da sobrevivncia do prprio
valores sociais admitidos pelos indivduos e grupos. Esse con-
consensus social. E com razo. A experincia histrica das
II
sensus, digamos "social", dirigindo as atitudes relativas pol-
sociedades apaziguadas revela que todas elas, em seu passa-
tica, indispensvel cultura cvica. Ele requer um esprito de
II
do, registraram divises graves na Comunidade, como a guer-
confiana e de colaborao, uma percepo, pelos atores pol-
ra civil. O caminho para u~ consensus social foi sempre aber-
II ticos, de limites sua prpria atividade, e um senso de que a
I
to pelo consensus poltico. Este, criando instituies legtimas
comunidade deve ficar acima das diferenas polticas131.
, II
e adequadas, capazes de administrar legal e pacificamente os
Esse consensus social, sem dvida, est na base de clas-
conflitos, por meio da conciliao e da negociao polticas, e
II sificao de Burdeau entre sociedades apaziguadas (apaises)
da competio regulada pelo poder, foi gradualmente pacifi-
e conflituosas (conflictuelles) As primeiras, em oposio s
cando a sociedade, curando-a dos seus cismas e cicatrizando
outras, seriam aquelas onde as tenses internas no afetam
suas feridas.
fundamentalmente a unidade e onde as diferenas sociais so
Ainda no tocante s sociedades apaziguadas, cabe assi-
resolvidas segundo procedimentos de negociao, ignorando
nalar o caso especial dos Estados Unidos, onde o consensus
partidos que ponham em causa a legitimidade das institui-
social envolve no apenas a disposio dos membros da Co-
es estabelecidas. Continua o mestre francs:
munidade frente unidade social e ordem poltica, mas al-
"O Estado a reina em uma sociedade apaziguada, no certamen- cana a prpria organizao da sociedade econmica. A espe-
te sempre satisfeita, mas suficientemente ligada aos valores que
cificidade norte-americana no seio mesmo das sociedades apa-
128 Op.ct., pp. 3 a 7. ziguadas, est na existncia de um consensus social inclusive
129 Id.ib., p. 368.
130 Id.ib., p. 29-30. 132 BURDEAU, G. op.cit., I, p. 336.
131 Op.ct. pp. 356 e 55. 133 L1P5ET. op.cit., pp. 45-49.
quanto ordem econmica capitalista. Este consensus se reve-
la, em nvel poltico, na ausncia de um partido socialista vlido
no cenrio norte-americano. Os dois grandes partidos polticos
americanos no se dividem em termos ideolgicos. Constituem
mquinas de eleger Presidentes e seus objetivos no vo muito
alm do c1ientelismo poltico e da distribuio de posies e de
cargos pblicos134. Nos Estados Unidos o consensus poltico,
por conseguinte, alberga tambm os princpios fundamentais
do sistema econmico capitalista.
Tirante a dezena e meia de sociedades apaziguadas, nas
demais, a diversidade de representaes que os seus membros
fazem da ordem desejvel tamanha, que tende a ameaar a
coeso do todo. As tenses no so apenas o reflexo normal
da oposio de interesses ou de crenas: pem em causa a
prpria legitimidade das instituies135. Burdeau, refletindo
sobre as causas dessa diversidade nas sociedades conflituosas,
aponta as disparidades de nvel de vida, a coexistncia de cren-
as filosficas ou religiosas antagnicas e a presena de mino-
rias tnicas ou confessionais irredutveis. Acrescenta que a
maior parte dos pases; do Oriente Mdio e da Amrica Latina
oferece exemplos de sociedades de conflitos. E conclui que
seria falso crer que elas s existiriam onde o desenvolvimento
econmico e cultural insuficiente para cimentar a unidade
espiritual do grupo: a Blgica e, mais especificamente a Itlia e
a Frana, so para ele sociedades divididas136.
nessas sociedades que, na carncia de um consensus
social, se coloca a questo do consensus poltico. Aqui, a de-
mocracia de tipo ocidental s ser possvel se, em nvel insti-
tu cio na I, for construdo um consensus mnimo fundamental,
134 FERREIRAFILHO, Manoel Gonalves. A Democracia Possvel. So Paulo: Edio
Saraiva, 1972. p. 19; John H. FERGUSON e Dean E. MCHENRY. American Federal
Govemment. 9" ed. New York: MacGraw-Hill, 1967. pp. 216 e 55.
135 BURDEAU, G. Op.cit., I, p. 317.
136 Id.ib. p. 337.
expresso numa constituio escrita, ao redor, pelo menos, das
regras relativas ao jogo poltico e de certos princpios elemen-
tares de respeito e convivncia, sem o que a competio pelo
poder, elemento chave do regime democrtico, ou no fun-
cionar, ou, em funcionando, far sucumbir a coeso social.
Nesse ponto, o consensus poltico passa a ser da direta preo-
cupao do jurista, pois se transforma, claramente, em mat-
ria constitucional.
Da sociologia ao direito constitucional
O debate central entre as correntes sociolgicas moder-
nas tem girado em torno do problema de saber-se qual, em
ltima instncia, o fator decisivo da ordem em sociedade: se
consensus ou se coero.
A idia de que a ordem na sociedade deriva de um con-
sensus de valores entre seus membros antiga e bem estabele-
cida: tem suas origens em Plato e talvez possa ser encontrada
na "vontade geral" de Rousseau e na "lei mora/" de Kant. Entro
os socilogos mais antigos, o maior expoente dessa viso foi
Durkheim, que atribua a existncia da vida social aos sentimen-
tos que os homens so capazes de ter em comum. Atualmente,
essa perspectiva sustentada principalmente pela escola estru-
tural-funcionalista, tendo frente a elaborao analtica de T.
Parsons, o qual sugere que o sistema social, concebido como um
sistema de papis, s pode subsistir se e enquanto houver con-
cordncia quanto ao comportamento esperado de cada papel.
Uma forte nfase dada aos elementos normativos da ao
social (isto , conformidade a regras, valores e expectativas) e
essa nfase se relaciona com a viso funcionalista de que cada
sistema de ao contribui positivamente para manuteno do
sistema social como um todo137.
 A idia rival, de que a ordem na sociedade deriva da
coero de alguns de seus membros sobre outros, possui i-
gualmente precedentes ilustres: talvez Aristteles, mas, sem
dvida, Hobbes, Hegel e Marx. Esse ponto de vista vem fa-
zendo escola na sociologia contempornea, especialmente
com RalQh Dahrendorf. A sociedade encarada sob o ngulo
do dissenso e do conflito e na contribuio que cada elemen-
to traz a sua desintegrao e mudana social138.
No cabe aqui recensear as tentativas tericas que foram
lucubradas com o objetivo de conciliar essas duas escolas139. As
observaes sociolgicas feitas aqui nos interessam porque nos
permitem identificar a perspectiva estrutural-funcionalista dos
socilogos americanos que tm insistido na necessidade do
consensus social (da cvic eu/ture) para o "bom sucesso do re-
gime democrtico". Com efeito, vai implcita nessa insistncia a
sugesto de que o consensus meramente poltico - por eles
ignorado, por no se tratar de tema sociolgico - , por defini-
o, precrio, insuficiente e instvel para fundar o regime de-
mocrtico. Talvez se possa identificar a um fundo valorativo,
de que se professam isentos em razo da metodologia por eles
adotada140. A idia de que democracia requer necessariamente
uma sociedade onde um consensus espontneo flua das bases
para a cpula, pelo autocontrole de seus membros, implica na
admisso velada da disfuncionalidade do conflito e de que a
sociedade "boa" a sociedade funcional.
O consensus poltico - que o objeto de nosso exame -
porm, s ganha autonomia para a regulao jurdica, quan-
do desvinculado de um consensus social, o que ocorre fati-
138 GOlDTHORPE. Op.cit. pp. 147-148; DAHRENDORF. As Classes ..., pp. 149 e ss.
139 Ou combat-Ias. Entre ns, Roberto lYRA FilHO, de uma posio dialtica,
levanta-se contra as duas escolas (O Que Direito. Brasilia: Brasiliense, 1982. pp.
76 a 100).
140 BAll, Alan R. Modern Politics and Government. london: The McMillan Press
ltd., 1971 p.248.
camente naquelas realidades histrico-sociais concretas onde
no existe uma cvic cu/ture, com o seu correspondente con-
sensus social. A tarefa do jurista, portanto, esta em debruar-
se sobre a realidade conflituosa da sociedade, sem questio-
nar-se de sua funcionalidade, ou no. O que a ele compete
encontrar frmulas institucionais adequadas para viabilizar a
democracia, especialmente nas sociedades conflituosas onde
muitas vezes vive; ainda assim, no com a pretenso de liqui-
dar de vez com o conflito, mas, simplesmente, para adminis-
tr-io, preocupado basicamente em que o conflito no des-
manche o quadro social da unidade poltica global, dentro do
qual - e somente l - o prprio conflito possvel.
Portanto, crucial, para a compreenso do lugar do
consensus no constitucionalismo democrtico, a distino
entre consensus social e consensus poltico. Como entidade
autnoma e especfica, o consensus poltico, paradoxalmente,
no surge da constatao do consensus social existente em
uma dada civic eu/ture de que nos fala a vertente estrutural-
funcionalista. Pelo contrario: o consensus poltico se origina
da vertente sociolgica iniciada com a teoria do conflito e da
reflexo sobre as sociedades onde inexiste algo como a civic
culture. Em suma: a doutrina do consensus poltico nasce na
viso de quem aceita como normal o conflito na sociedade,
em virtude da preocupao em regular esse mesmo conflito,
de modo a evitar se volte ele contra a unidade poltica, pois,
se a destrusse, ele estaria desmontando o prprio quadro
social onde ele prprio se desenvolve141.
141 FARIA (op.cit., p. 112) confirma essa idia, quando escreve: "Da a importncia
do dissenso para os sistemas politicos e para a eficcia de suas constituies, na
medida em que pressupe o dilogo, deciso e fundamentao dos pactos de
concordncia. Os conflitos, pois, so alternativas incompatveis que pedem uma
soluo no mbito da lei, ou seja, sem que ela acarrete a eliminao das partes
descontentes. Quando o mtuo entendimento no conseguido e as divergn-
cias ultrapassam os prprios limites constitucionais, a ausncia do consenso se
traduz em crise de legitimidade".
 O consensus poltico no o consensus social transposto ao mnimo o contedo tico dos fins polticos por ele reco-
para a cena poltica. Mas um outro fenmeno, de natureza nhecidos - a ordem, na concrdia interna e na segurana
o consensus dos juristas, o consensus que se torna
distinta. externa, a justia, a liberdade e a prosperidade geral - procu-
matria do direito constitucional, preso essncia do poltico, rando aproxim-Ios, o mximo possvel, do carter formal que
como descrita nos captulos anteriores. Ele supe, como volta- Ihes assinala a essncia poltica 143.
remos a sublinhar a seguir, que a sociedade, por no ser natu- Que matrias devem ser deixadas ao Poder? Na verdade,
ral e necessariamente auto-regulvel, necessita de uma organi- a natureza do mando impe formulao inversa: que matrias
zao, organizao essa que , antes de tudo, poltica, pois devem ser vedadas imperatividade e penetrao do Poder?
requer a utilizao e, at, o monoplio, do mando e da coer- Aqui cabe ao consensus definir os limites materiais do mando,
o. Na economia do poltico, o seu papel consiste em huma- os quais podem ser reunidos em dois grupos. De um lado, te-
nizar o mando e a coero: obtendo, exprimindo e preservando mos os limites que tocam diretamente a relao mando-
um acordo mnimo que, ao embasar uma ordem constitucio- obedincia, ligados garantia das liberdades pblicas assegu-
nal, legitima esse mando e essa coero. radas aos integrantes da Comunidade. Trata-se de matrias
que o Poder no pode invadir, por vincularem-se esfera de
Consensus poltico: matria constitucional e pressupostos autonomia do ser e do agir da pessoa diante do Estad0144. De
outro, temos os limites relativos ordem econmica e social e
Acordo de vontades sobre a ordem desejvel, o objeto que tocam diretamente a relao pblico-privado. Trata-se de
do consensus traduz uma tomada de posio negociada e matrias que o Poder respeita, deixando-as iniciativa ou aos
aceitvel quanto aos fins, matria e forma da organizao cuidados da Comunidade. O papel do direito constitucional,
poltica fundamental da sociedade. Versando a matria Cons- nesse ponto, consiste em estabelecer os contornos da rea
titucional sobre os fins, a matria e a forma fundamentais do dentro da qual os partidos polticos podem desenvolver seus
Poder institucionalizado na sociedade poltica, o consensus objetivos governamentais, relativamente interveno do Es-
poltico , sem dvida, matria constitucionaJ142. tado. A preocupao maior do direito constitucional aqui est
Como devem ser valorados os fins que cabe ao Poder em definir certas barreiras mnimas, existencialmente vincula-
realizar? Qual o contedo valorativo que Ihes pode ser atribu- das esfera da autonomia da Comunidade diante do Poder,
do? Diante da divergncia ideolgica vigorante na comuni- que os governos no podem ultrapassar, sob pena de avana-
dade, o consensus provavelmente s ser vivel reduzindo-se rem no sentido totalitrio. Essa, na verdade, a rea do dissen-
so ideolgico, arena onde se trava a luta entre partidos ideolo-
142 Bidart CAMPOS coloca que se pode centrar o "contedo do direito constitu-
cional do poder" em trs reas de problemas: quem manda"! como manda"! para
que manda"! (EI Derecho Constitucional. .., p. 19 e 20). Em outro texto, explica os 143 Bidart CAMPOS, apesar de seu jusnaturalismo, reconhece a "maior neutralida-
ternas desenvolvidos nessas trs reas, que coincide com nossas colocaes: (a) de do direito constitucional do poder' frente aos critrios de valor (EI Derecho ...,
quem manda um "problema formal" (forma de governo): como a participa- pp. 20 e 21).
o no governo e que controle se exerce sobre o governo; (b) como manda um 144 Para um conceito de liberdades pblicas, Jean RIVERO, Les Liberts Publiques.
"problema material ou de contedo e no formal como o anterior"; (c) para que Paris: PUF, 1973, e Georges BURDEAU, Les Liberts Publiques Paris: Libraire Gn-
manda: a questo dos fins do Estado (Derecho poltico, pp. 41-45). rale. 1972.
gicamente divergentes quanto ao governamental, e que Em segundo lugar - um pressuposto de ordem sociolgi-
compete ao consensus delimitar em sua extenso e em sua ca -, a convico de que a Comunidade essencialmente hete-
profundidade. Essas fronteiras do pblico diante do privado rognea, as divergncias internas constituindo-se em fatos
podem recuar ou avanar com muita amplitude. Mas, nenhum naturais ao convvio social. Somente sob este ngulo, um acor-
dos termos pode ser absolutamente suprimido, sem o absurdo do fundamental, uma convergncia bsica, sobre como regular
da supresso da prpria essncia do poltico145. as divergncias, se torna uma necessidade invencvel. Se a Co-
Por ltimo, de que forma se deve revestir a organizao munidade fosse naturalmente homognea e livre de conflitos,
do Poder, desde a sua estrutura orgnica, at o processo de o consensus seria um componente natural da vida em socieda-
aquisio e de exerccio do mando a ele inerente? Na demo- de, verdadeiro "dado" a priori do poltico e no, o que real-
cracia de tipo ocidental, um consensus tambm deve ser ob- mente , um resultado "construdo" pela atividade poltica.
tido quanto estruturao territorial dos rgos do Poder Em terceiro lugar - um pressuposto de ordem antropo-
(forma de Estado) e quanto estruturao funcional do lgica -, a confiana no senso pragmtico dos membros da
mesmo (composio e competncia dos denominados pode- Comunidade, que os convena a, independentemente de suas
res polticos). Alm, o consensus deve definir as regras do posies ideolgicas, filosficas ou religiosas, negociar um a-
jogo poltico, desde o processo pelo qual o mando adquiri- cordo fundamental sobre as bases de uma organizao poltica
do ou perdido - assegurada a possibilidade de alternncia dos aceitvel por todos. Negociar aqui a arte pela qual cada parte
grupos no Governo -, at o processo pelo qual o mando abre mo parcialmente de seus interesses ou de sua represen-
exercido no dia a dia da vida poltica. tao ideal do mando e da sociedade, em favor de um bem
Finalidade, matria e forma do Poder, eis, de maneira comum, diante do qual, na prtica, todos sairo ganhando.
sinttica, as reas que compem Consensus. As
o objeto do Em quarto lugar - um pressuposto de ordem ontolgica
duas primeiras nos dilo a substncia do consensus, 'ou o con- -, referente compreenso moderna da essncia do poltico.
sensus substancial. A ltima corresponde ao consensus formal. Com efeito, um acordo fundamental capaz de ser construdo
Como fato poltico e matria regulvel pelo direito acima da diversidade das posies ticas, ideolgicas, filosfi-
constitucional, poderemos discernir no consensus quatro cas ou religiosas dos membros e grupos da Comunidade,. im-
pressupostos. plica, na realidade, reconhecimento da autonomia do poltico,
Em primeiro lugar - um pressuposto de ordem axiolgica vale dizer, da autonomia da dimenso poltica do existir hu-
-, a crena democrtica de que os valores da ordem poltica mano, face s demais dimenses dessa existncia.
devem espelhar os valores dominantes na Comunidade. Sem a Aqui vai uma primeira aproximao explicativa da con-
crena nesse princpio, porque razo deveria a Comunidade temporaneidade temtica do consensus poltico. S ser pen-
procurar um acordo fundamental sobre o justo e o direito, svel, em princpio, aceitar-se que um acordo poltico possa
para o embasamento da ordem poltica? estar situado acima de posies ticas, ideolgicas, filosficas,
religiosas etc...146, se e quando apreender-se a especificidade mlnlmo. nesse terreno que o consensus poltico pode ser
do poltico, isto , que poltica poltica, e no tica, religio, construdo e nesse sentido instrumental que deve ser en-
filosofia cincia, ete .. Ela intenta viabilizar a vida em socieda- tendido o seu primado147.
de e para tanto: (a) busca uma finalidade que lhe especfica
e prpria - a ordem na concrdia interna e na segurana ex-
terna -, independentemente do contedo tico, ideolgico,
axiolgico ou religioso que lhe seja atribuda; e (b) se utiliza
o direito constitucional clssico, desenvolvido poca
das revolues liberais do sculo dezoito, no se preocupou
de um meio tambm especfico: a fora.
A poltica tem um carter instrumental: assegurando a
diretamente com o problema do consensus. Duas nos pare-
cem ser as razoes desse fato.
unidade social e a ordem, permite aos homens e aos grupos a
Em primeiro lugar, o direito constitucional clssico re-
procura de seus ideais e da felicidade. Essa natureza do polti-
sultou - como talvez no pudesse deixar de ser - da experin-
co lhe confere um primado instrumental sobre os demais
cia vivida pelas sociedades apaziguadas, especificamente as
modos de existir humano, no terreno de sua competncia: a
organizao da vida social segundo o bem comum formal e
de tradio anglo-saxnica. L um certo consensus social pa-
rece ter preexistido ao consensus poltico, como um pressu-
posto indiscutvel e indiscutido da ordem constitucional. O
146 oconsensus poltico s pensvcl dentro do reconhecimento da autonomia do constitucionalismo ele prprio - evoluo natural da histria
poltico. Esse processo comeou com MAQUIAVEL: "O secretrio florentino disse
que poltica no tica. Mas ele nelOdisse o que a poltica em si mesma. E decla-
dessas sociedades - nasceu no bojo de um amplo consensus
rar que a poltica na realidade amoral. no significa que algo como poltica pura social. O consensus poltico nele diludo, no foi objeto direto
existe. () Ele nos contou como uma certa espcie de homem poltico se comporta. e explcito do direito constitucional.
Mas como no podemos identificar a poltica com o poltico, no podemos deduzir
dessa premissa que o Prncipe de Maquiavel pode ser classificado como um ho- Em segundo lugar, o constitucionalismo surge sob o
mem poltico 'puro', ou seja, que ele encarna a 'poltica pura"'. (SARTORL op.cit., p. domnio absoluto de uma ideologia, da ideologia liberal. Ali-
34). WEBER foi outro que contribuiu muito autonomia do poltico, ao distinguir a
tica da responsabilidade da tica das finalidades ltimas ou absolutas, colocando a s, surge, precisamente, como arma de guerra dessa ideolo-
poltica na esfera da primeira (A Poltica como Vocao. in: Ensaios de Sociologia. 3" gia. Isso quer dizer: o constitucionalismo no apareceu para
ed. Rio: Zahar, 1974. pp. 241 a 151). Hoje a autonomia do poltico reconhecida
inclusive em posio oficial da Igreja Catlica. Escreveu o Cardeal Tarancn, ao no compor conflitos ideolgicos, mediante a busca de valores
recomendar um partido democrata cristo na Espanha de hoje: "O Conclio prope comuns. Bem ao contrrio, ele vem para afirmar a vitria e a
um principio claro e terminante: 'A Comunidade Poltica e a Igreja so independen-
tes e autnomas'. O qual significa que a Igreja como tal - o Cristianismo - no pode
consolidao de uma ideologia, com a preocupao de con-
estar ligada a nenhum regime poltico e menos, evidentemente, a uma tendncia sagrar uma verdade, solidamente calcada sobre um "direito
poltica, que ineludivelmente tenha de ser o germe de diviso () Os homens em
natural" superior, que se impe "razo esclarecida" e da
geral - e os catlicos seculares em particular - so hoje muito conscientes de que a
iniciativa e a responsabilidade nos problemas temporais Ihes pertence, a eles, e que qual ontologicamente absurdo divergir.
podem e devem atuar com absoluta liberdade, sempre que permaneam fiis s Evidentemente, como essa concordncia no existia ou
exigncias de sua f. () Tambm diz o Concilio que 'a ningum, lhe est permitido
reivindicar, em exclusivo, a favor de seu parecer, a autoridade da Igreja', j que poderia no existir na sociedade, a delicada organizao limita-
dentro da fidelidade ao Evangelho cabem solues diversas - e at divergentes -
para os problemas temporais" (in: CHACON, Vamireh. A Experincia Espanhola.
Braslia: UnB, 1979. pp. 89 e 90).
tiva do poder e, principalmente, o voto censitrio - ou seja, o vimento conhecido como racionalizao do poder, que enche
sufrgio restrito aos que possussem bens de raiz ou que per- esse frtil perodo da histria europia no terreno da doutrina
cebessem uma renda anual mnima - se encarregariam de afas- constitucional, em seu sentido mais profundo, deve ser entendi-
tar, da participao poltica, as foras indesejveis e que se do nesse esprito: a busca de arranjos institucionais adequados
julgava pudessem vir a perturbar a ordem vigente. Para rema- capazes de tornar factvel a democracia, no terreno movedio da
tar, entronizou-se na cena jurdico-poltica a figura abstrata do divergncia e do conflito ideolgicos149. Nesse sentido ele no
cidado, a que ficava reduzido cada membro concreto da co- fracassou. As linhas principais por ele propostas vo ser retoma-
munidade. Por seu intermdio, foi possvel criar, ao nvel do das, pelas sociedades ocidentais seriamente divididas, como a
direito poltico, uma homogeneidade inexistente ao nvel da Itlia, a Alemanha e a Frana, quando termina a segunda con-
realidade social. Transubstanciados em seres abstratos, os dife- flagrao mundial, para o enfrentamento do mesmo problema
rentes e desiguais seres humanos concretos, governados por do dissenso partidrio ideolgico, na busca da mesma soluo,
uma razo superior idntica a todos, passam a ter, diante do qual seja, a regulao legal e pacfica dos conflitos, sob o arca-
Poder, os mesmos interesses e os mesmos objetivos. bouo jurdico-constitucional de um consensus poltico mnimo
O constitucionalismo clssico, assim, no se preocupava e fundamental"io.
em conseguir um consensus poltico entre seres desiguais, De nossos dias o processo de edificao de institui-
entre opinies divergentes ou entre ideologias opostas. Antes, es democrticas na Grcia, em Portugal e na Espanha. Em
reduzia, mediante recursos institucionais, a comunidade poli- todos eles, a busca de um consensus poltico negociado e o
ticamente ativa ao grupo social homogneo que, comprome- recurso a tcnicas constitucionais para exprimi-Io e garanti-Io
tido com a ordem vigente, pudesse proporcionar decidida j aparece com toda explicitao que o termo merece. De
sustentao s instituies liberais148. todos, porm, o caso espanhol foi o mais impressionante,
O tema do consensus vai irromper, no direito constitucio- quer pelo nvel de conscincia com o qual o processo de ob-
nal escrito, somente neste sculo, com a Constituio de Weimar teno do consensus foi conduzido, quer pela amplitude do
(1919). Ali se tratava de construir uma ordem, que a maioria espectro de foras que dele participou (envolvendo todas as
queria democrtica, numa sociedade profundamente dividida foras vlidas, sem exceo, da esquerda comunista aos gru-
em ideologias, do comunismo ao reacionarismo, passando pela pos aferrados ao prprio franquismo), quer pela qualidade do
social-democracia, pelo cristianismo social, pelo liberalismo e
pelo conservadorismo, e que nem bem se recuperara do abalo WJ "Na elabora'o c/as Constituies novas, a cincia jurdica teve um grande
papel. Se bem que os textos fossem o resultado de diversos compromissos politi-
de uma guerra desastrosa e da derrocada da monarquia. O mo-
cos, de acordos entre os partidos, ete .., o papel da 'tcnica jurdica' no foi
menos importante" (MIRKINE-GUETZEVITCH, Boris. As Novas Tendncias do
Direito Constitucional. So Paulo: Editora Nacional, 1933. p. 39).
148 No entanto, o direito constitucional clssico est claramente preocupado com 150 Desde que em 1944 a 'reconquista democrtica' recomea, as idias polticas
o consentimento dos governados quanto ao fundamento ou origem do Poder. dominantes de 1945 j(I nilO so as mesmas de 1918; entretanto - e esse o ponto
Ele quer, em reconstruindo a ordem social, firmar o princpio da soberania nacio- importante da histria constitucional da Europa Contempornea - as Assemblias
nal, como frmula de legitimidade do novo regime. Sobre o tema da soberania Constituintes de 1946-47 inspiram-se freqentemente nas frmulas e tcnicas das
nacional e popular ver Manoel Gonalves FERREIRAFilHO. Direito Constitucional Constituies do perodo compreendido entre as duas guerras" (MIRKINE GUETZEVIT-
comparado (O Poder Constituinte), p.cit., p. 26 e ss. CH, Boris. Evoluo Constitucional Europia. Rio: Jos Konfino, 1957, p. 3)
arranjo institucional negociado para expresso e garantia do da e regulada no nvel do direito constitucional. Mas, desem-
consensus151. E isso numa sociedade de conhecido radicalis- penha ele a funo de pressuposto do prprio direito consti-
mo ideolgico, que fora devastada por uma guerra civil das tucional liberal, recebido da sociedade como um dado, ou
mais brutais deste sculo e numa comunidade "latina", onde porque a comunidade, como um todo, efetivamente concor-
- assim corre o preconceito - o temperamento apaixonado e da com a ordem vigente, ou porque a interposio de filtros
individualista impediria a consolidao de uma democracia (tais como o sufrgio censitrio) restringiu a comunidade poli-
adulta, estvel e civilizada. ticamente participante ao grupo que, pela homogeneidade
Com essas observaes, no se pretende negar a exis- ideolgica e econmica, apia a ordem vigente.
tncia de umconsensus no Estado liberal clssico. Evidente-
mente, consensus a legitimar a ordem constitucional libe-
h Conceito de regime poltico
ral. Ocorre somente que tal consensus no matria elabora-
Para situar a noo do consensus no constitucionalismo
democrtico, indispensvel apreci-Ia luz dos diversos
151 interessante citar alguns trechos de pronunciamentos do executivo da "abertu-
ra Espanhola", ADOLFO SUREZ GONZLES, que refletem o esprito e os objetivos regimes polticos. Somente para esse fim, vamos tentar, pre-
do processo: "Creemos que Espana se debe construir con Ia colaboracin de Ia liminar e sumariamente, conceituar regime poltico e esboar
derecha y Ia izquierda, aunque defendemos un modelo de sociedad diferente. Y
todo ello queremos logrario a travs de Ia moderacin, el dilogo y el pacto, por- uma classificao operacional.
que nadie puede pretender que su verdad sea Ia nica" (13.06.77). "Y, finalmente, J nos referimos de passagem a regime poltico1S2, co-
el gobiemo, y con l Ia mayoria de Ias fuerzas polticas y sociales, comparten que
este principio de consenso es el que ha presidido el acuerdo poltico firmado hace mo a encarnao concreta da ordem poltica, em seu dina-
unas horas; pienso tambin que este principio de consenso es el que gua Ia elabo- mismo e segundo determinados princpios de organizao
racin de Ia Constitucin, pues Ia Constitucin y el marco legal de los derechos y
referentemente s relaes entre a Comunidade e o Poder.
libertades pblicas no deben constituir el logro de un partido, sino Ia plataforma
bsica de convivencia aceptada por Ia inmensa mayoria de los espanoles, cualquera Em sntese: regime poltico a organizao poltica ou seja,
que sea su ideologa o su proyecto de sociedad" (27.10.77). "La politica discurre uma combinao de fins, matria e forma do Poder - vista em
por dos planos distintos: el de Estado, que con sus notas caractersticas define el
marco bsico de convi vencia; y el de Gobierno y oposicin, que slo puede jugar sua expresso concreta e numa perspectiva dinmica153.
todas sus virtualidades cuando existe y se respecta ese cuadro bsico de institucio- Nesse sentido, regime poltico designa o conjunto das no-
nes ( ..) Cuando existe una Constitucin ( ..) expresin de una concordia bsica
generalmente aceptada, el disenso y Ia confrontacin en Ia politica cotidiana pue- tas que caracterizam, numa dada sociedade poltica: (a) o pro-
den alcanzar niveles ms profundos y afectar a mbitos muy diversos. EIacuerdo en cesso poltico, ou seja, onde e como se fundamenta o mando, e
10 bsico permite polemizar en todo 10 dems ( ..) Yesa Constitucin, en cuanto
expresin de Ia concordia nacional ha de ser obtenida por consenso, para 10cual es
o modo pelo qual ele exercido; e (b) o quadro referencial de
preciso contar con Ias diversas fuerzas polticas en presencia ( ..) Nuestra historia valores dentro do qual a organizao do Poder opera154.
nos ensena Ia trgica leccin de Ia ineficacia de unas Constituciones que han sido
expresin solamente de una parte de Ias fuerzas polticas de Ia Nacin espanola.
Esa leccin Ia hemos aprendido, y por ello todos nos sentimos comprometidos en 152 Capitulo 11,item 4.
una constitucin que valga para todos ( ..) Tengo Ia esperanza de que Ias fuerzas 153 Para o praf. Manoel Gonalves FERREIRA FILHO, regime de governo " o modo
sociales, Ias organizaciones empresariales y los sindicatos de trabajadores, Ias aso- efetivo por que se exerce o poder num determinado Estado, num determinado
ciaciones, organismos y entidades coincidan en Ia necesidad de alcanzar en el ms momento histrico" (Curso ... , p. 71).
breve plazo posible Ia madurez institucional en una democracia plena" (05.04.78). 154 Para BURDEAU, os regimes polticos so caracterizveis em trs planos: pelo
In: Un nuevo Horizonte para Espana. Madrid: Coleccin Informe, Imprenta Nacio- fundamento (origem) do Poder; pelos fins do Poder; e pela presena dos gover-
nal, 1978. pp.121, 137, 188, 191, 19212227). nados no exerccio do Poder (op.cit., V, Titulo Primeiro, Captulos 11,111e IV).
 Iniciando pelo processo, de um lado temos o fundamen- de uma pluralidade de grupos, classes, setores etc. .., com
to da ordem poltica, ou seja, o principio que define a fonte ou interesses, idias e atitudes divergentes (consentimento ...
a origem, de onde provm o mando. o campo da titularidade aceitao). A Comunidade - consentindo relativamente
ltima do mando, que a ordem poltica - como primeira de Constituio que estrutura organicamente o Poder - delega
suas funes - institucionaliza, e, tambm, do modo como funes s autoridades constitudas segundo as normas cons-
esse mando juridicamente institucionalizado delegado aos tantes da prpria Constituio, de modo a conferir legitimi-
diversos rgos e autoridades, para o devido exerccio. De ou- dade ordem assim estabelecida. A titularidade da Comuni-
tro lado, o funcionamento da ordem poltica diz respeito ao dade assegurada, ento, pelo princpio da legalidade, vale
princpio que preside o exerccio do mando na sociedade polti- dizer, pela submisso estrita das autoridades que exercem o
ca. o campo das regras que regulam: (a) o modo como os mando ao imprio da Constituio e da ordem jurdica nela
rgos polticos operam (referentemente tomada, execuo e validada. A cornbinao da legalidade com a legitimidade
controle das decises polticas); (b) a forma pela qual so de- constitui o Estudo de Direito democrtico, que garantido
signados (e afastados) seus ocupantes; e (c) o procedimento internamente (contra a prpria autoridade legislativa) pela
regulatrio da eventual influncia exercida, por quem de direi- regra de que a lei deve ser igual para todos (princpio da i-
to, sobre a linha de ao seguida pelos ltimos. Em um regime gualdade) e, externamente, pelo controle jurisdicional prati-
democrtico essas regras de funcionamento do Poder constitu- cado por um Judicirio independente155.
em as denominadas regras do jogo poltico. Quanto ao funcionamento do Poder, a democracia oci-
Ademais, todo regime poltico contm um quadro de dental COnSi1JrllII competio pacfica pelo mando, sem ex-
valores que informa a estrutura do Poder, orientando-o para cluir compulsori,lmente nenhum grupo relevante, o que pres-
determinados fins, na busca dos quais direciona o dinamismo supe todo unI clima de reconhecimento e de garantia dos
da ordem institucionalizada. direitos fundalilc~ntuis do homem156, Essa competio livre
materializa o principio do consentimento-participao. Em
Uma classificao de regimes polticos eleies gerllis, i1 Comunidade elege representantes, desig-
nando assilll as pessoas que devem formar o Governo e exer-
A partir da segunda guerra mundial, tornou-se ampla-
cendo, na escolha de programas partidrios e pelos meios
mente aceita, entre os cientistas polticos, a classificao bin-
lcitos de press,in poltica, influncia sobre a linha de governo
ria dos regimes polticos modernos ou contemporneos (con-
adotada.
trapostos aos "regimes tradicionais" ou "no-modernizados"),
em democrticos e no-democrticos.
Os regimes democrticos, compreendendo os Estados
Ocidentais que passaram pela evoluo poltica do constitu- 15SVer Manoel COIIC,dlvesFERHEIHAFilHO. Curso, .. , p. 267272.
156O autor clssico q'IC' descreve o funcionamento da democracia contempornea
cionalismo liberal, descansam, quanto ao fundamento do SCHUMPETEH, Joseph. Clpit,l/ism, Socialism, and Democracy. 13" ed. london:
poder, no princpio de que a titularidade ltima do mando Urvvin Un.Books, 1974. csp. Capo 22. Importantssimos ainda so os trabalhos de
ARON, Raymoncl (DcmocraciiJ e Totalitarismo. Lisboa: Editoria Presena, 1966.
pertence Comunidade: uma realidade existencial, composta
Especialmente Captulos IV c V), e de L1PSET,Seymour, op.cit. esp. Capo 11.
 No respeitante aos valores, a democracia ocidental cen-
tra-se em torno do reconhecimento da dignidade e do valor
da pessoa humana, como princpio, fim e agente da vida so-
cia1157 No mundo contemporneo, a fundamentao da dig-
nidade da pessoa est sujeita ao embate de diversas posturas
filosficas inconciliveis, que transcendem ao plano poltico
do problema. No terreno prprio do poltico, porm, a digni-
dade da pessoa ampara-se, nas sociedades ocidentais, em
duas bases: de um lado, numa crena generalizada do valor
superior da pessoa em relao ao mundo onde ela vive, o
que, em si mesmo, j um indicativo de ter esse valor, real-
mente, su bstrato ontolg ico 1';8; de outro, na necessidade
pragmtica de tornar vivel e suportvel a vida em sociedade,
necessidade essa que est acima de divergncias religiosas,
filosficas ou ideolgicas. Com efeito, como seria possvel, em
termos prticos, a democracia, sem o reconhecimento con-
15l "O grande valor que (...) a Democr<lci;1 deve acentuar o respeito ao prximo.
O Cristianismo determina que o preJximo seja amado como ns mesmos nos
amamos; a Democracia h de se contentar que cada um de ns respeite o prxi-
mo como ns queremos ser respeil,-Idos. (...) Esse respeito ao prxImo tem o seu
ponto mais alto no reconhecimento da eminente dignidade da pessoa humana
(...) Admitir o desrespeito a essa dignidade mortalmente ferir a Democracia"
(Manoel Gonalves FERREIRA FILHO, A Democracia ... , pp. 55-56). Na mesma
linha, MNCADA: "O respeito pela pessoa do homem e o amor fraterno de todos
os homens foram sempre (...) a ilrqutrave dessa forma de Estado" (op.cit., p.72)
158 RIVERO, Jean, op.cit., pp. 110-111. Afirma o autor: "On peut se demander
toutefois dans quelle mesure Ia croyance que I'on vient de relever ne porte pas
en elle-mme le signe de sa vrit objective. Si I'homme a conscience qu'un
certain nombre de conditions sont ncc'ssdires a son panouissement, si cette
conscience reparaiit alors qu'elle a t combattue par Ia propagande du pouvoir
pendant des dcennies, comme le montrent les exemples de I'Allemagne et de
!'Italie, et certains aspects de I'volution du monde sovitique, si elle s'affirme
ds que I'amlioration de leur condition matrielle permet aux hommes de
s'vader des seules proccupations de leur survie, comme I'atteste I'volution des
peuples qui mergent du sous-dvcloppemcnt, on peut se demander si Ia
croyance n'est pas en ralit Ia prise de conscience de ncessits objectives,
rellement inhrentes Ia condition humaine. La croyance subjective, par sa
gnralit et son irrductibilit, tmoigne peut-tre de Ia vrit objective des
valeurs sur lesquelles elle porte."
creto do valor da pessoa do outro e o respeito ao seu ser e ao
seu pensar159?
Da dignidade humana se deduzem os dois valores a-
pontados como bsicos da democracia ocidental: a liberdade
e a igualdade1o. O primeiro, radicando preponderantemente
na dimenso individual da pessoa, flui da capacidade de au-
todeterminao do ser que dono de si mesmo. O segundo,
projetando-se em direo dimenso social da pessoa, flu da
identidade fundamental de natureza, que compartilhada
por todos os seres humanos.
Os regimes totalitrios, por sua vez, intentam, como as
democracias, fundamentar o Poder numa base social ampla,
capaz de legitim-Ias. S que a titularidade do Poder no
reconhecida Comunidade, enquanto realidade existencial,
mas a um setor abstrado da comunidade (por exemplo, uma
dada classe social, uma dada "raa") ou a entidades ainda
1',9 JACQUES MAlml\lN <I';sim se manifesta sobre o fundamento prtico da doutrina
dos direitos 11LlllhHlO,,: "Acabo de compro bar que el estado actual de divisin de Ias
inteligencias no 1JC.'mlile un acuerdo, ni acerca de una ideologia especulativa
comn, ni acerca ,I,' unos principios com unes de explicacin. Ahora bien, si se
trata, por el contl,IIIO, c/e Ia ideologia prctica fundamental y de los principias de
accin fundamelll<l/<"; imfllicitamente acatados hoy en dia, en su realidad si no en
su formLi/,lcicn, flOI 101 conciencia de los pueblos libres, nos encontramos con que
constituycn, grosso 111m/o, un como residuo comn, una especie de ley comn no
escrita, en cI !H/nlo '/(' convC'rgencia prctica de Ias ideologias tericas y Ias tradi-
ciones espirilud/,'s mJ\ distintas. Para comprenderlo basta con distinguir convenien-
lenwnte IdS jusl/li(dIOIIL'S racionales integradas en el dinamismo espiritual de una
c/octrind filoscilicl () de und fe relgiosa, y Ias conc!usiones practicas que, diversa-
mente jUl/fiCdd, ". 1).1/<1 c,lda uno, constituyen, para unos y otros, unos principias de
acn ,ln,J!')']<oIlIl<'III" com unes. Tengo Ia conviccin absoluta de que mi manera
de jus/ ili(, 1/ 1.1 ({(.'( 'nld cn Ias derechos dei hombre y en el ideal de Ia libertad,
iguald,ld y 1r<lIl'rllid,l<l, ('S Ia nica slidamente basada en Ia verdad. Lo cual no me
impide estal de dcul'rclo, cn 10 que a esas convicciones prcticas se reflere, con
aquellos que se 1i"lt,lI) convencidos de que su propio modo de justifica rios, por
completo diferen/e C/C/ mio, u opuesto ai mio en su dinamismo terico, es, asimis-
mo, el nico apuntd/;lc1o lealmente por Ia verdad." (Estudios e Comentarias en
Torno a La Nueva Dcclarilcin Universal, reunidos por Ia UNESCO, in: Derechos Dei
Hombre. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1949, pp. 15-17).
160 FERREIRAFILHO, M. Gonalves. Curso ... pp. 91-92.
 mais abstratas, elaboradas conceitualmente pelos idelogos va em trabalhos como os de Inkeles, Aron e Loewenstein163.
do regime, como a idia de "nao". Tais regimes tem sido objeto de extensa literatura, capitanea-
O funcionamento do mando, no totalitarismo, mono- da pelos estudos j clssicos de Juan Linz164.
polizado por um partido nico161, o qual, imputadamente, Os regimes autoritrios, embora possam reconhecer te-
representa o prprio titular do Poder. Esse controle absoluto oricamente a titularidade do Poder Comunidade, na prtica
do mando por um partido oficial e de massas, vem sempre negam-lhe capacidade para exerc-Ia. Um lder ou um grupo
associado: (a) ao desconhecimento de liberdades fundamen- assume a "tutela" ou a "proteo" da Comunidade.
tais do homem, anteriores e superiores ao Estado, bem como O funcionamento do Poder no fica aberto competi-
de direitos polticos que impliquem em oposio ao monopar- o livre de partidos, o que limita o pluralismo que o regime
tidarismo; e (b) ao controle rgido sobre a informao do p- autoritrio permite ou tolera. A liderana carece de condies
blico e a formao das novas geraes. Bem se v que a lega- para criar um partido nico, capaz de mobilizar as massas,
lidade, como forma de limitao da Autoridade, perde, nesse sem alterar a prpria natureza do regime autoritrio. Afinal, o
contexto, o seu sentido. autoritarismo conta com a apatia e o desinteresse poltico da
Quanto aos fins, o totalitarismo desnatura a funo do Comunidade.
poltico. Ele tenta desviar o Estado de seus fins prprios e No que tange aos fins, o autoritarismo no se funda em
especficos, quais sejam, assegurar e promover o bem co- urna ideologia elaborada e caracterstica, condutora de toda a
mum, isto , as condies que permitem s pessoas se auto- atividade poltica, mas naquilo que Linz denomina de menta-
realizarem, para atrel-Io ideologia oficial. Tendo imposto lidade, ou seja, "modos de pensar e de sentir, mais emocio-
ao Estado a sua ideologia, o partido utiliza-se do aparelho nais do que racionais, que proporcionam maneiras no codifi-
coercitivo daquele para imp-Ia, por seu turno, Comunida- cadas de reagir s situaes". Se, corno observa o mesmo
de. O partido totalitrio no reconhece a autonomia da Co- autor, "as ideologias tm um elemento utpico forte, as men-
162
munidade : ilimitado, ele invade todos os domnios da vida talidades esto rnais prximas ao presente e ao passado."'65
comunitria, com o objetivo do transform-Ia radicalmente,
criando um novo homem e uma nova sociedade, de acordo 1(" o trabalho de AINI<flES, acenando para as diferenas do regime franquista diante
com os fins absolutos da ideologia qual se entregou. do nazismo e do fascismo e citado por FRIEDRICH.em trabalho de 1954 (apud, L1NZ.
An Authoritarian Regime: Spain. in: ALLARDT, Erik and ROKKAN. Stein. Mass Politics:
Essa dicotomia democracia-totalitarismo foi cedendo
Studies in politic,,1 Socio/ogy. New York: Free Press, 1970, pp. 250-283) LOEWENS-
espao ao progressivo reconhecimento de uma terceira cate- TETN. na sua 7coria ria Constituio, cuja primeira edio de 1957, distingue clara-
mente o autoritarismo do totalitarismo (Barcelona: Ariel, 1970. pp. 75-79). Enfim
goria poltica, a dos regimes autoritrios, como j se observa-
ARON challlav,l il atenio, em Curso proferido no ano letivo de 1957-58, para a
existncia de regimes nem totalitrios, nem democrticos (op.cit, p. 98).
161 Entre os estudos de L1NZtemos o j citado estudo do caso espanhol (nota n 38)

e um estudo sobre o caso brasileiro "The Future of an Authoritarian Situation or the

Institutionalizatioll of ,ln Authoritarian Regime: The Case of Brusil", in: Authoritari-
161 ARON, Raymond. op.cit., p. 82-87. an BrJzil, editado por Alfred STEPAN (Yale University Press, 1973. p. 233-254). A
167 "EI Totalitarismo (.) se caracteriza por un propsito fundamental: el control total categoria do regime Jutoritirio amplamente aceita entre os politiclogos ameri-
dei hombre por el Estado, no reconociendo limites en CLlunto a metas o medios" canos (V. ALMOND Jnd POWEL, op.cit., p. 255 e ss.).
(Wiliam EBENSTEIN.EI Totaliturismo. Buenos Aires: Editorial Paids, 1965, p. 20). !6', An Authoritarian Regime ... cito p. 257.
Regimes polticos e consensus seno entre seres naturalmente livres e numa Comunidade a
que se assegure um mnimo de autonomia diante do Poder.
Nenhum regime poltico pode prescindir de um apoio
Os regimes totalitrios rejeitam o consentimento-par-
mnimo da sociedade, pois todo mando requer obedincia e
ticipao, ou seja, a submisso dos que pretendem assumir o
esta no pode escorar-se nica e exclusivamente na coero.
governo ou nele permanecer, a eleies competitivas peridi-
No entanto, s o regime democrtico faz do consentimento
cas. Tais regimes tem uma viso unvoca e homognea da
um de seus elementos essenciais. Joo Camillo, em suas pon-
sociedade, ou, pelo menos, do que deve ser considerado ver-
deraes sempre precisas, chamava de democracia o Estado
dadeiramente como sociedade. Alm, o dogmatismo ideol-
que, entre algumas outras notas conceituais, "tem como fun-
gico importa numa admisso apriorstica, corno indiscutivel-
damento e condies de exercicio o consentimento dos cida-
mente verdadeiros e corretos, os atos dos que exercem o
dos"166. Alis, comum entre os autores definir-se a demo-
mando. Diante disso, no h nenhum sentido na competio
cracia simplesmente corno "o governo pelo consentimento
pelo mando.
dos governados"167
Sem espaos para o consentimento-participao, no
Essa ligao to ntima entre democracia, de um lado, e
h meios que permitam avaliar da presena de consentimento
consentimento e consensus, de outro, tem plena razo de ser.
quanto ao fundamento do poder (consentimento-aceitao).
Ocorre que aquela e estes pressupem, igualmente, a liber-
Na verdade, esse consentimento no pode mesmo existir,
dade humana, seja no concernente autonomia da pessoa
visto corno ele exige um clima de liberdade na Comunidade e
diante do Estado, seja no concernente autonomia da Co-
a autonomia desta diante do Poder, circunstncias essas que
munidade diante do Poder.
precisam partir da Comunidade tal como ela existencialmente
Ao descrever o regime democrtico, inclumos, entre
. O totalitarismo, porm, se recusa a buscar fundamento na
seus valores bsicos, a liberdade da pessoa: liberdade consi-
Comunidade tal como ela ; antes, prefere fundar-se na con-
derada como direito natural e fundamental do ser humano,
templao antecipada da utopia ideolgica, a partir da qual
anterior, portanto, ao Estado e irredutvel s condies eco-
quer moldar um novo homem e uma nova sociedade.
nmicas e sociais, as quais, todavia, podem condicionar-Ihe o
Destarte, nos regimes totalitrios no h falar em con-
exerccio. De outro lado, vimos insistindo que atrs das no-
sensus no sentido de uma concordncia que nasa de baixo
es de consentimento e de consensus est o ser dotado de
para cima, da Comunidlde paril o Poder. J existe uma ver-
livre arbtrio, o ser que pode "no fazer", o "asceta", o "ne-
dade a nvel ideolgico ou de fins ltimos: cumpre educar a
gador da vida", como diria Max Scheler168. Na verdade, no
Comunidade nessa verdlde, visando criar, de cima para baixo,
h consentir, relativamente a uma ordem ou a um determi-
na sociedad(!,lHna adeso cega s excelncias do projeto ex-
nado governo, nem concordar em torno de alguns pontos,

166 NatureziJ ... cil. p. 113.

167 PLAMENATZ, J.P. Consent, Freedom and Politica! Obligation. 2" ed. London:
Oxford University Press, 1968, passim.
168 J050 CAMILLO. Natureza ... cito p. 125.
 tra-poltico a que o partido se prope ao assumir o Estado169 Algumas vezes, porm, logram institucionalizar formas est-
Sim: o totalitarismo quer um "consensus" na Comunidade' veis de representao e participao poltica, para um nmero
mas um "consensus" de natureza essencialmente diversa d~ limitado de grupos e de instituies'7'. Nesse caso, as pessoas
que vimos caracterizando at aqui. Um "consensus" que de- que chegam ao poder, refletindo a viso desses setores, no
co.rre do exerccio nu e cru do poder ideolgico, ou seja, da derivam - como nos regimes democrticos somente - da con-
utilizao macia da ideologia, pela propaganda, pela educa- fiana deles, mas principalmente da confiana depositada
o da juventude e pelo controle da informao, para, em nessas pessoas pela liderana autoritria. O controle autorit-
conquistando as mentes e os coraes dos membros da soci- rio do mando - convm repetir - no ameaado com essa
edade, legitimar o regime e abrir as portas ao reino dos fins participao. Ao contrrio, pode ser reforado pelo prestgio
prometido pela ideologia. ou pela influncia dessas pessoas172.
Os regimes autoritrios se caracterizam pela ausncia do Em seu fundamento, o regime autoritrio igualmente ca-
consentimento-participao, uma vez que, em seu funciona- rece de consentimento. Ademais, no dispe ele - como os re-
mento, no praticado, pelo menos em toda sua extenso o gimes totalitrios - de uma ideologia capaz de possibilitar seja
jogo poltico pluripartidrio pelo mando. O autoritarismo tol~ra forjado um consensus de cima para baixo. A aceitao mnima
e, muitas vezes at, incentiva o pluralismo dentro da socieda- de que ele necessita para assegurar a manuteno do controle
d~, desde que ele se mantenha despolitizado o suficiente para do poder buscada no carisma do chefe ou no estamento buro-
nao oferecer maiores riscos ao controle do poder poltico. O crtico, civil e - principalmente - militar. Fica difcil imaginar173
regime est pronto a respeitar a autonomia da Comunidade uma forma de legitimao tradicional do autoritarismo. De
enquanto esta, por sua vez, no ultrapasse certos limites con- qualquer maneira, o regime revela-se tanto mais autoritrio
s~derad~s como crticos prpria estabilidade do controle pol- quanto mais lhe falta o consentimento-aceitao, de modo que
tiCO detido pelo lder ou grupo autoritrio. ele se v levado a recorrer, com crescente intensidade, a mto-
Na maior parte das vezes, os regimes autoritrios no dos coercitivos para manter-se no Poder.
conseguem transpor a fase inicial da "situao" autoritria170. Regime autoritrio, assim, e ausncia de consensus so
realidades indissociveis. A ausncia de consensus - podera-
169 T d
oman o-se o exemplo do Estado marxista, so elucidativas as observaes de mos at afirmar - faz tal regime necessrio ou possveP74.
BURDEAU:. "H~, na verdade, dois modos de conceber o imperativo demo'crctico
de Identlflcaao dos governados com os governantes: fazer descer o Poder at
Assim, o autoritarismo dos novos Estados africanos cen-
ao povo ou levar o fOVO at o Poder (...). Ora, sendo dado que a primeira soluo tra seus argumentos na necessidade de uma fora unificado-
comprometena .o eXlto da construo socialista (pela deficincia de um poder
ra, capaz de fazer frente fora desagregadora do tribalismo
submetido aos Impulsos de massas inexpenentes), indispensvel transformar as
mentalidades Individuais, para que elas cheguem assim a situar-se ao nvel das tradicional. A falta de unidade nacional de tal forma divide a
iniCiativas e das respons~bildades que, na perspectiva marxista, so o quinho
sociedade, que a pluralidade partidria e a livre competio
do Poder (...) Ela (a mlssao da democracia marxista) antes de tudo educadora.
Dai a orgamzaao do mais prodigioso mecanismo que o mundo conheceu para
onenta~ as representaoes IndiViduais, penetrar a conscincia, uniformizar as 171 Juan L1NZ, An Authoritarian Regime ... ct. (nota 38), p.256.
asplraoes e ligar as energias" (Georges BURDEAU. A Democraca. 2-' ed [s I]' 172 IcI.ib., p. 257.
Publicaes Europa-Amrica, 1969 p. 95). . '" 173 L1NZ dir impossvel, id.ib., p. 259.
170 Juan L1NZ, The Future ..ct. (nota 39), p.235. 174/c1.ib., p. 267: uma afirmao que L1NZ faz de passagem.
pelo poder simplesmente reduziriam a p a unidade do corpo dente: como possvel realizar e preservar a coeso das coleti-
poltico175. De outro lado, a falta de consensus torna possvel vidades polticas, diante da liberdade de conscincia e dos con-
a coexistncia, no seio do autoritarismo, de frmulas confli- flitos religiosos, fundados em princpios ticos e em valores
tantes de legitimidade, alimentadas por uma srie de grupos, absolutos, geradores de massacres e guerras civis terrveis?
em virtude da falta de institucionalizao legitima do regime. Aqueles autores, por vias diferentes, chegaram mes-
A liderana aproveita, em apoio ao regime, a compreensvel ma concluso: a moral e a religio tm de ser separadas da
esperana desses diferentes grupos em verem concretizadas poltica. Ocupando o lugar desta, elas tombam fatalmente na
suas aspiraes. O apoio comea a ruir na medida em que os ideologia: fazem do adversrio poltico a personificao do
grupos vo percebendo a impossibilidade ou incapacidade do mal, que preciso exterminar, e justificam, dessa forma, toda
regime em atend-las176. Se o regime, pelos interesses por ele a sorte de crimes178. Da a lio de Locke sintetizando a solu-
feridos, provoca um nvel de contestao muito elevado, pode o liberal ao problema: "Todo governo civil diz respeito to
criar contra si, da parte de todas as foras vlidas da Comuni- s aos interesses civis dos homens, limitando-se ao cuidado
dade, o que Partridge denomina de consensus negativo, dian- de quanto pertence a este mundo, nada tendo a ver com o
te do qual no poder resistir por muito tempo177. mundo que h de vir"179. O Estado, armado de fora para
Em resumo: se a democracia de tipo ocidental repousa fazer-se obedecer, limitar-se-ia a atividades e fins exclusiva-
em um consensus criado de baixo para cima na Comunidade; mente polticos, que todos, acima das divises religiosas, po-
se o totalitarismo quer educar a sociedade de cima para bai- deriam aceitar, ou seja, a preservao da concrdia interna e
xo, visando moldar um consensus ideolgico que ultrapasse a da segurana diante do exterior.
prpria natureza do poltico; o autoritarismo , ao mesmo J em pleno sculo XVIII, Rousseau, no controvertido
tempo, um produto e, at certo ponto, um fator da ausncia captulo sobre a Religio Civil- que Laski considerava "a pr-
de consensus na Comunidade. pria essncia do Contrato Sociar180 -, deixa evidente que uma
ordem poltica democrtica, como a por ele proposta, requer
uma "profisso de f puramente civil, cujos artigos compete
ao soberano fixar, no precisamente como dogmas de religi-
A idia de consensus poltico resulta de lenta evoluo
o, mas como sentimentos de sociabilidade, sem os quais
do pensamento poltico ocidental, que deita suas razes nos
impossvel ser-se bom cidado ou sdito fie/". De resto, cada
filsofos do sculo XVII, especialmente em Hobbes, Locke e
cidado poderia ter as opinies que desejasse181.
Spinoza. Essa idia nasce e se desenvolve em resposta ao pro-
No sculo passado, quando na Inglaterra o funciona-
blema poltico crucial, que emerge com o renascimento, a re-
mento do regime democrtico est se consolidando, Stuart
forma e a conseqente quebra da unidade espiritual do Oci-

178 FREUND. Op.cit., p. 166.

175 L1NZsugere que FRANCO aceitaria esse argumento: id.ib., p. 282. 179 Carta a Respeito da Tolerncia. So Paulo: Ibrasa, 1964. p. 12.
176 Id.ib. p. 270. 180 Reflexes sobre a Revoluo de Nossa poca., So Paulo: Cia. Editora Nacio-
177 Op.cit. p. 100. Essa noo de consensus negativo tambm se encontra em SHILS, nal, 1946. p. 213.
op.cit., p. 167. 181 Livro IV, Capo 111,
So Paulo: Ed. Cultrix, 1971. pp. 133-134
Mill se questiona sobre o que permite sociedade enfrentar
as tormentas do dissenso interno e das colises entre interes- Escritos mais recentes como os de Friedrich, Eckstein e
ses e paixes de poderosos setores da Comunidade, cruzando Haas seguem a mesma linha: um acordo praticamente un-
tempos turbulentos sem qualquer enfraquecimento perma- nime sobre as regras do jogo democrtico, eis o consensus
nente das garantias de uma existncia pacfica. E ele mesmo bsico que a democracia exige185.
responde: Os pensadores contemporneos tm dado nfase - e,

"precisamente isto: por mais importantes que sejam os interesses

com razo - ao consensus formal (a estrutura bsica do Poder
pelos quais os homens se separam, o conflito no afeta os prin- e as regras do jogo poltico). Mas, esse consensus formal su-
cpios fundamentais [grifamos] da unio do sistema social exis- pe um consensus substancial mnimo, que possa ser planta-
tentes; nem ameaa amplos setores da Comunidade com a sub-
do, o mais passvel, acima das divergncias ideolgicas. Como
verso daquilo sobre o qual eles construram seus projetos e com
o qual suas esperanas e objetivos vieram a se identificar"'82. j tivemos oportunidade de colocar em pginas anteriores186,
o consensus substancial importa um acordo quanto: (a) aos
A mesma idia veiculava Lord Balfour:
limites ao dos governos, que assegurem a autonomia da
"O funcionamento bem sucedido das instituies britnicas de- pessoa diante do Estado (liberdades pblicas) e da comuni-
pende de que as divises ao nvel poltico no sejam nem to
dade diante poder (princpios da ordem econmica e social
numerosas, nem to profundas [e de que os] Gabinetes, embora
pertencendo a partidos diferentes, no discordem quanto aos que orientam o estabelecimento de fronteiras ao pblico di-
fundamentos da sociedade" (grifamos)'83. ante do privado); e (b) a um quadro de metas programticas,
dentro do qual os governos esto autorizados ou convidados
Neste sculo, em quase todos os Estados ocidentais, os
a atuar, na promoo da justia e da prosperidade geral, pre-
avanos do sufrgio universal e o fortalecimento dos partidos
vistos, geralmente, nos captulos que as Constituies escritas
socialistas quebraram, no nvel dos atores do processo polti-
de dedicam ordem econmica e social.
co, a concordncia existente em torno das bases da ordem
Como se v, o Estado ocidental soube evoluir, ao longo
econmica e social capitalista. Diante disso, o consensus in-
de sua histria, no sentido de uma "purificao" poltica cres-
dispensvel democracia deu mais um passo no sentido de
cente dos valores que animam sua estrutura e seu funciona-
uma purificao poltica ainda maior. A comear com Schum-
mento, diante das religies, das ticas "de absolutos", das
peter, que escreveu, em 1942:
ideologias e, mesmo, dos sistemas econmicos e sociais. A
"A democracia no pode funcionar satisfatoriamente a menos
democracia no ocidente prende-se cada vez mais especifici-
que a vasta maioria do povo, de todas as classes, esteja decidida
a seguir as regras do jogo democrtico, o que, por sua vez, impl- dade dos fins do poltico - as condies genricas do bem
ca esteja ela substancialmente de acordo com os fundamentos de comum -, procurando neutralizar ao mximo o seu contedo
sua estrutura instituciona/,,'84.
ideolgico, justamente, para possibilitar o maior campo pos-
svel ao dissenso admitido.
182Apud, PARTRIDGE. Op.dt., pp. 97-98.
183BAGEHOT, Walter. The British Constitution. London: Oxford University Press,
185 Carl FRIEDRICH. Man and His Government. New York, 1963. p.238; H.ECKSTEIN.
1955. pp. 22 e 24.
A Theory af Stable Democracy. Princeton, 1961. p. 31; e E.HAAS. Beyond the Na-
1840p.dt. p. 301.
tion State. Stanford, 1964. p. 39.
186 Captulo 111, item 3; ver tambm Capo 11, item 9.
 A convlvencia poltica pacfica e regrada, fundada no do "modelo" democrtico, forem aceitos pela Comunidade
reconhecimento da necessidade ftica do consentimento da como tal. A Espanha de hoje, em sua forma monrquica par-
Comunidade ao Poder, tem esbarrado diante de obstculos lamentar, democrtica objetivamente (conta com eleies
sempre novos, que lhe so antepostos pelo processo histri- livres, partidos etc. ..) e subjetivamente (todas as foras vlidas
co. Tais obstculos tm sido superados pela aceitao concre- da Comunidade aceitam o regime como tal). Se o franquismo
ta e pragmtica da essncia do poltico. A composio e a tivesse sido substitudo por um regime objetivamente idnti-
administrao dos conflitos, por meio de instituies capazes co, mas que, por uma srie de infelicidades, no viesse a con-
de abrir espaos ao compromisso e negociao, a alterna- tar com a aprovao dos setores mais esquerda (em virtude,
tiva que a democracia ocidental oferece tirania, violncia e digamos, da monarquia), o regime no seria democrtico, por
ao terror. Democracia isso. Essa tem sido a sua caminhada. falta, exclusivamente, do elemento subjetivo da democracia,
As teorias da democracia, de Locke a Schumpeter, antes de isto , pela falta da aceitao da ordem como democrtica
mais nada, tm sido exposies sistematizadas de uma prtica pela unanimidade das foras vlidas da Comunidade.
anterior bem sucedida. Foi Montesquieu quem por primeiro chamou a ateno
para o fato de que um regime no se define apenas por sua
Consensus e o princpio da democracia "natureza" (ou seja, "sua estrutura particular"), mas tambm
por seu "princpio" (ou seja, "as paixes humanas que o fazem
A qualificao de um Estado como democrtico requer mover"). O princpio em Montesquieu - como diz Aron - "o
a verificao de determinadas caractersticas bem objetivas: o sentimento adaptado a uma organizao institucional, que
Estado-de-Direito, no plano do fundamento do Poder; e a corresponda s necessidades do poder num dado regime"187. A
participao da Comunidade no Governo, pela competio
democracia, a aristocracia e a monarquia (enquanto "governos
poltica pluripartidria fundada em eleies livres, no plano moderados") teriam como princpio, respectivamente, a "virtu-
do funcionamento do Poder. No entanto, a simples presena de", a "moderao" e a "honra"188. O princpio dos governos
desses elementos objetivos no basta a essa qualificao. A
despticos o "medo", fundado em "ameaas e castigos". Na
ordem poltica, para ser democrtica, deve passar no teste da democracia, a virtude o "amor ptria", o "amor democra-
legitimidade, ou seja: cabe Comunidade julgar se o regime cia", que tambm o "amor da igualdade e da frugalidade". E,
poltico sob o qual vive ou vai viver democrtico e, como tal, referindo-se frugalidade, escreve: "cada um (membro do po-
aceitvel, segundo a representao do justo e do certo nela vo) devendo ter a mesma felicidade e as mesmas vantagens,
imperante. deve gostar dos mesmos prazeres e formar as mesmas espe-
Assim, o Estado democrtico requer um elemento sub- ranas"189. (grifo do autor)
jetivo, existencial e essencialmente. Existencialmente, como
qualquer regime, a democracia depende, para sua estabilida-
de, da adeso da Comunidade. Essencialmente, um regime s 187 Op.cit. p. 87; Manoel Gonalves FERREIRA FILHO analisa o assunto em Demo-
ser democrtico se os arranjos institucionais concretos que cracia Possvel, pp. 52-53.
188 O Esprito das Leis, Livro 111,
capo 3, 4 e 6.
lhe do forma, alm de preencherem os requisitos objetivos 189 Id.ib., Livro V, capo 2 e 3.
 Parecem aplicveis teoria do consensus essas distin- ligadas pouca profundidade da crena na legitimidade das
es de Montesquieu. Os governos despticos, hoje diramos instituies democrticas, especialmente entre as elites, mas
autoritrios ou autocrticos, tendo o medo como princpio, talvez tambm na Comunidade como um tod0191.
repelem ipso facto o consentimento e o consensus da Comu- Como elemento subjetivo da democracia, o consensus
nidade. Os governos moderados (onde o poder partilhado traduz um esprito de "compromisso", na acepo que o vo-
entre foras sociais equilibradas, evitando o arbtrio e garan- cbulo tem na lngua inglesa. A, compromisso significa a
tindo, assim, a liberdade) tm por princpio um sentimento ou composio negociada de discordncias, pela qual as partes
um esprito generalizado na sociedade, comum s pessoas e envolvidas abrem mo de parte de suas pretenses em favor
aos corpos intermedirios que a compem, e que nos sugere de um bem comum aceitvel por todas elas. Nos Estados de
- vivamente - a idia do consensus. maior tradio democrtica como o Reino Unido, os Estados
O elemento subjetivo da democracia, para ns, preci- Unidos, a Sucia e a Holanda, o termo no tem o sentido pe-
samente o consensus. Embora sem usar do termo, outra no jorativo que, nessa acepo, ele carrega nos idiomas espanhol
nos parece ser a concluso de Aron. Adaptando a concepo e portugus 1'J). Na verdade, o prprio consensus, em si mes-
de Montesquieu aos novos fenmenos da representao e da mo, e exprime um ato fundamental de compromisso. Alm
concorrncia dos partidos, enxerga como princpio da demo- do mais, as regras do jogo democrtico importam contnua
cracia a combinao de dois sentimentos: o respeito pela le- composio de demandas e de interesses pela negociao.
galidade ou pelas regras e o sentido do compromisso (o reco- Visto em sua profundidade, o compromisso uma projeo
nhecimento da legitimidade parcial dos argumentos dos ou- pragmtica e, muitas vezes inconsciente, ao nvel da convi-
tros e o encontro de uma soluo que seja aceitvel para to- vncia poltica conflituosa, do respeito pessoa do outro,
dos)190. Outro autor contemporneo, R. Dahl, examinando as valor fundamentdl que anima o regime democrtico193.
caractersticas e as condies dos Estados que mais se apro-
ximam do ideal democrtico ocidental - as "poliarquias" - Consensus, legalidade e instituies polticas
acentua a importncia do elemento por ns denominado de
No captulo II comeamos pela noo de legalidade pa-
subjetivo e que, para ele, so as crenas vigentes na Comuni-
ra chegarmos clS de legitimidade e de consensus. Vimos que
dade, especialmente entre as pessoas mais envolvidas na ao
um Poder legalmente institudo legtimo se - estabelecido
poltica, como os ativistas, os militantes e os lderes atuais ou
de acordo com o consensus existente na Comunidade - conta
potenciais. "quanto maior for a crena, dentro
Prope ele que
com o consentimento desta; e ilegtimo, quando lhe falta tal
de um dado pas, na legitimidade das instituies da poliar-
consentimento.
quia, maiores so as chances desta". Mais adiante, examinan-
do o caso da Argentina, que, comparada a outros Estados
ocidentais, teria todas as condies objetivas para constituir 191 DAHL, Robert A. Poliarchy. New Heaven: Yale University Press, 1979. pp. 135,
139-140.
uma poliarquia, conclui estarem as razes de seu fracasso
192 DAHL. Op.cit., p. 161; ARN. op.cit., p. 88. SCHUMPETERtambm recorre ao
termo "compromisso" (op.cit., p. 296).
193 Ver sexto item supra.
 Procedendo, agora, no caminho inverso, constataremos burocrtica, dominada pelo princpio da legalidade.
como a legitimidade exige, necessariamente, uma ordem le- Disso resulta que a democracia respaldada no consen-
gal que lhe sirva de objeto, exprimindo e consagrando a con- sus , antes de tudo, uma construo institucional, vale dizer,
cordncia fundamental da Comunidade. Destarte, sem uma um conjunto de instituies legalmente estabelecidas e orga-
legalidade que lhe d forma e expresso, no possvel afir- nizadas segundo determinados arranjos. Da porque crucial
mar inequivocamente a existncia de um consensus. Alis, a ao regime democrtico que as instituies polticas guardem
maior - seno a nica - prova de que h um consensus ama- a maior adequao possvel histria do pas onde devem
durecido na Comunidade reside na ordem legal para a qual viger e sua realidade econmica e social, de modo a pode-
ele se dirige. Em uma nica hiptese pder-se- pensar um rem cumprir seu papel com efetividade. Tomamos aqui o
Poder legtimo e ilegal: no momento mesmo em que, revolu- termo efetividade em sentido prximo ao que lhe atribui Da-
cionariamente, uma fora, invocando legitimidade, derruba hl, ou seja, a capacidade das instituies em responder s
ou afasta os detentores legais do mand0194. Mesmo assim, a exigncias da Comunidade (output efficiency e em adminis-
situao ser eminentemente transitria: durar at que os trar pacificamente os conflitos polticos strife avoidance)195.
novos detentores do mando, usando do poder constituinte Nas ltimas dcadas, difundiu-se nas cincias sociais
originrio inerente a uma revoluo vitoriosa, estabeleam uma mentalidade que negligenciou e, at, desprezou a im-
uma nova ordem jurdica, ainda que provisria, diante da portncia das instituies polticas no tocante ao sucesso ou
qual eles se institucionalizem legalmente. ao fracasso das tentativas de Estados em realizar, concreta-
Eis tudo: se uma legalidade pode carecer de legitimidade mente, o ideal democrtico. Di-Io R. Dahl:
democrtica, a legitimidade democrtica no pode subsistir
"Durante uma geraao, as instituies polticas tm sido cada vez
sem legalidade. A dominao que corresponde ao regime de- mais interpretadas como mero epifenmeno. Esse perodo de re-
mocrtico se insere, sem dvida, como uma espcie da domi- ducionismo niJ cincia politica pode estar chegando ao seu fim.
nao racional-legal, conforme a celebrada classificao webe- Apesar disso, para avaliar o problema da efetividade do governo
nos regimes competitivos, alguma nfase deve ser dada, eu pen-
riana dos tipos de autoridade. S o tipo de "autoridade legal"
so, s instituies polticas. "196
pode materializar a legitimidade democrtica. As exigncias da
democracia contempornea, entre as quais a consagrao de Essa mentalidade "reducionista" no poupou sequer o
um consensus pragmtico, colocado o mais possvel acima das estadista, nem o jurista, cujos domnios, da ao e do saber,
divises ideolgicas; a supremacia impessoal desse consensus so mais propcios compreenso do primado instrumental
face s autoridades a quem o exerccio do mando delegado; das instituies polticas. Ela hoje tende a recuar diante da
a igualdade de direitos entre as pessoas, assim como a prote- evidncia cada vez maior de que: (a) uma organizao institu-
o judiciria a eles devida; e a existncia de regras estveis e cional tecnicamente inadequada incapaz de responder, sa-
reconhecidas sobre a participao poltica e a livre competio tisfatoriamente, s demandas da Comunidade e de superar,
pelo mando, s so factveis dentro de uma ordem racional-

195 DAHL. Op.cit., p. 148.

196 Id.lb. p. 121.
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