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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

INSTITUTO DE RELAES INTERNACIONAIS

KJELD AAGAARD JAKOBSEN

Anlise de Poltica Externa Brasileira: continuidade,


mudanas e rupturas no Governo Lula

So Paulo
2016
1
KJELD AAGAARD JAKOBSEN

Anlise de Poltica Externa Brasileira: continuidade,


mudanas e rupturas no Governo Lula

Tese apresentada ao
Programa de Ps-Graduao
em Relaes Internacionais
do Instituto de Relaes
Internacionais da
Universidade de So Paulo
para a obteno do ttulo de
Doutor em Cincias

Orientadora: Profa. Dra.


Rossana Rocha Reis

Verso corrigida.
A verso original se encontra disponvel na Biblioteca do Instituto de Relaes
Internacionais e na Biblioteca Digital de Teses e Dissertaes da USP,
documentos impresso e eletrnico.

So Paulo
2016

2
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer
meio convencional ou eletrnica, para fins de estudo e pesquisa, desde que
citada a fonte

Catalogao da Publicao
Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo

Jakobsen, Kjeld Aagaard;


Anlise de Poltica Externa Brasileira: continuidade, mudanas e rupturas no
Governo Lula/ Kjeld Aagaard Jakobsen; orientadora Rossana Rocha Reis.
So Paulo, 2016.
203 p.
Tese Universidade de So Paulo, 2016.
1. Poltica Externa Brasil. 2. Itamaraty. 3. Ministrio de Relaes Exteriores
Brasil. 4. Partido dos Trabalhadores Brasil. I. Silva, Luiz Incio Lula da. II.
Reis, Rossana Rocha. III. Ttulo.

3
Anlise de Poltica Externa Brasileira: continuidade, mudanas e rupturas no Governo
Lula

RESUMO
Esta Tese de Doutorado visa analisar a Poltica Externa Brasileira durante os oito anos do
Governo do Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva (2003 2010). Ela foi
caracterizada como de continuidade, mudanas e rupturas em relao poltica
desenvolvida por governos anteriores durante o perodo democrtico do pas. Os
resultados alcanados se devem a uma aliana positiva e construtiva entre o Partido dos
Trabalhadores, representado no governo pelo Presidente Lula, seu Assessor Especial para
assuntos internacionais, Marco Aurlio Garcia e titulares de outros Ministrios com o
setor soberanista do Itamaraty, representado, principalmente pelo Ministro Celso
Amorim e o Secretrio Geral do Ministrio de Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro
Guimares, bem como por outros servidores do Itamaraty. As vises comuns da aliana
possibilitaram constituir uma sinergia ativa.

Palavras-chave: Poltica Externa Brasil, Itamaraty, Ministrio de Relaes Exteriores


do Brasil, Partido dos Trabalhadores Brasil.

ABSTRACT
This PhD thesis aim to analyze the Brazilian Foreign Polc during the eight year mandate
of the President of the Republic, Luiz Inacio Lula da Silvas Government (2003 2010).
It was characterized as a policy of continuation, changes and ruptures in comparison with
the one developed under former governments of the countries democratic period. The
results achieved are due a positive and constructive alliance between the Workers Party
represented in the government by President Lula, his special adviser for foreign affairs
and the heads of other Ministries with the sovereignist sector of the Itamaraty, mainly
Minister Celso Amorim and the General Secretary of the Foreign Affairs Ministry,
Samuel Pinheiro Guimares, as well as by other servants of the Itamaraty. The common
visions of the alliance allowed to constitute an active synergy.

Key words: External Policy Brazil, Itamaraty, Brazilian Foreign Affairs Ministry,
Workers Party Brazil.

4
NDICE

Captulos e subcaptulos Pgina

Glossrio 7

Introduo 13

Captulo 1. Marco Terico de Anlise de Poltica Externa 23


1.1 Introduo 24
1.2.A Anlise de Poltica Externa de Segunda Gerao 30
1.3 O processo decisrio na Poltica Externa Brasileira 41

Captulo 2. A constituio do papel e da estrutura do Itamaraty 51


2.1 Introduo 51
2.2 A Diplomacia no Brasil 53
2.3 A formao dos princpios de atuao e da estrutura do Itamaraty 59
2.3.1 O perodo imperial 60
2.3.2 A proclamao da Repblica 61
2.3,3 A transio entre o velho e o novo 63
2.3.4 Modernizao da diplomacia 67
2.3.4 A diplomacia brasileira e redemocratizao do pas 79
2.3.5 O Itamaraty no Governo Lula 84
2.4 Sobre princpios, valores polticos e partidarizao do Itamaraty 93

Captulo 3. A Poltica Externa e o Partido dos Trabalhadores 110


3.1 Introduo 110
3.2 Os primrdios das relaes internacionais do PT 114
3.3 Novas relaes internacionais e a definio da PEB na viso do PT 122
3.4 O PT chega ao governo 138

Captulo 4. A Poltica Externa do Governo Lula (2003 2010) 142


4.1 Introduo 142
4.2 Os primeiros passos da PEB 149

5
4.3 O Fome Zero Internacional 153
4.4 A integrao regional em diferentes dimenses 157
4.5 O Governo Lula e o Comrcio Internacional 165
4.6 Relaes bilaterais e coalizes Sul Sul 174
4.7 A cooperao internacional do Brasil de 2003 a 2010 178
4.8 Apoio exportao do capitalismo brasileiro 181
4.9 As reformas reclamadas no sistema internacional 187
4.10 O Brasil e as mediaes internacionais 189

Concluso 193

Entrevistados 198

Referncias bibliogrficas 199

6
GLOSSRIO

ABC: Agncia Brasileira de Cooperao


ACNUR: Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
AEB: Associao de Comrcio Exterior do Brasil
AFEPA: Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
AIEA: Agncia Internacional de Energia Atmica
AISA: Assessoria Internacional de Sade
Alca: rea de Livre Comrcio das Amricas
ALADI: Associao Latino Americana de Desenvolvimento Industrial
ALALC: Associao Latino Americana de Livre Comrcio
Alcsa: rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul
AMAN: Academia Militar de Agulhas Negras
AMI: Acordo Multilateral de Investimentos
APE: Anlise de Poltica Externa
APEX: Agncia Promotora de Exportaes e Investimentos
ARENA: Aliana Renovadora Nacional
ASA: Amrica do Sul e frica
ASPA: Amrica do Sul e Pases rabes
BACEN: Banco Central
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD: Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BRICS: Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
CAD: Curso de Aperfeioamento de Diplomatas
CAE: Curso de Altos Estudos
CALC: Cpula de Pases da Amrica Latina e Caribe sobre Integrao
CAN: Comunidade Andina de Naes
CASA: Comunidade Sul Americana de Naes
CCM: Comisso de Comrcio do Mercosul
CCMAS: Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul
CCP: Foro de Consulta e Concertao Poltica
CDE: Conselho de Desenvolvimento Econmico
CEB: Comunidade Eclesial de Base

7
CEDEC: Centro de Estudos de Cultura Contempornea
CEBRI: Centro de Estudos Brasileiros de Relaes Internacionais
CECA: Comunidade Europeia do Carvo e do Ao
CEE: Comunidade Econmica Europeia
Celac: Comunidade de Estados da Amrica Latina e Caribe
CMC: Comisso Mercado Comum
CEN: Comisso Executiva Nacional
CEPAL: Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe
CIEX: Centro de Informaes do Exterior
CIOSL: Confederao Internacional de Organizaes Sindicais Livres
CMN: Conselho Monetrio Nacional
CMT: Confederao Mundial do Trabalho
CNA: Congresso Nacional Africano
CNC: Confederao Nacional do Comrcio
CNI: Confederao Nacional da Indstria
COPPAL: Conferncia Permanente de Partidos Polticos da Amrica Latina
COSIPLAN: Conselho Sul Americano de Infraestrutura e Planejamento
CPC: Comisso Parlamentar Conjunta
CPCD: Curso de Preparao para a Carreira Diplomtica
CPLP: Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
CPMED: Centro Mercosul de Promoo do Estado de Direito
CRB: Confederao Rural do Brasil
CRPM: Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
CSL: Coordenao Socialista Latino Americana (Sigla em espanhol)
CSN: Companhia Siderrgica Nacional
CSN: Conselho de Segurana Nacional
CUT: Central nica dos Trabalhadores
DAC: Development Assistance Committee
DASP: Departamento de Administrao do Servio Pblico
DCT: Departamento de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica
DIPROC: Diviso de Propaganda e Expanso Comercial
DOPS: Departamento de Ordem Poltica e Social
DSI: Diviso Interna de Segurana
ESG: Escola Superior de Guerra

8
EUA: Estados Unidos da Amrica
FAO: Organizao para Alimento e Agricultura (Sigla em ingls)
FARC: Foras Armadas Revolucionrias de Colmbia (Sigla em espanhol)
FCES: Frum Consultivo Econmico e Social
FCCR: Conselho Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e
Departamentos do Mercosul
FES: Fundao Friedrich Ebert (Sigla em alemo)
Fiocruz: Fundao Osvaldo Cruz
FMI: Fundo Militar Internacional
FNLA: Frente Nacional de Libertao de Angola
FOCEM: Fundo para Convergncia Estrutural do Mercosul
FRELIMO: Frente de Libertao de Moambique
FMLN: Frente Farabundo Mart de Libertao Nacional (Sigla em espanhol)
FNV: Federao de Sindicatos Holandeses (Sigla em holands)
FSLN: Frente Sandinista de Libertao Nacional (Sigla em espanhol)
FSM: Federao Sindical Mundial
FUNAG: Fundao Alexandre Gusmo
GATT: Acordo Geral de Comrcio e Tarifas (Sigla em Ingls)
GESTAPO: Geheime Staatspolizei
GMC: Grupo Mercado Comum
GR-RI: Grupo de Reflexo de Relaes Internacionais
IBAS: ndia, Brasil e frica do Sul
IBASE: Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
ICONE: Instituto de Estudos de Comrcio e Negociaes Internacionais
IDH: ndice de Desenvolvimento Humano
IIRSA: Iniciativa para Integrao Regional Sul Americana
INAE: Instituto Nacional de Altos Estudos
IPEA: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPRI: Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais
IRBr: Instituto Rio Branco
IS: Internacional Socialista
LEA: Liga de Estados rabes
MAPA: Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MARE: Ministrio de Administrao e Reforma do Estado

9
MCE: Mercado Comum Europeu
MDA: Ministrio de Desenvolvimento Agrrio
MDB: Movimento Democrtico Brasileiro
MDIC: Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio
Mercosul: Mercado Comum do Sul
MINUSTAH: Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti
MIR: Movimento de Esquerda Revolucionrio (Sigla em espanhol)
MMA: Ministrio de Meio Ambiente
MPLA: Movimento Pela Libertao de Angola
MRE: Ministrio de Relaes Exteriores.
Nafta: Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Sigla em ingls)
NAMA: Negociaes de Bens No Agrcolas (Sigla em Ingls)
NEPAD: New Partnership for African Development
NOEI: Nova Ordem Econmica Internacional
OCDE: Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OEA: Organizao dos Estados Americanos
OI: Organizao Internacional
OIC: Organizao Internacional do Comrcio
OIT: Organizao Internacional do Trabalho
OLP: Organizao para Libertao da Palestina
OMC: Organizao Mundial do Comrcio
ONG: Organizao No Governamental
ONU: Organizao das Naes Unidas
OPA: Operao Pan Americana
OPAQ: Organizao para Preveno de Armas Qumicas
OPAS: Organizao Pan Americana de Sade
OTAN: Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PAG: Programa de Ao Governamental
Parlasul: Parlamento do Mercosul
PCB: Partido Comunista Brasileiro
PCCh: Partido Comunista da China
PCdoB: Partido Comunista do Brasil
PDC: Partido Democrata Cristo
PDT: Partido Democrtico Trabalhista

10
PDS: Partido Democrtico Social
PEB: Poltica Externa Brasileira
PEC: Poltica Externa Comparada
PEC: Projeto de Emenda Constitucional
PEC: Projeto de Emenda Constitucional
PEI: Poltica Externa Independente
PICE: Programa de Integrao e Cooperao Econmica
PL: Partido Liberal
PMA: Programa Mundial de Alimentos
PMDB: Partido do Movimento Democrtico do Brasil
PP: Partido Popular
PPD: Partido pela Democracia
PPS: Partido Popular e Socialista
PRD: Partido da Revoluo Democrtica (Sigla em espanhol)
PRSD: Partido Radical Social Democrata (Sigla em espanhol)
PRT: Partido Revolucionrio dos Trabalhadores (Sigla em espanhol)
PS: Partido Socialista
PSB: Partido Socialista Brasileiro
PSUA: Partido Socialista Unificado da Alemanha
PT: Partido dos Trabalhadores
PTB: Partido do Trabalho Brasileiro
PTN: Partido Trabalhista Nacional
RDA: Repblica Democrtica Alem
REAF: Reunio Especializada da Agricultura Familiar
REBRIP: Rede Brasileira pela Integrao dos Povos
RISE: Regimento Interna da Secretaria de Estado
SACU: Unio Aduaneira da frica do Sul (Sigla em ings)
SAE: Secretaria de Assuntos Estratgicos
SECOM: Secretaria de Comunicao
SEI: Servio de Estudos e Informao
Senalca: Seo nacional da Alca
Seneuropa: Seo Nacional para as negociaes Mercosul Unio Europeia
SERE: Secretaria de Estado das Relaes Externas
SEPRO: Servio Externo de Propaganda

11
SPD: Partido Social Democrata Alemo (Sigla em alemo)
SRI: Secretaria de Relaes Internacionais
TEC: Tarifa Externa Comum
TNP: Tratado de No Proliferao
TPA: Trade Promotion Authority
TPP: Parceria Transpacfica (Sigla em ingls)
UDN: Unio Democrtica Nacional
UE: Unio Europeia
Unasul: Unio de Naes da Amrica do Sul
UNCTAD: Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento (Sigla em
ingls)
UNESCO: Organizao das Naes Unidas para Educao e Cultura (Sigla em ingls)
UNITA: Unio Nacional pela Independncia Total de Angola
UNITAID: Central Internacional de Compra de Medicamentos
URSS: Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
ZOPACAS: Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul

12
No temos pretenses hegemnicas. No somos lderes.
No o lder que decide liderar. So os liderados que decidem seu lder.
(Presidente Luiz Incio Lula da Silva 2003 2010)

1. Introduo

O objetivo da presente tese pesquisar e analisar a Poltica Externa Brasileira (PEB)


desenvolvida durante os dois mandatos do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003
2010) e os processos de tomada de deciso que conduziram sua execuo. O pressuposto
o de que este governo se caracterizou por exercer uma poltica externa que apresentou
elementos tanto de continuidade, continuidade com mudanas de nfases, quanto de
rupturas em relao poltica desenvolvida pelos governos civis posteriores ao perodo
de governos militares concludo em 1985 e que o antecederam. A continuidade seria a
mera repetio de polticas anteriores como a administrao de tratados e representaes
j existentes, a exemplo do Conselho de Direitos Humanos, a OEA, entre outras
instituies. A continuidade com mudanas exemplificada pelo Mercosul, onde alm da
administrao do aspecto comercial foi agregado um forte componente social com a
inteno de envolver a sociedade num processo de integrao mais profundo e as rupturas
foram, principalmente, as iniciativas de ampliar as relaes internacionais do Brasil
rompendo os limites adotados pela PEB nos governos anteriores ao cultivar as relaes
Sul Sul, criar coalizes como a Unasul, o IBAS, ASA, ASPA, BRICS, G-20 comercial,
entre outras.

Existem vrios elementos que se destacam e se articulam enquanto fatores relacionados


execuo da poltica externa brasileira durante o governo Lula. Em primeiro lugar, o
fato de ser a primeira vez que foi eleito um governo de esquerda desde a queda de Joo
Goulart em 1964 e que nas disputas presidenciais ocorridas, desde 1989 at sua vitria
em 2002, o Partido dos Trabalhadores (PT) sempre apresentou programas de governo
com destaque para as propostas de Poltica Externa que, em seus aspectos gerais, eram
crticos ou se diferenciavam das polticas vigentes. Algumas delas sero descritas
posteriormente no presente texto. Em segundo lugar, pela primeira vez durante o atual
perodo democrtico foi nomeado um Assessor Especial para assuntos internacionais da

13
Presidncia da Repblica sem origem nos quadros diplomticos do Itamaraty1 e sim do
quadro poltico partidrio. E, por fim, desde o incio ficou claro que o prprio presidente
Lula se engajaria no exerccio da poltica externa como de fato fez, superando a
intensidade da diplomacia presidencial exercida pelos seus antecessores.

Alm destes trs fatores, aps a ratificao da Constituio de 1988, diversos ministrios
assumiram algumas atribuies que lhes permitiriam atuar com certa autonomia na rea
internacional, inclusive, contando com assessores especializados advindos do quadro
diplomtico do Itamaraty ou no (Frana e Sanches Badin, 2010).

No entanto, apesar desta moldura que, em princpio, sugeriria que o PT poderia assumir
para si a conduo da PEB e nela promover mudanas drsticas, o Presidente Lula na
prtica optou por propor mudanas na Poltica Externa com o apoio de profissionais da
prpria carreira diplomtica, articulando com eles uma composio de suas vises e as
do PT e do Presidente. Assim, estes quadros do Itamaraty tambm contriburam de forma
relevante para definir as caractersticas de continuidade, mudanas e rupturas em relao
poltica implementada anteriormente ao assumirem os principais cargos no Ministrio
de Relaes Exteriores (MRE), a saber, o Embaixador Celso Amorim como Ministro de
Relaes Exteriores e o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares como Secretrio Geral
de Relaes Exteriores (SERE).

Esta combinao derivou de quem decidia sobre a PEB e da forma como era decidida.
Por maior que tenha sido a influncia da poltica domstica sobre a poltica externa, por
mais rgos do poder executivo que tenham se inserido em diferentes atividades e
negociaes internacionais e por mais intensa que tenha sido a diplomacia presidencial,
nos dois mandatos de Lula houve intensa participao do Ministrio de Relaes
Exteriores, o Itamaraty, cuja burocracia deu formato maioria das iniciativas levadas s
arenas internacionais e influenciou seus resultados.

Havia um razovel acmulo de propostas para a poltica externa brasileira no programa


de governo do PT quando Lula foi eleito presidente, ele foi fundador do partido e sempre
demonstrou interesse nas relaes internacionais desde quando era sindicalista e nomeou

1 Trata-se do Professor Marco Aurlio Garcia, ex-Secretrio de Relaes Internacionais do PT.

14
o ex-secretrio de relaes internacionais do PT2 como seu assessor especial para assuntos
internacionais. Desta forma, o que explicaria que parte importante da coordenao e
moldagem da PEB tenha sido entregue a diplomatas de carreira e burocracia do MRE,
inclusive, reforada numericamente e estruturalmente durante os oito anos do Governo
Lula, mas sem vinculao ao partido, para conduzi-la junto com um partido de esquerda
e, ainda por cima, com os resultados alcanados?

A hiptese que isso se viabilizou por meio da aliana estabelecida entre a coalizo
desenvolvimentista do PT e seus aliados, presente no gabinete da Presidncia da
Repblica por intermdio do prprio Presidente Lula, bem como de seu Assessor Especial
para assuntos internacionais e em outros ministrios e rgos de governo, com os
integrantes do setor soberanista do Itamaraty que assumiram o comando deste
Ministrio.

A formao de uma coalizo intragovernamental que possibilitasse o exerccio de uma


poltica externa com continuidade, mudanas e rupturas se deve, em primeiro lugar, ao
fato que a prpria vitria eleitoral de Lula se deveu em grande parte ampliao da
coligao partidria tradicional entre PT e Partido Comunista do Brasil (PCdoB)
incluindo o centro poltico representado pelo Partido Liberal (PL) que indicou o candidato
a Vice Presidente, alm de obter apoio no segundo turno de partidos como o Partido
Socialista Brasileiro (PSB), Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido Popular e
Socialista (PPS), entre outros, alm de lideranas regionais do Partido de Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB). A campanha eleitoral com propostas econmicas
moderadas conforme expressou a Carta aos Brasileiros3 e a coligao que o levou
vitria no segundo turno das eleies presidenciais em 2002 tambm geraram a
composio de governo que mesclava liberais e desenvolvimentistas cujas diferenas se
evidenciaram, principalmente na conduo das polticas econmica, industrial e agrcola,
durante quase todo o primeiro mandato de Lula.

2
Marco Aurlio Garcia deixou este cargo no partido em 2001 para assumir a Secretaria Municipal da
Cultura na Prefeitura de So Paulo.
3
O ano de 2002 foi economicamente conturbado no Brasil e o PT na campanha eleitoral lanou a Carta
para acalmar o mercado comprometendo o Governo Lula a manter o controle da inflao, as diretrizes
macroeconmicas em funcionamento e os compromissos de pagamentos negociados pelo governo vigente.
Aps a posse do Governo Lula, a poltica levada adiante pelo Ministro da Economia Antonio Palocci
manteve esses compromissos e contribuiu para preservar a imagem de estabilidade do Brasil no cenrio
internacional.

15
Por sua vez, o Itamaraty por mais que fosse hierrquico em sua estrutura e rgido na
disciplina de seu funcionamento, j vinha revelando a existncia de diferentes vises
ideolgicas entre seus diplomatas. Grosso modo era identificvel a existncia, pelo
menos, de um setor liberal autodenominado universalista, embora alguns os classifiquem
de americanistas, e um setor nacionalista que se reivindica como soberanista. Este
debate interno acabou extrapolando para o mbito pblico, principalmente, na segunda
metade da dcada de 1990 em torno das diferentes vises quanto s negociaes da rea
de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e, principalmente, depois do incio da gesto da
PEB petista e autonomista.

Ex-ministros e diplomatas aposentados como Celso Lafer, Luiz Felipe Lampreia, Rubens
Ricpero e Rubens Barbosa, bem como Paulo Roberto de Almeida diplomata de carreira4,
manifestaram-se criticamente PEB do Governo Lula ao longo de seus dois mandatos,
por intermdio de artigos em jornais e revistas, entrevistas e livros. Foram manifestaes
sobre a PEB que nunca haviam sido expressadas de forma to cida em qualquer governo
anterior.

O contedo das crticas destes autores gravitou em torno da ideia de que o PT imps uma
Poltica Externa ideologizada e partidarizada e rompeu o consenso construdo ao
longo de anos, contrariando a perspectiva de que a Poltica Externa seria uma poltica de
Estado e no de governo (Lafer, 2009b). Tambm afirmaram que as autoridades maiores
do Itamaraty teriam aderido a essa premissa e adotado decises equivocadas durante os
mandatos do Presidente Lula, como a obsesso pela busca de uma cadeira permanente
no Conselho de Segurana da ONU, que teria criado mais frices com outros pases do
que resultados concretos. H crticas tambm ao que seriam encaminhamentos
equivocados em relao ao Mercosul, insuficincia de resultados no comrcio exterior,
relaes com ditaduras, insucessos em candidaturas a cargos em organizaes
internacionais, abertura desnecessria de embaixadas e exacerbao da diplomacia

4
Celso Lafer foi Ministro das Relaes Exteriores de Fernando Collor de Mello (1992) e Fernando
Henrique Cardoso (2001 a 2002); Rubens Ricpero foi Ministro de Meio Ambiente (1993 a 1994) e
Ministro da Fazenda de Itamar Franco (Maro a Setembro de 1994) e Secretrio Geral da UNCTAD (1995
a 2004); Luiz Felipe Lampreia foi Ministro de Relaes Exteriores de Fernando Henrique Cardoso (1995 a
2001); Rubens Barbosa foi diplomata de carreira e o ltimo cargo que ocupou foi o de embaixador nos
EUA (1999 a 2004) e Paulo Roberto de Almeida diplomata de carreira e professor universitrio.

16
presidencial onde o estilo carismtico e ideolgico da atuao internacional do Presidente
Lula colocou em risco o carter necessariamente institucional e impessoal da diplomacia
(Ricupero, 2010).

Outro comentrio registrado por vrios deles, classificou a PEB como Terceiro
Mundista, ao supostamente trocar as relaes preferenciais com os pases
industrializados pelas relaes com pases em desenvolvimento (Lampreia, 2010;
Almeida, 2011/2012) e antiamericana como afirmou Rubens Barbosa que Lula queria
dar continuidade poltica de Fernando Henrique Cardoso com os Estados Unidos, mas
mudou de postura em funo da influncia do PT (2011).

No entanto, a Constituio Federal em seu Artigo 4 afirma os princpios da no


interveno, autodeterminao dos povos, cooperao internacional e soluo pacfica
dos conflitos. Alm disso, no Inciso nico prope a integrao dos pases latino-
americanos. So todos princpios que do ponto de vista prtico se aplicam aos pases em
desenvolvimento, pois so os que na atualidade sofrem com conflitos armados regionais,
onde h violaes de soberania de toda espcie e so os que demandam cooperao
internacional econmica, tcnica e poltica para se desenvolverem. Os pases
desenvolvidos j superaram estes problemas, mas frequentemente so os principais
causadores das violaes dos princpios mencionados na Constituio brasileira.

Portanto, uma diferena entre a estratgia internacional dos soberanistas e dos


americanistas do Itamaraty quanto forma de cumprir a Constituio e os princpios
que ela engloba, pois se a relao internacional prioritria com os pases desenvolvidos
como defendem os americanistas, os princpios so menos importantes, mas se as
relaes so universais, elas se tornam fundamentais e foi esta modalidade de relaes
que norteou a PEB do Governo Lula exigindo que os princpios constitucionais fossem a
base de sua poltica externa.

As posies do setor soberanista do Itamaraty, sem serem necessariamente de esquerda,


vieram de encontro ao programa do PT no tocante ao desenvolvimento nacional, anti-
imperialismo, democratizao da governana global, relaes Sul-Sul, apoio integrao
latino-americana, rejeio a Alca, entre outros. Assim se formou um modelo de coalizo
a partir de uma escala ideolgica que de acordo com a teoria a mais provvel para

17
reunir parceiros (Bacharah e Lawler, 1980) e desta forma se implementaria uma poltica
externa durante os dois mandatos de Lula que contemplaria e aprimoraria o programa do
PT nos moldes da viso do setor soberanista do Itamaraty e no formato usual da tradio
diplomtica do Brasil.

A pesquisa foi emprica e testou esta hiptese a partir das abordagens tericas de Anlise
de Poltica Externa (APE) que considera como determinantes os inputs individuais,
societais e governamentais cujas fontes de decises so a poltica domstica, cognio e
percepo, anlise sistmica, bem como estruturas burocrticas e processos para estudar
a poltica externa do governo Lula durante seus dois mandatos consecutivos e o processo
decisrio adotado em relao PEB (Gerner, 1995). Para tanto, deve-se considerar que
as iniciativas adotadas tinham frequentemente origens diferentes. As principais delas
tinham origem na Presidncia da Repblica ou no Itamaraty e normalmente o resultado
era uma sntese delas. A pesquisa constatou que iniciativas como a integrao sul-
americana, reforma do Conselho de Segurana da ONU, criao do G 20 comercial,
atuao na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), entre outras, tiveram origem no
Itamaraty, enquanto o Fome Zero Internacional, a coalizo Amrica do Sul e Pases
rabes (ASPA), negociaes do Gs Natural e Energia Eltrica, respectivamente com a
Bolvia e Paraguai, entre outras iniciativas, foram propostas pelo Presidente Lula.

No se trata aqui de discutir a propriedade intelectual das ideias, mas sim de constatar
que ambos os lados, PT e soberanistas, tinham vises estratgicas sobre a PEB e que
elas se complementavam reforando o exerccio da PEB. Por exemplo, no caso da
integrao regional foram adotadas uma srie de iniciativas que deram corpo s propostas
que constaram dos programas partidrios eleitorais do PT, particularmente os elaborados
entre 1994 e 2002, alm de algumas inovaes, visando fortalecer o Mercado Comum do
Sul (Mercosul) e a integrao latino-americana.

Porm, no caso do comrcio internacional, alm do rechao explcito conformao da


Alca, as demais propostas programticas do partido eram bastante genricas e limitadas.
No entanto, o presidente Lula e seu governo foram rduos defensores da concluso da
Rodada Doha da OMC, do fim do protecionismo dos pases desenvolvidos nas
negociaes do comrcio agrcola e consequentemente da ampliao da liberalizao
comercial internacional, o que contradisse o posicionamento tradicional dos partidos de

18
esquerda, normalmente, em defesa de comrcio regulado e, protegido no caso de indstria
infante ou pases com escalas menores de produo, demonstrando a particular
predominncia da viso itamarityana neste aspecto.

O pressuposto desta abordagem que por mais importantes e influentes que sejam os
diferentes atores que atuam no plano domstico como os partidos polticos, organizaes
e coalizes da sociedade civil, bem como o Presidente da Repblica e o Poder Legislativo,
quem assumiu forte influncia nas arenas multilateral e regionais durante o Governo Lula
foi a burocracia profissional representada pelos funcionrios do Itamaraty dirigida pelo
seu setor soberanista. Particularmente, no caso das negociaes internacionais de
comrcio, este ministrio coordenou a coalizo interministerial envolvida, transformou e
incorporou as demandas emanadas da poltica domstica nas diferentes modalidades
negociadoras, articulou a estratgia e as tticas do processo negociador com grande
autonomia e definiu o que era aceito e rejeitado nas diferentes mesas de negociao que
se instalaram ao longo dos dois mandatos do Presidente Lula.

No caso de outra varivel, a integrao latino-americana, um componente importante dos


diferentes programas de governo do Presidente Lula, foram tambm os diplomatas do
Itamaraty que lhe deram formato, adequao e, inclusive, limitao para que pudesse ser
admitido e discutido nas arenas decisrias como o Mercosul e a Unio de Naes da
Amrica do Sul (Unasul).

Para expandir esta tese, alm da presente introduo, da concluso e do registro das
referncias bibliogrficas, h quatro captulos a saber: o primeiro sobre o marco terico
da APE, o segundo sobre a estruturao do Itamaraty e do insulamento de sua burocracia,
bem como o estabelecimento de seus valores polticos, o terceiro sobre a formao
internacionalista do PT e o quarto captulo sobre o contedo da PEB dos dois mandatos
do Presidente Lula.

Os captulos:

A sub-rea do estudo de relaes internacionais denominada de Anlise de Poltica


Externa, cuja abordagem terica vem sendo desenvolvida desde os anos 1960,
inicialmente, a partir de estudos acadmicos nos Estados Unidos, aponta as fronteiras e

19
limites para a fundamentao terica acerca do processo de tomada de deciso relativo
poltica externa. So atualmente fronteiras entre o domstico e o internacional que se
articulam de modo a definir a projeo do interesse nacional no mbito das relaes
internacionais, bem como as consideraes tericas que apontam para a anlise da poltica
externa a partir de elementos descritivos, avaliativos e analticos dos atores e dos
processos decisrios, institucionais ou no. Alguns exemplos histricos sero utilizados
para ilustrar a discusso.

A dimenso propriamente domstica tem origem nas instituies Poder Legislativo e a


burocracia profissionalizada que atua nos ministrios pertinentes, no caso brasileiro, com
destaque para o Itamaraty e na diplomacia presidencial atravs da persona do prprio
Presidente da Repblica, no exerccio de suas atribuies constitucionais (Milner, 1997;
Hudson e Vore, 1995; Gerner, 1995).

A poltica domstica tambm representa a influncia dos atores polticos e sociais, bem
como da opinio pblica em geral sobre a tomada de decises dos responsveis pela
poltica externa. Ela parte da forma como os integrantes do poder legislativo e os atores
no governamentais definem o que interesse nacional a partir de seus pontos de vista
particulares e buscam introduzi-lo na poltica externa dos pases. O contedo do
interesse variar de acordo com as caractersticas de cada ator, por exemplo, setores
empresariais interessados em determinadas decises quanto a polticas de comrcio,
investimentos e outros; sindicatos interessados em ampliar a adeso a normas
internacionais de trabalho; ONGs de diferentes mandatos interessados na adeso a normas
internacionais de direitos humanos, meio ambiente, equidade de gnero, desenvolvimento
social, entre outros; partidos polticos e parlamentares que querem que a poltica externa
reflita seus programas ou ainda os think-tanks que formulam sobre diferentes temas e
que buscam projet-las por meio da poltica externa.

O segundo captulo da tese ser sobre o funcionamento do Ministrio de Relaes


Exteriores Itamaraty durante o governo Lula tendo em vista seu papel, organograma,
fortalecimento institucional e funcional, inclusive, com a abertura de nmero expressivo
de novas representaes no exterior (embaixadas, consulados e vice-consulados), alm
do recrutamento de algumas centenas de novos diplomatas. Acrescenta-se a isso, o papel

20
do Itamaraty na coordenao das Comisses Interministeriais e sua relao com as
assessorias internacionais dos demais Ministrios.

A partir de uma abordagem histrica ser discutida a formao deste Ministrio, bem
como das caractersticas de sua burocracia insulada, hierarquizada, classista e elitista com
traos conservadores (Cheibub, 1985) e sua suposta situao de servidores de Estado
apolticos, o que a tese rejeita, sem desconsiderar a contribuio dos funcionrios do
Itamaraty para a execuo da PEB do Governo Lula.

No terceiro captulo ser apresentada a evoluo das posies do PT sobre relaes


internacionais e poltica externa. Esta parte do processo de sua fundao no final dos anos
1970 e incio dos 1980 caracterizado inicialmente como um perodo de desenvolvimento
de solidariedade internacional e de construo de relaes com partidos polticos situados
mais esquerda no espectro ideolgico, at a evoluo de suas proposies sobre a PEB
elaboradas, particularmente, a partir da primeira eleio presidencial que o Partido
disputou em 1989 e que lhe possibilitou e ao prprio Lula estabelecer um dilogo
internacional mais amplo e pragmtico em comparao com os primeiros e heroicos anos.
O Presidente Lula quando eleito j havia acumulado uma expressiva bagagem
internacionalista, desde sua atuao como sindicalista, e depois como Presidente do PT,
cargo que ocupou at 1995, e Presidente do Instituto da Cidadania.

No quarto captulo sero descritas as principais iniciativas adotadas durante a PEB do


Governo Lula. O Ministro de Relaes Exteriores durante o Governo Lula, Celso
Amorim, em suas palestras sobre diversos temas da poltica externa brasileira para alunos
do Instituto Rio Branco reconheceu que vrias medidas adotadas durante este mandato
tiveram origem em pocas anteriores, mencionando por exemplo, a atual Unasul como
um desdobramento da proposta do presidente Itamar Franco de criao de uma rea de
Livre Comrcio da Amrica do Sul (Alcsa) e da I Cpula de Pases da Amrica do Sul
promovida pelo governo Fernando Henrique Cardoso em 2000 (2011). Hoje, ela exerce
um papel importante no mbito poltico e de segurana no continente Outras mudanas
no tocante ao tema da integrao se devem ampliao do nmero de membros plenos
do Mercosul com o ingresso da Venezuela, a adoo de uma ampla agenda social pelo
Grupo Mercado Comum do Mercosul, a criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul), a
promoo de cpulas peridicas de chefes de Estado da Amrica do Sul Pases rabes

21
(ASPA) e Amrica do Sul e frica (ASA) e a criao da Comunidade e Estados da
Amrica Latina e Caribe (Celac). Algumas destas iniciativas sequer faziam parte dos
programas do PT para as disputas presidenciais em que participou desde 1989.

Por outro lado, houve temas onde a continuidade de determinadas polticas culminou em
rupturas como, por exemplo, nas negociaes de comrcio. Tanto o governo Fernando
Henrique quanto o governo Lula apostaram no desenvolvimento da Rodada Doha da
OMC como forma de alcanar um acordo de liberalizao, principalmente, do comrcio
de bens agrcolas, porm foi o segundo que buscou uma articulao com outros pases em
desenvolvimento que buscavam o fim dos subsdios internos agricultura dos pases
desenvolvidos, bem como de suas subvenes exportao de bens agrcolas. Esta
medida levou formao do G-20 comercial5 que alterou a agenda e a geografia das
negociaes na OMC at ento hegemonizadas pelos pases industrializados. Este
movimento e a falta de resolues na Conferncia Ministerial da OMC em Cancun em
2003, provocou a realizao de uma reunio entre Estados Unidos da Amrica (EUA),
Unio Europeia (UE), Austrlia (em nome do Grupo de Cairns)6, Brasil e ndia (estes em
nome do G-20) em agosto de 2004 quando se reduziu a agenda de negociaes da Rodada
para quatro temas apenas: reduo tarifria de bens no agrcolas (NAMA), servios,
agricultura e facilitao de comrcio (Jakobsen, 2005). Segundo Amorim, este
movimento assegurou uma nova e indita projeo poltica para o Brasil no mbito das
negociaes na OMC (2011).

Uma ruptura explcita com a poltica externa anterior ocorreu em relao Alca. Quando
o novo governo assumiu seu mandato em janeiro de 2003 j estava definido o calendrio
para apresentao de ofertas de comrcio no setor de servios conforme definido nas
negociaes deste acordo. Este calendrio no foi seguido e o governo Lula apresentou
uma proposta de novo formato para as negociaes dividindo os diversos temas que
faziam parte da agenda original em possibilidades de acordos gerais, plurilaterais e
bilaterais e que se tornou conhecido como os Trs Trilhos. Este formato no foi aceito

5 O nmero de pases participantes a partir da Conferncia de Cancun variou em torno de 20 e em 2005


firmou-se em 19 a saber: frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egito, Filipinas,
ndia, Indonsia, Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Tailndia, Tanznia, Venezuela e Zimbabwe.
6 O nome deriva da cidade de Cairns na Austrlia aonde se comps um grupo de 20 pases exportadores de
bens agrcolas em 1986 para reforar as negociaes deste tema no GATT. Grupo composto por frica do
Sul, Argentina, Austrlia, Bolvia, Brasil, Canad, Chile, Colmbia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala,
Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Paquisto, Paraguai, Peru, Tailndia, Uruguai e Vietn.

22
por vrios dos pases participantes das negociaes e o processo de negociaes estagnou.
Na verdade, a possibilidade de um acordo de liberalizao comercial abrangente como a
desejada pelos EUA e outros por meio da Alca j era vista anteriormente com reservas
por setores do Ministrio de Relaes Exteriores, mas era considerada inevitvel por
outros. Alm disso, entre as organizaes da sociedade civil tampouco havia apoio a Alca
e mesmo os setores empresariais estavam divididos quanto s vantagens e desvantagens
de um possvel acordo.

Entretanto, apesar destas iniciativas de afirmao internacional, as relaes com os EUA


e os pases europeus mantiveram-se em nveis cordiais e as relaes comerciais
continuaram elevadas apesar do crescimento do comrcio brasileiro com a Amrica
Latina, frica, Oriente Mdio e sia. Embora o presidente Lula tenha priorizado as
relaes com a Amrica Latina durante seus dois mandatos conforme demonstram 81
visitas bilaterais que realizou, em segundo lugar fez 39 visitas pases europeus e a
Amrica do Norte Mxico, EUA e Canad o recebeu por nove vezes, sendo que o
presidente George Bush esteve no Brasil em 2005 e 2007. Houve 135 visitas bilaterais de
governantes latino-americanos ao Brasil e os chefes de Estado europeus neste quesito
tambm ficaram em segundo lugar com 56 visitas
(http://www.itamaraty.gov.br/temas/balano-de-politica-externa-2003-2010/visitas-
internacionais consultado em 20/10/2011).

Portanto, as rupturas na poltica externa brasileira entre 2003 e 2010 significaram,


primordialmente, estabelecer novas perspectivas quanto ao alcance de polticas
desenvolvidas anteriormente por meio de posies mais assertivas e at ousadas nos
fruns regionais e multilaterais, impulsionar as relaes Sul Sul, diversificar e ampliar
as relaes bilaterais, constituir coalizes internacionais no mbito regional e plurilateral
e oferecer projetos de cooperao para o desenvolvimento.

Em suma, a poltica externa brasileira foi essencialmente realista durante o governo Lula
e projetou soft power internacionalmente por meio de uma estratgia que no entender de
Cepaluni e Vigevani buscou autonomia no cenrio internacional ao diversificar as
relaes e combinar ajustes e mudanas no programa de governo existente (2007).

Captulo 1. Marco terico da anlise de poltica externa.


23
Introduo
As decises de governantes sobre qualquer assunto sob sua responsabilidade,
particularmente em relao poltica externa, podem variar desde as mais dramticas at
as mais mundanas, pois eles tomam decises que incluem desde uma declarao de guerra
at a ratificao ou no de um simples tratado internacional. O processo decisrio sobre
poltica externa refere-se s escolhas que indivduos, grupos e coalizes no interior dos
governos fazem de modo a afetar a ao dos Estados na arena internacional e as escolhas
quanto a estas aes frequentemente envolvem riscos e incertezas para o governo.
Portanto, a importncia de sua anlise decorre do fato de nenhuma crise ou guerra poder
realmente ser compreendida sem referncias diretas tomada de decises individual dos
governantes (Mintz e DeRouen Jr, 2010).

A subrea do estudo de relaes internacionais denominada Anlise de Poltica Externa


(APE) aponta o alcance, bem como os limites para a fundamentao terica acerca do
processo de tomada de decises relativo poltica externa. Esta especificidade conduz
seu foco para as aes internacionais de governos considerando seus determinantes,
objetivos, tomada de decises e aes efetivamente realizadas, incluindo aquelas que
somente foram anunciadas como eventuais ameaas ou blefes (Salomn e Pinheiro,
2013).

A primeira tentativa de transformar a APE em campo especfico de estudos da cincia


social com abordagem terica teve origem em 1954 com a publicao do livro de Richard
C. Snyder, Henry W. Bruck e Burton Sapin, Decision-Making as an Approach to the
Study of International Politics. Esta obra foi fortemente influenciada pelo
behaviorismo7 na cincia poltica e partia do pressuposto que as aes do Estado, so
as aes adotadas pelos que atuam em nome do Estado e assim, o foco da anlise, grosso
modo, era o comportamento dos decisores, isto , dos envolvidos na formulao e
execuo da poltica externa que articulavam posies do campo poltico interno com o
ambiente externo (1954).

7
O behaviorismo ou comportamentalismo uma rea importante da psicologia. Na cincia poltica
procura analisar os determinantes sociolgicos e culturais do comportamento humano.

24
Estes autores argumentavam que nas relaes internacionais as inter-relaes dos Estados
podiam ser simtricas ou assimtricas e estariam em constante mudana a depender das
aes e respectivas reaes de cada um deles. Os decisores que atuam em nome da
unidade decisria, o Estado, decidem o que relevante e o que no , e a forma como
decidem a partir de sua percepo, escolhas e expectativas define o contedo das aes
da poltica externa promovidas diante de diferentes situaes. O responsvel ou a equipe
responsvel pelas decises deve definir o objetivo a ser alcanado, os meios para atingi-
lo e eventuais alternativas que se faam necessrias. Desta forma o mtodo prope iniciar
pela anlise do papel dos atores, as relaes organizacionais, a comunicao, a
informao e as motivaes que animam os responsveis pelas decises. (Snyder, Bruck
e Sapin, 1954).

Os crticos a este mtodo argumentavam que seus autores simplesmente estavam


substituindo o Estado por pessoas que tomavam decises em seu nome comportando-se
como o ator unitrio e alm disso estariam mais preocupados com a produo das decises
do que com seus resultados. James Rosenau foi um dos chamou a ateno para o fato de
que Snyder, Bruck e Sapin (1954) ignoraram o ambiente operacional, o que tornava
impossvel medir o nvel de congruncia entre as percepes das elites e a realidade, alm
de gerar inmeras variveis e no desenvolver categorias de tipo de deciso (apud Vieira
de Jesus, 2014).

Mesmo assim, foi a partir da contribuio intelectual de Snyder, Bruck e Sapin (1954) e
das anlises de seus crticos, que surgiu uma primeira variante da Teoria Behaviorista
que buscava desenvolver uma Poltica Externa Comparada (PEC) reunindo mltiplos
dados e fatos sobre as caractersticas das diferentes naes e os tipos de comportamento
que se destacaram na inter-relao dos Estados. O objetivo era encontrar padres para
formar uma teoria geral que permitisse explicar o que moveria o comportamento da
poltica externa dos diferentes governos e at mesmo antecipar o resultado de processos
especficos (Salomn e Pinheiro, 2013).

A Poltica Externa Comparada foi fortemente influenciada pelos efeitos da Segunda


Guerra Mundial, pelas suas consequncias na poltica internacional como, por exemplo,
a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU) e de seu Conselho de Segurana com
membros permanentes detentores de poder de veto e, finalmente, pela vigncia da guerra

25
fria. O desdobramento destes fatores foi o desenvolvimento de estudos sobre relaes
internacionais e de poltica externa com caractersticas fortemente positivistas e atreladas
ao temor das polticas de massa advindas dos dois extremos ideolgicos da poltica, o
nazismo alemo e o comunismo sovitico. Desta forma a PEC foi imbuda de um
imperativo normativo de estudar e modelar as boas e moderadas polticas encontradas
nos Estados Unidos e Europa Ocidental (Wiarda apud Gerner, 1995).

Algo semelhante se repete hoje no Brasil advindo dos crticos da poltica externa
brasileira do governo do Presidente Lula que sero mencionados em outro captulo. As
posies dos crticos indicam que haveria polticas e princpios, isto , uma teoria que
vem sendo consolidada desde a gesto do Baro do Rio Branco frente ao Itamaraty no
comeo do sculo XX at o governo FHC. Entretanto, as aes adotadas durante o
governo Lula representariam questionamentos e ameaas essa teoria consensual e,
portanto, tambm ordem e progresso8 que ela estabeleceu na PEB. A afirmao do
ex-chanceler Lampreia em suas memrias (2010) de que durante os dois mandatos do
Presidente Lula, o Itamaraty se desfiliou dos valores do Ocidente representados pelos
princpios da democracia, pluralismo poltico, observncia do direito e respeito aos
direitos humanos, bem como a afirmao do tambm ex-ministro Ricpero,
parafraseando o ex-presidente Tancredo Neves, de que o governo Lula rompeu com a
poltica externa levada a efeito pelo Itamaraty que era consenso em todas as correntes
de pensamento (2010), so alguns dos exemplos explcitos do positivismo que norteia
grande parte da anlise crtica da PEB do governo Lula.

Um intelectual que liderou a variante da poltica externa comparada por quase 20 anos
foi James Rosenau. Para este autor, a definio da rea parte da ideia de poltica externa
como uma disciplina ponte com fronteiras ilimitadas que deve lidar com a contnua
eroso da distino entre questes domsticas e externas, entre os processos scio-
polticos e econmicos que se abrem domesticamente e aqueles que ocorrem no exterior.

8
O positivismo significa o desenvolvimento de uma determinada teoria, onde os sbios e
especialistas recolhem, sistematizam e organizam ideias para comp-la. A prtica decorre da
teoria com o intuito de conduzir ao progresso por meio de decises cientficas s quais todos
devem se submeter, mas se h aes que as contradigam teremos situaes de anormalidade e
desordem e, consequentemente, o progresso estar ameaado.

26
Sua ideia de estabelecer uma pr-teoria a partir da poltica externa comparada teve
grande repercusso ao propor uma srie de testes de causa e efeito e agrupar mltiplas
fontes de decises em poltica externa. Estas fontes seriam classificadas em cinco
categorias: da idiossincrasia (posteriormente chamada de individual), dos papeis, do
governamental, do social e das variveis sistmicas (Gerner, 1995).

Apesar dos grandes investimentos financeiros despendidos pelo governo americano para
o desenvolvimento destes estudos, sua perspectiva terica perdeu flego, pois possibilitou
to somente elencar uma extensa lista de possveis variveis relevantes. No se havia
considerado que o estudo de sociedades humanas exige mtodos diferentes de cincias
exatas como a fsica ou a matemtica, por exemplo. No comportamento humano existe o
imprevisvel, impondervel e, principalmente, a opinio individual. Por exemplo, quando
as grandes potncias vencedoras da segunda guerra mundial, Estados Unidos da Amrica
(EUA), Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e Inglaterra comearam a
discutir o formato do Conselho de Segurana da ONU ainda antes do final da mesma, o
presidente dos Estados Unidos, Franklin Roosevelt e seu Secretrio de Estado, Cordell
Hull, levantaram a hiptese de incluir o Brasil entre os membros permanentes. O governo
brasileiro presidido na ocasio por Getlio Vargas, vinculou a possibilidade desta
ascenso ao Conselho de Segurana a uma estratgia de total apoio e alinhamento
poltica externa norte-americana. No entanto, Roosevelt faleceu e seu Secretrio de
Estado tambm deixou o posto, antes de esta deciso ser tomada. Seus sucessores no
apoiaram a proposta e o Brasil no foi contemplado como o sexto membro do Conselho,
inaugurando-se a fase na Poltica Externa Brasileira da poltica do desapontamento na
relao com os Estados Unidos (Garcia, 2011). As falhas da pr-teoria foram
reconhecidas, inclusive, pelo prprio Rosenau, ao final da guerra fria quando foi
constatado que sequer havia sido possvel na ocasio, prever esta profunda transformao
no sistema mundial.

A Poltica Externa Comparada conviveu com outra vertente do Behaviorismo cuja


expresso mais conhecida o estudo clssico de Graham Alisson Essence of Decision:
Explaining the Cuban Missile Crisis, no qual o autor desenvolveu trs modelos de
tomadas de deciso a partir do comportamento dos atores responsveis ao analisar a crise
entre EUA e Unio Sovitica em 1962, devido aos msseis soviticos instalados em Cuba.
O primeiro o do Estado como ator racional que busca a escolha que maximize seus

27
ganhos e minimize suas perdas entre as vrias opes existentes. No segundo modelo, a
questo principal a constatao que no interior do Estado operam diferentes instituies
e agncias que funcionam como atores semi-independentes que estabelecem rotinas e
padres de deciso que se aplicam, praticamente, em qualquer circunstncia. Por fim, o
terceiro modelo o organizativo/burocrtico onde h competio, jogo e negociao entre
grupos de deciso interdependentes e hierrquicos formados pelos burocratas que atuam
nas agncias governamentais com vistas adoo das decises. Para tanto, eles se
colocam como homens de Estado despolitizados que buscam a eficincia mxima
(1971). As unidades de deciso na poltica externa nacional podem ser individuais,
quando h um lder predominante que executa a poltica; grupos simples quando h
interatividade entre os membros responsveis pela sua execuo, e podem ser compostas
tambm por atores annimos mltiplos. O formato da unidade de deciso, isto , as
agncias que participam, depende do tema em questo, e assim o Estado no se apega
necessariamente a algum deles em carter permanente. Como afirma Alison, Quando os
funcionrios se renem para adotar alguma ao, o resultado provavelmente ser
diferente daquilo que qualquer um deles pretendia antes de interagirem como grupo.
Portanto, para compreender um processo decisrio necessrio identificar quem so os
atores e quais so as negociaes e as barganhas (1971).

Apesar de este conjunto de mtodos ou concepo de APE ter sofrido inmeras crticas,
a comear pela contradio entre o primeiro mtodo que pressupe o Estado como ator
racional e o terceiro onde os burocratas que servem ao Estado barganham entre si, uma
formulao muito reconhecida e tem sido largamente utilizada, particularmente, o papel
da burocracia no processo decisrio. Podemos mencionar, especificamente, um estudo
brasileiro de autoria de Mrcia Maro da Silva (2008) onde ela analisa o processo decisrio
que levou ao reconhecimento da independncia de Angola pelo governo Geisel em 1975,
e tambm de seu governo dirigido pelo Movimento Popular de Libertao de Angola
(MPLA), por intermdio dos modelos de Alisson e Zelikow9.

Em sua anlise, o governo militar chefiado pelo General Ernesto Geisel representava o
ator racional, cujo interesse era o de se aproximar dos pases africanos, em particular os
de lngua portuguesa que estavam se tornando independentes, para acessar seu petrleo e

9
A verso original de Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis de autoria de Graham
Allison em 1971 e nova verso atualizada de 1999 contou com a coautoria de Philip Zelikow.

28
para gerar mercados para as exportaes brasileiras, mesmo que eles fossem governados
por movimentos guerrilheiros de esquerda como o MPLA. As instituies que
participaram do processo decisrio foram a Presidncia da Repblica, o Itamaraty e o
Conselho de Segurana Nacional (CSN). Os atores que se encarregaram de executar a
tarefa foram em primeiro lugar os diplomatas Ministro Ovidio Andrade Melo, Chefe da
Representao do Brasil em Angola; seu superior imediato o Ministro talo Zappa, chefe
do Departamento da frica e Oceania; o Chanceler Azeredo da Silveira; o Presidente da
Repblica, General Ernesto Geisel e os integrantes do Conselho de Segurana Nacional
que incluam o Ministro do Exrcito, General Sylvio Frota, integrante da linha dura das
Foras Armadas.

Coube, em primeiro lugar, aos integrantes do MRE definir sua estratgia, que passava
pelo reconhecimento da independncia, bem como pelo reconhecimento do governo de
Angola, fosse qual fosse sua base poltica. Na ocasio, trs organizaes disputavam o
controle do futuro governo aps a independncia: o MPLA, a Frente Nacional de
Libertao de Angola (FNLA) e a Unio Nacional pela Independncia Total de Angola
(UNITA). O Ministro Ovidio Melo que representou o Brasil em Angola por vrios meses
previamente independncia era de opinio que o grupo mais preparado para governar o
pas, seria o MPLA. Este, alm de possuir uma representatividade multitnica, no limiar
da independncia controlava a capital Luanda e algumas outras reas importantes do pas.
Ao Chanceler Azeredo da Silveira coube convencer o Presidente da Repblica desta
posio e ao Presidente coube convencer os integrantes do CSN, incluindo o Ministro do
Exrcito. Consta uma polmica: se o governo e o CSN sabiam ou no da presena de
tropas cubanas em territrio angolano, mesmo antes da independncia, para dar apoio ao
MPLA contra a invaso sul-africana de Angola, pois isso poderia representar um fator de
resistncia ao reconhecimento do novo governo angolano pelos setores polticos mais
direita e anticomunistas das instituies envolvidas. Contudo, a independncia ocorreu
no dia 11 de novembro de 1975 tendo o MPLA como governo e o Brasil foi o primeiro
pas do mundo a reconhece-lo.

Este exemplo, entretanto, apresenta uma estrutura relativamente simples com poucas
variveis entre as instituies e atores para explicar o processo decisrio mencionado.
No houve envolvimento do Congresso Nacional ou de atores da sociedade civil e
tampouco da opinio pblica brasileira uma vez que o governo Geisel era um governo

29
autocrtico. Uma situao com maior variedade de burocratas e sem clareza de sua
relao com o ator racional, o Estado, tornaria mais duvidoso se este mtodo seria o mais
eficiente para analisar a poltica externa e seus resultados. Todavia, vrios tericos da
APE de segunda gerao no final dos anos 1980 perceberam a insuficincia de teorias de
relaes internacionais como o realismo e, no caso da APE, das vertentes do
behaviorismo, para analisar os mecanismos e processos de escolhas, bem como as
decises no campo da poltica externa. Assim, novos elementos foram utilizados para
aprimorar os mtodos de anlise.

1.1 A APE de segunda gerao

Os tericos da segunda gerao de APE cuja ascenso marcada no tempo pelo fim da
guerra fria e consolidao do neoliberalismo, avaliaram que as fronteiras e os limites para
a fundamentao terica acerca do processo de tomada de decises relativo poltica
externa mencionados anteriormente, eram as fronteiras entre o domstico e o
internacional que se articulariam de vrios modos para definir a projeo do interesse
nacional no mbito das relaes internacionais. Putnam foi um dos autores que discutiu a
influncia de diferentes variveis domsticas nas decises quanto poltica exterior. Ele
utilizou-se da teoria dos Jogos em Dois Nveis para analisar a existncia da interao
entre fatores internos e a poltica externa. O nvel domstico, segundo este autor,
definido por interesses internos e fatores cognitivos10 que gerariam uma coalizo
vencedora com capacidade de alcanar seus objetivos (win set) ao incidir no resultado
de negociaes internacionais (1988). A dimenso propriamente domstica tem origem
nas instituies (Poder Legislativo e a burocracia profissionalizada que atua nos
ministrios e agncias governamentais pertinentes), bem como na diplomacia
presidencial atravs da persona do prprio presidente da Repblica, no exerccio de suas
atribuies constitucionais (Hudson e Vore, 1995; Gerner, 1995; Milner, 1997).

Segundo Hagan, a teoria dos jogos em dois nveis aplicada por Putnam nas suas
consideraes sobre a anlise de poltica externa no representa apenas as dinmicas de

10
Processo cognitivo como se adquire, trata, conserva, pondera e explora informaes/conhecimento. A
cognio inclui uma interao permanente entre o indivduo e o meio ambiente circundante a ele. Segundo
Carl Jung gera a percepo e o julgamento do indivduo e define seu tipo psicolgico.

30
tomada de decises, mas um arranjo mais amplo de atores polticos como partidos,
faces e instituies que influenciam a governana cotidiana e at contribui para a
manuteno de governos no poder. Conforme esta concepo, o drive da poltica externa
no parte apenas das estruturas sistmicas, conforme defendido pelos tericos realistas
nas relaes internacionais, mas tambm dos arranjos polticos e institucionais
domsticos, pelo menos nos pases mais poderosos (1995).

Contudo, a relao que se estabelece entre o domstico e o internacional, a


identificao dos atores domsticos que interferem nas decises (legisladores, sociedade
civil, burocratas e chefe de Estado) e os fatores cognitivos inerentes aos atores apontam
para uma matriz de anlise razoavelmente complexa que gerou diversos modelos tericos.
Entre eles, os j mencionados modelos do ator racional, do comportamento
organizacional e o organizativo/burocrtico, bem como da poltica governamental, o
ciberntico11, da caracterizao do lder e at da neurocincia, entre outros. Ao se
reconhecer a amplitude e diversidade dos atores, teorias de relaes internacionais como
o liberalismo e o construtivismo conquistaram espao na APE.

Esta relao entre o interno e externo dialtica, pois os governantes tomam em conta a
poltica domstica e ao mesmo tempo avaliam o estado do sistema internacional para
embasar suas decises sobre a poltica externa nacional. Assim, a anlise sistmica
tambm um fator a ser considerado e as vrias interpretaes da conjuntura pelos atores
responsveis pelas decises podem alter-las, tornando-as mais ou menos eficazes.
Segundo Rothgeb, esta anlise j situa o sistema internacional de determinada maneira a
partir de certas concepes de relaes internacionais como, por exemplo, aquela que
define a inexistncia de guerras, entre Estados democrticos. Ou seja, haveria
determinados padres de comportamento dos atores no cenrio internacional com pouca
ou nenhuma perspectiva de mudana (1995). Hurrel, em uma anlise da poltica externa
brasileira do final dos anos 1980 chama a ateno para a mudana de seus rumos devido
ao impacto provocado pela alterao profunda do sistema internacional com o fim da
Guerra Fria (2002).

11
O modelo ciberntico representa a deciso de que se atingiu um resultado satisfatrio numa interveno
internacional embora fosse possvel ir alm. O exemplo clssico a Guerra do Golfo em 1991 quando o
governo americano se limitou a expulsar os iraquianos do Kuwait e reduzir seu poderio blico embora
tivesse a possibilidade de invadir todo o Iraque e afastar Sadam Hussein da presidncia do pas.

31
Ao realizar esta recuperao da teoria que advm quase exclusivamente de fontes
acadmicas americanas que a testaram a partir da anlise de eventos de grande impacto
por se tratar da maior potncia militar e econmica mundial, no devemos ignorar que
tambm h teorias das Escolas Europeias de relaes internacionais advindas,
principalmente, do processo de construo da Unio Europeia onde foi constitudo um
sofisticado modelo de tomada de decises que inclui a abdicao de certo nvel de
soberania nacional. Todavia, vamos nos ater Escola Americana para discutir como
alguns aspectos tericos podem ser aplicados na anlise da poltica externa brasileira,
particularmente, o papel das instituies estatais, sua burocracia e as instituies da
sociedade civil.

Inicialmente, importante registrar que h convergncias quanto definio de poltica


externa como uma poltica de responsabilidade do Estado, porm h divergncias se este
o ator unitrio. Celso Lafer menciona que foi construdo um consenso ao longo de
anos de que a poltica externa, pelo menos a brasileira, uma poltica de Estado e no de
governo (Lafer, 2009a). Por ser uma poltica pblica, seria, por consequncia, de
responsabilidade do Estado. No entanto, ele se contradiz quando agrega que se trata de
uma poltica pblica mais qualitativa do que quantitativa e para execut-la preciso
sobrepor as demandas da sociedade, bem como as oportunidades e desafios colocados
pela conjuntura internacional (2009). Na mesma direo, para Seitenfus o Estado detm
o monoplio do exerccio de poder interno e da ao externa. Contudo, para atender ao
segundo aspecto necessria uma poltica especfica, pois no espao externo, cada Estado
tem sua soberania confrontada de forma antagnica ou amistosa com a de outros Estados
(1994).

J para Pinheiro, a definio de poltica externa passa pelo conjunto de aes e decises
de um determinado ator, geralmente, mas no exclusivamente, o Estado na relao com
outros Estados ou atores no estatais, articulada a partir das demandas domsticas e da
situao internacional (2004).

Hill considera que a poltica externa a soma das relaes externas oficiais conduzidas
por um ator independente usualmente o Estado nas relaes internacionais. No
entanto, este autor amplia a abrangncia dos atores ao incluir contribuies de diferentes

32
mecanismos de governo ou de empresas como relaes externas oficiais, uma vez que
reconhece a conduo atualmente de um vasto nmero de transaes internacionais.
Considerando que os atores geralmente buscam certo grau de coerncia em direo ao
mundo exterior, a poltica a soma destas relaes oficiais e ela externa porque o
mundo ainda mais separado em distintas comunidades do que estabelecido como uma
entidade nica e homognea, e estas comunidades necessitam de estratgias para lidar
umas com as outras. Estas distines so necessrias para que qualquer ao particular
no seja vista como poltica externa. A rationale da poltica externa mediar o impacto
do externo sobre o domstico e para projetar um conjunto de preocupaes num mundo
deveras intratvel (2003).

O ex-chanceler durante os dois governos do Presidente Lula, Celso Amorim, em


entrevista jornalista Dora Kramer disse que servir ao Estado era servir ao governo e
que a poltica externa no era uma repetio sempre igual dos mesmos princpios,
independentemente de qual fosse o governo. Em sua opinio uma poltica e, como tal,
requer adaptaes ao tempo, s circunstncias e s necessidades dos governos (apud
Lopes, 2013)12.

Se a poltica externa fosse ditada somente pela vontade do Estado, provavelmente


haveria uma srie de doutrinas e padres de procedimento a serem aplicados frente a
situaes conhecidas e semelhantes que permitiriam analisar as decises tomadas com
maior facilidade e oferecer maior previsibilidade sobre as reaes dos governantes,
semelhante ao proposto no Modelo II do Alison e Zelikow (1999). No entanto, como o
elemento analtico a articulao entre a poltica domstica e a poltica externa, devem
ser considerados os inputs individuais, sociais e governamentais cujas fontes de decises
so a poltica domstica, estruturas burocrticas e processos, incluindo os fatores
cognitivos (Gerner, 1995).

Considerando todos estes elementos tericos possvel resumir as determinantes das


decises sobre poltica externa ao fator domstico, ao fator internacional, ao fator
psicolgico e ao ambiente em que as decises so tomadas. Haver maior ou menor peso
de cada um a depender do tema em questo e desta forma podem tambm ser detectadas

12
Voltaremos a tratar do tema poltica de Estado ou de governo quando analisarmos a poltica externa do
governo Lula no Captulo 4.

33
combinaes dos fatores mais relevantes que nortearo as decises (Mintz e DeRouen Jr,
2010).

Alm da variao das unidades de deciso, normal que as diferentes fontes de deciso
tambm se componham, embora algumas predominem sobre outras tambm a depender
do tema em questo. Por exemplo, em decises nacionais sobre acordos comerciais
multilaterais impensvel que determinados atores domsticos como as empresas
privadas e os sindicatos no incidam sobre a poltica externa atinente para defender seus
interesses, mesmo que no existam canais formais para tanto.

A poltica domstica uma sntese da viso dos responsveis do poder executivo pela
poltica externa e da maior ou menor influncia que outros atores polticos e sociais
possam exercer sobre a tomada de decises. Ela parte da forma como os integrantes do
poder legislativo e os atores no governamentais definem o que interesse nacional a
partir de seu ponto de vista e buscam introduzi-lo na poltica externa dos pases. O
contedo do interesse variar de acordo com a agenda e as caractersticas de cada ator.
Por exemplo, setores empresariais interessados em determinadas decises quanto a
polticas de comrcio, investimentos e outros; sindicatos interessados em ampliar a
adeso a normas internacionais de trabalho; ONGs de diferentes mandatos interessados
na adeso a normas internacionais de direitos humanos, meio ambiente, equidade de
gnero, desenvolvimento social, entre outros; partidos polticos e parlamentares que
querem que a poltica externa reflita seus programas ou ainda os Think-tanks que
formulam sobre diferentes temas e que buscam projet-las por meio da poltica externa.
Este ltimo um fenmeno muito conhecido, principalmente, nos EUA aonde exercem
poderoso lobby sobre o poder legislativo e executivo. Este conjunto de atores, inclusive,
poder formar coalizes temporrias ou permanentes, a depender dos interesses em pauta.

Na anlise de autores neo-institucionalistas, estas coalizes so caractersticas de regimes


democrticos, pois elas praticamente no existem nos regimes autocrticos e
centralizados como vimos no exemplo da anlise das decises do governo brasileiro
referentes independncia de Angola e reconhecimento de seu governo. Assim, somente
seria possvel a incidncia de interesses domsticos sobre a poltica externa na prevalncia
da democracia. Rogowski, por exemplo, argumenta que a existncia de instituies
domsticas com capacidade de definir agendas e normas sobre temas internacionais

34
afetam a formulao, execuo e questionamento da poltica externa (1989). Um dos
pressupostos da democracia a incorporao das aspiraes da sociedade nas decises
polticas, porm muitos autores consideram que a opinio pblica irracional, voltil e
subjetiva podendo ser manipulada pelo interesse de minorias organizadas ou pelos meios
de comunicao de massa (Figueira, 2011).

As referncias tericas consideram o poder legislativo como uma das instituies


domsticas fundamentais na execuo da poltica externa. Nos casos do Congresso
Americano e do Parlamento Europeu, entre outros, estes de fato possuem capacidade
institucional para condicionar ou vetar negociaes internacionais. O Congresso
Americano, por exemplo, possui o Trade Promotion Authority (TPA) que determina ex
ante os parmetros para o poder executivo negociar acordos internacionais de comrcio,
alm do poder ex post de apreciar determinadas decises da presidncia dos EUA como
a declarao de guerras, intervenes militares externas, oramento militar, o prprio
resultado das negociaes comerciais sobre as quais, uma vez definido o TPA, somente
pode aprovar ou reprovar, entre outras. As medidas adotadas, por exemplo, pelo governo
israelense na poltica externa dependem das negociaes exercidas entre os partidos que
compem a maioria parlamentar naquele pas, sendo quase sempre decises de coalizes.
No entanto, esta atribuio legislativa no igual em todos os pases aonde vigoram
regimes democrticos, como, por exemplo o Brasil como veremos mais adiante, o que
torna mais complexo identificar os atores domsticos mais influentes e o papel que
exercem sobre as decises de carter internacional.

Os temas mais sensveis na poltica externa usualmente so tratados pela cpula


hierrquica do poder executivo - chefes de Estado e Ministros, enquanto os assuntos
menos relevantes so delegados para tratativas em instncias inferiores nos ministrios e
agncias governamentais. Porm, para efeito de tomada de decises na cpula, esta
necessita de informaes providas pela burocracia situada nas instncias inferiores do
aparato do Estado que tambm recebe a incumbncia de executar as decises. Estas
geralmente so cumpridas por meio de processos regulares de tomada de decises que
inclusive mantm a memria e a continuidade da poltica externa dos Estados Nacionais,
o que atribui grande poder burocracia, no somente pela influncia sobre as decises
dos governantes, mas tambm por serem frequentemente os gestores diretos da poltica
externa (Gerner, 1995).

35
A implantao da burocracia estatal para gerir o aparato do Estado, segundo Weber,
nasceu nos primrdios do sistema capitalista e evoluiu com o mesmo ao introduzir
mecanismos de administrao semelhantes ao de empresas privadas como forma de gerir
o Estado e eliminar a dependncia de seu mandatrio dos servios dos honoratiores. Esta
a denominao weberiana para senhores feudais, nobres e outros indivduos que, no
passado, serviam voluntariamente ao Estado de acordo com seus interesses particulares,
por esta razo tambm conhecidos como patrimonialistas. O servio dos honoratiores era,
particularmente, importante no momento da guerra e assim o mandatrio em primeiro
lugar necessitou de foras armadas vinculadas ao Estado de forma que pudesse contar
com elas de forma profissional e no voluntria para garantir sua autonomia poltica. Ao
longo de sculos, esse processo evoluiu e a burocracia ocupou todo o aparato do Estado
administrando a execuo de polticas pblicas em todas as reas de sua responsabilidade
como so os casos de defesa, economia, educao, poltica externa, entre outras. Em
resumo foi uma medida que visava eliminar a apropriao patrimonialista do Estado pelos
honoratiores ao tentar separar o exerccio da poltica da gesto do Estado. Desta forma
caberia a funcionrios profissionais gerirem o Estado e caberia aos polticos somente
control-los (1999).

Se por um lado, o desenvolvimento da burocracia inerente ao progresso da democracia


ao assegurar que o Estado funcione e proporcione servios pblicos para o conjunto dos
cidados, por outro lado, tambm apresenta um aspecto pouco democrtico pela
influncia que exerce sobre o funcionamento do Estado, independentemente do Chefe
deste escolhido pela maioria da populao. A especializao da burocracia e o controle
que possui sobre os processos de funcionamento do Estado estabelecem um domnio e
um poder que pode funcionar revelia das decises polticas emanadas da sociedade.
Para reforar esta afirmao, Weber utiliza o exemplo da burocracia de determinados
Estados que manteve o aparato deles funcionando normalmente, mesmo aps a ocupao
por foras armadas do Estado inimigo. A burocracia capaz de se desvincular de
governos e, portanto, dos processos democrticos, mas no do Estado (1999).

Desta forma, apesar de a burocracia ter sido criada para reduzir a incidncia da poltica
na gesto do Estado em benefcio da sociedade, ela pode provocar o efeito contrrio ao
defender apenas seus prprios interesses ou ento ao servir de instrumento de opresso

36
social como aponta a anlise de autores como Crozier em seus estudos sobre o
funcionamento das foras produtivas associando o funcionamento do aparelho
burocrtico em geral como um mecanismo de controle social (1981) ou Marcuse ao
afirmar que a burocracia o meio pelo qual o sistema mantm os indivduos dceis e
domesticados, voltados para a produo de bens e, assim, alheios a si mesmos ou
alienados (1999).

Antes deles, Leon Trotsky havia criticado o governo sovitico liderado por Stlin como
uma deformao burocrtica, afirmao que teve origem no baixo desenvolvimento
econmico da Unio Sovitica ps-revoluo e a precria distribuio de gneros de
primeira necessidade pelo Estado exigindo controle policial que determinava quem os
podia ou no receber e em que quantidade (1980). Mais recentemente, Beetham menciona
a inseparvel complementariedade entre polticos e burocratas no mundo moderno,
embora suas relaes sejam marcadas por tenses permanentes (1993).

Os Estados modernos lanam mo de uma burocracia permanente para tratar das questes
internacionais e esta composta pelos diplomatas de carreira. O Chefe de Estado do
momento tem o poder de designar e remover embaixadores no exterior, mas usualmente
o conjunto de diplomatas recrutado por meio de concursos, provas ou outros
mecanismos de escolha e contratao que perenizam o aparato burocrtico que lida com
a poltica externa. Inclusive, a diplomacia pode se divorciar da vontade do governo por
esprito corporativo, particularmente, em governos fracos e sem propsito. (Lafer, 2009).

Os burocratas tambm costumam possuir um arsenal expressivo de estratgias e tticas


institucionais para resolver problemas ou defender posies por meio de relaes
apropriadas e entendimento das regras do jogo na construo de coalizes, bem como
na negociao e persuaso no interior de grupos que tomam decises (Ripley, 1995). No
exerccio da poltica externa h cerimonial, linguagem e atitudes prprias desta funo,
normalmente s dominados pelos profissionais (burocratas) da rea o que refora sua
especializao, espao particular e imprescindibilidade. A especializao em
determinados setores relacionados poltica externa como direito internacional,
governana global, comrcio, meio ambiente, direitos humanos, entre outros tambm
ampliam o poder da burocracia estatal que atua na rea, bem como sua importncia no
interior do aparato de Estado.

37
Se no mbito dos Estados Nacionais a burocracia especializada possui grande domnio
sobre a execuo da poltica externa, mesmo existindo superiores hierrquicos escolhidos
politicamente pelos cidados, no caso das Organizaes Internacionais (OIs) a burocracia
ainda mais poderosa, pois os superiores hierrquicos so nomeados pelos Estados
Nacionais deixando-os ainda mais autnomos e distantes do cidado comum. Assim, os
processos rotineiros e as barganhas entre burocratas so reforados, pois os nomeados
tornam-se dependentes da burocracia existente, uma vez que no h interferncia direta e
permanente dos chefes de Estados Nacionais, salvo talvez, no caso do Conselho de
Segurana da ONU, por ser fonte de decises que envolvem muitos e poderosos interesses
ou nos momentos em que se fecham acordos de grande impacto nacional como, por
exemplo, as rodadas de negociaes do antigo Acordo Geral de Comrcio e Tarifas
(GATT na sigla em ingls) e atual OMC.

O Chefe de Estado presidente, primeiro ministro ou monarca pode exercer um papel


relevante nas decises sobre a poltica externa, principalmente se for o mandatrio de um
regime autocrtico onde o consenso no necessrio. Quanto a estas situaes, a histria
nos remete para o papel de personagens como Napoleo na Frana, Stlin na Unio
Sovitica, Getlio Vargas em seu primeiro mandato presidencial no Brasil, entre outros
nas decises relativas poltica externa de seus pases. Mesmo em pases de regimes
democrticos liberais, como Estados Unidos e Inglaterra, houve lderes que se
destacaram, inclusive internacionalmente, em momentos de crise como o presidente
americano Franklin Roosevelt e o primeiro ministro britnico Winston Churchill durante
a segunda guerra mundial.

Mesmo no caso de um Chefe de Estado com pouco interesse pela poltica externa, ele tem
relevncia no plano interno de um pas, no mnimo, por ter o poder de nomear e destituir
os responsveis pela sua execuo, embora nem sempre seja to simples submeter a
burocracia estatal s suas decises. E no plano externo sua relevncia se amplifica ao se
envolver pessoalmente em atividades internacionais por meio da assim chamada
diplomacia presidencial.

No entanto, no comum, principalmente nas grandes potncias, que o mandatrio


abdique da coordenao da poltica externa, principalmente, pelos dividendos polticos

38
que pode amealhar em determinados momentos nesta funo. Por exemplo, o presidente
americano George Bush eleito em um processo questionvel em 2000 caminhava para se
tornar um dos presidentes de menor popularidade da histria recente dos Estados Unidos.
Entretanto, o ataque s Torres Gmeas em 11 de setembro de 2001 e a reao belicosa
do governo estadunidense contra os pases que supostamente davam guarida aos mentores
do ataque, elevaram sua popularidade a altos ndices e lhe garantiram sua reeleio em
2004.

O carisma e a postura que certos Chefes de Estado adotam, inclusive no exterior, tambm
podem contribuir para melhorar a imagem e ampliar o soft power de determinados pases
e neste aspecto destacaram-se lideranas como Nelson Mandela da frica do Sul, Pepe
Mujica do Uruguai, Lula do Brasil, entre outros. Como veremos adiante, este ltimo
tambm se notabilizou pelo seu interesse e participao nas decises sobre poltica
externa.

Mintz e DeRouen Jr. aprofundam a anlise sobre aspectos cognitivos da personalidade do


lder e do estilo de sua liderana para ajudar a entender porque certas decises so
tomadas pelo Chefe de Estado em vez da adoo de cursos alternativos. A personalidade
definiria como o lder lida com emoes e presses e o estilo de liderana depende de
ele ser guiado pelo contexto ou pelas tarefas que se atribuiu (2010).

H tambm abordagens tericas que valorizam os elementos cognitivos, decorrentes da


influncia de crenas, identidades, valores, e da prpria personalidade dos responsveis
pelas decises, particularmente no que se refere burocracia responsvel pela sua
execuo, e que transmite no exerccio de suas funes caractersticas de uma
determinada cultura organizacional (Ripley, 1995).

Porm, esta discusso advm de uma realidade com vrias diferenas em relao
brasileira ao descrever a atitude de atores que tomam decises para definir a poltica de
uma grande potncia onde, particularmente o tema da segurana est quase sempre
presente. Porm, o paralelo que se pode traar que no Brasil h igualmente a relao
entre a poltica domstica e a externa, bem como a presena de atores da sociedade civil
e institucionais, da burocracia governamental e da diplomacia presidencial, permeados
pelos respectivos aspectos organizacionais, ambientais e cognitivos.

39
Mesmo assim, segundo Salomn e Pinheiro o desenvolvimento acadmico da disciplina
de Relaes Internacionais e da subrea de APE data de meados da dcada de 1970.
Anteriormente, as contribuies existentes eram por meio de escritos de intelectuais
enquanto diplomatas e de diplomatas enquanto intelectuais (apud Pinheiro e Milani,
2012). Para exemplificar, como indiretamente a APE podia contribuir para a definio da
PEB no passado, h um depoimento muito interessante do j falecido Embaixador Miguel
Ozrio de Almeida concedido Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) onde
comenta como ajudou a impedir o encerramento da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e Caribe (CEPAL) durante sua III Sesso em 1951 no Mxico. A proposta de
encerramento era uma iniciativa dos EUA visando impedir a continuidade das
formulaes cepalinas e sua difuso sobre a importncia da industrializao latino-
americana como fator de desenvolvimento. Tendo em vista o adiantado das articulaes
americanas nesta direo e a consulta feita pelo governo mexicano sobre a posio do
Brasil, o Embaixador Miguel Osrio, que atuava na rea econmica do Itamaraty e que
estava presente Sesso, enviou um telegrama ao assessor de relaes internacionais do
Presidente Getlio Vargas, Cleanto Paiva Leite, relatando o problema e pedindo-lhe que
enviasse um telegrama ao embaixador brasileiro no Mxico anunciando a posio
contrria do Presidente do Brasil em relao ao encerramento da CEPAL. Assim foi feito,
mas o Embaixador no enviou este telegrama ao Ministro de Relaes Exteriores, Joo
das Neves da Fontoura, pois este era defensor do alinhamento da PEB com a poltica
externa dos Estados Unidos e Cleanto tampouco consultou o Presidente Getlio Vargas,
pelo menos, no primeiro momento (Almeida, 2009) e a CEPAL continua existindo at
hoje graas posio dos atores certos na poca.

Salomn e Pinheiro tambm mencionam a importncia do estabelecimento de cursos de


ps-graduao em diferentes reas das cincias sociais igualmente em meados da dcada
de 1970, bem como as transformaes ocorridas na PEB na mesma poca (2013)
contriburam para ampliar as pesquisas acadmicas sobre a poltica externa brasileira.
Outros fatores ocorridos a partir da dcada de 1980 como a expanso dos cursos de
relaes internacionais, a redemocratizao do Brasil, o fim da bipolaridade mundial e a
prpria projeo internacional crescente do pas, tambm contriburam para o mesmo
objetivo (2013).

40
1.2 O processo decisrio na Poltica Externa Brasileira

Os marcos tericos, temas e atores utilizados na academia brasileira da atualidade so


variados. Nas diversas pesquisas realizadas no Brasil encontraremos a utilizao de teses
realistas, liberais, construtivistas, os j mencionados modelos de Alison, entre outros. O
autor Moiss Marques ao analisar a PEB do governo Lula utiliza o conceito de momento
maquiavlico desenvolvido por John Pocock que, resumidamente, aquele em que a
fortuna e a virtude do prncipe se apresentam simultaneamente (2013). Os temas
abordados via de regra se localizam nas reas de direito internacional, comrcio
internacional, direitos humanos, paradiplomacia, entre outros.

Os atores normalmente so o Itamaraty, outros ministrios e agncias de governo, o Poder


Legislativo, o Presidente da Repblica, organizaes da sociedade civil, governos
municipais ou estaduais, entre outros. Alguns destes atores so decisivos na APE
brasileira como a burocracia do Estado, representada principalmente pelo Itamaraty, e a
diplomacia presidencial, mas ao contrrio do que se poderia pensar, a capacidade
institucional do Poder Legislativo limitada em relao s decises sobre poltica externa
por ser somente ex post sobre um rol de assuntos definidos no Artigo 49, Inciso I, da
Constituio Federal (1988): resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio
nacional. Quando as modalidades em discusso na Alca estavam se definindo houve
tentativas de aumentar a influncia do Congresso Nacional, particularmente, sobre a
negociao de acordos comerciais por meio de Projetos de Lei e de Projetos de Emenda
Constitucional (Maia e Csar, 2004; Alexandre, 2006) que, no entanto, no progrediram.

Constata-se que no Brasil, o Poder Legislativo prefere delegar as decises sobre a poltica
externa para o Poder Executivo o que, no entanto, no significa necessariamente um
consenso, pois esta delegao executada por meio de mera ratificao das decises se
deve mais ao fato que atuar em relao a PEB no traz vantagens em forma de votos ou
apoio da opinio pblica (Lima e Santos, 2001). Para quantificar esta delegao,
verificou-se que entre 1988 e 2007 de um total de 1.821 atos internacionais bilaterais
enviados ao Congresso Nacional, 1.423 (78%) foram aprovados em formato simplificado

41
por meio de Acordos Executivos13. No caso dos 285 tratados multilaterais apresentados,
apenas 21 foram aprovados por intermdio de tramitao simplificada e 264 por
tramitao completa. Mesmo assim, somando a aprovao das duas modalidades de
acordo, 69% foi por meio de Acordos Executivos (Figueira, 2010). Oliveira tambm
chama a ateno para a pouca atuao do Poder Legislativo brasileiro na integrao
regional representada pelo Mercosul, aonde somente identificou algum movimento
quando ocorreu o conflito entre Argentina e Brasil quanto incluso ou no do setor
aucareiro nos ditames do tratado. Ele menciona ainda a omisso dos programas
partidrios quanto ao tema, embora caiba registrar que, pelo menos, o PT incluiu
propostas sobre o Mercosul em seus programas de governo em todas as disputas
eleitorais presidenciais desde 1994 (2004) e percebe-se tambm a ampliao do interesse
dos parlamentares em participar de atividades internacionais como o Parlasul.

Mesmo assim, apesar das limitaes do Poder Legislativo brasileiro sobre a poltica
externa, houve a formao de coalizes empresariais com vistas a influenciar os rumos e
o contedo das negociaes da Alca (Mancuso e Oliveira, 2006), e de outros setores da
sociedade civil em oposio ao mesmo (Jakobsen e Martins, 2004). Estas coalizes
buscaram atuar junto aos Poderes Executivo e Legislativo em defesa de suas posies.
Atualmente as organizaes empresariais existentes, como as confederaes, federaes
e associaes empresariais tm buscado incidir sobre os rumos de negociaes comerciais
como a OMC, Mercosul e, principalmente, na busca de novos tratados de livre comrcio
entre o Brasil e outras regies como a Unio Europeia.

Por outro lado, as organizaes da sociedade civil como sindicatos, ONGs, estudantes,
pequenos produtores rurais, entre outras, prosseguem na sua busca de incidncia sobre a
poltica externa brasileira, principalmente, nas reas de comrcio, meio ambiente, direitos
humanos e direitos trabalhistas. Nos ltimos anos alguns Think thanks tambm vem se
instalando paulatinamente e como demonstra a criao do Centro de Estudos Brasileiros
de Relaes Internacionais (CEBRI), do Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes
Internacionais (ICONE), entre outros normalmente financiados pelo setor privado e
focados em aspectos polticos e econmicos, alm do mais recente Grupo de Reflexo

13
Acordos executivos so acordos simplificados no sujeitos ratificao apresentados ao Congresso
Nacional por rgos investidos do poder de negociar tratados como o Itamaraty.

42
sobre Relaes Internacionais (GR-RI) com composio mais social e acadmica, alm
de perseguir uma agenda internacional mais abrangente.

A poltica externa ainda no um tema que sensibiliza a maioria da populao brasileira,


embora tenha crescido de importncia junto opinio pblica nos ltimos anos sem, no
entanto, ser determinante nas campanhas eleitorais. Abdenur, ao analisar a percepo da
sociedade brasileira sobre a importncia do pas no cenrio internacional dos anos 1980
identificou uma opinio pblica geral de reduo da importncia da projeo do Brasil,
que ele denominou de sentimento de excluso (1997). Fonseca Jr. tambm constatou
que tradicionalmente a diplomacia brasileira no era objeto de um debate estruturado
na imprensa, Parlamento e nos meios de comunicao (1998).

Porm, reforando a importncia de conquistar o apoio da opinio pblica poltica


externa, o Ministro de Relaes Exteriores durante os dois mandatos do Presidente Lula,
Celso Amorim, assinalou que, principalmente, em momentos de maior disputa de
posies com outros pases como, por exemplo, durante a Conferncia Ministerial da
OMC em Cancun em 2003, foi buscada uma intensa relao com os meios de
comunicao para disseminar as posies brasileiras e do nascente G 20 sobre as
negociaes comerciais em curso (2011).

No Brasil h estudos sobre instituies governamentais que por meio da ao burocrtica


supostamente visam reduzir a incidncia da poltica na gesto do Estado e fortalecer o
papel dos funcionrios de carreira como o de Codato sobre a criao do Conselho de
Desenvolvimento Econmico (CDE) durante o governo do general Ernesto Geisel.
Segundo este autor, teria sido um arranjo institucional para substituir o informalismo
(poltica) e poder concentrado no czar da economia, Delfim Neto, ministro e chefe do
Conselho Monetrio Nacional (CMN), ao ser criada uma estrutura formal que
centralizava o poder sobre a macroeconomia na figura do Presidente da Repblica que
por exercer mltiplas atribuies como Chefe de Estado, delegaria responsabilidades para
o CDE e, consequentemente poder sobre a poltica econmica, para os burocratas que o
idealizaram (1997). Loureiro e Abrucio em anlise sobre o papel do Ministrio da
Fazenda na estabilidade monetria alcanada no governo de Fernando Henrique Cardoso
tambm assinalam que as decises tcnicas supostamente neutras, na verdade eram

43
escolhas burocrticas entre possveis rumos da poltica com impactos para a sociedade
(1999).

Cheibub chama a ateno para o insulamento do Ministrio de Relaes Exteriores do


Brasil e seu poder em comparao com outras instituies governamentais devido a sua
burocratizao e institucionalizao. Estas foram se constituindo historicamente por meio
da gradativa aquisio de atributos como distribuio de servios definidos por leis e
regulamentos, hierarquia de funes, separao entre funo e pessoa ocupante do cargo,
proteo dos funcionrios no exerccio de suas funes, recrutamento por concurso e
promoes segundo critrios objetivos (1985). Estes fatores produziram forte esprito
de corpo e o Itamaraty devido a sua autonomia e coeso, inclusive, teria sido menos
afetado em comparao com outros Ministrios no perodo dos governos militares
inaugurado em 1964 (1985).

No tocante poltica externa, a reforma administrativa promovida pelo governo federal


em 1995 manteve a estrutura hierarquizada do Ministrio de Relaes Exteriores, porm
esta admitiu maior interao com outros organismos do governo por meio de comisses
interministeriais e do recrutamento de profissionais da carreira diplomtica para
assessorarem os titulares de outros ministrios em assuntos internacionais. Da mesma
forma, criaram-se alguns instrumentos de dilogo com a sociedade civil como, por
exemplo, a Seo Nacional da Alca (Senalca) que era uma espcie de briefing peridico
do Itamaraty para atores sociais interessados no andamento das negociaes da Alca e a
Seo Nacional para as Negociaes Mercosul Unio Europeia (Seneuropa) com
atribuies semelhantes a Senalca.

A Constituio Federal do Brasil de 1988 em seu Artigo 84, incisos VII e VIII, entre
outras atribuies, afirma que Compete privativamente ao Presidente da Repblica: -
manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; -
celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
Nacional. Estas atribuies tambm estiveram contempladas em Constituies
anteriores. No entanto, apesar da explicitao desta competncia do Presidente, no h
tantos exemplos de Chefes de Estado brasileiros assertivamente envolvidos no exerccio
da poltica externa, pois a maioria deles o delegou aos ministros de relaes exteriores.

44
Danese ao analisar o papel da maior ou menor delegao de poderes na poltica externa
define trs nveis de ativismo presidencial. No primeiro, o presidente apenas reage s
iniciativas dos profissionais da diplomacia dirimindo dvidas e arbitrando proposies;
no segundo, contribui com sua imagem e participao pessoal para dialogar e transmitir
ideias e no terceiro h uma diplomacia presidencial mais afirmativa, pois, o mandatrio
conduz pessoalmente a poltica externa de acordo com sua sensibilidade e senso de
oportunidade (1999).

Cerqueira, em sua dissertao de mestrado apresenta um estudo de caso sobre a atuao


do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso na implementao da poltica externa
brasileira. Ele, alm de ter experincia na rea por ter ocupado o cargo de Ministro de
Relaes Exteriores no governo de Itamar Franco por, aproximadamente, um ano, era um
acadmico renomado internacionalmente. Assim, havia interesse do prprio Itamaraty de
utilizar este perfil e sua atuao internacional para alavancar a as relaes internacionais
do Brasil (2005) como tambm houve em relao ao presidente Lula que segundo Schutte
abria muitas portas (Entrevista concedida ao autor em 11/02/2016).

Ricpero, por sua vez, reconheceu o crescimento do prestgio da poltica externa


brasileira no cenrio internacional graas a oportunidades externas favorveis e a uma
situao interna de estabilidade poltica e econmica sem precedentes. Alm disso, a
diplomacia presidencial de Lula, pela sua histria pessoal e carisma, teria contribudo
para fortalecer esta imagem, ou seja, esse fator teve influncia, embora ele o veja de forma
crtica ao considerar a sua interferncia demasiadamente personalista, a ponto de
compar-la com as atitudes gaullistas na poltica externa francesa dos anos 1960 e, por
esse motivo, teria representado um fator domstico inconveniente para as decises sobre
poltica externa (2010).

Amorim menciona as consultas que fazia ao presidente Lula em vrias ocasies, inclusive
a convenincia e autorizao para realizar determinadas viagens internacionais,
demonstrando que havia forte interao entre seu papel e o poder decisrio do Chefe de
Estado que, por sua vez, contava com assessoria especializada que, pela terceira vez na

45
histria da diplomacia brasileira, no saiu dos quadros diplomticos profissionais do
Itamaraty14 (2011).

No h dvida de que entre os presidentes brasileiros do perodo posterior ditadura


militar, o presidente Lula foi o mais atuante na poltica externa conforme demonstra o
nmero de viagens oficiais ao exterior que realizou, a quantidade de representantes de
outros pases que recebeu, seus frequentes pronunciamentos sobre questes internacionais
e ampliao do investimento na estrutura do MRE com a contratao de novos
diplomatas, bem como a abertura de novas embaixadas e consulados. Este engajamento
se deveu formao poltica do Presidente, a partir de sua experincia como sindicalista
e posteriormente como dirigente do PT, situaes em que sempre demonstrou muito
interesse pelos assuntos internacionais. Em entrevista ao autor, o assessor especial da
presidncia, Marco Aurlio Garcia, comentou que durante os dez anos em que foi
Secretrio de Relaes Internacionais do partido (1991 a 2001) ele teria realizado
aproximadamente cem viagens ao exterior em representao partidria nas quais foi
acompanhado pelo presidente Lula em, pelo menos, quarenta delas. (Entrevista
concedida ao autor em 25/01/2016).

H poucos estudos sobre os aspectos cognitivos na poltica brasileira, particularmente, na


poltica externa embora sejam importantes para analisar as decises tomadas neste mister
ao longo das ltimas dcadas. O depoimento do ex-chanceler Azeredo da Silveira revela
algumas caractersticas pessoais do presidente Ernesto Geisel, a quem serviu como
Ministro de Relaes Exteriores, que repercutiram em vrias decises importantes na
poca. Da mesma forma, em outras biografias de profissionais da diplomacia brasileira
como Ramiro Saraiva Guerreiro, Felipe Lampreia, entre outros, foram tambm
mencionados seus prprios valores, crenas e personalidades que, em alguma medida
norteavam aspectos de suas decises.

Dawisson Lopes em sua obra Poltica Externa e Democracia no Brasil oferece uma
grande contribuio Anlise de Poltica Externa ao discutir o processo de
democratizao da poltica externa brasileira na Nova Repblica, desde a posse do
primeiro governo civil que sucedeu o perodo dos governos militares at hoje. Esta opo

14
O assessor especial para assuntos internacionais durante o segundo mandato presidencial de Getlio
Vargas foi Cleanto Paiva Leite e Augusto Frederico Schmidt assessorou o Presidente Juscelino Kubitschek.

46
lhe permitiu utilizar conceitos desenvolvidos tambm pela APE de segunda gerao,
particularmente, aqueles desenvolvidos internacionalmente aps o trmino da guerra fria.
Ele se utiliza, inclusive, de uma formulao de Juan Carlos Pereira sobre o conceito de
poltica exterior democrtica em sua publicao Diccionario de relaciones
internacionales y poltica exterior. Este conceito, grosso modo, seria composto por sete
itens:
Submisso ao controle do parlamento nacional, considerao do peso da opinio
pblica, poder contar com partidos polticos atentos dimenso internacional dos
fenmenos sociais, conduo da poltica externa por um rgo especializado,
integrao ao sistema de Estados e absoro dos valores da sociedade
internacional, combinao da legitimidade domstica com a legitimidade
internacional e fundamentao na noo de paz democrtica (Lopes apud Pereira,
2013).

Alguns desses preceitos so atendidos no Brasil e outros no ou ento o so parcialmente.


Quanto aos trs ltimos itens no haveria maiores dvidas sobre a identificao da PEB
com eles. Quanto ao quarto item que se refere ao Itamaraty, este possui um histrico de
insulamento e de certo nvel de autonomia por meio de seu funcionamento burocrtico, o
que torna o discutvel o preceito do Diccionario de que o mesmo cumpre a condio de
limitar-se a executar da maneira mais eficiente, as ordens recebidas. No h dvida
que no caso brasileiro, o Itamaraty cumpre o papel de ncleo duro da PEB, mas, por
outro lado, h tambm uma tendncia ao longo dos ltimos anos de horizontalizao
da execuo da poltica externa com envolvimento de outros ministrios e agncias
assumindo tarefas, principalmente, na rea da cooperao internacional (Frana e
Sanchez Badin, 2009), alm da permanente reivindicao das reas econmicas de
assumir a conduo das negociaes do comrcio internacional. Pinheiro e Milani
tambm oferecem uma importante contribuio ao debate sobre temas da poltica externa
que vem ao encontro da horizontalizao dos decisores ao reunir uma srie de artigos
sobre direitos humanos, diplomacia cultural, sade educao e poltica externa e a
dimenso subnacional da poltica externa (2012). Pretendemos aprofundar estes aspectos
no Captulo 2 sobre o Ministrio das Relaes Exteriores para discutir seu papel na
definio da PEB.

47
J comentamos anteriormente sobre as limitaes institucionais do Poder Legislativo
quanto s decises sobre a PEB, bem como da delegao que os legisladores brasileiros
fazem ao Poder Executivo, mas como mais um dado sobre a veracidade desta afirmao
agregamos a informao do Assessor Especial da Presidncia de que nos doze anos em
que exerceu este cargo, nunca foi convidado a prestar qualquer informao Comisso
de Relaes Exteriores do Senado que, afinal de contas, tem mais prerrogativas
legislativas do que a Cmara Federal neste mister (Entrevista concedida por Marco
Aurlio Garcia ao autor em 26/01/2016).

Quanto ao peso da opinio pblica percebe-se que h maior interesse de setores sociais
sobre a PEB do que no momento identificado por Abdenur, j mencionado (1997). Os
primeiros anos do governo Lula, particularmente 2003 e 2004, representaram um perodo
difcil no Brasil do ponto de vista econmico com altas taxas de desemprego. As polticas
sociais que caracterizariam seu governo nos anos seguintes, ainda no haviam
amadurecido. Porm, havia uma percepo positiva sobre a poltica externa devido a
iniciativas como a reciprocidade na identificao de visitantes estadunidenses ao Brasil
da mesma forma que os brasileiros tinham que se identificar ao ingressar nos EUA, as
articulaes internacionais contrrias guerra contra o Iraque, a formao do G-20
comercial por iniciativa brasileira, a interrupo das negociaes da Alca, entre outros
fatos. Os crticos ao governo, inclusive, afirmavam que a PEB engajada fora feita para
satisfao da esquerda e da base do PT para compensar a continuidade da poltica
econmica do governo anterior (Almeida, 2004).

Contudo, mesmo sendo um governo aberto sociedade por meio de negociaes


constantes com a sociedade civil organizada como as Centrais Sindicais, o Movimento
Sem Terra, entre outros; do apoio a eventos como o Frum Social Mundial; da realizao
de dezenas de Conferncias Sociais sobre diferentes polticas governamentais; da
participao eventual de ativistas sociais nas visitas do Presidente Lula ao exterior e seus
encontros com ativistas sociais de outros pases; do Fome Zero Internacional; entre
vrias outras medidas que contriburam para uma percepo positiva da opinio pblica
sobre a PEB, h dois fatos notrios.

Em primeiro lugar, a presena ostensiva do setor privado de forma muito superior ao


movimento social e s ONGs nas atividades relacionadas a negociaes comerciais e nas

48
visitas presidenciais a outros pases. Por experincia prpria, o autor esteve em Beirute
quando o presidente Lula realizou uma visita ao Oriente Mdio que incluiu o Lbano em
2004. A delegao empresarial que se fez presente na capital do pas foi organizada pela
Cmara de Comrcio Brasil Lbano e inclua uma centena de empresrios de origem
libanesa erradicados e com negcios no Brasil. Da mesma forma, por diversas vezes foi
notificada pela imprensa a presena de numerosas delegaes empresariais nas visitas
presidenciais frica, sia e Leste Europeu. Ou seja, os canais informais existentes para
lobbies empresariais junto aos responsveis pela PEB, no s prosseguiram como foram
fortalecidos.

Em segundo lugar, o Ministrio de Relaes Exteriores uma das poucas instituies


governamentais que nunca realizou um processo de Conferncia Social como outros
ministrios, iniciando por conferncias municipais, estaduais e culminando com uma
Conferncia Nacional que, por sua vez seria responsvel por discutir diretrizes e eleger
um Conselho representativo de amplos setores da sociedade civil. Apesar das conquistas
rumo a uma PEB mais democrtica, no existe at hoje um espao formal de inter-relao
entre o Itamaraty e a sociedade.

Por fim, a relao dos partidos polticos com a PEB. Um dos partidos que tem mais
tradio em discutir e aprovar resolues sobre temas internacionais e poltica externa
o PT que o faz desde sua fundao em 1980 e isso ser discutido no Captulo 3. Durante
as campanhas eleitorais majoritrias desde 1989, vrios candidatos presidenciais tm
apresentado propostas de poltica externa em seus programas eleitorais, embora haja uma
percepo que do ponto de vista da conquista de votos elas no sejam decisivas ao
contrrio das eleies presidenciais estadunidense onde a opinio sobre poltica externa
tm certa relevncia. Ainda assim, houve uma mudana neste sentido. Em 2006, o
programa eleitoral da campanha de reeleio do Presidente Lula apresentou no dia 7 de
setembro, data simblica, os feitos de seu primeiro mandato na rea externa. Na
campanha eleitoral de Dilma Rousseff de 2010, o cantor e escritor Chico Buarque
manifestou seu apoio a ela dizendo que queria uma presidente que no falasse fino com
os Estados Unidos e nem falasse grosso com a Bolvia.

Estamos, portanto, diante de diversas ferramentas para fazer a anlise do processo


decisrio e consequentemente avaliar as determinantes dos resultados de certas polticas.

49
No Brasil, grosso modo, o foco tem se detido mais sobre os atores e menos sobre os
processos como veremos nos prximos captulos e no exemplo a seguir por meio da
anlise das decises adotadas pelo governo brasileiro na tentativa de intermediar um
acordo sobre o programa nuclear do Ir no ltimo ano do segundo mandato do Presidente
Lula.

O Presidente do Ir, Mahmoud Ahmadinejad visitou o Brasil em 2009. Inicialmente


prevista para ocorrer em maio, a visita somente se viabilizou em novembro, mas foi a
terceira vez que ele e o Presidente Lula se encontraram e em algum destes momentos
Ahmadinejad pediu o apoio do Brasil para que o Ir pudesse desenvolver seu programa
nuclear sem restries, pois ele afirmava que servia exclusivamente a fins pacficos.
Segundo Marco Aurlio Garcia, a determinao para que o Itamaraty se envolvesse e
contribusse para a busca de um acordo que permitisse ao Ir desenvolver seu programa,
partiu do Presidente Lula e foi executado pelo Ministro Celso Amorim (Entrevista
concedida ao autor em 25/01/2016).

Este, por sua vez, relata detalhadamente os encaminhamentos que adotou em seu livro
Teer, Ramal e Doha: memrias da poltica externa ativa e altiva a comear pelo fato
que em 2010 o Brasil assumiu mais uma vez uma cadeira no Conselho de Segurana na
ONU e entre os demais membros no-permanentes estava a Turquia, outra potncia
regional, que naquele momento estava desenvolvendo um papel proativo para melhorar
as relaes com seus vizinhos do Oriente Mdio. O Presidente turco Recep Erdogan e seu
Ministro de Relaes Exteriores Ahmet Davutoglu se dispuseram a engajar no esforo
brasileiro de conseguir um acordo com o Ir sobre seu programa nuclear que fosse
palatvel para o Conselho de Segurana. Alis, o governo turco j havia cooperado com
o Brasil em 2006 quando o ataque israelense ao Lbano demandou a retirada via Turquia
de centenas de refugiados brasileiros.

Esta presena no Conselho de Segurana asseguraria que os dois pases pudessem


interferir diretamente na discusso sobre o tema na ONU, bem como sobre eventuais
sanes contra o Ir. Alm do dilogo diplomtico com a Turquia e o Ir, o Ministro
Amorim entendeu que seria necessrio discutir o tema tambm com representantes dos
seis pases encarregados de negociar com o Ir, o G 5 + 1, formado por EUA, Reino
Unido, Frana, Rssia, China e Alemanha, bem como com outros atores relevantes como
50
Javier Solana, Conselheiro Europeu para Poltica Externa e Segurana Comum da Unio
Europeia, representantes da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), entre
outros. Em maio de 2010, o Presidente Lula esteve por dois dias em Teer quando foi
anunciada a realizao de um acordo cujas linhas bsicas eram a concordncia do governo
iraniano de enviar 1.200 Kg de uranio pobre at a Turquia de onde seria devolvido o
mesmo peso de urnio enriquecido a 20% para fins medicinais (2015).

O Presidente Obama, havia pedido auxlio ao Brasil para ajuda-lo a falar com pases que
eu no posso, que estendi a mo e no fui correspondido. Alis, era comum que
diplomatas estadunidenses pedissem ajuda brasileira para lidar com Cuba, Venezuela,
entre outros (Entrevista concedida por Marco Aurlio Garcia ao autor em 25/01/2016).
Dez dias antes da visita do Presidente Lula ao Ir, este recebeu uma correspondncia do
Presidente Obama reiterando 10 pontos que deveriam estar includos no acordo para que
ele pudesse aceita-lo. Consta que todos foram aceitos pelos iranianos e estavam no
documento final, mas mesmo assim os EUA e seus parceiros no G 5 + 1 rejeitaram o
acordo e promoveram nova rodada de sanes contra o Ir, sendo que a Secretria de
Estado, Hillary Clinton, defendia essa medida desde o incio das negociaes,
possivelmente influenciada pelo lobby israelense. No entanto cinco anos depois os EUA
aceitaram um acordo muito semelhante.

Os nicos processos que abarcaram esta iniciativa da PEB foram a diplomacia


Presidencial, as consultas do Ministro Celso Amorim junto aos integrantes do G 5 + 1,
da AIEA e autoridades da Unio Europeia e, finalmente, a discusso no CS da ONU
posterior ao acordo com o Ir costurado pelo Brasil e pela Turquia. Os atores do lado
brasileiro foram o Presidente, o Ministro e a burocracia do Itamaraty que necessariamente
teve que se envolver, particularmente, os embaixadores no Ir e na Turquia. No houve
envolvimento da sociedade civil brasileira, mas tudo indica que nos Estados Unidos
houve participao social por meio do lobby de entidades judaicas em oposio ao acordo,
o que teria sido fundamental para convencer a Secretria de Estado a se opor ao acordo.

Captulo 2. A constituio do papel e da estrutura do Itamaraty.

2.1 Introduo

51
Sem dvida, o Ministrio de Relaes Exteriores do Brasil um dos atores fundamentais
para moldar e encaminhar a PEB em qualquer poca. Mais conhecido como Itamaraty
devido ao nome do palcio onde funcionou no Rio de Janeiro de 1899 at 1970 quando
se mudou definitivamente para Braslia, sua diplomacia cumpre este papel de forma
profissional e reconhecida como muito capacitada no mundo todo. O Itamaraty conta
hoje com um total 3.419 funcionrios, dos quais 1.565 so diplomatas, 839 oficiais de
chancelaria, 574 assistentes de chancelaria e 441 servidores pblicos concursados de
outras carreiras. Pouco menos da metade deles, atuam nos postos diplomticos no exterior
e os demais no Brasil. (Dados obtidos junto SERE do Itamaraty em maio de 201515).

Para compreender o papel do Itamaraty na formulao e conduo da poltica externa


brasileira faremos uma breve explanao sobre o surgimento, desenvolvimento e o
sentido da diplomacia, no mundo e no Brasil em particular, destacando os elementos que
a singularizam em relao a outras burocracias especializao profissional, forte
identidade corporativa, hierarquizao, domnio da burocracia sobre o Estado, capacidade
de definir regras em seu prprio benefcio, burocracia perene em funo dos mecanismos
de recrutamento e a defesa da carreira em detrimento de quaisquer outros projetos
polticos (Weber, 1999). Em seguida, vamos apresentar o desenvolvimento
contextualizado do Ministrio das Relaes Exteriores, destacando continuidades e
transformaes ao longo da sua histria, tendo como objetivo mostrar o impacto de
mudanas na poltica domstica e internacional na estruturao dessa Instituio, e ao
mesmo tempo, compreender como chegamos ao desenho atual do Ministrio, assim
como, o desenvolvimento e difuso da tese do insulamento do Itamaraty, e de que
maneira as inovaes temticas e organizacionais institudas durante os dois governos do
presidente Lula foram consideradas uma ameaa a necessria autonomia da Poltica
Externa Brasileira, que seria dada por seu carter simultaneamente racional e consensual.

Finalmente, propomos uma crtica dessa viso hegemnica baseada em dois argumentos
de natureza distinta. Em primeiro lugar, um argumento de natureza normativa. Qualquer
poltica, inclusive a poltica externa, no regime democrtico, precisa estar subordinada a
mecanismos de controle que expressem a vontade popular. Nesse sentido, argumentamos
aqui que a politizao da conduo da poltica externa no apenas um dado

15
Apesar de estes dados serem do ano de 2015, pouco se alteraram em relao ao Governo Lula quando
em 2008 havia apenas 20 funcionrios a menos do que na atualidade.

52
incontornvel da realidade, como tambm uma condio necessria para a efetividade do
regime democrtico. Em segundo lugar, um argumento de natureza emprica: a percepo
de que a definio dos objetivos da poltica externa e o exerccio da funo diplomtica
nunca estiveram isolados da influncia de fatores polticos, seja em funo do exerccio
do poder por parte da presidncia da Repblica, seja em funo das preferncias
ideolgicas dos burocratas ligados ao MRE, e mais frequentemente, de uma interao
entre esses dois fatores. Demonstraremos que a tese corrente sobre os traos apolticos
da atuao do Itamaraty no se verifica na prtica, ainda que os traos particulares dessa
instituio tornem o processo de politizao distinto de outras burocracias do Estado.

2.2 Diplomacia no Brasil

H referncias ao exerccio da diplomacia no mundo, pelo menos, desde a Idade do


Bronze, pois documentos oriundos do Reino de Eufrates no sculo oito A.C. e do reinado
de Akhnaton no Egito quatro sculos depois, mencionaram enviados a outros reinos para
discutir assuntos ligados guerra e paz. Eram iniciativas primitivas comparadas com os
padres atuais, com poucas regras e garantias, alm de distncias formidveis a serem
percorridas, porm, seu aspecto diplomtico identificvel (Siracusa, 2010).

Na Idade Moderna, a diplomacia reconhecida como parte do processo de construo


dos Estados Nacionais ainda a partir do sculo XV, pois os governantes comearam a
perceber que as guerras podiam ser muito dispendiosas e at inviabilizar financeiramente
seus governos. Desta forma, concluiu-se que tratados de paz e de definio de territrios
por meio de negociaes intergovernamentais podiam ser mais eficazes e menos custosos.
H vrios exemplos de definio de territrios, inclusive do que viria a ser o Brasil,
durante o perodo das Grandes Navegaes e descobertas de novos continentes, como
o Tratado de Tordesilhas de 1494, seguido pelas bulas papais ainda no sculo XV e novos
tratados de limites territoriais no sculo XVII e XVIII que requereram intervenes
diplomticas (Vianna, 1958). A diplomacia assumiu um papel ainda mais importante ao
trmino da Guerra dos Trinta anos na Europa16 quando se firmou o Acordo de Westphalia
em 1648 envolvendo vrias naes europeias.

16
Este conflito significou o fim da hegemonia do Imprio Habsburgo na Europa e foi o primeiro com carter
mundial ao envolver tambm as colnias espanholas/portuguesas no Oriente e no Brasil em funo da
Unio Ibrica inaugurada em 1580 sob o domnio de Felipe II da Espanha e que durou at 1640. Suas

53
A feitura deste Acordo tornou-se o marco na relao formal entre Estados nacionais
soberanos, embora no necessariamente livre de conflitos, e da importncia cada vez
maior dos corpos diplomticos profissionalizados dali em diante. Entretanto, este
desenvolvimento da diplomacia, tratando particularmente das relaes entre as
monarquias europeias, normalmente se estabeleceu sob responsabilidade de integrantes
da nobreza e deixou um legado elitista e familiar de recrutamento de diplomatas que foi
percebida como uma atividade prpria dos aristocratas de punhos de renda, o que se
repetiu no Brasil durante o imprio e a Repblica Velha.

Apesar da contradio entre guerra e paz, h desde o incio uma relao estreita entre
foras armadas e corpo diplomtico, pois, antes da deflagrao da guerra, durante a
mesma e ao trmino dela, essas duas instituies operam conjuntamente. Enquanto s
foras armadas caberia enfrentar o inimigo, diplomacia caberia construir a justificativa
da guerra, maximizar os resultados da vitria ou no caso da derrota, minimizar as perdas.
Pela forma complementar como ambas lidavam com as razes de Estado,
consequentemente, h muitas semelhanas em seus respectivos funcionamentos com
hierarquias, especializao e insulamento burocrtico.

Quando a famlia real portuguesa se transferiu para o Brasil em1808, durante as guerras
napolenicas, e elevou a colnia categoria de vice-reino, foi criada pela primeira vez no
pas, uma agncia governamental que, ao mesmo tempo, tratava de assuntos da guerra e
das relaes internacionais, a Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e da
Guerra. O secretrio deveria ser um auxiliar direto do Imperador D. Joo VI e o
Ministrio de Estado dos Negcios do Reino do Brasil e Negcios Estrangeiros
somente se separou do tema da Guerra na reforma aprovada em 1821, e que entrou em
vigor em 1822 aps a independncia do Brasil, quando Jos Bonifcio de Andrada e Silva
assumiu a tarefa de organizar a estrutura e os ministrios do novo governo imperial e
independente.

No inteno deste texto repetir a histria deste processo evolutivo do Itamaraty ao


longo de 200 anos, mas como afirmaram Cervo e Bueno, [...] o historiador transita,

colnias foram atacadas por ingleses, franceses e holandeses, sendo que estes ltimos ocuparam
Pernambuco e grande parte do Nordeste no Brasil de 1630 a 1654.

54
constantemente, das condies objetivas, estabelecidas pelas foras profundas, aos fins
da poltica, passando pela anlise das decises do Estado (2008). Desta forma, no h
como desconhecer na primeira parte deste captulo a histria da produo nesta instituio
de alguns procedimentos e princpios que foram incorporados doutrina da poltica
externa do Estado brasileiro. Tambm se pretende, na mesma parte, assinalar algumas
reformas realizadas ao longo do tempo que geraram e consolidaram uma gradativa
institucionalizao e burocratizao do Ministrio de Relaes Exteriores cujas
atividades demandaram a contratao de servidores pblicos com algumas caractersticas
particulares em comparao aos demais. Como observado anteriormente, somente os
militares teriam caractersticas em comum com os diplomatas, pois tambm escolhem sua
profisso com o intuito de servir ao Estado e se possvel durante a vida profissional
inteira. Ambos so recrutados por meio de provas e ttulos17, cumprem servios
determinados por lei, se submetem a uma hierarquia com regras claras que definem a
possibilidade de ascender na carreira, tais como tempo de servio e a formao necessria,
e so protegidos no exerccio de suas profisses. So, portanto, duas instituies que
formam um sprit de corps e de forte identidade de classe entre seus servidores, o que os
torna poderosos em face de outras agncias governamentais (Cheibub, 1985).

A relao estreita entre diplomacia e foras armadas no Brasil de tal monta que at
existem normas, regras e prticas de cerimonial com precedncia entre servidores civis e
militares. Por ordem de antiguidade das profisses, em primeiro lugar vem o exrcito
seguido pela marinha, corpo diplomtico e aeronutica que foi o ltimo a ser criado. Desta
forma um General de Exrcito precede um Almirante de Esquadra, seguido pelo Ministro
de Primeira Classe/Embaixador que apresentou credenciais que precede o Tenente
Brigadeiro do Ar. Um General de Brigada precede um Vice-almirante que, por sua vez,
precede um Ministro de Primeira Classe/Embaixador que ainda no apresentou
credenciais e um Major Brigadeiro. Mais abaixo na hierarquia teremos um Coronel,
seguido respectivamente por um Capito de Mar e Guerra, um Conselheiro e um Coronel.
Por fim, o cargo de incio de carreira no Itamaraty, Terceiro Secretrio, vem em seguida
aos postos de Capito no exrcito e na marinha, e precede o de Capito da aeronutica
(Amado, 2013).

17
Me refiro aos militares profissionais e no aos que so recrutados anualmente para o servio militar
obrigatrio.

55
O Ministrio de Relaes Exteriores vem formatando sua estrutura hierrquica desde o
nascimento e a disciplina que rege seu funcionamento semelhante das Foras
Armadas. O resultado uma profunda aproximao entre as duas profisses, a ponto de
em nenhum dos momentos de governos autoritrios no Brasil ter surgida a demanda de o
Itamaraty ser conduzido por algum oficial militar como aconteceu em outros pases do
continente como na Argentina e no Chile. Mesmo durante o Estado Novo e a Ditadura
Militar inaugurada em 1964, os que estiveram frente do MRE foram civis e quase
sempre diplomatas de carreira que tinham a confiana dos militares de planto.

De qualquer forma, h de se considerar que as transformaes no mbito do Itamaraty


ocorreram de forma paulatina em busca de adaptao s diferentes realidades conjunturais
e estruturais do pas, bem como aos impactos de vrias transformaes no sistema
internacional (aspecto que ser discutido mais adiante). Por exemplo, o acesso de
mulheres carreira diplomtica somente foi viabilizado numa reforma do Itamaraty
aprovada em 1961. Esta nova regra, assim como outras questes relacionadas
procedimentos, estrutura do Ministrio, carreira, postos no exterior, entre outros temas,
fizeram parte das concluses da Comisso Vasco Leito da Cunha instalada em 1953 e
cujo contedo foi votado e aprovado pelo Congresso Nacional somente oito anos depois
(Castro, 2009). A participao sub judice em 1954 de uma candidata ao Instituto Rio
Branco e que foi aprovada, contribuiu para esta mudana, embora at a gesto do Ministro
Ramiro Saraiva Guerreiro fosse proibido aos casais de diplomatas servirem juntos no
exterior. Um deles teria que se licenciar do cargo se quisesse acompanhar o cnjuge
(Amado, 2013). Foi nesta gesto que se realizou a ltima reforma de grande dimenso
na estrutura do Itamaraty.

Depois disso, no mbito da organizao institucional foram realizadas algumas mudanas


de menor abrangncia: - em 1995 durante o primeiro mandato do Presidente Fernando
Henrique Cardoso houve a adaptao funcional do MRE s diretrizes funcionais definidas
pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), particularmente no
tocante remunerao, terceirizao de servios, entre outros; - em 2003, 2004 e 2006
foram introduzidas algumas mudanas importantes durante os mandatos do Presidente
Lula, principalmente na criao de alguns organismos para atender inovaes na PEB, no
aumento do nmero de Comisses Interministeriais coordenadas pelo Itamaraty e na

56
abertura de novas embaixadas e consulados, bem como na forma de recrutamento de
novos diplomatas que sofreram vrias crticas de embaixadores aposentados18.

Em que pesem as particularidades da carreira de diplomata, que a aproximam das foras


armadas, h que se levar em considerao tambm, que como toda burocracia, os
interesses prprios da corporao tambm influenciam a conduo da poltica externa,
independentemente da posio poltica ou da relao com o governo. Como comentou
Marcos Aurlio Lopes Filho, um dos jovens diplomatas recrutados durante o governo do
Presidente Lula seja qual for a origem ideolgica do diplomata, o que o impulsiona a
carreira e no um projeto estratgico de pas. (Entrevista concedida ao autor em
25/01/2016). Tambm o embaixador aposentado, Vasco Mariz, reforou a importncia da
carreira em detrimento de um posicionamento poltico tico ao descrever um episdio
ocorrido durante a Ditadura Militar. De acordo com ele, o arcebispo de Recife e Olinda,
Dom Helder Cmara havia sido indicado para o Prmio Nobel da Paz de 1969 por diversas
Igrejas e organizaes de direitos humanos da Europa, e o governo do general Mdici
quis impedi-lo de ser laureado devido s denncias que o arcebispo fazia no exterior das
torturas que ocorriam no Brasil contra os prisioneiros polticos. Assim, foi solicitado ao
embaixador Mariz que tentasse convencer os embaixadores dos pases escandinavos no
Brasil a interferirem junto ao governo da Noruega para que o arcebispo no recebesse o
Prmio. Em seu depoimento, o ex-embaixador diz: Confesso que me envergonho um
pouco da minha participao, mas como negar-me a obedecer a ordens superiores?
Poderia perder o cargo que ocupava, com risco de prejudicar seriamente a minha
carreira profissional (2008).

A carreira de diplomata no Itamaraty se inicia pelo Terceiro Secretrio, cargo que o


candidato a diplomata assume quando aprovado no concurso do IRBr, seguido por
Segundo Secretrio, Primeiro Secretrio, Conselheiro, Ministro de Segunda Classe e
Ministro de Primeira Classe que o topo da carreira. Os diplomatas devem permanecer

18
Devido viso hierrquica no interior do MRE raro que diplomatas na ativa faam crticas ao
funcionamento da poltica externa, pois podem ser punidos de alguma forma como ocorreu com o
Embaixador Samuel Pinheiro Guimares demitido do cargo de diretor do Instituto de Pesquisas de Relaes
Internacionais (IPRI) em 2001 devido sua opinio contrria e pblica participao do Brasil na rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca). Ou como afirmou o ex-embaixador Vasco Mariz: Desde que atingi
o limite da idade para a aposentadoria, em 1987, tenho escrito numerosos artigos e jornais e revistas e
proferido conferncias sobre temas de poltica internacional, que antes no podia comentar em pblico
em virtude das rgidas normas (grifo do autor) da carreira diplomtica (2008).

57
no mnimo trs anos em cada cargo antes de ser promovido. Alm dos cargos existem as
funes de chefia desde o Ministro de Relaes Exteriores passando pelo Secretrio
Geral, Subsecretrios, Chefes de Departamento, Chefes de Diviso, Coordenadores,
Embaixadores, Cnsules e Vice-cnsules (Castro, 2009).

Os postos no exterior at 2007 eram graduados em trs nveis. O nvel A contemplava


39 postos, basicamente na Amrica do Norte e na Europa Ocidental em pases de grande
importncia poltica para o Brasil e com condies de vida confortveis. No nvel B
existiam 22 postos em pases relevantes para o Brasil e com condies de vida e/ou
segurana com relativa estabilidade. O nvel C contemplava 107 postos em pases com
cultura e religies diversas da matriz ocidental. Situavam-se longe do Brasil e suas
condies fsicas e climticas eram adversas. Poderia haver ausncia de infraestrutura
sanitria, hospitalar e educacional, bem como situaes de insegurana em virtude de
epidemias, instabilidade social, violncia ou guerra. At ento, a procura pelos postos
A na hora da remoo de postos era maior do que os demais, pois havia um
entendimento que pelas suas caractersticas este posto proporcionava melhor capacitao
e melhor curriculum aos iniciantes na carreira (Farias e Carmo, 2015).

No Governo Lula foi implementada uma alterao nas regras de promoo e remoo. A
possibilidade de no servir em postos no exterior foi mantida, o que significa a alocao
do diplomata para alguma atividade junto s Subsecretarias no Brasil, que, no entanto,
no favorece a promoo do diplomata na mesma medida daquele que mescla servio no
Brasil com atuao no exterior. Foi criado um novo nvel de posto, o D representando
os pases de maior adversidade com os quais o Brasil tem relaes diplomticas como o
Haiti, Timor Leste, Suriname, Guiana e alguns pases africanos. Tambm se tornou
obrigatrio aos novos diplomatas assumirem funes em postos C e D com a
contrapartida que o tempo de servio num posto C seria contado em dobro, no D
contado em triplo e aps concluir o perodo de servio os diplomatas poderiam escolher
um posto A (O Estado de So Paulo, 28/01/2007). Para assumir a chefia de postos no
exterior ou no Brasil h tambm critrios que definem a hierarquia mnima do cargo do
diplomata de acordo com a classificao do posto. Por exemplo, para chefiar uma
Embaixada A ele deve necessariamente ser um Ministro de Primeira Classe.

58
Alm destes critrios, tambm h a exigncia da complementao da formao dos
diplomatas. Para ser promovido de Segundo para Primeiro Secretrio, o diplomata dever
fazer o Curso de Aperfeioamento de Diplomata (CAD) que rigor um curso de
atualizao de conhecimento. Para ser promovido de Conselheiro para Ministro de
Segunda Classe necessita fazer o Curso de Altos Estudos (CAE) onde deve desenvolver
uma tese sobre um tema especfico, no para aperfeioar seu conhecimento pessoal, mas
para contribuir com o aperfeioamento da Poltica Externa (Amado, 2013). Estudos
empricos demonstraram que o tempo mdio para um Terceiro Secretrio chegar a
Primeiro Secretrio de 15 anos e o tempo mdio para um Terceiro Secretrio chegar a
Ministro de Primeira Classe de 27 anos (Farias e Carmo, 2015). A idade para
aposentadoria compulsria 70 anos.

As promoes e remoes, uma vez disponveis e com candidatos a elas, so definidas


pela Comisso de Promoes, mas obviamente os candidatos, alm de eventualmente
cumprir requisitos como o CAD, CAE e tempo de servio no cargo, tambm passam pelo
crivo dos seus chefes. Portanto, os mecanismos de promoo, remoo e lotao so
tambm mecanismos de recompensa e castigo, da a preocupao em obedecer s ordens
superiores e no criar problemas numa carreira de ascenso naturalmente lenta. Em
resumo, o diplomata um funcionrio pblico cujas funes obedecem a uma rgida
hierarquia e precedncias. A carreira tem pr-requisitos. Os postos a ocupar tambm
possuem critrios funcionais.

2.3 A formao dos princpios de atuao e da estrutura do Itamaraty

Como j foi mencionado anteriormente, no a inteno deste texto dissertar sobre a


histria do Itamaraty, mas a partir de alguns fatos identificar os elementos polticos que
contriburam para formar o ethos e os princpios que nortearam e norteiam seu
funcionamento. No h dvidas que os dois sculos de PEB deixaram legados
importantes no geral e que fatos especficos ainda repercutem na atualidade, a exemplo
das preocupaes permanentes em relao aos vizinhos da regio do Prata com os quais
convivemos constantemente sob tenses e conflitos que, em maior ou menor grau,
estiveram presentes desde o perodo colonial at os anos 1980. As relaes internacionais
com os pases da Bacia do Prata sempre foram estratgicas para o Brasil, desde a fixao
das fronteiras durante o perodo colonial, durante o Imprio e at sua consolidao

59
durante a Repblica Velha. Se por muito tempo, estas relaes foram conflituosas e
eivadas de disputas de interesses, aps a redemocratizao dos seis pases do Cone Sul
nos anos 1980, elas mudaram de natureza com o estabelecimento de acordos, tratados e
mecanismos de cooperao e coordenao entre eles, onde o Mercosul um destes
instrumentos. Particularmente, entre Argentina e Brasil chegou-se concluso que manter
boas relaes em vez da tradicional rivalidade crucial para os dois pases. Tanto que
a Embaixada brasileira na Argentina foi classificada como um posto de categoria A e
normalmente a primeira visita oficial do Chefe de Estado do Brasil ao exterior costuma
ser Argentina.

2.3.1 O perodo imperial

A insero internacional do Brasil independente era limitada pelo seu carter


agroexportador e escravagista. No tocante ao Ministrio de Estado dos Negcios do Reino
do Brasil e Negcios Estrangeiros de 1822, Jos Bonifcio formou um ncleo
administrativo autnomo com funes especficas e com uma infraestrutura minimalista
que incluiu a nomeao dos primeiros agentes consulares que foram destacados para a
Argentina, Inglaterra, Frana e os Estados Unidos com a tarefa inicial de conseguir o
reconhecimento destes e de outros pases nova nao independente e ao seu governo. A
chefia da chancelaria foi ocupada pelo prprio patrono da independncia at 1830 e
quando a deixou, houve outra reforma do ministrio tornando-o exclusivamente
responsvel pelos Negcios Estrangeiros. A base da estrutura funcional deste
ministrio era triangular, composta pelo Gabinete Ministerial, a Secretaria de Estado dos
Negcios Estrangeiros e as Misses Diplomticas e Reparties Consulares, a mesma
estrutura que, guardadas as propores, existe at hoje. Naquela poca, o Ministrio
possua quatro oficiais, dois porteiros e quatro enviados ao exterior. A esta estrutura se
somaram quatro estafetas (correios) a cavalo em 1825.

A tarefa dos responsveis pela PEB ps-independncia de buscar o reconhecimento da


nova nao independente e de seu governo pelas demais no mundo, no foi um trabalho
isento de obstculos diante da situao internacional. A independncia brasileira tinha a
simpatia da Inglaterra devido postura liberal de D. Pedro I e de seu governo com a
manuteno da poltica de abertura dos portos s naes amigas inaugurada com a
chegada da Famlia Real em 1808. Por outro, prevalecia na Europa, aps o fim das

60
guerras napolenicas e o Congresso de Viena de 1815, o conservadorismo impulsionado
pela Santa Aliana19 e outros pases europeus que pretendiam preservar a paz no Velho
Continente sem conceder alteraes no status quo das naes, particularmente em favor
de nacionalistas e liberais, ou seja, sem alteraes de fronteiras e de regimes polticos.
Alm disso, a independncia das ex-colnias espanholas nas Amricas, ajudada pela
invaso da Espanha pela Frana governada por Napoleo, era mal vista pela maioria das
monarquias europeias que as consideravam provncias rebeldes. Entretanto, favorecia
o Brasil o fato de a nova nao independente ser monrquica como os pases europeus,
ao contrrio das demais naes independentes no hemisfrio americano, que eram
repblicas. Mesmo assim, foi somente em 1825 que Portugal, tendo superado as disputas
internas pelo trono, deu seu reconhecimento independncia brasileira, gesto que foi
ento seguido pela Frana e outros governos europeus (Lyra, 1941).

Foi somente no decorrer dos anos e quando o Ministrio praticamente estava cumprindo
meio sculo de existncia surgiu maior demanda por negociaes e assinaturas de tratados
bilaterais, em sua maioria, com pases da Amrica do Sul, apesar do isolamento do
imprio brasileiro das repblicas do continente, bem como pela interveno diplomtica
ou armada em conflitos fronteirios, a exemplo do caso provocado por um governador
provincial na Bolvia que estava concedendo sesmarias a seus conterrneos no Mato
Grosso ou do ataque paraguaio a uma guarnio brasileira na fronteira (Castro, 2009).
Data tambm deste perodo, as divergncias sobre demarcao de fronteiras com a Guiana
Francesa, Venezuela, Peru, Bolvia e Paraguai, cuja maior parte somente viria a ser
solucionada durante a gesto do Baro do Rio Branco j na vigncia do regime
republicano no Brasil, bem como as trs guerras brasileiras com os vizinhos da Regio
do Prata: Argentina, Uruguai e Paraguai.

2.3.2 A proclamao da Repblica

Em 1889, foi proclamada a Repblica no Brasil e o Ministrio dos Negcios


Estrangeiros mudou seu nome para Ministrio das Relaes Exteriores, mas o legado
do Imprio nas atitudes do Itamaraty, essencialmente ornamentais e aristocrticas
(Jaguaribe apud Almeida, 1998), ainda persistiu por longo tempo e resqucios podem ser

19
A Santa Aliana foi formada pela Rssia, ustria e Prssia.

61
identificados ainda hoje. O autor do presente texto, por experincia prpria ao participar
da delegao que acompanhou a visita do Presidente Lula Dinamarca ouviu a queixa de
um membro do cerimonial da delegao que [...] o Itamaraty perdeu o glamour do
passado quando nas recepes, os homens usavam fraque e as mulheres vestido longo
(2007). Quintino Bocaiva, o primeiro ministro das relaes exteriores da nova Repblica
era um jornalista e poltico republicano, mas diversos servidores importantes do
Ministrio, como Joaquim Nabuco e o Baro do Rio Branco eram monarquistas.

A repblica brasileira foi proclamada em 15 de novembro de 1889, destituiu, exilou o


imperador D. Pedro II e instalou um governo provisrio. Novamente foi ensejada a tarefa
para a diplomacia buscar o reconhecimento do novo regime, o que nas Amricas no foi
difcil. Os pases da Amrica Latina reconheceram rapidamente a vigncia da Repblica
no Brasil e seu governo provisrio. Os EUA demoraram aproximadamente dois meses,
em funo de disputas no senado estadunidense entre democratas e republicanos. Na
Europa, o processo foi mais complexo. A Frana somente deu seu reconhecimento e
concedeu agreement como embaixador brasileiro ao Baro de Itajub em junho de 1890
aps insistentes contatos e negociaes, pois embora este pas tambm j vivesse sob o
regime republicano, temia desagradar as monarquias europeias. Depois da Frana
seguiram-se mais governos europeus como, respectivamente, Alemanha, Inglaterra,
Blgica, Itlia, Portugal, Espanha e outros (Jorge, 1912).

Do ponto de vista funcional, segundo Cheibub, durante o perodo imperial no havia


diferenas expressivas entre os diplomatas, os funcionrios de outros setores da
administrao e a elite brasileira. Apesar dos esforos para se dotarem as carreiras
diplomticas e consulares, bem como as outras secretarias de Estado de estruturas mais
burocrticas e profissionais, predominaram os traos patrimoniais, baixo grau de
profissionalizao, o clientelismo, o empreguismo e o favoritismo aos familiares dos
hierarcas (1985). Este autor cita tambm as situaes em que embaixadores e cnsules
no recebiam salrios, mas asseguravam sua renda por meio da apropriao dos recursos
recebidos pelas embaixadas e consulados, alm de disporem de sua eventual fortuna
pessoal, tendo em vista que estes servidores normalmente provinham de famlias
abastadas da elite e nobreza brasileira. Cheibub resgata o exemplo de Francisco Incio de
Carvalho Moreira, o Baro de Penedo que por mais de trinta anos serviu como
embaixador do Brasil (1855 a 1889) junto corte inglesa. Ele casou-se com uma sobrinha

62
de Jos Bonifcio Andrada e Silva e era deputado quando foi nomeado embaixador pelo
imperador D. Pedro II. Durante sua gesto frente legao em Londres provia a
representao diplomtica de atividades sociais permanentes e dispendiosas pagas com
recursos de sua fortuna pessoal e das gratificaes recebidas pelos emprstimos
brasileiros feitos na Inglaterra (1895).

2.3.3 A transio entre o velho e o novo.

Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, o Baro do Rio Branco tambm deixou um legado
marcante: a resoluo pacfica das questes fronteirias do Brasil com vrios pases
vizinhos e a mudana do eixo diplomtico da Europa para a Amrica. Durante o sculo
XIX a relao primordial do Brasil era com a Inglaterra, mas durante a gesto do Baro
alterou-se para constituir uma relao preferencial com os EUA. Na verdade, os dois
temas se entrelaavam, pois, para projetar a influncia brasileira nas Amricas, Amrica
do Sul em particular, e tambm obter apoio ou neutralidade dos Estados Unidos nas
negociaes das pendncias dos limites fronteirios do Brasil com seus pases vizinhos,
o Baro considerava que assegurar uma boa relao com os EUA seria crucial. Alm
disso, havia outra razo menos pblica que era a relao comercial entre os dois pases.
No incio do sculo XX o chanceler j havia percebido as mudanas ocorridas nos
destinos das principais exportaes brasileiras caf, borracha e cacau. Enquanto as
importaes inglesas declinavam, as importaes estadunidenses cresciam. Em 1912,
36% das exportaes brasileiras se dirigiam aos EUA e 12% tinham como destino a
Inglaterra (Burns, 2003).

Antes de assumir o Ministrio, o Baro do Rio Branco contribuiu como diplomata para
resolver favoravelmente ao Brasil as pendncias fronteirias com a Argentina e
Frana/Guiana Francesa. Ainda assim, quando sua gesto se iniciou ainda havia
contenciosos com quase todos os demais pases vizinhos exceto o Paraguai. Com o
Uruguai havia uma pendncia de limites na Lagoa do Jaguaro resolvida a favor do pas
vizinho. Depois que se tornou ministro viriam ainda as negociaes com a Bolvia em
1903 sobre a questo do Acre; com o Peru em 1904 de forma provisria e em 1909
definitivamente; com a Inglaterra/Guiana Inglesa em 1904, neste caso com arbitragem do
Rei da Itlia que acabou sendo desfavorvel s pretenses brasileiras; com a Venezuela
em 1905; com a Holanda/Guiana Holandesa em 1906 e com a Colmbia em 1907

63
(Ricpero, 2000). No cmputo geral, foram negociaes que atenderam quase todas as
reivindicaes do Brasil e asseguraram um acrscimo de aproximadamente 255.000
quilmetros quadrados ao territrio do pas.

Estes resultados positivos puseram a popularidade do Baro do Rio Branco em alta junto
opinio pblica e geraram a adjetivao de perodo carismtico da PEB mencionada
anteriormente (Cheibub, 1985). Foi tambm durante a gesto de seu ministrio que se
produziu uma intensa centralizao e que se impulsionou um estilo diferente de
administrao daquele que era a tradio advinda do Imprio. De acordo com Cheibub, o
desenvolvimento dessas caractersticas tinha a ver com o fato de a Diretoria Geral da
Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros estar ocupada durante boa parte da sua
gesto por um diplomata extremamente conservador e tradicionalista, Joaquim Toms do
Amaral, o Visconde de Cabo Frio20. A centralizao das decises pelo Ministro Jos
Maria da Silva Paranhos se justificava como forma de no dividir o poder das decises
com um Diretor com este perfil e resultou no fortalecimento do Gabinete do Ministro em
detrimento da Secretaria de Estado relegada a um segundo plano. Alm disso, o Baro
recrutou pessoalmente muitos dos seus colaboradores no Ministrio e que provinham do
meio oligrquico e aristocrtico da sociedade da poca, o que deu maior homogeneidade
sua gesto e ao mesmo tempo gerou um forte esprito de classe (Cheibub, 1985).
Tambm dava muito valor capacitao, estudos e pesquisas para fundamentar suas
causas. Ao fim de seu mandato, o Brasil possua 77 representaes no exterior assim
distribudos: uma embaixada (EUA), 13 Legaes21 na Europa, 11 nas Amricas e duas
na sia (China e Japo) perfazendo um total de 25 Legaes. Os consulados foram
divididos entre 15 de primeira classe (equivalente a um consulado geral), cinco
consulados de segunda classe, 13 vice-consulados e 17 postos, chamados simplesmente
de consulados, que tinham importncia menor do que os consulados de segunda classe.

Pelo impacto de sua gesto ao definir pacificamente as fronteiras de forma favorvel ao


Brasil e pelas relaes que estabeleceu no hemisfrio americano, para os diplomatas que

20
O Visconde de Cabo Frio ocupou essa funo desde 1865 e permaneceu no posto por 42 anos at seu
falecimento em 1907 com 89 anos de idade
21
Legao uma misso diplomtica de nvel inferior a uma embaixada e superior a um consulado. Na
categoria de consulados tambm havia uma diferenciao por nvel de importncia. Atualmente no Brasil,
as classificaes so embaixadas, consulados gerais, consulados e cnsules honorrios. Os ltimos surgiram
na gesto do Ministro Raul Fernandes (1946 a 1951).

64
o sucederam, o Baro do Rio Branco tornou-se o patrono e smbolo do Itamaraty que se
tornou tambm conhecido como a Casa de Rio Branco ou simplesmente a Casa. Sua
gesto foi caracterizada por uma grande autonomia frente ao Poder Executivo, pois
durante os dez anos em que serviu no Ministrio, interrompidos pelo seu falecimento, foi
Ministro de Relaes Exteriores de quatro presidentes diferentes (Seitenfus, 1994). O
conjunto dos diplomatas que trabalhava no Ministrio se beneficiava do simbolismo
estabelecido pelo Baro sendo vistos como corresponsvel pela ampliao territorial do
Brasil. Acrescenta-se a isso o destacado desempenho de Rui Barbosa, chefe da delegao
brasileira Segunda Conferncia da Paz, realizada em Haia nos Pases Baixos em 1907.
Este foi o primeiro frum realmente universal que o governo brasileiro participou, pois
at ento estivera presente somente nas conferncias pan-americanas, sendo que a terceira
delas foi realizada em 1906 no Rio de Janeiro. Na Conferncia de Haia se pretendia criar
uma Corte Permanente de Arbitragem com amplos poderes para solucionar controvrsias
entre Estados. No entanto, na discusso sobre a representao nesta corte, os pases
maiores pretendiam control-la discriminando a participao de outros pases por nveis
de importncia, sem critrios claros e consensuais. Rui Barbosa fez uma defesa
memorvel do conceito de igualdade entre os Estados e, portanto, do direito dos pases
menores de participarem da Corte. As contradies geradas por este debate inviabilizaram
a criao de um tribunal internacional naquele momento, mas ele forneceu um elemento
importante para os fundamentos da poltica multilateral do Brasil (Amorim, 2007).

O Perodo Carismtico, devido mudana na gesto da poltica externa e o impacto


poltico positivo junto opinio pblica brasileira na poca transformou-se, segundo
Cheibub, em uma transio entre o perodo patrimonial do Imprio e o perodo
burocrtico racional (1985). Entretanto, ao mesmo tempo que os dez anos de poltica
externa dirigida pelo Baro de Rio Branco obtiveram os resultados j mencionados, sua
gesto centralizada provocou uma crise poltico administrativa no interior do MRE, pois
nem se preservaram as tradies anteriores e tampouco foram introduzidos mtodos
novos para conduzir o Itamaraty. Esta situao prosseguiu praticamente at o final dos
anos 1920.

Este perodo de transio em relao PEB foi tambm um momento de importantes


mudanas no sistema internacional, em primeiro lugar pelo surgimento de Convenes
Internacionais, s quais o Brasil aderiu, a exemplo da Conveno Sanitria Internacional,

65
da Conveno Postal Internacional e da Conveno Radiotelegrfica, bem como as
primeiras organizaes internacionais como a Unio Telegrfica Universal, o Comit
Internacional da Cruz Vermelha, a Unio Postal Universal, entre outras. O Itamaraty foi
obrigado a dar alguma ateno a esse processo de institucionalizao. Alm disso, a
acirrada competio econmica e poltica das potncias imperialistas levaram
deflagrao da Primeira Guerra Mundial que no apenas alterou profundamente o sistema
internacional e fez desaparecer imprios como o Otomano e o Austro-Hngaro, mas
tambm inaugurou a crise do liberalismo econmico que levaria depresso dos anos
1930 e ao incio de uma nova Guerra Mundial em 1939 com desdobramentos muito mais
graves do que a anterior.

Almeida chamou este perodo de Repblica dos Bacharis, pois tentou-se buscar a
igualdade entre as naes e inserir o Brasil no concerto das naes a partir de vises
bacharelescas e jurisdicistas devido ausncia de recursos de poder (1998). Assim, em
1914, o Brasil definiu-se neutro em relao Primeira Guerra Mundial, mas em outubro
de 1917 declarou guerra Alemanha justificada pelo torpedeamento por submarinos
alemes de navios mercantes brasileiros que teriam rompido o bloqueio decretado pela
Alemanha em torno da Frana e Inglaterra. A declarao de guerra ocorreu durante a
presidncia de Venceslau Brs, quando o Chanceler era Nilo Peanha, e foi incentivada
por diversos polticos na poca, entre eles, Rui Barbosa. A participao brasileira na
contenda foi por intermdio do envio de uma misso mdica composta por cem
integrantes e de um grupo de vinte oficiais do exrcito para atuar em territrio francs,
bem como o envio de alguns vasos de guerra que se incorporaram esquadra britnica
para patrulhar o Atlntico Sul. Foram contribuies modestas, mas asseguraram a
presena brasileira nas negociaes de paz que levaram ao Tratado de Versalhes em 1919.
Apesar desta participao, o Brasil obteve poucos resultados concretos de seu esforo.
Conseguiu o pagamento pela Alemanha de um valor equivalente a dois milhes de sacas
de caf que ficou retido em bancos alemes durante a guerra, a posse de navios alemes
apreendidos pelo governo brasileiro durante o conflito e a participao na Liga das
Naes que, no entanto, durou somente at 1926, pois o assento obtido no era
permanente. Porm, esta participao provocou a instalao da primeira Delegao
Permanente do Brasil junto a uma organizao internacional. Este perodo tambm

66
inaugurou a nomeao de adidos militares e da marinha, bem como adidos comerciais
para postos no exterior (Castro, 2009)22.

Neste perodo, um diagnstico comeava a se consolidar entre membros do governo e do


prprio Itamaraty o de que havia um hiato no trabalho entre os diplomatas que atuavam
subordinados Secretaria de Estado no Brasil e os que serviam no exterior nas legaes
e consulados. Estes ltimos ao permanecerem no exterior por longo tempo perdiam
grande parte da noo do que ocorria no Brasil e, assim, a possibilidade de articular a
poltica domstica com a necessria projeo internacional. Desta forma, suas
perspectivas de atuao acabavam se limitando aos aspectos econmicos e comerciais.
Quanto aos que serviam nos escritrios do MRE, estes no tinham oportunidade de
adquirir experincia no servio exterior e suas prioridades permaneciam ligadas poltica
interna do Brasil. Para exemplificar, o descolamento na poca entre poltica domstica e
atuao internacional ficava muito visvel se consideramos que o Brasil foi um dos pases
fundadores da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) como uma das decorrncias
do Tratado de Versalhes em 1919. Desde o incio, a OIT aprovou Convenes e
Recomendaes Internacionais de Trabalho, mas o Brasil somente instituiu uma
legislao trabalhista nacional em 1930, ou seja, seus representantes participaram de
discusses sobre o contedo destas convenes internacionais durante onze anos sem ter
qualquer referncia domstica sobre o assunto.

2.3.4 Modernizao da diplomacia brasileira

Esse diagnstico da dicotomia entre as experincias adquiridas pelos diplomatas em


funo de suas condies de servidores no exterior ou servidores domsticos contribuiu
para fundamentar as reformas de Afrnio Mello Franco em 1931 e de Osvaldo Aranha
em 1938. Estas duas reformas coadunavam-se com reformas administrativas
implementadas pelo primeiro governo de Getlio Vargas (1930 1945) resultante da
Revoluo de 1930 que marcou o incio da hegemonia do industrialismo no Brasil e da

22
Somente no sculo XXI, depois de muita resistncia e vrias exigncias do Itamaraty, foi aprovada em
2008 a nomeao de oito adidos agrcolas para trabalhar em determinadas embaixadas brasileiras na
prospeco comercial e promoo da exportao de produtos agrcolas do Brasil, alm de prestar assessoria
nas compras de insumos agrcolas por grupos nacionais (Site www.pecuaria.com.br consultado em
29/03/2016).

67
modernizao do Estado. Os primeiros passos dados na direo do segundo item foram a
criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930, da Comisso Central de
Compras em 1931 e do Conselho Federal do Servio Pblico em 1936. Este ltimo
transformou-se em 1938 no Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP),
ligado diretamente presidncia da repblica. Entre suas atribuies estava a fiscalizao
da execuo oramentria, a seleo dos candidatos aos cargos pblicos e o
aperfeioamento dos funcionrios pblicos.

No caso do Itamaraty, a reforma Mello Franco iniciou-se pela fuso dos quadros da
Secretaria de Estado, do servio consular e do servio diplomtico. Foi tambm instituda
a Secretaria Geral como superintendncia de todos os servios da Secretaria de Estado e
foram criadas uma srie de regras explcitas para a promoo dos diplomatas, bem como
uma Comisso de Promoes e Remoes para administr-las de forma meritocrtica. A
reforma Oswaldo Aranha fundiu a carreira diplomtica com a consular de modo que, a
depender da evoluo da carreira dos diplomatas, eles se habilitariam para exercer
qualquer funo de representao no exterior (Cheibub, 1985).

As normas de funcionamento do DASP atriburam a este departamento a responsabilidade


pela capacitao dos funcionrios pblicos e a ideia da constituio de mecanismos de
preparao de diplomatas tambm circulava em meio ao debate sobre as reformas no
Itamaraty. Em 1931 houve o primeiro concurso pblico para a contratao de novos
diplomatas, e em 1934 ocorreu um treinamento para cnsules de terceira classe. Em 1945,
por ocasio do centenrio do nascimento do Baro do Rio Branco, aprovou-se a criao
de um instituto de formao subordinado ao MRE com o encargo de selecionar e formar
os diplomatas brasileiros (Amado, 2013). Em homenagem ao Baro, recebeu o nome de
Instituto Rio Branco (IRBr) e, apesar da diferena de sculos, tornou-se a terceira
academia diplomtica do mundo depois da Academia da Santa S de 1701 e a Academia
de Viena de 1754 (Amado, 2013). Porm, em vez de seguir a ideia original de submeter
os alunos do IRBr a um concurso aps o trmino do curso no Instituto, foi adotado o
procedimento que os aprovados23 no concurso de diplomatas organizado pelo IRBr j
seriam admitidos na carreira, mas antes teriam que passar pelo Curso de Preparao
Carreira Diplomtica (CPCD) que duraria dois anos, como um estgio equivalente a um

23
Um dos requisitos para se candidatar possuir graduao universitria.

68
curso de mestrado, e em seguida assumiriam um posto no Brasil ou no exterior. Este
procedimento seguido at hoje e visa preparar os diplomatas para:
- Representar o pas no exterior;
- Informar os acontecimentos mais relevantes no pas em que se estiver
atuando;
- Negociar no plano bilateral ou em foros multilaterais, questes de interesse
nacional;
- Estreitar as relaes polticas, econmico-comerciais e culturais;
- Prestar assistncia aos brasileiros no exterior; (Amado, 2013)

Desta forma a contratao em funo do background familiar foi substituda pelo


concurso, embora laos de parentesco ainda tenham importncia (Almeida, 1998). Esta
afirmao faz sentido e ajuda a explicar a existncia de muitos laos verticais de
parentesco no interior do Itamaraty, pois os filhos de diplomatas normalmente
acompanham os pais aos postos estrangeiros em que estes iro servir, assistem seu
trabalho e tm oportunidade de aprender outros idiomas na prtica. Desta forma, alm do
estmulo para seguir a carreira do pai ou dos pais, h tambm vantagens no momento das
provas de ingresso no Instituto Rio Branco. O diplomata Milton Rond comentou que nas
provas de lnguas j surgiram perguntas sobre o significado de grias, o que tenderia a
favorecer candidatos que viveram no pas onde elas se aplicam, pois normalmente no
constam em livros ou cursos de idiomas. (Entrevista concedida ao autor em 25/01/2016).

Em 1936, a partir de um trabalho realizado por uma comisso composta por diplomatas
e representantes do exrcito e da marinha foi definida a organizao do arquivo do
Itamaraty e a classificao da correspondncia oficial entre secreta, confidencial,
reservada e ostensiva ou ordinria (Castro, 2009). Para reforar a capacidade de estudos
e pesquisas sobre relaes internacionais, preservao da memria diplomtica e
divulgao de materiais referentes PEB, foi criada em 1971 a Fundao Alexandre
Gusmo que engloba o Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI) e o
Centro de Histria e Documentao Diplomtica (CHDD) (Site www.funag.gov.br
consultado em 08/04/2016).

Graas instaurao da capacitao dos diplomatas por meio do IRBr controlado pelo
MRE, o corpo diplomtico evadiu-se do controle do DASP e manteve o sprit de corps.

69
Alm disso, segundo Cheibub, ao servirem constantemente no exterior, os diplomatas
tendem a aproximar-se de seus colegas de trabalho e com eles consolidar laos muito
fortes no pas onde servem, pois compartilham idioma e cultura, o que contribui para
fortalecer o corporativismo (1985). Este processo se assemelha s foras armadas que
tambm possuam seus prprios instrumentos de formao, rigor mais antigos que os
do Itamaraty. No caso do exrcito, havia a Academia Real Militar que data de 1810, a
Escola Militar do Realengo de 1913, a Escola Superior de Guerra (ESG) de 1949 e a
Academia Militar de Agulhas Negras (AMAN) de 1951. O Instituto Rio Branco formou,
entre 1946 e 2009, 1.630 diplomatas24 (Amado, 2013).

A crise econmica de 1929 e a Segunda Guerra Mundial que se iniciou dez anos depois
e durou at 1945 com as derrotas do Eixo Nazi-Fascista (Alemanha, Itlia e Japo),
induziram a criao de novas e profundas transformaes no sistema internacional. Em
primeiro lugar, a incapacidade da Liga das Naes de evitar o conflito forou os pases
que venceram a guerra e aqueles que permaneceram neutros durante a mesma, a
desmantel-la e redefinir tratados e instituies para promover a paz e o respeito aos
direitos humanos. Para regular o liberalismo econmico, que fomentou a competio e os
conflitos entre as grandes potncias desde o incio do sculo XX, principalmente nos
pases desenvolvidos, adotou-se o que Ruggie denominou de liberalismo embutido.
Neste modelo os processos inerentes ao mercado, bem como as atividades empresariais e
das corporaes multinacionais foram envoltos por um conjunto de regulamentaes
sociais e polticas, embora o contedo delas fizesse parte da estratgia estatal de
promoo do desenvolvimento industrial e econmico. Tratava-se a rigor de estabelecer
a estrutura de uma nova ordem mundial que garantisse o multilateralismo das relaes
econmicas e polticas com estabilidade domstica para evitar a repetio dos distrbios
dos anos 1930 (1983).

Esta nova ordem mundial implicava na introduo de uma srie de acordos, mecanismos
e organizaes internacionais para dirigir o funcionamento da relao entre o multilateral
e o domstico, particularmente quanto aos aspectos do comrcio, estabilidade monetria,
desenvolvimento econmico, paz e segurana e at integrao econmica, como se tornou
o caso da construo da Unio Europeia. Porm, o perodo do ps-Segunda Guerra

24
Este nmero representa uma mdia de 25 ao ano, no entanto, valor favorecido pelo recrutamento de 665
novos diplomatas durante os dois mandatos do Presidente Lula.

70
Mundial tambm foi marcado pela ascenso da bipolaridade no sistema internacional,
tendo de um lado o regime capitalista capitaneado pelos Estados Unidos da Amrica, que
emergiu desta guerra como a maior potncia econmica e militar do planeta e de outro, o
lder do socialismo real, a URSS. Esta disputa por hegemonia poltica tornou-se
conhecida como a Guerra Fria e durou de 1947 a 1990, aproximadamente. Neste meio
tempo houve o processo de descolonizao com a independncia das ex-colnias inglesas,
holandesas, belgas, espanholas, francesas e portuguesas.

Foram transformaes muito rpidas e com desdobramentos importantes quanto


funcionalidade do sistema internacional. Por exemplo, 51 naes participaram da
fundao da ONU em 1945 e em 1960 j existiam 79 naes independentes. Porm,
quando a Guerra Fria terminou, menos de meio sculo depois do fim da Segunda Guerra
Mundial em 1945, j existiam mais de trs vezes a quantia de naes daquela poca. Hoje
so 197 pases independentes e ainda existem algumas colnias onde h movimentos
reivindicando independncia. Em 1944, ainda antes do fim da Segunda Guerra Mundial,
quando a vitria dos Aliados j estava vista, houve algumas iniciativas que buscavam
redesenhar a ordem mundial sob vrios aspectos. Entre elas, a Conferncia de Dumbarton
Oaks onde os futuros membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU (CS)
EUA, URSS, Inglaterra e China25 definiram a estrutura de funcionamento desta
organizao e a Conferncia de Bretton Woods onde se definiram as regras do sistema
monetrio internacional e para o financiamento da reconstruo, bem como a criao do
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BIRD). Nos anos seguintes
viriam a Conferncia de So Francisco que criou a ONU (1945); a Conferncia das
Naes Unidas sobre Comrcio e Emprego de Havana que visava criar a Organizao
Internacional de Comrcio (OIC), mas que se limitou a estabelecer o GATT em 1947 e,
finalmente, a Declarao Universal dos Direitos Humanos aprovada em 1948 j no mbito
da prpria ONU. Posteriormente, viriam a inaugurao de vrias organizaes,
normalmente no mbito do Sistema das Naes Unidas, para atender a demandas
conjunturais ou estruturais.

O MRE no estava devidamente preparado para intervir decisivamente nas primeiras


discusses em curso, nem politicamente e nem estruturalmente. Conforme j mencionado

25
A participao da Frana como membro permanente do CS somente foi definida mais tarde.

71
anteriormente, a possibilidade de o Brasil obter maior espao na Organizao das Naes
Unidas, particularmente o almejado sexto assento no Conselho de Segurana, na
avaliao do governo brasileiro, dependia do apoio do governo estadunidense. Desta
forma, desde 1942 quando o Presidente Getlio Vargas decidiu aliar-se aos EUA e
acompanhar sua interveno na Segunda Guerra Mundial, manteve-se uma relao
estreita entre os dois pases em busca de vantagens, principalmente, pelo Brasil.

Em relao s Conferncias de Bretton Woods e Havana, particularmente quanto


primeira, as preocupaes brasileiras eram imediatas e se relacionavam com a
estabilidade de preos de produtos de base e adoo de medidas em favor do
financiamento do desenvolvimento. Do ponto de vista conjuntural era uma posio
coerente uma vez que a vocao comercial do Brasil era a exportao de commodities
agrcolas e o pas necessitava de recursos do exterior para financiar sua industrializao.
A delegao brasileira a esta Conferncia era coordenada por Arthur de Souza Costa,
Ministro da Fazenda do primeiro governo de Getlio Vargas entre 1938 e 1945, e
composta por outros membros de reas econmicas e de bancos brasileiros como Eugenio
Gudin e Octvio Gouva de Bulhes, entre outros. Os assistentes do MRE foram o
primeiro e segundo secretrios que serviam na embaixada brasileira em Washington,
respectivamente, Aguinaldo Fragoso e Roberto Campos (Almeida, 2002). Este desenho
de delegao tornou-se um padro em negociaes econmicas e financeiras
internacionais dali por diante como se veria depois nas vrias negociaes com o FMI,
negociaes da dvida externa e at nas conferncias do G-20 econmico durante o
governo Lula com prevalncia dos integrantes do Ministrio da Fazenda na conduo dos
trabalhos. No caso das negociaes da dvida externa a partir da dcada de 1970, o
Itamaraty foi praticamente excludo e a formulao dos acordos ficou totalmente cargo
dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento (Lopes, 2013).

Os pases que atuaram de fato em Bretton Woods foram os EUA e a Inglaterra, que sabiam
o que queriam e possuam posies claras sobre a manuteno da estabilidade do sistema
monetrio internacional, embora com divergncias entre si sobre a forma de melhor
assegur-lo. O representante ingls, John Maynard Keynes, apesar de sua origem liberal,
era favorvel a maior intervencionismo estatal na economia, mas seu colega norte
americano, Harry Dexter White, era a favor de mais livre comrcio e garantia de
estabilidade cambial por meio do equilbrio das contas pblicas nacionais. As teses de

72
White predominaram sob o prosaico argumento de Quem paga a conta? Os demais 42
pases tiveram pouca incidncia sobre as resolues finais. Segundo o Embaixador Jorio
Dauster, os promotores de Bretton Woods ignoravam o conceito de
subdesenvolvimento, bem como a estreita correlao entre o atraso econmico e a
estrutura assimtrica das trocas comerciais (1993). Mesmo assim, na Conferncia de
Havana, verificou-se que a criao do GATT no era prioridade para o Itamaraty e
apesar da retrica multilateralista, naquele momento a maior parte do comrcio
internacional do Brasil era definido por meio de acordos bilaterais (Bueno, 1994).

As transformaes, alis rpidas e profundas, que ocorreram no sistema internacional no


imediato do ps-Segunda Guerra exigiam a realizao de estudos e formulaes mais
sofisticados da PEB, alm de ampliaes na estrutura orgnica do Itamaraty e maior
diversificao no funcionamento de suas unidades administrativas. Apesar de o Brasil
participar, mesmo que limitadamente, do fluxo internacional de comrcio, o tema
somente apareceu no organograma do Ministrio em 1912 e transformou-se
posteriormente na Diviso de Economia e Comrcio do Itamaraty. Em 1946 os dois temas
foram separados em duas divises distintas, mas o tema da economia somente foi elevado
ao nvel de Departamento na reforma implementada pelo Ministro Afonso Arinos de
Mello Franco que exerceu durante 1961 um mandato inferior a um ano devido renncia
do Presidente Jnio Quadros. Em torno desta poca, o MRE j possua 1.466 funcionrios
dos quais 608 serviam no Brasil, entre eles 162 diplomatas e 446 com outras funes. J
no exterior, serviam 275 diplomatas, 12 ministros para assuntos econmicos, 21 cnsules
privativos, 61 vice-cnsules, 50 cnsules honorrios e 439 auxiliares diversos. Estes
nmeros se somam dimenso da estrutura de representaes no exterior, j na gesto do
Ministro San Tiago Dantas que sucedeu o Ministro Arinos (1961 a 1962) quando o Brasil
possua 71 embaixadas, 10 legaes, 184 reparties consulares e seis delegaes
permanentes ONU, Organizao dos Estados Americanos (OEA), Genebra,
Organizao das naes Unidas para Educao e Cultura (UNESCO), Comunidade
Econmica Europeia (CEE) e Associao Latino Americana de Livre Comrcio
(ALALC) (Castro, 2009).

Entre 1945 e 1960 desenvolveu-se uma diplomacia tradicional com ascenso das
preocupaes de carter econmico. S no incio dos anos 1960 ascenderam as anlises
predominantemente polticas com inaugurao e formalizao da Poltica Externa

73
Independente (PEI). A teoria da dependncia, as observaes sobre a deteriorao dos
termos de troca no comrcio entre bens industriais e commoditties e as propostas
cepalinas26 de promoo da industrializao e substituio de importaes na Amrica
Latina ganharam espao no meio diplomtico brasileiro, principalmente, a partir do
segundo mandato do Presidente Getlio Vargas.

A relao preferencial do Brasil com os EUA, inaugurada pelo Baro do Rio Branco e
que foi mantida nos anos seguintes, apesar de alguns acenos de integrantes do alto escalo
do primeiro governo Vargas em direo Alemanha Nazista, acabou por ser preservada
e ampliada. O Brasil foi o nico pas da Amrica Latina que enviou tropas para a frente
de batalha na Segunda Guerra Mundial. A relao fortalecida com os Estados Unidos
neste momento possibilitou o financiamento da construo da Companhia Siderrgica
Nacional (CSN) em Volta Redonda, a primeira do gnero no Brasil. Tambm data desta
poca a polmica mantida entre Roberto Simonsen e Eugenio Gudin sobre a
industrializao brasileira, onde o primeiro defendia no apenas a necessidade da
industrializao, como tambm a utilizao de instrumentos de planejamento e recursos
do Estado para promov-la. Gudin, que conforme j mencionado, comps a delegao
brasileira Conferncia de Bretton Woods, defendia a teoria das vantagens comparativas
de David Ricardo27 e que, portanto, a aposta brasileira deveria ser no desenvolvimento da
agricultura.

O clamor dos pases latino americanos, incluindo o Brasil, por um Plano Marshall28
para a Amrica Latina e o Caribe como forma de financiar o desenvolvimento da regio
foi forte no incio da Guerra Fria, particularmente, durante a IX Conferncia
Panamericana de 1948 em Bogot Colmbia, mas a resposta norte-americana
invariavelmente era Trade not Aid (Comrcio e no Ajuda) e nesta Conferncia
somente se definiu criar a Organizao de Estados Americanos (OEA). O mximo que os
Estados Unidos continuaram a conceder foram financiamentos do Eximbank, entretanto,
em valores insuficientes para apoiar projetos de desenvolvimento de maior flego.

26
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) um organismo da ONU fundado em
1948. Comisses semelhantes foram criadas mais tarde na frica e sia.
27
Economista clssico ingls nascido no sculo XVIII.
28
Este Plano idealizado pelo Secretrio de Estado dos EUA, George Marshall, visava financiar a
reconstruo europeia com uma contribuio de US$ 13 bilhes em 4 anos. Alm de atingir este objetivo
em meados dos anos 1950, o Plano contribuiu para ampliar sobremaneira as exportaes dos EUA para a
Europa.

74
Estas questes de ordem econmica e suas polmicas, aos poucos tambm encontraram
espao para discusso no interior do Itamaraty, embora a fundao das primeiras
faculdades de economia no Brasil datasse dos anos 1940. A formao da maioria dos altos
funcionrios do MRE era em direito, mas alguns se diferenciavam, como o j mencionado
Embaixador Miguel Ozrio de Almeida, por exemplo, que fez ps-graduao em
economia no exterior e tinha grande domnio da teoria marxista, enquanto outros
diplomatas como Roberto Campos, que se formou em filosofia e teologia em um
seminrio que abandonou, eram mais afeitos s teorias liberais de Adam Smith, mas
tambm estudou economia no exterior.

O Presidente Juscelino Kubitschek assumiu a Presidncia da Repblica em 1956 e seu


assessor para relaes internacionais, Augusto Frederico Schmidt, desenvolveu uma
proposta de financiamento do desenvolvimento latino-americano e caribenho, a Operao
Pan Americana (OPA) que foi lanada e entregue pelo Presidente Juscelino ao Presidente
Eisenhower dos Estados Unidos em 1958 na tentativa de sensibiliz-lo a apoiar o plano,
inclusive, como forma de erradicar o comunismo do continente por meio do combate ao
subdesenvolvimento e pobreza. No entanto, a dicotomia Trade not Aid novamente
prevaleceu e se a OPA gerou algum desdobramento, foi a fundao do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) em 1959 e o lanamento da Aliana para o
Progresso em 1961 pelo Presidente americano John F. Kennedy. Os problemas destas
duas iniciativas eram que o BID emprestava dinheiro sob condies que muitos pases da
regio no podiam cumprir e a Aliana se assemelhava mais a um grande programa de
caridade que no atacava os problemas fundamentais do subdesenvolvimento porque a
prioridade dos EUA era fortalecer o regime de segurana e no o desenvolvimento.

O curto governo de Jnio Quadros durou de janeiro a agosto de 1961. Ele foi eleito como
o candidato da direita brasileira por um pequeno partido poltico chamado Partido
Trabalhista Nacional (PTN) apoiado pela direitista Unio Democrtica Nacional (UDN),
e na poltica econmica realmente aplicou uma poltica conservadora de ajuste fiscal e
desvalorizao da moeda orientada pelo FMI. No entanto, sua poltica externa foi o
oposto. O Ministro de Relaes Exteriores, Afonso Arinos de Mello Franco, era um
poltico da UDN, mas implementou uma PEB de carter progressista, a PEI que, por sua
vez, foi aprofundada conceitualmente e na prtica pelos ministros que o sucederam, em

75
particular, pelo Ministro Francisco Clementino San Tiago Dantas, indicado por Tancredo
Neves que, como Primeiro Ministro, inaugurou o curto perodo parlamentarista da
histria do Brasil que durou de 1961 a 1963.

Os princpios essenciais da PEI lanada por Afonso Arinos eram basicamente a


universalizao das relaes internacionais, coexistncia pacfica, a autodeterminao
dos povos, o princpio da no-interveno, defesa da democracia e ampliao do mercado
externo. O governo Jnio Quadros, manteve boas relaes diplomticas com Cuba e
fortaleceu as relaes comerciais com os pases do Leste Europeu e at mesmo enviou
seu Vice-Presidente, Joo Goulart em misso comercial para a China, local onde ele se
encontrava, quando o Presidente renunciou. O sucessor de Afonso Arinos, o Ministro San
Tiago Dantas, tambm defendia a ampliao do comrcio exterior sem excluses e
buscava, particularmente, o reatamento das relaes com a URSS, alm da adoo de uma
poltica de convivncia com Cuba. Nos planos da PEI havia tambm a preocupao com
a integrao regional por meio da ALALC cujo tratado foi firmado em fevereiro de 1960
por Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. Posteriormente, outros
pases tambm adeririam. A importncia atribuda pelo governo ao comrcio exterior
levou criao em 1961 de uma Diviso de Propaganda e Expanso Comercial
(DIPROC) na estrutura do Itamaraty para coordenar este servio nos escritrios
estabelecidos junto s representaes diplomticas no exterior, os Servios Exteriores de
Promoo (SEPROs). No entanto, apesar do progressismo da PEI, no houve maiores
alteraes na rgida disciplina do Itamaraty, pois um dos itens do Regimento Interno da
Secretaria de Estado (RISE) da gesto do Ministro San Tiago Dantas e regulado por
Decreto, explicitava que eram proibidas manifestaes orais ou escritas de servidores,
inclusive os requisitados, sobre material de competncia do Ministrio (Castro, 2009).

Os princpios da PEI de carter mais poltico, como a universalizao das relaes, a paz,
autodeterminao e no-interveno ofereceram os fundamentos para as intervenes
brasileiras nos fruns multilaterais como a ONU e outros j existentes para questionar os
desequilbrios do sistema internacional. O discurso do Ministro de Relaes Exteriores
do Brasil, Joo Augusto de Arajo Castro, na abertura da XVIII Sesso da Assembleia
Geral da ONU em 1963, tornou-se conhecido como o discurso dos trs ds
(desarmamento, desenvolvimento e descolonizao) e pontuou o distanciamento da PEI
da bipolaridade EUA - URSS numa linha neutralista, embora sem representar uma

76
adeso ao grupo dos Pases No-Alinhados29. Um tema econmico que tambm
permeava este debate era a necessidade de conceder tratamentos especiais aos pases em
desenvolvimento no tocante s regras internacionais de comrcio.

Este tema comeou a ser discutido na I Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio
e Desenvolvimento (UNCTAD) em 1964 em Genebra. O Ministro Arajo Castro e o
Embaixador Jayme de Azevedo Rodrigues, entre outros, representaram o Brasil, quando,
no decorrer da Conferncia ocorreu o golpe militar de 1964. Podemos imaginar que a PEI
no era do agrado dos Estados Unidos e por demais conhecido o apoio poltico e
financeiro que seu governo proporcionou direita brasileira para derrubar o governo de
Joo Goulart. No caso dos principais representantes brasileiros na Conferncia da
UNCTAD, o Ministro retornou para ser substitudo no cargo pelo Embaixador Vasco
Leito da Cunha e o Embaixador para ser exonerado devido a acusaes de
esquerdismo. A postura dos servidores do Itamaraty frente ditadura militar, ser
comentada no prximo subcaptulo, mas podemos adiantar que uma das ampliaes
estruturais aplicadas ao MRE aps o golpe, assim como aos demais ministrios, foi a
criao de uma Diviso Interna de Segurana (DSI) conectada ao Servio Nacional de
Informao (SNI) para garantir a manuteno da ordem poltica no interior dos
organismos governamentais.

O posicionamento do governo Castello Branco, o primeiro dos seis governos militares


que controlaram o Brasil ao longo de 21 anos, em relao poltica externa foi a de total
alinhamento com os EUA conforme expressou o Chanceler Juracy Magalhes que
assumiu o comando do MRE em 1966 aps ter sido Embaixador nos EUA: O que bom
para os Estados Unidos, bom para o Brasil. Entretanto, os governos que o sucederam
General Costa e Silva, Junta Militar, General Mdici, General Geisel e General
Figueiredo com diferentes nuances, foram mais autnomos e visavam implementar uma
PEB que ao mesmo tempo contemplasse a segurana e o desenvolvimento. Esta

29
Vinte e nove pases, em sua maioria ex-colnias da sia, alm de outros da frica e Oriente Mdio
reuniram-se em Bandung na Indonsia em 1955 com o objetivo de organizar-se em torno do no
alinhamento automtico s duas grandes potncias EUA e URSS. Ao tentarem mudar o carter da rivalidade
mundial Leste Oeste (comunismo versus capitalismo) para Norte Sul (desenvolvimento versus
subdesenvolvimento) terminaram por estabelecer o conceito de Terceiro Mundo e mais tarde o debate
sobre a necessidade de uma Nova Ordem Econmica (NOEI) mundial. Vrios princpios assumidos
posteriormente pela PEI como a preservao da paz, autodeterminao dos povos e no interveno foram
adotados pela Resoluo de Bandung. O Brasil participou desta Conferncia como observador.

77
dicotomia pairou sobre a poltica externa durante todo o perodo da ditadura militar,
particularmente, quando as transformaes na economia mundial colocaram a brasileira
em dificuldades, como ocorreu aps os dois choques nos preos de petrleo na dcada de
1970 e o aumento unilateral das taxas de juros da dvida externa pelos pases
desenvolvidos na dcada de 1980. Particularmente, a dependncia da importao de
petrleo estimulou a diplomacia brasileira a estender suas relaes para o Oriente Mdio
e a frica, mas como j foi mencionado, a negociao da dvida externa e o
relacionamento com as Instituies Financeiras Internacionais permaneceram com o
Ministrio da Fazenda.

Assim como ocorrera no passado, durante os diferentes mandatos presidenciais dos


Generais, houve mudanas no interior do Itamaraty e no RISE por iniciativas dos vrios
Chanceleres. Por exemplo, a Lei No 4.669 de 08/06/1965 atribuiu ao MRE a
administrao exclusiva do comrcio exterior e assim permanece at hoje, apesar de ter
havido inmeras tentativas posteriores de transferi-la para diferentes reas de governo
como o Ministrio de Indstria e Comrcio (MDIC), Ministrio da Fazenda, entre outros.
Nesta mesma poca foi tambm determinado que o Itamaraty coordenaria a atuao
brasileira junto a ALALC contando com a participao de outros ministrios como o
MDIC, Ministrios da Agricultura, Fazenda e Planejamento, Banco do Brasil, entre
outros organismos governamentais e trs Confederaes empresariais, a saber, da
Indstria (CNI), Comrcio (CNC) e a Confederao Rural Brasileira (CRB). A incluso
destas ltimas estava de acordo com a viso bipartite prevalecente no Itamaraty de que
temas econmicos so apenas interesses de governo e empresas30.

Durante os governos dos Generais Mdici (1969 a 1974) e Geisel (1974 a 1979) tambm
houve algumas alteraes estruturais no Itamaraty. O Ministro Mario Gibson Barbosa
inaugurou a nova sede do MRE em Braslia em 20 de abril de 1970 e no final de sua
gesto tomou iniciativas para alterar a PEB em relao frica, embora quem tivesse
implementado as medidas poltico-administrativas concretas em relao a este tema,
como a abertura de embaixadas e nomeao de embaixadores, fosse seu sucessor Ministro

30
O restante da sociedade normalmente excludo das discusses econmicas e comerciais at hoje,
embora no incio do Governo Lula houvesse a possibilidade de organizaes da sociedade civil
acompanharem as negociaes da OMC em Cancun e da Alca em Miami, ambas em 2003.

78
Francisco Azeredo da Silveira. J o Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro que serviu ao
governo do Presidente Joo Figueiredo promoveu mudanas na estrutura do Itamaraty
para atender preocupaes quanto importncia da cincia e tecnologia criando o
Departamento de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica (DCT) do Ministrio.
Preocupao justa, pois uma das negociaes internacionais que envolveu o Itamaraty e
o Ministrio de Cincia e Tecnologia criado em 1985 pelo Presidente Jos Sarney,
sucessor do General Figueiredo na parte final da transio para o regime democrtico no
Brasil, foi a da Reserva de Mercado da Informtica, duramente questionada pelos Estados
Unidos sob acusao de prtica comercial desleal pelo Brasil (Vigevani, 1995).

2.3.5 A diplomacia brasileira e a redemocratizao do pas

H controvrsias se o atual perodo democrtico do Brasil se iniciou com a eleio


indireta da chapa Tancredo Neves e Jos Sarney no Colgio Eleitoral em 1985 ou se foi
com a realizao da primeira eleio presidencial direta em 1989. De qualquer maneira
foi um perodo marcado por profundas transformaes no sistema internacional que,
grosso modo, podem ser divididos em trs aspectos. Em primeiro lugar, a transformao
das teorias neoliberais da Escola Austraca de pensamento econmico e o monetarismo
da Escola Econmica de Chicago em programas de governo aps as eleies de
Margareth Thatcher e Ronald Reagan, respectivamente como Primeira Ministra da
Inglaterra em 1979 e Presidente dos Estados Unidos em 1980, o que influenciou
sobremaneira a poltica macroeconmica mundial por intermdio dos condicionantes que
o FMI e Banco Mundial comearam a impor sobre os pases devedores. Na sequncia,
iniciou-se uma nova rodada de negociaes comerciais no mbito do GATT em 1986, a
Rodada Uruguai, concluda em 1994 como o maior acordo de liberalizao comercial e
abertura econmica da histria. No final da dcada de 1980 houve ainda a debacle do
regime do socialismo real no Leste Europeu, Rssia e em pases membros da URSS no
Oriente que resultou em uma tendncia rumo hegemonia unipolar dos Estados Unidos.

Estas transformaes no sistema, tambm denominadas em seu conjunto de


globalizao, valorizaram a democracia liberal e a reduo ou eliminao da
interferncia do Estado na economia tambm conhecida como economia de mercado.
No coincidncia que estes fenmenos ocorreram ao mesmo tempo em que o Brasil se
redemocratizava pela segunda vez no perodo republicano, entretanto, vivendo sob os

79
efeitos de forte crise econmica decorrente dos encargos da dvida externa e de altas taxas
de inflao. A capacidade nacional de investimento caiu muito e o crescimento do PIB
durante as dcadas de 1980 e 1990 foi medocre, em mdia, em torno de 2% a.a. O
discurso do esgotamento do modelo desenvolvimentista de substituio de importaes
tornou-se voz corrente e um modelo alternativo de desenvolvimento implicaria em
aceitao de uma nova agenda de Estado mnimo e abertura econmica para o exterior.

O debate que se apresentou na poltica e tambm no mbito dos diplomatas foi sobre a
aceitao ou no desta agenda, embora reconhecendo que o Brasil deveria se inserir na
globalizao. As divergncias eram quanto forma mais adequada de realiza-lo
(Batista, 2009). Se esta seria subordinada ao modelo predeterminado pelas grandes
corporaes transnacionais e suas cadeias produtivas globais ou se por meio de um
modelo definido e induzido pelo Estado nacional por meio de polticas industriais e
acordos de integrao regional. Neste mister, o contraditrio que se desenvolveu um
discurso de vrios Presidentes do perodo da redemocratizao, inclusive do Presidente
Fernando Collor de Mello, questionando os efeitos negativos e o tratamento injusto ao
endividamento externo dos pases em desenvolvimento, a recusa dos pases desenvolvidos
em transferir tecnologia e conhecimento, bem como o protecionismo que aplicam ao
comrcio internacional em detrimento dos pases menos desenvolvidos ao mesmo tempo
que era defendida a poltica neoliberal de abertura econmica, privatizaes e reduo do
papel do Estado. (Discurso do Presidente Fernando Collor de Mello na abertura da 46
Assembleia Geral da ONU em 23/09/1991).

As contradies no interior do Itamaraty entre o que significava, por um lado, o que


alguns consideravam inexorabilidade do neoliberalismo e da hegemonia dos EUA no
sistema internacional vis--vis a viso de desenvolvimento autnomo do Brasil que
muitos diplomatas ainda compartilhavam, fez-se presente de muitas maneiras. Uma delas
foi a forma como o governo brasileiro participou das negociaes para estabelecer uma
rea de Livre Comrcio das Amricas. A proposta foi lanada pelo governo
estadunidense no final de 1994 quando o Presidente Itamar Franco conclua seu mandato
e nos anos seguintes houve sucessivas Conferncias Ministeriais que foram definindo o
contedo e as modalidades das negociaes. Aparentemente as dvidas quanto aos
possveis resultados das negociaes conviviam com a convico de que no haveria
como evitar a adeso ao acordo no final. A estratgia adotada pelo Governo Fernando

80
Henrique Cardoso foi a de ganhar tempo, pois avaliava-se que o acordo traria mais perdas
que ganhos devido vulnerabilidade externa do Brasil e o saldo negativo da balana
comercial com os Estados Unidos (Cortes, 2004). No entanto, esta estratgia esgotou-se,
pois em 2002 foi definido que as negociaes seriam concludas em 2004 com prazo de
ratificao do Acordo pelos Estados Nacionais em 2005. As primeiras ofertas na rea de
servios deveriam ser realizadas em fevereiro de 2003, a sede da Alca seria no Rio de
Janeiro e a ltima fase das negociaes seria presidida pelo Brasil junto com os Estados
Unidos. Ou seja, prevaleceu a viso dos americanistas do Itamaraty naquele momento,
embora a mudana de governo em 2003 acabasse por conduzir as negociaes a outro
rumo como ser explorado no quarto captulo.

A redemocratizao do Brasil tambm coincidiu com a presena cada vez maior no


cenrio nacional e internacional de temas que extrapolavam a diplomacia tradicional de
guerra e paz, economia e comrcio internacional e do cultivo de relaes bilaterais, bem
como com as instituies internacionais e regionais. Temas como meio ambiente, direitos
humanos, migraes, ar e mar, desarmamento, mulheres, cooperao para o
desenvolvimento, trfico de ilcitos, entre muitos outros, exigiram respostas do governo
brasileiro e impulsionaram reformas na estrutura do Itamaraty para atend-los. Algumas
delas foram contempladas ainda na gesto do Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro, apesar
de ainda se tratar do ltimo governo militar, e praticamente cada novo governo que se
seguiu deu alguma contribuio para que a estrutura do MRE se tornasse o que
atualmente. Desta forma, entre 1979 e 2010 foram criados ou reformados rgos internos
no Itamaraty para lidar com os novos temas que foram surgindo, alm da abertura de
novas embaixadas, principalmente, nos pases do Leste Europeu, Cuba e, posteriormente,
nos pases que fizeram parte da ex-URSS, bem como da ex-Iugoslvia.

Desta forma, foi criada a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) em 1987 e a estrutura
que deveria lidar com o comrcio foi reforada. A assinatura do Tratado de Assuno em
1991, que formalizou a criao do Mercosul, demandou o estabelecimento de novos
setores internos para lidar com a integrao. Na dcada de 1990 houve vrias conferncias
sociais patrocinadas pela ONU como a da Criana realizada na prpria sede da ONU em
New York em 1989, a do Meio Ambiente realizada no Rio de Janeiro em 1992, a de
Direitos Humanos em Viena em 1993, a de Cairo sobre Populao em 1994, a de
Desenvolvimento Social em Copenhagen em 1995, a de Mulheres em Beijing em 1995 e

81
a de Assentamentos Humanos (Habitat II) em Istanbul em 1996 (Alves, 2001). Vrias
delas demandaram acompanhamentos permanentes a posteriori, particularmente as do
Meio Ambiente e Direitos Humanos, o que tambm exigiu adaptaes na estrutura do
Itamaraty e inclusive no currculo do IRBr.

O atendimento a esta diversificada e complexa agenda demandou, primordialmente,


maior cooperao entre o MRE e os demais ministrios como j ocorria historicamente
com o Ministrio da Fazenda e, posteriormente no Governo Lula, com o Ministrio da
Defesa do Brasil representando o pas nas reunies do Conselho de Defesa da Unio de
Naes da Amrica do Sul (Unasul) assessorado somente pelo Chefe da Assessoria
Especial da Presidncia da Repblica, Marco Aurlio Garcia e no pelo Itamaraty
(Entrevista concedida ao autor em 25/01/2016). A partir da redemocratizao do pas
tornou-se frequente o trabalho diplomtico a partir de Comisses Interministeriais
coordenadas pelo Itamaraty, inclusive, com composies definidas por decretos
presidenciais a partir das interfaces que ministrios e agncias pudessem ter com o
assunto em pauta (Faria, 2011).

A Constituio de 1988 definiu a institucionalidade dos municpios brasileiros como


entes federativos e lhes concedeu certo nvel de autonomia para definir a legislao
especfica em sua esfera de atuao, inclusive com o direito de recolher tributos
municipais e receber determinadas contribuies do governo federal. O irmanamento
com cidades de outros pases que era uma praxe anterior ao golpe militar de 1964, foi
retomado no perodo da redemocratizao com um contedo poltico e de cooperao
mais abrangente do que anteriormente. O estabelecimento de relacionamentos
internacionais de estados brasileiros com provncias de outros pases e principalmente
entre municpios internacionalmente, estimulou o MRE a criar em 1997 a Assessoria de
Relaes Federativas para acompanhar minimamente essa paradiplomacia e que em
2003 transformou-se ne Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
(AFEPA). At mesmo antes da criao desta assessoria com sede no MRE em Braslia,
comearam a ser constitudos escritrios regionais do Itamaraty em diferentes estados
como So Paulo, Rio de Janeiro, alm de outros, alcanando hoje um total de oito, com o
intuito de subsidiar eventuais iniciativas internacionais de governos estaduais de acordo
com os princpios e tcnicas da diplomacia federal. (Faria, 2011).

82
Quando o Ministro Celso Lafer assumiu o comando do Itamaraty, pela segunda vez entre
2001 e 2002, fez um discurso de posse prometendo maior interao entre o MRE e o
Poder Legislativo, os partidos polticos, mdia, governos estaduais, sindicatos,
empresrios, universidades, rea acadmica e as ONGs. Afirmou ainda que estimularia o
Comit Empresarial Permanente (Castro, 2009). No entanto, falar foi mais fcil do que
fazer. fato que foram estabelecidas duas Comisses Interministeriais coordenadas pelo
Itamaraty para dialogar com a sociedade civil sobre as negociaes em andamento para
conformar a Alca e para constituir um acordo entre o Mercosul e Unio Europeia,
respectivamente, Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos Relativos Alca
(Senalca), esta j existente desde 1996 e a Seo Nacional para as Negociaes Mercosul
Unio Europeia (Seneuropa) em 2001. Ambas eram coordenadas por pequenos ncleos
de diplomatas. No entanto, por experincia prpria do autor que pode acompanhar vrias
reunies destas sees, tratava-se apenas de briefings peridicos oferecidos pelos
diplomatas responsveis e mesmo a palavra sendo facultada aos participantes, isso no
fazia muita diferena, pois todas as posies oficiais eram justificadas e no discutidas.

Durante a evoluo do funcionamento do Mercosul tambm houve a possibilidade de


acompanhamento da sociedade civil, particularmente do movimento sindical que alm
dos empresrios foi praticamente o nico setor social interessado, e que levou
constituio de alguns espaos no vinculantes ao Tratado do Mercosul como o Frum
Consultivo Econmico e Social (FCES) e a Declarao Scio Laboral do Mercosul.
Apesar do apoio governamental s duas iniciativas, particularmente, o Frum se esvaziou
devido ausncia de consultas oriundas dos governos.

Enfim, o Itamaraty precisava se abrir para a sociedade, pois tinha poucas condies de
responder ampla agenda internacional surgida a partir dos anos 1990, principalmente a
agenda social, pela escassez de quadros que lidassem com estes temas. Por exemplo, o
Relatrio Brasileiro para a Conferncia do Desenvolvimento Social de Copenhagen foi
elaborado pelo Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC) sob a
coordenao da Professora Amlia Cohn. Este relatrio foi debatido em vrias reunies
regionais organizadas pelo MRE antes da Conferncia e vrios representantes da
sociedade civil foram credenciados como parte da delegao brasileira ao evento. Porm,
esta necessidade do MRE e o prprio interesse da sociedade civil organizada de incidir
sobre a PEB, acabava sendo neutralizada pela recusa do prprio Ministrio de formalizar

83
qualquer instncia de participao social. Neste sentido, at hoje, salvo a disposio das
autoridades do Itamaraty para eventualmente se reunir com organizaes da sociedade
civil (Amorim, 2015)31 e as janelas de participao32 nas delegaes oficiais de certos
eventos internacionais, nunca se estabeleceu um procedimento permanente para
regulamentar a participao da sociedade civil nas discusses da PEB, nem mesmo em
carter consultivo.

2.3.6 O Itamaraty no Governo Lula

Em relao PEB, o Presidente Lula manifestou desde o incio que queria inovar, no
entanto, sem causar rupturas exageradas e realmente esta foi a tnica de seus dois
mandatos (Marco Aurelio Garcia em entrevista concedida ao autor em 25/01/2016), pois
a PEB estava aqum do potencial do pas, mesmo tomando apenas em considerao sua
dimenso territorial, sua populao, sua economia, seus recursos naturais e sua
localizao geogrfica junto dez vizinhos. Poucos pases do mundo renem estas
qualidades. Sua PEB foi um misto de continuidade, continuidade com inovaes e
rupturas, estas particularmente no tocante prioridade dada s relaes Sul Sul. Este
ltimo aspecto, entretanto, no implicou em nenhuma maneira no abandono das relaes
com os pases centrais, mas sim na agregao de relaes que haviam sido abandonadas
desde a PEI e ligeiramente retomadas durante o Pragmatismo Responsvel do General
Ernesto Geisel para depois serem novamente relegadas a segundo plano durante o
processo de redemocratizao.

Durante os oito anos do Governo Lula, apresentaram-se vrias tenses no sistema


internacional por meio de conflitos regionais e at tenses entre grandes potncias. Uma
das teorias explicativas era a existncia de uma transio da unipolaridade sob hegemonia
estadunidense para um sistema multipolar, em processo ainda no concludo. Fareed
Zacaria denominou-o como a terceira grande mudana de poder da era moderna, que
poderia ser chamada de a ascenso do resto, pois ao longo das ltimas dcadas, por

31
O Embaixador Celso Amorim referiu-se s reunies que realizou com representantes da Rede Brasileira
pela Integrao dos Povos (REBRIP) e da Oxfam Internacional.
32
No existem padres para a participao de integrantes da sociedade civil em eventos internacionais e o
Itamaraty segue as determinaes do anfitrio. O autor quando era Secretrio de Relaes Internacionais
da Central nica dos Trabalhadores (CUT) foi credenciado como parte da delegao oficial do Brasil I
Conferncia da OMC em Cingapura em 1995, mas seu sucessor no foi credenciado na VI Conferncia da
OMC realizada em Hong Kong em 2005.

84
todo o mundo, pases experimentaram taxas de crescimento econmico sem precedentes
(2008). Realmente, muitos sintomas de transies semelhantes no passado, da mudana
de uma potncia hegemnica para outra nova, esto presentes como a crise econmica
iniciada em 2007 2008 nos EUA, a agressividade do hegemon e o surgimento de
possveis novas potncias, em particular, a China. Esta transio colocou uma srie de
desafios importantes para a PEB na esfera global. Por exemplo, o Presidente Lula assumiu
o governo apenas trs meses antes da invaso do Iraque pela coalizo liderada pelos EUA
justificada pelo falso argumento da existncia de armas de destruio em massa naquele
pas. Posteriormente, novos fatos confirmaram as tenses da transio como a
aproximao da OTAN das fronteiras russas, os conflitos no Oriente Mdio aps a
Primavera rabe e a expanso geopoltica Estados Unidos rumo sia e Pacfico por
meio do Piv Asitico do Presidente Obama que tem na Parceria Transpacfica (TPP)
o principal componente econmico em contraposio China. A PEB do Governo Lula,
buscou assentar respostas proativas neste cenrio conforme ser discutido no quarto
captulo.

Contudo, no plano domstico, o novo governo deu especial ateno dvida social do
Estado brasileiro implementando uma srie de programas que se iniciou pelo Fome
Zero que depois evoluiu para o Bolsa Famlia, alm de aes na rea da sade,
educao, direitos humanos, trabalho, polticas afirmativas, entre outros. Alm do que
estes investimentos na poltica domstica significaram para a populao brasileira,
destacou-se a articulao destas iniciativas com a Poltica Externa por intermdio das
propostas de levar o combate pobreza para discusso no plano internacional como foi o
caso do Fome Zero Internacional.

Muitas das iniciativas internacionais do governo do Presidente Lula exigiram alteraes


no funcionamento interno do Itamaraty, embora no tenham implicado em grandes
mudanas estruturais no Ministrio. Por exemplo, na medida em que o Brasil comeou a
participar de novas coalizes como o Frum IBAS, o G-20 comercial, a Unasul, BRICS,
entre outras que ampliaram sobremaneira a projeo do pas no exterior, era de se esperar
que isso fosse acompanhado pelo devido apoio burocrtico.

A gesto do Ministro Celso Amorim manteve a mesma estrutura regimental do MRE que
foi instituda desde a gesto do Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro que hierarquicamente

85
de cima para baixo era composta pelo Gabinete do Ministro de Relaes Exteriores,
Gabinete do Secretrio Geral de Relaes Exteriores, Subsecretarias Gerais,
Departamentos e Divises. Alm disso existiam Coordenaes que podiam estar
subordinadas a Subsecretarias Gerais ou Departamentos ou ainda Agncia Brasileira de
Cooperao que tem status de Departamento. No organograma inclui-se ainda Unidades
Descentralizadas representadas principalmente pelos Escritrios Regionais mencionados
anteriormente e os rgos no Exterior que so as Misses Diplomticas Permanentes,
Embaixadas e Reparties Consulares. Entre 2003 e 2006 foram promovidas trs
alteraes estruturais e o segundo mandato do Presidente Lula concluiu com a existncia
de nove Subsecretarias Gerais, 27 Departamentos alm da ABC, 59 Divises e 26
Coordenaes. No plano interno e extra-organograma foram mantidos o Conselho de
Poltica Externa e a Comisso de Promoes. O Conselho, originalmente criado quando
o Ministro Celso Amorim era Chanceler do Presidente Itamar Franco, foi mantido pelos
seus sucessores e era composto pelo Ministro, Secretrio Geral, respectivos Chefes de
Gabinete e pelos Subsecretrios Gerais (Castro, 2009).

86
ORGANOGRAMA SIMPLIFICADO DO MRE

As principais alteraes estruturais que ocorreram no Gabinete do Ministro foram


medidas para fortalecer o planejamento da poltica externa com mudanas na Secretaria
de Planejamento Diplomtico. Alm disso houve a j mencionada fuso das Assessorias
de Assuntos Federativos e Parlamentares com a criao da AFEPA. A Coordenao Geral
de Aes Internacionais de Combate Fome (CG Fome) foi alocada na Secretaria Geral
assim como a nova Diviso de Promoo da Lngua Portuguesa que se subordinou
Direo Geral Cultural que j se encontrava ali. Foi constituda uma nova Subsecretaria
Geral, a da Amrica do Sul. O Departamento das Amricas foi repartido em dois: o da
Amrica do Norte para atender Estados Unidos e Canad e outro para atuar com Mxico,
Amrica Central e Caribe. O mesmo ocorreu com o anterior Departamento da frica e
Oriente Prximo dividido em Departamento da frica e Departamento do Oriente

87
Prximo. O Departamento de Negociaes Internacionais tambm foi reestruturado em
duas Divises distintas, a da Unio Europeia e Negociaes Extra Regionais e a Diviso
da rea de Livre Comrcio das Amricas. Por fim, foram criadas duas Coordenaes: a
do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS) e a de Seguimento da Cpula
Amrica do Sul Pases rabes (Castro, 2009). Estas iniciativas do uma ideia sobre a
constituio de algumas prioridades da PEB do Governo Lula.

Do ponto de vista estrutural, outro marco importante do Governo Lula foi a abertura de
novas Embaixadas, principalmente na frica, Caribe e sia, Delegaes Permanentes e
Reparties Consulares. Foram 30 Embaixadas com estruturas fsicas e cinco
compartilhando instalaes com as representaes alocadas em outros pases e duas
Delegaes Permanentes (Agncia Internacional de Energia Atmica AIEA e
Organizao da Aviao Civil Internacional OACI). As Embaixadas com estrutura
fsica na frica foram 15, as mais numerosas, e foram abertas em Benin, Botsuana,
Burkina Fasso, Camares, Congo, Etipia, Guin (Conacri), Guin Equatorial, Mali,
Mauritnia, So Tom e Prncipe, Sudo, Tanznia, Togo e Zmbia. A representao
diplomtica em Serra Leoa ser realizada a partir do Guin. Na sequncia quantitativa
vieram as novas Embaixadas do Oriente Mdio, sia e Oceania no Azerbaijo, Catar,
Cazaquisto, Coreia do Norte, Om, Sri Lanka e Vanuatu. A relao diplomtica com o
Quirquisto e o Turcomenisto ser executada a partir da Embaixada no Cazaquisto. Na
Europa as novas embaixadas foram instaladas na Crocia, Montenegro, Repblica
Eslovaca, Eslovnia e So Marino. No Caribe foram nas Bahamas, Belize, Granada e em
Santa Lucia. A representao diplomtica em Antgua e Barbuda e So Vicente e
Granadinas ser realizada a partir das Bahamas. Alm das Embaixadas foram abertas 18
Reparties Consulares sendo dois Consulados Gerais, 15 comuns e um vice-consulado
(Castro, 2009 e pgina do Itamaraty www.itamaraty.gov.br consultado em 05/05/2016).

Cristina P. de Moura ao avaliar antropologicamente a carreira e a socializao de


ingressantes na carreira diplomtica por meio do Instituto Rio Branco, em entrevistas
realizadas entre 1997 e 1998, com candidatos em geral e candidatos aprovados, verificou
que o estrato social dos candidatos se modificou significativamente comparado com o
passado e que o perfil dos novos diplomatas j no era mais aquele de filhos de diplomata
casados com moas que tocavam piano e falavam francs (2007). Apesar desta mudana
constatada pela autora no final dos anos 1990, no primeiro mandato do Presidente Lula a

88
Secretaria Geral buscou introduzir algumas mudanas no processo de seleo do IRBr
para democratizar um pouco mais o acesso carreira diplomtica. Desta forma, a prova
de ingls deixou de ser eliminatria, as provas orais foram eliminadas, o concurso foi
descentralizado para 17 cidades em diferentes estados e foram introduzidas cotas para
ingresso de afrodescendentes. O nmero de interessados aumentou exponencialmente.
Dos 2.556 candidatos a um cargo de diplomata em 1999 houve um salto para mais de
7.000 em 2005 (Moura, 2007). No entanto, apesar do aumento de vagas durante o
Governo Lula quando foram contratados 665 novos diplomatas entre 2003 e 2010, a
competio no concurso ainda foi acirrada em cada um desses anos na base de mais de
70 candidatos por vaga em mdia. Ainda cedo para avaliar o impacto dos novos critrios
no conjunto de diplomatas, embora no final de 2009 o conjunto de funcionrios do
Itamaraty tenha fundado um sindicato, o SINDITAMARATY, o que seria impensvel
antes de 2003 (www.sinditamaraty.org.br consultado em 30/05/2016).

O governo Lula criou uma srie de novos ministrios com atribuies sociais, alm
daqueles que j existiam como os Ministrios da Sade, Educao, Trabalho, entre outros.
Foram eles, o Ministrio de Desenvolvimento Social, Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio e o Ministrio das Cidades, bem como algumas Secretarias Especiais ligadas
diretamente Presidncia da Repblica, mas com status ministerial, como a Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica que j existia, mas incorporou o papel de interlocuo
com os movimentos sociais; a de Direitos Humanos; a de Polticas para as Mulheres; a
de Promoo de Polticas de Igualdade Racial e o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social. Todos eles tinham interfaces com atividades internacionais,
inclusive institucionalmente (Frana e Sanchez Badin, 2010) e assim tambm se
integraram s Comisses Interministeriais que, alis, cresceram significativamente em
nmero a partir dos anos 1990 (Figueira, 2011). No entanto, apesar da importncia destas
Comisses para descentralizar a gesto e romper monoplios, a experincia mostrou que
as opinies no seu interior nem sempre eram consensuais e tambm podia ocorrer que
dois Ministrios com grande poder decisrio tivessem opinies muito diferentes sobre
determinados temas, como por exemplo, no Governo Lula, quando o Ministrio da
Fazenda se ops internacionalizao da Eletrobrs ou divergncias entre o MDIC e o
MRE sobre o contedo de negociaes comerciais ou, ainda, divergncias entre o MRE
e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) quanto
determinados emprstimos para investimentos no exterior. Numa reunio do autor com o

89
Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho em 2005 na Misso Brasileira em Genebra ele
se queixou que tinha que incluir os interesses da agricultura familiar brasileira nas
negociaes agrcolas da OMC por demanda do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e que isso o desgastava junto a alguns negociadores de outros pases, citando a
Argentina, um pas aliado nas negociaes, mas que no defendia essa concepo.
Tambm havia ingerncias de outros ministrios sobre o Itamaraty quando este era o
nico responsvel por determinadas negociaes, como foi o caso da negociao com o
Paraguai sobre um novo valor para a tarifa de Itaipu com questionamentos do Ministrio
de Minas e Energia. Segundo Marco Aurlio Garcia, um de seus papis em representao
do Presidente, era contribuir para dirimir estas diferenas. (Entrevista concedida ao
autor em 25/01/2016).

O Ministrio da Sade possua uma Assessoria Internacional fundada em 1998 (AISA


Assessoria Internacional da Sade). Era a mais estruturada da esplanada em comparao
com outros ministrios, exceto o MRE, contava com uma equipe de aproximadamente 40
pessoas que respondiam diretamente ao Gabinete do Ministro e contava com um
oramento anual de aproximadamente R$ 15 Milhes. Vrias das Secretarias do
Ministrio, alm da Fundao Osvaldo Cruz (Fiocruz), atuavam em agendas
internacionais o que reforava ainda mais a capacidade da AISA, sem mencionar que este
Ministrio era um dos maiores do Governo e contava com um oramento de
aproximadamente R$ 100 Bilhes (Alberto Kleiman em entrevista concedida ao autor
em 05/05/2016). O papel da Assessoria era elaborar diretrizes, coordenar e implementar
a poltica internacional do Ministrio da Sade e da mesma forma atuar sobre temas de
sade em mbito internacional junto Organizao Mundial da Sade (OMS),
Organizao Pan-americana de Sade (OPAS), entre outras, alm de atuar tambm em
projetos de integrao regional como o Mercosul e Unasul ou plurilateral como a
Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e o Dilogo Brasil, Rssia, ndia,
China e frica do Sul (BRICS). (Portal do Ministrio da Sade
http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/o-ministerio/aisa visitado em 05/05/2016).

Segundo Alberto Kleiman, que trabalhou na AISA, havia cooperao entre o MS e o MRE
particularmente por intermdio da ABC uma vez que um dos temas de muita atuao do
Ministrio da Sade era a cooperao internacional e entre os diferentes projetos que
financiou esteve a construo de trs hospitais e um centro de reabilitao no Haiti aps

90
o terremoto de 2010 no valor de aproximadamente R$ 120 Milhes. No entanto, a AISA
era um centro de excelncia na cooperao internacional e na formulao de posies
junto s Organizaes Internacionais ligadas sade o que lhe dava certa autonomia em
relao a outros Ministrios, inclusive o Itamaraty, na execuo das relaes
internacionais. (Entrevista concedida ao autor em 05/05/2016).

Renato Martins que foi assessor da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica33,


comentou que o organograma do Mercosul gerenciado pelo MRE possui interfaces com
muitos ministrios citando MDIC, Esportes, Mulheres, Igualdade Racial, Cultura,
Educao, Direitos Humanos, entre vrios outros. Cada Ministrio tinha um responsvel
pelo tema do Mercosul e nem sempre eram diplomatas cedidos pelo MRE. Embora no
houvesse reunies coletivas rotineiras, havia a preocupao de harmonizar os aspectos
especficos de cada Ministrio com o MRE que, por sua vez, apoiava a ideia de expandir
o Mercosul para alm de seus aspectos comerciais. (Entrevista concedida ao autor em
27/01/2016).

A ex-Ministra Matilde Ribeiro da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade


Racial (2003 a 2008) comentou que a nas reas sociais a PEB era mais indicativa e que
estas reas adensavam sua agenda, sobretudo, em torno das relaes Sul Sul e,
especialmente em algumas coalizes internacionais como o Mercosul, o Frum IBAS e o
BRICS. Nos dois ltimos foram estabelecidos vrios Grupos de Trabalho sobre temas
com carter social, havendo sido criado, inclusive, um Fundo IBAS para Cooperao com
pases de menor desenvolvimento relativo. Ainda segundo ela, o MRE foi parceiro ao
trazer a questo racial luz nas Organizaes Internacionais como OEA, Mercosul, entre
outras sob a tica dos Direitos Humanos e para o Brasil comear a assimilar a Resoluo
de Durban34 que racismo crime contra a humanidade, bem como a importncia da
implementao de polticas afirmativas. (Entrevista concedida ao autor em 18/03/2016).

33
Este Ministrio originalmente no possua Assessoria Internacional, porm comeou a receber diversas
demandas de Organizaes da Sociedade Civil dirigidas Presidncia da Repblica que a Assessoria da
Presidncia no tinha estrutura para atender e a soluo foi criar uma rea na Secretaria Geral em 2004.
(Entrevista concedida pelo primeiro Assessor Internacional da Secretaria Geral, Giorgio Romano Schutte,
ao autor).
34
A III Conferncia Mundial Contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncias
Correlatas realizou-se na cidade de Durban na frica do Sul em setembro de 2001.

91
O que se pode concluir destes dados e depoimentos que, em primeiro lugar, os
diplomatas e dirigentes da cpula do Itamaraty buscaram no seu mbito responder a um
governo oriundo de um partido poltico de esquerda que tinha propostas a exercitar na
Poltica Externa e, em segundo lugar, que a diversificao da agenda internacional e das
responsabilidades dos ministrios geraram um spill over neste processo de modo que
mltiplos temas e atores tivessem lugar na PEB do Governo Lula, inclusive contribuindo
para ampliar o soft power do pas.

No entanto, apesar desta horizontalizao da atuao diplomtica, como afirmou Jos


Flvio Sombra Saraiva, o Brasil tem, entre os pases federativos, uma das mais
centralizadas formas de ao externa do Estado o que este autor atribuiu ao
conservadorismo corporativo do Itamaraty (apud Faria, 2011). No entanto, apesar
desta avaliao parece claro que durante o Governo Lula houve um movimento saudvel
em busca de maior descentralizao da execuo da PEB utilizando a capacidade e
especializao dos diferentes ministrios que se envolveram nas atividades
internacionais. Por exemplo, a proposta brasileira de estabelecer compromissos
voluntrios de reduo das emisses de gases de efeito estufa, nasceu no Ministrio do
Meio Ambiente (MMA) e foi plenamente encampada pelo Itamaraty.

No entanto, nem sempre as decises governamentais no tocante a iniciativas


internacionais eram adotadas de forma harmoniosa como neste exemplo. O Ministro
Celso Amorim comentou ao autor que vrias vezes quando no havia consenso entre
diferentes Ministrios e o Itamaraty, era o Presidente quem arbitrava e decidia.
(Entrevista concedida ao autor em 01/07/015).

Por outro lado, a Assessoria Especial da Presidncia, na figura do Professor Marco


Aurlio Garcia e sua equipe, tambm jogou um papel diferenciado em comparao aos
Governos anteriores do perodo da redemocratizao do pas por no ser oriundo dos
quadros diplomticos do MRE ao contrrio de seus colegas anteriores. Segundo Marco
Aurlio Garcia, suas atividades eram desenvolvidas em cooperao e harmonia com o
Ministro de Relaes Exteriores, Celso Amorim e o Secretrio Geral, Samuel Pinheiro
Guimares. (Entrevista concedida ao autor em 25/01/2016). Porm, a sua posio
institucional lhe permitia, alm de participar das atividades institucionais da PEB, utilizar
seus contatos pessoais e partidrios desenvolvidos quando era Secretrio de Relaes

92
Internacionais do PT em benefcio das relaes do Brasil com outros pases,
particularmente na Amrica Latina e em pases como a Frana onde viveu. A sua posio
lhe permitia tambm contribuir para as formulaes estratgicas da PEB conforme ser
discutido no quarto captulo.

2.4 Sobre princpios, valores polticos e partidarizao do Itamaraty.

Os crticos da PEB do governo Lula utilizam como principal argumento que a PEB levada
adiante durante seus dois mandatos foi ideologizada e partidarizada. O que dito de
outro modo, teria sido uma Poltica de Governo e no de Estado e consequentemente
seguiu as posies polticas e ideolgicas de um Partido Poltico, no caso o Partido dos
Trabalhadores. Claro que para isso ocorrer, o Presidente e o PT necessitariam da
cumplicidade da cpula do Itamaraty representada pelo Ministro de Relaes Exteriores,
Celso Amorim e pelo Secretrio Geral das Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro
Guimares.

Ao longo do tempo, e em grande medida com a ajuda do Itamaraty, propagou-se a ideia


de que a sociedade brasileira concordava que a poltica externa era uma poltica de Estado
e cujo contedo era consensual. No entanto, poucas vezes esse consenso foi submetido
prova. Se considerarmos que a poltica externa expressa a vontade geral ou coletiva,
no sentido atribudo a ela por Rousseau, ainda assim, em um governo que se pretende
democrtico, ela deveria emanar do povo e se expressar atravs de lei votada diretamente
em assembleia popular para garantir a liberdade do cidado (2007). No Brasil, no
entanto, especialmente no tocante Poltica Externa, a burocracia tende a ocupar o espao
que em teoria seria do cidado, isto , a PEB sempre foi gerenciada pelo corpo
diplomtico que se reivindica como o nico capaz de faz-lo, devido ao seu treinamento
e sua especializao. O chamado insulamento do Itamaraty significa que a burocracia do
MRE resiste em ceder e compartilhar poder com outras agncias e, no extremo, a
reconhecer a primazia do governo eleito como elaborador e condutor da poltica externa,
apesar de estas atribuies serem explicitadas pela Constituio Federal de 1988. O
discurso que d guarida a este papel auto atribudo pelos diplomatas que a PEB uma
poltica de Estado consensual perante a sociedade conforme expressado por vrios
Embaixadores aposentados (Barbosa, 2011; Lafer, 2009a; Lampreia, 2010; Ricupero,
2010) e at alguns da ativa (Almeida, 2004).

93
O Poder Legislativo, por sua vez, possui vrias atribuies constitucionais em relao
PEB como a ratificao de tratados internacionais, aprovao da nomeao de
embaixadores para postos no exterior, aprovao de iniciativas internacionais por meio
de decretos legislativos, poder de convocar o Ministro de Relaes Exteriores e outros
diplomatas para prestarem informaes, entre outros mecanismos que lhe permitiriam
influenciar mais a PEB, apesar de serem atribuies ex post, mas estes no so
devidamente utilizados. Constatou-se que o Poder Legislativo durante muitos anos
preferiu delegar as decises sobre a poltica externa para o Poder Executivo o que, no
entanto, no significou necessariamente que havia consenso entre os dois poderes, pois
esta delegao executada por meio de mera ratificao das decises se deveu mais ao fato
que atuar em relao a PEB no trazia vantagens em forma de votos ou apoio da opinio
pblica (Lima e Santos, 2001).

No entanto, a PEB uma poltica pblica. Ela emana do Estado e representa um conjunto
de decises e aes para enfrentar problemas e necessidades no mbito internacional,
inclusive articuladas com outras polticas pblicas mais domsticas como a economia,
direitos humanos, sade, entre outras conforme mencionado anteriormente. Inclusive h
autores que questionam se o Estado o ator unitrio na elaborao e execuo da PEB
(Hill, 2003; Pinheiro, 2004). Desta forma poderamos considerar a PEB como uma
poltica pblica multicntrica, pois atualmente organizaes privadas, ONGs, organismos
multilaterais e redes de defensores de polticas pblicas so protagonistas junto com os
atores estatais no estabelecimento de polticas que visam enfrentar problemas que afetam
a sociedade no todo ou em parte, portanto problemas pblicos, inclusive no nvel
internacional. Assim, absolutamente legtimo que um partido poltico ou uma coalizo
de partidos no governo determinem os rumos da poltica externa de um pas, assim como
determinam os rumos da economia, das polticas sociais, entre outras polticas pblicas.

Ainda assim, equivocado pensar nos diplomatas brasileiros como uma encarnao do
servidor do Estado apoltico que independentemente do vis poltico e partidrio do
governo em exerccio, cumpriro seu dever de acordo com a tradio e os princpios do
Ministrio, apesar que uma caracterstica dos servidores do Itamaraty sua obedincia
hierarquia do Ministrio. Se, por um lado, verdade que o Ministrio de Relaes
Exteriores, assim como qualquer outro ministrio no Brasil, no faz parte de aparatos

94
partidrios, por outro lado, os titulares e membros de escales inferiores de qualquer
ministrio podem ser membros de partidos polticos ou mesmo sem o ser, aplicar
posicionamentos ideolgicos no exerccio da profisso. De fato, entre o fim da ditadura
varguista em 1945 e o trmino do segundo governo Lula em 2010 houve 17 Chanceleres
com atuao poltica partidria contra nove ministros de carreira e difcil supor que os
primeiros no tenham trazido para o cargo alguma influncia de seus partidos de origem35.
De toda maneira, qualquer servidor pblico, mesmo sem filiao partidria, possui
valores polticos que derivam de uma mistura complexa de preferncias, valores morais,
conhecimentos, crenas e sentimentos. difcil supor que essas estruturas ideacionais no
tenham nenhum impacto sobre seu trabalho cotidiano.

Em uma anlise dos posicionamentos dos servidores do Itamaraty encontraremos diversos


valores polticos, como o pragmatismo, nacionalismo, liberalismo, neoliberalismo,
conservadorismo, autoritarismo, totalitarismo, intervencionismo econmico,
protecionismo, entre outros. Mais importante, existem tambm agrupamentos em torno
do compartilhamento de um ou mais de um desses valores ou em torno de determinadas
causas e posies ligadas a eles, inclusive de forma antagnica. Um exemplo disso
trazido pelo depoimento do Embaixador36 Ovdio de Andrade Melo FUNAG.
Referindo-se sua experincia com o processo de independncia de Angola, sem citar
nomes, referiu-se a tentativas de integrantes do MRE, provavelmente de direita e
simpatizantes da ditadura, de sabotar a poltica em curso do reconhecimento da
independncia deste pas e de seu governo, por meio de vazamentos de informaes
para a imprensa com o objetivo de provocar os militares da linha dura contra a poltica
definida pelo Presidente da Repblica e o Chanceler Azeredo da Silveira (2009).

Ainda que no sejam encontradas correntes ou fraes partidrias orgnicas no interior


do Itamaraty no difcil identificar diferentes coalizes informais em torno de valores
polticos e de preferncias quanto PEB, inclusive assumindo posies hegemnicas na

35
H, no entanto, contradies nesta influncia. Por exemplo, Afonso Arinos de Melo Franco inaugurou a
PEI quando foi uma das maiores lideranas da UDN, partido que tradicionalmente era favorvel a uma
poltica econmica liberal e PEB de relaes prioritrias com os EUA.
36
O Embaixador Ovdio de Andrade Melo aposentou-se como Ministro de Segunda Classe, pois teve sua
carreira prejudicada por perseguies polticas durante a ditadura militar e depois de servir em Angola foi
quase somente designado para postos de menor importncia e em lugares inspitos, alm de ter sido
preterido nas promoes por, pelo menos, 30 vezes. Aps a redemocratizao foi lhe feito justia e ele foi
promovido a Ministro de Primeira Classe (Embaixador).

95
conduo do MRE em determinados momentos a depender da coalizo poltica que se
encontra frente do governo, como esperamos demonstrar mais adiante. O que mais
difcil de encontrar no interior do Itamaraty so diplomatas filiados a partidos polticos,
embora existam. Isso no nenhuma surpresa, pois a abdicao da filiao partidria vem
ao encontro da afirmao de um diplomata da poca do Embaixador Paulo Nogueira
Batista, ... isso de poltica no bom, as pessoas deviam evitar ... (2009) porque desta
forma as posies assumidas pelos diplomatas podem perfeitamente apoiar medidas
governamentais de partidos de direita, centro ou de esquerda, sem serem classificadas
como partidrias.

Praticamente todos os Ministros das Relaes Exteriores do perodo do Imprio eram


polticos e muitos possuam ttulos de nobreza adquiridos por herana ou devido s boas
relaes com os Imperadores. O primeiro chanceler, Jos Bonifcio era um liberal,
maom, abolicionista e preocupado com o meio ambiente. O Visconde do Rio Branco
tambm era poltico do Partido Conservador, monarquista e abolicionista tendo sido autor
da Lei do Ventre Livre. Seu filho, o Baro do Rio Branco era contra a anarquia e agitaes
e questionava o federalismo brasileiro acreditando que o Parlamentarismo Monrquico e
centralizador seria mais adequado para assegurar a unidade nacional (Ricupero, 2000).
Um de seus auxiliares mais importantes, Joaquim Nabuco, que foi o primeiro Embaixador
do Brasil nos Estados Unidos tambm era monarquista, embora no se recusasse a
trabalhar para um governo republicano. Como dissemos anteriormente, dos 34 ministros
que sucederam o Baro em 1912, apenas nove foram Diplomatas de Carreira, os demais
eram polticos em sua maioria, alm de alguns poucos profissionais liberais. Os polticos
que ocuparam o cargo depois do Estado Novo eram oriundos da UDN, Partido Social
Democrtico (PSD) ou Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Os diplomatas de carreira
foram Pimentel Brando entre 1937 e 1938 e Pedro Leo Velloso de 1945 a 1946.
Somente quase 20 anos depois viriam Arajo Castro, Vasco Leito da Cunha, Gibson
Barboza, Azeredo da Silveira, Saraiva Guerreiro, Luiz Felipe Lampreia e Celso Amorim
(Barreto, 2001).

A histria das relaes internacionais do Brasil j demonstrou a influncia das mudanas


do comando do Estado nas diferentes formulaes da PEB desde o americanismo
inaugurado pelo Baro do Rio Branco e reforado pelo primeiro Governo de Getlio
Vargas com apoio de seu Chanceler, Osvaldo Aranha, um poltico liberal e admirador dos

96
EUA, bem como dos Ministros de Relaes Exteriores que o sucederam na expectativa
de conquistarem espaos nas instituies internacionais e vantagens econmicas da maior
potncia mundial.

A relao prioritria com os Estados Unidos tornou-se tambm a Poltica Externa oficial
durante as presidncias de Eurico Dutra, Caf Filho e do General Castelo Branco. Na
redemocratizao do Brasil, esta relao prioritria se destacou durante os Governos
Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, pois consideravam que as relaes com
os pases desenvolvidos trariam mais vantagens do que as relaes com o mundo em
desenvolvimento pelo domnio que EUA, UE e Japo detinham nas Organizaes
Internacionais, pela sua participao no comrcio e no fluxo de investimentos diretos e
por serem origem da ampla maioria das cadeias produtivas globais nas quais nossos
governos pretendiam inserir a participao das empresas brasileiras. Nesta viso, o Brasil
era uma potncia mdia que adotou e buscou reforar o regime democrtico sob uma
prtica de economia de mercado com padres neoliberais. Internacionalmente
desenvolveria sua insero por meio de soft power e papel de intermedirio entre os pases
avanados e os atrasados, servindo inclusive de auxiliar dos EUA em questes de
segurana no hemisfrio Sul (Sennes, 2003). J para Gelson Fonseca, o Brasil no teria
excedentes de poder para pretender uma posio de grande potncia e deveria abandonar
o soberanismo do perodo militar buscando sua insero internacional por meio da
legitimidade (1998). O

O soberanismo se manifestou por intermdio de aportes individuais de alguns


diplomatas, a exemplo do papel de Miguel Osrio de Almeida para impedir a extino da
CEPAL mencionado anteriormente, e por intermdio da PEI antes do golpe militar de
1964, bem como durante a maior parte do regime militar depois do fim do Governo do
General Castelo Branco e novamente na Poltica Altiva e Ativa do Governo Lula que se
aproximou muito da PEI segundo Marco Aurlio Garcia. (Entrevista concedida ao autor
em 25/01/2016). Entretanto, a ltima linha do tempo nos demonstra que o nacionalismo
e o desenvolvimentismo podem tanto ser assumidos pela direita como pela esquerda, a
depender das concluses tiradas das anlises que se faz do sistema internacional e da
postura ideolgica dos atores. Durante a ditadura militar, seus vrios governos, mesmo
os que implementaram uma poltica desenvolvimentista, se alinharam com os princpios
ideolgicos do hegemon, os Estados Unidos, no tocante polarizao Leste Oeste, bem

97
como ao anti-comunismo e Doutrina de Segurana Nacional que colocaram fortes
limites expanso da Poltica Externa que somente comearam a ser superados a partir
da abertura poltica iniciada no Governo Geisel e com a retomada de relaes com Cuba
durante o Governo Sarney.

O que havia de comum entre governantes militares e civis que adotaram o


desenvolvimentismo ou o neodesenvolvimentismo do Governo Lula era a anlise sobre
a possibilidade de transformao do Brasil em uma grande potncia a partir de seu
potencial econmico, populacional e de recursos naturais. Samuel Pinheiro Guimares
para ilustr-lo argumentou com o exemplo das listas dos dez maiores pases em termos
territoriais, populacionais e econmicos, onde apenas trs pases estariam nas trs listas:
Brasil, China e Estados Unidos (2010). Para se promover o desenvolvimento de um pas
com este potencial como o Brasil, os capitais necessrios viriam do Estado e do setor
privado, mas a poltica de desenvolvimento seria coordenada pelo Estado, ou seja, a
soberania nacional para decidir o que fazer e para realiza-lo com autodeterminao e sem
interferncias externas, tambm era um elemento fundamental. Os diplomatas que
advogavam esta posio ficaram conhecidos como soberanistas.

Ao longo da histria tambm podemos observar diversas combinaes entre as diretrizes


polticas do governo e as coalizes informais de valores e interesses dentro do Itamaraty
que denotavam visvel ideologizao. Os posicionamentos dos burocratas do MRE so
importantes, como atestam vrios exemplos ao longo da histria como o do Ministro de
Relaes Exteriores Jos Carlos de Macedo Soares, um anticomunista ferrenho, que
serviu de 1934 a 1937 e defendia a aproximao do Itamaraty da Entente Internationale
contre la Troisime International, a Entente Internacional Anticomunista (EIA)
fundada em 1924 pelo advogado genebrino Thodore Aubert com apoio de exilados
russos. Macedo Soares tambm fundou o Servio de Estudos e Investigaes (SEI) com
atuao no Itamaraty e em algumas reparties diplomticas no exterior para recolher e
catalogar dados sobre brasileiros e estrangeiros suspeitos de subverso. Contou com o
engajamento de diplomatas como Odette de Carvalho e Souza37, Consulesa de 3
Categoria que servia em Madrid, igualmente anticomunista ferrenha (Negro, 2005), bem
como Jos Joaquim Moniz de Arago que na poca era o representante brasileiro em

37
Foi a primeira brasileira a se tornar Embaixadora, posto que assumiu em 1956 em Portugal.

98
Berlim e defendia o intercmbio entre o Departamento de Ordem Poltica e Social
(DOPS) e a famigerada Gestapo. Foi ele quem obteve desta ltima as fichas de Olga
Benrio e Arthur Ernest Ewert, funcionrios da Internacional Comunista (Comintern)
que vieram com Luis Carlos Prestes ao Brasil em 1935 para juntos com outros militantes
coordenarem a tentativa, fracassada, de derrubar o Governo Vargas (Neto, 2013).

Outro episdio daquela poca ocorreu aps o golpe de Estado em 1937 que instituiu o
Estado Novo, quando uma das determinaes do Governo Vargas emitidas a todas as
reparties diplomticas no exterior era a proibio da emisso de vistos para judeus
virem ao Brasil em meio onda antissemita que j vigorava em vrios pases europeus e
que tambm seduziu vrios altos funcionrios do governo, particularmente, no Itamaraty,
pois at o ento Ministro de Relaes Exteriores, Osvaldo Aranha, defendia essa poltica,
assim como, os germanfilos presentes neste ministrio. No entanto, apesar da rigidez
hierrquica do Itamaraty, particularmente durante um regime autoritrio como o Estado
Novo, houve diplomatas que ousaram ignorar esta ordem, embora 99% do quadro o
seguisse. Foi o caso de Aracy Guimares Rosa que era chefe do setor de passaportes do
consulado brasileiro em Hamburgo e de Luis Martins de Souza Dantas, Embaixador em
Paris, que emitiram centenas de passaportes e vistos para judeus perseguidos pelos
nazistas, apesar da orientao governamental. O Embaixador Souza Dantas tambm
ajudou outros perseguidos pelo nazismo como ciganos, negros, homossexuais e ativistas
de esquerda somando a emisso de mais de 800 vistos. Quando as autoridades brasileiras
descobriram o ocorrido foi instaurado um inqurito interno no MRE contra ele, que
algum teve o bom senso de cancelar quando o governo brasileiro declarou guerra
Alemanha (Carneiro, 1988).

No Estado Novo tambm havia liberais no Itamaraty. Alis, considerando a origem


classista e elitista da ampla maioria dos diplomatas, dificilmente se poderia esperar que
politicamente no fossem conservadores ou liberais. Como mencionado anteriormente no
captulo, venceu no interior do Governo Vargas no incio dos anos 1940 a posio de
apoiar sempre a poltica externa dos Estados Unidos, o que em troca do envolvimento
brasileiro na Segunda Guerra Mundial ao lado dos Aliados rendeu o financiamento da
Companhia Siderrgica Nacional, da Vale do Rio Doce e o Acordo Militar Brasil
Estados Unidos, pois havia a convico que os EUA eram cruciais para o
desenvolvimento brasileiro e a sua insero no sistema internacional. Porm, a relao se

99
exacerbou para alm da aliana que perdurou durante a Segunda Guerra Mundial.
Eugenio Vargas Garcia esclareceu como isso se dava na poca de constituio da ONU
quando a cooperao do Brasil era tal que os diplomatas norte-americanos tinham o
hbito de take Brazil too much for granted. Esta situao tornou-se incmoda para
muitos e o Embaixador do Brasil no Canad na poca, Cyro de Freitas-Valle, escreveu
uma carta ao Ministro de Relaes Exteriores e seu amigo pessoal, Pedro Leo Velloso,
admoestando-o nesta questo que considerava errado na poltica certa do Itamaraty de
amizade com Washington: o de se saber sempre, em qualquer vicissitude internacional
que o Brasil vai ficar invariavelmente com os Estados Unidos (Garcia, 2011). Do ponto
de vista prtico, esta relao estreita pouco produziu depois do trmino da Segunda
Guerra Mundial a no ser frustraes e a percepo que os EUA no atendiam as
expectativas brasileiras de contribuir para o seu desenvolvimento e tampouco conceder-
lhe uma relao diferenciada em comparao com ao demais pases da Amrica Latina.
Esta percepo contribuiu para que houvesse uma certa guinada na PEB que diversificou
as relaes do Brasil a partir da PEI.

A dicotomia entre nacionalistas ou soberanistas e americanistas que preferiam se


autodenominar universalistas nunca foi realmente explcita, mas se expunha por
intermdio de posicionamentos que contrapunham nacionalismo versus o alinhamento
aos EUA justificado pela necessidade de atrair capitais; o problema da entrada de capitais
versus desnacionalizao empresarial ou nacionalismo versus
interdependncia/subservincia; a clivagem Leste Oeste versus desigualdades Norte
Sul e esquerdismo versus anticomunismo. Estas diferentes formas de ver o
desenvolvimento nacional tambm geravam contradies de outra ordem, pois um
nacionalista podia ser progressista e de esquerda assim como podia ser anticomunista ou
conservador. Um americanista podia ser liberal ou conservador e anticomunista. E
podiam haver combinaes diversas entre estes valores. Por exemplo, o Embaixador
Manoel Pio Correa, cuja biografia ser comentada nos prximos pargrafos, achava
Getlio Vargas e o General Castelo Branco, os melhores presidentes que o Brasil j teve.

Para ilustrar a diferena entre americanistas e soberanistas nos dias de hoje


pinaremos algumas afirmaes de dois diplomatas durante suas intervenes no XVIII
Frum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos (INAE) coordenado pelo ex-
Ministro Joo Paulo dos Reis Veloso. O Embaixador Sergio do Amaral ao dissertar sobre

100
o tema "Novo momento de insero internacional do Brasil? defendeu com entusiasmo
a abertura econmica do pas:
No logramos ainda concluir acordos em nenhuma das grandes negociaes
em que estvamos engajados, seja a OMC, seja a Alca, seja o Acordo
Mercosul UE. [...] Em pouco mais de uma dcada, abrimos a economia ao
comrcio exterior, primeiro, aos investimentos estrangeiros, em seguida, e
estamos vivendo um novo momento de nossa insero internacional. [...] O
processo de internacionalizao comeou no final dos anos 1980, com a
progressiva reduo das tarifas de importao e, mais importante, uma
significativa reduo no nmero de produtos com importao suspensa. [...]
Em meados dos anos 1990, o Brasil j era uma economia relativamente aberta.
[...] A segunda etapa foi a abertura da economia aos investimentos
estrangeiros, com a remoo dos obstculos constitucionais e legais ao capital
estrangeiro, em setores como informtica, telecomunicaes e petrleo
(Amaral, 2006).

O Embaixador Regis Arslanian ao falar sobre As negociaes comerciais do Brasil e do


Mercosul no mesmo evento, apresentou um enfoque diferentes de seu colega:
Em toda negociao considero que a primeira responsabilidade que temos
medir os custos e benefcios. [...] O problema maior que os grandes parceiros
exigem do processo negociador um modelo que vai muito alm de comrcio,
que vai muito alm do acesso a mercado. Quando se fala de livre comrcio,
quem dera o processo negociador fosse apenas de livre comrcio mesmo.
Estes novos modelos abrangem propriedade intelectual, compras
governamentais, polticas de competio, disciplinas de investimentos e de
servios (Arslanian, 2006).

Enquanto a percepo do primeiro expositor era que a abertura econmica do Brasil, por
si s, resolveria a questo do desenvolvimento, o segundo chamou a ateno que certos
temas impostos pelas grandes potncias no interessavam ao Brasil e que por mais
importante que fosse o comrcio, dever-se-ia avaliar seus custos e benefcios, antes de
firmar acordos. Uma posio no s de bom senso, como soberanista.

Na dcada de 1950 ascendeu nos Estados Unidos um fenmeno poltico que se tornou
conhecido como Macartismo, uma ofensiva contra comunistas e esquerdistas de

101
qualquer origem acusados de atividades antiamericanas. Este tipo de intolerncia
poltica tambm se fez presente no Brasil, particularmente, depois que o Partido
Comunista do Brasil foi posto na ilegalidade em 1947. No final de 1952 e incio de 1953,
Carlos Lacerda em sua campanha anti-getulista denunciou que haveria uma clula
comunista clandestina no Itamaraty e que dela participariam os diplomatas Joo Cabral
de Melo Neto, Antonio Houaiss, Jatyr de Almeida Rodrigues e Paulo Cotrim Rodrigues
Pereira. Todos tiveram suas atividades profissionais suspensas e foram colocados
disposio pelo Ministro Joo Neves da Fontoura, mas retornaram por deciso judicial no
ano seguinte. Lacerda, para atingir o Presidente Getlio Vargas, aproveitou-se de intrigas
internas do Itamaraty (Werneck, 1999) numa poca e ambiente poltico onde questionar
os Estados Unidos era o mesmo que ser comunista conforme o depoimento do
Embaixador Joo Baena Soares (2006). O diplomata e poeta Joo Cabral de Melo Neto
embora possusse slida formao marxista, em sua defesa no Supremo Tribunal Federal
repeliu ser comunista, o que, podia significar vrias coisas desde no ser filiado ao PC do
B ou ser socialdemocrata ou ser apenas um intelectual. Posteriormente, Antonio Houaiss
e Jatyr de Almeida Rodrigues estiveram entre os quatro diplomatas demitidos na
sequncia do golpe militar de 1964. Os outros foram os Embaixadores Jayme de Azevedo
Rodrigues e Hugo Gouthier.

O golpe militar colocou nu a existncia de muitos funcionrios com posies de direita


no Itamaraty e militantes anticomunistas ativos, contribuindo para o desmentido de que
diplomatas no assumiam posies partidrias ou ideolgicas. Entre eles, havia um
Embaixador chamado Manuel Pio Corra que segundo Elio Gaspari era conservador,
anticomunista e elitista a ponto de discordar que a populao da periferia do Rio de
Janeiro pudesse frequentar a praia de Copacabana (2014). Pio Correa apoiou o golpe
militar e foi designado Embaixador no Uruguai logo depois, onde assumiu a tarefa de
vigiar os exilados brasileiros que fugiram da perseguio poltica no Brasil e se
encontravam naquele pas, em particular, Leonel Brizola. As presses do Embaixador
sobre o governo uruguaio foram to fortes que este concordou em confinar Brizola num
balnerio onde ficava mais fcil controlar seus movimentos e vigiar quem o visitava. Mas,
no ficou somente nisso. Pio Correa, j como Secretrio Geral do Itamaraty, foi o mentor
da criao em 1966 do Centro de Informaes do Exterior (CIEX), um organismo interno
e secreto do Itamaraty, ligado ao Servio Nacional de Informaes (SNI), aos servios de
informaes das trs armas e polcia federal para espionar as atividades dos ativistas

102
polticos exilados, inicialmente nos pases vizinhos e quando a represso se acirrou e o
nmero de exilados aumentou, passou a atuar tambm na Europa e outros lugares. Esta
iniciativa lembrava muito a medida do ex-Ministro de Relaes Exteriores do Presidente
Getlio Vargas, Jos Carlos de Macedo Soares, de criar o Servio de Estudos e
Informaes (SEI) um pouco antes da instituio da ditadura do Estado Novo, com
objetivos parecidos. Segundo o Captulo 5 do Relatrio da Comisso Nacional da
Verdade, este tipo de atividade do Itamaraty apoiava-se tambm na Diviso de Segurana
e Informao (DSI) que envolveu outros diplomatas e funcionrios e ambos organismos
eram ligados diretamente ao gabinete do Ministro de Relaes Exteriores e o Secretrio
de Estado das Relaes Exteriores tambm acompanhava o trabalho. Sua atribuio era
zelar pelos valores da revoluo, combater a corrupo e identificar comunistas
(2014).

Alm deles, o CIEX necessitava da cooperao dos Embaixadores e outros funcionrios


no exterior. Considerando que nos seus arquivos foram encontrados cerca de 8.000
informes, percebe-se que a cooperao foi grande. O que no se sabe ainda com preciso
a relao concreta dessas informaes com mortes e desaparecimentos de militantes
polticos da poca, porm entre os 380 desaparecidos reconhecidos pelo Estado, 64 foram
mencionados nos arquivos do CIEX (Sequeira, 2007). Para alguns funcionrios do
Itamaraty, atuar na informao e contrainformao significava uma ascenso mais rpida
na carreira. Estes foram alcunhados pejorativamente pelos seus colegas de lixeiros. O
CIEX foi extinto em 1985 (Sequeira, 2007).

Outro personagem sinistro, mencionado no Relatrio da Comisso da Verdade no


Captulo 5 relacionado ao Itamaraty, foi o Embaixador Antnio da Cmara Canto. Ele
servia na Embaixada brasileira no Chile em 1973 quando o General Augusto Pinochet
dirigiu o golpe militar que derrubou o Presidente Salvador Allende. Ele comemorou
ostensivamente vociferando que Ganhamos! Antes disso presidira uma comisso
interna no Itamaraty em 1969 na gesto do Ministro Magalhes Pinto, alguns meses
depois da edio do AI-5, para investigar a existncia de possveis esquerdistas,
homossexuais e outros indesejveis no Itamaraty. Cerca de 80 fichas de funcionrios
foram selecionadas e examinadas, inclusive a de Ovidio de Andrade Melo que foi
inquerido duas vezes (Silva, 2008). Desta lista, 44 funcionrios foram demitidos
incluindo treze diplomatas: Angelo Regattieri Ferrari, Arnaldo Vieira de Mello (pai de

103
Srgio Vieira de Mello), Jenny de Rezende Rubim, Joo Batista Telles Soares de Pina,
Jos Augusto Ribeiro, Jos Leal Ferreira Jnior, Marcos Magalhes, Dantas Romero,
Nsio Batista Martins, Ricardo Joppert, Sergio Mauricio Corra do Lago, Wilson Sidney
Lobato, Vinicius de Morais (o poeta) e Raul Jos de S Barbosa. Este ltimo servia na
Indonsia e foi demitido por ser homossexual assumido (Martins, 2011). Os demais eram
Oficiais de Chancelaria e outros funcionrios.

Cheibub afirmou que o elevado grau de institucionalizao e sprit de corps permitiu


que o Itamaraty passasse inclume pelo perodo posterior ao golpe militar de 1964 (1985),
mas os dados acima o desmentem, pois dos 48 exonerados entre 1964 e 1969, 17 eram
diplomatas, alm do casal que foi para o exlio e da forma arbitrria como tudo ocorreu,
particularmente, sem direito defesa, tudo menos incolumidade. Vrios dos demitidos
conseguiram seus postos de volta, pelo menos simbolicamente, aps a redemocratizao.
Alguns in memorian. O que no houve, e nisso o autor tem razo, foi uma interveno
militar direta na gesto do MRE semelhana de outras ditaduras, como na Argentina,
at porque havia afinidades histricas entre as foras armadas e a diplomacia, e o
Itamaraty tampouco lhes negou sua colaborao.

Em 1969, o Embaixador estadunidense no Brasil, Charles Burke Elbrick foi sequestrado


por um grupo guerrilheiro no Rio de Janeiro e aps muito debate no interior da Junta
Militar que governava o Brasil, ele foi trocado por 15 prisioneiros polticos. Havia setores
militares que defendiam que estes prisioneiros fossem fuzilados, um a cada hora, como
resposta ao sequestro, mas a posio do Itamaraty era pela libertao dos presos para no
colocar a vida do embaixador em risco e complicar as relaes com os EUA. No entanto,
o ex-Chanceler Vasco Leito da Cunha, pouco depois defendeu publicamente a execuo
de prisioneiros polticos nestas circunstncias (Gaspari, 2014 apud revista Veja,
15/04/1970).

Outro exemplo, sobre os valores polticos no Interior do Itamaraty se referia poltica em


relao frica, tradicionalmente conservadora devido s relaes do Brasil com
Portugal, bem como quando a PEB se aproximava da Poltica Externa dos EUA. Mesmo
na poca da PEI, a manuteno da boa relao com Portugal se sobrepunha na prtica ao
apoio descolonizao devido presso da numerosa comunidade portuguesa que vivia
no Brasil, particularmente, no Rio de Janeiro e da sociedade brasileira conservadora. S

104
foi possvel, no mximo, apoiar a Resoluo 1514 da Assembleia Geral da ONU em 1960
a favor da liberao das colnias africanas sem mencionar o nome das colnias
portuguesas. A PEB somente modificaria radicalmente esta posio quando a
independncia de Guin Bissau, Moambique e Angola j era praticamente um fato
consumado em seguida Revoluo dos Cravos que derrubou o regime fascista em
Portugal em 1974. De qualquer maneira, este debate no interior do Itamaraty nos anos
1960 e 1970, apresentava, pelo menos, seis linhas internas sobre as estratgias e valores
que deveriam pautar a PEB em relao frica:
A linha culturalista defendia que as razes comuns entre frica e Brasil, nossa
formao tnica e o mito da democracia racial brasileira nos qualificariam
para exercer um papel protagonista; b) A corrente luso-brasileira, preferida
pela elite do Brasil com ressonncias importantes no Itamaraty, defendia que
a relao com a frica seria por intermdio de Portugal; c) A linha
economicista e pragmtica defendia a expanso das foras de mercado
brasileiras para a frica; d) A linha nacionalista neutralista representada pela
Poltica Externa Independente (PEI) defendia a aproximao com os pases do
Terceiro Mundo em geral; e) A linha ocidentalista era conservadora e de
direita e se opunha PEI. Argumentava que o Brasil sairia do
subdesenvolvimento e a frica no. Assim deveramos priorizar a aliana com
as potncias do Ocidente. Esta linha foi, particularmente, forte durante o
governo Castelo Branco; f) A linha militarista foi oriunda da Escola Superior
de Guerra (ESG) e defendia que a frica era importante geo-estrategicamente
e o Brasil junto com os EUA e outros Estados do Ocidente deveriam manter a
segurana no Atlntico Sul, pois o avano do comunismo na frica era
potencial e traria repercusses para a Amrica Latina (Silva, 2008).

Por outro lado, assim como ocorrera durante o Estado Novo quando os vistos de ingresso
no Brasil para judeus foram negados, tambm houve quem ousasse desobedecer s
orientaes da cpula do Itamaraty durante a ditadura militar de auxiliar a represso
poltica aos opositores do regime. Foram os casos do Secretrio da Embaixada em
Londres, Miguel Darcy de Oliveira e sua esposa Rosisca que repassavam informaes
sobre violaes de direitos humanos no Brasil, recebidas pela mala diplomtica,
imprensa estrangeira e entidades de defesa dos direitos humanos como a Anistia
Internacional. No h registros de quem fazia o despacho destas informaes desde a sede
do MRE em Braslia, mas os dois foram descobertos e se juntaram a outros opositores no

105
exlio at que viesse a anistia em 1979. Outro fato desta poca foi a do Conselheiro Marcio
Dias que servia na Embaixada do Brasil na Algria e concedeu um passaporte ao filho do
ex-Governador Miguel Arraes que ali vivia exilado desde 1964. Ao ser admoestado pelos
seus superiores respondeu que no sabia que punies eram hereditrias.

Portanto, as dicotomias ideolgicas no interior do Itamaraty vieram de longe e


prosseguiram, mesmo quando as orientaes polticas do governo militar brasileiro
desapareceram formalmente, como podemos verificar na obra sobre a histria dos 200
anos do Itamaraty citado com frequncia neste texto onde seu ator se referiu ao resultado
das eleies nicaraguenses de 1989 afirmando que a democracia refloresceu com o fim
do regime Sandinista na Nicargua e a eleio de Violeta Chamorro (Castro, 2009).
No consta nada de antidemocrtico a ser mencionado durante o perodo em que a Frente
Sandinista de Libertao Nacional governou a Nicargua entre 1979 e 1989, inclusive
realizando duas eleies gerais e quando foi derrotada na segunda eleio, entregou o
governo candidata vitoriosa.

Todavia, apesar de polarizaes de vises ideolgicas, no h registros da formao de


agrupamentos partidrios no interior do Itamaraty, mas sim a existncia de grupos de
diplomatas que se afinam por razes ideolgicas do seu trabalho ou pela socializao ou
pela juno dos dois aspectos. Alguns se conheciam antes de ingressar no Itamaraty,
outros foram da mesma turma no ingresso ao IRBr, outros vieram a trabalhar juntos por
diferentes circunstncias que contriburam para estabelecer laos pessoais e polticos
entre componentes de pequenas turmas, sem falar no corporativismo que unia a todos.
Como expressou Almeida:
A cultura da casa dificulta o aparecimento de blocos compartimentados ou
alinhados com as ideologias que perpassam a sociedade. Da no se poder
nela identificar grupos de colaboracionistas ou de resistentes vis--vis o
sistema sendo mais recomendado traar um retrato em tons de cinza ou de
spia do que um cenrio em preto e branco (2008).

Um exemplo de como estes processos podem se dar a composio da equipe do Ministro


Azeredo da Silveira durante o Governo do General Ernesto Geisel iniciado em 1974. Com
a escolha deste Ministro que era acusado de esquerdista pela linha dura do exrcito
(Gaspari, 2014) inaugurou-se o chamado Pragmatismo Responsvel que se originou

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dos princpios da PEI e somente ele foi capaz de realmente implementar a PEI na prtica
(Silva, 2008). Vrios diplomatas recrutados no incio dos anos 1960 vieram trabalhar no
gabinete do Ministro sob a coordenao do Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti que
havia ajudado o Ministro a preparar o plano de trabalho do Governo do General Geisel
que incluiu o estabelecimento de relaes com a China continental em substituio
Ilha de Taiwan e at um voto de absteno numa votao na ONU contra o fim das
sanes Cuba, alm de nova poltica para a frica e Oriente Mdio. Entre estes jovens
diplomatas estavam Celso Amorim, Roberto Abdenur, Ronaldo Sardenberg, Bernardo
Perics, Luiz Felipe Lampreia, Gelson Fonseca Jr., Clodoaldo Hugueney, entre outros,
onde Celso Amorim acabou indo trabalhar na rea de Planejamento da PEB junto com
Samuel Pinheiro Guimares. (Entrevista concedida por Celso Amorim ao autor em
01/07/2015). O Embaixador estadunidense no Brasil, Anthony Motley, apelidou-os de os
barbudinhos do Itamaraty numa insinuao de que eram esquerdistas como Fidel
Castro e Che Guevara, embora s alguns deles portassem barbas, mas era um momento
em que as relaes entre EUA e Brasil estavam tensas. Era o governo de Jimmy Carter,
cujo Senado ameaava condicionar o Acordo Militar Brasil Estados Unidos ao respeito
aos direitos humanos no Brasil, o que levou o Governo brasileiro a no renov-lo e buscar
outras fontes para adquirir cincia e tecnologia, no caso, por meio do Acordo Nuclear
Brasil - Alemanha (Spektor, 2010).

Segundo Samuel Pinheiro Guimares que ingressou no Itamaraty poucos meses antes do
golpe militar, ele nunca soube de existncia de clula comunista no Ministrio naquela
poca e os diplomatas com carter mais nacionalista e progressista ou autonomista
haviam ingressado no Itamaraty na inaugurao da PEI ou at mesmo antes e a partir
do Governo do General Costa e Silva passaram a se destacar individualmente,
principalmente, nas reas econmicas ligadas ao comrcio e desenvolvimento formando
um grupo composto por Jaime Azevedo Rodrigues, Miguel Ozrio de Almeida, Geraldo
Holanda Cavalcanti, Otvio Rainho da Silva Neves, Ovdio Andrade Melo, Paulo
Nogueira Batista, entre outros. (Entrevista concedida ao autor em 06/07/2015).

No processo de redemocratizao do Brasil, o Governo de Jos Sarney representou uma


transio entre o modelo desenvolvimentista e o modelo neoliberal, bem como entre o
autoritarismo e a democracia. Durante seu governo foram extintos o CIEX e o DSI no
Itamaraty e por vrios anos no se falou no assunto. Era conveniente para o insulamento

107
da instituio deixar dessa forma. Ele mesmo era uma personalidade ambgua, um
coronel poltico com alta formao intelectual que serviu ditadura e que ajudou a
extingui-la. Seus dois Chanceleres vieram do setor privado, um banqueiro e um
latifundirio. Este ltimo, Roberto de Abreu Sodr, quando assumiu o cargo declarou que
j era a hora de a indstria de informtica do Brasil buscar sua competitividade sem
protecionismos (1995). Realmente, por ocasio do contencioso da informtica com os
EUA que durou aproximadamente sete anos, era o Itamaraty que mais atuava como
contrapeso aos protecionistas ligados, principalmente, ao Ministrio de Cincia e
Tecnologia e ao setor privado brasileiro, nas negociaes. O Secretrio Geral era o
Embaixador e Secretrio Geral do MRE, Paulo Tarso de Flecha Lima, que em 1988
argumentou que a continuidade do nosso processo de desenvolvimento exige uma
poltica coerente e gradual de liberalizao de importaes (Vigevani, 1995). Segundo
Samuel Pinheiro Guimares, o Presidente Jos Sarney resistiu muito presso
estadunidense para extinguir a reserva de mercado da informtica, bem como para
aderir ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) (Entrevista concedida ao autor
em 06/07/2015). Porm, em relao ao primeiro tema fez concesses nas negociaes
(Vigevani, 1995) e h quem afirme que os americanistas, representados pelo Secretrio
Geral do MRE, retomaram a hegemonia na conduo da PEB, j no seu governo. O
primeiro Presidente civil eleito diretamente, foi Fernando Collor de Mello, em 1989 e ele
fechou o acordo do contencioso sobre a informtica com os EUA em 1992, alm de ter
buscado outras aproximaes com este pas e ter assumido um programa de governo
neoliberal clssico.

O perodo que vai dos ltimos anos do Governo Sarney, passando pela Presidncia de
Collor de Mello, com ligeiro interregno do Presidente Itamar Franco e concluindo com
os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso representou 15 anos ou mais
de hegemonia dos americanistas frente ao Itamaraty. Samuel Pinheiro Guimares
relembrou alguns dos diplomatas que tiveram destaque como partidrios do novo
modelo de desenvolvimento e que foram influentes no interior do MRE como Jos
Guilherme Merquior, Marcos Azambuja, Gelson Fonseca Jr., Clodoaldo Hugueney,
Celso Lafer, entre outros (Entrevista concedida ao autor em 06/07/2015). Nem todos os
que colaboraram com o Pragmatismo Responsvel do Governo Geisel permaneceram
com as mesmas posies polticas dos anos 1970, por vrias razes. Por exemplo, o
Embaixador Gelson Fonseca Jr. pela posio mencionada anteriormente (1998). O

108
Embaixador Hugueney se inclinou mais ao livre comrcio e segundo Amorim,
apresentou posies divergentes das dele em relao Alca, quando ele (Amorim)
assumiu o Ministrio (2013).

Todavia, ainda prevaleciam muitos diplomatas com posies soberanistas como o


Embaixador Paulo Nogueira Batista, autor de muitos ensaios e artigos sobre o
desenvolvimento brasileiro e um dos que pensavam que o Brasil deveria deixar no
passado seu acanhamento internacional. Julgava que o Brasil tinha que ter uma poltica
externa que fosse ao mesmo tempo, produto e motivo de autoestima pelos brasileiros
(Batista Jr., 2009). Ele faleceu em 1994, mas os soberanistas e a poltica que defendia
retornaram ao MRE com a eleio do Presidente Lula em 2002.

Nos oito anos da PEB sob a gide do Presidente Lula, a projeo internacional do Brasil
e muitas iniciativas importantes foram produzidas. Ampliou-se o quadro de diplomatas e
o Brasil passou a ter representaes em dezenas de novos lugares. Porm, h que se
considerar que as respostas diante de medidas governamentais na Poltica Externa tm
retorno muito mais lento do que polticas nacionais e pode ocorrer que somente
amaduream depois da mudana de governo, a exemplo, da eleio dos Diretores Gerais
da FAO e da OMC que somente ocorreram no governo da sucessora do Presidente Lula,
embora a poltica que fundamentou suas eleies para estes cargos tivesse sido elaborada
e implementada durante o Governo Lula. O fato que a gesto da PEB entre 2003 e 2010
ter sido soberanista e progressista tampouco significou que algumas caractersticas
estruturais da Casa como o insulamento, o elitismo, o classismo, o corporativismo da
burocracia e a politizao no reconhecida tenham sido eliminadas. O que se espera
que as mudanas ocorridas nos anos recentes tenham contribudo para arejar o Itamaraty
que Cristina P. de Moura denominou de o ltimo refgio da nobreza brasileira (apud
Lopes, 2013).

A suposta ideologizao da PEB do Governo Lula fruto de uma viso positivista que,
alis, tem sido adotada tambm pela imprensa brasileira, majoritariamente oposta ao
Governo e por crticos do mesmo em outras reas. Dentro dessa perspectiva, a realidade
ou a verdade acessvel atravs de uma determinada teoria, formulada a partir das
observaes e ideias de sbios e especialistas. A prtica deve acompanhar a teoria com
o intuito de conduzir ao progresso. Por exemplo, a formatao de uma proposta de poltica

109
de governo para levar um pas ao progresso. Assim, a teoria representaria um conjunto de
decises cientficas s quais todos deveriam se submeter, mas se h aes que a
contradigam teremos situaes de anormalidade e desordem e, consequentemente, o
progresso estar ameaado (Jakobsen, 2013). No caso da PEB do Governo Lula, de
acordo com seus crticos, a teoria vem sendo consolidada desde a gesto do Baro do
Rio Branco frente ao Itamaraty no comeo do sculo XX at o governo Fernando
Henrique Cardoso, mas as aes adotadas durante o Governo Lula representariam
questionamentos e ameaas esta teoria consensual e, portanto, tambm ordem e
progresso que ela estabeleceu (Jakobsen, 2013). A afirmao do ex-Ministro Luiz Felipe
Lampreia, de que o Itamaraty se desfiliou do Ocidente um exemplo explcito do
positivismo que norteia grande parte da anlise crtica da PEB do Governo Lula dentro
do Brasil (Lampreia, 2010 apud Jakobsen, 2013), ainda que ela seja vista como um
exemplo de sucesso em outros fruns conforme a afirmao do articulista da revista
Foreign Affairs, David Rothkopf que o Ministro Celso Amorim era o melhor Chanceler
do mundo (2009) e no mesmo ano a afirmao da revista Financial Times que sia e
Brasil lideravam a confiana do consumidor. A revista estadunidense Newsweek em
artigo de 2008 escalou o Presidente Lula como o 18 colocado entre as 50 pessoas mais
poderosas do mundo e no ano seguinte em outro artigo elogiou a poltica fiscal
inteligente que colocou o Brasil entre as economias emergentes mais saudveis (2009).
Nesta poca, o jornalista brasileiro, Luis Carlos Azenha responsvel pelo Blog Vi o
Mundo tambm elogiou a eficcia do time Lula Amorim quando o G 8 foi na
prtica substitudo pelo G 20 econmico, assegurando um lugar permanente para o
Brasil no que ele chamou de mesa mais importante do mundo (2009).

Captulo 3. A poltica externa e o Partido dos Trabalhadores (PT).

Introduo

Em 20 de dezembro de 1979, por iniciativa do Governo do General Joo Batista


Figueiredo, foi aprovada no Congresso Nacional a lei que restabeleceu o
pluripartidarismo no Brasil em substituio ao bipartidarismo instalado em 1966 durante
o primeiro governo da ditadura militar. Este contemplava a existncia da Aliana
Renovadora Nacional (ARENA), o partido de apoio ao governo, e do Movimento
Democrtico Brasileiro (MDB), o partido da oposio consentida. O fim do
110
bipartidarismo tinha o objetivo de dividir a oposio que vinha avanando eleitoralmente
desde 1974 com perspectivas de se tornar amplamente vitoriosa na Cmara e no Senado
em 1982 como uma frente poltica que agrupava setores da esquerda direita.

Um dos novos partidos38 que foram fundados, o PT, j vinha se organizando para dar este
passo h algum tempo, no bojo da grande agitao social e trabalhista fomentada pelas
greves do setor automobilstico na regio do ABC paulista. Luiz Incio da Silva (Lula)39
que foi uma das grandes lideranas das paralisaes em 1978, 1979 e 1980 j argumentava
que a estrutura sindical do Brasil no era democrtica e que os direitos e interesses dos
trabalhadores jamais seriam devidamente atendidos por partidos que no fossem dos
prprios trabalhadores. Em janeiro de 1979 durante um Congresso Estadual dos
Metalrgicos de So Paulo, realizado na cidade de Lins, foi apresentada uma proposta
pelos delegados do Sindicato de Santo Andr chamando todos os trabalhadores
brasileiros a se unificarem na construo de seu partido, o Partido dos Trabalhadores
(Resolues de Encontros e Congressos, 1998). Esta proposta foi reiterada no Congresso
Nacional dos Metalrgicos, realizado em junho do mesmo ano em Poos de Caldas.

Entretanto, na celebrao do dia 1 de Maio de 1979, foi lanada uma Carta de


Princpios cuja concluso dizia que os males profundos que se abatem sobre a
sociedade brasileira no podero ser superados seno por uma participao decisiva
dos trabalhadores na vida da nao. O instrumento capaz de propiciar esta participao
o Partido dos Trabalhadores (Resolues de Encontros e Congressos, 1998). Ainda
em 1979, no ms de outubro, em So Bernardo do Campo, foi lanado oficialmente o
Movimento pelo Partido dos Trabalhadores que aprovou uma srie de sugestes para a
organizao do Partido em todos os nveis e elegeu uma Coordenao Provisria para
conduzir este trabalho at que, finalmente, em 10 de fevereiro de 1980 ocorreu o
lanamento do Partido dos Trabalhadores40 e em 1 de junho foram aprovados seu
Programa, Plano de Ao e o Estatuto. A primeira Conveno nacional oficial realizou-
se em setembro de 1981 com o Partido legalizado em 21 estados quando tambm se

38
Os demais partidos que se viabilizaram inicialmente foram o Partido Democrtico e Social (PDS)
governista, o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) sucessor do MDB, o Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB) fundado por uma neta de Getlio Vargas e o Partido Democrtico Trabalhista
(PDT) fundado por Leonel Brizola. O Partido Popular (PP) criado por Tancredo Neves no cumpriu os
critrios necessrios para se estabelecer e seus remanescentes uniram-se ao PMDB.
39
O apelido Lula foi incorporado ao nome quando ele passou a se candidatar s eleies.
40
Esta data considerada a data de fundao do PT.

111
elegeu o primeiro Diretrio Nacional (Secco, 2011). O reconhecimento oficial do
Tribunal Superior da Justia Eleitoral foi emitido em 11 de fevereiro de 1982.

A diversidade ideolgica na fundao do PT era bastante ampla no campo da esquerda ao


reunir marxistas, leninistas, trotskistas, esquerda catlica, ex-integrantes da luta armada,
comunistas, socialistas, social democratas, feministas, militantes sem formao
especfica, ambientalistas, entre outros. A base social, oscilava entre o popular e a classe
mdia, composta por trabalhadores rurais e urbanos, estudantes, intelectuais, artistas,
profissionais liberais, sindicalistas e parlamentares.

Nos documentos de fundao mencionados anteriormente que forneceram a base


programtica do PT, j encontramos algumas referncias aos elementos que viriam a
fundamentar as relaes internacionais do partido. O Manifesto aprovado no Colgio Sion
quando o PT foi formalmente lanado em fevereiro de 1980 concluiu dizendo que o PT
manifesta sua solidariedade luta de todas as massas oprimidas do mundo. O Programa
aprovado em junho do mesmo ano dizia que:
Quanto relao entre as naes, o PT defende uma poltica internacional de
solidariedade entre os povos oprimidos e de respeito mtuo entre as naes,
que aprofunde a cooperao e sirva paz mundial. O PT apresenta com clareza
a sua solidariedade aos movimentos de libertao nacional e a todos os
movimentos de mbito internacional que visem criar melhores condies de
vida, justia e paz para toda a humanidade. (Resolues de Encontros e
Congressos, 1998).

O Primeiro Encontro Nacional realizado em agosto de 1981, que foi encerrado com um
discurso do ento Presidente do PT, Luiz Incio Lula da Silva, tambm fez referncias ao
que deveriam ser os parmetros polticos das relaes internacionais do partido. Naquela
poca, a discusso internacional normalmente partia de afirmaes sobre o iderio
socialista do PT, porm rejeitando modelos existentes, fossem os do socialismo real do
Leste Europeu, do Chins ou Cubano ou fossem as experincias social democratas da
Europa Ocidental. Assim disse Lula:
No basta algum dizer que quer o socialismo. A grande pergunta : qual
socialismo? Estamos, por acaso, obrigados a rezar pela cartilha do primeiro
terico socialista que nos bate porta? Estamos, por acaso, obrigados a seguir

112
este ou aquele modelo, adotado neste ou naquele pas? Ns, do Partido dos
Trabalhadores, queremos manter as melhores relaes de amizade com todos
os partidos que, no mundo, lutam pela democracia e pelo socialismo. Este tem
sido o critrio que orienta e continuar orientando os nossos contatos
internacionais. Um critrio de independncia poltica, plenamente
compreendido em todos os pases por onde andamos, que aqui devemos
declarar em respeito verdade e como homenagem a todos os partidos amigos.
Vamos continuar com inteira independncia, resolvendo os nossos problemas
nossa maneira. (Resolues de Encontros e Congressos, 1998).

Este critrio foi a base da poltica de relaes internacionais que o PT viria a desenvolver
com maior organicidade a partir de 1983 e como o PT era uma grande novidade e no
nasceu da matriz da Terceira Internacional, tinha total liberdade para constituir relaes
externas amplas e de se posicionar frente s posies da esquerda ortodoxa ou de
acontecimentos graves no exterior como o Massacre da Praa da Paz Celestial em
Beijing (Jos Genono em entrevista concedida ao autor em 10/05/2016).

A poltica internacional do PT pode ser dividida em trs grandes momentos. O primeiro


englobou o perodo do voluntarismo em que as relaes internacionais eram basicamente
exercidas por militantes do Partido, alguns dos quais se tornariam futuros dirigentes. Estas
relaes muitas vezes passavam pelos contatos com o exterior de grupos organizados no
Brasil, como os trotskistas e os catlicos, com suas contrapartes internacionais, bem como
das relaes dos sindicalistas com seus colegas de outros pases e, da mesma forma, dos
intelectuais e acadmicos. Este processo evoluiu para a criao da Secretaria de Relaes
Internacionais do PT em 1983 e sua formalizao no Regimento Interno do Partido em
1984 com o objetivo de articular uma estratgia de construo de suas relaes
internacionais. Neste momento, tambm relevante mencionar as posies da bancada
do PT na Cmara dos Deputados sobre o contedo da nova Constituio no tocante aos
princpios da PEB. A eleio presidencial de 1989 deu incio a um segundo momento,
pois o Programa de Ao Governamental (PAG) do PT apresentou um captulo inteiro
sobre a Poltica Externa que pretendia implementar, caso seu candidato Luiz Incio da
Silva fosse eleito Presidente. O terceiro momento se iniciou quando ele foi eleito
Presidente da Repblica em 2002 depois de disputar trs eleies seguidas.

113
3.1 Os primrdios das relaes internacionais do PT

As primeiras manifestaes pblicas contra a ditadura militar no Brasil ocorreram em


meados dos anos 1970 organizadas pelo movimento estudantil que em seguida se
empenhou em reconstruir suas organizaes estaduais e nacional41 que haviam sido
postas na ilegalidade desde o golpe de 1964. No entanto, o movimento que realmente
chamou a ateno da grande imprensa internacional, bem como de organizaes sindicais
e partidrias no exterior, foram as massivas greves do ABC paulista em 1978 e nos anos
seguintes, porque alm de ser algo inusitado numa ditadura militar, afetaram grandes
corporaes transnacionais europeias e estadunidenses. Desta forma, o que ocorria no
Brasil naquele momento tornou-se conhecido no exterior, assim como os atores
responsveis, inicialmente, os dirigentes dos Sindicatos dos Metalrgicos de So
Bernardo do Campo e o de Santo Andr e, posteriormente, dirigentes de outras
organizaes sindicais na medida em que as mobilizaes dos trabalhadores contra o
arrocho salarial e a campanha pela redemocratizao do Brasil foram se espalhando pelo
pas.

Em 1979, foi aprovada a Lei da Anistia e os exilados polticos comearam a retornar ao


pas trazendo consigo seus contatos no exterior, e beneficiando o movimento pela
fundao do PT na medida em que muitos deles participaram deste processo. Alguns,
inclusive, se articularam para criar Organizaes No Governamentais (ONGs),
normalmente para lidar com temas sociopolticos e combate pobreza com apoio de
recursos pblicos internacionais ou ainda para apoiar as oposies sindicais que tentavam
assumir a direo de sindicatos sob controle da direita no campo e nas cidades. Iniciativas
como esta tambm contriburam para estabelecer laos internacionais que indiretamente
ajudaram o PT, pois uma das misses do Partido era a luta pela justia social. Outros que
voltaram haviam trabalhado na frica durante o exlio como foi o caso do educador Paulo
Freire, um dos fundadores do PT j falecido, e alguns voltaram do exlio aps haverem
trabalhado no Governo da FRELIMO42 em Moambique e tambm se juntaram ao
Partido, o que favoreceu manter os contatos com estes pases como foi o caso de Luiz
Carlos Fabri que trabalhou como consultor do PNUD e depois ocupou o cargo de
Secretrio de Relaes Internacionais do Municpio de Guarulhos durante os dois

41
Tratava-se da Unio Nacional de Estudantes (UNE) e das Unies Estaduais de Estudantes (UEEs).
42
Frente de Libertao de Moambique.

114
primeiros mandatos do PT frente administrao municipal de 1997 a 2004 (In
memoriam) e Beluce Bellucci que atualmente professor especializado em frica na
Universidade Cndido Mendes no Rio de Janeiro.

Em abril de 1980, Lula foi preso durante a greve dos metalrgicos daquele ano, por 31
dias e enquadrado na Lei de Segurana Nacional. A solidariedade internacional de
dirigentes sindicais e partidrios do exterior foi muito expressiva, inclusive, por meio da
presena de vrios deles em momentos chave como nas audincias do processo. As trs
confederaes sindicais internacionais que existiam na poca43 promoveram queixas pela
violao da liberdade sindical no Brasil junto OIT em funo da priso dele e de outros
integrantes da diretoria do sindicato. Estas foram apreciadas em 1982 pelo Comit de
Liberdade Sindical da OIT que condenou o governo brasileiro, pois considerou que a
represso a greves era uma violao liberdade sindical prevista nas Convenes 87 e 98
da OIT. Aos poucos, Lula e seu nascente Partido foram se tornando conhecidos no
exterior. Particularmente, durante as eleies de 1982, o PT foi muito procurado pela
imprensa internacional (Luiz Eduardo Greenhalgh em entrevista concedida ao autor em
11/05/2016).

Segundo Jos Genoino, o desenvolvimento de relaes internacionais pelos petistas, no


incio, tinha o objetivo de ajudar a construir o Partido num ambiente que ainda era
autoritrio e se aproveitou em alto grau da experincia acumulada pelo movimento
sindical. (Entrevista concedida ao autor em 10/05/2016). De acordo com Luiz Eduardo
Greenhalgh estas relaes internacionais, inicialmente, partiram de indivduos ligados ao
PT como os retornados do exlio ou de pessoas que no Brasil tinham contatos com
refugiados de outros pases que aqui se encontravam, particularmente argentinos, chilenos
e uruguaios44. Isso favoreceu que se estabelecessem contatos com membros, dos
Montoneros e do Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) da Argentina,
do Movimiento de Isquierda Revolucionaria (MIR) chileno e da Frente Amplia do

43
Estas eram a Confederao Internacional das Organizaes Sindicais Livres (CIOSL) social democrata,
Federao Sindical Mundial (FSM) comunista e Confederao Mundial do Trabalho (CMT) democrata
crist.
44
Apesar de o regime brasileiro ainda ser ditatorial e de ter colaborado com o Plano Condor, no final dos
anos 1970 e incio dos 1980, havia certa distenso no pas com o levantamento da censura, promulgao da
Lei da Anistia e da Reforma Partidria que permitia a refugiados dos pases vizinhos viverem aqui com
menos sobressaltos do que em seus pases de origem, embora ocorressem sequestros coordenados pelos
integrantes do Plano.

115
Uruguai. Ele tambm mencionou que Francisco Weffort, professor da USP e um dos
fundadores do PT que se tornou Secretrio Geral do Partido em 1984, tivesse, junto com
outro acadmico, Jos lvaro Moiss, muitos contatos com os partidos social democratas
na Europa. Outro exemplo que mencionou foi o caso de Chico Mendes que era dirigente
do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Xapuri no Acre e que estabeleceu uma
estratgia especial de luta pelo acesso terra e explorao sustentvel da floresta
amaznica, o que abriu uma srie de contatos com organizaes ambientalistas e Partidos
Verdes, internacionalmente. (Entrevista concedida ao autor em 11/05/2016).

Estes contatos ajudaram a divulgar o PT no exterior e, embora muitos dos agrupamentos


mencionados no existam mais, no raro encontrar atualmente polticos e diplomatas
que no passado militaram nestas organizaes ou em outras semelhantes em diferentes
pases da Amrica Latina. Por exemplo, Angelino Garzn, foi presidente da
Confederacin Unitaria de Trabajadores (CUT) da Colmbia no final dos anos 1980
antes de ingressar na poltica partidria do pas e tornou-se conhecido de vrios
sindicalistas da CUT e de membros do PT no Brasil. Quando se tornou ministro, depois
governador e, finalmente, vice-presidente do pas de 2010 a 2014 foi um importante
interlocutor do PT e do governo brasileiro na Colmbia.

Da mesma forma na Europa, encontramos ex-sindicalistas nos Parlamentos, quando no


na posio de chefes de Estado. Por exemplo, Wim Kok, foi presidente da principal
confederao sindical da Holanda, a FNV que colaborou com a CUT por mais de vinte
anos e ele se tornou Primeiro Ministro de seu pas entre 1994 e 2002. O mesmo ocorreu
com o Primeiro Ministro da Sucia, Kjell Stefan Lfven eleito em 2014, que foi
Presidente do Sindicato dos Metalrgicos da Sucia entre 2006 e 2012 e conheceu Lula
quando ambos ainda eram ativistas sindicais e polticos. Assim ocorreu com vrias outras
personalidades internacionais.

Em 1979, houve a Revoluo Sandinista na Nicargua que, assim como a Revoluo


Cubana ocorrida 20 anos antes, tornou-se uma referncia poltica importante para o PT,
pois, em cada um destes pases, em sua poca e circunstncias, governos ditatoriais e
corruptos apoiados pelos EUA, foram derrotados e substitudos por governos que
buscaram melhorar a situao social de seus povos. Entre os revoltosos na Nicargua
houve importante participao da esquerda catlica e estes adeptos da Teologia da

116
Libertao nicaraguense estabeleceram contatos, principalmente por meio do sacerdote
Ernesto Cardenal, com Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) no Brasil entre as quais
muitas apoiaram o PT no incio. Nos primeiros anos de existncia do PT houve um
intercmbio intenso com a Nicargua. O Partido organizou vrias brigadas de
voluntrios que se dirigiram a este pas para colaborar em colheitas de caf e outras
atividades produtivas que fossem necessrias. Em meados dos anos 1980, o Presidente
Daniel Ortega esteve no Brasil em visita e recebeu o ttulo de Cidado Paulistano
oferecida pela Cmara de Vereadores do municpio articulado pela bancada parlamentar
do PT. Ele tambm assinou um Protocolo de Relaes PT Frente Sandinista de
Liberacin Nacional (FSLN) que estabeleceu as bases e interesses comuns para subsidiar
a relao e cooperao entre os dois partidos. Um dos desdobramentos posteriores deste
Protocolo foi a manuteno pelo PT de seis militantes da rea da sade entre 1985 e 1987
na Nicargua (A Poltica Internacional do PT, 2007). Mais adiante, Protocolos
semelhantes seriam assinados com outros partidos como, por exemplo, a Frente
Farabundo Marti de Liberacin Nacional (FMLN) que ainda durante a guerra civil em
El Salvador, enviou um embaixador para viver no Brasil sob os auspcios do PT.
(Entrevista concedida por Luiz Eduardo Greenhalgh ao autor em 11/05/2016).

Em janeiro de 1981, uma delegao do PT liderada por Lula esteve na Europa e visitou
vrios pases como Itlia, Vaticano, entre outros. Em Roma, encontrou-se com Lech
Walesa, lder sindical polons, que tambm estava em visita ao Vaticano e segundo Jos
lvaro Moiss, foi antipatia primeira vista, demonstrada pela queixa explcita de
Walesa aos petistas no encontro: ns estamos lutando contra o comunismo, e vocs
querem introduzir o socialismo! (1981). O irnico era que o PT admirava e se
solidarizava em alto grau com o Solidarnosc45. Alm deste encontro com Walesa, a
delegao tambm se reuniu com o Papa Joo Paulo II. Entre 1980 e 1981, Lula visitou
vrios pases e encontrou-se com diferentes personalidades polticas. Alm dos pases j
mencionados esteve tambm nos Estados Unidos, Canad, Japo, Alemanha, Blgica,
Frana, Espanha, Portugal, Cuba, Nicargua e Argentina onde se encontrou com
dirigentes polticos como Edward Kennedy, Helmut Schmidt, Adolfo Surez e Felipe
Gonzalez (Dias, 2004). Normalmente, estas visitas eram custeadas pelos anfitries que
podiam ser organizaes sindicais, partidos polticos, ONGs ou universidades.

. 45 Solidariedade em Polons.

117
Nesta poca, salvo as relaes com Cuba, o PT rigor no tinha contatos com os Partidos
Comunistas em nenhum outro pas, pois o Partido Comunista Brasileiro (PCB) detinha o
monoplio destes relacionamentos e sempre fez o que pode para no compartilha-los.
Quando o PT criou sua Secretaria de Relaes Internacionais, o Estatuto definia que um
membro da Comisso Executiva Nacional (CEN) do Partido deveria ocupar esta funo
e de 1983 at 1988, quando foi eleito vice-prefeito do municpio de So Paulo, esta funo
coube a Luiz Eduardo Greenhalgh.

De acordo com Greenhalgh, quando assumiu a funo de Secretrio de Relaes


Internacionais, ele buscou introduzir uma estratgia que possibilitasse construir
relaes internacionais mais slidas e permanentes. As suas prioridades eram a Amrica
Latina, particularmente, Cuba, Nicargua e El Salvador. Em outros pases do continente
ainda havia dificuldades, pois assim como no Brasil, pases como Argentina, Bolvia,
Chile, Paraguai e Uruguai ainda estavam sob regimes ditatoriais e os partidos com os
quais o PT poderia se relacionar ainda funcionavam precariamente ou na clandestinidade.
No era o caso de El Salvador, pois, embora vivesse clandestino e sob regime militar, a
FMLN era um movimento guerrilheiro atuante e que possua laos internacionais onde se
movia com desembarao. A segunda prioridade era tentar romper o isolamento na relao
com os PCs dos pases europeus. No Leste Europeu isso s foi possvel com o Partido
Socialista Unificado da Alemanha (PSUA) da Repblica Democrtica Alem (RDA) e na
Europa Ocidental aos poucos foram estabelecidos contatos com os PCs da Itlia, Frana
e outros pases. A terceira prioridade era a relao com os Partidos Socialistas e Social
Democratas da Europa Ocidental. (Entrevista concedida ao autor em 11/05/2016).

As relaes com os Partidos Socialistas e Social Democratas da Escandinvia, Alemanha,


Frana e outros viabilizaram-se ao longo da dcada de 1980 graas aos j mencionados
ex-exilados e intelectuais do PT. No caso da Alemanha onde os partidos possuam
fundaes partidrias para executar cooperao internacional, o Partido Social Democrata
Alemo (SPD) que comeou a estabelecer relaes polticas na Amrica Latina na dcada
de 1970, abriu um escritrio da sua fundao, o Friedrich Ebert Stiftung FES,
inicialmente, no Rio de Janeiro uma vez que o PDT que passou a governar o estado em
1983 era filiado Internacional Socialista (IS). Porm, um dos encarregados deste
trabalho, Uwe Optenhgel, logo percebeu que o PT tinha potencial para crescer e assumir

118
muita importncia poltica no Brasil, alm de possuir as relaes com os principais
sindicatos do pas, o que lhe dava similitude com a base tradicional da social democracia
europeia e ele atuou para estreitar as relaes do SPD tambm com este Partido.

Todavia, o debate internacional da direo e do conjunto dos filiados do PT ainda girava


principalmente em torno da superao da opresso, contra o imperialismo e de
solidariedade aos povos em luta, a partir do entendimento expresso na resoluo do
Segundo Encontro Nacional realizado em 1982 que a luta dos trabalhadores a mesma
em todo o mundo. (Resolues de Encontros e Congressos, 1998).

Nos Terceiro e Quarto Encontros Nacionais realizados respectivamente em 1984 e 1986


tambm foram aprovadas resolues e moes contemplando temas internacionais. O
Terceiro Encontro Nacional mencionou que:
[...] devemos recusar todas as formas de submisso do Pas dominao
imperialista como as que impem restries nas relaes internacionais. Uma
poltica externa independente implica, hoje, a ampliao das relaes
comerciais e diplomticas com os pases socialistas e do Terceiro Mundo. A
luta do povo brasileiro inseparvel das lutas dos outros povos latino-
americanos [...] da nossa prioridade para o fortalecimento de laos com os
movimentos de libertao latino-americanos, que tm, hoje, como pontos
principais a Nicargua, El Salvador e Cuba. [...] cabe ressaltar a luta dos
trabalhadores da Polnia em torno do Movimento Solidariedade. A busca de
um novo caminho para a efetiva emancipao dos trabalhadores, sem
privilgios e opresses de castas burocrticas, deve nos levar ao mais amplo
intercmbio de ideias e experincias [...] (Resolues de Encontros e
Congressos, 1998).

Este Encontro aprovou duas moes com carter internacional, a saber, pela libertao
dos presos polticos na Polnia e repdio guerra contra a Nicargua,
provavelmente referindo-se ofensiva dos Contras que esta altura j atacavam a
Nicargua a partir de Honduras com apoio e armamento dos EUA.

O Quarto Encontro em 1986 complementou a resoluo internacional anterior de


solidariedade com a Amrica Central e a Polnia, mencionando tambm a queda das
ditaduras de Baby Doc no Haiti e de Ferdinando Marcos nas Filipinas, bem como a

119
emergncia popular na frica Negra como exemplos do avano democrtico e socialista
no mundo. A Resoluo ainda convocou os Diretrios e Ncleos a contriburem com a
solidariedade internacional do PT, alm de defender os Direitos Humanos, individuais
e coletivos, onde quer que eles sejam desrespeitados e apoiando os movimentos
democrticos e socialistas em todos os quadrantes. As moes propuseram
solidariedade a Zbigniew Bujak, dirigente do sindicato polons Solidariedade, preso
recentemente; solidariedade aos Brasiguaios e repdio ao apartheid praticado
na frica do Sul (Resolues de Encontros e Congressos, 1998).

A tentativa do PT de estabelecer contatos com o Oriente Mdio, iniciou-se com


declaraes, praticamente desde sua fundao, de solidariedade luta dos palestinos para
reaver suas terras tomadas pelos israelenses no processo de diviso da regio em dois
Estados, devoluo que efetivamente at hoje nunca ocorreu46. A Liga rabe obteve
autorizao do governo brasileiro em 1979 para abrir um escritrio de representao em
Braslia que na prtica tornou-se a representao da Organizao para a Libertao da
Palestina (OLP). Neste sentido, o PT estreitou laos com a OLP e tambm buscou
contatos com um partido sionista de esquerda em Israel, o Mapam que hoje se chama
Meretz. Por fim, houve dilogos tambm com o Partido Comunista Chins (PCCh),
facilitados por Vladimir Pomar, um dirigente do PT que fora filiado ao PCdoB no passado
e que possua contatos com a China. Neste momento, a China j possua relaes
diplomticas reestabelecidas com o Brasil desde 1974 efetivadas durante o Governo do
General Geisel. (Luiz Eduardo Greenhalgh em entrevista concedida ao autor em
11/05/2016).

No entanto, a poca era de crise econmica no Brasil e na Amrica Latina por conta da
dvida externa e do processo de alterao do paradigma de desenvolvimento. O Brasil
conclua sua transio para a redemocratizao por meio da aprovao de uma nova
Constituio em 1988 e da realizao de eleies diretas para Presidente da Repblica em
1989 ao mesmo tempo em que o Sistema Internacional passava pela sua maior
transformao no ps-Segunda Guerra Mundial com a queda do Muro de Berlim em
1989 e a dissoluo da Unio Sovitica em 1991, o fim da Guerra Fria e da bipolaridade

46
A posio do PT sobre este tema de apoio soluo de dois povos e dois Estados no marco das
fronteiras existentes em 1967.

120
EUA - URSS e a ascenso quase hegemnica do neoliberalismo como modelo
econmico, social e poltico no mundo.

O PT elegeu oito deputados federais em 1982, dos quais trs foram expulsos do Partido
trs anos depois porque contrariaram a deciso partidria de no participar do Colgio
Eleitoral em 1985 que elegeu a chapa Tancredo Neves e Jos Sarney para governar o
Brasil. Segundo Jos Genoino que foi um dos cinco parlamentares remanescentes, um
tema internacional ao qual a bancada petista na Cmara, que representava apenas 1% da
mesma, dedicou muito empenho, foi a luta pela ratificao47 da Conveno Contra a
Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanas ou Degradantes aprovada na
Assembleia Geral da ONU em 1984 e que considerou a prtica da tortura como crime
contra a humanidade e, portanto, imprescritvel. Alm do significado genrico desta
posio em defesa dos Direitos Humanos, a ratificao deste tratado, era tambm uma
forma de questionar a ditadura militar brasileira e a anistia concedida igualmente a
torturadores e torturados. Alm desse, havia tambm uma discusso sobre o Brasil
desenvolver armas nucleares ou no, e a Constituio de 1988 decidiu que o uso da
energia nuclear seria somente para fins pacficos conforme reza seu Artigo 21 48.
(Entrevista concedida ao autor em 11/05/2016).

Na Assembleia Nacional Constituinte eleita em 1986, o PT contou com 16 deputados.


Lula foi um deles. Jos Genoino considerou que o PT teve boa participao e incidncia
no processo, particularmente, no Captulo 1 da Constituio Federal Dos Princpios
Fundamentais que de fato muito progressista, incluindo o Artigo 4 que trata de
princpios das relaes internacionais do Brasil como independncia, prevalncia dos
direitos humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno, igualdade entre os
Estados, defesa da paz, soluo pacfica dos conflitos, entre outros. (Entrevista concedida
ao autor em 11/05/2016). Alm disso, chama a ateno a redao do Pargrafo nico
deste artigo: A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica
e cultural dos povos (grifo do autor) da Amrica Latina visando formao de uma
comunidade latino-americana de naes que foi uma das prioridades da PEB do

47
A ratificao pelo Brasil ocorreu em 1989 e a promulgao em 1991.
48
Em 1998, o Presidente Fernando Henrique Cardoso assinou a ratificao do Tratado de No Proliferao
de Armas Nucleares (TNP) que muitos consideram injusto ao congelar a posse da tecnologia nuclear em
mos das grandes potncias e que o Presidente, pelo menos, deveria ter negociado algo em troca.

121
Governo Lula com um contedo muito alm dos aspectos comerciais que normalmente
nortearam as polticas de integrao a partir dos anos 1990. Vrios destes princpios j
haviam sido expostos nas resolues dos primeiros encontros do PT, mas para Jos
Genoino, a qualidade do Captulo 1 da Constituio Federal tambm se deveu ao fato de
o relator ter sido o Senador pelo PSB do Rio Grande do Sul, Jos Paulo Bisol49 com quem
os parlamentares do PT se relacionavam bem e ele mencionou tambm a colaborao do
Deputado Joo Herman Neto50 do PMDB de So Paulo. Um interlocutor importante do
PT no Governo do Presidente Sarney foi seu Ministro da Cultura, Celso Furtado.
(Entrevista concedida ao autor em 11/05/2016).

Nas eleies municipais de 1988, o PT obteve um resultado melhor do que o esperado ao


conquistar 36 prefeituras em todo o pas, entre elas, as de grandes cidades como Campinas
e Santos, e capitais de estado como So Paulo, Porto Alegre e Vitria. Para a poltica
internacional do PT, isso gerou dois efeitos colaterais. O primeiro foi o envolvimento de
alguns destes municpios com o exerccio de relaes internacionais no nvel de governos
locais. Particularmente, So Paulo e Porto Alegre as desenvolveram com o
estabelecimento de contatos e projetos de cooperao com governos locais de outros
pases e no caso do Oramento Participativo de Porto Alegre, este tornou-se uma
referncia mundial como um instrumento de democracia participativa e um produto de
exportao, pois muitas administraes municipais do Brasil e de outros pases
propunham intercmbios para entender melhor do que se tratava. Posteriormente, o
Municpio de Porto Alegre foi uma das cidades fundadoras da Rede Mercocidades em
1995, bem como sediou e apoiou a realizao de vrias sesses do Frum Social Mundial
a partir de 2001. O segundo desdobramento deste resultado eleitoral foi a eleio de Luiz
Eduardo Greenhalgh para vice-prefeito do Municpio de So Paulo, o que pelo estatuto
do PT o impedia de seguir na CEN e consequentemente frente da Secretaria de Relaes
Internacionais do Partido. Ele foi substitudo por Marco Aurlio Garcia.

3.2 Novas relaes internacionais e a definio da PEB na viso do PT

49
Jos Paulo Bisol foi o candidato a vice-presidente de Lula na chapa da Frente Brasil Popular composta
por PT, PSB e PCdoB na eleio presidencial de 1989.
50
O deputado era de esquerda e provinha originalmente da ala autntica do antigo MDB.

122
A eleio presidencial de 1989 foi o coroamento institucional da redemocratizao
brasileira e tambm a confirmao de que o Partido dos Trabalhadores tinha vindo para
ficar e com grandes chances de assumir o governo em algum momento. Lula foi ao
segundo turno com Fernando Collor de Mello e perdeu a eleio por uma diferena de
quatro milhes de votos num universo de aproximadamente 66 milhes de votantes (53%
a 47%), mas ele chegara a ultrapass-lo, de acordo com as pesquisas, na semana anterior
ao dia da eleio, mas terminou com 31 milhes de votos ao final. Este resultado foi
tambm uma demonstrao para o mundo poltico da viabilidade do PT e de Lula como
governantes e, consequentemente, como players no cenrio internacional. Segundo Jos
Genoino houve uma reunio de representantes de partidos e movimentos polticos de
vrios pases no Brasil, entre o primeiro e o segundo turno, para acompanhar o processo
eleitoral. (Entrevista concedida ao autor em 10/05/2016).

Aps a derrota, o PT e a equipe da campanha de Lula tentaram organizar um Governo


Paralelo similar ao Shadow Gabinet do sistema poltico britnico, onde o PT como
oposio ao Governo Collor de Mello faria um acompanhamento e questionamento das
polticas do governo, apresentando alternativas do seu ponto de vista, incluindo Poltica
Externa. rigor, o Governo Paralelo no teve maiores repercusses e em 1995, aps nova
disputa eleitoral perdida em 1994 para Fernando Henrique Cardoso, foi substitudo pelo
Instituto da Cidadania que adotou outra estratgia que foi o de construir programas de
governo em diferentes reas com contribuio de especialistas, inclusive externos ao PT,
includos os temas internacionais. Nesse mesmo momento, Lula deixou a presidncia do
PT que ocupava desde a fundao com breves intervalos durante suas campanhas
eleitorais, a Deputado Federal em 1986 e a Presidente em 1989 e 1994. No entanto,
permaneceu como Presidente de Honra do Partido e o Instituto que criou foi uma base
para sua atuao poltica e construo da vitria que somente viria oito anos depois.

O PT tinha estabelecido uma estratgia de relaes internacionais no incio dos anos 1980,
investiu na mesma e logrou projetar sua imagem, bem como sua viso ideolgica e
programtica no nvel internacional. Lula tornou-se, nesse meio tempo, um dirigente
poltico conhecido e respeitado no mundo. No entanto, como veremos mais adiante, as
vises da dcada de 1980 foram insuficientes para constituir uma proposta consistente de
Poltica Externa em 1989 para alm da mera declarao de princpios.

123
No fosse apenas isso, as prprias relaes internacionais do Partido sofreram alguns
reveses nesse momento devido s transformaes no Sistema Internacional a comear
pelo desmantelamento dos regimes de socialismo real nos pases do Leste Europeu,
seguido pela derrota eleitoral dos Sandinistas na Nicargua em 1990 quando Daniel
Ortega perdeu a eleio presidencial para Violeta Chamorro, pela eleio de vrios
governantes em pases da Amrica Latina que implantaram polticas neoliberais
ortodoxas como Carlos Menem na Argentina, Alberto Fujimori no Peru, Salinas de
Gortari no Mxico, entre outros e pela represso do Governo chins aos seus dissidentes
que propugnavam por reformas do regime, o que levou os delegados PT no Sexto
Encontro Nacional em 1989 a aprovarem o rompimento de relaes com o PCCh que, no
entanto, foram retomadas quatro anos depois (Garcia, 2000).

A crise do socialismo naquele momento levou a que este tema continuasse presente e
debatido em cada Encontro e Congresso do PT ao longo dos anos 1990 e no havia como
dissociar este tema da discusso internacional. No entanto, a constante reafirmao da
busca de outro modelo econmico, social e poltico passou a ser precedido pelo
enfrentamento ttico do neoliberalismo, ou seja, a superao do capitalismo e sua
substituio pelo socialismo, passaria primeiro pela derrota das polticas neoliberais e a
retomada de um novo modelo de desenvolvimento. Contudo, o Stimo Encontro do PT
realizado em 1990 buscou dar um formato ao projeto socialista que o PT vinha debatendo
desde sua fundao. At ento, discutia-se a necessidade de definir um modelo que no
fosse nem o do socialismo real devido sua burocratizao e ausncia das liberdades
individuais e nem o social democrata por no propor a superao do capitalismo. Este
Encontro projetou um modelo que seria radicalmente democrtico, do contrrio no
seria socialista. Isso implicaria em um Partido que tivesse uma relao democrtica com
os movimentos sociais e defendesse a liberdade sindical, que exercitasse mtodos
democrticos em seu funcionamento interno, que respeitasse o pluralismo ideolgico e
cultural de seus membros, que fosse anti-capitalista e apoiasse a luta dos povos pela
libertao e que propusesse a reforma do Estado e da economia no sentido de
democratizar seus funcionamentos (Resolues de Encontros e Congressos, 1998).

Este projeto ideolgico seria a base para a insero estratgica do Brasil no contexto
internacional de uma forma pluralista. O Stimo Encontro visou tambm iniciar a
preparao dos debates do 1 Congresso do PT a realizar-se no ano seguinte. Este

124
Congresso teve a presena de uma nutrida delegao internacional, pois a data de sua
realizao foi acertada para acontecer em seguida a uma reunio da Internacional
Socialista no Chile para facilitar a presena de seus participantes. As moes sobre temas
internacionais prosseguiram solidariamente em relao a conflitos e problemas polticos
de outros pases como a situao do Haiti com a destituio do Presidente Aristide, a
guerra nos Balcs, a represso aos estudantes pelo governo Andrs Peres na Venezuela,
o bloqueio estadunidense contra Cuba, a condenao priso perptua da brasileira Lamia
Maruf em Israel, os conflitos agrrios no Paraguai, o massacre da Praa da Paz Celestial,
o apartheid na frica do Sul, a manuteno de prisioneiros polticos remanescentes no
Chile aps o fim da ditadura militar, o no reconhecimento do Estado Palestino, entre
outras.

A ditadura militar no Chile foi derrotada por um referendo popular em 1988 que rejeitou
a continuidade do regime por meio de uma reforma na Constituio que permitiria um
novo mandato presidencial de oito anos do General Augusto Pinochet. Desta forma
realizaram-se eleies diretas em dezembro de 1989 onde o candidato da
Concertacin51, Patricio Aylwin, sagrou-se vencedor e tomou posse no incio de 1990.
Porm, um sistema eleitoral que favoreceria a direita foi introduzido na legislao e uma
srie de leis da poca da ditadura foi mantida nas negociaes que regularizaram a
transio chilena para um regime civil e democrtico, impedindo que o novo governo e
alguns que o seguiram pudessem introduzir mudanas relevantes no modelo econmico
e social do pas52. Desta forma, na Amrica Latina somente restou Cuba sob regime
socialista e, mesmo assim enfrentando profundas dificuldades econmicas devido ao fim
do apoio econmico sovitico, inaugurando o chamado perodo especial de forte
austeridade e carncias de toda ordem.

Diante deste quadro, o PT tomou a iniciativa de organizar um seminrio para analisar e


promover um balano da situao mundial e das experincias particulares dos
participantes. Este encontro reuniu 48 organizaes, entre partidos e frentes de esquerda

51
A Concertacin chilena uma coligao composta por quatro partidos polticos a saber, o Partido
Democrata Cristo (PDC), o Partido Socialista (PS), o Partido pela Democracia (PPD) e o Partido Radical
Social Democrata (PRSD).
52
O modelo neoliberal foi inicialmente introduzido na Amrica Latina, ainda nos anos 1980, por intermdio
do governo militar no Chile com assessoria de economistas da Escola de Economia de Chicago como
Milton Friedman. O modelo pouco se alterou nos governos da Concertacin.

125
da Amrica Latina e Caribe, na cidade de So Paulo em julho de 1990. Entre elas,
estiveram a Frente Amplia do Uruguai, a FSLN da Nicargua, a FMLN de El Salvador,
o Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) do Mxico, o Partido Socialista do Chile,
o Partido Comunista de Cuba, entre outros. A sua resoluo final chamou ateno para a
diversidade ideolgica dos participantes no campo da esquerda e que era o momento de
renovar alguns conceitos do socialismo, particularmente, a importncia de sua associao
com a democracia, o que o PT j vinha defendendo e que formalizara no Stimo Encontro
do Partido, apenas um ms antes. Da mesma forma, analisou a problemtica transio de
regime nos pases do Leste Europeu e a ofensiva estadunidense para implantar o modelo
econmico neoliberal na Amrica Latina por meio do Projeto para as Amricas do
Presidente George Bush (pai).

Lula e Fidel Castro ajudaram a impulsionar o seminrio e uma das decises dotadas foi a
de promover novo encontro desse agrupamento no ano seguinte no Mxico que se tornou
conhecido como o Foro de So Paulo. A estrutura do Foro basicamente a realizao dos
encontros anuais e mais de vinte j ocorreram. Ao longo do ano, por duas ou trs vezes,
rene-se o Grupo de Trabalho que uma espcie de Comisso Executiva que prepara
as discusses dos encontros e decide sobre iniciativas emergenciais, como, por exemplo,
alguma manifestao de solidariedade frente acontecimentos imprevistos como os
golpes em Honduras e Paraguai. A Secretaria Executiva responsvel por coordenar a
socializao das decises e informaes est, desde o incio, sob responsabilidade do PT
do Brasil. Posteriormente o PT tambm passou a participar da Conferncia Permanente
de Partidos Polticos da Amrica Latina (COPPAL) e da Coordinacin Socialista
Latinoamericana (CSL). Houve tambm debates sobre a convenincia de se filiar
Internacional Socialista, mas nunca houve consenso quanto a isso e o PT decidiu somente
participar de suas atividades quando fosse convidado.

Se o primeiro momento da poltica externa do PT foi, principalmente, o de organizar as


relaes internacionais e a solidariedade com os povos e partidos polticos de outros
pases, o segundo momento, principalmente depois da disputa eleitoral de 1989, requeria
um salto de qualidade, ou seja, alm de consolidar as relaes internacionais, definir
uma Poltica Externa a ser defendida pelo Partido. Esse movimento requeria intensificar
os contatos internacionais e ampliar o dilogo internamente no Brasil, inclusive, por
intermdio de contatos institucionais no Poder Legislativo e junto ao prprio Itamaraty.

126
Quanto s relaes com o MRE havia interlocues de dirigentes do PT, sobretudo do
Secretrio Marco Aurlio Garcia, com diplomatas como talo Zappa, Jos Viegas Filho,
Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimares, entre outros. (Entrevista de Jos Genoino
concedida ao autor em 10/05/2016). Quando havia oportunidades buscavam-se contatos
durante as viagens com os embaixadores brasileiros nos pases visitados por dirigentes
ou delegaes do PT (Mariz, 2008; Barbosa, 2011).

Outro fator que contribuiu para alargar as relaes partidrias e a compreenso sobre a
realidade poltica de diferentes pases foi a criao de Ncleos do PT no exterior
organizadas a partir das iniciativas de militantes do Partido que foram viver no exterior
por razes acadmicas, de trabalho ou por serem ex-exilados que apesar da aprovao da
anistia no quiseram voltar a viver no Brasil. Para articular a coordenao da SRI do PT
com estes ncleos de forma mais homognea chegaram a ser realizados vrios encontros
regionais e gerais como o I Encontro dos Petistas na Europa em Paris em 1994 e o I
Encontro dos Ncleos do PT no Exterior em Lisboa em 1996. Esses Ncleos cumpriam
o papel de organizar filiados e simpatizantes do PT nos pases em que atuavam com o
objetivo de manter dilogo permanente com organizaes locais, democrtico populares
e progressistas, fazer campanhas eleitorais, promover e/ou participar de aes em defesa
dos brasileiros que vivem no exterior, entre outras atividades de militncia poltica
partidria.

Desde a eleio dos primeiros Deputados Federais em 1982 e de seu primeiro Senador
em 1990, at 2006 suas bancadas na Cmara e no Senado s cresceram e alm do
exerccio normal de seus mandatos, sempre houve a presena atuante de parlamentares
do PT nas Comisses de Relaes Exteriores das duas casas legislativas apesar de, como
j ter sido mencionado, o Poder Legislativo frequentemente abdicar de sua participao
nas decises sobre a PEB. Por experincia prpria, o autor participou enquanto Secretrio
de Relaes Internacionais da CUT de sesses na Comisso de Relaes Exteriores da
Cmara a partir de convites sugeridos por integrantes do PT como, por exemplo, antes da
realizao da I Cimeira Amrica Latina Unio Europeia (UE) no Rio de Janeiro em
1999 e aps a Conferncia de Ministros da OMC em Doha em 2001 quando foi lanada
nova rodada de negociaes comerciais. Eram tentativas destes parlamentares de abrir a
Comisso um pouco mais para a participao da Sociedade Civil, alm dos representantes
do Itamaraty que j compareciam normalmente. Outra rea de atuao internacional dos

127
parlamentares a partir de 1996, foi a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul
composta por 16 representantes de cada pas membro permanente e que precedeu a
formao do Parlamento do Mercosul (Parlasul) em 2006.

Figueira registrou algumas iniciativas de parlamentares, inclusive do PT, de propor nova


legislao que interferisse no rito legal da discusso de temas internacionais no Poder
Legislativo, principalmente para ampliar a influncia do Congresso Nacional e da
sociedade nas negociaes comerciais, como a PEC No 20 de 2003 da autoria do Senador
Aloisio Mercadante (PT SP) que dispunha sobre a aprovao dos negociadores de
atos internacionais multilaterais que impliquem na reduo de barreiras tarifrias e no
alfandegrias a bens e servios, modificando no regime jurdico dos investimentos
externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual (2011). Ou a
iniciativa do Deputado Joo Alfredo (PT CE) de apresentar uma PEC No 389 de 2005 para
alterar o inciso I do Art 49 da Constituio estabelecendo que os tratados, acordos e atos
internacionais que possam comprometer a soberania nacional, ou que transfiram atribuies do
Estado brasileiro a organismos supranacionais, sero submetidos a referendo popular. Ou
ainda, a proposta do Senador Eduardo Suplicy (PT SP) de um Projeto de Lei No 189 para criar
uma espcie de Trade Promotion Authority (TPA) brasileiro ao submeter a autorizao para
negociar determinados temas da agenda comercial internacional previamente ao Congresso
Nacional (2011). Todavia, nenhuma das iniciativas prosperou.

Marco Aurlio Garcia assumiu formalmente a Secretaria de Relaes Internacionais do


PT em julho de 1990 e permaneceu neste cargo at o incio de 2001 quando assumiu a
Secretaria de Cultura do Municpio de So Paulo. Porm j colaborava nesta rea quando
o Secretrio ainda era Luiz Eduardo Greenhalgh. Ele esteve exilado no Chile e na Frana
e em ambos pases lecionou em universidades e estabeleceu inmeros contatos com
personalidades polticas e intelectuais, o que contribuiu muito para seu desempenho frente
SRI do PT num momento de mudanas no Sistema Internacional e da necessidade de
complementar as relaes internacionais do PT com uma proposta de Poltica Externa do
Partido. Jos Genoino mencionou que acompanhou Lula e Marco Aurlio em viagem pela
Amrica Latina Cuba, Nicargua, Peru, Chile e Argentina no incio de 1989 e ficou
impressionado como este ltimo era conhecido. (Entrevista concedida ao autor em
10/05/2016).

128
O prprio Marco Aurlio Garcia fez um balano do que fora a poltica internacional do
PT nos anos 1990 mencionando alguns aspectos relevantes. Inicialmente, que a prioridade
das relaes internacionais do PT seguiu sendo a relao com Partidos Polticos da
Amrica Latina, porm nessa dcada com um potencial de relaes sensivelmente maior
do que nos anos 1980 devido redemocratizao da maioria de seus pases. Da mesma
forma houve continuidade do trabalho de solidariedade com os povos que lutavam pela
sua emancipao como os palestinos, a maioria negra da frica do Sul, os timorenses e,
como sempre, o apoio ao povo cubano contra o bloqueio dos EUA. Diante disso, a criao
do Foro de So Paulo foi uma inciativa das mais importantes ao reunir quase uma centena
de partidos de esquerda, centro-esquerda, populares e nacionalistas da Amrica Latina e
Caribe e se transformou em uma referncia importante para a esquerda mundial (2000).

Entretanto, referindo-se a outras regies do mundo tambm atribuiu muita importncia s


relaes com os partidos comunistas, verdes e socialdemocratas da Europa,
particularmente quando estes ltimos se mostravam dispostos a enfrentar as polticas
neoliberais. Assim, o PT tambm marcava uma posio de rejeio chamada Terceira
Via53 que tentava articular economia de mercado com Wellfare State (Garcia, 2000).
Todavia a ofensiva petista para construir laos partidrios na Amrica do Norte ainda
passava por contatos por meio de sindicatos, universidades, personalidades, entre outros.
At hoje no existe uma relao fluida com os Partidos, Democrata dos EUA e Novo
Democrata do Canad.

A expectativa criada com estas novas relaes estabelecidas nos anos 1990 era estabelecer
um intercmbio de experincias de governo e de respostas sobre os desdobramentos das
transformaes do sistema internacional. Embora, o PT no tivesse a experincia de haver
governado um pas, j administrava municpios populosos no Brasil inaugurando um
slogan, o Modo Petista de Governar que inclua uma srie de medidas de carter
poltico e social que o diferenciavam de governos tradicionais, onde o Oramento
Participativo era apenas um aspecto. A partir de 1994, o Partido adquiriu tambm a
oportunidade de pela primeira vez de governar dois estados, Esprito Santo e o Distrito
Federal e neste segundo inaugurou uma poltica de combate ao trabalho infantil por meio
de um instrumento que dez anos depois se tornaria conhecido como a Bolsa Famlia.

53
O criador desta ideia foi Anthony Giddens e ela se transformou em poltica de governo na Inglaterra
quando Tony Blair foi eleito Primeiro Ministro em 1997.

129
Desta forma possua acmulo de experincias em polticas pblicas suficiente para
debater e a consolidao da imagem internacional do PT coube a Lula em seus inmeros
deslocamentos pelo mundo durantes este perodo (Garcia, 2000).

Garcia concluiu sua avaliao em duas direes. Numa, apesar da reduzida dimenso dos
recursos humanos da SRI composta pelo prprio Secretrio, uma assessora54, uma
secretria administrativa e um estagirio, ajudados por um Coletivo de Militantes
voluntrios, o PT se pronunciou sobre os principais acontecimentos polticos da dcada
e sobre a evoluo da poltica externa brasileira (2000). Ele acrescentou:
Subsidiamos a Direo Nacional sobre os grandes temas mundiais, ao mesmo
tempo em que articulamos aes conjuntas com parlamentares e governantes
municipais e estaduais no mbito internacional. Na mesma direo realizamos
iniciativas conjuntas com as secretarias de combate ao racismo, movimentos
populares, mulher, juventude e particularmente assuntos institucionais.
Contribumos decisivamente para a elaborao dos programas de governo em
1994 e 1998 (Garcia, 2000).

Na outra direo ele chamou a ateno para a necessidade face globalizao da ao


dos capitais transnacionais nas esferas produtiva e financeira de tambm globalizar a
luta dos trabalhadores (Garcia, 2000). Desta forma haveria a necessidade de o PT
estabelecer uma agenda internacional que:
Definisse uma moldura internacional para um Projeto Nacional de
Desenvolvimento, particularmente sobre concepo de regionalizao e o
Mercosul em toda a sua dimenso poltica. Analisasse o significado e os
impactos sobre o Brasil das grandes iniciativas internacionais como a Rodada
do Milnio de Doha, o Acordo Multilateral de Investimentos (AMI) e a rea
de Livre Comrcio das Amricas (Alca) todas com perspectivas negativas para
o nosso pas. Buscasse uma poltica de alianas internacionais do PT menos
ideolgica e mais poltica com partidos e movimentos, sindicatos, associaes
da sociedade civil, Estados e personalidades intelectuais, religiosas e do
mundo poltico com o objetivo de construir um campo de alianas de esquerda
e centro-esquerda comprometidos com uma poltica de enfrentamento ao
neoliberalismo (Garcia, 2000).

54
Tratava-se da Professora de Relaes Internacionais, Ana Maria Stuart (Nani), uma refugiada argentina
no Brasil durante a ditadura argentina (In memoriam).

130
Alexandre Fortes realizou um mapeamento das propostas para a poltica externa
brasileira nos programas eleitorais do PT para as eleies presidenciais de 1989, 1994,
1998 e, finalmente, 2002 quando Lula venceu aps disput-las trs vezes. Destacamos os
aspectos ligados aos princpios de PEB, integrao latino-americana, ao comrcio
internacional e outros temas considerados relevantes nos quatro quadros que seguem para
demonstrar que estes programas fundamentaram os pressupostos da poltica externa
implementada entre 2003 e 2010 (2011).

Veremos que o primeiro programa de 1989 apresentou princpios polticos sobre a PEB e
menos propostas prticas. No entanto, esta postura comeou a mudar a partir do II
Programa de 1994 no tocante PEB no geral, que foi inclusive complementada nas
eleies seguintes (1998 e 2002), da mesma forma como foi feito com as propostas de
integrao e de alguns temas especficos como a defesa da autodeterminao dos povos.
Desta forma, podemos verificar a evoluo destes temas na tica do PT.

Quadro I Programa de Governo de 1989


Princpios de PEB
- Poltica anti-imperialista: solidariedade irrestrita s lutas em defesa da
autodeterminao e da soberania nacional, e a todos os movimentos em favor dos
trabalhadores pela democracia, pelo progresso social e pelo socialismo.
- Poltica externa independente e soberana sem alinhamentos automticos.
- Apoio a iniciativas sinceras em defesa da paz e contra a corrida armamentista das
grandes potncias.
- Princpio de autodeterminao dos povos e no ingerncia em assuntos internos de
outros pases.
- Estabelecimento de relaes com governo de naes em busca da cooperao base
de plena igualdade de direitos e benefcios mtuos.
- Mobilizar esforos para que o pas ocupe, no cenrio internacional, posio
compatvel com sua real dimenso econmico social, geogrfica e cultural.
- Buscar a implantao de uma nova ordem econmica mundial, que liquide as relaes
de subordinao e dependncia da maior parte dos pases em relao aos mais ricos.
Integrao Regional

131
- Amrica Latina: poltica de integrao econmica e cultural, viabilizar a criao de
um Parlamento Latino Americano (pela via das eleies diretas).
- Amplo apoio aos povos da Nicargua, El Salvador e a todas as iniciativas em favor
da paz com soberania, na Amrica Central e no Caribe.
- Apoio ao Tratado de Tlatelolco e defesa da criao de zonas de paz na Amrica Latina.
Comrcio Internacional
- No manter relaes comerciais, culturais ou de qualquer natureza com governos que
pratiquem polticas racistas, como o apartheid.
Outros
- Defesa irredutvel do meio ambiente e da Amaznia.
- Exigir em nvel internacional, uma poltica consequente de proteo ao meio
ambiente, principalmente por parte dos pases mais industrializados e da ao de suas
empresas multinacionais, onde quer que atuem.
- Apoio luta do povo palestino pela criao de seu Estado independente, respeitando
a existncia do Estado de Israel.
- Reorientar prioridades da poltica externa em relao ao continente africano.
Fonte: Fortes, 2011. Elaborao prpria.

Quadro II Programa de Governo de 1994


Princpios de PEB
- Insero soberana no mundo: defesa da autodeterminao, luta pela paz, respeito aos
Direitos Humanos, preservao ambiental, profundas mudanas na ordem econmica
internacional (FMI, BIRD, etc); democratizao das Naes Unidas, com a ampliao
e reforma do Conselho de Segurana, pondo fim ao direito de veto.
- Manter relaes com todos os pases do mundo. Carter multilateral da PEB.
- Contribuir para a mediao em conflitos que ameaam a paz mundial.
- nfase nos programas de cooperao cultural e cientfica na esfera Sul-Sul.
- Rediscusso dos problemas relacionados com as dvidas externas dos pases
perifricos.
- Discusso e aes concretas sobre problemas como a fome e a misria no mundo.
- Convocao de uma conferncia internacional para discutir a situao do trabalho no
mundo e medidas efetivas contra o desemprego.
- Recuperao do MRE, cuja estrutura foi sucateada nos ltimos anos.

132
- Reviso da poltica de apoio comunidade brasileira no exterior, especialmente os
que deixaram o pas por razes econmicas, propiciando-lhes toda a proteo
necessria.
- Mapeamento e programa de retorno de cientistas, tcnicos e artistas que deixaram o
Brasil por falta de alternativas profissionais.
Comrcio Internacional
- Remover os mecanismos que apontam para tornar o Mercosul uma rea Hemisfrica de
Livre Comrcio (AHLC).
Integrao regional
- Amrica Latina: rea prioritria. Programas de integrao em matrias econmica,
social, poltica, educacional, cientfico-tecnolgica e cultural.
- O Mercado Comum do Sul (Mercosul) ser privilegiado. Reviso do Tratado de
Assuno. Incorporar as dimenses poltica (democratizao do processo) e social
(incorporao da Carta de Direitos Trabalhistas elaborada pelas Centrais Sindicais dos
quatro pases).
- Papel dos tratados de cooperao como o Mercosul: Campos para a articulao de
polticas industriais e agrcolas, de cooperao tecnolgica e cientfica, de colaborao
no domnio poltico e cultural; Complementariedade e especializao produtiva e
comercial/fortalecimento recproco; Recusa a acordos que objetivem a liberao e a
reduo indiscriminada das taxaes e barreiras tarifrias; Mecanismos compensatrios
que permitam um desenvolvimento harmnico de pases e regies desigualmente
desenvolvidos; Potencializar nossas capacidades econmicas e polticas para relaes
mais igualitrias com o Nafta, UE, Japo e seus aliados.
- Fortalecer e ampliar as competncias do Parlatino.
- Desempenhar papel ativo na soluo de conflitos internos e entre pases: Colmbia,
Guatemala, Haiti e Panam.
- Lutar em todos os fruns contra o bloqueio a Cuba e pela sua plena integrao
comunidade latino-americana.
Outros
- Postura ofensiva na defesa e aplicao de uma concepo de desenvolvimento
autossustentvel, ecologicamente responsvel. Combate pobreza e s injustias
sociais caminha junto com a defesa do meio ambiente.

133
- Buscar presena ofensiva do pas no cenrio internacional sobre a questo ambiental.
Para tanto adotaremos as seguintes medidas:
Proibir a importao de lixo txico de qualquer espcie.
Defesa da Conveno de Proteo Flora e Fauna, bem como da Conveno
para a Proteo do Patrimnio Mundial Natural e Cultural.
Cumprir as Convenes para Proteo de reas midas de 1971 e a de Espcies
Migratrias de Animais Silvestres de 1979.
Deflagrar poltica de manuteno da Antrtica como patrimnio da
humanidade.
Cumprir as Convenes dos Recursos Marinhos vigentes na Antrtica
sobretudo Comrcio Internacional de Espcies, Fauna e Flora em perigo de
extino e do Patrimnio Cultural Natural do Mundo.
A relao com os pases fronteirios dever levar em conta o planejamento
integrado nas bacias hidrogrficas e biomas compartilhados.
- nfase especial s relaes de cooperao econmica e nos domnios cientfico e
tecnolgico, com uma correspondente agenda poltica com pases como China, ndia,
Rssia e frica do Sul.
- frica: resgatar afinidades tnicas e culturais e estabelecer linhas de cooperao, em
particular com os povos de lngua portuguesa.
Fonte: Fortes, 2011. Elaborao prpria.

Quadro III Programa de Governo de 1998


Princpios de PEB
- Princpios da autodeterminao; desejo de convivncia pacfica com todos os povos.
- Atuao visando a alterar as relaes internacionais desiguais e injustas.
- Fortalecer relaes com pases do Sul: Amrica Latina, frica meridional e de
expresso portuguesa.
- Poltica de paz e de busca de construo de uma ordem econmica internacional justa
e democrtica.
- Luta pela reforma de organismos internacionais como a ONU, FMI, BIRD, BID,
OMC, hoje a servio da hegemonia dos Estados Unidos.
- Poltica mais ativa em relao Unio Europeia (UE): aproveitar as contradies
desta com os EUA.

134
- Soberania nacional no se confunde com posio autrquica de fechamento para o
mundo. Buscar alianas tticas e estratgicas capazes de alterar a correlao de foras
atual, desfavorvel aos pases do Sul. Recusa da inexorabilidade da globalizao.
Comrcio Internacional
- Luta por mudanas profundas nos organismos polticos e econmicos mundiais
sobretudo o FMI e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
- Combate ao projeto norte-americano de formao de uma rea de Livre Comrcio
(Alca) e ao Acordo Multilateral de Investimentos (AMI) que ferem gravemente a
soberania nacional e a capacidade de decidir sobre nosso destino.
- A abertura comercial deve ser racionalizada com o uso de salvaguardas e articulada a
uma poltica industrial e de desenvolvimento cientfico e tecnolgico.
- No voltar ao protecionismo cartorial, mas no aceitar abertura selvagem ou casusmos que
favorecem lobbies prximos ao governo Fernando Henrique Cardoso.
- Poltica de Comrcio Exterior vinculada a um projeto de desenvolvimento sustentado.
Integrao Regional
- Ampliao e reforma no Mercosul: reforar a capacidade de implementar polticas
ativas comuns de desenvolvimento e soluo dos graves problemas sociais da regio.
O Legislativo e a sociedade devem exercer maior controle sobre a poltica externa e os
processos de integrao regional.
- Privilegiar relaes com Amrica Latina.
- Reforma e ampliao do Mercosul com propostas de polticas comuns nas reas
industrial, agrcola, educacional e de cincia e tecnologia.
- O Mercosul deve: combater a excluso social, propor polticas de mais e melhores
empregos e salrios, proteger os pequenos e mdios proprietrios e democratizar suas
instituies.
- Emprestar todo apoio a Cuba em sua luta contra o bloqueio econmico.
- Articulao com China, ndia, Rssia e frica do Sul.
Outros
-
Fonte: Fortes, 2011. Elaborao prpria.

Quadro IV Programa de Governo de 2002


Princpios de PEB

135
- Utilizar o peso internacional do Brasil para mobilizar e articular partidos, governos e
foras polticas que lutam por sua identidade e autonomia.
- Instabilidade econmica tem retirado legitimidade do projeto neoliberal. Combinar
defesa da soberania com luta por uma ordem internacional radicalmente distinta.
- A soberania nacional deve ser associada com soberania popular e com solidariedade
internacional entre os povos oprimidos pelo imperialismo.
Comrcio Internacional
- Consolidar a vocao multilateral do comrcio exterior: diversificao de mercados,
desconcentrao e diversificao do setor exportador, alianas com empresas
estrangeiras para re-substituio de importaes.
- Nossa poltica externa deve ser reorientada para esse imenso desafio de promover
nossos interesses comerciais e remover graves obstculos impostos pelos pases mais
ricos s naes em desenvolvimento.
- Criar uma Secretaria Extraordinria de Comrcio Exterior diretamente vinculada
Presidncia da Repblica.
- Alca: projeto de anexao poltica e econmica da Amrica Latina aos EUA. Alvo
principal: Brasil. Rechaar essa proposta, tal como est sendo apresentada, requisito
essencial para viabilizar o objetivo de reduo de nossa dependncia e vulnerabilidade
externas.
- Aprofundar e aperfeioar as relaes comerciais bilaterais com os EUA - o mais importante
parceiro individual do Brasil no comrcio mundial.
- Desconcentrao e diversificao do setor exportador.
Integrao Regional
- Fortalecimento e ampliao do Mercosul, retomada da verdadeira integrao latino-
americana.
- Cooperao econmica e tecnolgica com potncias emergentes (ndia, China e frica do
Sul)

Outros
- Alianas com empresas estrangeiras para re-substituio de importaes.
- Valorizar o Frum Social Mundial, defesa da Taxa Tobin, constituio de um fundo
internacional de combate pobreza, fim dos parasos fiscais, criao de novos
mecanismos de controle do fluxo internacional de capitais, estabelecimento de
mecanismos de autodefesa contra o capital especulativo, cancelamento das dvidas

136
externas dos pases pobres, auditoria e renegociao das dvidas pblicas externas dos
demais pases do Terceiro Mundo.
Fonte: Fortes (2011). Elaborao prpria.

As transformaes ocorridas no Sistema Internacional entre 1989 e 2002 impulsionaram


algumas mudanas nas propostas do programa entre uma campanha e outra, mas no h
dvidas que o PT desde sua primeira manifestao sobre a poltica internacional em 1979,
quando ainda tramitava sua fundao, at o programa eleitoral de 2002, num prazo de
pouco mais de vinte anos, desenvolveu uma poltica e uma vocao internacionalista.
Marco Aurlio Garcia lamentou em seu balano dos anos 1990 que este internacionalismo
no foi devidamente internalizado e apropriado pelo conjunto de militantes do Partido por
falta de estrutura, mas ele era uma realidade (2000). Portanto, ao vencer as eleies em
2002, o PT chegou ao governo preparado para implementar uma poltica externa de
acordo com sua viso de mundo e com contedo. Visualiza-se de um programa a outro
que at mesmo a coalizo BRICS estava nas previses desde 1994, embora no com a
denominao e nem a dimenso que alcanou atualmente com a criao do Fundo de
Reservas e do Banco BRICS. So identificveis tambm as preocupaes com a
integrao regional, particularmente o Mercosul que, alis, em 1993 suscitou a realizao
de um importante seminrio em Curitiba que definiu o posicionamento do PT em relao
a este bloco econmico, particularmente, a necessidade de torna-lo um processo mais
democrtico. A reviso das relaes com a frica e a cooperao Sul Sul tambm esto
presentes assim como a necessidade de reformas das instituies internacionais e do papel
de mediador que o Brasil poderia desempenhar na promoo da paz. No entanto, um dos
grandes feitos da PEB 2003 2010, que foi a integrao no nvel da Amrica do Sul,
praticamente, no foi mencionado. H tambm destaque para o tema ambiental nos vrios
programas, o que tambm contribui para uma viso mais ampla do foco das relaes
exteriores.

Porm, do ponto de vista poltico fundamental h dois aspectos que devem ser ressaltados
no programa: o primeiro o papel da PEB como suporte de um projeto nacional de
desenvolvimento e o segundo que desde a primeira proposta de programa apresentada
em 1989 j se delineavam alguns princpios que permitem identificar a PEB do Governo
Lula com a Poltica Externa Independente (PEI) implementada pelo Brasil em outras

137
pocas com o intuito de buscar um espao de maior participao e destaque para o pas
no sistema internacional.

3.3 O PT chega ao governo

Durante a campanha eleitoral de Lula em 2002, Marco Aurlio Garcia coordenou mais
uma vez o Programa de Governo e trs dias aps a proclamao da vitria, o Presidente
Lula o convidou para assumir a Assessoria Especial para Assuntos Internacionais.
(Entrevista concedida ao autor em 25/01/2016). Em janeiro de 2003, o Presidente Lula
tomou posse e junto com ele muitos quadros dirigentes do PT assumiram tarefas em
diferentes reas do Governo Federal, alm da eleio de um expressivo nmero de
parlamentares, entre eles, outros quadros dirigentes. Porm, apesar deste deslocamento
de quadros, a vida partidria teria que continuar e uma das primeiras preocupaes que
surgiram foi quanto relao entre Partido e Governo, duas instituies distintas, onde a
mxima coordenao possvel nas suas respectivas aes seria fundamental. Alm disso,
tratava-se de um governo de coalizo com outros partidos. Ou seja, seria um governo
permanentemente sob disputa de posies, no s externos por meio de presses e lobbies
dos grupos de interesse usuais da sociedade, como tambm internamente no Governo a
partir dos diferentes partidos que compunham a coalizo e que tinham poder de presso
sobre o Poder Executivo a partir de seus votos no Congresso.

O modelo mais lgico seria o governo tomar as iniciativas e o Partido apoi-lo e buscar
influenci-lo para seguir determinados rumos em caso de controvrsias. Era o que Jos
Genoino, ento Presidente do PT, defendia na poltica geral e tambm na Poltica Externa
e usou como exemplo a relao com a China. As relaes com este pas adquiriram uma
importncia enorme durante o Governo Lula, e a China em dado momento tornou-se o
primeiro parceiro comercial do Brasil. Para isso houve todo o empenho do prprio
Presidente, do Itamaraty e de outros rgos de governo como a Agncia de Promoo de
Exportaes e Investimentos (APEX) ligado ao Ministrio do Desenvolvimento Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC) que abriu um escritrio em Xangai. Neste caso, o papel que
caberia ao PT seria estreitar a relao com sua contraparte partidria na China, o Partido
Comunista Chins (PCCh) e assim todos os atores institucionais que poderiam influenciar
as relaes entre os dois pases estariam envolvidos no processo. Como j mencionado, o
PT rompera as relaes com o PCCh durante um curto perodo de 1989 a 1993, mas elas

138
foram retomadas, embora friamente. No incio do Governo Lula na gesto do Deputado
Paulo Delgado frente Secretaria de Relaes Internacionais, houve grande empenho
para reativ-las e em 2004 uma delegao de alto nvel do PT foi convidada pelo PCCh a
visitar a China. Nesta visita formalizou-se um acordo para realizar seminrios anuais
alternadamente em cada pas para discutir assuntos de interesse mtuo. (Entrevista
concedida ao autor em 10/05/2016).

Quando Marco Aurlio Garcia deixou a Secretaria de Relaes Internacionais do PT para


assumir um cargo no Governo Municipal de So Paulo em 2001, ele foi substitudo pelo
ento Deputado Federal Aloizio Mercadante. Este, por sua vez foi eleito Senador em 2002
e passou o cargo para o Deputado Federal Paulo Delgado em 2003. Mais tarde com a
desistncia deste, a funo foi ocupada por um membro da CEN, Paulo Ferreira at a
eleio de Valter Pomar em 2005 que permaneceu frente Secretaria at o final de 2009
e como Secretrio Executivo do Frum de So Paulo em nome do PT de 2005 at 2013.

A PEB do Governo Lula em 2003 e 2004 e suas aes concretas contrastaram com um
ambiente geral de recesso econmica e altas taxas de desemprego que foram revertidas
posteriormente, particularmente, com a valorizao dos preos das commoditties
exportadas pelo Brasil, crescimento do mercado interno e a autossuficincia que o pas
alcanou na explorao do petrleo. Os esforos brasileiros junto com a Frana,
Alemanha e outros para tentar convencer os Estados Unidos a no atacarem o Iraque sob
o falso pretexto da existncia de armas de destruio em massa naquele pas; a criao do
G-20 comercial e a mudana da agenda da Rodada Doha aps o fracasso da Conferncia
Ministerial em Cancun; a exigncia de reciprocidade na identificao de visitantes
americanos ao Brasil por meio de fotos e impresses digitais exigidos aos brasileiros nos
EUA; a criao do Grupo de Amigos da Venezuela proposta pelo Brasil para mediar a
crise venezuelana; a ida do Presidente Lula ao Frum Social Mundial em Porto Alegre
antes de ir ao Frum Econmico Mundial em Davos levando a mesma mensagem para os
dois pblicos; o lanamento do Fome Zero Internacional; e a proposta pelo Brasil de
mudana do formato de negociaes da Alca; entre outras medidas, causaram impresso
muito positiva no Partido conforme indicam as resolues de sua Direo Nacional a
partir de 2003.

139
rigor, os primeiros movimentos da Poltica Externa acabaram produzindo um certo
padro de funcionamento: o governo tomava suas iniciativas e o PT a depender do
interesse temtico buscava apoi-las e prosseguia desenvolvendo a sua prpria poltica
internacional normalmente como, por exemplo, o Foro de So Paulo que sempre
demandou muito trabalho do Partido, uma vez que este continuou responsvel pela
Secretaria Executiva do Frum. Jos Genoino tambm chamou a ateno para o fato de
o PT continuar desenvolvendo as suas prprias relaes internacionais autonomamente
em relao ao governo e sem se apoiar no aparato do Estado. (Entrevista concedida ao
autor em 10/05/2016). Este padro se revelou, particularmente, em relao Alca.
Quando o contedo destas negociaes se tornou mais evidente na medida em que as
Conferncias Ministeriais o foi definindo, o PT considerou a Alca um acordo de
anexao, termo que Lula chegou a utilizar durante a campanha eleitoral de 2002. O PT
inclusive apoiou o plebiscito organizado pelos movimentos sociais onde em torno de dez
milhes de brasileiros votaram pelo no Alca. Porm, na medida em que a
possibilidade de o PT chegar ao governo se aproximava e depois que chegou, o tom
mudou para no se colocar em oposio frontal participao governamental nas
negociaes e eventualmente assinatura de algum acordo. Jos Genoino foi autor de um
artigo em outubro de 2003 onde dizia:
A conquista de novos espaos internacionais pode proporcionar tambm
novas oportunidades para o Brasil em vrias reas econmicas e culturais.
Nessa perspectiva, a Alca uma construo desejvel. O problema central a
ser discutido pela sociedade brasileira e pelos agentes polticos e econmicos
o formato que ela deve adquirir. A questo da Alca no pode ficar polarizada
entre negociar e no negociar. O foco deve estar centrado em o que negociar.
Assim, se verdade que nas negociaes da Alca o Brasil no deve adotar
uma abordagem ideolgica, tambm no pode adotar uma postura ingnua,
passiva e submissa diante dos interesses hegemnicos dos Estados Unidos
(2004).

No prximo captulo veremos como a deciso em torno desta questo foi tomada. Porm,
havia tambm outro elemento a considerar nas posies do Partido vis--vis o governo
que era o conhecimento tcnico sobre os temas em questo como expressou Jos Genoino
em outro trecho do mesmo artigo:
preciso entender que um processo de negociao dessa magnitude no
linear. Ele est implicado numa srie de intenes encobertas, de linhas de

140
avano e recuos, de interesses no explicitados e at mesmo de ardis, que
muitas vezes no so perceptveis primeira vista. O Itamaraty tem uma
experincia acumulada em negociaes internacionais, no cabendo
desconfianas quanto sua competncia no encaminhamento das posies
brasileiras nos fruns internacionais (2004).

Embora o PT continuasse cultivando as relaes com partidos polticos de outros pases


e prosseguisse com as atividades exigidas pelos diferentes foros partidrios dos quais era
membro ou convidado, o fato concreto que na maioria das vezes no conseguiu
promover o engajamento partidrio que desejava de forma articulada com as iniciativas
internacionais governamentais. Por exemplo, no caso do Frum ndia, Brasil e frica do
Sul (IBAS) chegou a haver dois Encontros envolvendo o PT, o Congresso Nacional
Africano (CNA) da frica do Sul e o Partido do Congresso da ndia, mas que no
prosperaram. Em relao ao BRICS nem sequer houve isso. Na prtica, o PT delegou ao
governo transformar sua plataforma de Poltica Externa em iniciativas concretas, sem
muita possibilidade de incidncias.

No entanto, apesar da viso positiva da militncia do PT em relao PEB do Governo


Lula, nem tudo eram rosas. A participao do Brasil na coordenao da Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH) em 2004, apesar de toda a
poltica humanitria empreendida pelo governo brasileiro, principalmente, depois do
terremoto que abalou o pas em 2010, recebeu muitas crticas de organizaes sociais da
base do PT que percebiam a atuao da MINUSTAH como uma fora de ocupao. Fora
o desconhecimento dos fatos histricos que provocaram aquela misso houve muita
incompreenso sobre a validade ou no desta iniciativa e qual perspectiva traria para o
povo haitiano e para a PEB. Da mesma forma em relao aos projetos de cooperao para
o desenvolvimento em certos pases africanos que teriam sido mera promoo de
negcios do setor privado como minerao e agricultura (Rossi, 2015). Valter Pomar
alertou para o risco deste sub-imperialismo de um pas perifrico de grande potencial
como o Brasil na medida em que defendia seus interesses nacionais, entre eles os
interesses de empresas brasileiras no exterior (2010).

Lula, quando assumiu a Presidncia do Brasil, optou por colocar um diplomata de carreira
frente ao MRE porque no quis radicalizar a implementao da PEB e porque queria a

141
cooperao da burocracia do Itamaraty. Se quisesse, seria legtimo ter indicado um quadro
dirigente do Partido dos Trabalhadores como chanceler, pois o Partido possua acmulo
terico e prtico sobre Poltica Externa, conforme indica o contedo dos Programas
Eleitorais mencionados anteriormente e consistentes relaes internacionais
desenvolvidas com outros partidos e at governos, ao longo de muitos anos. Alm disso,
no seria nenhuma novidade conforme demonstra a estatstica histrica sobre o nmero
de chanceleres oriundos de diferentes partidos polticos brasileiros. Porm, a estratgia
que o Presidente Lula adotou para executar a PEB, alm de seu envolvimento pessoal, foi
a de aliar a viso petista de Poltica Externa com a viso dos soberanistas do Itamaraty
a quem deu o comando do MRE. Esta estratgia ser analisada no Captulo 4 quando ser
abordada a PEB do Governo Lula.

Captulo 4. A Poltica Externa do Governo Lula (2003 2010).

Introduo
Uma vez eleito, o presidente Lula dedicou-se a montar seu ministrio, o que fez
contemplando nomeaes de seu Partido, o PT, da base aliada que participou de sua
coligao desde o incio como o PSB, PCdoB e o Partido Liberal (PL), partido ao qual
seu candidato a Vice-Presidente, Jos de Alencar pertencia, este por sua vez um grande
empresrio do setor txtil engajado na poltica como Senador por Minas Gerais e que
representou uma inflexo centrista da candidatura petista pela primeira vez desde 1989.
Tambm considerou na composio do governo os Partidos Popular e Socialista (PPS),
Democrtico Trabalhista (PDT) e grupos regionais e personalidades individuais do
PMDB que o apoiaram, pelo menos, no segundo turno. Alm desta iniciativa que visava
tambm constituir maioria de votos no Congresso Nacional houve a preocupao em
envolver certos setores sociais na governabilidade do pas como os empresrios da
indstria e do agrobusiness cujos representantes assumiram dois ministrios importantes
como o de Desenvolvimento da Indstria e Comrcio (MDIC) e o da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA).

Esta coalizo governamental teve pouca influncia na definio dos rumos da PEB salvo
a incidncia dos titulares do MDIC e do MAPA sobre as negociaes internacionais de
comrcio e da atuao do Ministro de Cincia e Tecnologia entre 2003 e 2004, Roberto
Amaral do PSB que atuou para expandir o programa nuclear e espacial brasileiro e foi um
142
dos artfices da retirada do Congresso Nacional do projeto de acordo entre Brasil e EUA
para explorao da Base Espacial de Alcntara e sua substituio por um acordo,
considerado mais vantajoso, com a Ucrnia.

O contexto internacional que o novo governo encontrou foi um sistema unipolar


fortalecido pelas reaes dos Estados Unidos aps o ataque s Torres Gmeas com a
constituio de uma aliana militar com pases europeus que bombardeou e invadiu o
Afeganisto e que estava prestes a repetir a aventura no Iraque, mesmo sem aval da ONU,
organismo, por sinal, politicamente e estruturalmente debilitado; a OMC com a agenda
carregada pelos chamados Temas de Cingapura desde o lanamento da Rodada de Doha
no final de 2001; as negociaes da Alca chegando ao seu final; o governo chavista da
Venezuela enfrentando uma greve geral de trabalhadores e lock outs empresariais; a
vizinha Argentina tentando se recuperar de profunda crise econmica causada pela difcil
transio cambial e consequentemente crise no Mercosul e domesticamente crise
econmica, desemprego e crise energtica.

Diante, de um contexto complexo como este, o novo governo teria que desenvolver uma
PEB altura do desafio. Contudo, o Presidente Lula queria enfrentar a conjuntura
internacional e promover mudanas na poltica externa, mas sem causar grandes alardes
e sua opo era colocar no MRE um quadro de carreira, sem necessariamente possuir
filiao partidria, desde que fosse afinado com a sua e a viso de poltica externa do PT.
Experincia para tomar esta deciso, o novo Presidente possua pelo que se expressou no
Captulo anterior. Alm da escolha do Chanceler, o Presidente recm-eleito participou de
algumas atividades internacionais, mesmo antes de tomar posse, entre elas visitas
Argentina e Chile para demonstrar a prioridade das relaes com o Cone Sul e em seguida
aos EUA. A primeira viagem aps sua posse foi ao Equador para assistir posse do
Presidente Lcio Gutirrez55. Particularmente, em relao aos Estados Unidos e ao
governo do Partido Republicano havia uma preocupao de ordem geopoltica do

55
O Coronel Lcio Gutirrez participou de uma rebelio junto com organizaes indgenas em 2000 que
derrubou o Presidente Jamil Mahuad. Posteriormente organizou um movimento poltico e se elegeu
presidente em 2002 e todos pensavam que comporia o processo poltico progressista no continente em
seguida s eleies anteriores de Chvez na Venezuela e Lula no Brasil. No entanto, uma das primeiras
medidas do Presidente Gutirrez foi fechar um acordo econmico e poltico com os EUA. Ele foi derrubado
por uma mobilizao popular em 2005.

143
Presidente do PT, Jos Dirceu, que o Governo Lula construsse uma relao positiva e
sem atritos com os EUA. (Entrevista concedida ao autor em 07/07/2015).

Os trs diplomatas que o Presidente Lula entrevistou visando escolher o novo Chanceler,
foram os Embaixadores Ronaldo Sardenberg, Jos Viegas e Celso Amorim (Entrevistas
concedidas ao autor por Jos Dirceu e Marco Aurlio Garcia, respectivamente, em
07/07/2015 e 25/01/2016). O primeiro foi preterido por ser Ministro de Cincia e
Tecnologia no Governo Fernando Henrique desde 1999. O Embaixador Viegas no queria
ser Ministro de Relaes Exteriores, embora aceitasse depois, a nomeao como Ministro
da Defesa do Governo Lula. O Embaixador Celso Amorim foi o escolhido, segundo Jos
Dirceu porque era experiente e certamente o melhor relacionado com o mundo entre os
trs. Ele revelou uma caracterstica importante que foi a capacidade de execuo e
tornou-se um dos Ministros que mais tempo permaneceu nos Governo Lula. (Entrevista
concedida ao autor em 07/07/2015). O Embaixador Celso Amorim, por sua vez, afirmou
que no conhecia ningum da Direo do PT, salvo Marco Aurlio Garcia e que este,
alm de alguns amigos pessoais, lhe sugeriu agendar uma conversa com o novo
presidente, o que acabou ocorrendo por duas ocasies, sendo que no segundo encontro, o
Presidente o convidou para assumir o MRE, no entanto, s anunciando oficialmente sua
nomeao poucos dias antes da posse. (Entrevistas concedidas ao autor por Marco Aurlio
Garcia em 25/01/2016 e Celso Amorim em 01/07/2015; Amorim, 2013). Segundo,
Samuel Pinheiro Guimares, no poderia ter havido escolha melhor, pois o Embaixador
Celso Amorim acumulou experincia ao longo de sua carreira. Alm de j ter sido
Ministro de Relaes Exteriores de 1993 a 1995, durante a segunda metade do Governo
Itamar Franco, trabalhou em vrios setores do Itamaraty como o Planejamento de
Poltica Externa, a Subsecretaria Econmica, entre outros; foi cnsul-adjunto em
Londres; serviu na misso do Brasil junto OEA e foi Embaixador em Genebra, na ONU
e em Londres de onde saiu para assumir a Chancelaria do Presidente Lula, ou seja, tinha
experincia em quase todos os setores diplomticos. (Entrevista concedida ao autor em
06/07/2015). Outro candidato que correu por fora, foi o ento Embaixador nos EUA,
Rubens Barbosa, segundo Matias Spektor, com apoio do futuro Ministro da Casa Civil,
Jos Dirceu e com a simpatia da ento Prefeita de So Paulo, Marta Suplicy na poca
filiada ao PT (2014). No entanto, isso no se viabilizou e este, quando se aposentou em
abril de 2004, tornou-se um duro crtico da conduo da PEB no Governo Lula (Barbosa,
2012; Barbosa, 2013). Os meios de comunicao tambm cogitaram a possibilidade da

144
escolha do Embaixador Rubens Ricupero, ento Diretor Geral da UNCTAD, no entanto,
menos provvel ainda pelo papel que jogou na derrota da candidatura de Lula
presidncia em 199456.

O Embaixador Rubens Barbosa foi um dos trs embaixadores que o Presidente Fernando
Henrique Cardoso pediu ao Presidente Lula para ser mantido na funo, pelo menos, por
um tempo. Outro foi Jos Botafogo Gonalves que permaneceu como Embaixador na
Argentina. O terceiro foi o Embaixador Sergio Amaral nomeado para a Embaixada
brasileira na Frana, onde permaneceu de 2003 a 2005. O novo Chanceler, Celso Amorim,
teve que esperar de um a dois anos para preencher estas vagas estratgicas com nomes de
sua indicao que no caso da Argentina foi o Embaixador Mauro Vieira; dos EUA, o
Embaixador Roberto Abdenur e da Frana, a Embaixadora Vera Pedrosa Martins de
Almeida. No incio do Governo Lula, o Presidente nomeou trs aliados polticos que o
apoiaram na campanha eleitoral e que no eram do quadro diplomtico, como
embaixadores. Foram, o ex-Presidente e ex-Governador de Minas Gerais, Itamar Franco,
para a Embaixada da Itlia; o Deputado pelo PMDB do Cear, Antonio Paes de Andrade
para a Embaixada de Portugal e o ex-Deputado Federal pelo PT de Minas Gerais, Tilden
Santiago, para a Embaixada de Cuba.

Resolvida a nomeao do Ministro coube a este escolher o Secretrio Geral das Relaes
Exteriores que foi o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares com quem havia trabalhado
no Planejamento de Poltica Externa e na Embrafilme, bem como em outros setores do
Itamaraty. Para nome-lo teve que alterar a RISE, pois o Embaixador Samuel no tinha
tempo suficiente de servio no exterior, que at ento era exigido para ocupar este cargo,
por opo prpria em relao sua carreira. Ele serviu no Consulado brasileiro em Boston
nos EUA e na Misso brasileira em New York nos anos 1960 e quando Fernando Collor
de Mello foi eleito Presidente, ele aceitou o convite de seu colega e amigo Ovdio Melo
Andrade para trabalhar na Embaixada em Londres, onde permaneceu por cinco anos,
pois sabia que aquele governo no daria certo na Poltica Externa. (Entrevista
concedida ao autor em 06/07/2015).

56
O Embaixador foi Ministro da Fazenda do Presidente Itamar Franco quando Fernando Henrique Cardoso
se candidatou presidente em 1994 e numa entrevista Rede Globo disse ao entrevistador que o que era
bom se divulgava e o que era ruim se omitia, referindo-se ao Plano Real que dava substncia candidatura
oficialista, sem saber que estava sendo transmitido.

145
Como ele havia sido punido no Governo Fernando Henrique Cardoso, por expressar
publicamente sua posio contrria Alca, com o afastamento da Presidncia do IPRI,
sua nomeao teve tambm um certo carter de desagravo, assim como a do Embaixador
Jos Mauricio Bustani nomeado Embaixador em Londres. Este se encontrava sem funo
desde que chamou o ex-Chanceler Celso Lafer de mope quando foi destitudo do cargo
de Diretor Geral da Organizao para Proscrio de Armas Qumicas (OPAQ) em 2002.
Ele foi afastado deste cargo que ocupava desde 1997 por presso estadunidense, pois
havia promovido a filiao do Iraque a esta organizao, o que possibilitaria que a OPAQ
fizesse inspees, sem aviso prvio, sobre a existncia de eventuais armas qumicas
naquele pas, o que no interessava ao Governo dos EUA, pois isso poderia desmentir sua
afirmao de que o governante daquele pas, Saddam Hussein, havia desenvolvido armas
de destruio em massa, o que embasava a justificativa para ataca-lo. Assim como o
Embaixador Bustani no contara com o empenho do Governo Brasileiro para se eleger
Diretor Geral da OPAQ, tampouco contou com o apoio deste para se manter no cargo.
Pelo contrrio, a omisso do Itamaraty diante da truculncia estadunidense em 2002 foi
total. A nomeao, j mencionada do ex-Secretrio de Relaes Internacionais do PT,
Marco Aurlio Garcia, para Assessor Especial da Presidncia da Repblica para Assuntos
Internacionais, completou o quadro da cpula dirigente da PEB, naquele momento
apelidados, segundo este Assessor, como os Trs Cavaleiros do Apocalipse da Poltica
Externa (2010).

No entanto, estas nomeaes no foram consensuais e muito menos a PEB que


implementariam. Quando o Ministro Celso Amorim mencionou a escolha do Embaixador
Samuel Pinheiro Guimares para Secretrio Geral do Itamaraty, o Ministro Celso Lafer
que estava entregando o cargo, retirou-se da cerimnia de posse, pois ele fora o
responsvel pela Lei da Mordaa imposta ao Itamaraty em 2001 e pela punio do
Embaixador Samuel. Particularmente, a partir do final do primeiro mandato do Presidente
Lula e incio do segundo, pipocaram artigos em revistas e jornais de diplomatas
aposentados e de alguns acadmicos, bem como de colunistas e editoriais dos prprios
meios de comunicao criticando a PEB sobre diferentes abordagens, mas
principalmente, quanto aos novos rumos que foram dados. Por exemplo, a Carta Aberta
ao Chanceler Celso Amorim publicada em um jornal que questionou de forma subjetiva
e genrica a nomeao do Ministro e do Secretrio Geral:

146
Hierarquizados como somos, ainda acreditamos no velho bordo de quem
fala pela Casa o seu chefe. Assim, ao nos darmos conta, logo no incio do
Governo Lula, de quem iria dirigir a Casa nos prximos anos, muitos como
eu, preferimos aposentar-nos a seguir na ativa sob uma direo que fatalmente
discordaramos. [...] Com o governo do PT e conhecendo sua flexibilidade
mais o vis ideolgico do Samuel, vrios como eu, previmos o que estava por
acontecer e com o esprito de disciplina da carreira, preferimos dela nos
afastar, por estimarmos que viramos a discordar frontalmente da maneira pela
qual a Casa seria conduzida (Dias, 2007).

No entanto, os crticos da PEB do Governo Lula foram tratados com muito mais tolerncia
do que aqueles que se opuseram a aspectos da Poltica Externa em governos anteriores.
Por exemplo, no Governo Fernando Henrique Cardoso em 2001, a Secretaria Geral do
MRE baixou uma norma segundo a qual todos os funcionrios do Servio Exterior do
Brasil deveriam pedir autorizao para manifestaes pblicas sobre matria relacionada
formulao e execuo da poltica exterior do Brasil (Folha de So Paulo,
17/02/2001). Quando o ento Diretor do IPRI, Samuel Pinheiro Guimares, sem pedir
autorizao, publicou seu artigo A Alca e o fim do Mercosul, ele foi punido com a
destituio do cargo. No entanto, o Diplomata Paulo Roberto de Almeida, um dos mais
cidos e contumazes crticos da PEB do Governo Lula e da Cpula do Itamaraty manteve-
se na ativa. Em um episdio, revelado por uma testemunha annima, ocorrido durante
uma visita presidencial Angola, o Diretor do Departamento de Promoo Comercial
exibiu numa das reunies oficiais um vdeo de 2001, isto , do Governo anterior, que
elogiava o programa de privatizaes do Brasil e o Chanceler Celso Amorim assumiu a
responsabilidade pelo equvoco.

Segundo esta mesma testemunha, havia no incio do Governo, um descompasso entre o


mpeto internacional do Presidente e o Itamaraty. No entanto, a anlise sistmica que
fundamentou a estratgia da PEB do governo Lula foi uma somatria das vises de atores
como o Chanceler, o Secretrio Geral das Relaes Exteriores e do Assessor Especial da
Presidncia, secundados pelas posies e empenho pessoal do prprio Presidente Lula. O
Ministro Celso Amorim, era um entusiasta da PEI desde que ingressou no Servio
Diplomtico em 1964 e tambm defendia que o papel externo do Brasil era maior do
que se pressupunha internamente no pas. (Entrevista concedida ao autor em

147
01/07/2015). Isso implicaria em adaptar os princpios da PEI aos dias atuais, o que em
sua apresentao oficial como novo Chanceler, ele denominou de Poltica Externa Altiva
e Ativa e que ser exposto ao longo deste captulo nos comentrios sobre a PEB do
Governo Lula. O Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, nacionalista desde o incio de
sua carreira, fundamentou sua viso de poltica externa a partir do diagnstico sobre as
relaes assimtricas centro-periferia conduzidas pelos centros-hegemnicos
representados pelas grandes potncias como os EUA e Unio Europeia, particularmente,
aps o fim da Guerra Fria. Caberia aos grandes Estados perifricos, que, frequentemente
tambm so potncias regionais, como China, ndia, Ir, Brasil, Rssia, frica do Sul,
entre outros enfrentar os desafios portentosos representados por suas vulnerabilidades
externas e suas disparidades internas ao mesmo tempo em que constroem regimes
democrticos duradouros (1999). Em linha semelhante, Marco Aurlio Garcia ponderou
que:
A PEB dominada por duas grandes referncias: a situao nacional e o
contexto internacional, pois no faria muito sentido possuir uma Poltica
Externa bem estruturada e eficiente se o Brasil prosseguisse como um pas
estagnado, desigual, instvel macroeconomicamente e vulnervel
internacionalmente. Nesse sentido, a poltica do Governo Lula reabilitou uma
noo que havia desaparecido do vocabulrio poltico da Amrica Latina h
muitos anos: o desenvolvimento, entendido como articulao entre
crescimento econmico, distribuio de renda e incluso social (2010).

O Presidente Lula em seu discurso de posse deu grande destaque Poltica Externa que
pretendia implementar conforme algumas frases destacadas:
No meu governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma
perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento de
desenvolvimento nacional. [...] A grande prioridade da poltica externa
durante meu governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente
estvel, prspera, unida com base em ideais democrticos e da justia social.
Para isso essencial uma ao decidida de revitalizao do Mercosul. [...]
Aprofundaremos as relaes com grandes naes em desenvolvimento, a
China, a ndia, a Rssia, a frica do Sul, entre outros. [...] Reafirmamos os
laos profundos que nos unem a todo o continente africano. [...] A
democratizao das relaes internacionais sem hegemonias de qualquer
espcie to importante para o futuro da humanidade quanto a consolidao

148
e o desenvolvimento da democracia no interior de cada Estado. [...] Vamos
valorizar as organizaes multilaterais, em especial as Naes Unidas a quem
cabe a primazia na preservao da paz e da segurana internacionais. [...]
Apoiaremos os esforos para tornar a ONU e suas agncias instrumentos
geis e eficazes da promoo do desenvolvimento social e econmico do
combate pobreza, s desigualdades e a todas as formas de descriminao, da
defesa dos Direitos Humanos e da preservao do meio ambiental. [...] Sim,
temos uma mensagem a dar ao mundo: temos de colocar nosso projeto
nacional democraticamente, em dilogo aberto, com as demais naes do
planeta (Discurso de posse do Presidente Lula em 1 de janeiro de 2003
no site www.funag.gov.br/loja/download/505-
discursos_selecionados_lula.pdf consultado em 13/06/2016).

Enfim, havia consenso entre estes atores sobre o papel estratgico que o Brasil poderia e
deveria jogar no sistema internacional naquele momento e que se traduziu em iniciativas
de PEB que analisaremos a seguir e que implicariam na busca de certos objetivos tticos
como combater a pobreza mundial, fortalecer a integrao regional em dimenso
continental para alm dos aspectos comerciais, melhorar a performance do comrcio
exterior, promover reformas no sistema internacional, fortalecer as relaes Sul Sul,
ampliar a cooperao internacional, organizar novas coalizes internacionais e participar
de mediaes internacionais. Tudo isso, numa relao dialtica onde ao mesmo tempo se
projetaria a imagem do Brasil no cenrio internacional e se colheriam resultados que
contribuiriam para o desenvolvimento nacional.

4.1 Os primeiros passos da PEB.

Ainda antes das eleies em 2002, o ento Presidente do PT e membro da coordenao


da campanha eleitoral presidencial de Lula, Jos Dirceu, foi aos Estados Unidos com o
intuito de tranquilizar polticos e investidores americanos quanto s possveis
consequncias da vitria de um candidato presidencial de esquerda no Brasil. A tnica da
campanha eleitoral do PT, alm da inflexo ao centro no arco de alianas j
mencionada, era a de Lulinha, Paz e Amor e uma preocupao especial de manter um
bom relacionamento com o setor empresarial por meio da Carta aos Brasileiros onde o
candidato se comprometia com a responsabilidade fiscal, combate inflao e respeitar

149
contratos e acordos, inclusive os assumidos pelo governo vigente. Neste sentido, na arena
internacional, havia uma preocupao de preservar as relaes com os pases
desenvolvidos, em particular, os EUA.

Jos Dirceu utilizou-se de contatos nos EUA e no Partido Republicano do empresrio


Mrio Garnero, dono da Brasilinvest e Secretrio Geral da Federao das Naes Unidas
do Brasil57 para organizar sua agenda de viagem, sendo inclusive acompanhado pelo
diplomata licenciado, Marcos Troyjo, que na poca trabalhava na Brasilinvest.
(Entrevista concedida ao autor em 07/07/2015).

Esta viagem acabou se tornando a precursora de uma visita do Presidente Lula entre 10 e
11 de dezembro de 2002, portanto antes da sua posse, assim como os Presidentes
Tancredo Neves e Fernando Collor de Mello fizeram no passado. Nesta visita, o
Presidente Lula foi acompanhado por Marta Suplicy, Prefeita de So Paulo; Aloisio
Mercadante que acabara de ser eleito Senador por So Paulo; Andr Singer que seria o
Porta Voz da Presidncia a partir de janeiro de 2003 e Antonio Palocci que se tornou o
Coordenador Geral da campanha eleitoral depois do assassinato de Celso Daniel e que j
havia sido nomeado Ministro da Fazenda do Governo Lula, alm do apoio dado pelo
Embaixador nos EUA, Rubens Barbosa (Barbosa, 2011; Spektor, 2014).

O encontro com o Presidente George Bush deu-se no dia 10 e este iniciou a conversa
fazendo uma defesa veemente dos Estados Unidos e que tinha uma guerra a travar no
Iraque contra o terrorismo. Ao que Lula respondeu que no podia pensar em guerra a
milhares de quilmetros de distncia, mas que tinha outra guerra a enfrentar em casa
contra a fome. Esta resposta desarmou o Presidente estadunidense e a reunio
prosseguiu por aproximadamente uma hora, o que tambm foi inusitado, discutindo
vrios assuntos como economia, comrcio e relaes bilaterais (Spektor, 2014). A
concluso do encontro foi a proposta de realizar uma reunio de Cpula Bilateral Brasil
EUA no ms de junho do ano seguinte com a participao, alm dos Presidentes, de dez

57
As Federaes das Naes Unidas so organismos da sociedade civil previstas pela ONU para se
instalarem em cada pas para facilitar o dilogo entre a sociedade civil e esta Organizao Internacional.
No Brasil, quem tomou a iniciativa de organiz-la foi justamente Mario Garnero que lhe deu um perfil
empresarial.

150
Ministros de cada lado, o que seria outro fato inusitado, pois nunca na histria das relaes
entre os dois pases houvera uma reunio deste formato.

Este primeiro encontro estabeleceu grande afinidade pessoal e boa vontade entre os dois
Presidentes, apesar das profundas diferenas polticas e ideolgicas entre eles.
Provavelmente, contou para isso a admirao que um selfmade man desperta nos Estados
Unidos, e no h dvida que o Presidente Lula pela sua origem um deles, alm da
importncia do Brasil na Amrica Latina. Quando a coalizo de pases liderada pelos
EUA atacou o Iraque em maro de 2003, o Governo brasileiro condenou o ataque,
entretanto, sem citar diretamente os EUA. No MRE avaliava-se que a Cpula prevista
para ocorrer em junho seria cancelada, porm ela ocorreu normalmente.

No perodo da tarde deste mesmo dia, o Presidente Lula participou de uma entrevista
coletiva no National Press Club que abriu com um discurso moderado sobre suas
intenes como Presidente do Brasil recm-eleito em resposta uma srie de crticas de
rgos da imprensa dos EUA e polticos republicanos que viam sua eleio como uma
guinada esquerda do Brasil, alm de preocupaes por suas ligaes com Fidel Castro
e o Foro de So Paulo (Spektor, 2014). Um jornalista do jornal Washington Times58 lhe
dirigiu a seguinte pergunta capciosa: O seu partido tem relaes com o Partido
Comunista Chins. Isso significa que seu governo ter relaes especiais com a China?
Ao que ele respondeu: Na verdade, nunca prestei muita ateno China e um dia abri
o jornal e vi que os EUA deram o Sistema Geral de Preferncias para a China e pensei
se bom para os Estados Unidos, deve ser bom para o Brasil parodiando o ex-
chanceler Juracy Magalhes, despertando gargalhadas gerais e desanuviando o ambiente.
No retorno ao Brasil fez uma escala no Mxico para um encontro com o Presidente
Vicente Fox.

Outro episdio que envolveu atuao internacional do novo Governo ainda antes de tomar
posse foram os distrbios polticos ocorridos na Venezuela. Em meados de 2002, houve
uma tentativa de golpe de Estado para retirar o Presidente Hugo Chvez da presidncia,
iniciativa fracassada devido mobilizao popular que o reinstalou no cargo. Mais ao
final do ano, iniciou-se uma greve na empresa estatal de petrleo, PDVSA, que se tornou

O jornal Washington Times extremamente conservador e de direita e cunhou a expresso usada pelo
58

Governo Bush do Novo Eixo do Mal ao se referir a Cuba, Ir, Iraque e Coreia do Norte.

151
uma greve geral com o envolvimento de empresrios que promoveram lockouts e da
oposio poltica ao Presidente. O Presidente Lula enviou o Assessor Marco Aurlio
Garcia Venezuela para analisar a situao e, j empossado, durante a posse do
Presidente Lcio Gutierrez do Equador aproveitou a ocasio para propor que fosse criado
um grupo de Pases Amigos da Venezuela para tentar intermediar a negociao de um
acordo entre as partes em conflito. O Ministro Celso Amorim contribuiu com a sugesto
que este Grupo deveria incluir pases cujos governos tinham trnsito com a oposio
venezuelana, o que levou criao de um grupo composto por Brasil, Chile, Mxico,
Estados Unidos, Portugal, Espanha e OEA e que passaria a se chamar Grupo de Amigos
do Secretrio Geral da OEA que era o colombiano, Csar Gavria e assim descaracterizar
qualquer conotao de intervencionismo. Coube ao Presidente Lula convencer o
Presidente Chvez da utilidade desta iniciativa numa reunio que ocorreu no Brasil com
a presena tambm do Ministro Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimares e Marco
Aurlio Garcia e que levou soluo da crise venezuelana por meio da convocao do
referendo revocatrio do mandato presidencial, previsto na Constituio da Venezuela
realizado com a presena de observadores internacionais e que o Presidente Chvez
venceu com certa facilidade permanecendo frente do Governo (Amorim, 2013).

Esta iniciativa brasileira granjeou prestgio ao Governo Lula regionalmente, fortaleceu as


relaes com a Venezuela a ponto de o Presidente Chvez telefonar para o Presidente
Lula quase que semanalmente e foi tambm um exerccio de dilogo e negociaes com
o Governo dos EUA, a ponto de o Presidente Lula, em outro momento, ligar diretamente
ao Presidente Bush para pedir-lhe que sua Conselheira de Segurana Nacional parasse de
atacar o Presidente Hugo Chvez pela imprensa, pois isso somente alimentava a retrica
antiamericana deste. Se foi resultado deste telefonema ou no, o fato que ela diminuiu
o tom (Comentrio annimo feito ao autor em 28/04/2016).

Em menos de um ms aps a posse, o Presidente Lula dirigiu-se a Porto Alegre para


intervir no Frum Social Mundial que se realizava pela terceira vez naquela cidade e dali
seguiria para Davos na Sua onde costumeiramente se realizava o Frum Econmico
Mundial59 para apresentar o mesmo discurso de combate pobreza e s desigualdades em
nvel mundial. Entre suas propostas estava a de criar um fundo mundial capaz de dar

59
O Frum Social Mundial foi inaugurado em janeiro de 2001 como contraponto e no mesmo momento do
Frum de Davos e dali por diante sempre na mesma data (final de janeiro).

152
comida a quem tem fome e, ao mesmo tempo, criar condies para acabar com as causas
estruturais da fome, que se tornou o alicerce do Fome Zero Mundial.

Esta viagem, a primeira Europa como Presidente, desdobrou-se com visitas oficiais
Alemanha e Frana de forma proposital, pois seus governos haviam se manifestado
contrariamente ao ataque pretendido pelos Estados Unidos ao Iraque e o Governo
brasileiro buscou articular-se com o Primeiro Ministro alemo Gerhard Schrder e o
Ministro de Relaes Exteriores, Joschka Fischer; o Presidente francs Jacques Chirac e
seu Ministro de Relaes Exteriores, Dominique de Villepin; alm de outros governantes
como Ricardo Lagos do Chile, o Ministro de Relaes Exteriores da Rssia, gor Ivnov
do Governo Vladimir Putin; o Secretrio Geral da ONU, Kofi Annan e o Papa Joo Paulo
II. A discusso impulsionada pelo Governo brasileiro era de defesa da paz e de respeito
aos espaos multilaterais como a ONU, pois no havia resoluo concreta de seu
Conselho de Segurana que autorizasse o ataque. A guerra, no entanto, foi decidida e
tornada pblica numa reunio de Chefes de Estado, Bush pelos EUA, Tony Blair pelo
Reino Unido e Jos Maria Aznar pela Espanha nas Ilhas Aores em Portugal, em 16 de
maro, ao dar um ultimato a Saddam Hussein para renunciar em 48 horas sob pena de o
Iraque ser atacado (Amorim, 2013).

Apesar dos esforos frustrados para evitar a guerra, a iniciativa brasileira teve
desdobramentos interessantes. Em primeiro lugar, possibilitou que o Governo brasileiro
participasse depois na discusso da reconstruo do Iraque. Segundo, estabeleceu uma
relao bilateral mais estreita com a Frana no Governo Chirac, que ainda possua uma
concepo gaullista de grandeza e independncia do pas, no tocante a segurana e
transferncia tecnolgica, alm de obter seu apoio explcito um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU. O Governo brasileiro tambm foi convidado a se fazer
presente na Cpula do G-8 a realizar-se em Evian em junho daquele ano. Os contatos com
Kofi Annan, possibilitaram, posteriormente, obter seu apoio iniciativa brasileira de
lanar o Fome Zero Internacional durante a Assembleia Geral da ONU em setembro de
2004 e, por fim, demonstrou que o novo Governo brasileiro estava disposto a participar
ativamente dos debates multilaterais em temas at ento afeitos s grandes potncias. A
oposio ao ataque contra o Iraque e o Fome Zero Internacional tambm comearam a
abrir espao para a implementao da Poltica Sul Sul.

153
A reunio do G 860 em Evian les Bains na Frana foi inaugurada em 1 de junho de
2003. Alm de seus integrantes usuais foram tambm convidados a participar 12 pases
em desenvolvimento e a Sua por ser tambm patrocinadora do evento, uma vez que a
cidade de Evian se localiza na fronteira entre os dois pases. Os doze convidados foram
Arbia Saudita, Brasil, China, Grcia, ndia, Malsia e Mxico, alm de cinco grandes
pases africanos como frica do Sul, Algria, Egito, Nigria e Senegal, pois neste
momento lanava-se o New Partnership for Africas Development (NEPAD) Nova
Parceria para o Desenvolvimento da frica.

A interveno do Presidente Lula na reunio dos Chefes de Estado, foi em torno da


necessidade da elaborao de uma nova equao de desenvolvimento que inclua os pases
em desenvolvimento. Nesta equao ele mencionou o acesso aos mercados dos pases
desenvolvidos, o fim dos protecionismos e subsdios que estes praticam no comrcio, bem
como a proposta da criao do Fundo para Combater a Fome Mundial. Para prover o
Fundo, ele mencionou duas propostas: reinvestir parte dos juros pagos pelos pases
devedores e criar uma taxao sobre o comrcio internacional de armas. A declarao
final da Cpula, no mencionou o tema, mas a posio brasileira causou boa impresso e
as Cpulas seguintes mantiveram a prtica de convidar um grupo de pases em
desenvolvimento a participar e o Brasil sempre foi includo.

H outras aes internacionais em 2003, onde o Governo brasileiro jogou papis


importantes, mas como fazem parte das tticas que deram sustentao estratgia da PEB,
sero tratadas nos subcaptulos especficos. O fundamental que a PEB adquiriu uma
dinmica intensa desde o incio graas Diplomacia Presidencial e s complementaes
efetivadas pela Assessoria Internacional da Presidncia e do Itamaraty como se pode
verificar, principalmente, por meio do episdio da Venezuela e como veremos na
iniciativa do Fome Zero Mundial.

4.2 O Fome Zero Mundial

60
As sete maiores potncias econmicas do Ocidente EUA, Canad, Reino Unido, Alemanha, Frana,
Itlia e Japo comearam a se reunir anualmente ao longo dos anos 1990 e em 1997 incorporaram tambm
a Rssia formando assim o G -8.

154
A iniciativa para enfrentar o problema da fome na atualidade brasileira, iniciou-se em
1993 a partir do Movimento pela tica na Poltica com a iniciativa de Herbert de Souza,
o Betinho, Presidente da ONG Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
(IBASE) de lhe dar continuidade ao promover a Ao da Cidadania contra a Fome e a
Misria e pela Vida estimulando a participao popular na construo e melhoria das
polticas pblicas sociais no Brasil. Esta iniciativa teve o apoio do PT na poca e envolveu
a participao de inmeros sindicatos e organizaes sociais e depois inspirou na
Presidncia de Lula uma das polticas sociais mais importantes de seu Governo que
inicialmente foi o Fome Zero transformado depois no Programa Bolsa Famlia.

Foi iniciativa do Presidente Lula transform-lo tambm em uma ao internacional, o que


os diplomatas tiveram que viabilizar institucionalmente, efetivando-o por meio de vrios
mecanismos. Em primeiro lugar, a proposta da criao do Fundo, j mencionado e que
acabou se estabelecendo junto ONU. Segundo, a proposio de mecanismos alternativos
de financiamento do mesmo. Alm da taxao sobre comrcio de armas, na prtica, mal
recebida pelos pases exportadores de armamento, e da destinao de parte dos juros da
dvida externa dos pases em desenvolvimento, igualmente mal recebido pelos credores,
levantaram-se as hipteses de aplicao da Taxa Tobin sobre transaes financeiras
internacionais e da cobrana de uma taxa sobre passagens areas internacionais. rigor,
a ltima foi a nica que vingou concretamente, embora os recursos recolhidos sejam
inferiores aos disponveis na Fundao Bill Gates, por exemplo.

Na Assembleia Geral da ONU em setembro de 2004, o Secretrio Geral, Kofi Annan,


facilitou para que se realizasse uma reunio especial para discutir o tema e 110 pases
aderiram iniciativa, 59 Chefes de Estado se fizeram presentes e criou-se um G 5 para
ser o Leading Group of Innovative Mecahnism for Financing Development (Grupo de
Liderana de Mecanismos Inovadores para o Financiamento do Desenvolvimento)
envolvendo a participao dos governos Francs, Espanhol, Chileno, Argelino (que
depois se retirou) e Brasileiro. A destinao dos recursos do Fundo terminou por ser o
financiamento de vacinas infantis contra Malria, AIDS e Tuberculose por intermdio da
Central Internacional para Compra de Medicamentos (UNITAID), organismo vinculado
Organizao Mundial da Sade (OMS), criado em 2006 pelo Brasil, Chile, Frana,
Noruega e Reino Unido com a finalidade de combater estas enfermidades. (Entrevista de
Giorgio Romano Schutte concedida ao autor em 11/02/2016).

155
A Taxao de Passagens Areas foi viabilizada na Unio Europeia e em outros pases,
mas o Brasil no o introduziu devido a uma srie de empecilhos burocrticos criados pelo
Ministrio de Turismo, Banco Central, entre outros, mas contribui diretamente com
recursos equivalentes Taxa como se ela existisse. Outra iniciativa adotada pelo
Governo brasileiro a partir desta experincia e aplicada no Mercosul e Unasul foi a
formao de pools de pases para adquirir medicamentos e assim reduzir
significativamente seus custos devido escala da compra. (Entrevista de Giorgio
Romano Schutte concedida ao autor em 11/02/2016).

No interior do Itamaraty foi criada em junho de 2003, a Coordenao Geral de Aes


Internacionais de Combate Fome posteriormente transformada em Coordenao Geral
de Cooperao Humanitria e Combate Fome (CG-Fome) vinculada diretamente ao
Gabinete da Secretaria Geral das Relaes Exteriores. Sua misso institucional tratar
das aes de prestao de cooperao humanitria internacional do governo brasileiro
tanto na vertente emergencial, quanto na estrutural, e dos temas de segurana alimentar e
nutricional e desenvolvimento rural sustentvel no mbito internacional
(www.cooperacaohumanitaria.itamaraty.gov/institucional visitado em 16/06/2016). Ela
coordena duas atividades: o financiamento de vacinas j mencionado e a poltica de
segurana alimentar e cooperao humanitria fazendo a ponte com o Programa Mundial
de Alimentos (PMA), a FAO, ACNUR, entre outras agncias da ONU e articulando a
doao de alimentos, principalmente, nas situaes de desastres naturais. Em 2012, o
Brasil foi o stimo maior doador do PMA devido, alm do empenho da CG Fome,
aprovao de uma lei que permitiu a remessa de recursos ao exterior para fins de
cooperao humanitria. (Entrevistas concedidas ao autor por Milton Rond em
25/01/2016 e Giorgio Romano Schutte em 11/02/2016). Segundo estudo do IPEA, cerca
de 5,04% dos recursos dispendidos pelo Governo Brasileiro com cooperao
internacional para o desenvolvimento entre 2005 e 2009, equivalente a US$ 81,042,825
milhes, foi gasto com cooperao humanitria e 65,7% deste valor representou doaes
em espcie (suprimentos). A regio mais beneficiada neste perodo foi a Amrica Latina
e Caribe que recebeu 76,27% dos gastos por meio da cooperao com a Bolvia, Paraguai,
Haiti, Cuba, Jamaica, Peru, Honduras e Nicargua. Em seguida houve a cooperao com
a sia no valor de 16,44%, frica com 7,26% e Oceania com 0,02% (2010).

156
4.3 A integrao regional em diferentes dimenses

Historicamente, o Brasil apostou mais em relaes internacionais bilaterais do que


regionais, com preferncia para os pases desenvolvidos, inicialmente a Inglaterra e
depois os Estados Unidos, colocando-se de certa maneira de costas para a Amrica Latina
e a Amrica do Sul, salvo relaes bilaterais no Cone Sul do continente. Este quadro
comeou a mudar com a adoo da PEI e, particularmente, quando houve decises
favorveis constituio de acordos de integrao econmica na Amrica Latina para
atender a demanda mundial dos pases em desenvolvimento no GATT para que pudessem
estabelecer Zonas de Livre Comrcio Regionais sem a obrigatoriedade de obedecer
Clusula da Nao Mais Favorecida, isto , sem a obrigatoriedade de oferecer a todos os
pases membros do GATT as mesmas condies de acesso a mercados definidos
regionalmente.

So exemplos histricos destes acordos no continente Latino-Americano, alguns deles


com a participao do Brasil, a Associao Latino Americana de Livre Comrcio
(ALALC), substituda nos anos 1970 pela Associao Latino Americana de Integrao
(ALADI), o Mercado Comum Centro Americano (MCCA) substitudo depois pelo
Sistema de Integrao Centro Americano (SICA), o Pacto Andino que depois se tornou a
Comunidade Andina de Naes (CAN) e, por fim, no Cone Sul o Programa de Integrao
e Cooperao Econmica (PICE) assinado pelos Presidentes Raul Alfonsn da Argentina
e Jos Sarney do Brasil que foi o Tratado precursor do Mercado Comum do Sul
(Mercosul) definido no Tratado de Assuno em 1991, envolvendo tambm o Paraguai e
Uruguai. Isso, sem mencionar os acordos bilaterais que impulsionou na regio como o
Tratado de Itaipu com o Paraguai e o gasoduto construdo pelo Brasil para adquirir gs
natural da Bolvia.

O que diferencia os acordos comerciais originais e os atuais, que os primeiros possuam


uma conotao desenvolvimentista de promoo do livre comrcio tomando em conta as
assimetrias dos participantes e a possibilidade de implementar complementaes
econmicas, enquanto os acordos atuais perseguem os interesses das grandes empresas
multinacionais de beneficiar-se da ampliao da escala dos mercados regionais e mover
seus bens atravs das fronteiras sem custos aduaneiros, bem como racionalizar seus meios
de produo numa perspectiva neoliberal de integrao, como demonstra, por exemplo,

157
o regime automotivo no Mercosul. No entanto, o Mercosul mais do que uma zona de
livre comrcio ao definir uma Tarifa Externa Comum (TEC) na relao com terceiros
pases, embora possua uma lista de excees aplicada pelos seus membros
individualmente e, por isso, considerado uma Unio Aduaneira Incompleta. De
qualquer maneira, estes processos de liberalizao comercial enquanto estiveram sob
controle dos prprios membros de cada um dos Tratados, foram positivos em todos os
casos do ponto de vista de expanso do comrcio regional e do crescimento das
economias nacionais. No caso do Mercosul, o fluxo de comrcio a soma de exportaes
e importaes no interior do bloco cresceu aproximadamente nove vezes partindo de
US$ 4,5 bilhes em 2001 para US$ 39,2 bilhes em 2010 quase o equivalente ao fluxo
entre Brasil e Estados Unidos e tornou-se fundamental para assegurar um saldo positivo
na balana de comrcio brasileira (Site https://necccint.wordpress.com visitado em
16/06/2016).

No entanto, a vocao do Mercosul de tornar-se um processo de integrao mais avanado


do que os meros acordos de livre comrcio como o Tratado de Livre Comrcio da
Amrica do Norte (Nafta na sigla em ingls) e at assemelhar-se Unio Europeia,
guardadas as propores, era uma inteno no descartada (Pecequillo e Carmo, 2015).
As primeiras regras institudas incluram as tentativas de harmonizar a legislao no
mbito de seus quatro membros fundadores Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai em
outros aspectos, alm dos comerciais, como indstria, transporte, sade, educao, meio
ambiente, previdncia social, circulao de pessoas, entre outros, por meio de discusses
em onze Sub-Grupos. O Protocolo de Ouro Preto aprovado em 1994 pretendia confirmar
o Mercosul como um Mercado Comum61, o que no foi possvel at hoje, apesar da
pretenso de resolver as excees da TEC at 2006. Porm, a Cpula de Ouro Preto
definiu sua personalidade jurdica como ator internacional: uma organizao
intergovernamental (Pecequillo e Carmo, 2015) e aprovou o formato das instncias
decisrias do Mercosul como o Grupo Mercado Comum (GMC), organismo executivo
do Tratado formado por quatro representantes de cada pas membro cujos coordenadores
so os Ministros de Relaes Exteriores e entre os demais devem constar os Ministros da
Economia/Fazenda e os Presidentes dos Bancos Centrais ao qual os Sub-Grupos passaram

61
A Unio Europeia (UE) iniciou-se na dcada de 1950 por meio do Tratado da Comunidade do Carvo e
do Ao (CECA) substituda depois pela Comunidade Econmica Europeia (CEE) que se transformou no
Mercado Comum Europeu (MCE) e, por fim, com a unificao monetria na atual UE.

158
a responder. O Conselho Mercado Comum (CMC) a instncia poltica do Mercosul
composta pelos Ministros de Relaes Exteriores de cada pas membro e seus Ministros
de Economia/Fazenda. O CMC tem a faculdade de criar rgos auxiliares do Tratado
como a Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM) cujo Presidente
participa das reunies do CMC com a atribuio de avaliar os rumos da integrao e
propor caminhos para o avano do bloco, a Comisso Scio Laboral e o Observatrio
Laboral. A Cpula de Ouro Preto foi tambm responsvel pela criao do Frum
Consultivo Econmico e Social (FCES) com o intuito de reunir empresrios, sindicatos e
organizaes sociais para opinar sobre aspectos e consultas relacionados ao Mercosul, a
Comisso Parlamentar Conjunta (CPC), a Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM)
responsvel pelas discusses sobre tarifas e aduanas e a Secretaria Administrativa do
Mercosul com sede em Montevidu que fornece o apoio tcnico s estruturas
institucionais (Pecequillo e Carmo, 2015).

Mesmo assim, apesar desta amplitude de instncias e temas extra comerciais que foram
surgindo no Mercosul, seu processo decisrio at hoje de baixa institucionalidade, pois
a instncia decisria mxima a Cpula de Chefes de Estado realizada semestralmente.
Alm disso, os organismos e Foros mencionados abaixo, na maioria dos casos no
possuem oramento e estruturas prprias e assim, ao contrrio das instituies da Unio
Europeia, no contribuem para gerar spillover no processo de integrao, embora algumas
iniciativas, por exemplo, na rea da educao contribuam nos aspectos de aprendizagem
dos dois idiomas, espanhol e portugus, bem como no entendimento da geografia e da
histria da regio.

O Conselho estabeleceu tambm alguns grupos de trabalho ao longo do tempo para lidar
com temas como emprego, TEC e monitoramento macroeconmico, alm de Conselhos
Consultivos como o Conselho Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias
e Departamentos do Mercosul (FCCR); Reunies Especializadas, por exemplo, a Reunio
Especializada da Agricultura Familiar (REAF); o Tribunal Permanente de Reviso do
Mercosul; o Centro Mercosul de Promoo do Estado de Direito (CPMED); o Foro de
Consulta e Concertao Poltica (CCP); a Comisso de Coordenao de Ministros de
Assuntos Sociais do Mercosul (CCMAS); o Instituto de Polticas Pblicas de Direitos
Humanos; o Alto Representante Geral do Mercosul e o Parlamento do Mercosul

159
(Parlasul) que substituiu a CPC, embora esta ltimo possua atribuies e poderes muito
limitados (Pecequillo e Carmo, 2015).

Os quatro pases fundadores e membros permanentes do Mercosul sempre tiveram


interesse em expandir o Bloco No entanto, nem sempre foi possvel incluir outros pases
da Amrica do Sul na Unio Aduaneira. O Chile, por exemplo, j possua acordos de livre
comrcio com dezenas de outros pases e sua tarifa externa mdia era muito mais baixa
do que a mdia da TEC, o que perfuraria a Unio Aduaneira e desviaria o comrcio de
terceiros para o Mercosul atravs deste pas. Desta forma, foi criada a figura de membro
associado com os quais se negociavam adeses condicionadas e parciais possibilitando
que desta forma todos os pases da Amrica do Sul, alm dos cinco membros permanentes
Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela viessem a se associar. Neste caso
estamos falando de Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru, Guiana e Suriname
formando um processo que a CEPAL classificou de regionalismo aberto, por constituir
tarifas zero entre os membros permanentes e tarifas reduzidas e negociadas com os
pases associados (Bielschowsky, 1998). No entanto, tambm existem os que o
consideraram um bloco protecionista pelas salvaguardas que instituiu nas relaes
comerciais extra bloco e mesmo quando negocia e ajusta volumes e valores de
exportaes entre seus participantes, particularmente, entre Argentina e Brasil.
(www.institutoliberal.org.br visitado em 18/06/2016).

Desde o Governo de Itamar Franco comeou-se a falar de Integrao Sul Americana


por meio de uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (Alcsa) e em 2000, o
Governo Fernando Henrique Cardoso promoveu uma Cpula de Chefes de Estado sul-
americanos no Brasil para debater o tema, embora sem maiores consequncias a no ser
o lanamento da proposta de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA) que, no entanto, tinha mais relao com as negociaes da Alca e
desenvolvimento de estruturas fsicas que viessem a facilitar o fluxo de comrcio
hemisfrico do que outra coisa. Embora, a dimenso sul-americana da integrao no
fizesse parte do Programa de Poltica Externa defendida pelo PT, apresentada no Captulo
3, a ideia defendida pelo Ministro Celso Amorim e pelo Embaixador Samuel Pinheiro
Guimares foi plenamente aceita pelo Presidente Lula e seu Assessor Internacional e em
2004 realizou-se uma Conferncia de Chefes de Estado em Cuzco no Peru que aprovou a

160
criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) que posteriormente se
transformaria na Unasul com a participao das 12 naes do continente.

Desde as primeiras iniciativas, a proposta fazia sentido em meio a um processo


internacional generalizado de conformao de acordos comerciais e de integrao para
formar blocos, que no caso da Amrica do Sul poderia torna-la a quarta maior economia
do mundo com um PIB de pouco mais de US$ 5,0 trilhes, a quarta maior populao
equivalente a 6% da populao mundial, doze pases e duas colnias europeias62
correspondendo a uma rea equivalente a 12% do territrio do planeta com grande
diversidade e quantidade de recursos naturais, insumos energticos, minrios e gua
potvel, bem como uma razovel industrializao, embora esta esteja em regresso
atualmente (Dados do The World Fact Book CIA www.cia.gov visitado em
20/06/2016). Esta iniciativa, coadunava perfeitamente com a viso dos soberanistas do
Itamaraty da possibilidade de buscar uma insero soberana na globalizao e de maior
incidncia sobre o sistema internacional, porm nem tanto do agrado dos americanistas.
Tanto , que quando o Embaixador Celso Amorim telefonou para o Presidente Fernando
Henrique Cardoso para cumprimenta-lo pela iniciativa de promover o encontro dos pases
sul-americanos no Brasil em 2000, este lhe comentou que patrocinei o encontro, apesar
das objees de alguns de seus colegas sugerindo que teria havido bices por parte de
burocratas do Itamaraty, possivelmente, temerosos de provocar atritos com os EUA no
momento em que se negociava a Alca. (Entrevista concedida ao autor em 01/07/2015).

O Governo Lula lidou com os dois processos de integrao de forma articulada. Apostou
na expanso do Mercosul como o instrumento que permitiria avanar a integrao
econmica da Amrica do Sul por meio da expanso de seus membros permanentes,
inicialmente, agregando a Venezuela e depois tentando trazer tambm a Bolvia e o
Equador, que, todavia, esto em compasso de espera. Os acordos de acesso a mercados
entre o Mercosul e alguns Estados Associados como a Colmbia e o Peru, que fazem
parte da Aliana para o Pacfico, esto com um cronograma de reduo tarifria prestes a
ser concludo e em 2013, a Guiana e o Suriname associaram-se tambm. Ainda sobre o
Mercosul, o Governo brasileiro atuou para ampliar sua agenda social e seu processo
decisrio, introduzir mecanismos para reduzir assimetrias e estabelecer relaes

62
Ilhas Malvinas ocupadas pelo Reino Unido e a Guiana Francesa.

161
extrabloco. Isso resultou em algumas medidas adotadas ao longo do mandato do
Presidente Lula, como o Mercosul Social e a criao do Instituto Social do Mercosul em
2007, o Instituto de Polticas Pblicas de Direitos Humanos em 2009 e, particularmente,
o Estatuto Social do Mercosul e o Plano Estratgico de Ao Social (PEAS) aprovados
em 2010.

Para proporcionar recursos para financiar a reduo de assimetrias foi criado o Fundo
para Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM) em 2007 com um oramento anual
de US$ 100 milhes com o objetivo de promover convergncia estrutural; desenvolver
competitividade; promover coeso social, principalmente, das economias menores e das
regies menos desenvolvidas; apoiar o funcionamento das estruturas institucionais e
fortalecer o processo de integrao (www.mercosul.gov.br/fundo-para-a-convergencia-
estrutural-do-mercosul-focem visitado em 16/06/2016). O Brasil contribui com 70%
deste valor, a Argentina com 27%, o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1%. A Venezuela
est prevista para contribuir com US$ 27 milhes. Os principais beneficiados pelos
recursos por meio de diferentes projetos so o Paraguai com 48% do montante e o Uruguai
com 32%.

As relaes do Mercosul com outras regies ocorreram por meio de acordos de comrcio
com outros processos semelhantes como o SACU (South African Customs Union Unio
Aduaneira Sul Africana composta por frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Nambia e
Suazilndia) ou com pases individualmente como o Egito, Israel e Palestina. Tenta-se
desde 1995 fechar um acordo comercial com a Unio Europeia que at hoje no se
viabilizou. Apesar do crescimento do fluxo comercial entre os membros do Mercosul, a
ausncia de mais e maiores acordos de livre comrcio do Bloco, supostamente por culpa
do Governo brasileiro, tem sido alvo dos crticos do Itamaraty durante os governos do
PT, o de Lula em particular (Barbosa, 2012).

A Unasul que surgiu em 2008 a partir da iniciativa anterior de vrios Chefes de Estado
sul-americanos como Lula, Chvez e Alejandro Toledo do Peru de criar a CASA, por sua
vez, tem se prestado a um papel importante na discusso sobre polticas de segurana e
defesa do continente, apesar de vrios ressentimentos histricos entre pases do

162
continente, citados63 pelo Embaixador Samuel Pinheiro Guimares (2010), por meio do
Conselho de Defesa Sul-Americano, bem como de polticas de integrao energtica, de
sade, explorao de recursos naturais, entre outros temas, cada um tratado pelos
respectivos Conselhos. A ocorrncia de determinados conflitos como a ameaa de
secesso de algumas provncias bolivianas em 2006 e a incurso das Foras Armadas
Colombianas em 2008 no Equador para atacar um acampamento das Foras Armadas
Revolucionrias da Colmbia (FARC), foram tratadas e mediadas pela Unasul e excluiu
a participao de atores externos ao continente. A Integrao da Infraestrutura Regional
Sul Americana (IIRSA) que se pretendia financiar na poca das negociaes da Alca com
recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para facilitar o fluxo de
comrcio transformou-se em Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento
(COSIPLAN) para atender as propostas de integrao fsica da Amrica do Sul com
recursos prprios ou no, a partir dos planos da Unasul. Os Conselhos existentes na
Unasul so oito no total alm das Presidncias pro-tempore e de uma Secretaria Geral
que atualmente exercida pelo ex-Presidente da Colmbia, Ernesto Samper. A sede da
Unasul localiza-se em Quito no Equador.

Se a iniciativa de promover a integrao sul-americana teve um impulso dos


soberanistas do Itamaraty que j viam a integrao dos pases da Bacia do Prata como
estratgica (Bandeira, 1998), a ideia de promover um encontro entre os pases Sul-
Americanos e os Pases rabes (ASPA) foi do Presidente Lula j em 2003, segundo
Marco Aurlio Garcia, embora a primeira Cpula se realizasse no Brasil somente em 2005
estabelecendo um Frum onde participam os 12 pases da Amrica do Sul e os 22 pases
membros da Liga dos Estados rabes (LEA), alm da prpria Unasul e da LEA.
(Entrevista concedida ao autor em 25/01/2016). Houve, at o momento, mais trs Cpulas
(2009, 2012 e 2015) em continentes alternados e a agenda foi definida em torno de quatro
eixos: Cincia e Tecnologia, Meio Ambiente (com um sub-comit dedicado ao combate
desertificao), Cultura e Educao Economia e Comrcio e Temas Sociais, alm de
o seguimento da ASPA, entre uma Cpula e outra, ficar cargo dos Chanceleres e Altos
Funcionrios dos governos. (www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/mecanismos-
inter-regionais/3675-cupula-america-do-sul-paises-arabes-aspa visitado em 16/06/2016).

63
Entre ele podemos citar, principalmente, devido a questes fronteirias no devidamente solucionadas,
Bolvia e Chile, Peru e Equador, Colmbia e Venezuela, Venezuela e Guiana, Argentina e Uruguai, entre
outras.

163
Esta iniciativa causou espcie no Governo de Israel que promoveu uma srie de lobbies
e presso para que ela no ocorresse, alm de preocupaes do governo dos EUA que
queria enviar um observador, o que foi vedado pelo Governo brasileiro.

Outra iniciativa semelhante foi realizada no ano seguinte reunindo os 12 pases sul-
americanos com os 54 pases africanos (ASA) em Abuja, capital da Nigria graas aos
esforos deste pas e do Governo brasileiro. A agenda desenvolveu-se basicamente em
torno do tema da Cooperao Sul Sul para o desenvolvimento e at o momento
realizaram-se mais duas Cpulas da ASA, havendo, entretanto, certo atraso na definio
da estrutura de governana que lhe possa dar continuidade nos intervalos entre as Cpulas
(www.itamaraty.gov.br/pt-Br/politica-externa/mecanismos-inter-regionais/3674-cupula-
america-do-sul-paises-arabes-aspa visitado em 16/06/2016).

O Brasil contribuiu ainda para mais trs iniciativas relacionadas integrao das
Amricas. A primeira foi a de contribuir politicamente para o retorno de Cuba
participao plena na Organizao dos Estados Americanos (OEA) de onde seu governo
fora excludo na VIII Assembleia dos Estados Americanos em Punta del Este no Uruguai
em 1962 e a segunda foi quanto participao cubana nas Cpulas de Chefes de Estado
Americanos inauguradas por iniciativa dos EUA em 1994 para discutir, principalmente,
as negociaes da Alca e realizadas bianualmente. Na 7 Cpula realizada no Panam em
2015, Cuba foi convidada a participar e foi um momento importante na distenso
atualmente em andamento com os Estados Unidos.

A terceira iniciativa foi a de promover em 2008 uma Cpula de Pases da Amrica Latina
e Caribe sobre Integrao e Desenvolvimento (CALC) na Costa do Sauipe no Brasil que
gerou uma nova coalizo no continente sem a participao dos pases da Amrica do
Norte (Estados Unidos e Canad) e fortalecendo uma nova dimenso da integrao
poltica Latino-Americana e Caribenha. A CALC mudou seu nome posteriormente para
Comunidade de Estados Latino Americanos e Caribenhos (Celac) com o objetivo de
promover a cooperao e concertao poltica entre seus membros. Sua coordenao
feita por um triunvirato composto pelo Secretrio Executivo atual, pelo imediatamente
anterior e pelo prximo. Alm de ter adotado iniciativas como declarar a regio coberta
pela Celac uma rea de paz, ela tambm estabeleceu um processo de dilogo permanente

164
com a China que tem ampliado sua presena por meio de comrcio e investimentos na
Amrica Latina.

4.4 O Governo Lula e o Comrcio Internacional

Quando o Presidente Lula tomou posse do Governo, ele tinha de imediato duas questes
a resolver na rea do comrcio internacional: Alca e OMC. O acordado at ento nas
negociaes da Alca colocou o Brasil na copresidncia do processo junto com os EUA
na sua reta final, alm da demanda que os participantes apresentassem suas ofertas para
liberalizao de servios at o final de fevereiro de 2003. Na Rodada Doha da OMC,
lanada em 2001, previa-se a realizao de nova Conferncia Ministerial em setembro de
2003 em Cancun no Mxico. Como j assinalado no captulo anterior, o Presidente Lula
quando ainda era candidato, classificou a Alca como um acordo de anexao e o PT se
ops publicamente a ela, pelo menos, nos termos apresentados, ao longo de alguns anos,
embora se tornasse cuidadoso na linguagem sobre a Alca depois da vitria eleitoral de
2002. O PT pouco se manifestou substantivamente sobre comrcio internacional nos seus
programas eleitorais, embora defendesse seu vnculo com o projeto nacional de
desenvolvimento sustentvel, a necessidade de diversificar mercados e a remoo dos
obstculos impostos pelos pases mais ricos s naes em desenvolvimento64. Porm, os
diplomatas do Itamaraty, tanto os soberanistas quanto os americanistas tinham
posies sobre o assunto e ambos eram favorveis ao livre comrcio e questionavam o
protecionismo dos pases desenvolvidos ao comrcio de bens agrcolas, mas tinham
diferenas profundas quanto aos atores, regras e papel do Estado.

Enquanto os soberanistas preferiam diversificar os mercados e discutir as regras de


comrcio em fruns multilaterais como a OMC onde rejeitariam as propostas de proteo
a investimentos, de mais dispositivos de proteo propriedade intelectual e incluso de
compras governamentais no comrcio, pelo que significariam quanto eliminao de
instrumentos macro econmicos governamentais para induzir desenvolvimento, bem
como defenderiam a possibilidade de adotar aes do Estado para promover polticas
industriais; os americanistas viam com bons olhos as negociaes regionais ou
bilaterais desde que pases desenvolvidos estivessem includos, no viam os temas alheios

64
Ver Captulo 3.

165
ao comrcio como inconvenientes a depender do acesso a mercados que conseguissem
em troca e acreditavam que a liberalizao comercial, por si s, geraria competitividade
e a adoo de polticas industriais representava um protecionismo disfarado que s
beneficiaria setores atrasados e ineficientes s custas do errio pblico (Opinio Estado
de So Paulo, 17/09/2011; Barbosa, 2012).

A Alca em negociao entre 34 pases, embora j tendo acordado como princpio que
poderia conviver com outros blocos sub-regionais, no tocante ao acesso a mercados e
reduo tarifria ela poderia se tornar um problema para os pases do Mercosul se os
nveis tarifrios que eventualmente viessem a se definir fossem inferiores TEC, pois
ocorreria o que previa o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares no artigo que provocou
sua punio, o Mercosul seria absorvido pela Alca e, portanto, seria seu fim. Outros
problemas eram o restante da agenda e a postura estadunidense nas negociaes. Queriam
na verdade estender o Nafta para o resto do hemisfrio americano, incluindo os temas no
comerciais como proteo aos investimentos, compras governamentais e regras de
propriedade intelectual mais rigorosos do que os j existentes na OMC e no ofereciam
qualquer contrapartida para dourar a plula por meio da alterao de sua legislao
protecionista (Sees 201 e 301 de seu cdigo comercial)65 ou reduo dos subsdios
concedidos sua agricultura que j alcanavam valores superiores a US$ 20 bilhes ao
ano.

O Ministro Celso Amorim com a experincia de ter participado das negociaes da


Rodada Uruguai do GATT lanada em 1986 e concluda no incio de 1994, representando
o maior acordo de liberalizao comercial multilateral da histria, assim como o
Embaixador Samuel P. Guimares, sabia perfeitamente o que significava a Alca e quais
seriam os impactos negativos para a economia brasileira se adotada. No entanto, assim
como o Brasil participara das negociaes da Rodada Uruguai do GATT em posio
fragilizada devido crise da dvida externa nos anos 1980 e a moratria do Governo
Sarney, que dependeu de boa vontade do governo dos Estados Unidos para ser
solucionada, seguido pelo Governo Collor adesista ao neoliberalismo e a relaes

65
A Seo 201 permitia suspender importaes de determinado produto para recuperar a competitividade
da produo estadunidense por meio de polticas e subsdios governamentais. O Governo Bush aplicou a
Seo 201 no setor siderrgico em 2003 suspendendo a importao de ao. A Seo 301 possibilita a
suspenso temporria de importao de qualquer produto diante de acusao de dumping para que a queixa
seja investigada.

166
preferenciais com os EUA, quando o Presidente Lula assumiu o Governo, o Brasil estava
secundado por governos neoliberais no Mercosul e no restante do continente muito
dispostos a fazer acordos com a maior economia do hemisfrio, havendo somente o
Governo Chvez na Venezuela com posicionamento contrrio Alca.

Diante disso, assim como ocorreu quando a proposta de negociar uma rea de Livre
Comrcio das Amricas foi lanada na primeira Cpula de Chefes de Estado das
Amricas realizada em 1994 em Miami nos Estados Unidos quando Itamar Franco ainda
era o Presidente do Brasil e Celso Amorim seu chanceler, embora o Presidente Fernando
Henrique Cardoso j tivesse sido eleito, o Ministro atuou para que os pases do Mercosul
concordassem em negociar como um bloco. Ele mencionou o risco de a Argentina,
governada por Carlos Menem em 1994, sacrificar o Mercosul em troca de relaes
bilaterais preferenciais com os Estados Unidos. Em 2003, a Argentina, em crise
econmica e poltica profunda, era governada por Eduardo Duhalde, e poderia seguir o
mesmo caminho, embora acabasse por aproximar-se do Governo Lula. O Paraguai e o
Uruguai tambm estavam mais dispostos que o Brasil para fazer concesses (2013).

A primeira medida proposta internamente ao governo pelo Ministro Celso Amorim em


relao Alca foi a de rejeitar o cronograma de apresentao de ofertas na rea de
servios, pois em nenhuma hiptese, diante de um assunto to sensvel, se justificaria o
aodamento de um governo que acabara de tomar posse. No entanto, ele relatou uma
reunio para discutir o tema onde participaram o Ministro da Fazenda, Antonio Palocci,
os titulares do MDIC e MAPA, Luiz Fernando Furlan e Roberto Rodrigues e pelo
Itamaraty, alm dele, os Embaixadores Samuel Pinheiro Guimares, Secretrio Geral do
MRE, e Clodoaldo Hugueney, Sub-Secretrio de Assuntos Econmicos, onde a posio
dos trs primeiros era pelo cumprimento do cronograma e pleno engajamento nas
negociaes. Embora, as posies do Embaixador Samuel fossem conhecidas, este falou
pouco durante a reunio e a surpresa do Ministro Celso Amorim foi o posicionamento do
Embaixador Clodoaldo francamente a favor do engajamento talvez influenciado pela
prpria participao nas negociaes durante os ltimos anos do Governo Fernando
Henrique Cardoso. No entanto, ao informar o Presidente Lula do contedo da reunio,
este se posicionou a favor das posies cautelosas do Ministro Celso Amorim (2013).

167
No entanto, o assunto no morreu ali. Houve novas reunies de integrantes do Governo
para discutir o posicionamento frente Alca nas quais o Ministro Celso Amorim elogiou
o posicionamento construtivo do Assessor para Assuntos Internacionais da Presidncia,
Marco Aurlio Garcia e do Ministro Chefe da Secretaria Geral da Presidncia, Luiz Dulci
(2013). E finalmente uma reunio que foi definitiva onde os titulares do MDIC e MAPA
prosseguiram em sua defesa da continuidade das negociaes, apoiados por outros
Ministros do PT66, alm do Ministro Palocci, que, entretanto, nada disse nesta reunio.
No entanto, tanto o Presidente Lula quanto o Vice-Presidente Jos de Alencar apoiaram
a apresentao de uma proposta que permitisse ao Brasil se retirar das negociaes sem
conflitos. (Ambas entrevistas concedidas por Celso Amorim e Marco Aurlio Garcia ao
autor em 01/07/2015 e 25/01/2016 coincidiram nestas menes).

Desta forma, o Ministro Celso Amorim apresentou uma proposta de reformulao do


formato das negociaes da Alca que se tornou conhecida como Os Trs Trilhos. Esta
consistia em negociaes bilaterais entre o Mercosul e Estados Unidos sobre acesso a
mercado de bens industriais e agrcolas67. Negociaes plurinacionais entre os pases do
hemisfrio que tivessem interesse em discutir temas como regras de origem, prticas
aduaneiras, entre outros e negociaes multilaterais na OMC dos temas que tinham peso
sistmico como propriedade intelectual, investimentos, compras governamentais e
subsdios agrcolas. Esta proposta ao ser apresentada nas diversas reunies de
negociaes ao longo de 2003 at culminar com a Conferncia Ministerial da Alca em
dezembro em Miami foi esfacelando a possibilidade de um acordo, pois neste formato j
no interessava mais aos Estados Unidos e o enterro da Alca ocorreu em 2005 na IV
Cpula de Chefes de Estado em Mar del Plata quando o Governo Bush props retomar as
negociaes, o que foi rechaado por vrios pases latino-americanos (2013).

Nesse meio tempo, ocorreu a V Conferncia Ministerial da OMC em Cancun no Mxico


onde se pretendia avanar na definio de acordos comerciais na Rodada Doha, lanada
dois anos antes. No entanto, ela fracassou e terminou sem qualquer resoluo a no ser

66
Segundo testemunha da reunio, que preferiu permanecer annimo, os Ministros da Casa Civil, Jos
Dirceu e do SECOM, Luiz Gushiken, certamente por razes de ordem geopoltica e com a preocupao de
no atritar com os EUA no incio do Governo, defenderam a permanncia do Brasil nas negociaes da
Alca.
67
Em 1991, em paralelo ao Tratado de Assuno, foi assinado o Acordo 4 + 1 entre os pases do Mercosul
e os EUA prevendo a possiblidade de negociaes bilaterais de comrcio e investimentos.

168
dar continuidade s negociaes da Rodada. As razes foram vrias. Em primeiro lugar,
o lanamento da Rodada na IV Conferncia da OMC em Doha no Catar foi devido ao
grande esforo dos EUA para liberalizar ainda mais o comrcio internacional
aproveitando-se da comoo provocada pelo ataque s torres gmeas em 11 de
setembro de 2001. A agenda e as concluses das negociaes de liberalizao comercial
no GATT e depois na OMC sempre foram definidas pelo chamado Quadriltero ou
Quad composto pelos Estados Unidos, Canad, Unio Europeia e Japo, juntos
responsveis at ento por mais de dois teros do fluxo mundial de comrcio e
investimentos, e o Quad em Doha foi o maior incentivador de uma nova Rodada de
Negociaes Comerciais e de sua agenda. No entanto, o evento no foi to tranquilo e a
resoluo final da Conferncia de Doha, alm de mal escrita e confusa, foi votada no dia
seguinte ao previsto para concluir a Conferncia e algumas delegaes j haviam partido.
A votao foi manobrada pelo Presidente da Conferncia ao no permitir comentrios
sobre a resoluo final (Jawara e Kwa, 2004).

O Governo brasileiro na poca representado pelo Ministro Celso Lafer era a favor do
lanamento da Rodada e se empenhou em Doha para que ela fosse aprovada, pois, alm
de a Resoluo Final incluir licenas compulsrias de interesse brasileiro para produzir
medicamentos contra pandemias como Aids e Malria permitiria retomar as negociaes
sobre o acesso a mercados para bens agrcolas. No entanto, um grande grupo de pases
menos desenvolvidos, se opunha ampla agenda da Rodada ao incluir os chamados
Temas de Cingapura que eram semelhantes aos que, guardadas as propores,
causariam polmicas na Alca como investimentos, propriedade intelectual e compras
governamentais, alm de temas como meio ambiente e comrcio, facilitao de negcios,
anti-dumping, entre vrios outros. Os pases em desenvolvimento no haviam ainda se
recuperado da onda liberalizante provocada pela Rodada Uruguai do GATT e, alm disso,
muitos deles no possuam estrutura diplomtica e tcnica para acompanhar as
negociaes especficas realizadas em diferentes comisses na sede da OMC em Genebra.

Desta forma, a oposio ao rascunho de Resoluo Final na Conferncia de 2003 de


autoria do Secretrio de Relaes Exteriores do Mxico e Presidente da Conferncia, Luis
Ernesto Derbez favorvel s posies do Quad, manifestou-se fortemente ao longo da
Conferncia, inclusive porque os pases desenvolvidos no se mostravam dispostos a
fazer concesses relativas eliminao dos subsdios sua agricultura. Em paralelo a este

169
debate, o Governo Brasileiro jogou um papel chave na articulao do G 20 Comercial,
reunindo uma coalizo de pases no interior da OMC para atuar pelo fim dos subsdios
agrcolas. Esta coalizo reunia em torno de 20 pases, incluindo ndia, Paquisto,
Indonsia, frica do Sul, Nigria, Argentina, Egito, Venezuela, entre outros e quem
exerceu um papel importante para viabiliza-la foi o Embaixador Seixas Correa68 que
respondia na poca pela Misso do Brasil em Genebra.

Com o fracasso da Conferncia, criou-se um hiato sobre a continuidade das negociaes,


mas em meados de 2004, a Comisso de Negociaes Comerciais da OMC convocou
uma reunio com a participao do Quad, Brasil, ndia e Austrlia, este ltimo
representando o Grupo de Cairns que defendia negociaes e acordos no GATT/OMC
sobre o acesso de mercados para bens agrcolas. Nesta reunio acordou-se retomar as
negociaes da Rodada Doha limitadas a quatro pontos de agenda: Acesso a Mercados
No Agrcolas (NAMA), Negociao de Bens Agrcolas, Negociao de Servios e
Medidas de Facilitao de Comrcio. Esta mudana da geografia das negociaes
comerciais, foi uma vitria da diplomacia brasileira, segundo o Ministro Celso Amorim
(2015). No entanto, as negociaes nunca se concluram durante os mandatos do
Presidente Lula, embora quase fosse alcanado um patamar mnimo de acordos sobre os
quatro temas em 2008 de onde as negociaes, eventualmente, poderiam evoluir. No
entanto, divergncias, principalmente, entre a ndia e os EUA, devolveram as discusses
estaca zero naquele momento. Todavia, dali por diante, o Presidente Lula e o Ministro
Celso Amorim defenderam em todas as oportunidades possveis que as negociaes
deveriam ser retomadas e frisavam sempre a necessidade de eliminar o protecionismo dos
pases desenvolvidos no setor agrcola, praticado por meio dos subsdios produo e
exportao, que, segundo o Presidente Lula, alcanavam o valor de US$ 1,0 bilho ao dia
(www.agronoticias.com.br dados de 2008, embora o site tenha sido consultado em
18/06/2016).

A implantao do Plano Real em 1994 e a adoo da ncora cambial vinculando a nova


moeda brasileira, o Real, ao Dlar americano gerou saldos comerciais negativos entre

68
O Embaixador Seixas Correa era Secretrio Geral do Itamaraty quando o Embaixador Samuel Pinheiro
Guimares foi punido pelos seus comentrios sobre a Alca e destitudo da Presidncia do IPRI. O Ministro
Celso Amorim, o considerava um nacionalista, embora conservador e ele foi designado Chefe da
Misso de Genebra. Em 2004 foi o candidato brasileiro Diretor Geral da OMC, mas foi derrotado por
Pascal Lamy, o candidato dos pases desenvolvidos.

170
1995 e 2000. Com sua liberalizao e flutuao, bem como a movimentao da taxa de
juros (SELIC) para controlar a inflao, as exportaes comearam a reagir e superar o
volume de importaes com saldos positivos crescentes entre 2002 e 2007, havendo nova
queda no saldo a partir de 2008 que marcou o incio da atual crise econmica mundial,
com a queda da taxa de juros dos EUA e valorizao do cmbio no Brasil levando a um
acrscimo de quase US$ 53,0 bilhes nas importaes daquele ano (AEB, 2012).

QUADRO I: Balana comercial brasileira de 2002 a 2010 (x US$ milho).


ANO EXPORTAES IMPORTAES SALDO
2002 60.141 47.048 13.093
2003 73.084 48.283 24.801
2004 96.475 62.779 33.696
2005 118.309 73.545 44.764
2006 137.807 91.350 46.457
2007 160.649 120.620 40.039
2008 197.953 173.148 24.805
2009 152.252 127.637 24.615
2010 201.916 181.638 20.278
TOTAL 259.455
Fonte: AEB, 2012. (Elaborao prpria).

Entre 2002 e 2010 houve um crescimento regular das exportaes, apesar da valorizao
cambial que tambm evoluiu de forma constante at 2007. O pico que sofreu entre o final
de 2007 e 2008 repercutiu imediatamente no valor das importaes, mas no chegou a
afetar significativamente as exportaes num primeiro momento. No entanto, no auge da
crise em 2009, particularmente, nos EUA e Europa, as exportaes brasileiras sofreram
uma queda de aproximadamente US$ 46,0 bilhes, dos quais 70% devidos reduo das
importaes de pases centrais. Em 2010, foi retomado o patamar anterior.

Quadro II: Taxa de cmbio no ms de maro US$ x R$.


ANO 2003 2004 2005 2006 2007* 2008 2009 2010
TAXA 3,35 2,90 2,66 2,17 2,04 1,74 2,31 1,78
Fonte: BACEN, 2016. (Elaborao prpria).

171
* A taxa de cmbio em dezembro de 2007 j estava em R$ 1,77.

A PEB do Governo Lula incluiu algumas medidas que favoreceram o crescimento do


comrcio entre 2003 e 2010 como as misses empresariais que acompanhavam as visitas
Presidenciais que possibilitavam promover negcios; a expanso das relaes
internacionais para os pases em desenvolvimento e pases que anteriormente eram parte
da URSS e Iugoslvia; investimento na integrao regional; estreitamento de relaes
com a China; preservao das relaes com os pases desenvolvidos; entre outras. O
prximo quadro mostra, ano a ano, entre 2002 e 2010, a evoluo do valor das
exportaes brasileiras para os 27 pases que mais compraram nossos produtos, dos quais
9 eram pases desenvolvidos e 18 em desenvolvimento.

Quadro III: Exportaes brasileiras para os 27 principais pases (x US$ milho).


ANO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pases Centrais69 32.558 37.013 45.618 51.888 57.909 67.704 78.669 52.478 68.745
Pases em70 15.575 21.407 30.023 39.382 48.078 56.389 71.677 63.106 86.044
Desenvolvimento

Fonte: AEB, 2012. (Elaborao prpria).

Esmiuando esta tabela cujos dados completos foram elaborados pela Associao de
Comrcio Exterior do Brasil (AEB) podemos extrair vrias concluses sobre a Poltica
de Comrcio Exterior do Governo Lula e que no merecem as crticas feitas pelos
neoliberais. Primeiramente, porque as exportaes brasileiras no geral cresceram trs
vezes entre 2002 e 2010 e do ponto de vista de sua participao nas exportaes mundiais,
houve uma evoluo de 0,92% em 2002 para 1,33% em 2010 o que moveu o Brasil do
ranking de 26 lugar em 2002 para 22 em 2010 (2012). Enquanto, as exportaes
brasileiras para os pases desenvolvidos cresceram 211%, o crescimento para os pases
em desenvolvimento foi mais que o dobro, 552%. Contou muito para isso, o crescimento
das exportaes para a China que foi de 1.221% tornando-se o principal parceiro
comercial do Brasil a partir de 2009, desbancando os EUA que at ento ocupavam esta
posio. Mas, no foi o nico fator, pois as exportaes para a Argentina cresceram 790%

69
Os pases centrais apresentam-se por ordem decrescente de importncia e so EUA, Holanda, Japo,
Alemanha, Itlia, Reino Unido, Espanha, Frana e Blgica.
70
Os pases em desenvolvimento tambm por ordem decrescente so China, Argentina, Chile, Coreia do
Sul, Venezuela, Rssia, Mxico, Arbia Saudita, ndia, Paraguai, Egito, Colmbia, Peru, Uruguai, frica
do Sul, Bolvia, Nigria e Angola.

172
nesse mesmo perodo; para a ndia, 535%; para a Holanda, 321%; para a Alemanha, 320%
e para os EUA, 125%, o que desmonta a acusao sobre o terceiro-mundismo do
Itamaraty.

O mais preocupante o perfil das exportaes brasileiras, como podemos ver no prximo
quadro onde a venda de manufaturados sofreu uma queda de, aproximadamente, 15%
sobre o total em detrimento do mesmo aumento da exportao de produtos bsicos,
embora uma concluso definitiva sobre re-primarizao do comrcio brasileiro
necessite tambm de uma anlise de contedo e qualidade de cada um dos setores.

Quadro IV: Composio das exportaes do Brasil (% do total).


ANO BSICOS SEMIMANUFATURADOS MANUFATURADOS
2003 29,0 15,0 54,4
2004 29,6 13,9 55,1
2005 29,4 13,5 55,2
2006 29,2 14,2 54,4
2007 32,1 13,6 52,3
2008 36,9 13,7 46,8
2009 40,5 13,4 44,0
2010 44,6 14,0 39,4
Fonte: AEB, 2012. (Elaborao prpria).

No entanto, a anlise da composio das exportaes por pas e regio tambm traz
informaes importantes para ajudar a definir a poltica comercial e a PEB. No
apresentaremos nenhuma tabela aqui, mas os dados da AEB revelam que a composio
das exportaes brasileiras para a China composta em 95,5% de produtos bsico e
semimanufaturados e apenas 4,5% de manufaturados. J, as exportaes de
manufaturados brasileiros para a Amrica do Sul e Caribe so superiores a 80% da pauta
e para a frica do Sul, Angola e Nigria so superiores a 60% e para os Estados Unidos,
ainda que haja dficit na balana para o Brasil, 51,6% da pauta composta por
manufaturados (2012). No caso da relao dos pases europeus com o Mercosul, 80% de
suas exportaes so bens industriais contra 80% de produtos bsicos exportados daqui,

173
dado fundamental a ser considerado nas negociaes de um tratado de livre comrcio
desde 1995.

Enfim, os questionamentos promovidos pelos americanistas sobre a poltica comercial


internacional do Governo Lula, decorreram muito mais de suas preferncias nas relaes
internacionais do Brasil, devido sua expectativa de inserir-se nas cadeias globais de
valor dirigidos majoritariamente pela trade, EUA, Unio Europeia e Japo, a qualquer
preo, do que do resultado substantivo do comrcio, que foi positivo durante estes anos
todos, apesar do cmbio que se tornou um fator de instabilidade macroeconmico desde
que foi liberalizado e se tornou flutuante durante o Plano Real, pois no se trata de
flutuaes de mais ou menos um dgito, mas sim de flutuaes que podem chegar a 15%
como ocorreu entre maro de 2007 e maro de 2008, ou at superior a isso em prazos
mais longos. Este quadro de instabilidade inibe os investimentos diretos na indstria, pois
torna-se difcil para qualquer empresrio definir se sua produo industrial deve contar
com componentes domsticos ou importados.

4.5 Relaes bilaterais e coalizes Sul Sul

Se h um aspecto da PEB do governo Lula que podemos classificar como ruptura, alm
do Fome Zero Internacional, foi a atitude de ampliar as relaes internacionais para
alm daquelas tradicionais mantidas pelo Brasil com os pases desenvolvidos e com os
vizinhos mais imediatos no continente sul-americano ao buscar estabelecer relaes
bilaterais e coalizes fortes com pases em desenvolvimento em todos os continentes.

Esta opo corresponde leitura do sistema internacional onde foi superada a


bipolaridade Leste Oeste que convivia com alguns atores no-alinhados, bem como a
unipolaridade que se seguiu e que caminha para um sistema multipolar, ou, pelo menos,
multilateral. Isso permite analisar o sistema internacional sob uma tica neorrealista onde
a questo central a nova distribuio de poder. Embora, os EUA prossigam como a
maior economia do mundo e responsveis por quase 50% das patentes concedidas
anualmente, assim como a maior potncia militar, pois nesse quesito, o seu oramento
de defesa maior que a soma dos oramentos dos dez pases seguintes, no possvel
desconhecer a ascenso de novos polos (Guimares, 2010; Zakaria, 2008). No entanto,
verifica-se que embora haja disputas por espao e interesses, no h a mesma polarizao

174
e busca de equilbrio de poder que assistimos durante a Guerra Fria, particularmente por
meio da corrida armamentista, e o exerccio de sofpower tem crescido em importncia.
H busca de poder por meio da constituio de hegemonias regionais, formao de
coalizes regionais ou multilaterais e at de bandwagoning71 (Hurrel, 2009). Os liberais
institucionalistas desenvolveram uma tese mais otimista no sentido de que a
globalizao e redes cada vez mais densas de relaes transnacionais geram demandas
por novas instituies e formas de governana internacionais que induzem uma
cooperao crescente (Hurrel, 2009).

O Governo Lula de certa maneira atuou nas duas pontas, neorrealista e liberal, grosso
modo seguindo a tradio da PEB que, segundo Celso Lafer, seria Realista e Grociana,
isto , defensora dos interesses nacionais e respeitadora das normas de direito
internacional (2009). No Governo Lula, manteve-se em alta conta a institucionalidade e
o respeito s normas internacionais, mas seu neorrealismo foi ofensivo e no se praticou
o bandwagoning identificvel em outros momentos da histria da PEB72. O Brasil durante
o Governo Lula buscou preservar uma voz e aes independentes na comunidade
internacional demonstrando clara inteno de expandir seu papel e as responsabilidades
assumidas na poltica regional, nas agendas dos pases em desenvolvimento e nas
instituies multilaterais (Lima e Hirst, 2009).

Neste sentido, os instrumentos utilizados pelo Governo Lula foram em primeiro lugar os
contatos diplomticos para organizar as visitas presidenciais; em segundo lugar as
prprias visitas seguidas, na maioria das vezes, pela sua retribuio; abertura mtua de
embaixadas; promoo comercial e investimentos; cooperao tcnica e finalmente a
constituio de coalizes que trouxeram vrios pases em desenvolvimento para
discusses de temas multilaterais de interesse mtuo. As visitas presidenciais ocorreram
em todos os continentes. Foram 85 pases visitados em oito anos, alguns deles mais de
uma vez. A diplomacia presidencial de Lula o levou a permanecer 216 dias no exterior
durante o primeiro mandato e 269 dias no segundo. De acordo com este critrio, sua
prioridade foi a Amrica do Sul onde cumpriu compromissos por 150 dias durante os dois
mandatos (Marques, 2013). Os pases da Europa Ocidental foram praticamente todos

71
Este termo significa aliar-se ao pas ou coalizo mais forte. Deriva do termo jump on the bandwagon
comum em campanhas eleitorais nos EUA onde as pessoas pulam nos carros de som dos candidatos.
72
Ver Captulo 2.

175
visitados e alguns seguidamente como Frana, Espanha e Portugal. O mesmo ocorreu
com os Estados Unidos e, principalmente, os pases latino-americanos, onde alm de tudo
o Presidente participou de diversas Cpulas de Chefes de Estado com as do Mercosul,
Unasul, entre outros eventos semelhantes. Os pases da sia onde o Presidente Lula
esteve foram principalmente a ndia, China, Japo, Coreia do Sul, Timor Leste e o
Cazaquisto na sia Central. Tambm esteve na Rssia e na Ucrnia. Foi ao continente
africano 11 vezes e visitou 29 pases, particularmente os integrantes da Comunidade de
Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), a frica do Sul e a Nigria, onde tambm esteve
mais de uma vez (FUNAG, 2007; Vizentini, 2013; Amorim, 2015a). No caso das visitas
de Chefes de Estado ou altos dignitrios africanos ao Brasil, ao longo dos oito anos da
Presidncia de Lula, foram 48 pases no total (Vizentini, 2013).

O segundo passo para fortalecer as relaes bilaterais foram a abertura de embaixadas e,


eventualmente, outras reparties diplomticas. Estas j foram comentadas no Captulo
2, mas envolveram principalmente o Caribe e a frica. Neste ltimo, foram 15 novas
Embaixadas alcanando um total de 35 no continente deixando o Brasil em nmero de
reparties diplomticas somente atrs dos EUA, Frana e China (Vizentini, 2013). As
justificativas para esta aproximao do continente americano que havia retrocedido no
Governo Fernando Henrique Cardoso, inclusive, com o encerramento de Embaixadas em
vrios pases, partiam desde o argumento da importncia das relaes tnicas e culturais
entre frica e Brasil; da dvida brasileira histrica com os africanos em funo do trfico
de escravos, sobre a qual o Presidente Lula pediu perdo durante sua visita em 2005 ao
Senegal e Ilha de Gor de onde os negros escravizados partiam para o Brasil; o
argumento econmico e comercial e, finalmente, o papel estratgico que as 54 naes
africanas poderiam exercer se estiverem unidas para tomar decises nos foros
multilaterais. Alm das discusses polticas, as relaes bilaterais frequentemente
envolviam a definio de projetos de cooperao tcnica e investimentos de empresas
brasileiras que comentaremos mais adiante.

O Brasil at 2003 tivera poucas experincias de participar de coalizes com outros pases
salvo o Grupo do Rio fundado em 1986 em uma reunio nesta cidade por Argentina,
Brasil, Colmbia, Mxico, Panam, Peru, Uruguai e Venezuela como um Mecanismo
Permanente de Consulta e Concertao Poltica da Amrica Latina e Caribe,
inicialmente em substituio do Grupo de Contadora e o dos Amigos do Grupo de

176
Contadora que contriburam para as negociaes de paz nos conflitos da Amrica
Central, principalmente no incio da dcada de 1980. Posteriormente quase todos os
pases da Amrica Latina e do Caribe aderiram e agora o Grupo do Rio foi substitudo
pela CELAC. Alm do Grupo do Rio foi criado no mesmo ano, por iniciativa da
Assembleia Geral da ONU, a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS)
com a participao de 21 pases africanos banhados pelo Oceano Atlntico e trs da
Amrica do Sul, Argentina, Brasil e Uruguai que at agora realizou sete reunies
ministeriais, contudo, com poucas decises. Em 1991, realizou-se no Mxico a I
Conferncia Ibero Americana de Chefes de Estado e Governo reunindo os pases de
idiomas espanhol e portugus da Amrica Latina e Caribe, bem como da Pennsula
Ibrica, Portugal, Espanha e, a partir de 2004, Andorra. As conferncias repetiram-se
anualmente at hoje com o objetivo principal de promover a cooperao para o
desenvolvimento entre seus participantes.

O Ministro Celso Amorim mencionou que quando foi Chanceler do Presidente Itamar
Franco lanou a ideia de criar uma Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP)
que, no entanto, somente se viabilizou no Governo Fernando Henrique Cardoso em julho
de 2006 e atualmente rene Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin Bissau, Moambique,
Portugal, So Tom e Prncipe e Timor Leste e tem sede em Lisboa (2009). Alm das
coalizes j mencionadas anteriormente e que foram criadas com decisiva participao
do Brasil como a CPLP, ASA, ASPA e o G 20 Comercial houve ainda o G 4 que
rene Alemanha, Brasil, ndia e Japo em torno da reivindicao comum de um assento
permanente no Conselho de Segurana da ONU; o G 20 Econmico j existia desde
1999 reunindo os Ministros de Economia e Presidentes de Bancos das 19 maiores
economias do mundo, alm da Unio Europeia como resposta s crises econmicas dos
anos 1990. Na reunio realizada em Washington em 2008 transformou-se em frum de
Chefes de Estado por iniciativa do Presidente George Bush com endosso de outros pases
como o Brasil e durante algum tempo desbancou o G 8 na discusso sobre as respostas
nova crise econmica iniciada em 2007/2008 nos Estados Unidos e que nos anos
seguintes contaminaria o mundo todo.

Entretanto, h duas outras coligaes de grande importncia onde o Governo Lula


tambm teve um papel relevante para estabelece-las, o Frum de Dilogo ndia, Brasil e
frica do Sul (IBAS) em 2003 e o Dilogo entre Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC)

177
iniciado margem da Assembleia Geral da ONU em 2006. O IBAS se sustentava sobre
o argumento de reunir trs grandes democracias multiculturais e potncias regionais e
evoluiu de forma a estabelecer fruns temticos e vrios grupos de trabalho
intergovernamentais. Quando se formou o BRIC, esta sigla foi inspirada na previso do
economista do Banco Mundial, Jim ONeill, que seus componentes se tornariam as
lideranas econmicas mundiais em meados do Sculo XXI. Porm, no formato inicial a
frica do Sul no estava includa. No entanto, incomodava, particularmente a China, a
meno s trs maiores democracias do mundo representadas pelo IBAS e na III
Cpula do BRIC realizada em 2011 em Sanya na China, o governo chins convidou o
Governo Sul Africano a participar e props a integrao deste pas ao bloco. (Entrevista
concedida por Marco Aurlio Garcia ao autor em 25/01/2016). Embora, o Ministro Celso
Amorim defendesse que as duas coalizes deveriam ser mantidas (Amorim, 2015a), na
prtica o BRICS ampliado sufocou o IBAS e passou a adotar medidas concretas sobre
governana econmica internacional como a criao formal, na VI Cpula em 2014 em
Fortaleza, do Banco de Desenvolvimento dos BRICS e do Arranjo Contingente de
Reservas cujas constituies esto em execuo e o Banco dever iniciar a concesso de
emprstimos em 2017.

O BRICS, embora discuta iniciativas como estas, no se colocou em posio de buscar


balance equilbrio de poder para desafiar as grandes potncias Estados Unidos e Unio
Europeia, pois no h necessariamente consenso entre seus integrantes nas Organizaes
Internacionais como a ONU, OMC e outras e tampouco tem havido iniciativas para
ampliar numericamente o BRICS no sentido de acumular foras e provocar qualquer
polarizao de posies. Cada integrante dos BRICS tem atuado regionalmente de acordo
com seus interesses como ficou claro na recente reao da Rssia contra a aproximao
da OTAN de suas fronteiras ou do apoio da China e Rssia s sanes contra o Ir em
2010 votadas pelo Conselho de Segurana da ONU, apesar da oposio ostensiva do
Brasil s mesmas. Mesmo nos arranjos financeiros adotados pelos BRICS h certo nvel
de participao do FMI.

4.6 A cooperao internacional do Brasil de 2003 a 2010

O Brasil, assim como outros pases em desenvolvimento, ao mesmo tempo receptor de


cooperao internacional por meio de acordos de cooperao com pases centrais como

178
Alemanha, Japo, Frana e Espanha e doador, nas modalidades Triangular e Sul-Sul,
tendo acordos de cooperao tcnica assinadas com 55 pases (www.abc.gov.br visitado
em 20/06/2016). Cooperao Triangular ou Norte Sul Sul quando um pas
desenvolvido junto com outro em desenvolvimento coopera com um terceiro pas em
desenvolvimento ou de menor desenvolvimento relativo e Sul Sul a cooperao de
um pas em desenvolvimento com outro em desenvolvimento ou de menor
desenvolvimento relativo. Esta terminologia e seu contedo so relativos, pois o Banco
Mundial em 2008 definiu um critrio exclusivamente a partir da renda per capita entre
US$ 11,905 e US$ 900 para definir os pases que se encontram entre estes parmetros
como em desenvolvimento de renda alta, mdia ou baixa. Desta forma, na Amrica
Latina e Caribe somente o Haiti poderia ser considerado um pas de menor renda
relativa ou simplesmente um pas pobre. O Banco Mundial ignora o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) e o ndice de GINI, bem como a distribuio interna da
renda e, lamentavelmente, muitos pases cooperantes desenvolvidos adotaram o critrio
do Banco para definir com quais pases pobres ou em desenvolvimento iro cooperar.

H atualmente uma lista grande de pases em desenvolvimento que praticam Cooperao


Sul Sul como China, ndia, Arbia Saudita, Catar, frica do Sul, Brasil, Argentina,
Venezuela, Uruguai, entre outros. No caso da Cooperao Sul Sul na Amrica Latina e
Caribe, em 2015 houve 14 pases da regio ofertantes de cooperao, sendo o Brasil o
maior deles, e 19 receptores por intermdio de mais de 500 projetos segundo o relatrio
da Secretaria Geral Ibero Americana. Estes projetos foram divididos entre setores
produtivos, infraestrutura e servios econmicos; social (sade e educao);
fortalecimento institucional e meio ambiente, este ltimo em montante menor.
(www.segib.org visitado em 20/06/2016).

O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) ligado Secretaria de Assuntos


Estratgicos (SAE) junto com a ABC realizou uma pesquisa em 2010 sobre o perfil da
cooperao brasileira ofertada entre 2005 e 2009, um levantamento complexo, pois no
h centralizao na cooperao oferecida pelo Governo brasileiro que se iniciou j na
dcada de 1970 por meio de cooperao tcnica, particularmente, com pases africanos
depois que mudou a PEB em relao quele continente, seguido pela cooperao com
pases da Amrica Latina, sia e, bem mais tarde, com pases do Leste Europeu. A
cooperao brasileira realizada por meio de diferentes ministrios e autarquias.

179
O valor despendido fundo perdido entre 2005 e 2009 foi de R$ 3,2 bilhes, equivalente
a US$ 1,6 bilhes. No um montante desprezvel, mas est muito distante da
recomendao da ONU de aplicao de 0,7% do PIB pelos pases cooperantes. Este valor
dividido em quatro setores que so cooperao humanitria no valor de US$ 81,042,825
milhes, representando 5,04% do total; bolsas de estudo a estrangeiros no Brasil com US$
160,093,340, equivalente a 9,9%; cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica direta no
valor de US$ 136,770,694, equivalente a 8,5% e contribuies a Organizaes
Internacionais de US$ 1,230,488,257, que representou 76,5% do total. O Brasil gastou
tambm R$ 613,6 milhes com operaes de paz neste meio tempo, que, entretanto, so
em princpio reembolsveis pela ONU (IPEA, 2010).

A cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica oferecida dispendida principalmente na


Amrica Latina e Caribe (35%), seguida pelos pases da CPLP (27%), pelos pases da
frica Subsaariana (25%), Norte da frica e Oriente Mdio (6%) e 24% aplicados em
outras regies ou por meio de Organizaes Internacionais. Os temas envolvidos so
principalmente agricultura e sade com importante participao da Embrapa e Fiocruz, a
exemplo da Iniciativa do Algodo implementada pela Embrapa em benefcio de quatro
produtores africanos importantes como Benin, Burkina Fasso, Chade e Mali, bem como
a fbrica de retrovirais construda em Moambique com apoio do Ministrio da Sade do
Brasil e da Fiocruz (IPEA, 2010).

No entanto, o montante principal da cooperao brasileira foi terceirizado por meio da


contribuio de 76,5% do total repassado a cerca de 128 Organizaes Internacionais,
desde as mais conhecidas como OMS, OIT, entre outras, at as menos conhecidas como
a Secretaria do Tratado da Antrtida ou a Unio Postal das Amricas, Espanha e Portugal.
O maior dispndio em 2009, 37%, foi com bancos regionais BID, Banco Mundial e Banco
Africano de Desenvolvimento seguidos pelo FOCEM com 30%. A contribuio brasileira
atravs da ACNUR para atender os 4.294 refugiados de 76 nacionalidades, a maioria
composta por angolanos (40%) e colombianos (14%), alocados no Brasil, custou R$
1.842.696,00 e a contribuio para a atuao da ACNUR no exterior foi de R$ 933.093,00
no perodo estudado (IPEA, 2010).

180
Quando o Presidente Lula visitou o Senegal em 2005, o Presidente Abdoulaye Wade lhe
pediu a doao de um avio para pulverizar inseticida sobre uma praga de gafanhotos que
estava afetando o pas ao que ele concordou, mas descobriu depois de retornar ao Brasil
que as exigncias burocrticas eram to grandes e complexas que os gafanhotos
passariam pelo Senegal muitas vezes antes que o avio chegasse e que era um pouco
mais fcil, mas no muito, doar um recurso financeiro que permitisse ao prprio governo
senegals adquirir o aparelho (Palestra do Presidente Lula assistida pelo autor em
2005).

De fato, apesar da importncia da cooperao internacional para o desenvolvimento da


PEB, pouco foi feito durante o Governo Lula para institucionalizar uma Poltica de
Cooperao Internacional para o Desenvolvimento com oramento anual e organismo
responsvel e autnomo para execut-lo, bem como um marco regulatrio que permitisse
remeter recursos para o exterior ttulo de Cooperao e participao de diferentes setores
da sociedade civil brasileira na sua gesto. Nada disso se registrou. O organismo
responsvel pela Cooperao oficial um Departamento do MRE e lida com uma pequena
parte do oramento do Ministrio. A maior parte das iniciativas advm de diferentes
ministrios e autarquias sem a menor cooperao entre eles e as dificuldades para remeter
recursos ao exterior so incrivelmente obstaculizados pelo Ministrio da Fazenda e Banco
Central. O IBAS criou um Fundo de Cooperao para colaborar com os pases mais
pobres como a Palestina, Haiti, entre outros com contribuies de US$ 1,0 milho ao ano
de cada membro. Em reunio realizada em 2010 pelo autor, por razes profissionais, com
o diplomata responsvel pela Diviso do IBAS no Itamaraty, este comentou que o
Governo brasileiro j estava devendo a contribuio de trs anos devido aos empecilhos
burocrticos da rea financeira.

4.7 Apoio exportao do capitalismo brasileiro

O Assessor para Assuntos Internacionais, Marco Aurlio Garcia, reconheceu que


faltaram mecanismos efetivos de cooperao do Brasil com a frica e estes foram
supridos por meio de empresas privadas com os resultados conhecidos. (Entrevista
concedida ao autor em 25/01/2016). Os resultados conhecidos a que ele se referiu, foi
o apoio e estmulos dados pelo governo para que vrias empresas transnacionais
brasileiras expandissem sua atuao internacional na Amrica Latina e na frica por meio

181
da incluso de empresrios nas viagens presidenciais, emprstimos do BNDES para
financiar projetos no exterior e perdo de dvidas que impediam determinados pases de
contrair novos emprstimos.

Se por um lado, a expanso de empresas transnacionais brasileiras era um demonstrativo


de vigor econmico do pas e que em tese poderia tambm contribuir para projetar uma
boa imagem do Brasil, mas na prtica no foi bem assim, pois aos empregos
eventualmente gerados por investimentos diretos no exterior, no correspondeu
necessariamente uma agenda de trabalho decente, sem falar dos inconvenientes
ambientais e deslocamentos populacionais frequentemente provocados por projetos
agrcolas e de minerao. Segundo pesquisa efetivada pela Fundao Dom Cabral,
revelou-se que existe em torno de 50 empresas transnacionais brasileiras e a maioria delas
atuam, em primeiro lugar nos EUA onde 41 empresas tm negcios, seguido pela
presena em pases latino-americanos, em trs europeus (Reino Unido, Frana e Portugal)
e na China. A presena delas na frica pequena, formada basicamente por empreiteiras
e a Vale que esto presentes em torno de quatro a cinco pases no continente, embora esta
ltima esteja presente no maior nmero de pases do mundo, num total de 31, seguida
pela Odebrecht em 29 pases (Site www.fdc.org.br visitado em 26/09/2016).

Por outro lado, a cooperao para o desenvolvimento com participao privada tem sido
tratada em anos recentes por organismos como o Development Assistance Committee
(DAC) da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE) como verdadeira
panaceia, inclusive para atingir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS) at
2030, tendo em vista as polticas de austeridade adotadas pelos pases desenvolvidos a
partir do incio da crise econmica mundial em 2008/2009 (DAC Development Co-
operation Report, 2016). De acordo com este relatrio, os recursos para a cooperao para
o desenvolvimento deveriam ser buscados junto ao setor privado, mas neste caso no se
est falando da filantropia de empresas atravs de suas eventuais fundaes, e sim da
necessidade de os pases receptores de cooperao solicitarem investimentos diretos,
assinarem tratados de proteo aos investimentos e disponibilizarem aos investidores
concesses de servios pblicos para explorao por empresas privadas, bem como de
terras, subsolos, mares e outros bens naturais com o mesmo objetivo, alm da j usual
execuo por esta categoria de empresas de obras e servios financiados por recursos
pblicos voltados cooperao para o desenvolvimento (2016).

182
O processo de internacionalizao de empresas brasileiras, particularmente empreiteiras
do setor de construo civil e pesada, teve incio na segunda metade dos anos 1970.
Voltou-se para atuao em pases como Iraque e Angola, a partir da ofensiva poltica do
Governo Geisel para ampliar as relaes internacionais do Brasil com o Terceiro Mundo
com vistas a aceder a fornecimentos alternativos de petrleo e conquistar novos mercados
para exportaes brasileiras, principalmente, de armamentos como os carros blindados
fabricados pela empresa estatal Engesa adquiridos por pases como Iraque, Lbia, entre
outros. No entanto, estas tentativas de atuao no exterior muitas vezes foram
interrompidas devido a guerras, como a que ocorreu entre Ir e Iraque que durou de 1980
a 1988 ou crises econmicas e endividamentos que assolaram vrios pases da frica. A
atuao da Odebrecht em Angola perdurou at hoje, apesar da longa guerra civil, devido
conta petrleo onde o crdito para pagamento das obras era garantido pela receita das
exportaes de petrleo angolano.

Empreiteiras como a Odebrecht, Andrade Gutierrez, OAS, Camargo Correa, alm de


outras, via de regra iniciaram seus negcios como empresas familiares de engenharia e
construo que se beneficiaram, principalmente, dos grandes investimentos
governamentais em obras de infraestrutura no Brasil a partir dos anos 1950 como estradas,
usinas hidreltricas, pontes, aeroportos e outras e principalmente durante os governos
militares, gerando as atuais grandes empresas do setor. Algumas delas, como a Odebrecht
por exemplo, foram contratadas para atuar no exterior em pases como o Iraque e Angola
ainda na dcada de 1970.

Nos anos 1990 quando os investimentos nacionais em infraestrutura haviam se reduzido


significativamente, vrias destas empresas receberam um novo aporte governamental por
meio dos programas de desestatizao do governo federal e de alguns estados com ativos
estatais sendo vendidos com desgios significativos e financiamentos do BNDES
(Biondi, 1999). Desta forma elas puderam diversificar sua atuao empresarial e
atualmente vrias das empresas mencionadas acima, alm da construo civil, atuam no
setor qumico, petroqumico, txtil, cimento, energia, agrobusiness, entre outros. Alm
desta situao, houve algumas grandes empresas estatais que foram privatizadas e que
posteriormente expandiram sua atuao adquirindo ativos no exterior como foi o caso da
Vale do Rio Doce, hoje denominada Vale, e da Companhia Siderrgica Nacional (CSN).

183
Por fim, podemos mencionar tambm companhias que no tiveram relao com as
privatizaes como a Petrobrs e a Gerdau, entre outras menos conhecidas, que tambm
se tornaram empresas transnacionais brasileiras.

A Odebrecht adquiriu vrias empresas estatais do setor qumico e petroqumico fundindo-


as em uma nica companhia chamada Braskem, por sua vez, tambm atuante no exterior
por meio de plantas adquiridas na Alemanha e nos EUA, alm de possuir escritrios de
representao comercial em outros pases. As demais empreiteiras tambm diversificaram
suas atividades e continuam atuando no setor da construo civil na Amrica Latina,
Estados Unidos, Portugal, Oriente Mdio e frica.

A Vale em 2006 adquiriu a mineradora canadense Inco cuja atuao mais importante era
no setor de nquel. Hoje alm das plantas da Inco-Vale no Canad ela tambm explora
nquel na Indonsia e na Nova Calednia e possui refinarias deste metal na Inglaterra,
Om, Taiwan, Coreia do Sul e Japo. Explora rocha fosftica no Peru, carvo em
Moambique e Austrlia, cobre na Zmbia e produtos agrcolas, alm de uma via frrea
e um porto, no Corredor de Nacala entre Malaui e Moambique. Tambm, possui
escritrios de representao comercial em mais uma dezena de pases. A Gerdau e a CSN
so donas de uma srie de plantas siderrgicas de tamanho mdio nos Estados Unidos.
Por sua vez, a Petrobrs explora petrleo em Angola, Colmbia, Estados Unidos, Gabo,
Tanznia e Venezuela. Explora gs em Angola, Bolvia e Mxico e possui refinarias nos
Estados Unidos e Japo. Em pases como Chile, Colmbia, e Uruguai atua no setor de
comercializao de combustveis e derivados. Na China, Cingapura, Holanda e Reino
Unido somente possui escritrios de representao.

O governo Lula esforou-se para estimular a internacionalizao do capital transnacional


brasileiro, inclusive, tentando articular contrapartidas para agregar valor produo
nacional, pelo menos, em uma das empresas, a Vale, propondo que ela construsse uma
planta siderrgica em So Luiz do Maranho em parceria com a empresa chinesa Bao
Steel com o intuito de exportar ao acabado para a China em vez de minrio de ferro, o
que, no entanto, no se efetivou73.

73
Comentava-se na ocasio que o presidente da Vale, Roger Ferreira, no queria fazer este investimento e
que por isso teria sido substitudo. Embora a empresa no fosse mais controlada pelo governo, este tinha

184
Um pas que recebeu especial ateno do governo Lula, foi Moambique, um dos mais
pobres do mundo com renda per capita de US$ 1,100.00, quatorze vezes menor do que a
brasileira. Diversos ministrios, autarquias e a Caixa Econmica Federal se fizeram
presentes para implementar cooperao tcnica em diferentes reas. Foram o Ministrio
da Educao, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio do Desenvolvimento
Social, Ministrio do Esporte, Fiocruz, Embrapa, SENAI e Instituto Nacional de Seguro
Social (Rossi, 2015).

Entretanto, encontram-se ali tambm vrios projetos de empresas brasileiras como uma
barragem construda pela Andrade Gutierrez, bem como um porto da Vale construdo
pela OAS e um aeroporto construdo pela Odebrecht em Nacala, financiados pelo
BNDES; a mina de carvo de Moatize e a ferrovia de Sena para escoamento deste carvo
pertencentes Vale, bem como a ferrovia do corredor de Nacala construda e reformada
pela mesma empresa representaram investimentos da ordem de US$ 8,2 bilhes entre
2008 e 2016, o maior de uma empresa brasileira na frica; pesquisas da Vale em reservas
de fosfato; vrios campos da Embrapa; presena da Petrobrs Biocombustvel associada
com a Acar Guarani; plantio de soja do Grupo Pinesso e o projeto ProSAVANA e
agronegcio brasileiro no Corredor de Nacala. Isso sem mencionar a presena de avies
da Embraer, Rede Record, Igreja Universal Reino de Deus e frango congelado exportado
pela BRF (antiga Brazil Foods) (Rossi, 2015).

A Vale disputou a concesso da Mina de Moatize com empresas chinesas e outras e a


ao governamental brasileira foi essencial para que fosse vitoriosa em 2004. Em
primeiro lugar, perdoando uma dvida de US$ 315 milhes que impedia Moambique de
receber novos emprstimos, abrindo assim caminho para que a Vale tivesse crdito do
BNDES e pudesse apresentar uma proposta mais robusta e alm disso a cooperao
tcnica iniciada pelos ministrios e autarquias como a Embrapa contriburam para gerar
um ambiente favorvel mineradora brasileira. Ao ser perguntado pela jornalista Amanda
Rossi em 2013 porque o governo apoiou a Vale, o ex-presidente Lula respondeu que
por interesse estratgico. A Vale uma empresa brasileira e muito mais
interessante que ela estivesse na mina de Moatize do que os chineses. O

peso acionrio por meio de fundos de penso como a Previ do Banco do Brasil e de aliados como o
Bradesco.

185
minrio uma coisa estratgica para qualquer pas do mundo e, sobretudo,
quando se trata de carvo que o Brasil no tem. Ento era extremamente
importante termos o carvo, no s para exportar, mas para suprir a
necessidade do mercado interno (2015).

Outros envolvidos na disputa, como a ento Embaixadora Leda Lcia Camargo


avaliavam que a presena da Vale atrairia outras empresas brasileiras para investir em
Moambique. De modo geral, os investimentos brasileiros so bem recebidos no pas,
mas h controvrsias e conflitos devido ao deslocamento de habitantes das reas
concessionadas para atuao da Vale, no caso uma centena de oleiros, que foram
realocados para moradias problemticas em lugar onde no possvel exercer sua
profisso tradicional (Rossi, 2015).

O segundo grande projeto privado em Moambique o ProSAVANA que recebeu apoio


governamental brasileiro e japons e pretende implantar a mesma produo agrcola que
se viabilizou no cerrado brasileiro, no Vale do Nacala cujo bioma seria semelhante ao
brasileiro conforme apontaram as pesquisas da Embrapa, e assim adequado para a
plantao de arroz e soja. Este um projeto que desperta grandes interesses de empresas
brasileiras do agrobusiness, onde o Grupo Pinesso um deles, mas ao mesmo tempo
desperta grandes preocupaes do movimento social brasileiro que atua no campo, assim
como de organizaes de camponeses moambicanos temerosos da expulso dos
pequenos agricultores da regio pelos grandes latifundirios. No dizer de uma diretora da
Confederao dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) no Brasil: Ns somos
explorados e agora vamos exportar explorao? (Rossi, 2015).

Certamente, h outras controvrsias como a concesso de incentivos fiscais Vale e o


valor dos Royalties que paga ao governo moambicano, bem como os projetos
implementados pelo Ministrio do Esporte e pela Fiocruz, respectivamente, de instalao
de uma fbrica de bolas de futebol que se inviabilizou porque a matria prima era cara
demais para que ela se tornasse sustentvel e da fbrica de retrovirais que se encontra em
enormes dificuldades por motivo semelhante, a falta de recursos prprios para sustentar
o seu funcionamento (Rossi, 2015).

186
Apesar do relativamente pequeno peso que o Governo Lula teve na internacionalizao
numrica de empresas brasileira em comparao com a realidade da maioria das
transnacionais brasileiras, sua iniciativa apontou para uma poltica que a maioria dos
pases desenvolvidos seguem e da advm o temor de setores do movimento social no
Brasil de este apoio no se transformar em uma espcie de sub-imperialismo, uma vez
que depois que uma empresa se instala no exterior, o governo no mais controle sobre
seu comportamento em relao ao meio ambiente, direitos humanos e direitos
trabalhistas, nem mesmo quando se trata de empresas estatais.

Os fatos descritos nos pargrafos anteriores so alguns exemplos clssicos dos problemas
relacionados cooperao para o desenvolvimento Norte Sul e o investimento
estrangeiro direto dos pases desenvolvidos nos pases em desenvolvimento, que a
cooperao governamental do Brasil e o investimento externo de empresas brasileiras no
souberam evitar. Portanto, falta agregar poltica de apoio internacionalizao de
empresas brasileiras, sua contrapartida social e ambiental.

4.8 As reformas reclamadas no sistema internacional

O principal argumento corrente, e no apenas no Brasil, sobre a necessidade de reformas


na governana de certas Organizaes Internacionais como a ONU, FMI e Banco
Mundial, era o fato de terem sido estabelecidas em meados do sculo XX quando a
realidade do sistema internacional era totalmente diferente da atual. Conclua-se na poca
um conflito de propores mundiais; pouco mais de 50 pases participaram da
Conferncia que formalizou a fundao da ONU e os que desenharam seu primeiro
esboo foram apenas quatro pases; o nmero de pases que criou o FMI e o Banco
Mundial foi ainda menor, pois apenas 44 participantes foram convidados para a
Conferncia de Bretton Woods por escolhas dos organizadores, Harry Dexter White e
John M. Keynes, de modo a dar a aparncia de um consenso mundial, mas sem inteno
de permitir que influenciassem demasiadamente os termos j definidos pelos EUA e
Inglaterra74.

74
Na hora de compor uma comisso menor para redigir o rascunho da resoluo final, Keynes no se
conformava que seu colega americano queria colocar Cuba na comisso e deixar os Pases Baixos de fora.
Ao questionar Dexter White sobre a lgica disso, ele respondeu que algum tinha que providenciar os
charutos! (Skidelsky, 2000).

187
No novo milnio a realidade mundial transformou-se radicalmente com a existncia de
mais de 190 naes independentes e serem includos entre os dez pases de maior
economia, os trs inimigos dos Aliados na Segunda Guerra mundial, Alemanha, Itlia e
Japo, bem como pases em desenvolvimento como China, ndia e Brasil. Depois da
bomba atmica detonada pelos EUA sobre o Japo em 1945, atualmente possuem armas
atmicas, o Reino Unido, Frana, Rssia, ndia, Paquisto, Israel e Coreia do Norte. Ou
seja, manter o organismo mais poderoso da ONU, o seu Conselho de Segurana, sem
considerar a ascenso de novas potncias regionais e mundiais, congelar um arranjo de
1945 incapaz de resolver satisfatoriamente os problemas de paz e segurana do sculo
XXI.

O mesmo ocorria com as instituies financeiras como o FMI e o Banco Mundial onde
as decises se apoiam no peso das quotas de participao dos membros. Verificou-se a
situao esdrxula que a participao do BRICS era 24,5% do PIB mundial com 10,3%
das quotas no FMI, enquanto a soma dos PIBs da Alemanha, Frana, Reino Unido e Itlia
equivalia a 13,4% do PIB mundial detendo 17,6% das quotas no FMI. Na reunio do G
20 em 2010 acordou-se alterar esta situao e a redistribuio de quotas melhorou o
quadro, embora ele siga distorcido. Com esta mudana, recentemente aprovada no
Congresso dos EUA, a China ficou com 6,12% das quotas, ndia com 2,65%, Rssia com
2,61%, Brasil com 2,23% e a frica do Sul com 0,64%. Assim, a soma das quotas dos
BRICS no FMI agora equivale a 14,25%, a soma dos quatro pases europeus representa
16,49% e os EUA ficaram com 16,61% das quotas. Como o percentual para aprovar
alteraes na distribuio de quotas de 85%, os Estados Unidos continuam com poder
de veto na instituio. Alm disso, como demonstra a tese de doutorado de Feliciano de
S Guimares, o poder e a autonomia da burocracia destas instituies continuam
relevantes. No FMI, por exemplo, instituiu-se que esta instituio somente pode recrutar
economistas oriundos de certas instituies de ensino superior, como a Chicago School
of Economics, cujas concepes so ultraliberais. Ou seja, mesmo se fosse possvel mudar
profundamente a governana do FMI, as orientaes para aplicar ajustes estruturais
neoliberais prosseguiriam (2010).

Diante destas situaes, tanto o Presidente Lula, quanto os altos dirigentes do Itamaraty,
defenderam desde o incio a necessidade de reformas nestas instituies, polticas e

188
econmicas, para que refletissem a realidade do sistema internacional atual, e
particularmente, a existncia de centros de poder regionais no caso da ONU. A campanha
levada adiante pelo Brasil, levou vrios pases a se posicionarem favoravelmente a um
assento brasileiro permanente do Brasil no Conselho de Segurana da ONU, como, por
exemplo, a Frana, o Reino Unido e outros pases europeus, vrios pases africanos,
rabes, asiticos e latino-americanos. Os maiores obstculos apresentados at agora tm
sido a oposio da China reforma, pois ela significaria a incluso do Japo, seu principal
rival regional, no Conselho, alm de eventuais disputas com Argentina e Mxico na
Amrica Latina em torno do tema e os Estados Unidos que, assim como a China, tambm
tem poder de veto e nunca explicitaram apoio ao Brasil ao contrrio do apoio oferecido
ndia.

Vrios diplomatas brasileiros, em sua maioria aposentados, criticaram a pretenso do


Governo Lula de reivindicar um assento permanente no Conselho de Segurana na ONU
sob o argumento de que este movimento somente criaria atritos com pases vizinhos e
aliados (Almeida, 2012; Lampreia, 2010). Porm, o Embaixador Rubens Ricupero,
tambm crtico da poltica externa do Presidente Lula, reconheceu o esforo junto ao G
20 para melhorar o equilbrio da governana das instituies financeiras internacionais
como importante e que a discusso sobre a reforma da ONU colocou o Brasil em posio
vantajosa quando o momento da reforma do Conselho de Segurana chegasse (2010).

4.9 O Brasil e as mediaes polticas internacionais

Embora no se trate diretamente de mediaes de conflitos, o Brasil participou de mais


de 50 operaes de manuteno da paz mandatadas pela ONU desde os anos 1950 com o
envolvimento at o momento de mais de 33.000 militares, policiais e civis. Durante o
Governo Lula participou de 13 operaes, a saber, Chipre, Costa do Marfim, Etipia e
Eritreia, Kosovo, Libria, Nepal, Repblica Centro Africana e Chade, Repblica
Democrtica do Congo, Sudo do Sul, Timor Leste e a mais importante, a Misso das
Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (MINUSTAH na sigla em francs) iniciada
em 1 de junho de 2004 sob comando do Brasil e que est prevista para concluir em 2016.

Esta operao no Haiti eivada de polmicas. Por um lado, o Governo brasileiro


argumenta que ela era necessria para debelar a ao do paramilitarismo e da

189
criminalidade que derrubaram o Presidente haitiano Jean Bertand Aristide no incio de
2004 e estabilizar politicamente o Haiti e que, melhor ter o Brasil no comando do que
representantes de pases com outros interesses em vista. Os opositores ao argumentam
que a MINUSTAH seria uma interveno em um pas soberano, que o interesse das
Foras Armadas brasileiras era de treinar para intervir nas favelas do Rio de Janeiro e que
os militares da Misso violariam direitos humanos de civis haitianos.

Guardadas as propores e eventuais exageros dos argumentos, parece evidente que o


Estado haitiano tinha perdido a governabilidade aps a derrubada do Presidente Aristide
que se exilou na frica do Sul e que uma misso coordenada, por exemplo, pelos EUA
ou Frana, como j aconteceu no passado, no articularia estabilizao com polticas de
desenvolvimento como faria o Governo Lula. O interesse do Governo Brasileiro, alm de
participar de mais uma Operao da ONU, neste caso, era demonstrar que teria
capacidade de coordenar uma misso como essa, garantir o comando de um contingente
militar multinacional e combinar funes militares com atividades de cunho social e
humanitrio, inclusive, como parte de sua campanha por um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU.

Os objetivos oficialmente buscados no Haiti eram a reduo da criminalidade;


fortalecimento do ambiente poltico institucional; pacificao de um distrito especfico
de Port au Prince, Cit Soleil; construo de hospitais, rodovias e iluminao pblica;
apoio formao da polcia nacional haitiana e promoo da sade por meio de consultas
mdicas e odontolgicas e distribuio de gua potvel. A Misso, pela parte brasileira,
envolveu ao longo de 12 anos 30.259 militares dos quais 24.667 do exrcito, 4.965 da
marina e 237 da fora area. A MINUSTAH era para ter-se encerrada em 2010, mas o
terremoto que ocorreu naquele mesmo ano provocou a extenso dela, pois causou a morte
de 220.000 haitianos e de uma centena de integrantes da Misso, alm de desabrigar 1,5
milhes de pessoas, mais de 10% da populao.

Em termos de mediao de conflitos, o Brasil participou ao longo da histria de


intermediao de negociaes como na Guerra do Chaco entre Bolvia e Paraguai em
1935 e posteriormente nos conflitos de fronteira entre Peru e Equador, a ltima vez em
1995, em detalhes relatados pelo Chanceler Luiz Felipe Lampreia (2010). Durante o
Governo Lula, houve a participao do mesmo em vrios momentos para tentar dirimir

190
conflitos na Amrica do Sul, normalmente por meio da Unasul, embora no caso da
ameaa de secesso de algumas provncias bolivianas em 2008, a posio brasileira e de
outros pases do continente de que no reconheceriam a secesso, alm de intermediarem
o dilogo entre o Governo Evo Morales e sua oposio, contribuiu para uma soluo
pacfica.

Um tema que no representou exatamente uma mediao de conflitos, mas que levou o
Governo Lula a tomar uma deciso firme, embora polmica, foi o Golpe de Estado em
Honduras em junho de 2009 quando um destacamento militar invadiu o Palcio de
Governo em Tegucigalpa e sequestrou o Presidente da Repblica, Manuel Zelaya,
levando-o de avio para a Costa Rica. Trs meses depois ele retornou clandestinamente a
Honduras e refugiou-se na Embaixada brasileira. O Governo brasileiro que j tinha
apoiado a suspenso de Honduras da OEA pela violao da Carta Democrtica, acolheu-
o, o que gerou vrias crticas dos opositores da PEB do Governo Lula sob o argumento
que era uma interveno em assuntos de outro pas. No entanto, o golpe j havia sido
condenado pela comunidade americana e internacional, portanto, aos olhos da
comunidade internacional ele tinha legitimidade para retornar a seu pas, embora pudesse
ser arriscado, e alm disso existiam os antecedentes histricos do lder poltico peruano
Raul Haya de la Torre que permaneceu refugiado por cinco anos na Embaixada
colombiana em Lima a partir de 1949 e do Cardeal Jozsef Mindszety que, devido
represso sovitica revolta hngara em 1956, se refugiou na Embaixada dos EUA em
Budapeste onde permaneceu por 15 anos. O Presidente Manuel Zelaya permaneceu na
Embaixada brasileira at a posse do novo Presidente, Porfrio Lobo, em janeiro de 2010
quando obteve salvo conduto e se exilou na Repblica Dominicana de onde retornou
posteriormente.

O Governo Lula, na medida do possvel, buscou contribuir para a soluo dos conflitos
no Oriente Mdio, em particular, a ocupao do territrio palestino pelo Estado de Israel,
sob o argumento que foras totalmente estranhas quela regio poderiam ter mais iseno
para tentar mediar. O papel positivo que o Brasil poderia exercer no Oriente Mdio foi
reconhecido inclusive pelos Estados Unidos e o Governo Bush, a ponto de o Brasil ter
sido um dos trs nicos pases em desenvolvimento, no islmicos, em meio a 50
participantes, a ser convidado para participar da Conferncia de Annapolis nos EUA em
2007 para discutir a retomada do processo de paz no Oriente Mdio (Amorim, 2015a).

191
Contudo, uma tentativa de mediao de fato, foi a iniciativa junto com o governo turco
em 2010 de construir um acordo do Ir com o P 5 + 1 (Grupo de pases composto por
Alemanha, Frana, Reino Unido, Estados Unidos, Rssia e China que negociavam um
acordo com o Ir para enquadrar o programa nuclear deste pas para evitar que
desenvolvesse armas nucleares). Segundo Amorim, o Presidente dos Estados Unidos,
Barack Obama mandou uma carta ao Presidente Lula, reiterando sua opinio sobre os
objetivos sine qua non a serem alcanados com o Ir que permitissem levar a outras
negociaes (2015). Aproveitando-se que ambos os pases, Brasil e Turquia, eram
membros temporrios do Conselho de Segurana da ONU naquele momento, o Ministro
Amorim deu incio a um priplo internacional entre Ir, Turquia, Rssia, Unio Europeia
e AIEA para discutir as possibilidades e caminhos para gerar a proposta de um acordo
para processar e enriquecer o urnio iraniano a 20% para fins medicinais como o Governo
iraniano alegava ser sua nica inteno e no para fabricar armas nucleares. Este acordo
foi obtido e anunciado por meio da Declarao de Teer em 17 de maio de 2010 que
assegurava o enriquecimento de 1.200 Kgs de urnio iraniano a 20% na Rssia e a
intermediao da Turquia para guarda e envio do produto, tanto para ser enriquecido
quanto para ser devolvido75. No entanto, este acordo foi desprezado pelo P 5 + 1 e novas
sanes contra o Ir foram aprovadas pelo Conselho de Segurana da ONU com o voto
contrrio do Brasil e da Turquia e absteno do Lbano.

O fracasso do acordo foi comentado pelos opositores da PEB do governo Lula (Lampreia,
2014; Ricupero, 2010) para sugerir que no cabia ao Governo brasileiro se meter neste
tipo de assunto, embora o colunista Clvis Rossi da Folha de So Paulo, igualmente
crtico ao Governo Lula, reconhecesse que O acordo Lula/Ir era o correto em sua
coluna na Folha de So Paulo em 15/10/2013, poca que foram retomadas as negociaes
sobre o mesmo tema entre o Ir e o P 5 + 1, mais de trs anos depois.

guisa de concluso deste subcaptulo outras iniciativas poderiam ser citadas como as
negociaes de mudanas climticas na COP 15 em Copenhagen, quando o Governo Lula
se destacou ao propor compromissos voluntrios de reduo de emisses de gases e
apresentar os seus; as iniciativas relacionadas aos direitos humanos que seguiram a

75
Este dado importante, pois muito difcil tornar a enriquecer urnio que j est a 20% ao contrrio de
enriquecer urnio em estado de natureza a 98 99% para produzir armas nucleares.

192
poltica tradicional do Itamaraty, normalmente, criticados por organizaes da sociedade
civil que atuam nesta rea; as polticas de segurana e combate ao terrorismo e
narcotrfico e o significado das realizaes da Copa Mundial de Futebol e das Olimpadas
em 2014 e 2016 no Brasil que, para o governo, foi um sinal de prestgio, mas para muitas
organizaes sociais apenas um fator de favorecimento empresarial, mas o escopo ser
limitado ao mencionado at aqui, pois demarca suficientemente a estratgia da PEB do
Governo Lula adotada entre 2003 e 2010.

Um balano realista de todas estas iniciativas aponta para oito anos de progresso da PEB.
As relaes tradicionais foram preservadas, a ponto de, frequentemente o Governo Lula
ter sido interlocutor dos Governos de pases desenvolvidos com a Amrica Latina. Foram
ampliadas as relaes internacionais do Brasil com as Amricas, frica e sia. O pas
demonstrou que apesar das carncias domsticas tem capacidade e condies para
assumir responsabilidades na arena internacional. A participao brasileira no comrcio
internacional, se ampliou e melhorou. E, por fim, as iniciativas de participao nos Fruns
Unasul, IBAS e BRICS colocou o Brasil em novo patamar de possibilidades polticas no
cenrio internacional.

Concluso

Segundo Luiz Dulci, a Poltica Externa foi um dos destaques do Governo Lula, pois:
Resgatou a soberania e diversificou as relaes econmicas e polticas do
Brasil e contribuiu para que o pas retomasse o caminho do desenvolvimento
e conquistasse um novo lugar no mundo. Seu carter foi autnomo e solidrio,
transformador e isento de sectarismo, e provocou notvel impacto na
comunidade internacional, granjeando para o Brasil o respeito generalizado
de povos e governos (2013).

Sem dvida, as Relaes Sul Sul ocuparam uma posio estratgica na PEB do Governo
Lula e trouxeram retornos positivos, inclusive no curto prazo, por meio da ampliao das
exportaes brasileiras e da abertura de mercados para investimentos de multinacionais
como a Petrobrs, Vale, diversas empreiteiras, entre outras, alm de formarem parcerias
polticas com o governo brasileiro em vrias causas internacionais como as reformas das
Organizaes Internacionais e a conformao de coalizes como o G 20 comercial.

193
Alm disso, segundo o ex-Secretrio Geral, Samuel Pinheiro Guimares, o Itamaraty
no removeu nenhum diplomata do Norte para o Sul em funo dessa poltica.
(Entrevista concedida ao autor em 06/07/2015).

Quanto ao suposto antiamericanismo e averso s relaes com pases desenvolvidos


da PEB do Governo Lula, os fatos apresentados no Captulo 4 o desmentem ao demonstrar
a boa relao estabelecida pelo Governo, tanto com o Governo Bush, quanto com o
Governo Obama, apesar de diferentes pontos de vista em relao Guerra do Iraque, Alca
e o Acordo Brasil Turquia Ir. Enquanto as relaes comerciais do Brasil com os
EUA tiveram ligeiro crescimento, as de pases europeus como Alemanha e Frana com
este pas, reduziram-se. (Entrevista concedida por Samuel Pinheiro Guimares ao autor
em 06/07/2015). As relaes do Brasil com a Frana, estreitaram-se durante o Governo
Lula, e o Brasil, inclusive, adquiriu um submarino nuclear francs com transferncia de
tecnologia. A renovao da esquadrilha de avies supersnicos, cujo trmite iniciou-se
no Governo Lula e foi contratada com a Sucia j no mandato da Presidente Dilma
Rousseff. Em 2007, a Unio Europeia aprovou o status de Parceria Estratgica com o
Brasil. Ou seja, esta observao no faz o menor sentido, a no ser que a crtica se refira
ausncia de relaes especiais com os EUA como as que existiram no passado fruto da
aliana no escrita mencionada por Bradford Burns e de sua continuidade na PEB
inaugurada por Getlio Vargas quando decidiu participar da Segunda Guerra mundial do
lado dos Aliados fortalecendo a posio dos americanistas do Itamaraty.

Segundo o Ministro Celso Amorim, as diferenas eventualmente existentes entre os


diplomatas no passado eram mais visveis na parte econmica e comercial. (Entrevista
concedida ao autor em 01/07/2015). Esta percepo de certa maneira coincidiu com a
opinio do Secretrio Geral, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, quando afirmou
que os soberanistas no Itamaraty eram em pequeno nmero e se localizavam
principalmente na rea econmica. (Entrevista concedida ao autor em 06/07/2015). Ou
seja, no de hoje que no h consenso integral nos meios diplomticos sobre a PEB
mais adequada, principalmente, sobre os temas econmicos, contrapondo
desenvolvimentistas e liberais. Entretanto, como pode ser visto na introduo do texto, o
contedo das crticas era muito mais amplo do que apenas as diferenas quanto s teorias
econmicas, o que natural, pois, as duas vises, no se manifestam politicamente apenas
por meio de opinies exclusivamente econmicas. Ser desenvolvimentista e

194
soberanista ou ser liberal tambm acompanham diferentes vises de mundo e de
estratgias de Relaes Internacionais, bem como de opinies ideolgicas e partidrias.
Estas diferentes opinies so as que definem as polticas e a concepo segundo a qual
certos princpios so respeitados e, principalmente, implementados.

Alm disso, h outros elementos menos explcitos como pano de fundo deste debate. Um
deles o corporativismo, a preocupao com a carreira, o insulamento e as redes
ideolgicas informais que se apresentam no interior do Itamaraty. Como revelou
indiretamente o ex-Embaixador Rubens Barbosa ao comentar o pronunciamento do
sucessor do ex-Ministro Celso Amorim, Embaixador Antonio Patriota quando este tomou
posse em janeiro de 2011 e fez referncia expressa adoo de uma gesto inclusiva e
integradora:
A meno tem duplo significado: para o pblico interno a revalorizao da
experincia da gerao anterior de diplomatas, desprezada pelo governo
passado, explicitada pela escolha do embaixador Ruy Nogueira como
secretrio geral; sinaliza por outro lado, uma influncia menor de
consideraes ideolgicas ao enfatizar o compromisso com os interesses
permanentes do Estado brasileiro, e no com a plataforma de um partido
poltico (2012).

Ou seja, a PEB de governos anteriores que privilegiavam posturas mais liberais e relaes
preferenciais com pases desenvolvidos em comparao com o Governo Lula, segundo
os prprios crticos, no era nem ideolgica e nem influenciada pelo partido poltico que
estava frente ao governo! Parece pouco lgico e verossmil que isso no tenha ocorrido e
que no volte a ocorrer em eventual alternncia de poder no futuro.

evidente que na formulao e execuo da PEB do Governo Lula houve a influncia do


PT de vrias maneiras, particularmente, por meio da diplomacia presidencial e de sua
Assessoria Internacional que defenderam vrios aspectos do programa partidrio
elaborado e incrementado desde a eleio presidencial de 1989 at a de 2002. A
orientao do Presidente Lula desde o incio era para diversificar as relaes
internacionais e pessoalmente contribuiu para reaproximar o Brasil da Venezuela,
Colmbia, Equador e Peru e romper a percepo de que o Brasil era mais voltado para o
Atlntico do que para o Pacfico. Segundo o ex-Ministro da Casa Civil, Jos Dirceu e o

195
Assessor Marco Aurlio Garcia, ele era um estadista que conseguia, ao mesmo tempo, se
relacionar com Chefes de Estado que possuam posies polticas absolutamente opostas
como George Bush, Jacques Chirac, lvaro Uribe, Mahmoud Ahmajinedad, Hugo
Chvez, entre outros. Provavelmente, uma herana de seu passado como sindicalista.
(Entrevistas concedidas ao autor, respectivamente, em 07/07/2015 e 25/01/2016).

Alm disso, trouxe para o debate internacional suas preocupaes com a justia social,
fosse por meio do Fome Zero Internacional que segundo o ex-Ministro Celso Amorim
era puro Lula, fosse por meio das crticas ao protecionismo comercial dos pases
desenvolvidos que prejudicava as exportaes de produtos agrcolas dos pases em
desenvolvimento, fosse por meio da cooperao para o desenvolvimento oferecido pelo
Brasil aos pases mais pobres e, finalmente, fosse por meio das renegociaes de preos
do gs natural boliviano e da energia eltrica paraguaia. (Entrevista concedida ao autor
em 01/07/2015).

Nenhum dos diplomatas que assumiram a conduo do Itamaraty eram filiados ao PT ou


cultivavam relaes com o Partido, mas evidente que alguns valores comuns os
aproximavam na definio da PEB, como o nacionalismo e a defesa da soberania
nacional, a condenao das iniquidades brasileiras, o apoio ao desenvolvimentismo e a
defesa da democracia. Desta forma, algumas propostas consensuais levadas adiante pelo
Governo Lula nasceram dos diplomatas e no do PT como a poltica em relao Amrica
do Sul, a reforma do Conselho de Segurana da ONU e da agenda da OMC. Contudo, o
que deu consistncia e peso PEB foi justamente esta confluncia entre as vises
internacionalistas do PT com as posies do setor soberanista do Itamaraty que assumiu
a sua conduo em 2003.

Neste sentido, os atores principais da PEB e dos processos decisrios no Governo Lula
foram em primeiro lugar, o prprio Presidente; em segundo lugar o Ministro Celso
Amorim, o Secretrio Geral Samuel Pinheiro Guimares e outros diplomatas do MRE;
em terceiro lugar o Assessor Especial para Assuntos Internacionais, Marco Aurlio
Garcia e, por fim, vrios Ministros e Assessores para Assuntos Internacionais de outras
pastas. Os processos utilizados para executar a PEB foram principalmente a Diplomacia
Presidencial; a atuao do Itamaraty por meio de sua estrutura, recursos humanos e
autonomia e as aes de outros Ministrios em suas respectivas reas de atuao por meio

196
da institucionalidade definida em lei. Houve pouco protagonismo do Poder Legislativo,
provavelmente, pelos motivos expostos no Captulo 1. No Captulo 2 h vrias menes
sobre as caractersticas do Itamaraty, particularmente, seu elitismo, hierarquia, disciplina
e insulamento burocrtico. Houve tentativas de enfrentar algumas destas caractersticas
por meio da ampliao do nmero de vagas nos concursos do IRBr e democratizao do
acesso carreira de diplomata, bem como implantao de polticas afirmativas no
recrutamento. No entanto, se, por um lado, a hierarquia, disciplina e insulamento
colocaram srios obstculos democratizao da PEB (Lopes, 2013), por outro,
contriburam para que a PEB do Governo Lula fosse executada sem oposies, pelo
menos ostensivas dos diplomatas, pois os insatisfeitos ou os que tinham perspectivas
diferentes na carreira aposentaram-se ou se licenciaram para cuidar de interesses pessoais.

A sociedade civil organizada buscou incidncia sobre a PEB e ela ocorria quando era de
interesse do governo, como por exemplo, na interrupo das negociaes da Alca. A
manifesta oposio de parte importante da sociedade contra a possibilidade de um acordo
dava respaldo aos gestores da poltica externa. Esta participao na execuo do Fome
Zero Internacional, da integrao regional, entre outros temas tambm era bem-vinda.
Porm, quando se tratava das negociaes na OMC onde havia divergncias de sindicatos
e organizaes sociais sobre o contedo da liberalizao comercial, a participao social
j no era to bem recebida.

Em resumo, o processo decisrio da PEB, apesar de razoavelmente variado em termos de


atores, de contar com empenhada diplomacia presidencial, a burocracia profissional do
Ministrio de Relaes Exteriores, a burocracia de outros ministrios e agncias e, por
fim, do acompanhamento de diversas organizaes da sociedade, bastante centralizado.
No caso da burocracia do Itamaraty destaca-se o segundo modelo de Alisson e Zelikow
de uma agncia semi-independente que estabelece rotinas e padres de deciso que se
aplicam, praticamente, em qualquer circunstncia, embora o Ministro Celso Amorim
introduzisse inovaes como a proposta das negociaes em Trs Trilhos na Alca e o
tema do Fome Zero que extrapolou os temas usuais da PEB. Quando do envolvimento
de outros ministrios na PEB, identifica-se o terceiro modelo onde os burocratas
negociam as decises entre si como demonstra, por exemplo, a longa, negociao para
criar a figura do adido agrcola em determinadas embaixadas.

197
Contudo, houve resultados positivos da PEB no curto prazo como a projeo
internacional do Brasil, ampliao de sua influncia nas decises de Organizaes
Internacionais, aprofundamento dos processos de integrao, ampliao do comrcio e da
presena de empresas brasileiras no exterior e outras no longo prazo como a eleio de
brasileiros para ocupar a direo de Organizaes Internacionais como a FAO e a OMC
que ocorreram somente no governo da sucessora do Presidente Lula. A PEB, de modo
geral, teve o mrito do reconhecimento pela opinio pblica brasileira, apesar de
permanentemente criticada pelos opositores do governo.

No entanto, integrantes do prprio Governo Lula reconheceram que houve deficincias


na PEB, principalmente, nas reas comercial e de cooperao para o desenvolvimento. O
ex-Ministro da Casa Civil, Jos Dirceu, apontou a ausncia de um Banco para financiar
Exportaes e Importaes (Eximbank), assim como de uma Secretaria de Comrcio
Exterior que reunisse as reas afins do MRE e do MDIC. (Entrevista concedida ao autor
em 07/07/2015). O Assessor para Assuntos Internacionais, Marco Aurlio Garcia,
identificou a j mencionada ausncia de mecanismos efetivos de cooperao
internacional para o desenvolvimento como uma lacuna que impediu a ampliao das
relaes brasileiras com regies menos desenvolvidas, particularmente, a frica
(Entrevista concedida ao autor em 25/01/2016).

Poderia acrescentar, como autor deste texto, que apesar de algumas janelas de dilogo
abertas pelo Ministrio de Relaes Exteriores com a sociedade entre 2003 e 2010, houve,
entretanto, a ausncia de uma poltica de maior integrao da sociedade organizada
discusso sobre os rumos da PEB. verdade que no so as instituies do Estado que
devem organizar a sociedade, porm, quando setores sociais pretendem incidir sobre uma
poltica pblica complexa como a poltica externa que requer estudos, pesquisas e
especializaes, so basicamente os Think-tanks financiados por empresas e ligados
elite conservadora que conseguem se estabelecer apoiados em seu poderio econmico.
Como o poder econmico em uma sociedade capitalista tem naturalmente acesso s
instncias governamentais, estabelece-se uma assimetria em relao a outras foras
sociais e a esta situao, caberia ao Estado enfrentar. A forma de faz-lo seria criar uma
instncia consultiva com participao de diferentes grupos sociais para discutir
formalmente a estratgia das relaes externas do Brasil.

198
5. Entrevistas concedidas ao autor:
- Embaixador Celso Amorim em 01/07/2015;
- Embaixador Samuel Pinheiro Guimares em 06/07/2015;
- Jos Dirceu de Oliveira e Silva em 07/07/2015;
- Professor Marco Aurlio Garcia em 25/01/2016;
- Milton Rond Filho em 25/01/2016;
- Marcos Aurlio Lopes Filho em 25/01/2016;
- Jos Renato Vieira Martins em 27/01/2016;
- Giorgio Romano Schutte em 11/02/2016;
- Matilde Ribeiro em 18/03/2016;
- Alberto Kleimann em 05/05/2016;
- Jos Genoino em 10/05/2016;
- Luiz Eduardo Greenhalg em 11/05/2016;
- Valter Pomar em 30/05/2016;

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