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Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Modernizacin y reforma del Estado


en el Neoliberalismo tardo:
Hacia el Estado pre-Social
Por Daniel Garca Delgado

Introduccin ao 2015, en el marco del denominado cam-


bio de ciclo en la regin. La explicacin de este
En un contexto donde se pregona el optimis- viraje tan significativo, de un modelo que alen-
mo, la alegra y la fe como estrategia para cons- taba al consumo y la inclusin a otro que tiende
truir la Argentina soada, el pensamiento crtico al ajuste y a la austeridad, se relaciona en parte
constituye un enemigo central al cual hay que por motivos de construccin poltica, internos
combatir. al gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner
(2007-2015) pero, sobre todo, por la fuerte
Roberto Salvarezza
presin de los poderes fcticos para erosionar la
En el presente captulo, procuraremos realizar capacidad de gobernar y, por lo tanto, de recu-
un anlisis de un aspecto central del nuevo pro- perar el control del Estado. Ello asociado a la
yecto poltico de modernizacin y de reforma crisis del capitalismo que se profundiza desde
del Estado encarado por la alianza de Cambie- fines de la dcada pasada, y que impact fuerte-
mos en la Argentina post 2015. En esta dimen- mente en los grandes pases de Amrica Latina
sin, nos preguntaremos sobre qu tipo de con la cada de los precios de los commodities, y
modernizacin se propone el gobierno del tardo las nuevas formas de intervencin de la superpo-
neoliberalismo? Qu modelo de gestin adop- tencia regional. Desde entonces, se interrumpi
ta? Qu novedad o diferencias presenta con las el proceso de crecimiento sostenido del PIB, se
anteriores experiencias neoliberales? Y finalmen- ameset la creacin de empleo y se detuvo la re-
te, cul es su sentido profundo y qu viabilidad duccin de la desigualdad.
puede tener? Las polticas econmicas neodesarrollistas,
El neoliberalismo tardo se diferencia, an o populistas, fueron cuestionadas aqu y en
con algunas similitudes, del primer ascenso neo- Brasil principalmente por sus respectivos grupos
liberal con la dictadura militar a mediados de dominantes, y remplazadas por polticas neoli-
los 70, y de la segunda experiencia, asociada en berales formuladas con participacin directa de
nuestro pas a la dcada de los 90 y al Consenso CEOs de empresas transnacionales y de gran-
de Washington1. La crisis neoliberal a comienzos des grupos econmicos de capital nacional que
de siglo dio lugar a otro modelo o rgimen eco- pasaron a ocupar cargos en los gabinetes minis-
nmico, de orientacin heterodoxa, productiva teriales. Es decir, a partir del ao 2015, tanto en
e inclusiva, expresado en la creacin de empleo, la Argentina como en otros pases de la regin
el crecimiento del PIB y las polticas sociales in- se pueden identificar claras seales de gobiernos
clusivas. Sin embargo, esta experiencia culmin de derecha que intentan volver hacia polticas
en las elecciones presidenciales argentinas del de libre mercado, pero en un escenario mundial
distinto. Es decir, en un mundo de pases cen-
trales menos demandante y ms proteccionista,
1 Vase la Introduccin de esta compilacin escrita
y con sociedades civiles con plena memoria de
por D. Garca Delgado y A. Gradin.

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Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

derechos y con tradicin de resistencia: este es el obstculos a la modernizacin de la sociedad y


escenario del neoliberalismo tardo. al libre funcionamiento del mercado, o porque
son resabios del pasado populista que se quiere
Una modernizacin de ruptura desterrar, la modernizacin expresa un volver a
El neoliberalismo tiene entre sus objetivos prin- empezar. Ello, dentro de una visin anti-po-
cipales modificar el Estado social, activo y re- ltica y anti-estatal que como seala Bernazza
gulador heredado del gobierno de Cristina Fer- (2016) reduce la cuestin estatal a problemas
nndez de Kirchner, para reemplazarlo por otro tecnolgicos referidos a su administracin. Lo
modelo estatal estimulador de los negocios y del que es, en definitiva, rehuir al debate acerca del
libre mercado. A esto, el neoliberalismo tardo rol del Estado en materia econmica y social.
denomina modernizacin. En cierta forma, el rol Asimismo, la reduccin de la modernizacin a
del Estado es crucial para los pases en desarrollo una cuestin tcnica supone un Estado sin his-
en cualquier proyecto para trabajar en favor de toria, alejado de su pasado y de su identidad
los negocios y de las corporaciones, del sistema propia. La racionalidad que sustenta el avance
financiero, de la especializacin productiva en modernizador privilegia la lgica tcnica e ins-
base a las materias primas naturales y la reasun- trumental por sobre lo sustantivo y lo poltico,
cin de lazos de dependencia con los pases cen- descree del Estado de bienestar, y, en todo caso,
trales. La disputa por el Estado no es slo sobre busca aumentar la competitividad en base a los
quin lo ocupa, sino tambin por las polticas y bajos salarios, la flexibilizacin y la eliminacin
el relato que lo informa. Cules son stas en el de derechos laborales. Si el modelo del tardo
gobierno de Cambiemos? neoliberalismo tiene xito, la Argentina en el
El concepto de modernizacin tiene una futuro ser una sociedad de bajos salarios, sin
extensa tradicin en el pensamiento de las Cien- industrias y muy lejos del pas ms igualitario de
cias Sociales (en el pasaje de la sociedad tradicio- la regin que alguna vez supo ser.
nal a la de masas descripto por Gino Germani; Dicho lo anterior, la concepcin de moder-
en la relacin entre la modernizacin y el au- nizacin que asume Cambiemos remite a esta
toritarismo analizada por Guillermo ODon- idea de carcter instrumental. Su proyecto mo-
nell; y en el anlisis de Norbert Lechner sobre dernizador se basa en la desburocratizacin, el
el vnculo entre modernizacin y democracia). concepto de ventanilla nica, es decir, de mayor
Particularmente, para Amrica Latina, el con- eficacia, transparencia, dilogo y aumento de ca-
cepto viene revestido, por una parte de un halo pacidades digitales a la administracin pblica.
positivo que remite a la idea de una aceptacin Es una apuesta a la tecnologa, de avanzar hacia
de lo moderno, del cambio, como actualizacin, una gestin pblica ms orientada a la satisfac-
de un progreso que viene a suplantar lo viejo, en cin de las crecientes y heterogneas demandas
desuso o ineficaz. Ahora bien, polticamente, los de la ciudadana desde lo tcnico, sectorial y di-
procesos de modernizacin en los pases perif- gital. El Estado debe ser garante de la seguridad
ricos, conducidos por gobiernos conservadores jurdica de los negocios, y para ello, requiere de
o dictatoriales, han tendido a entenderlos como mayores capacidades y de profesionalizacin del
copia e imitacin acrtica de los pases desarro- empleo pblico.
llados. Esto fue posible gracias a la ruptura con En el plano conceptual, algunos elementos
lo anterior, donde la modernizacin es pensada son trados del New Public Management y con
como borrn y cuenta nueva, con diagnsticos referencias tomadas de los paradigmas de la
totalmente negativo de lo realizado (la pesada sociedad red (Castell, 2000), y del emprende-
herencia en el discurso legitimador del neolibe- dorismo (Mazzucato, 2013). Muchos de estos
ralismo tardo del PRO). Sea porque expresan instrumentos son tiles y, en cierta forma, ya

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Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

han sido aplicados, como por ejemplo, el expe- obra pblica, pero a la vez, lleva a la desapari-
diente electrnico, ya que facilitan la gestin y la cin del Ministerio de Industria reemplazado
descentralizacin. El diagnstico ms detallado por el de la Produccin, al desmantelamiento
de la situacin del Estado recibida del anterior de diversos programas y presupuestos del Mi-
gobierno2 y la creacin del Ministerio de Mo- nisterio de Educacin y Deporte, de Salud, de
dernizacin, que fue una de las primeras inicia- Ciencia y Tecnologa del CONICET, del INTA,
tivas de la gestin entrante3, son expresiones de de la Secretaria de DDHH, del INCA, etctera.
la forma de concebir al Estado y su rol en el de- En segundo lugar, en su concepcin, se
sarrollo. Sin embargo, este plan de moderniza- produce un cambio en la relacin del Estado
cin ha sido interpretado de manera particular y sus agencias que regulan la economa, como
por la nueva coalicin gubernamental. por ejemplo el Banco Central, hoy dedicado a
En primer lugar, se ha utilizado cierto prag- cuidar la moneda y las metas inflacionarias,
matismo. Si bien el objetivo a mediano plazo se abandonando con ello cualquier tipo de estmu-
encamina hacia una tercera reforma del Estado, lo al crecimiento o al desarrollo por parte del
en el corto plazo, no parece ser una decisin Estado. Ms an, la funcin latente parecera
tematizada como tal, sino progresivamente in- encaminarse a eliminar todas las regulaciones
ducida y dilemticamente impuesta. El pragma- prudenciales sobre los movimientos del capital
tismo de un sector del gobierno toma y ejecuta financiero (encajes, tiempos de permanencia de
nuevas y existentes polticas de Seguridad So- los capitales, etctera). Paralelamente, las Le-
cial (Reparacin Histrica, Pensin Universal); tras del Banco Central (LEBAC) profundizan
otorga subsidios a los sectores ms desprotegi- las tendencias al cortoplacismo, a promover el
dos (Plan Social de Emergencia); puede recau- carry trade (bicicleta financiera) y una orien-
dar para ampliar el gasto (Blanqueo) y realizar tacin especulativa y concentradora del capita-
lismo, contraria a otra de carcter productivo y
distributivo.
2 Un anlisis pormenorizado de este aspecto, ha En tercer lugar, el cambio impulsado se vis-
sido condensado en el documento institucional lumbra en el sistema productivo y, en particular,
del rea Estado y Polticas Pblicas de FLAC- en las reas industriales generadoras de mayor
SO Argentina, titulado: El estado del Estado. valor agregado. El propsito de desmantelar el
Vase, Garca Delgado (2016). Ministerio de Industria, por caso, manifiesta
la intencionalidad de avanzar hacia un modelo
3 La modernizacin es definida como un proce-
de especializacin agrario semi-industrial, vin-
so continuo en el tiempo que presenta acciones
culado a una insercin internacional que deja
concretas y especficas que buscan mejorar el
indefenso el mercado interno, el empleo de las
funcionamiento de las organizaciones pblicas
PyMEs y de las empresas nacionales. Se orienta
a partir de la incorporacin de las tecnologas
hacia un capitalismo, no competitivo, sino de
de la informacin, la reingeniera de procesos
concentracin y rentista. Su correlato en pol-
y la simplificacin de procedimientos. Si bien
tica internacional es una insercin aperturista y
estamos en presencia de una reforma de neto
alineada con las potencias del norte. Este abrir-
corte administrativo, la privatizacin de lo p-
se al mundo implica insertarse a la Alianza del
blico aparece entre lneas, ya que todo la evoca
Pacifico y debilitar el MERCOSUR, en un con-
e invoca: como en la dcada de 1990, se apuesta
texto que, a diferencia de los 90, es menos de-
a incorporar valores y herramientas que se ad-
mandante, ms proteccionista e incierto. La di-
judican a la gestin empresarial para lograr una
ficultad que enfrenta este neoliberalismo tardo
gestin ms eficiente y transparente (Bernazza,
es que se mueve a contramano de ciertas modi-
2016: 26).

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Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

ficaciones producidas en el contexto internacio- formalidad. La baja del consumo impacta, a su


nal. Como seala el Vicepresidente boliviano, vez, en la baja de la recaudacin y en el aumento
lvaro Garca Linera, el presidente Trump ha del dficit fiscal, en un gobierno cada vez con
firmado el acta de defuncin de la globalizacin mayores necesidades de salir de la recesin y de
neoliberal.4 bajar la inflacin.
La modernizacin impulsada a partir de li- En suma, si bien no parece una anunciada
berar las fuerzas del mercado y terminar con reforma del Estado de tipo estructural como
las fantasas populistas de movilidad social, la inspirada en el Consenso de Washington propio
busca aumentar la competencia y la producti- de los 90, esta modernizacin del Estado, y
vidad a partir de la apertura indiscriminada del las sucesivas polticas pblicas, apuntan hacia
comercio internacional, la llegada de productos ello: producir una transferencia fenomenal de
extranjeros que, no slo supuestamente discipli- recursos desde los sectores populares y medios
naran los precios internos, sino que permitiran hacia los altos. Mediante la quita de retenciones,
la reconversin de aquellas empresas incapaces la disminucin de impuestos a las ganancias, el
de competir con pases con menores costos de techo a la negociacin salarial, la apertura de
produccin. Mientras se avanza sobre la incor- importaciones y el favorecimiento del sector
poracin de tecnologa digital, el gobierno se financiero va endeudamiento, as como la des-
desprende de la tecnologa para el desarrollo. Se financiacin o desmantelacin de programas
desfinancian, as, agencias tecnolgicas propias sociales y empresas pblicas5, el neoliberalismo
del hacer productivo (satlites, aviones, vacunas, tardo construye el escenario para volver a un
radares, principios activos para medicamentos, Estado liberal pre-social.
software estatal) y se desarticulan cadenas de va-
lor locales y de tecnologa para el desarrollo. A El gobierno de los CEOs y la
la vez que desmantela lo propio, se desinteresa desvalorizacin del Estado y
de la clase creativa local, del pensamiento en- del sector pblico
dgeno, se importan productos y esta parecera Esta estrategia de modernizacin, de carcter
ser una de las frmulas para modernizarnos. De tecnocrtico, resalta valores como el eficientis-
este modo, el desincentivo y el desaprendizaje mo, la transparencia de los actos de gobierno
en los mundos del trabajo y del conocimiento, y la meritocracia en el acceso a los puestos de
son sntomas inequvocos del rumbo involutivo direccin, con una fuerte crtica a la experiencia
que se est tomando. previa de gestin del Estado y una fuerte exal-
En cuarto lugar, el neoliberalismo tardo tacin de lo privado. Para ello, se parte de un
conforma un mix de sub-ejecucin de presu- diagnstico realizado por una consultora inter-
puesto y, por lo tanto, recesin. Esto implica un nacional (El estado del Estado), cuyas palabras
cctel complejo de superar ya que genera un cr- iniciales sealan ya la impronta de la tarea por
culo vicioso entre gasto, dficit pblico y endeu- venir:
damiento. Y este es principal dilema del Estado,
que profundiza la poltica de endeudamiento, En diciembre de 2015, el Estado Nacional ar-
de transferencia de ingresos a sectores altos, sin gentino tena poca capacidad para atender sus
inversin consecuente, aumenta la recesin y el obligaciones, ms gobernado por la inercia, la
incremento de la pobreza, la indigencia y la in-
5 Nos referimos al rgimen jubilatorio y a las al-
4 Rubinzal, D. (2017). Neoliberalismo Tardo. cuotas de la actualizacin para hacer insusten-
Suplemento Cash. Diario Pgina 12. (16 de table la previsin social para luego justificar el
abril de 2017). regreso a las AFJP.

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indiferencia y la corrupcin, que por el espritu trabajadores, fue parte de esta estrategia que se
de reforma, el profesionalismo y el servicio pbli- fundament en un argumento que recaa en las
co. Era un Estado desordenado y desorientado, tpicas crticas de lo pblico como clientelar y
que tena los instrumentos de navegacin rotos y prebendario y de menor entidad que el privado.
cuyas distintas reas no se comunicaban entre s. El Plan de Modernizacin y los nuevos CEOs
Se vean, adems, en muchas dependencias de la en la conduccin pblica, no tienen en cuenta
Administracin Pblica Nacional, los rastros de los lmites ni las restricciones de la accin del
aos y a veces dcadas sin planificacin ni un funcionario. Se comportan como si el sector p-
pensamiento responsable o de largo plazo. blico fuera una empresa privada, un marco pro-
picio para hacer negocios. El nuevo homo cor-
El Ministerio de Modernizacin es el encargado
porativo, requiere de empleados con mrgenes y
de llevar a cabo esta estrategia y en sus alianzas
derechos acotados, y no percibe que en el Esta-
desconoce los convenios previos realizados por
do haya que rendir cuentas, leyes que cumplir,
el Estado con las Universidades Pblicas, que
presupuestos y normativas laborales que respe-
actuaban como consultoras y asesoras, as como
tar o que el sentido ltimo de la gestin pblica
desconoce las tareas e investigaciones realizadas
no son los negocios, sino el bien pblico.
por el INAP e IPAP, y todo un acervo de pen-
Otro de sus objetivos es generar una clase
samiento poltico sobre la Administracin P-
gerencial conformada por profesionales de libre
blica. Desplaza sus alianzas hacia otros actores
designacin, por fuera de convenio (y adems
principalmente de carcter trasnacional, sea tan-
elegidos por empresas privadas). Es decir, tercia-
to para comprar recetas de fundaciones y orga-
rizar la eleccin de funcionarios en emulacin
nismos multilaterales, como Mack Kinley para
al modelo chileno, donde las empresas privadas
realizar el plan de negocios de Arsat; la Funda-
seleccionan el personal de la Alta Gerencia es-
cin Pensar, financiada por el ex presidente de
tatal. Pero hay una suerte de contradiccin en
Espaa, Jos Mara Aznar, como para reclutar
el discurso oficial sobre el Gobierno Abierto
sus cuadros directivos de los CEOs empresa-
y sus alianzas donde, por un lado, se habla de
rios y de las universidades privadas de lite. Esta
capacitacin, modernizacin, eficiencia, trans-
perspectiva culmina con la idea de una capa-
parencia y participacin como jerarquizacin
citacin del empleado pblico a la medida de
de la administracin pblica; pero, a la vez, el
este proyecto. Y si bien Carlos Matus (1987) ya
empleo pblico aparece denostado desde las pri-
haba alertado que Amrica Latina, habiendo
meras expresiones cuando asumen el gobierno.
producido sus propias teoras educativas y de ca-
Las referencias de oquis, grasa militante,
pacitacin en la administracin pblica, cuando
hasta la definicin del Estado como aguanta-
priman los gobiernos de los gerentes, la escue-
dero, expresan claramente la concepcin del
la McDonald es la elegida. En esta lgica, la
tardo neoliberalismo sobre el empleo pblico.
capacitacin es apenas un engranaje que, como
El gobierno abierto ve con desconfianza a los
ellos mismos aclaran, buscan que el personal se
empleados pblicos, donde habra que con-
identifique con los objetivos de la organizacin.
trolarlos con un panptico digital permanente
En esta orientacin, se desarticulan una can-
y de carcter biomtrico. As, la configuracin
tidad significativa de programas y de proyectos
del concepto de dotaciones ptimas le agrega
en distintos ministerios por sub-ejecucin pre-
nuevos elementos y presiones para el ajuste y la
supuestaria, centralizacin de una burocracia
eliminacin de programas que afectan derechos
que desconfa del Estado y de su propio cuerpo
esenciales (por ejemplo, el Plan Remediar).
de empleados. La discusin sobre el empleo p-
Finalmente, el concepto de emprendedo-
blico estatal, a partir de los despidos masivos de
rismo es complementario de esta perspectiva

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Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

negativa del sector pblico y de la revaloriza- por ello se convierte en bandera para sustentar
cin de lo privado. El mismo aparece como el la identidad del nuevo gobierno.
espacio de lo privado, libre de oportunidades y En este sentido, son numerosas las iniciati-
pletrico de posibilidades (Mazzucato, 2016). vas legales tomadas por Cambiemos para gene-
Lo cierto es que la tercerizacin de las grandes rar una institucionalidad de gobierno abierto
empresas, la sociedad de servicios posfordista, y transparente. En esta orientacin, se inclu-
le resta base a la accin colectiva y de clase, a yen la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,
su vez que le otorga credibilidad a una socie- las leyes contra la corrupcin, la incorporacin
dad ms individualista, a las leyendas sobre em- del tema dentro del programa Pas Digital del
prendedores esclarecidos, hroes industriales o Ministerio de Modernizacin y la promocin
el mtico self-made man que tiene su meca en de esta temtica tambin para los municipios6.
el Silicon Valley. El trabajador aislado, devenido Si bien el gobierno paralelamente busca camu-
en emprendedor, es el pilar bsico del orden mo- flar una naturalizacin del orden econmico, y,
ral neoliberal (Roy, 2006). La iniciativa indivi- por lo tanto, de la distribucin de la renta y del
dual para pequeos emprendedores que revisten poder, donde la regulacin y la intervencin a
tambin la calidad de informales, seran la clave favor de los intereses mayoritarios dejan su lugar
en esta promesa, mientras al mismo tiempo, se a los negocios privados, desde los medios masi-
desmantelan las agencias pblicas de ciencia y vos de comunicacin se construye una mirada
tecnologa. De este modo, junto con el conflic- tica sobre el accionar pblico de Cambiemos en
to con los docentes, universitarios, cientficos y complicidad con cierto nmero de jueces y de
artistas, se establece otro, generalizado con los fiscales7.
trabajadores en general, en donde los empleados Asimismo, promueve y profundiza la judi-
pblicos tanto nacionales, provinciales como cializacin de la poltica. Para esto, utiliza los
municipales, son aquellos cuyo alto costo la- instrumentos tecnolgicos ms modernos del
boral y propensin al consumo por encima manejo de la comunicacin y de la judicializa-
de sus posibilidades, representaran uno de los cin (low fare). Como seala Luciano Nosetto
problemas principales a reducir. La moderniza- (2017), la judicializacin del debate pblico, y
cin del neoliberalismo tardo requiere un Es- la consiguiente transformacin de los adversa-
tado chico, amigable a los mercados y con bajo rios polticos en acusadores y acusados, tiene un
poder de control sobre el mismo.

La sociedad de la transparencia 6 Respecto de estas ltimas leyes, y pese a lo pro-


y del control metido en agosto de 2016, la administracin
nacional no present en el Congreso, por lo
La transparencia pblica se ha transformado en
menos hasta el cierre de esta edicin, el proyec-
un concepto clave de la nueva poca y del relato
to para hacer transparente los pasos en las licita-
dominante. El Estado populista carece de legi-
ciones de las obras pblicas. El Senado demor
timidad y de representatividad en el imaginario
la sancin de la ley de extincin de dominio,
de la derecha (dado que toda la responsabilidad
que volver a la Cmara de Diputados con mo-
de lo que ocurre de negativo se atribuye como
dificaciones. Tambin est pendiente un nuevo
causalidad a la corrupcin). En el nuevo relato,
proyecto de ley de tica pblica.
la poltica, el populismo y la corrupcin seran
sinnimos, as como la pos-poltica, la transpa- 7 Serra, L. (2017). Transparencia pblica. Un
rencia y el altruismo del nuevo gobierno lo son balance positivo para el Gobierno, pero con
entre s. Se parte de la creencia de que la trans- fuertes desafos pendientes. La Nacin. 14
parencia creara confianza para las inversiones y (19-03-17).

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efecto lesivo para la Repblica. Es que, bajo la error jurdico de la Corte el considerar crmenes
forma o modo tribunal, el adversario poltico de lesa humanidad como si fueran delitos co-
se vuelve un delincuente que debe ser condena- munes para aplicar la ley ms benigna, sino tam-
do y desterrado del espacio pblico. La perse- bin un error poltico, porque el Gobierno fue
cucin penal del adversario poltico est reida el que nombr a los jueces favorables a este fallo
con el pluralismo que est a la base de la vida y, en principio, por decreto. Un fallo que, ade-
republicana8. ms, es vinculable con la reciente iniciativa de la
Ahora bien, el hacer uso del relativismo Conferencia Episcopal Argentina para propiciar
moral de la posmodernidad, en trminos de una potencial reconciliacin entre los familiares
configurar una pos-poltica que debera supe- de las vctimas del terrorismo de Estado y los
rar la asociada a la corrupcin y confrontacin responsables de la ltima dictadura cvico-mili-
previas, empieza a encontrar sus propios lmites. tar. En este plan, el Gobierno, la mxima autori-
Por un lado, porque la sociedad de la transpa- dad eclesistica local y vastos sectores del Poder
rencia es el ropaje discursivo con el que la lite Judicial, medios de comunicacin concentrados
del poder disfraza y oculta los conflictos de in- y un sector de la dirigencia poltica buscaron dar
tereses que genera. Y no alertan sobre todos los por terminadas las polticas de memoria, verdad
tipos de corrupcin existentes, sino solamente y justicia.
sobre aquellos escogidos por los medios de co- Por ltimo, la auto-interpretacin de la
municacin y los sistemas judiciales. A diferen- lite transparente frente a la que sera corrup-
cia de la corrupcin individual clsica en el sec- ta, presenta otra contradiccin: en la sociedad
tor pblico, los conflictos de intereses actuales de la informacin finalmente todo se sabe, los
son conflictos relacionados con los dueos de medios locales no pueden controlarlo todo y la
empresas que toman la gestin de ministerios y judicializacin y la lucha contra la corrupcin
actan en favor de las ganancias de estas empre- termina llegando a aquellos mismos que la pro-
sas sin ninguna restriccin. Es decir, se trata de movieron. Llega as el momento en que saltan a
una corrupcin sistmica que involucra a ml- la luz las denuncias sobre los Panam Papers, las
tiples gerentes pblicos. Pero estos conflictos se sociedades off shore que sirven para eludir im-
los interpreta como regulables, desde el punto puestos y particularmente el negociado de con-
de vista de la justicia, y como procedimientos donacin de deuda del Correo Argentino, las
jurdicos formales o de instituciones de control, escuchas y el sistema de control y de espionaje
que son, a su vez, controlados polticamente. orquestado. Los conflictos de intereses mltiples
Por otro lado, el neoliberalismo tardo ter- (como la concesin de lneas reas, la compra de
mina por transparentar el plan sistemtico para dlares a futuro por miembros del gabinete, los
involucionar tambin sobre la poltica de de- tarifazos de servicios pblicos y la conmocin
rechos humanos. As, el pronunciamiento del despertada por las denuncias de coimas dadas
mximo tribunal, la Corte Suprema, que por por la empresa brasilea Odebrecht) se esparcen
mayora declar aplicable el cmputo del 2x1 como una mancha de aceite sobre los pases ve-
para la prisin en un caso de delitos de lesa hu- cinos, sobre el jefe del espionaje de la Argentina
manidad, modifica un paradigma jurdico na- y tambin sobre el crculo presidencia; todo ello
cional e internacional consagrado y una poltica muestra como un vidrio esmerilado la propia
de Estado sobre los derechos humanos y los cr- opacidad de la lite del poder. Como seala el
menes de lesa humanidad. No slo es un craso filsofo Byung-Chul Han (2015):
Una sociedad donde la informacin es muy f-
8 Vese el captulo escrito por Luciano Nosetto cil de obtener, como es el caso de hoy, el siste-
en esta compilacin.

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Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

ma social cambia: de la confianza al control. La narcotrfico), son contradichos por las mismas
sociedad de la transparencia no es una sociedad polticas que se promueven.
de confianza, sino una sociedad de control. El Se apunta as a una gestin de la subjeti-
paraguas informativo de los medios protege o vidad para que a muchos sectores le parezcan
desnuda de acuerdo a los intereses de la alianza plausibles los objetivos y las polticas del gobier-
dominante. Los medios sociales trabajan cada vez no apesar de que sus propios intereses se vean
ms como un panptico que disciplina y explota afectados. Se trata de un tipo de democracia
lo social. que, como seala Colin Crouch (2004), se ca-
racteriza por la preeminencia de la influencia de
Una gestin de la subjetividad los medios masivos de comunicacin en la con-
formacin de la opinin pblica, en el modo de
La modernizacin actual se contrapone al en- percibir las noticias polticas y a los lderes pol-
foque del desarrollo previo, particularmente ticos. En la posdemocracia hay un constante uso
relacionado a proyectos que intentaban dotar de las tcnicas de sondeos y encuestas para obte-
de un rol activo y regulador al Estado y mayor ner informacin en masa (que es lo que la gente
protagonismo a los sectores populares. El neoli- quiere escuchar), y que luego le es devuelta a la
beralismo tardo pone el centro de atencin en sociedad a travs de los medios de comunica-
el libre mercado, la reduccin de expectativas cin9. En esta gestin, se trata de mostrar que el
de consumo y la judicializacin de la oposicin populismo, o que el peronismo, se asocian a co-
real. No es ajena a la existencia de la nueva coa- rrupcin, negando las realizaciones o avances de
licin gobernante la crispacin que se observaba los ltimos aos, intentando generar una nueva
en sectores medios y altos frente a las mejoras conciencia de gestin transparente de las lites.
de ingresos de los sectores populares. Asimismo, Dado que el neoliberalismo tardo no ofrece
la existencia de una sociedad de servicios, ms nada en lo econmico ni en lo social, se requie-
individualizada y subjetiva (es decir, que no se re resaltar los antagonismos y plantear opciones
siente vinculada a intereses colectivos), percibe dilemticas a la poblacin entre la necesidad
que sus logros son slo producto del esfuerzo de elegir entre ajuste o corrupcin, o desviar la
propio y siente la presin impositiva sobre s atencin meditica sobre otros asuntos. Enton-
como abusiva (ya que derivan sobre los secto- ces, de qu forma se puede generar consenso
res ms carenciados); tambin es presa fcil de y credibilidad en este escenario? Esto resalta el
un discurso como el neoliberal. De esta forma, fuerte nfasis en lo comunicacional en la ba-
estos nuevos gobiernos vuelven a poner una talla cultural emprendida por el gobierno que
pauta de mayor mercantilizacin de la sociedad apunta a borrar una memoria. Y si el New Public
-privatizaciones, flexibilizacin, alineamien- Management (Cao, Laguado Duca y Rey, 2015)
to automtico con la potencia hemisfrica y la privilegi la racionalidad, el clculo y la argu-
promocin del emprendedorismo como ideolo- mentacin, el gobierno de Cambiemos trabaja
ga dominante-. En esta lgica, el desarrollo no ms en una gestin sobre los sentimientos, emo-
existe, la distribucin son fantasas populistas, ciones y la opinin pblica desde los medios,
y la economa se debe orientar al crecimiento las redes sociales y la pos-poltica. Esta sera la
del PIB en un esquema primarizador de la ma- realizada por hombres que vienen del mundo
triz productiva. En todo caso, los valores que de la vida, una lite no comprometida con un
se sealaban en el nuevo relato (la bsqueda de
lograr la pobreza cero, cerrar la grieta para
poder unir a los argentinos y terminar con el 9 Para ms detalle sobre la posdemocracia, vase
el captulo de Cristina Ruiz del Ferrier que se
incluye en esta compilacin.

100
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

pasado de corrupcin, exitosos y eficientes en trabajando sin mediaciones sobre las subjetivi-
el sector privado. De all que la principal preo- dades gracias al poder meditico. Lo cierto es
cupacin de la gestin de las distintas reas de que ms all de los errores de gestin en ma-
gobierno no slo est puesta en los negocios a teria econmica del gobierno anterior, el ma-
realizar, sino en las estrategias de comunicacin nejo comunicacional posibilit a Cambiemos a
y de marketing consiguientes. tener informacin sobre qu pensaba la gente,
La clave del relato macrista es la configura- cmo se comportaba, qu temas les interesaba
cin de este nuevo sentido comn sobre el pa- y les preocupaban, y con esa informacin, hi-
sado, y no de cerrar la grieta sealada, sino a la cieron una campaa a medida de lo que la gente
inversa, de ampliarla, de mantenerla y reafirmar quera escuchar, no importando su veracidad o
los prejuicios contra los trabajadores y los po- compromiso con lo prometido. En esta estrate-
bres10. Como seala Grimson (2017), gia es importante, no lo racional o los hechos
de la realidad como verdad, sino que lo que
Desde febrero el gobierno haba estudiado los pa-
se informa, sea o parezca verosmil12. De este
sos que dara para destruir la paritaria nacional
modo, cada medida regresiva es antecedida por
docente, con el objetivo de provocar a los maes-
alguna motivacin progresiva, y la denostacin
tros e intentar forzarlos a una derrota que pudiera
meditica de lo que se le opone. As, el plura-
resultar ejemplificadora. Derrotar para ajustar.
lismo queda en peligro, de la misma forma que
Las estabilizaciones de planes econmicos y po-
otras dimensiones institucionales del Estado de
lticos similares al actual requieren de derrotas
Derecho: la existencia de presos polticos como
sociales que desmoralicen al activismo, que aslen
el caso de Milagro Sala, el incumplimiento de
a las organizaciones, que erosionen la idea de que
determinadas leyes, todo lo cual genera una pos-
existen alternativas.11
democracia (Crouch, 2004), una democracia de
Por esto, una pregunta que la democracia, en baja intensidad (ODonnell, 2011) o captura-
etapas anteriores no imaginaba posible formu- da (Mizrahi, 2017).
lar, hoy s es posible hacerlo: un gobierno que
afecta los intereses y derechos mayoritarios, El dilogo como simulacro
puede alcanzar la hegemona o mayoras elec- La modernizacin de ruptura tambin plantea
torales? As visto parece incompatible, pero ha en su discurso una mirada dialoguista en la re-
demostrado una gran capacidad para reciclarse lacin con los diversos actores que conforman
la sociedad civil. Lo hace en contraposicin con
lo que habra sido el predominio del espritu de
10 Respecto de los medios y su nuevo rol en las confrontacin de la anterior gestin. El comien-
democracias contemporneas, ya adverta hace zo del contractualismo moderno se inicia con
aos Sheldon Wolin: Nuestro gobierno [Esta- pedidos de dilogo entre las partes. El problema
dos Unidos] no necesita llevar a cabo una pol-
tica de eliminacin de la disidencia poltica; la
uniformidad que los conglomerados privados 12 En ese sentido, en el reciente conflicto docente,
de los medios de comunicacin le imponen a se mostr que al gobierno no le importa que
la opinin se ocupa de esa tarea con eficacia los maestros con los aumentos prometidos se
(Pierbattisti, 2017). conviertan en pobres, ni que se elimine la pa-
ritaria nacional como elemento de solidaridad
11 Grimson, A. (2017). Ajuste poltico y Batalla federal, ni que se incumplan las leyes, sino que
Cultural. Revista Anfibia. Versin electrnica el gobierno se muestre como el garante de que
disponible en: http://www.revistaanfibia.com/ los alumnos tengan clases y de que se ensee
ensayo/ajuste-politico-y-batalla-cultural/ religin en las escuelas pblicas.

101
Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

es cmo se lo considera: si como construccin marcara tambin el final de un perodo en el


efectiva de consensos, negociacin, cesin de las que algunos dirigentes sindicales haban oscila-
partes, o como teatralizacin de la escucha; si dos entre una doble lealtad: hacia sus represen-
como bsqueda comn de acuerdos que con- tados que quieren detener el ajuste, por un lado,
templen intereses diversos o como una racio- y hacia el gobierno que quiere continuarlo, por
nalidad instrumental que busca maximizar la el otro. Marcara, tambin, el final de la invoca-
imagen dialoguista y descolocar al otro actor y cin al dilogo como la bsqueda de la polariza-
la protesta social. cin y de la confrontacin con el populismo,
Lo cierto es que el cambio prometido por un objetivo que se presenta estratgicamente
el nuevo gobierno pareca significar la promesa para el gobierno frente a las elecciones de medio
de una negociacin permanente. No obstante, trmino.
el dilogo como simulacro es otro ejemplo de El dilogo como simulacro muestra que,
la duplicidad, que surge de adherir a la pos-ver- para el neoliberalismo tardo, el problema es
dad y a la pos-poltica. Se dialoga, pero como siempre el que protesta, se moviliza y visibili-
un encuentro sin consecuencias ni compromiso, za sus demandas y necesidades en la calle. Esto
donde finalmente el gobierno termina haciendo sera la prueba palpable de que no quiere dialo-
otra cosa a lo acordado. Adems, se construye el gar. Cuando en realidad estas acciones no son la
relato a partir de silogismos falaces, donde si se causa, sino la consecuencia de la negacin del
acepta la primera premisa (por ejemplo, todo gobierno a todo dilogo que implique redefinir
lo anterior no funcion), lo dems desprende sus objetivos. Es lo inverso de una cultura del
su lgica con facilidad para proponer la cons- encuentro, es la ratificacin del desencuentro y
truccin de una realidad paralela. Y frente a un de una apuesta implcita a flexibilizar las rela-
debate que se torna inconducente, el problema ciones laborales y trabajar sobre puras relaciones
siempre es el otro. Cuando se afirma: no hay de fuerza polticas, mediticas y jurdicas para
vocacin de dilogo en algunos dirigentes so- reproducirse en el poder.
ciales, sino que hay vocacin de conflicto, las
mafias gremiales, etctera, el dilogo se trans- La deconstruccin del demos
forma en construccin de una imagen que busca Esta modernizacin tambin trabaja con la
ganar espacios en la opinin pblica y termina desestructuracin de una idea central en la de-
de completar el relato de un pas artificial o pa- mocracia contempornea, el pueblo. El pueblo
ralelo, donde las cosas van bien, los brotes ver- como sujeto de la soberana popular, como exis-
des se pueden ver en todas las esquinas y donde tencia de una entidad que va ms all de la mera
slo habra que esperar y confiar. sumatoria de individuos o intereses, lo cual fue
Ahora bien, empezado el 2017, la poltica inherente a la idea democrtica inicial. El go-
nacional cambi de lugar, saliendo de los m- bierno del pueblo, por el pueblo y para el pue-
bitos cerrados donde el macrismo realizaba sus blo fue una sntesis clsica de esta perspectiva.
convocatorias al dilogo y se expres masiva- Esto supone no considerar la sociedad como
mente en las calles de todo el pas. Se desplaz una sumatoria de intereses individuales que, al
desde el anonimato de estos encuentros reser- ser maximizados, lograran por s slo el inters
vados, hacia una muchedumbre masiva. Este general como sealaba el liberalismo inicial,
ciclo de movilizaciones parece poner en crisis sino como una que busca redistribucin del in-
una etapa de la Argentina reciente: la de un go- greso, solidaridad, justicia y un proyecto de vida
bierno que llama a un dilogo de ficcin mien- con consenso. Tampoco implica considerar al
tras empuja polticas neoliberales que producen pueblo como una homogeneidad, sino la exis-
miles de nuevos pobres y de desocupados. Esto tencia de heterogeneidades, divisiones y conflic-

102
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

tos en su interior. En ese marco, la bsqueda de bajadora y destruir las instituciones, como las
bien comn y de un proyecto colectivo que no paritarias y las leyes protectivas, que tanta lucha
est predeterminado ni tiene un portador exclu- social se necesit para configurarlas.
sivo, deben ser construidos en forma dialgica, Pierre Bourdieu (1998) sealaba que la uto-
representativa y participativa, donde el Estado pa neoliberal quiere imponer una lgica fuerte-
tiene una responsabilidad indelegable, en la me- mente egosta y competitiva y, para eso, intenta
dida que es una estructura de poder que pro- destruir los colectivos capaces de frenarla (el Es-
yecta y construye un determinado orden social. tado nacin, los trabajadores, los sindicatos y la
Es fuente de memoria e identidad colectiva, a familia). Se trata de un inmenso trabajo poltico
partir de la historia que asume como propia y que apunta a crear las condiciones de realizacin
que nos conforma como Nacin o comunidad y de funcionamiento de la teora; un programa
(provincial/local). de destruccin metdica de los colectivos. La
El neoliberalismo tardo busca deconstruir poltica de desregulacin financiera hacia la uto-
esta idea de Estado y de pueblo, interpretar lo pa neoliberal del libre mercado se logra a travs
comunitario y lo colectivo desde una retrica de la accin destructiva de todas las estructuras
new age, exaltando las posibilidades del empren- colectivas capaces de obstaculizar dicha lgica.
dedorismo del individuo y de las redes sociales. Ello no es sin la consiguiente atomizacin de los
Siendo la clave para desestructurar el demos el trabajadores, de los colectivos de defensa de los
debilitar los lazos de solidaridad y hacer creer derechos de trabajadores, usuarios, consumido-
que lo que la gente tiene u obtuvo fue slo por res, empresarios, sindicatos, asociaciones coope-
mrito propio, desvinculado de las polticas p- rativas, entre otros.
blicas que lo hicieron posible. Para esto es ne- A su vez, quienes detentan poder de merca-
cesario disciplinar la clase trabajadora, ya que do, por tamao o posicin oligoplica, tienen la
los gobiernos neoliberales para implementar sus capacidad de abusar de sus proveedores y de sus
polticas necesitan fomentar el individualismo, clientes a travs de imponerles precios y otras
del cada uno para s, donde desaparece el pro- condiciones que les permiten obtener ilegtimas
yecto integrador y las responsabilidades del Es- ganancias extraordinarias. Los precios se con-
tado. Durante el neoliberalismo de la dictadura vierten as en sutiles mecanismos de apropia-
dicho disciplinamiento se materializ a travs de cin de valor. Organizaciones de proveedores,
la eliminacin del fuero sindical, de la interven- PyMEs y de consumidores procuran contener
cin de la CGT y de los sindicatos grandes, la este abusivo proceder, pero es tal la asimetra de
ocupacin militar de grandes empresas, la pro- poder entre actores que convergen en un mismo
hibicin de huelgas, asambleas y la desaparicin mercado, que slo el Estado estara en condi-
forzada de personas. Durante el segundo neoli- ciones de contrarrestar las diferencias de poder.
beralismo, ya en los 90, el objetivo fue dejar en Pero cuando el Estado es colonizado por los
manos del mercado la eficiente asignacin de CEOs, en lugar de asegurar la equidad, termina
recursos, acompaada con la apertura econ- consagrando los intereses del privilegio. De esta
mica, y busc mejorar la competitividad a travs manera, el gobierno, buscando la confiabilidad
de la reduccin del costo salarial, para lo cual, de los intereses fcticos locales e internacionales
se redujeron o se eliminaron derechos laborales ms regresivos, se termina convirtiendo, no en
a travs de la flexibilizacin (nuevas formas de un gobierno del pueblo y para el pueblo, sino en
contratacin, pasantas, reduccin de aportes un gobierno de los ricos y para los ricos.
patronales e indemnizaciones por despido). En La bsqueda de cambiar la matriz, no slo
la actualidad, el conflicto docente es el ejemplo social y econmica, sino tambin cultural del
del nuevo intento para disciplinar a la clase tra- pas por el orden moral neoliberal, genera resis-

103
Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

tencias de diversas organizaciones, movimientos sociedad industrial y del Welfare State o el Esta-
sociales y partidos polticos. La operacin de do social, partiendo del predominio del modelo
modernizar hacia atrs replantea la relacin de neoliberal y del capitalismo posfordista. Pero en
poder entre distintos actores y el Estado. La re- la expresin del actual Ministro de Educacin,
sistencia por parte de la sociedad hace que el go- Esteban Bullrich, en su argumentacin sobre la
bierno deba apelar a diversas estrategias para des- socializacin de las futuras generaciones sobre
articularlas. Avanzar en varios frentes al mismo la necesidad de educarlas en la incertidumbre
tiempo, con leyes, DNU, directivas e iniciativas y en el disfrute de esta, promueve lo que al-
conflictivas en una sociedad con gran capacidad gunos socilogos como Sennett (2000), han
organizativa y de lucha. Se trata de ir demolien- denunciado como la corrosin del carcter.
do stas en un cambio que avanza en mltiples Dado que el Estado de bienestar surgi preci-
frentes al mismo tiempo; ceder en la que genera samente para reducir la incertidumbre en la que
demasiada resistencia a las cuales se las consi- quedaban expuestos los ciudadanos en el Estado
dera como un error a enmendar, mientras se liberal (frente a la enfermedad, la muerte, los ac-
avanza en las otras. Si esto no funciona, hay un cidentes de trabajo, la explotacin, la pobreza, la
segundo nivel donde las polticas buscan ya que- inanicin, etctera), en el neoliberalismo tardo
brar la resistencia de los gremios en la lucha por esta incertidumbre es la que el Ministro de Edu-
los salarios que no sean devorados por la infla- cacin se propone recrear.
cin (como es el caso de los bancarios, docentes, En definitiva, desde el gobierno de Cam-
cientficos en sus reclamos y derechos, de me- biemos se trata de desestructurar el demos, frag-
dios audiovisuales, entre otros)13. Y si todas las mentndolo, deshistorizndolo y generando
amenazas y sanciones sealadas no alcanzan, se un cierre a la esperanza de movilidad social as-
presiona sobre los jueces que declaren cautelares cendente. Segmentndolo por el marketing, los
en favor de los derechos de los trabajadores; ms focus grups y los medios de comunicacin domi-
precisamente, se les promueve juicios polticos nantes, para reemplazarlo por el emprendedor,
por un Consejo de la Magistratura en donde el vecino, el consumidor, e invocando lo colec-
el Gobierno ya tiene asegurada la mayora. Por tivo desde consignas abstractas como el juntos
ltimo, la represin, para lo cual se preparan podemos14.
desde el inicio los Ministerios de Seguridad y
Justicia desde sus inicios, y con proyectos de ley Reflexiones finales
que aumentan las penalidades, criminalizando El capitalismo pac-man es el que no puede
la protesta social, aumentado el poder policial y, cumplir con sus promesas de reducir el gasto,
conjuntamente, el temor ciudadano. la inflacin y crecer. Tendencialmente, va hacia
Si bien Castel (2010) hablaba de la era de el aumento del ajuste, las altas tasas de inters y
la incertidumbre, no lo haca como un elogio, a promover desequilibrios econmicos y socia-
sino como producto negativo de una crisis de la les. El neoliberalismo tardo se propone volver
hacia una sociedad de menos derechos, desigual
13 A mediados de abril del 2017, la comunidad y ms controlable para las lites. Una sociedad
de la industria audiovisual convoc una nueva de pobres y ricos, donde paradojalmente parte
asamblea para defender la autarqua del Insti- de las clases medias que apoyaron a Cambiemos
tuto Nacional de Cine y la legislacin que ga- estn destinadas al desclasamiento. El poder
rantiza el Fondo de Fomento Cinematogrfico econmico aprovecha las crisis para robuste-
denunci que la alianza Cambiemos est pen- cer su preponderancia sobre los dems actores
sando nuestra cultura como parte de un plan de
negocios. 14 Vase, Wendy Brown (2016).

104
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

sociales. Utilizan los resortes que controlan privilegios, con una sociedad ms desigualitaria.
econmicos, polticos, mediticos, judiciales e De una ciudadana activa, demandante y con
ideolgicos, para descargar su responsabilidad conciencia de sus derechos, a otra resignada e
de haber generado la crisis y sobre el aumen- individualista.
to exponencial del dficit, para trasladar a los Un Estado gerente de las multinacionales:
contribuyentes el costo del ajuste que se les va a la modernizacin y la reforma del Estado pro-
imponer. De este modo, en el curso de la crisis, puesta por el gobierno de Cambiemos no es otra
los grupos concentrados encuentran condicio- cosa que poner a disposicin el Estado nacional
nes para apoderarse de ms activos, acelerando al servicio de las corporaciones multinacionales
el proceso de concentracin. Es un capitalismo y de las finanzas. Y para hacerlo, se utiliza una
pac-man o de pillaje, que concentra, absorbe gestin, no de la transparencia sobrevendida
cajas pblicas, reduce la demanda, se apropia mediticamente, sino de la sociedad de control
de activos y achica la economa, todo lo cual, y de la duplicidad moral de la pos-poltica. Es
conduce directamente a la insustentabilidad. Es un Estado en creciente vinculacin dependiente
por ello que van a negociar nuevamente con el con los intereses empresarios y geopolticos de
FMI y aplicar sus recetas de flexibilizacin labo- los pases centrales, que entrega todo a cambio
ral, cristalizacin de los salarios de los jubilados de nada, y que tiene un proyecto que tiende a
y el fin de los subsidios en servicios pblicos. El promover y a naturalizar una sociedad desigual.
ajuste genera ms ajuste, es un crculo vicioso A su vez, el proyecto busca configurar una de-
que no termina de cerrar ni de responsabilizarse. mocracia de baja intensidad, en complicidad
De este modo, las crisis provocan un tendal de con la alianza poltica, judicial y meditica. El
vctimas que son forzadas a ceder derechos so- Estado busca constituirse, as, en la gerencia de
ciales y laborales, esforzadamente conquistados. la clase dominante, donde la rebelda, la lucha
Por otro lado, el endeudamiento soberano y la y hasta la misma dignidad de los ciudadanos, y
despiadada conducta de acreedores, en compli- donde sus expectativas del empleo, de distribu-
cidad con los gobernantes, promueven la entre- cin del ingreso, en definitiva, de progreso para
ga de activos y del patrimonio nacional. todos, no tengan ya ninguna cabida posible. Se
Se trata de una modernizacin de ruptura trata de cerrar el famoso pndulo argentino
que no es slo una estrategia de discontinuidad por derecha. Es decir, por la exclusin, y no por
con el pasado inmediato, sino tambin un ele- la inclusin, ya sea a travs de la cooptacin de
mento de justificacin de los pobres resultados sectores legislativos de la oposicin, de la cons-
logrados por la actual orientacin econmica y truccin de sentido comn por los medios de
por su gestin estatal. Siempre estos resultados comunicacin monoplicos, por el aumento del
son considerados consecuencia de la gestin an- desempleo, la desindustrializacin, el discipli-
terior. Pero principalmente, el sentido profun- namiento de la clase trabajadora o bien por la
do del cambio promovido por Cambiemos, es judicializacin de la oposicin.
que la direccionalidad de esa modernizacin de La resistencia de la sociedad empoderada
ruptura es hacia atrs, es involutiva. El cambio deriva de un orden moral alternativo que slo
promovido no va hacia el siglo XXI, va hacia busca abatir la inflacin. El gobierno inicia el
fines del XIX o hacia la etapa previa del Estado 2017 lanzando su campaa electoral el 1 de
social o de bienestar. Se trata de una moderni- marzo en el Parlamento. Por eso insiste con el
zacin que busca pasar de un Estado promotor gradualismo y con posponer para luego de la
de derechos sociales, de desarrollo, de indus- contienda electoral legislativa de medio trmino
trializacin y de una sociedad ms igualitaria, a la parte ms dura o ms profunda de la moder-
otro tipo de Estado, promotor de negocios y de nizacin de la economa. Si el macrismo nece-

105
Daniel Garca Delgado Modernizacin y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardo

sita ganar las elecciones legislativas para luego ir Razones de una esperanza existen, los tiem-
a fondo con el ajuste, el frente opositor necesita pos se aceleran y las contradicciones guberna-
precisamente lo contrario: ganar las elecciones mentales aumentan. No obstante, si bien es di-
de medio trmino para poner un lmite al pro- fcil hacer predicciones y trazar escenarios sobre
yecto. La novedad es que ya no parece haber un un proyecto tan confrontador, con tanto apoyo
lugar intermedio: o se apoya al plan neoliberal o del poder fctico, sin embargo, a la vez, tan in-
se lo enfrenta. Y esto vale tanto para el conflicto sustentable desde el punto de vista econmico
social y las movilizaciones en el espacio pblico, como desde lo social, la realidad inevitable que
como para el escenario partidario electoral. No plantea el neoliberalismo tardo es sin duda el
hay lugar para la ingenuidad. Lo cierto es que el agonismo. No hay dilogo, no hay negociacin,
neoliberalismo tardo se enfrenta a una sociedad no hay puentes, no hay plan B; hay domina-
empoderada, con memoria de derechos y con cin. Pero tambin hay una sociedad que resiste
conciencia ciudadana, de diversos movimientos y que tiene conciencia de derechos y memoria
sociales que resisten. No slo este proyecto est de cmo terminaron las anteriores experiencias
desfasado del contexto internacional proteccio- neoliberales. Y al actual plan econmico todava
nista, sino que tambin se encuentra con una so- le falta lo peor: un brutal ajuste para recortar
ciedad que se moviliza y le pone lmites. Se trata el dficit fiscal que el gobierno aliment como
tanto del movimiento de derechos humanos, de ninguno otro antes. Por lo tanto, slo la lucha
los docentes, de los cientficos, de los artistas, democrtica, tanto la de la democracia en las ca-
del movimiento de mujeres, de los movimientos lles y la del cambio en las relaciones de fuerzas
de la economa social, como el de los usuarios y en el Parlamento, en la construccin de un gran
de los trabajadores estatales, entre otros. El go- frente anti-neoliberal, abierto y plural, y en las
bierno enfrenta as una sociedad en estos diver- solidaridades y articulaciones que da a da se
sos movimientos que buscan reconstruir el de- elaboran en la sociedad, sern las formas que
mos y rechazar las polticas neoliberales, porque harn posible la construccin un proyecto alter-
tiene perfecta memoria de cmo culminaron las nativo y de bien comn.
anteriores experiencias de esta orientacin: en el
terrorismo de Estado, la primera; y en el default Referencias bibliogrficas
y la exclusin de gran parte de sus poblacin, la Bernazza, C. (2016). Bienvenidos al pasado. Revista
segunda. Perspectivas de Polticas Pblicas. Nm. 11, 27-
Pero la resistencia y la democracia en las ca- 37. Buenos Aires: UNLa.
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problema clave es la representacin, cmo arti- Paris: Le Monde Diplomatic.
cular una oposicin real que sea amplia, plural Brown, W. (2016). Undoing de demos: Neoliber-
y programtica. Las movilizaciones y la poltica alisms Stealth Revolution. Berkeley: University
en las calles contribuyen a que esta divisoria de Press.
aguas se haga cada vez ms ntida. Es decir, que Cao, H., Laguado Duca, A. y Rey, M. (2015). El Es-
se erosione una subjetividad construida para la tado en Cuestin. Ideas y polticas en la adminis-
pasividad y la resignacin, y que se reconstruya tracin pblica Argentina (1958-2015). Buenos
otra, vinculada a la esperanza y al compromiso. Aires: Prometeo.
Y la contienda electoral definir si el gobierno Castel, R. (2010). El ascenso de las incertidumbres:
obtiene legitimidad para profundizar el ajuste, trabajo, protecciones, estatuto del individuo. Bue-
o si un frente anti-neoliberal adquiere la fuerza nos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
necesaria en las urnas para limitar definitiva- Castells, M. (2000). La sociedad red. Madrid:
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106
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

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107
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

La poltica social en la Argentina


tras el cambio de ciclo:
Una mirada desde la Seguridad
Social y la Asistencia Social
Por Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni

Introduccin orientacin de la Seguridad Social y Asisten-


Desde el ao 2003, se inici en la Argentina cia Social existente, y el modelo econmico
un proceso de recuperacin sociopoltica, ins- productivo actual, propenso a disminuir la
titucional y socioeconmica a partir de los su- demanda agregada, el consumo de los sectores
cesivos gobiernos progresistas del Frente para la medios y populares e impactar negativamente
Victoria y de las presidencias de Nestor Kirchner en el mercado de empleo, generando exclusin
(2003-2007) y de Cristina Fernndez de Kirch- social. En este sentido, los interrogantes del
ner (2008-2011 y 2012-2015). Sus gestiones se presente captulo son: qu caractersticas asu-
caracterizaron por una preminencia de la polti- me la vinculacin entre el sistema productivo
ca sobre la economa, promoviendo un Estado y la cuestin social? Cules son las estrategias
ms activo que dio lugar a un nuevo enfoque de gubernamentales en materia de poltica social
gestin en polticas pblicas, tanto en materia tendientes a abordar esta problemtica? Qu
social como econmica, regulando el mercado, caractersticas asume la situacin socioecon-
articulando demandas y a los movimientos de mica en el actual contexto?
la sociedad civil desde un enfoque de derechos Para adentrarnos en la problemtica plan-
(Garcia Delgado, 2013). En materia econmi- teada, nos centraremos, en primer lugar, en las
ca, se enfocaron en priorizar el consumo interno polticas de Seguridad Social (en adelante, SS)
y sustituir las importaciones, mientras que, en desarrolladas por el Estado Nacional, principal-
materia social, los esfuerzos se destinaron a ge- mente a travs de su organismo rector que es
nerar inclusin social. Algunas de las polticas la Administracin Nacional de la Seguridad So-
sociales ms significativas de la dcada en esta cial (en adelante, ANSES). Y, en segundo lugar,
rea fueron la Asignacin Universal por Hijo abordaremos la cuestin de Asistencia Social (en
(en adelante, AUH), Asignacin por embarazo, adelante, AS) gestionada desde el Ministerio
Progresar y el Plan Argentina Trabaja. de Desarrollo Social de la Nacin (en adelante,
Hacia fines del ao 2015 ya se perfilaba una MDSN).
crisis del modelo de desarrollo con inclusin so-
Breve diagnstico socioeconmico
cial que se expres en los resultados de las elec-
ciones presidenciales. La frmula de Mauricio Para poder brindar un diagnstico socioecon-
Macri-Gabriela Michetti por Cambiemos obtu- mico actual, tendremos en cuenta algunos indi-
vo el 51,40% de los votos (12.903.301), mien- cadores referidos especficamente a los niveles de
tras que la frmula Daniel Scioli-Carlos Zanni- pobreza, indigencia, empleo, subempleo, distri-
ni obtuvo 48,60 (12.198.441) de los sufragios. bucin de los ingresos y a la orientacin econ-
En este marco, intentamos reflexionar mica desarrollada por el actual gobierno del Pre-
en torno a la tensin que se origina entre la sidente Mauricio Macri y la alianza Cambiemos.

109
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

1. Pobreza e Indigencia res a $12.489,37 para poder adquirir la Canasta


Para el segundo semestre de 2016, el Instituto Bsica Total (en adelante, CBT).
Nacional de Estadstica y Censos (en adelante, Con el fin de complementar los datos brin-
INDEC), en base a los resultados de la encuesta dados y poder tener un parmetro de compara-
de hogares, inform que el 32,2% de la pobla- bilidad, a continuacin, se presentan los datos
cin econmicamente activa se encuentra bajo del Barmetro de la Deuda Social de la Uni-
la lnea de la pobreza, mientras que el 6,3% est versidad Catlica Argentina (UCA). El mismo
en la indigencia. Asimismo, el organismo in- public en el ao 2014 que el 27 % de la po-
form que para el segundo semestre del mismo blacin est por debajo de la lnea de la pobreza.
ao, la pobreza tuvo un pequeo descenso y se Para dichos resultados estimaron una Canasta
estableci en 30,3% y la indigencia del 6,1%1. Bsica Total promedio del hogar pobre a $7.683
El parmetro que se utiliza para medir la y Canasta Bsica Alimentaria promedio del ho-
cantidad de pobres e indigentes en la Argentina gar indigente $4.384.
contina siendo el nivel de ingreso. En este sen- En el ao 2015, al finalizar el gobierno de
tido, en nuestro pas para considerar una per- Cristina Fernndez de Kirchner, se estim que
sona pobre o indigente, se tienen en cuenta los la pobreza alcanzaba a 29% de la poblacin, y la
ingresos monetarios que permiten aproximarse indigencia llegaba a 5,3%. Para dichos resulta-
de un modo indirecto a la posibilidad de adqui- dos se estimaron una Canasta Bsica Total pro-
rir bienes y servicios que funcionan como satis- medio del hogar pobre a $9.170 y una Canasta
factores de necesidades (Fernandez, 2015). De Bsica Alimentaria promedio del hogar indigen-
este modo, se establecen dos niveles de ingreso te $4.710. En el ao 2016 el ndice de pobreza
que se adjudican uno a la pobreza y el otro a es de 32,9% (ubicando la lnea de pobreza en
la indigencia. El nivel de ingreso que clasifica a $7.877) y el de indigencia es de 6,9%. De este
una persona de indigente corresponde a no po- modo, entre el ao 2015 y 2016 la pobreza cre-
der comprar alimentos bsicos para cubrir sus ci del 29% al 32,9% y la indigencia paso a ser
necesidades de caloras, es decir, la Canasta B- de 6,9%. Para dichos resultados estimaron una
sica Alimentaria. El nivel de ingreso por debajo Canasta Bsica Total promedio del hogar pobre
de la lnea de pobreza se adjudica a quienes no a $11.849 y la Canasta Bsica Alimentaria pro-
pueden comprar alimentos, otros productos y medio del hogar indigente a $6.5862.
servicios bsicos, es decir, la Canasta Bsica To- No obstante, el Centro de Estudios de la
tal (INDEC, 2012). Ciudad de la Facultad de Ciencias Sociales de
En lo que refiere al nivel de ingresos, el la UBA (CEC) plantea la necesidad de ir ms
INDEC en el ao 2016 consider indigente a all del debate terico vinculado a la modalidad
aquella persona o grupo familiar con ingresos de medicin, y centrarse especficamente en los
menores a $5.175,92, y consider pobre a aque- aspectos prcticos. Es decir, en la implemen-
lla persona o grupo familiar con ingresos meno- tacin de polticas pblicas que contribuyan a

1 Los ltimos datos oficiales del Gobierno de


la entonces Presidente Cristina Fernndez de
Kirchner correspondan al ao 2013 y arrojaban 2 Observatorio de la Deuda Social, UCA (2017).
un ndice de pobreza de un 4,7% y 1,4% de Informe Pobreza y Desigualdad por Ingresos en la
indigentes. No obstante, debemos considerar Argentina Urbana (2010-2016). Disponible en:
que estos indicadores no eran tomados por los http://www.uca.edu.ar/uca/common/grupo68/
principales especialistas, ya que subvaluaban el files/2017-Observatorio-Informe-Pobreza-
IPC, lo que modificaba los indicadores reales. Desigualdad-Por-Ingresos-2010-2016.pdf

110
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

disminuir la pobreza3. Adems, observan como un aumento del 1,7% en el trmino de tres
entre 2003 y 2015, un 47% dejaron de ser po- trimestres4. En lo que respecta al ao 2015, la
bres, mientras que un 72,7% dejaron de ser desocupacin alcanzaba el 5,9%. Esto evidencia
indigentes. (ms all de los datos positivos muy modestos)
De cualquier forma, ms all de los diferen- un incremento importante en la destruccin de
tes indicadores y los problemas para identificar puestos de trabajo, probablemente producto de
con el mismo criterio la serie de indicadores la recesin y de la crisis del mercado interno im-
mencionados en la ltima dcada en la Argen- pactado por una mega devaluacin de un 60%,
tina, se puede concluir, en base a lo analizado y la suba de tarifas de los servicios pblicos. En
hasta el momento, que dos factores parecen in- suma, una combinacin de factores con alto im-
crementar los niveles de pobreza e indigencia: pacto en el empleo.
1) el incremento del IPC, principalmente en el Con resultados similares, la Encuesta de la
rubro alimentos y bebidas; y, 2) la desacelera- Deuda Social Argentina para el tercer trimestre
cin del crecimiento econmico o la recesin, de 2016 muestra que un 9,9% de la poblacin
principalmente afectada por la cada del consu- se encuentra desocupada. A su vez, solamente
mo interno de bienes y servicios. Como la me- un 41,4% de la poblacin econmicamente
dicin de los indicadores se basa en los ingresos, activa tiene un empleo asalariado con calidad
los elementos que erosionan los mismos son los plena de derechos laborales, mientras que un
aumentos de precios y la disminucin del po- 30,7% posee un empleo regular sin vinculacin
der adquisitivo por desempleo o subempleo. Un con la Seguridad Social, y un 18% est subo-
efecto que puede atenuar la disminucin de los cupada en actividades de baja remuneracin,
ingresos son las prestaciones contributivas y no alta inestabilidad y/o participan de programas
contributivas, desarrolladas por ANSES y tam- de empleo con contraprestacin. En este sen-
bin por el Ministerio de Desarrollo Social de la tido, las estrategias econmicas que se han im-
Nacin, quienes transfieren a los sectores popu- plementado desde el 2016 se caracterizan por
lares y a las clases medias importantes flujos de fomentar el ajuste macroeconmico e intentar
ingreso. Sin embargo, en aos donde la situa- reducir la inflacin han un escenario recesivo y
cin econmica es crtica como sucedi en 2014 adverso en materia de empleo (Observatorio de
y principalmente en 2016, no logran sostener la Deuda Social Argentina, 2016)5.
los ingresos, y llegan a caer por debajo de la lnea Finalmente, otro indicador que completa el
de la pobreza y en la indigencia. cuadro es la informalidad laboral que consiste
en el traslado de empleos de sectores ms or-
2. Empleo y subempleo ganizados al sector informal, en ocupaciones
La medicin del INDEC correspondiente al
cuarto trimestre de 2016 arroj una tasa de des-
ocupacin del 7,6%, mientras que en el tercer 4 Disponible en: http://www.eltribuno.info/
trimestre fue del 8,5% y en el segundo trimes- salta/nota/2017-3-12-12-52-0-el-indec-dara-a-
tre fue del 9,3%. De este modo, se evidencia conocer-el-jueves-los-datos-sobre-desocupacion

5 Observatorio de la Deuda Social Argentina


3 Centro de Estudios de la Ciudad de la Facultad (2016). Empleo, Precariedad Laboral y
de Ciencias Sociales de la UBA (CEC). Para Desigualdades Estructurales en la Argentina
mirar la pelcula y no slo la foto. Pgina 12, el Urbana (2010-2016). Disponible en: http://
da 14 de marzo de 2017. Disponible: https:// www.uca.edu.ar/uca/common/grupo68/
www.pagina12.com.ar/25564-para-mirar-la- files/2016-Observatorio-Informe-Empleo-
pelicula-y-no-solo-la-foto Precariedad-Laboral.pdf

111
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

como sector domstico para las mujeres, cuen- del total de las personas, e incluye a la poblacin
tapropistas y microempresas (Tirenni, 2016). perteneciente a hogares sin ingresos monetarios.
Actualmente, dicha informalidad segn el IN- Como se observa en cuadro N1, la dis-
DEC llega a un 34% de los trabajadores, lo tribucin de los ingresos medida en deciles se
que implica un indicador muy negativo. dispara cada vez que existen procesos de ajus-
tes, recesin o devaluacin de la moneda como
3. La distribucin de los ingresos ocurrieron en los aos 2009, 2014 y 2016 en
Para la distribucin de los ingresos, hemos to- la Argentina. Adems, se puede observar como
mado como indicador la relacin entre ingresos el decil ms rico, aumenta su concentracin en
10% superior al 10% inferior, calculado por el dichos aos, a la vez que se distancia del ms po-
INDEC (abril de 2017)6. En la metodologa bre. Esta tendencia persiste, inclusive, si se com-
utilizada a partir de 2017 por este organismo, para el 30% de mayores ingresos, con el 30% de
se observan a las personas segn los ingresos per menores ingresos de la poblacin.
cpita familiar de sus hogares. Las escalas estn
constituidas sobre el ingreso per cpita familiar

6 Existe tambin el ndice GINI como otro


indicador vlido. No obstante, no poseemos
informacin actualizada al respecto.
Cuadro N1
Brecha de ingreso.
Ao 2003, 2005, 2008, 2009, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016.
Diferencia de ingresos Porcentaje de los ingresos
Ao del segundo
entre el decil 1 y 10 de la totales por parte del decil
trimestre
poblacin ms rico
2003 33,04 37,5
2005 24,08 34,5
2008 23,36 31,9
2009 26,24 32,9
2012 20,21 29,4%
2013 19,59 28,6%
2014 20,39 28,8%
2015 18,66 28,2%
2016 31,3%
23,15
(2 trimestre)
2016 31,5%
25,56
(3 trimestre)
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del INDEC.

112
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Sin embargo, lo ms preocupante es que esas busca de la llegada de capitales al pas7 (Diario
tendencias siguen profundizndose, como se mbito financiero, 21/03/2017).
observa en el tercer trimestre de 2016. Si bien, En la misma lnea, Rovelli (2017) explica una
en 2017, no se han conocido los nuevos indica- reduccin de al menos del 3% del PIB y una pr-
dores, parecen difciles de modificar en el corto dida de riqueza por un valor equivalente de apro-
y mediano plazo. Estas tendencias se modifi- ximadamente U$S16.500 millones. Algunas de
can relativamente fcil de manera negativa: las polticas pblicas fomentadas por el gobierno
devaluaciones, incremento de precios de los de Cambiemos a las que hicimos referencia an-
alimentos, prdida de poder adquisitivo del sa- teriormente, explican ese deterioro. En segundo
lario, incremento de los servicios pblicos, son lugar, fomentando LEBAC y otros activos pbi-
algunos de los acontecimientos que rpidamen- cos con tasas de inters mayor que la deprecia-
te impactan en la concentracin econmica. No cin del dlar. En tercer lugar, el aumento de los
obstante, revertir dicha desigualdad implica una precios de las grandes empresas. Estas polticas
poltica integral de ingresos que no slo se mo- pblicas han beneficiado al sector agropecuario y
difica con incrementos de las prestaciones de la mineros, al sector financiero y a grandes empre-
SS o con los subsidios de la AS, tambin con sas en prejuicio de la clase baja, la clase media y
reformas en el sistema impositivo. las PyMEs que compiten con las importaciones.
Rovelli (2017) prosigue con el anlisis del
4. Las Polticas econmicas modelo econmico y muestra que la deuda al
En lo que refiere a las polticas econmicas, el 31/12/2015 ascenda a U$S222.703 millones
gobierno de Cambiemos intent atraer inversio- y, en un ao, con el gobierno de Cambiemos,
nes extranjeras sin considerar la inviabilidad de aument el endeudamiento externo en un
un aumento de la existencia de las mismas por 26% reflejando un total de deuda nueva por
el slo hecho de un cambio en el sector poltico. U$S58.500 millones cuando la deuda est inte-
Centr su prioridad en crear un nuevo clima de grada por: Intereses de las LEBAC (U$S 11.000
negocios y en promover una normalizacin de millones), Dficit Fiscal (U$S34.000 millones),
la macroeconoma. Esto implic una devalua- reconocimiento y pago de deudas con los fon-
cin muy importante, como as tambin, la eli- dos buitres y otros por U$S18.655 millones y
minacin de las retenciones (Decreto 133/2015) se resta la multa ingresada por el blanqueo de
para el trigo, el maz, la carne y productos regio- capitales de $82.000 millones en su equivalente
nales, y la reduccin de 5 puntos porcentuales en dlares de U$S5.100 millones. En este senti-
de la alcuota que paga la soja, que ser del 30%. do, la toma de crditos externos sustenta la obra
Tambin, el Decreto 349/2016, elimin las re- pblica y el dlar barato con apertura de impor-
tenciones a las exportaciones mineras. taciones. En sntesis:
Finalmente, la suba de las tasas de inters
la poltica de apertura importadora con dlar ba-
por parte del actual Gobierno y la eliminacin
rato apunta a generar la aceptacin social de refor-
de la ltima restriccin que exista para al ingre-
so de divisas al pas, al dejar sin efecto el plazo
mnimo obligatorio de 120 das para que los ca- 7 El Decreto 616/05 era parte de varias medidas
pitales permanezcan en la Argentina. La medida tomadas por el ex ministro de Economa
qued establecida por medio de una resolucin durante el gobierno de Nstor Kirchner,
del Ministerio de Hacienda, que lleva la firma Roberto Lavagna, que establecan un encaje
de su flamante ministro, Nicols Dujovne, en del 30% para los capitales golondrina y la
una clara seal a los inversores extranjeros de obligatoriedad de que estos activos quedaran
dentro del pas por un ao.

113
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

mas estructurales para reducir el costo argentino, como el aceite de girasol y la harina de trigo. Por
mientras que coyunturalmente consolida el apoyo su parte, mediante el anlisis de la evolucin de
de sectores sociales beneficiados por el acceso a los ingresos mnimos laborales en la Argentina,
productos y servicios extranjeros a bajo precio y se observa que nuestro pas ha sido uno de los
de reduccin de la inflacin interna, perjudicando que ms redujo su poder de compra en el perio-
especialmente a la rama de trabajadores de secto- do diciembre 2015/diciembre 2016.
res que compiten con la importacin y/o definen Ahora bien, si analizamos el consumo de
su salario en paritaria (CESO, 2017: 2). forma integral tambin se evidencia una crisis en
2016, segn el INDEC, y el desplome es global.
5. Acerca del consumo interno Cabe destacar que, en todo el ao pasado, caye-
ron en mayor medida los rubros que hacen al
Para comenzar a analizar la problemtica del consumo durable. Tal es el caso del consumo de
consumo interno, tomaremos la prdida del po- los electrodomsticos que baj 13,1%. Asimismo,
der de compra del Salario Mnimo, Vital y Mvil los materiales para la construccin que tiene un
(en adelante, SMMV), que refleja la evolucin importante descenso en la economa baj un 9%.
del poder adquisitivo de los sectores sociales de Por otro lado, los bienes que se son de suma
menores ingresos. Segn el Observatorio de Po- importancia para la vida cotidiana se redujeron
lticas Pblicas de la Universidad Nacional de tambin como Alimentos y Bebidas (-2,6%)
Avellaneda, en el ao 2016, el salario mnimo de o Farmacia (-2,8%). Esta tendencia no parece
los trabajadores argentinos sufri una cada del modificarse en el corto plazo y, por el contra-
15% en su capacidad de compra. Las cadas ms rio, se sostendr segn la Cmara de la Mediana
importantes se observan en los alimentos a los Empresa (ver cuadro N2).
cuales se les quitaron subsidios o las retenciones,

Cuadro N 2
Consumo minorista en 2016 en comparacin con 2015.

Variacin con
Rubros
respecto a 2015
Textil blanco -6,5%
Marroquinera -6,5%
Bazar y regalos -6,9%
Golosinas -7,9%
Bijouterie -7,6%
Materiales para la
-8,1%
construccin
Ferretera -8,2%
Electrodomsticos y
-12,1%
electrnicos
Alimentos y bebidas -2,6%
Farmacia -2,8%
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos del INDEC.

114
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Asimismo, el consumo interno (que representa La proteccin que la sociedad proporciona a sus
un 80% del PBI) incide no slo en la deman- miembros mediante una serie de medidas pbli-
da de bienes y servicios de la economa, sino cas, contra las privaciones econmicas y sociales
tambin sobre las polticas de SS y AS. En el que, de no ser as, ocasionaran la desaparicin o
caso de la primera, perjudica a los sectores de una fuerte reduccin de los ingresos por causa de
bajos ingresos, profundiza la recesin, la cada enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o
del consumo y la recaudacin impositiva nece- enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez
saria para financiar esas mismas prestaciones. y muerte y tambin la proteccin en forma de
Paralelamente, perjudica a la AS dado que la asistencia mdica y de ayuda a las familias con
misma est dirigida a los sectores sociales ms hijos (OIT, 2013: 3).
vulnerables y a aquellos que se encuentran en la
En nuestro pas, esta cobertura integral, como la
economa informal. Estos ltimos se ven perju-
define la OIT, se vincula a un sector muy com-
dicados como efecto rebote de la disminucin
plejo donde conviven los sistemas administrados
de determinados servicios de la clase media que
por provincias y municipios, cajas previsionales
se ve obligada a ajustar su presupuesto (Arro-
de bancos, asociaciones profesionales y los sub-
yo, 2012). En definitiva, se va configurando
sistemas nacionales especficos9. Si realizamos
un crculo no virtuoso de baja del consumo/
un breve anlisis histrico, la Argentina fue pio-
recesin/baja de la recaudacin/problemas para
nera en el campo de la SS, ya que principalmen-
financiar las prestaciones de la SS y AS.
te a partir de los gobiernos peronistas, comenz
La Seguridad Social y la a expandirse de manera sostenida constituyendo
Asistencia Social uno de los sistemas ms importantes de Amri-
ca Latina10. Ese sistema fue consolidndose a lo
Si bien existen debates acerca de las definiciones largo de las dcadas posteriores, aun sin el pero-
sobre la SS y la AS8, en este trabajo, proponemos nismo en el poder hasta la reforma que incorpo-
avanzar en los dos conceptos para realizar un ra el sistema de capitalizacin como un modelo
anlisis de las polticas pblicas a travs de ellos. nuevo para nuestra historia reciente.
Sin embargo, en el contexto del neolibera-
1. La Seguridad Social (SS) lismo en lnea con los dictados del Consenso de
En la actualidad, la SS es considerada como un Washington fue la privatizacin de la SS (Ley
sistema de proteccin cuyo objetivo es cubrir las 24.241) de 1993, la cual estableci un sistema
contingencias de la vida. Estas implican una co- en base de dos ejes: un sistema de reparto es-
bertura integral en la vida de las personas desde
su nacimiento hasta su fallecimiento. La Orga- 9 Un ejemplo de la complejidad mencionada es
nizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la el caso de la Provincia de Buenos Aires, quien
Asociacin Internacional de la Seguridad Social cuenta con tres cajas previsionales pblicas: el
(AISS) definen a la SS como: Instituto de Previsin Social (IPS), la Caja de
Jubilaciones, Subsidios y Pensiones del Personal
del Banco de la Provincia de Buenos Aires y la
Caja de Retiro, Jubilaciones y Pensiones.
8 Se recomienda el artculo de investigacin
de Claudia Danani (2009). La Gestin de 10 Recomendamos el libro de Laura Golbert
la Poltica Social: Un intento de aportar a su (2010). De la Sociedad de Beneficencia a los
problematizacin, donde la autora destaca la Derechos Sociales, quin all realiza un interesante
problematizacin de las grandes cuestiones que anlisis histrico sobre la SS, destacando el
configuran el campo de definiciones al respecto. papel del Peronismo en el Siglo XX.

115
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

tatal que tendera a ser residual y se creaba un una extensin tanto en trminos de cobertura
sistema de capitalizacin de gestin privada a como de inversin. En el cuadro N3, se puede
travs de empresas llamadas Administradoras observar la amplitud de las tendencias e inclusi-
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) ve el nuevo gobierno, surgido del voto popular
ligadas que en su gran mayora pertenecan a el 22 de noviembre de 2015, continu con la
los principales Bancos de plaza. Este cambio mayora de las polticas en dicha rea. En sn-
signific que los aportes de los trabajadores se tesis, la SS en el periodo 2003-2015, cont con
derivaran a esos fondos de capitalizacin con el una ampliacin de los derechos de muchos ciu-
consiguiente drenaje de los recursos del Estado a dadanos en cuanto a jubilaciones y pensiones,
las AFJP. Adems, el dicho sistema no slo cre pensiones no contributivas, asignaciones fami-
un agujero fiscal y el necesario endeudamiento liares contributivas y no contributivas, como as
para abordarlo, sino que tambin, la capitali- tambin respecto a ingresos para jvenes.
zacin tuvo resultados muy negativos para sus
beneficiarios.
La experiencia de los gobiernos kirchneristas
en la ltima dcada en la Argentina, signific

Cuadro no 3
Principales prestaciones de la SS por parte del Gobierno Nacional.
Comparacin 2003/2015/2016.
Beneficiarios por Prestacio-
nes de la Seguridad Social 2003 2015 2016
en el nivel Nacional
Subsistema Previsional
3.049.868 6.555.991 6.738.463
Contributivo
Subsistema de Pensiones No
329.186 1.540.867 1.680.597
contributivas
Subsistema de Asignaciones
Familiares (AAFF+ AUH y 3.163.626 7.084.211 8.054.168
AE)
Subsistema del Seguro de
100.047 73.255 77.780
Desempleo
PROGRESAR - 925.170 806.995
Total 6.642.727 16.845.463
Fuente: ANSES y elaboracin propia agosto de 2016.

116
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

En el nuevo perodo poltico inaugurado a par- vel de pobreza e indigencia de la Argentina, no


tir de diciembre del ao 2015, en lo que refiere es nada despreciable ms all de pragmatismo
a SS, se reconocen desde el ANSES tres inicia- del gobierno de turno. Adems, tiene capacidad
tivas. Una de ellas es la Pensin Universal para de generar nuevos programas y prestaciones, de
el Adulto Mayor (en adelante, PUAM) que alto impacto en la opinin pblica y de rpida
consiste en una prestacin de carcter vitalicio ejecucin. Por otro lado, la privatizacin de la
para las personas mayores de 65 aos, que no SS en la dcada de los aos 90 tuvo resultados
cuentan con ningn otro beneficio y es equiva- muy negativos y con poco consenso entre las
lente al 80% de una jubilacin mnima. Otra elites polticas en nuestro pas. Tambin, el gran
iniciativa es la ampliacin de las Asignaciones consenso que ha tenido la Asignacin Universal
Familiares Contributivas hacia varias categoras por Hijo (AUH), los Programas Inclusin Previ-
del Rgimen Simplificado para Pequeos Con- sional o el Programa de Respaldo a Estudiantes
tribuyentes Monotributistas (en adelante, MT) de la Argentina (PROGRESAR).
que incorpora aproximadamente 350.000 nios En relacin a la segunda pregunta, esta se
al sistema11. La tercera iniciativa es el Programa puede vincular a la primera ya que son progra-
de Reparacin Histrica para Jubilados y Pen- mas que aprovecha los recursos y la estructura a
sionados (en adelante, PRH), que consiste en los que hacamos referencia. La ampliacin de
actualizar sus haberes en funcin de fallos de la las algunas categoras de MT a las Asignaciones
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, de las Familiares, es un aspecto positivo, pero no am-
Cmaras de la Seguridad Social y de las Cmaras pla la cobertura de los nios y nias de manera
Federales o quienes no iniciaron el juicio. sustancial. Para esta iniciativa no han superado
En trminos generales, hasta el momento, los 300.000 casos. Tampoco, el PUAM parece
estas iniciativas no han marcado una ruptura producir un amplio impacto ya por el momen-
con el anterior gobierno y se puede asegurar to es alto de nivel de cobertura de los adultos
que, si bien han existido cambios, no hay una mayores, calculada en un 92% segn la OIT.
tendencia que modifique las orientaciones de Finalmente, tenemos el caso del PRH, quin
dichas polticas. Por qu un gobierno inspirado tena metas muy ambiciosas con un horizonte
en las caractersticas de Cambiemos no ha pro- de mejora de las prestaciones de 2,4 millones de
ducido un cambio estructural en materia de SS? jubilados. Esta es una situacin ms compleja
Qu cambios implica el cambio en el MT, el porque hasta el mes de marzo de 2017, los mon-
PRH y la PUAM? tos de la actualizacin de haberes fueron bajas,
Con respecto al primer interrogante, es im- teniendo una cobertura de 980.000 adultos ma-
portante destacar que las distintas prestaciones yores (Pgina 12, 30/03/17). Por lo tanto, aqu
de tipo contributiva y no contributiva, como as tampoco podremos saber si esta tendencia se va
tambin, la estructura territorial de ANSES, es a modificar, o no, y por qu los casos donde los
un sector del Estado con alta de incidencia en montos de la actualizacin son mayores, todava
los ingresos de los sectores medios y populares. no se han modificado. Ahora bien, en el plano
Tener la capacidad de otorgar alrededor de 18 de la concepcin de la Administracin Pblica
millones de prestaciones en un pas con el ni- y en base al New Public Management o Nueva
Gerencia Pblica, existen elementos que identi-
fican esta tendencia: el gobierno abierto o elec-
11 Los trabajadores inscriptos en este rgimen
trnico, la importancia de la productividad en el
que tengan efectivamente abonados los
trabajo, algunas tercerizaciones, son algunos de
pagos mensuales, tienen derecho a percibir la
los aspectos que se perfilan.
Asignacin por Hijo, Hijo con Discapacidad,
Prenatal, Ayuda Escolar Anual.

117
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

En sntesis, no parece haber un cambio de y alimentaba la exclusin social como el nuevo


tendencia en las polticas de SS hasta el momen- fenmeno de la cuestin social. En lo que refiere
to y hay una cierta continuidad por los facto- a las polticas de ndole social se caracterizaron
res que se haban identificado anteriormente. por estar focalizadas y en su mayora contaban
No obstante, se plantea una tensin entre las con una acentuada participacin del tercer sec-
prestaciones de la SS y una situacin econmica tor principalmente al momento de su imple-
que no logra despegar, un desempleo e inflacin mentacin que modificaba los lmites de accin
que no disminuye lo suficiente y la informalidad de la sociedad, el mercado y el Estado (Oszlak,
laboral que se mantiene estable. El problema ra- 1997). Dicha concepcin estuvo en consonan-
dica en un crculo no virtuoso que fuerza a las cia con la posicin del Banco Mundial. En este
prestaciones de la SS a mejorar la cobertura y sentido, en 1996 la Secretara de Desarrollo So-
los ingresos, pero esto se contrapone a una si- cial haba puesto en marcha 56 programas desti-
tuacin socioeconmica que reduce el poder de nados a asistir a grupos vulnerables.
compra y los ingresos de esos ciudadanos pero Los programas se caracterizon por ser de
que, a la vez, obliga a ampliar an ms dicha corta duracin, fcilmente sustituibles por otros
cobertura e ingresos. Si el modelo econmico similares y no les otorgaban a sus beneficiarios
no logra generar mejoras distributivas y reduc- ningn derecho. A su vez, los recursos financie-
cin del desempleo y de la informalidad, la SS ros eran extremadamente voltiles y la continui-
dejar de tener un efecto de mejoramiento del dad del programa dependa fundamentalmente
bienestar de las mayoras, para pasar a ser un de las posibilidades financieras del presupuesto
mecanismo compensatorio de atencin de los nacional y/o de la voluntad poltica de los fun-
casos de indigencia. cionarios en mantenerlo. Uno de estos progra-
mas fue el Plan Trabajar. Despus de la crisis del
2. La Asistencia Social (AS) 2001 adopta una estrategia de contencin social
En el plano de la AS, la situacin parece tener basada en la implantacin rpida de programas
ciertas similitudes en relacin a la SS. Defini- de transferencias de recursos monetarios direc-
mos a la AS como las polticas pblicas inhe- tos a las familias ms desprotegidas, tal como lo
rentes a la proteccin de personas en situacin fue el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocu-
de vulnerabilidad social, mediante las cuales se pados. Desde el ao 2003 hasta el ao 2009, el
les brinda aportes tanto financieros como mate- MDSN, si bien no es el nico organismo que a
riales, as como tambin, destinan sus esfuerzos nivel nacional se ocupa de la implementacin de
en la inclusin social de la persona. Esto incluye Planes y Programas para personas en situacin
aportes a instituciones no gubernamentales con de vulnerabilidad social, fue uno de los actores
fines sociales con el objeto de dotar a las mismas principales en la Asistencia Social y con influen-
de medios necesarios para impulsar sus activida- cia en SPS. Luego, en noviembre de 2009, a
des en beneficio del desarrollo social (Bertranou partir de la implementacin de la AUH (en no-
y Bonari, 2003). viembre de 2009), el MDSN reorienta su perfil
Si tambin realizamos un anlisis histrico de gestin. La gestin del Ministerio en los lti-
de la AS en la Argentina, podemos decir que en mos aos estuvo centrada en dos ejes: el trabajo
la dcada del noventa la focalizacin, la descen- y la familia. Para ello, privilegi la concepcin
tralizacin, las privatizaciones y la tercerizacin de economa social y solidaria, la territorializa-
fueron los elementos predominantes del para- cin de la poltica social, la integralidad de la fa-
digma neoliberal. El modelo de acumulacin milia y la participacin activa de actores sociales
estuvo sustentando en las polticas econmicas que se materializaron en diferentes programas
ortodoxas disociando lo econmico de lo social y proyectos (Ferrari Mango, 2017). Alguno de

118
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

ellos son el Plan Nacional de Desarrollo Local de ese tipo de orientacin. Sin embargo, eso no
y Economa Social Manos a la Obra (en ade- implic una reduccin del nivel gasto en AS
lante, PNMO) que en el ao 2010 se adecua al en los ltimos aos, como se observa el cuadro
lineamiento del Argentina Trabaja, Pensiones N4.
No Contributivas, entre otros que dan cuenta

Cuadro N 4
Gasto en AS. Desde 2003 a 2016.

Gasto en AS
Ao (millones de
pesos)
2003 2.844,90
2011 9.800,61
2013 12.803,78
2015 22.895,39
2016 33.273, 08

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del MECON.

A partir de la gestin del Presidente Mauricio tendr la misin de reconvertir los planes socia-
Macri, la AS tuvo dos caractersticas bsicas. les existentes en un salario social complemen-
Una de las caractersticas es una subejecucin tario con iguales derechos y beneficios que los
del presupuesto, principalmente en el primer que tienen los trabajadores registrados. Adems,
semestre sin ningn cambio en trminos de la se creara el Registro Nacional de la Economa
oferta de programa que ofreca dicha reparti- Popular, en el que debern inscribirse los benefi-
cin. Esto implic problemas en los sectores de ciarios de la emergencia social.
la economa informal que se potenciaba con la La ley mencionada puede considerarse
recesin, con el aumento de los precios relativos como una iniciativa positiva, ya que implica una
de la economa y con el aumento de las tarifas importante inversin en los prximos aos para
pblicas. Esto fue recompuesto en parte en el los sectores sociales sumergidos en la informali-
segundo semestre de 2016, aunque no se pudo dad. Sin embargo, de no producirse cambios es-
ejecutar el total del presupuesto (SAP, 2017). tructurales en aspectos como la registracin o la
Otra de las caractersticas fue la aprobacin de incorporacin al sistema productivo formal, se
la Ley de Emergencia Social, que implica una corre el riesgo de consolidar un encapsulamien-
transferencia de $30.000 millones de pesos en to de la economa popular. De esta manera, se
los prximos tres aos, siendo $11.000 millones puede tender a consolidar un sector econmico
los previstos para el 2017. de pobres para pobres con bajo valor agregado
Asimismo, otra iniciativa a crearse es el y empleos de baja calidad. En efecto, es central
Consejo de la Economa Popular y del Salario revertir esa tendencia y evitar que este subsector
Social Complementario con representacin de sea poco sustentable o dependiente del financia-
las organizaciones sociales y del Gobierno, que miento por parte del Estado.

119
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

Otra alternativa reciente propuesta por el existe una tensin entre el corto y el mediano
gobierno de Cambiemos en el rea social es el plazo, para lo cual debemos explicar las dife-
Programa de Insercin Laboral, creado por la rencias y las similitudes entre el modelo imple-
Resolucin del Ministerio de Trabajo, Empleo mentado por el gobierno anterior y el modelo
Y Seguridad Social N 45/06. El mismo fue que est llevando a cabo el gobierno actual en la
anunciado por el presidente Mauricio Macri en Argentina. En el 2001, tras la crisis econmica,
el marco del da del trabajador como el Plan poltica, social e institucional que atraves la Ar-
empalme. En su artculo 1, establece: gentina, el Frente para la Victoria con los gobier-
nos sucesivos de Nstor Kirchner (2003-2007) y
Las trabajadoras y los trabajadores afectados por
de Cristina Fernndez de Kirchner (2008-2011
problemticas de empleo incluidos en programas
y 2012-2015) intentaron recuperar el rol activo
nacionales implementados por el Ministerio de
del Estado. A partir de aqu, se plantea el agota-
Trabajo, Empleo y Seguridad Social o por el Mi-
miento del modelo neoliberal y la imposibilidad
nisterio de Desarrollo Social que accedan a un
de volver a cuestionar el rol activo del Estado en
empleo bajo relacin de dependencia en el sec-
calidad de interventor en las esferas primordia-
tor privado, podrn percibir, o continuar perci-
les de la vida en sociedad. De este modo, cons-
biendo, una ayuda econmica mensual a cargo
truyeron un nuevo modelo de desarrollo al que
del Ministerio de Trabajo, Empleo, y Seguridad
se lo denomina modelo de desarrollo productivo
Social (Decreto, N 45/06).
con inclusin social (Garca Delgado, 2011; Gar-
De este modo, la iniciativa se propone trans- ca Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013).
formar el programa social en empleo formal. Este modelo de desarrollo se caracteriz por
Asimismo, parte de una concepcin en la cul no escindir lo econmico de lo social y por fo-
considera que los programas sociales, tales como mentar un rol activo en ambas esferas. Por un
estn hoy en da, funcionan como contencin y lado, intent aglutinar un modelo de acumula-
ayuda social. Esta nueva propuesta se aleja de la cin inspirado en el consumo interno, el fomen-
concepcin de la economa social fomentada en to de la industria nacional, la creacin de em-
la ltima dcada por el MDSN desde la gestin presas pblicas y la generacin de mayor valor
de Alicia Kirchner y fortalece la idea de trabajo agregado e innovacin. Por otro lado, la cues-
individual en el marco de la economa formal. tin social se caracteriz por priorizar el gasto
Algunos de los interrogantes que surgen a en obra pblica e infraestructura, la ampliacin
partir de esta decisin pueden sintetizarse con del Sistema de proteccin y Seguridad Social, la
las siguientes preguntas: Cmo se adaptar el inclusin social a travs de polticas pblicas con
cooperativista a la mecnica de la empresa tra- una perspectiva trabajo-cntrica (Grassi y Da-
dicional? Qu suceder con aquellos que no nani, 2009), as como tambin un paradigma
sean absorbidos por el mercado formal? Cmo neouniversalista de ingresos, recuperacin de
receptarn las empresas esta iniciativa? Proba- derechos y ampliacin de los mismos (Mazzo-
blemente, dichas respuestas se encontrarn en el la, 2012). Para la consecucin de los objetivos,
mediano plazo. forj alianzas con sindicatos, movimientos y
organizaciones sociales (Gradin, 2013), univer-
El problema del corto y sidades pblicas (Castronovo, 2013) as como
del mediano plazo tambin con los gobiernos municipales (Crava-
A partir de lo expuesto en el apartado anterior, cuore, 2009).
observamos una continuidad en la implemen- En este sentido, se produce un pasaje del
tacin de determinadas polticas pblicas en el modelo neoliberal excluyente a un modelo de
corto plazo. No obstante, a nuestro entender, desarrollo productivo-inclusivo (Garca Delga-

120
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

do y Ruiz del Ferrier, 2013). El mismo comenz sociedad centrada en la movilidad social (Pgina
a tener sus primeros quiebres en el ao 2008 12, 14-03-2017).
en un contexto de crisis econmica internacio-
De este modo, Clemente hace una clara divi-
nal, desaceleracin de la economa nacional,
sin entre la clase media y los sectores sociales
as como tambin en el marco sociopoltico e
vulnerables que se pueden identificar en un
institucional en el cual se produjo un conflicto
paradigma de poltica social focalizada, el cual,
entre el sector agropecuario y el gobierno que
nos retraera a la dcada del 90 en la Argentina.
se maximiz a travs de los medios masivos de
La autora tambin muestra una tensin a cor-
comunicacin, produciendo resultados desfa-
to plazo entre un modelo de acumulacin que
vorables para el oficialismo en las elecciones de
empobrece a la clase media y estigmatiza a la
segundo trmino.
poblacin que considera inempleables. Y a largo
En el ao 2015, Mauricio Macri asume la
plazo, un modelo de acumulacin que parece
presidencia bajo la alianza Cambiemos. Si bien
volver a reproducir el fenmeno de la exclusin
tuvo un discurso progresista durante su cam-
social en un contexto de neoliberalismo tardo.
paa electoral, y que contina esbozando, en el
Una similitud entre ambos modelos es la
plano prctico, a casi un ao y medio del inicio
continuidad en determinadas polticas tales
de su mandato, las polticas pblicas que ha im-
como la AUH, que incluso se extendi a los
plementado se caracterizaron por fomentar un
hijos de monotributistas, y el Plan Argentina
ajuste. Las mismas produjeron un deterioro en
Trabaja. La diferencia que existe entre ambos
el poder adquisitivo de la clase media y de los
es la concepcin que se tiene de tales polticas
sectores sociales ms vulnerables, tal como se
pblicas y de los sujetos que la reciben. En el
demostr en la primera parte de este captulo
caso de la AUH, es considerado un subsidio y
al desarrollar un breve diagnstico socioecon-
no un derecho. Lo mismo sucede en el Argenti-
mico del pas.
na Trabaja donde el sujeto recibe un plan social,
Adriana Clemente (2017), explica algunas
es decir, una ayuda social que lo estigmatiza, y
de las diferencias entre el modelo de desarrollo
no lo reconoce como sujeto de derecho.
inclusivo que se despleg desde el ao 2003 has-
Otra de las diferencias que encontramos en-
ta el ao 2015 y el modelo de gerenciamiento
tre ambos modelos est dada por una dimensin
que comenz a implementarse desde diciembre
conceptual que explica la nocin de los proble-
del ao 2015. Una de sus afirmaciones es que
mas sociales. El modelo anterior, se caracteriza-
determinadas medidas tomadas por Cambiemos
ba por la promocin de la inclusin social con-
han producido un alto ndice de pobreza e in-
siderando a la pobreza como un problema social
digencia inherente al modelo actual. La autora
y colectivo. De modo contrario, en el modelo
plantea que se trata de un modelo de concen-
actual se perfila una concepcin individualista
tracin de riqueza con polticas de ajuste que
de la pobreza (Clemente, 2017), es decir, no
resultan impopulares y explica que:
se reconocen los lmites de vivir en un mundo
a largo plazo el modelo debe poder convivir con complejo econmico y social que necesita del
una clase media empobrecida, pero productiva accionar del Estado para generar inclusin so-
en coexistencia con lo que en la lgica del go- cial, en contraposicin de una mano invisible
bierno actual se definen como inempleables. regulada por el mercado. En este sentido, afirma
Para estos ltimos, s se debe instrumentar el Adriana Clemente:
subsidio ya que es ms barato tenerlos en los
la asignacin presupuestaria, sus prioridades y
umbrales de la sobrevivencia que propiciar una
la subejecucin de sectores claves; as como el
desmantelamiento de todos los soportes socioe-

121
Cynthia Gisselle Ferrari Mango y Jorge Tirenni La poltica social en la Argentina tras el cambio de ciclo

ducativos y sanitarios que actuaban en sinergia buscan disminuir el posible efecto de un futuro
con la AUH, se combinan de forma explosiva riesgo, reducen su potencial repercusin en caso
con la destruccin de empleo formal, la crisis de de materializarse.
consumo y un contexto inflacionario que, para Finalmente, este propsito de capitalizar a
el sector de los alimentos, principal gasto de los los sectores de ms bajos recursos, si bien permi-
ms pobres, es hiperinflacionario (Pgina 12, te mantener un piso a la crisis social, no genera
14-03-2017). ascenso social. Un SS y la AS que chocan con
un modelo econmico que no promueve el mer-
Reflexiones finales: Perspectivas y cado interno (de tipo inflacionario), el empleo
abordajes en el actual contexto de calidad y polticas redistributivas, generan
un sistema de proteccin social compensatoria,
En el presente trabajo, reflexionamos en torno concentrando los recursos disponibles a los sec-
a la poltica social promulgada por el nuevo go- tores ms empobrecidos, mitigando los proble-
bierno a un ao y medio de su gestin. Para ello, mas que aqu surgen. De este modo, si no se
nos enfocamos en la particular tensin entre la logra modificar las tendencias del sistema pro-
inclusin social y el modelo de acumulacin de ductivo, probablemente el SS y la AS pasarn a
capital, teniendo en cuenta una comparacin tener un rol de contencin, consolidando una
con el periodo de gobierno anterior. Asimismo, nueva fractura social, muy alejada de la integra-
analizamos las SS desarrolladas por el Estado cin social que requiere nuestro pas.
Nacional, principalmente a travs de su organis-
mo rector que es la Administracin Nacional de Referencias bibliogrficas
la Seguridad Social y la AS gestionada desde el Anll, G. y Cetrngolo, O. (2007). Polticas sociales
MDSN. en Argentina: Viejos problemas, nuevos desafos.
De este modo, observamos que no hay una En B. Kosacoff (Ed.). Crisis, recuperacin y nue-
ruptura en materia de SS y AS, sino que existe vos dilemas: la economa argentina 2002/2007.
una cierta continuidad. Por ello, se percibe que 395-424. Buenos Aires: CEPAL.
la gestin del gobierno de Cambiemos, tiende Arroyo, D. (2012). Las cuatro Argentinas: Ideas y ca-
a orientarse en focalizar como prioridad a los minos para lograr una sociedad integrada. Buenos
sectores ms pobres. El objetivo que persigue Aires: Patria Grande.
es garantizar ingresos mnimos, acceso a servi- Bertranou, E. y Bonari, D. (2003). El gasto pblico
cios bsicos y que los sectores ms empobreci- social en Argentina: Diagnstico y perspectivas.
dos no desciendan an ms en su condicin de Premio Fulvio Salvador Pagani. Crdoba: Fun-
vulnerabilidad. dacin Arcor.
En este sentido, la ruptura con el modelo Castronovo, R. (2013). La cooperacin entre uni-
de desarrollo con inclusin social que llevaban versidad y gestin pblica: El caso de la carrera
a cabo los gobiernos kirchneristas se observa de especializacin en abordaje comunitario. En
en la concepcin de poltica social. Para estos Universidades latinoamericanas: compromiso,
ltimos, la poltica social deba alejarse de la praxis e innovacin. 41-52. Buenos Aires: Edi-
Asistencia Social y promover polticas que ga- torial de la Facultad de Filosofa y Letras Uni-
ranticen y empoderen determinados derechos versidad de Buenos Aires; Programa de Promo-
sociales. De manera contraria, el propsito de cin de la Universidad Argentina, Ministerio
la actual gestin no se engloba en polticas que de Educacin de la Nacin. Disponible en:
garanticen derechos, sino, por el contrario, en http://cidac.filo.uba.ar/sites/cidac.filo.uba.ar/
la utilizacin del manejo social del riesgo. Esto files/revistas/adjuntos/UNIDAD%203%20
implica que las estrategias de mitigacin, que -%20Universidades%20latinoamericanas-%20

122
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

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124
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Tiempos de incertidumbre para la


educacin en Amrica Latina
Por Ana Mara Cambours de Donini y Mnica Pini

Introduccin dad en la regin en la dcada de los 90, han


Este captulo se propone analizar las primeras sealado los escasos resultados obtenidos en
seales de un cambio de paradigma o de rumbo trminos de calidad y equidad. Expresa Marcela
en la agenda de prioridades educativas en Am- Gajardo (2009), que pese a los ambiciosos in-
rica Latina, que inciden directamente en el desa- tentos de reforma y a los incrementos del gas-
rrollo profesional docente. Desde esta situacin to en educacin en la mayora de los pases, el
particular, plantearemos algunos de los princi- funcionamiento de los sistemas no mejor, y no
pales retos y dilemas que se enfrentan hoy en el se lleg a garantizar el acceso y una oferta de
campo de la educacin. calidad similar a nios y nias de distinto origen
En una primera parte, se describirn breve- y capital social.
mente los tres cambios paradigmticos que han Otros autores comparten y extienden la re-
orientado a las polticas educativas en las ltimas flexin hacia los condicionamientos supranacio-
dcadas, y sus implicancias para la formacin nales y la influencia de la globalizacin neolibe-
de los docentes en Amrica Latina en general y ral en este perodo. En lo referente a la gestin
en la Argentina en particular. En una segunda de los sistemas escolares, los cambios impulsa-
parte, se propondrn cuatro lneas transversales dos por gobiernos y organismos internaciona-
que, a nuestro juicio, las instituciones formado- les durante esta dcada han estado guiados por
ras deberan profundizar para resistir al nuevo las ideas de la descentralizacin, administrativa
embate neoliberal en Amrica Latina. y pedaggica, hacia la escuela con diferentes
grados de participacin interna, la competen-
Cambios paradigmticos en las cia entre instituciones, la libre eleccin de es-
polticas educativas de Amrica Latina cuelas por parte de los padres y distintas formas
de privatizacin. Estos elementos se articularon
En la dcada del noventa, Amrica Latina tuvo
de diversas maneras en distintas polticas y pro-
que enfrentar todas las estrategias del neolibera-
puestas, y, en muchos casos, se combinaron con
lismo desde una posicin de especial fragilidad,
la introduccin de mecanismos centralizados de
ya que se trata de la regin ms inequitativa del
evaluacin de resultados.
mundo en trminos de distribucin de la rique-
El nuevo rol y configuracin del Estado, y
za. La heterogeneidad estructural tradicional de
de las polticas pblicas, se vieron tambin afec-
nuestra regin hizo que coexistieran escenarios
tados por procesos de globalizacin que adopta-
propios de los modelos pre-industriales, con
ron muy diversas formas, y que interactuaron de
otros que representaban tanto la fase oscura del
manera compleja con los contextos nacionales y
nuevo capitalismo (exclusin, expulsin, indivi-
locales. Niveles de interconexin global nunca
dualismo, ruptura de la cohesin social) como
antes experimentados en lo poltico, lo econ-
su fase ms dinmica (uso intensivo de nuevas
mico y lo cultural, se combinaron con proce-
tecnologas, creatividad cientfica y cultural).
sos contradictorios que apuntaron a fenmenos
Muchos investigadores de las reformas edu-
de fragmentacin y estratificacin, en los que
cativas, que se extendieron con gran uniformi-
determinados grupos y regiones sufrieron una

125
Ana Mara Cambours de Donini y Mnica Pini Tiempos de incertidumbre para la educacin en Amrica Latina

creciente marginalizacin. Al mismo tiempo, los III. La educacin y la comunicacin


Estados nacionales, sin abdicar completamen- como derechos. Democratizacin del
te su poder y articulando diferentes respues- conocimiento.
tas frente a la nueva configuracin del sistema IV. El reconocimiento de la diversidad cultu-
mundial, se vieron crecientemente forzados a ral. La perspectiva de gnero.
aceptar instancias supranacionales que los limi- V. El fortalecimiento de la integracin regio-
taron (Ball, 2002). nal y de la identidad latinoamericana.
Luego de ms de una dcada de esta hege- VI. La reforma y obligatoriedad de la educa-
mona neoliberal, y de la fuerte crisis de 2001, cin secundaria.
se plante en la Argentina a partir de 2003, VII. La construccin de ciudadana y educa-
un nuevo cambio paradigmtico acerca del cin para el trabajo.
papel del Estado y de la vigencia de los dere- VIII. La revalorizacin de la formacin docente
chos sociales. Este cambio coincidi con movi- y la educacin tcnica.
mientos desarrollados en el mismo sentido en IX. La integracin pedaggica de las tecnolo-
otros pases como Brasil, Venezuela, Bolivia, gas de la informacin y la comunicacin
Ecuador, Uruguay y Paraguay. Los avances en (TIC).
la integracin regional latinoamericana, expre-
sados en la consolidacin del MERCOSUR y La educacin en el
en la creacin de la UNASUR, dan cuenta del Neoliberalismo tardo
modo en que Amrica Latina se comenz a pen- A partir del ao 2015, en la Argentina y en otros
sar polticamente desde un lugar alternativo al pases de la regin, se pueden identificar claras
neoliberalismo. seales de un nuevo ciclo denominado Neo-
Las polticas educativas implementadas des- liberalismo tardo, que se retrotrae en algunos
de 2003, y los marcos normativos que las acom- aspectos a la dcada del noventa en su discurso
paaron, subrayaron el valor de lo pblico y de educativo, aunque no pueda desconocer la con-
la igualdad, a la vez que una mayor responsabili- ciencia ciudadana de los derechos sociales sin
dad del Estado en educacin. Sin embargo, aun graves costos polticos.
cuando haya habido un acuerdo mayoritario Nos encontramos as ante un proyecto que
con respecto al trnsito hacia polticas educati- registra similitudes, pero tambin diferencias
vas inclusivas y procesos democratizadores, los significativas con las experiencias neolibera-
resultados de estas polticas son an objeto de les anteriores privilegiando el inters privado
debate desde diversas perspectivas, ya que el pa- y sectorial sobre el bien comn. El neolibera-
saje de las polticas a las prcticas institucionales lismo tardo se manifiesta principalmente en
y ulicas, nunca est exento de obstculos, de polticas pblicas que promueven una enorme
resultados diversos y de reinterpretaciones de los transferencia de ingresos a sectores concen-
diferentes actores en todos los niveles de imple- trados, y que, por lo tanto, generan un rpido
mentacin (Donini, 2015). En este marco, es aumento de la desigualdad y del desempleo.
posible sintetizar las perspectivas centrales de la Pero, tambin, se manifiesta en una conjun-
agenda educativa en la: cin de poder meditico, judicial y econmico
novedosa. Un neoliberalismo tardo que redu-
I. Revalorizacin y centralidad del papel del ce la institucionalidad y la seguridad jurdica,
Estado. Necesidad de la intersectorialidad. y busca desestructurar procesos de integracin
II. Las polticas pblicas universales versus po- regional (MERCOSUR, UNASUR, CELAC)
lticas focalizadas. para abrirse al mundo. Junto al inicio de una
reforma estructural del Estado y de la flexibili-

126
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

zacin del mercado de trabajo, hace una apuesta privatizacin y descentralizacin, una victimi-
decisiva sobre lo comunicacional, el marketing y zacin de la sociedad ante los justos reclamos
al cambio de imaginarios y del sentido comn docentes que se presentan como desestabili-
de la sociedad a travs de los medios (Garca zadores del orden democrtico, una aparente
Delgado, 2017). defensa de la calidad educativa en el sentido
Un relevamiento del Observatorio de las ms restringido, una imagen del docente de-
Elites Argentinas perteneciente al Instituto de ficitario, cierre de programas socioeducativos y
Altos Estudios Sociales de la Universidad Na- de capacitaciones de alcance nacional, sobreva-
cional de San Martn (UNSAM) contabiliz loracin del emprendedorismo individualista,
que 114 (3 de cada 10) ejecutivos de las princi- convocatoria a voluntarios para reemplazar
pales compaas y estudios de abogados del pas a docentes profesionales. En abril de 2017, el
ocupan alguno de los 367 cargos de ministro, gobierno avanza con una serie de medidas que
secretario y subsecretario que constituyen la incluyen una violenta represin y estigmatiza-
nueva estructura del Estado nacional. A lo lar- cin de la movilizacin de los gremios docen-
go de los ltimos treinta aos hubo empresarios tes, apoyados por muchos sectores de la socie-
o dirigentes corporativos integrando gabinetes dad y por organizaciones sociales y acadmicas
nacionales, sobre todo en las reas de gestin latinoamericanas.
econmica y financiera, pero lo indito de la ad- En lo que respecta al debate sobre la cali-
ministracin Macri es la dimensin cuantitativa dad de la educacin ya mucho se ha dicho sobre
y cualitativa que adquiri la penetracin corpo- una mirada amplia y una mirada restringida del
rativa. Aparece nuevamente una fuerte tenden- concepto de calidad. Lamentablemente, el con-
cia privatizadora que ha diversificado sus mo- cepto se ha deslizado de los fines a los medios,
dos de concrecin, a partir de diferentes formas de los procesos a los resultados y se ha reducido
de gerenciamiento, partnerships, concesiones e a pruebas nacionales e internacionales y a los
involucramiento de ONG y fundaciones que rankings de instituciones educativas. Estos
pasan a cumplir funciones propias del Estado y resultados (ampliamente publicitados) reflejan
que se presentan como servicios a la comunidad, una realidad parcial, limitada e insuficiente,
satisfaccin de necesidades o smbolos de estatus porque responden a un paradigma epistemol-
social, ocultando su finalidad de lucro. A su vez, gico que abstrae algunos datos de la realidad y
estos involucran procesos complejos, constitui- los muestra en un cuadro esttico que ignora a
dos por diferentes modos de construccin de los sujetos, sus trayectorias y procesos en un de-
una ideologa favorable al mercado, el estable- terminado contexto social y cultural.
cimiento de la agenda educativa por parte de la Evidentemente, la educacin es un proceso
prensa y los medios masivos de comunicacin social y cultural que excede ese cuadro. El riesgo
en general, multiplicados por Internet, la colo- es creer que estos indicadores nos muestran el
nizacin simblica del discurso educativo por panorama total, que son absolutamente objeti-
categoras y criterios econmicos, y las apropia- vos, cuando en realidad, son un impedimento
ciones privadas de la esfera de lo pblico. As, se para la comprensin de otras dimensiones sus-
han instalado otra vez la gestin por resultados, tantivas del proceso educativo. Dias Sobrinho
el modelo de calidad total, la primaca del crite- (2010) propone la pertinencia y la inclusin
rio de eficiencia, el uso competitivo y punitivo como criterios centrales de evaluacin de la
de la evaluacin de la calidad y los intentos de calidad, y expresa que es necesario que la pro-
reformas en los sistemas de retribucin. duccin, la transmisin y la transferencia del
En ese sentido, en la Argentina aparecen, conocimiento y el aprendizaje sean epistemo-
en el neoliberalismo tardo, nuevas formas de lgicamente rigurosos, correctos y relevantes

127
Ana Mara Cambours de Donini y Mnica Pini Tiempos de incertidumbre para la educacin en Amrica Latina

para la ciencia; pero al mismo tiempo, deben ser instituciones comunes que integran a los indi-
rigurosos, correctos y relevantes desde un pun- viduos, permitiendo su mutuo reconocimiento
to de vista social y tico. La calidad, tanto en como miembros de una comunidad. Es esta
su conceptualizacin como en sus prcticas de perspectiva la que presenta un mayor desafo a
mejora, evaluacin y aseguramiento es siempre la intervencin poltica, social y pedaggica, y
una construccin social que surge de procesos transforma las tradicionales prcticas discursi-
participativos y contextualizados. vas ahistricas en cuestiones de tica y ciu-
dadana, situadas en un contexto determinado.
Cules seran las lneas ms frtiles El compromiso con la justicia educativa y la
para resistir a este nuevo embate democratizacin de las instituciones educativas
neoliberal desde la formacin docente? son prcticas cotidianas que deben construirse
Cuatro lneas transversales que, a nuestro juicio, colectivamente en la dinmica de la vida de las
deberan estar presentes en las instituciones for- instituciones y de las aulas. Lo pblico es un
madoras para enfrentar los desafos contempo- contenido a ensear; pero el espacio pblico de
rneos en Amrica Latina son: la escuela es un desafo para construir, que im-
plica conocimientos pero tambin emociones y
I. La construccin de una ciudadana convicciones y una persistente intencin y vo-
democrtica. luntad de coherencia entre el decir y el hacer
II. El dilogo intergeneracional. ya que, como nos advierte Gentili, no se puede
III. La apropiacin crtica de la cultura digital. educar para la autonoma a travs de prcticas
IV. La dimensin regional. heternomas, no se puede educar para la liber-
tad a partir de prcticas autoritarias, no se puede
No es simple sintetizar el sentido y el alcance de educar para la democracia a partir de prcticas
estas lneas, ya que cada una de ellas supone una autocrticas.
gradual construccin de polticas y de prcticas En cuanto a la inclusin dimensin central
desde el nivel macro hasta el micropoltico. Hoy en los procesos democratizadores y en la for-
se habla de democratizacin en el campo educa- macin de los docentes la educacin debera
tivo como un proceso histrico de ampliacin integrar estrategias para responder a la diversi-
de derechos que se manifiesta en tres dimensio- dad, estimular la capacidad y creatividad de los
nes: 1) la incorporacin al sistema educativo en estudiantes, y reconocer sus derechos. Asimis-
todos los niveles a poblaciones que no estaban mo, el currculo, para promover una educacin
tradicionalmente incluidas, 2) la democratiza- ms justa, debera ser el resultado de acuerdos
cin interna del sistema en trminos de parti- que: 1) satisfagan las necesidades de los sectores
cipacin y pertinencia, y 3) la formacin para ms desfavorecidos, 2) busquen construir una
una ciudadana democrtica en todos los niveles ciudadana plena, y 3) atiendan a la necesidad
(Chiroleu, 2009). de un currculo comn (Connel, 1997). Todo
Pablo Gentili (2000) distingue entre la ciu- lo cual, requiere impulsar el debate sobre la pro-
dadana como condicin legal y como actividad duccin histrica de la desigualdad y considerar
deseable. En la primera perspectiva formalista, que la inclusin digital tambin es un elemento
la ciudadana es una atribucin (el individuo importante de la inclusin educativa (Mihal,
se vuelve ciudadano en la medida en que se le 2015).
conceden derechos de distinto tipo). Por el con- Esto nos lleva a problematizar las dos lneas
trario, en la ciudadana concebida como prcti- siguientes que planteamos como ntimamente
ca deseable, la ciudadana es una construccin vinculadas a la construccin de una ciudadana
social, como un espacio de valores, acciones e democrtica y a la justicia educativa: el dilogo

128
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

intergeneracional y la apropiacin crtica de la la institucin escolar tiene todava las huellas


cultura digital, que tienen bastantes puntos en del momento fundacional (fines del siglo XIX):
comn. Respecto al dilogo intergeneracional, homogeneidad, sistematicidad, continuidad,
Martn Barbero (2002) afirma que lo nuevo hoy coherencia, orden y secuencias nicas, las nue-
en la juventud es la reorganizacin profunda en vas generaciones son portadoras de culturas
los modelos de socializacin, que se traduce en diversas, fragmentadas, abiertas, flexibles, m-
que los padres no constituyen el modelo de las viles, inestables, etctera. La experiencia escolar
conductas, ni la escuela es el nico lugar legiti- se convierte a menudo en una frontera donde
mado del saber, ni el libro el centro que articu- se encuentran y se enfrentan diversos universos
la la cultura. Las culturas juveniles emergentes culturales. La cultura escolar debera poder inte-
comparten algunos rasgos comunes desde una grar una comprensin profunda de la construc-
perspectiva global y presentan caractersticas cin de las identidades de los jvenes, el lugar
propias en la regin latinoamericana. de las nuevas tecnologas y los medios masivos,
Una mirada ms atenta permite replantear- y los consumos culturales digitales que los de-
se las relaciones intergeneracionales en toda su finen. El poder interactivo de las TIC cambia
complejidad y, superando una mera descrip- el tradicional modelo lineal de la comunicacin
cin de rasgos distintivos, profundizar en la haciendo posible, no slo el consumo de con-
comprensin contextualizada de estas nuevas tenidos, sino compartirlos, producir nuevos y
culturas de nios, nias y adolescentes que no redistribuirlos en una variedad de mbitos.
son uniformes ni estticas, ya que varan segn Sin embargo, entre los elementos que ha-
diversos factores sociales: gnero, clase social, bra que mirar menos optimistamente, est la
localizacin geogrfica, etnia, configuracin fa- tendencia de muchos docentes a creer que las
miliar, etctera. Sin embargo, tal vez, haya algu- nuevas tecnologas complementan o apoyan lo
nas caractersticas comunes que nos ayuden en que vienen haciendo, y no suponen grandes
esta comprensin: un acortamiento del tiempo cambios ni en el contenido ni en la didctica
de la infancia; la variacin de los lmites entre (Dussel y Quevedo, 2010). Los usos habituales
las distintas etapas; la familiaridad con la verti- se reducen, muchas veces, a producir textos con
ginosidad e inmediatez espacio-temporal de la imgenes atractivas, cada vez ms simplificados,
tecnologa; el ser considerados como ciudada- y acudir a la red en busca de informacin, como
nos, sujetos de derecho por el discurso legal; la si fuera una inagotable biblioteca o una fuente
ampliacin y diversificacin de los formatos fa- de recursos pedaggicos no siempre evaluados
miliares; el haberse convertido en consumidores en funcin de los aprendizajes deseables.
prioritarios para el mundo del mercado y la pro- Por otra parte, el concepto de innovacin
paganda; el ingresar a problemticas antes priva- marca el discurso dominante y el sentido co-
tivas de los adultos, a travs de la televisin y las mn alrededor de las TIC, como sinnimo de
redes informticas lo que Neil Postman (1994) inherente mejoramiento en las prcticas (para
calific como la desaparicin de la infancia y diferenciar esta era digital de las anteriores
en casos de familias en extrema pobreza y mar- pre-digitales). Esto enmascara el enorme campo
ginalidad, sobre todo en nuestra regin con sus de intereses comerciales detrs de estas propues-
grandes desigualdades, ser los proveedores del tas, la brecha social digital entre los jvenes, y
sustento familiar o tener que hacerse cargo de el hecho comprobado de que no hay dispositi-
su propia vida a edades muy tempranas (Diker, vos nicos que solucionen los problemas de la
2008). educacin.
Tenti Fanfani (2010) caracteriza este cho- Los usos no escolares que realizan los alum-
que de culturas subrayando que mientras que nos, y las nuevas formas de participacin a tra-

129
Ana Mara Cambours de Donini y Mnica Pini Tiempos de incertidumbre para la educacin en Amrica Latina

vs de comunidades virtuales, tienen un enorme acepcin ms amplia e integral, en el marco de


potencial para el aprendizaje y la formacin de polticas que prioricen los derechos de la infan-
una ciudadana comprometida. A estos usos la cia y de la juventud. Tambin la escuela puede
escuela debe aportar un valor agregado, gene- generar instancias de dilogo, ofreciendo me-
rando formas de produccin cultural menos diaciones y recuperando el valor de la palabra
estandarizadas, ms originales, solidarias y aut- como mejor catalizador de los conflictos, des-
nomas, y mostrando otras rutas posibles para la encuentros y agresiones. Para los docentes, que
navegacin que las que proveen los buscadores tambin somos parte de esta cultura que bus-
ms conocidos. Sin la formacin necesaria en camos desnaturalizar, debera ser una oportuni-
cuanto a los criterios para leer reflexivamente, dad para desarrollar ciudadanas democrticas
interpretar significados diversos, elegir libre- y disminuir la distancia entre la cultura escolar,
mente y apropiarse de manera crtica de la in- presa de las tradiciones, y la cultura en la que
formacin que sobreabunda en los medios de estn inmersos los estudiantes, atravesada por
comunicacin y en los espacios virtuales, el/la la influencia de los medios y del mercantilismo
joven se encuentra atrapado en las redes invisi- dominante.
bles de la cultura dominante. Finalmente, nos parece importante subra-
En ese sentido, es importante que la forma- yar que, ante el resurgimiento de un paradigma
cin docente se preocupe por poner en debate neoliberal en las polticas educativas en Amrica
no slo la formacin tcnica, sino la reflexin Latina, observamos experiencias de resistencia
poltica, cultural y econmica sobre las trans- aisladas, buenas prcticas con impactos limita-
formaciones en curso. Junto con sus indudables dos, que nos muestran la necesidad de ampliar
beneficios, tendramos que advertir los riesgos redes de intercambio ms inclusivas y estables,
de Internet, tales como: adiccin, no diferenciar enmarcadas en alianzas que fortalezcan una mi-
fuentes confiables de las que no lo son, no re- rada regional y contra-hegemnica en las polti-
conocer los lmites de la privacidad, no discer- cas educativas. En este sentido, la ltima lnea
nir hechos de opiniones, no saber cmo citar y que proponemos se refiere a la dimensin regio-
evaluar fuentes, no reescribir, comparar, juzgar nal en la formacin de los docentes de Amrica
y simplemente copiar y pegar, as como spam, Latina. No hay duda de que la construccin de
virus, manipulacin de datos, estar expuestos la regin no es la mera adicin de los pases que
por ausencia de adultos a sesgos ideolgicos la componen, ni solamente favorecer procesos
e informativos, incitacin al consumismo, y a de integracin a travs de una mayor capilaridad
sitios no deseados (delitos informticos: porno- en las fronteras que separan a los pases. Como
grafa, racismo, discriminacin, fraude, chanta- seala Birgin:
je, pedofilia, etctera).
La construccin regional supone una tarea per-
El hacerse cargo de la multidimensionalidad
manente de configuracin de nuevas perspectivas
de los cambios tecnolgicos puede ayudarnos a
sobre lo propio de este territorio, sobre la base de
fortalecer la escuela como un espacio de expe-
registros culturales diversos, de localizaciones di-
riencias de conocimiento ricas y complejas sobre
ferentes y de experiencias colectivas distintas. La
el mundo en el que vivimos. Se considera que,
regin no es, entonces, un lugar nicamente geo-
para una efectiva alfabetizacin digital, no slo
grfico, sino tambin un espacio poltico, cultural
deben conocerse las formas de uso y de apropia-
y pedaggico en cuya construccin identitaria la
cin de las tecnologas, sino tambin las fuerzas
formacin docente puede y debe desempear un
econmicas y polticas que las atraviesan.
papel central (2015: 9).
El sistema educativo tiene la responsabi-
lidad de llevar adelante la alfabetizacin en su

130
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Reflexiones finales Connell, R.W. (1997). Escuela y justicia social. Ma-


Amrica Latina est todava en la etapa inicial drid: Morata.
de un proceso ya recorrido con sus dificulta- Dias Sobrinho, J. (2010). Democratizao, qualida-
des propias por otros bloques regionales. De de e crise da educao Superior. Educ. Soc. 31
aqu surge la necesidad de generar orientaciones (113), 1223-1245.
regionales a las polticas y a las acciones de for- Diker, G. (2008). Qu hay de nuevo en las nuevas
macin docente, que prioricen las iniciativas de infancias? Buenos Aires: Universidad Nacional
carcter pblico, y la recuperacin de instancias de General Sarmiento-Biblioteca Nacional.
de mayor regulacin estatal en algunos pases Donini, A. (2015). Democratizacin de la educa-
de la regin, frente a un contexto de expansin cin en clave de diversidad. En Grupo Farrell.
mercantil de propuestas trasnacionales (Birgin, El surgimiento de un nuevo paradigma. Una mi-
2015). Ante el avance de las evaluaciones y los rada interdisciplinar desde Amrica Latina. Bue-
rankings de la mercantilizacin acadmica, es nos Aires: Ed. CICCUS.
importante recordar que los conceptos de cali- Dussel, I.y Quevedo, L. A. (2010). Aprender y
ensear en la cultura digital. VI Foro Latinoa-
dad y de mejora no tienen un significado uni-
mericano de Educacin. Buenos Aires: OEI/
versal unvoco, sino que se construyen en situa-
Santillana.
ciones especficas.
Gajardo, M. (2009). La educacin tras dos dcadas
Una mirada crtica sobre los paradigmas que
de cambio. Qu hemos aprendido? Qu debe-
han orientado las polticas educativas en Amri-
mos transformar? En A. Marchesi, et. al., Refor-
ca Latina, y el surgimiento de un neoliberalismo
mas Educativas. Calidad, Equidad y reformas de
tardo en la Argentina y en otros pases de la
la Enseanza. Serie Reformas Educativas. Bue-
regin, exigen que las instituciones formadoras
nos Aires: OEI & Fundacin Santillana.
de docentes, asuman un compromiso activo en
Garca Delgado, D. (2017). El Neoliberalismo tar-
la profundizacin de los cuatro ejes propuestos,
do: Entre la hegemona y la inviabilidad. Docu-
para no retroceder en los procesos de democrati-
mento de coyuntura. Buenos Aires: rea Estado
zacin, de la soberana regional y de una educa-
y Polticas Pblicas - FLACSO.
cin de calidad genuina que es un derecho de las
Gentili, P. (2000). Cdigos para la Ciudadana. La
presentes y de las futuras generaciones.
formacin tica como prctica de la libertad. Bue-
Referencias bibliogrficas nos Aires: Ed. Santillana.
Martn Barbero, J. (2002). La educacin desde la co-
Ball, S. (2002). Grandes polticas, un mundo pe-
municacin. Buenos Aires: Norma.
queo: introduccin a una perspectiva inter-
Mihal, I. (2014). Inclusin digital y gestin cultural
nacional en las polticas educativas. En M. Na-
en el Mercosur: el Programa Puntos de Cultura.
rodowski, et. al., Nuevas tendencias en polticas
Versin. Estudios de Comunicacin y Poltica. N
educativas: Estado, mercado y escuela, pp.103-
34/septiembre-octubre 2014, Dossier No. 34:
128. Buenos Aires: Granica.
Panorama de la inclusin digital en la regin.
Birgin, A. (2015). Polticas Docentes y construccin
Perspectivas, problemas y desafos, 126-137.
regional del MERCOSUR. Documento de poltica
Mxico: Universidad Autnoma Metropolitana
sobre criterios de calidad y mejora en la formacin
- Unidad Xochimilco.
docente del MERCOSUR. PASEM, UE-MER-
Pini, M. y Donini, A. (2016). Democratizacin de la
COSUR. Buenos Aires: Ed. Teseo.
educacin secundaria. Nuevos desafos. Ponencia
Chiroleu, A. (2009). La inclusin en la educacin
presentada en Mesa 1: Desigualdad y Nuevas
superior como poltica pblica: tres experien-
Tecnologas de la Reunin Cientfica (RCT).
cias en Amrica Latina. Revista Iberoamericana
Desigualdades Educativas en la Educacin
de Educacin. Nm. 48/5.

131
Ana Mara Cambours de Donini y Mnica Pini Tiempos de incertidumbre para la educacin en Amrica Latina

Secundaria Post- Ley de Educacin Nacional


(2006-2014), ANPCyT, UNIPE-CCC, mayo
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Postman, N. (1994). The Dissapearance of Child-
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Tenti Fanfani, E. (2012). Docentes y alumnos: en-
cuentros y desencuentros entre generaciones.
En E. Tenti Fanfani (Coord.). La escolarizacin
de los adolescentes: desafos culturales, pedaggicos
y de poltica educativa (pp.191-209). Buenos Ai-
res: Instituto Internacional de Planeamiento de
la Educacin (IIPE)-UNESCO.

132
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Minera y modelo de desarrollo:


Sustentabilidad y capacidades estatales
Por Alejandro Casalis y Arturo Trinelli

Introduccin dades de desarrollo a partir de la explotacin de


El debate sobre el desarrollo y su conceptuali- recursos naturales, los riesgos de la reprimariza-
zacin se ha ido complejizando en las ltimas cin, la tensin con las alternativas de desarrollo
dcadas. Los cambios acontecidos a partir de existentes en las provincias perifricas y las capa-
mediados de la dcada de 1970 en el proceso de cidades efectivas de regulacin estatal nacional
acumulacin, en la composicin de la estructura y subnacional para garantizar una explotacin
social y en la capacidad de organizacin y nego- sustentable y compatible con el desarrollo terri-
ciacin de la clase trabajadora, como as tam- torial y con el inters nacional.
bin las caractersticas especficas de los ciclos El objetivo central de este captulo es ana-
polticos tanto en los pases desarrollados como lizar la relacin entre la minera, el modelo de
en aquellos que haban alcanzado cierto grado desarrollo, la sustentabilidad y las capacidades
de desarrollo, comenzaron a nutrir el debate estatales en la Argentina. Para ello, en primer
con nuevos aspectos y otros no tanto; entre lugar, describiremos las caractersticas centrales
ellos, la relacin con la ciencia y la tecnologa, que tiene la actividad minera en cuanto sector
la capacidad regulatoria del Estado, el merca- extractivo y transnacional, proveedor de divisas
do de trabajo y, ms recientemente, la cuestin para la economa y su incidencia en la estructu-
ambiental. ra productiva a nivel subnacional. En segundo
A principio del siglo XXI, en la Argen- lugar, daremos cuenta del marco institucional y
tina tambin en los pases de orientacin de las principales polticas durante los gobiernos
neodesarrollista o nacional-populares de Am- kirchneristas (2003-2015) y el actual gobierno
rica del Sur, la cuestin del desarrollo se con- de Cambiemos (2015-2017), con el objetivo
virti en un eje estructurador, tanto en el debate de identificar cambios y continuidades en rela-
poltico sobre el modelo de desarrollo como en cin a la poltica minera nacional y provincial,
las opciones de polticas pblicas implementa- y a las orientaciones del modelo de desarrollo.
das. En la Argentina, durante la ltima dca- Finalmente, procuraremos brindar algunas re-
da, el sector minero experiment un renovado flexiones sobre la relacin entre sustentabilidad,
impulso, motivado por factores tales como los desarrollo y capacidades estatales provinciales en
elevados precios internacionales de los minera- relacin con la minera.
les y las reformas legislativas que imprimieron
1. Caractersticas de la actividad
un fuerte dinamismo de inversiones extranjeras
en el sector. Asimismo, a partir de 2016, con el
minera en relacin con el desarrollo
gobierno de Cambiemos, y su orientacin a favor La dinmica y el funcionamiento de la minera
de la liberalizacin del mercado y la especiali- metalfera a nivel global slo pueden entenderse
zacin en aquellos sectores de ventajas compa- a partir de ciertos aspectos que envuelven a la
rativas, la minera se consolida como receptora mayora de los emprendimientos:
de las primeras polticas pblicas oficiales. Esta
tendencia reactualiza el debate sobre las posibili-

133
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

Se trata de una actividad de alto riesgo, fun- estructuralmente el mapa de la explotacin


damentalmente en las etapas de prospeccin del sector. Acompaado por cambios regulato-
y exploracin. rios locales que dotaron de previsibilidad y de
Es capital intensivo. Adems de los ingentes estabilidad fiscal a las empresas extranjeras, en
recursos asociados a la construccin y a la un lapso de dos dcadas, la minera de rocas de
explotacin de las minas y de las plantas de aplicacin (arena para la construccin, canto
procesamiento, las empresas suelen invertir rodado y caliza, entre otros) perdi incidencia
en infraestructura bsica asociada (generacin frente a la minera metalfera (Moori Koenig
elctrica y aprovisionamiento de agua, cami- y Bianco, 2003). Esto, desde luego, favorecido
nos y puertos). por una creciente demanda externa de meta-
Los recursos explotados son no renovables y se les; cambios en el patrn de localizacin de la
encuentran disponibles slo en localizaciones actividad; ingreso de nuevos agentes; nuevas
determinadas. tecnologas; diversificacin de mercados y una
Los precios (contados, spot o futuros) se fijan marcada estratificacin de la produccin dentro
en las bolsas de metales (Nueva York, Londres, de la cadena de valor global, confirindole a los
Shangai) a partir de la demanda y de los stocks pases productores el rol de economas de encla-
o inventarios disponibles. ve con escasa participacin en los procesos ms
La demanda se vincula al desarrollo industrial, sofisticados de dicha produccin.
pero crecientemente, a la inversin financiera A eso se suma lo que podramos denomi-
(activos de resguardo), lo que ha dotado de nar una triple concentracin, propia de la es-
enorme volatilidad a las cotizaciones. pecfica configuracin que asume la actividad
en la Argentina: concentracin en trminos de
A partir de los aos noventa, se observa un im- productos (oro, cobre y ms recientemente li-
portante proceso de internacionalizacin del tio); concentracin en trminos de jurisdiccio-
sector minero, impulsado por grandes empresas nes receptoras de esos beneficios de inversin
dedicadas a la extraccin de metales. La con- (apenas cinco provincias se reparten el 90% de
juncin de cambios en la estructura empresa- los capitales comprometidos al sector); y con-
rial concentracin y alianzas estratgicas que centracin de empresas extranjeras operadoras,
ampliaron la escala de produccin (Basualdo, que dominan la tecnologa y estn altamente
2012), junto con innovaciones que permi- especializadas (Barrick Gold, Yamana Gold,
tieron trabajar al ms alto grado de desarrollo Glencore, entre otras). Asimismo, por mandato
tecnolgico en reas inhspitas y de altura, per- constitucional, en la Argentina, las provincias
mitieron hacer rentables recursos mineros que tienen potestad sobre sus recursos naturales, lo
hasta ese momento no eran econmicamente que confiere al marco regulatorio una caracte-
factibles1. Esta circunstancia no slo permiti rstica diferente en relacin a otros pases, en
incluir a la Argentina en la agenda de inver- tanto son stas las autoridades concedentes y de
siones globales de la minera, sino que cambi aplicacin2.

1 Un informe de la Agencia Bloomberg destaca 2 No es motivo de este trabajo explicitar el entra-


que las actividades de exploracin de las em- mado institucional que cada provincia desarro-
presas mundiales de minera podran hacer que lla a partir de la alianza con firmas extranjeras
el gasto aumente a U$S18.000 millones en el para la explotacin conjunta de los yacimientos.
2025, con China encabezando la bsqueda de No obstante, en general, puede decirse que cada
una nueva generacin de descubrimientos. Va- jurisdiccin cre empresas provinciales que se
se: www.bloomberg.com asociaron a las operadoras, a cambio de un por-

134
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

Por su parte, cabe destacar dos rasgos dis- permisivos, diversificacin productiva, sustenta-
tintivos de lo que representa la explotacin de bilidad ambiental y mayor contribucin al desa-
metales en la Argentina, caractersticas que tam- rrollo territorial.
bin se evidencian en la regin. Por un lado, el
destino de la produccin es, en gran medida, 2. Poltica minera y modelo de
atesoramiento antes que insumos para la fa- desarrollo: Continuidades y rupturas
bricacin de bienes intermedios y finales es- La Argentina, como se sabe, alberga a lo largo
pecialmente en el caso del oro, y supeditado de toda su extensin un amplio potencial en
adems a una lgica de especulacin financiera minerales de diversa composicin. Segn la Se-
(Gutman, 2013). Por otro lado, prcticamente cretaria de Minera de la Nacin, en los ltimos
toda la produccin minera metalfera se exporta aos, los proyectos mineros se incrementaron
con nulo o escaso agregado de valor, a diferen- en ms de 3.000%, la produccin acumul un
cia de las rocas de aplicacin, canto rodado y crecimiento superior al 800%, y el empleo en
cemento, entre otros, destinados a abastecer el el sector se multiplic por cinco. Las principa-
mercado interno. Estos dos rasgos refuerzan el les empresas mineras del mundo estn llevando
componente extractivo de la minera metalfera, adelante inversiones en las provincias que han
subordinan la actividad a eslabones relegados en decidido centrar en la minera la mayor parte
las cadenas de valor global, y la ponen en ten- de sus esfuerzos productivo; tales son los casos
sin con intereses de desarrollo ms generaliza- de las provincias de Salta, San Juan, Catamarca,
bles como, por ejemplo, la existencia de marcos Jujuy y Santa Cruz, entre otras3.
regulatorios nacional y provinciales menos Con la reforma al Cdigo de Minera y la
sancin de una serie de leyes destinadas a la pro-
centaje del usufructo. Algunas incluso han po- mocin de la actividad fundamentalmente la
dido desarrollar cierto know-how o utilizar una Ley 24.196 de Inversiones Mineras, el sector
parte de dicha participacin para ampliarse a minero se dinamiz considerablemente a partir
otros emprendimientos, como es el caso de Fo- de la dcada de los 90. La explotacin a cielo
micruz, la empresa que administra las concesio- abierto de oro y cobre acentuaron esa expan-
nes en la provincia de Santa Cruz, que ha avan- sin, que por entonces tena una contribucin
zado en estudios de parques elicos y la creacin marginal al PBI.
de un Fideicomiso (Unirse) destinado a obras En el ao 2003, en ocasin del lanzamiento
de infraestructura. Por su parte, segn informa- del Plan Minero Nacional, se establecieron los
cin proporcionada por la empresa provincial lineamientos a seguir en relacin al desarrollo
de minera JEMSE, sta, junto con Y-TEC, productivo del sector minero. Por entonces, se
empresa tecnolgica de YPF, firmaron acuerdos hizo manifiesta la voluntad de transformar la
con empresas extranjeras, entre ellas la italiana actividad en uno de los principales motores del
FIB-FAAM (Seri Group) y el grupo Eurnekian, modelo de crecimiento econmico que deban
para la fabricacin de celdas de ion-litio que seguir algunas provincias del pas, entre ellas, las
se destinarn a la produccin de bateras en la de San Juan, Santa Cruz y Catamarca. Bsica-
provincia a partir de 2017 con una inversin
de U$S80 millones. Asimismo, JEMSE est 3 A comienzos del ao 2017, circul por despa-
incursionando en la provisin de energa reno- chos oficiales un listado con empresas interesa-
vable a travs del desarrollo de parques solares das en adquirir prospectos y concesiones en el
con financiamiento de U$S410 millones de la sector minero. Entre las 10 principales intere-
empresa china Eximbank. http://prensa.jujuy. sadas, 5 eran de capitales chinos. (Econojournal,
gob.ar/tag/jemse/ 19 de marzo de 2017).

135
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

mente, las razones que le daban soporte a esta quitas, Veladero, Gualcamayo y Casposo, entre
decisin eran las siguientes: otros) han resultado relevantes en trminos de
crecimiento y de participacin en el Producto
El rgimen legal representaba la herramienta y Bruto Geogrfico (PBG)4, exportaciones5, im-
el pilar de toda la inversin minera que haba puestos y regalas6, empleos y obras de infraes-
sido destinada, en algo ms de una dcada, a
los trabajos de prospeccin y exploracin mi-
nera en la Argentina. 4 El PBG de Catamarca pas de 1.937 millones
El 75% de la potencialidad minera del pas de pesos en 2003 a 4.166 millones de pesos en
an no haba sido explorada y segua constitu- 2006, principalmente por la entrada en acti-
yendo un fuerte atractivo para la inversin de vidad de Bajo de La Alumbrera; mientras que
riesgo minero. el de PBG de San Juan pas de 2407 millones
Los precios mundiales de los metales se orien- de pesos en 2003 a 4439 millones de pesos en
taban hacia un alza sostenida y progresiva. 2009, por Veladero, entre otros.
Exista una tendencia mundial a incremen-
tar los gastos de prospeccin y exploracin 5 La minera represent en el ao 2011 el 94,8%
minera. de las exportaciones de Catamarca, por un va-
La inversin en exploracin y explotacin lor de 1.436 millones de dlares, registrando
mostraba como destino principal los pases el cobre un 86,9% del total de exportaciones y
de Latinoamrica y, en forma muy particular, 1.315 millones de dlares en ventas al exterior.
Chile, Per, Brasil y la Argentina. Por su parte, en San Juan, la minera represent
La existencia de recursos de metales preciosos para el mismo ao el 76,1% de las exportacio-
y de base, como el oro, cobre, plata, zinc, hie- nes, por un valor de 1.885 millones de dla-
rro, etctera, de muy buena calidad, formaban res, registrando el oro un 75,3% de las mismas
parte de los objetivos prioritarios de la inver- (1.864 millones de dlares).
sin y de la demanda mundial. A eso se sum
6 En el caso de Catamarca, los ingresos por rega-
aos ms tarde el potencial de litio en las pro-
las mineras tienen alta incidencia en la recau-
vincias del norte del pas.
dacin provincial y provienen de dos empresas
con proyectos activos: Minera Alumbrera con el
El marco jurdico legal sancionado en la dcada
proyecto Bajo La Alumbrera y Minera del Al-
del 90 para la actividad minera Ley de Inver-
tiplano, con un proyecto de extraccin de litio
siones Extranjeras, Ley de Inversiones Mineras,
en Antofagasta de la Sierra. Por otra parte, en
Reforma del Cdigo de Minera, sancin, re-
el caso de Jujuy, segn declaraciones en el ao
forma y adecuacin de legislacin provincial,
2015 del Secretario de Minera (interino) de la
gener los instrumentos que institucionalmente
provincia, las regalas mineras se pagan a valor
brindaban la seguridad y la previsibilidad re-
de la boca de pozo y estn regidas por la Ley
queridos por los capitales de inversin de alto
4696 que establece que las mismas pueden re-
riesgo. Estos instrumentos hicieron posible la
asignarse a las empresas mineras en funcin de
irrupcin de las primeras inversiones que fueron
las inversiones o industrializacin de los mine-
destinadas expresamente a las tareas de prospec-
rales, con lo cual el monto total de regalas pue-
cin y de exploracin.
de bajar significativamente para las empresas.
Como sealamos en un trabajo anterior
Discurso brindado en el IV Seminario Interna-
(Casalis y Trinelli, 2013), desde el ao 2003 a
cional de Litio en la regin de Suramrica, Cata-
la fecha, los proyectos mineros en produccin
marca 2015, organizado por Panorama Minero,
(Bajo La Alumbrera, Cerro Vanguardia, Pir-
pg. 54. Disponible en: http://litioensudame-

136
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

tructura7, responsabilidad social empresaria8 y desarrollo de proveedores9 para las provincias


donde se asentaron, habida cuenta de las carac-
tersticas de la estructura productiva provincial,
los problemas fiscales y la dependencia a la co-
rica.com.ar/wp-content/uploads/2017/03/LI- participacin y a las transferencias del gobier-
TIO_2015.pdf no nacional (Trinelli, 2011; Gonzlez, 2016).
Sobre estas condiciones, argumentadas desde el
7 Segn el Decreto Acuerdo 202/13 de la provin- pragmatismo y convalidadas electoralmente a
cia de Catamarca, los recursos provenientes de nivel provincial, se sostiene el discurso favora-
las regalas mineras se destinan a construir obras ble a la minera en la mayora de las provincias
para saneamiento urbano, acueductos, mejoras cordilleranas, ms all de algunos altibajos desde
en los sistemas de riego y drenaje, gasoductos, los aos 90 en que se estructur el sistema hasta
obras de generacin y transporte de energa la actualidad.
elctrica, provisin elctrica a zonas rurales, y Las polticas y los acontecimientos ms
obras de infraestructura que posibiliten la am- significativos durante el gobierno de Duhalde
pliacin de actividades productivas o emprendi- (2002-2003) y durante el Kirchnerismo (2003-
mientos industriales en la zona, infraestructura 2015) son:
turstica y capacitacin de actividades produc-
tivas. Vase: http://www.mineriacatamarca.gov. En el ao 2002, se sancionan las retenciones a
ar/ (ltima visita: 5-9-2013). Segn la Cmara la minera cuya alcuota se establece en el 5%,
de Empresarios Mineros (CAEM), los aportes no coparticipables con las provincias y destina-
sociales y econmicos de la minera tambin das a gastos generales.
pueden verificarse en educacin, capacitacin, El aumento de los precios de los commodities
salud e infraestructura. Vase: http://www. en el perodo 2002-2010 impuls el desarrollo
caem.com.ar/wp-content/uploads/2011/09/ de proyectos en fase de exploracin y aceler la
Aportes.pdf explotacin de los que estaban en produccin.
8 En mayo de 2017, se firmaron las primeras ad-
hesiones al plan llamado HMS (Hacia una Mi- 9 Segn declaraciones de Rodolfo Micone, Se-
nera Sustentable) o TSM (Towards Sustaina- cretario de Minera de Catamarca, en el ao
ble Mining, en ingls), que impuls la Cmara 2015, la empresa Minera del Altiplano FMC
de Empresarios Mineros de la Argentina basado present un programa para ese ao, donde las
en un programa de la Asociacin Minera de Ca- compras y servicios aumentaran de unos $7
nad (MAC), en procura de garantizar las accio- millones en 2014 a unos $21 millones en 2015,
nes responsables de las empresas mineras en el fortaleciendo los rubros de transporte ($1,5 mi-
rea de influencia de sus comunidades a travs llones), seguridad privada ($4,1 millones), con-
de sus indicadores especficos, para comparar sultora ($2 millones) e inversiones de capital
sus prcticas a las que realizan en otros pases. para la instalacin del gasoducto en Salar del
Fueron ocho las empresas que firmaron en este Hombre Muerto. Asimismo, pas de contribuir
primer tramo: Burgwardt Minera, Cmara de con RSE slo con el 1% de sus costos en 2014
la Piedra de Buenos Aires, Cmara Minera de al 15% en 2015. Discurso brindado en el IV
San Juan, Compaa Minera Piuquenes, Desa- Seminario Internacional de Litio en la regin de
rrollo de Prospectos Mineros, Gold Corp Cerro Suramrica Catamarca 2015, organizado por
Negro, Minera Argentina Gold y Pan American Panorama Minero, pg. 56. Disponible en:
Silver Argentina. (El Cronista Comercial, 10 de http://litioensudamerica.com.ar/wp-content/
mayo de 2017). uploads/2017/03/LITIO_2015.pdf

137
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

A fines de 2007 la Secretaria de Minera dis- Se fomentan iniciativas nacionales y provin-


puso elevar las retenciones a la minera ya exis- ciales que incorporan requisitos de integracin
tentes desde 2002 para ubicarlas en un rango nacional para la aprobacin de proyectos y el
entre el 5% y 10%. El sector apel y la medida ingreso de capitales. Se estimula el apoyo a los
fue rechazada judicialmente en el 2008 ampa- proveedores locales en el plano fiscal, tecnol-
rados en la estabilidad que otorga la Ley de gico y financiero.
Inversiones Mineras.
Como consecuencia de la combinacin de una Las importantes reservas de litio, y la demanda
prolongada cada en el precio de los commo- del sector automotriz y de la electrnica para
dities, a partir de 2010, y en el marco de la la fabricacin de bateras, dieron lugar en los
restriccin general de divisas de la economa ltimos aos al arribo de numerosas empresas
argentina durante los ltimos aos del kirch- para la explotacin de los salares (Sevares y Kr-
nerismo, las empresas se concentraron en los zemien, 2012)11. No sin dificultades, surgieron
emprendimientos existentes y suspendieron tambin iniciativas del sector pblico para la
inversiones, afectando las cuentas provinciales fabricacin de bateras actualmente en fase de
y los niveles de empleo. A raz de esto, algunas investigacin o experimental promovidas por
provincias aplicaron nuevos impuestos, lo que el CONICET, YPF, la Universidad Nacional de
motiv que se las denunciara por incumplir Jujuy y la empresa provincial de minera de Ju-
con la ley 24.196. juy (JEMSE). Tambin surgieron propuestas de
Para acotar la demanda de divisas, la Secre- diversas universidades pblicas como la Univer-
taria de Minera estableci en el ao 2011 la sidad Nacional de Crdoba y de La Plata (Nacif
Mesa de Homologacin Minera con el obje- y Lacabana, 2015). En los ltimos aos, el sector
tivo de impulsar sustitucin de importaciones comienza a estar ms expuesto socialmente en
de materiales, maquinarias y servicios. Luego,
dict la Resolucin 54/2012, que establece la
11 Enirgi Group Corporation (empresa canadiense
obligatoriedad para todas las empresas mine-
con sede en Australia) en ocasin de la visita de
ras de contar con su propio departamento de
la Vicepresidenta argentina a ese pas en mar-
sustitucin de importaciones e informar los
zo de 2017, anunci una inversin de U$S720
cronogramas de demanda de importaciones en
millones en su planta en la Argentina a travs
forma anticipada10. Sin embargo, estas inicia-
de la instalacin de la Divisin de Materiales
tivas slo reforzaron a aqullas empresas que
Avanzados. Esto permitira el aumento de la
ya venan mostrando resultados positivos, pero
produccin a ms de 50.000 toneladas de car-
generalmente acotado a aquellas que operaban
bonato de litio al ao. La divisin tendra su
con anterioridad.
sede central en la provincia de Salta y generara
A instancias de la Secretaria de Minera de la
nuevos puestos de trabajo, obras de ingeniera
Nacin, se crea la Organizacin Federal de
y construccin. Por su parte, la empresa aus-
Estados Mineros (OFEMI) integrada por las
traliana Orocobre, dedicada a la produccin de
provincias mineras. El objetivo de la misma es
litio en Jujuy, tambin anunci que aumenta-
ampliar la participacin provincial en la ren-
ra su produccin a travs de una inversin de
ta minera, crear fideicomisos para obras de
U$S160 millones en el transcurso de los prxi-
infraestructura y diversificacin productiva y
mos tres aos. Actualmente, lleva invertidos
generar poder de lobby, entre otros.
U$S300 millones y se espera hacia 2020 que
su produccin pase de un volumen de 13 a 30
mil toneladas de litio al ao (Mininpress, 27 de
10 Pgina 12, 29 de mayo de 2012. marzo de 2017).

138
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

relacin al debate sobre el desarrollo (presin En el marco del COFEMI en 2017 se propu-
por mayor participacin del Estado en la renta so el Pacto Federal Minero12. El objetivo del
minera; revisin del marco regulatorio; el est- mismo fue generar mayores condiciones favo-
mulo a la conformacin de un sector nacional rables para la llegada de inversiones13 (an ma-
proveedor de bienes y servicios, y cuestiones yores a las que garantiza la Ley de Inversiones
ambientales, entre otros). Mineras y la legislacin vigente), en tanto se
En definitiva, la minera constituye durante sostuvo que la ausencia de consensos bsicos
el kirchnerismo un sector considerado estrat- entre todas las provincias productoras condi-
gico por su aporte de divisas, fiscal y econmi- cionaba las expectativas de inversin14. Entre
co, tanto para el Estado nacional como para la ellas, homogeneizar la legislacin nacional y
mayora de las provincias cordilleranas. Haber provincial para dar mayor estabilidad imposi-
mantenido inalterable el marco regulatorio, en
particular la Ley de Inversiones Mineras san-
cionada durante los 90, fue lo que le permiti 12 El Pacto actualmente se encuentra a la espera
consolidarse durante los primeros aos del siglo de recibir tratamiento parlamentario. En tanto
XXI. Al mismo tiempo, la relacin entre mine- ley-acuerdo deber ser aprobado o rechazado
ra y modelo de desarrollo comienza a ser pro- por el Congreso de la Nacin (pero sin posibili-
blematizada desde sectores polticos y de la so- dades de introducir modificaciones, lo que limi-
ciedad civil tanto en relacin a su contribucin ta las posibilidades de mejorarlo). Luego debe
al desarrollo como por razones ambientales. El ser ratificado por las legislaturas provinciales. El
Estado comienza a impulsar algunas polticas Acuerdo entre sindicatos, provincia y gobierno
regulatorias y a discutir su participacin en la prevea firmarse para fines de mayo de 2017,
renta minera, pero, a diferencia de otros pases aunque al cierre de este captulo, ya haba sido
de la regin, sin introducir modificaciones es- consensuado un borrador.
tructurales en la regulacin.
La primera parte de la gestin de Cambie- 13 Se aspira alcanzar, al 2024, inversiones por
mos se caracteriza por las siguientes polticas y U$S25.000 millones, lo que significan ms del
acontecimientos: doble que los U$S10.000 millones registrados
entre 2007 y 2015, pero mucho menos que lo
En enero de 2016 se sanciona, con el apoyo invertido en ese tiempo en Chile (U$S80.000
de los gobiernos de las provincias mineras, el millones) y Per (U$S52.000 millones). Ade-
Decreto 349/2016 que elimina las retenciones ms, se espera multiplicar los puestos de traba-
del 5% a la minera. Esto implic una trans- jos directos e indirectos de la actividad, que en
ferencia desde el Estado nacional al sector de 2016 superaron los 80.000 puestos. La Cmara
U$S222 millones por ao, en tanto la medida Argentina de Empresas Mineras (CAEM) aspi-
no estuvo condicionada previamente a con- ra a alcanzar 130.000 puestos de trabajo para
cretar inversiones ni a compromisos asumidos 2021.
por el sector.
14 Ver el artculo periodstico: Las internas en
La Secretara de Minera de la Nacin reactiv
Energa le complican a Macri el acuerdo federal
el funcionamiento del Consejo Federal Mine-
minero. Disponible en: www.lapoliticaonline.
ro (COFEMI), rgano federal integrado por
com (23-02-2017) y: http://www.lapoliticaon-
las provincias mineras y el Estado nacional
line.com/nota/103765-las-internas-en-ener-
para la definicin de la poltica minera; se des-
gia-le-complican-a-macri-el-acuerdo-fede-
activ la OFEMI.
ral-minero/. (ltima visita: 01 de abril de
2017).

139
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

tiva a los inversores; mecanismos instituciona- el desarrollo de algunas provincias perifricas,


les para evitar el rechazo a las inversiones de lo novedoso es la concepcin de desarrollo que
parte los gobiernos locales y comunidades; adopta la actual gestin, con eje puesto en la
requisitos ambientales e instancias de control, especializacin primaria y las ventajas compa-
participacin tributaria provincial y promo- rativas. As, la minera junto a la produccin
cin del empleo local. El proyecto establece agropecuaria, las energas renovables, los hi-
en lo impositivo un mximo de 3% en con- drocarburos y el turismo adquiere un reno-
cepto de regalas provinciales (reafirmando lo vado protagonismo. Esto queda de manifiesto
establecido en la Ley de Inversiones Mineras) en el intento por replicar como modelo de
e imposibilita modificar el canon que pagan desarrollo para las provincias patagnicas y/o
las empresas, fijado cada dos aos por la Secre- cordilleranas el caso de Australia, que se carac-
tara de Minera. En cuanto a la regulacin de teriza por la preeminencia de la exportacin de
las empresas pblicas provinciales, elimina los minerales y de la sociedad de servicios. Segn
mecanismos de tratamiento preferencial res- lo seal Santiago Dondo, quien fuera Subse-
pecto del capital privado; establece preferen- cretario de Poltica Minera del Ministerio de
cia de contratacin para proveedores locales a Energa y Minera de la Nacin hasta febrero
igual precio y calidad15; y en lo ambiental y de 2017 y quien formul desde la Fundacin
desarrollo de infraestructura, restringe los con- Pensar la propuesta minera del PRO durante
troles y los compromisos de inversin de las la ltima campaa electoral, la minera en ese
empresas. En definitiva, se trata de un acuerdo pas genera U$S163.000 millones y tiene una
que busca limitar el poder del Estado nacio- participacin del 10% en el PBI. Asimismo,
nal y provincial para apropiarse de parte de la seala que: el sector minero en Australia est
renta minera y fijar algunos criterios comunes muy integrado con otros sectores, con la so-
respecto a la fiscalizacin ambiental. ciedad y con la vida del pas. (). El sector de
Participacin de la Secretaria de Minera de la los proveedores mineros (equipamiento, tec-
Nacin y de los representantes de las provin- nologa y servicios), hoy est equiparando en
cias mineras en misiones comerciales y eventos tamao al del sector minero en su conjunto.
internacionales que tienen como objetivo pro- Adems de eso aporta el 6% del PBI australia-
mover el potencial de la Argentina como desti- no, quintuplic su tamao en los ltimos 15
no de las inversiones y de la seguridad jurdica aos y tiene exportaciones por 27.000 millo-
para las empresas. Si bien la promocin de la nes de dlares16. Sin embargo, a diferencia de
minera como poltica nacional y provincial la Argentina, Australia cuenta con algunas de
no es una novedad de este gobierno se puede las principales empresas mineras del mundo
observar una continuidad con el gobierno an- y, por lo tanto, con el know how, la tecnolo-
terior en cuanto a considerarlo estratgico para ga y el acceso privilegiado al financiamiento
para llevar adelante proyectos que suponen
comprometer cuantiosos recursos a largo pla-
15 Esto supone un eufemismo si se considera que
zo, en un mercado mayormente guiado por
la Ley de Inversiones Mineras exime de impues-
to a las importaciones de bienes de capital, m-
quinas y herramientas e insumos, lo que dificul- 16 Discurso brindado en el IV Seminario Interna-
ta, sin ciertos niveles de proteccin y estmulos, cional de Litio en la regin de Suramrica, Cata-
el desarrollo de un sector industrial, nacional, marca 2015 organizado por Panorama Minero,
de la minera en tanto industria naciente. pg. 63. Disponible en: http://litioensudame-
Sobre el concepto de industria naciente, vase a rica.com.ar/wp-content/uploads/2017/03/LI-
List (1997) y/o a Chang (2004). TIO_2015.pdf

140
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

lgicas especulativas. Adems, es un pas que Conferencia sobre el Medio Ambiente Huma-
posee uno de los ingresos per cpita ms altos del no realizada en Estocolmo. Ese ao se publica
mundo, con un Estado de Bienestar robusto que Los lmites del crecimiento, o Informe Meadows,
asegura niveles de proteccin social elevados. encargado por el Club de Roma, donde se seala-
ba que la naturaleza no admite cualquier tipo de
La poltica minera en la actualidad en la Argen- desarrollo19. Por aquellos aos, se alertaba sobre el
tina pareciera centrarse en la discusin sobre diferencial de consumo y apropiacin de recur-
una reduccin en la carga impositiva para el sec- sos naturales entre pases desarrollados y subde-
tor y slo tangencialmente en aspectos relativos sarrollados, sealando la imposibilidad fsica del
a la sustentabilidad econmica y ambiental de planeta de soportar la igualacin hacia arriba
los emprendimientos17. Esto se ratifica por el en el consumo de recursos naturales y criticando
hecho de haber disminuido la presin tributaria el modelo de desarrollo industrial y los patrones
para la minera a comienzos de 2016, dentro de de consumo de los pases desarrollados.
una poltica econmica que tiende a priorizar El Informe Nuestro futuro comn (Brundt-
sectores econmicos con ventajas comparativas. land, 1987) fue la base de la Cumbre de Ro de
Algunas inversiones concretadas aunque me- Janeiro de 1992. En dicho Informe se defini al
nos cantidad que las esperadas por el sector p- desarrollo sostenible como aquel que satisface
blico son destacadas por la actual gestin eco- las necesidades del presente sin comprometer
nmica (brotes verdes) en un contexto general la capacidad de las generaciones venideras para
donde la provisin de divisas se da mayormente satisfacer sus necesidades futuras20. En la defi-
va endeudamiento externo que por inversin nicin, se incorporan los principios de equidad
de capital18. intrageneracional e intergeneracional.
En dicho trabajo, los lmites al uso de los
3. Sustentabilidad, desarrollo recursos naturales sugieren tres condiciones o
y capacidades estatales de reglas bsicas para el desarrollo sostenible:
los estados provinciales
La preocupacin por el ambiente, el desarrollo Ningn recurso renovable deber utilizarse a
y las condiciones de vida de la poblacin tie- un ritmo superior al de su generacin.
ne larga historia en el pensamiento social. Sin Ningn contaminante deber producirse a un
embargo, medio ambiente y desarrollo fueron ritmo superior al que pueda ser reciclado, neu-
relacionados por primera vez en 1972 en la tralizado o absorbido por el medio ambiente.

17 Estamos dispuestos a discutir un nuevo esque- 19 El Informe Meadows contribuy a cuestionar la


ma impositivo para futuros proyectos, asegur concepcin de desarrollo como perspectiva lineal
Sergio Uac, el Gobernador de San Juan (Eco- y evolutiva, que consideraba que el subdesarrollo
nojournal, 11 de mayo de 2017). era superable mediante una serie de etapas a re-
correr. De ser as, los pases ms atrasados se iran
18 Algunas de las empresas que han invertido re- acercando al modo de producir y consumir de los
cientemente en la Argentina son: Fortuna Sil- ms avanzados, pero eso no se verifica y adems
ver, First Quantum y Huayra Minerals Corp, sera fsicamente imposible pues no habra recur-
entre otras (EconoJournal, 10 de marzo de sos para lograr equiparar los niveles de consumo.
2017). En una gira por el Reino Unido, fun-
cionarios argentinos han estimado promesas de 20 Entendemos aqu sustentable y sostenible
inversin por U$S23.000 millones (Clarn, 21 como sinnimos, evitando entrar en la discu-
de marzo de 2017). sin sobre su distincin.

141
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

Ningn recurso no renovable deber aprove- ticos locales22. La experiencia de Esquel en la


charse a mayor velocidad de la necesaria para provincia de Chubut, de rechazo a la minera a
sustituirlo por un recurso renovable utilizado cielo abierto, constituy un parteaguas respec-
de manera sostenible. to de las prcticas y el vnculo del sector minero
con la comunidad, los gobiernos provinciales y
De este modo, pues, el desarrollo sostenible no locales. El aumento de las resistencias sociales ha
se reduce slo a la preservacin del ambiente. llevado al sector a desplegar mltiples estrategias
Por el contrario, refiere a una equilibrada rela- para lograr la aceptacin social, o al menos, la
cin entre tres componentes centrales e interde- mitigacin de las mismas, como lo evidencian
pendientes como son el desarrollo econmico, las prcticas de responsabilidad social empre-
el desarrollo social y la proteccin del medio saria y la bsqueda de licencias sociales a nivel
ambiente21. El desarrollo sostenible, entendido local. Asimismo, la presin social ha implicado
como una sntesis de las tres dimensiones an- para las contrapartes del sector pblico provin-
tes mencionadas, representa entonces una idea cial una mayor exigencia sobre el control de
de cmo deberan ser las cosas. Ms all de lo riesgo ambiental, el tratamiento de los pasivos
normativo, se sabe que lo econmico pesa sobre ambientales y un mayor involucramiento con el
lo social y lo ambiental, y la minera no es la entramado productivo local a partir de la pro-
excepcin en ese sentido. mocin de un sector industrial y de servicios
No obstante, la actividad minera y las polti- locales. En esa bsqueda, de lograr aceptacin
cas y los discursos a favor del sector han genera- social de las comunidades locales, las empresas
do numerosas resistencias sociales, por motivos mineras, los organismos internacionales y los
ambientales, por competencia entre diversas gobiernos provinciales plantean la referencia a
actividades productivas sobre recursos escasos la minera sustentable como el nuevo standard
como el agua (Martn y Wagner, 2013), y por social y ambientalmente exigido.
rechazo u oposicin en algunas de las comuni- Pero, qu significa minera sustentable? y
dades por los escasos beneficios en el territorio Cules son las crticas desde sta concepcin de
(Tapia, 2014) ms all de las declamaciones fa- sustentabilidad? Desde el punto de vista de la
vorables que hace el sector provincial, las empre- sustentabilidad de la explotacin de los recursos
sas y cmaras del sector y los medios periods-
22 Como seala el peridico El Ancasti, en Ca-
tamarca los municipios recibieron un total de
25 millones de pesos en concepto de regalas y,
de ese monto, ms de un 50% quedaron para
21 La cuestin del desarrollo sustentable continu los municipios ubicados en las cercanas de los
debatindose, con resultados dismiles, en la yacimientos. El Ancasti, 26 de marzo de 2017.
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible Estas afirmaciones sobre los efectos positivos de
(CMDS) en Johannesburgo (Sudfrica) en el la minera en la poblacin local a menudo son
ao 2002; en la Cumbre de Bali (2007) donde se relativizadas por trabajos de investigacin cuan-
busc redefinir el Protocolo de Kioto y adecuar- do se incorporan otras variables como la gene-
lo a las nuevas necesidades respecto al cambio racin de puestos de trabajo para la poblacin
climtico; y en la Cumbre de Paris (2015) donde local, utilizacin de recursos naturales como el
la cuestin del desarrollo sustentable tuvo un agua, contaminacin por desastres o pasivos
nuevo relanzamiento en la agenda global con ambiental, la participacin de la comunidad,
la Declaracin de los Objetivos de Desarrollo entre otros (Merlinsky, 2013; Manzanal y Villa-
Sustentable (ODS). real, 2009).

142
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

naturales, hay tres condiciones a tener en cuen- mente uno de los puntos centrales en el debate
ta: no producir el agotamiento del recurso; no econmico sobre la sostenibilidad de la minera23.
generar consecuencias ambientales por su ex-
Sin embargo, los minerales, lejos de constituir
plotacin; y que se preserve un equilibrio entre
un obstculo para el desarrollo, son un activo
la bsqueda de desarrollo econmico, social y
que debe subordinarse a la estrategia de desa-
ambiental. En base a estas condiciones la mi-
rrollo para sostener un proceso de cambio es-
nera no es sustentable y pretenderlo parecera
tructural y mejora del bienestar de la sociedad,
ser un oxmoron. Esto se debe a que, en primer
derivando la renta que sta genera para financiar
lugar, los recursos no renovables son finitos en
sectores de alta productividad, potenciar el de-
el mediano y largo plazo por su agotamiento o
sarrollo de capacidades laborales, tecnolgicas,
incluso ms all del encarecimiento de su ex-
regulatorias e infraestructura (Tereschuk, 2013).
plotacin, por ms que las empresas y los go-
En esto desempea un rol significativo el Estado
biernos garanticen el stock de reservas mediante
nacional y provincial, en la definicin de la es-
nuevos descubrimientos a medida que se explo-
trategia de desarrollo dimensin poltica, y el
tan los actuales. En segundo lugar, la minera,
desarrollo de capacidades estatales (Fernndez y
en particular la megaminera, tiene evidentes
Garca Puente, 2013) para la regulacin del sec-
impactos ambientales por ms que se adopten
tor con ciertos grados de autonoma por parte
nuevas tecnologas y controles para minimizar
de su aparato burocrtico (Evans, 1996).
estos riesgos o se apele al discurso de la minera
Tal como se mencion anteriormente, a di-
responsable. Y, por los motivos anteriormente
ferencia de los fuertes contrastes observados en
explicitados, no es posible alcanzar un equilibrio
otras reas, la minera presenta ms continuida-
entre desarrollo econmico, social y ambiental,
des que rupturas entre la gestin anterior y la ac-
por ms que se informe a la comunidad local, se
tual, toda vez que se ha respetado el marco regu-
contemple su participacin y se establezcan be-
latorio sancionado durante los 90 por entender
neficios sociales, laborales, de salud, econmicos
que inversiones de riesgo y de mediano-largo
y de infraestructura para sta.
plazo para la explotacin de minerales, reque-
De modo que, plantear posiciones dicot-
ran de incentivos fiscales. El actual gobierno
micas en torno de la explotacin minera, tanto
ha profundizado este proceso eliminando el 5%
subordinada a las exigencias de mxima rentabi-
de las retenciones que pesaban sobre el sector,
lidad y estabilidad del marco tributario por par-
y hoy avanza en un Acuerdo Federal Minero
te las empresas transnacionales (Banco Mundial,
para homogeneizar algunas condiciones frente a
1996) o, por el contrario, su rechazo a ultranza
las siempre heterogneas realidades provinciales.
por las consecuencias sociales, ambientales y
Y es que en la Argentina cualquier valora-
econmicas (Svampa, 2013), reduce y condicio-
cin sobre la minera resulta aproximada si no
na, para los pases en desarrollo, el debate sobre
se repara en la esfera subnacional. En tanto ti-
los recursos mineros dentro de una estrategia de
tulares del dominio originario de sus recursos,
desarrollo. Como seala Stanley (2012):
son las provincias las autoridades concedentes y
la premisa para lograr una contribucin al de-
sarrollo es el modo de extraccin y aprovecha-
miento (inversin y distribucin) de la renta del 23 Stanley, L. (2012). Los lmites de la minera.
recurso mientras ste no se agote, y tambin la El Diplo. Edicin Nm. 154, abril de 2012.
regulacin de las externalidades, en especial sus Disponible en: http://www.eldiplo.org/index.
impactos ambientales y sociales. Este es justa- php/archivo/154-el-subsuelo-en-disputa1/
los-limites-de-la-mineria/

143
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

de aplicacin, lo que complejiza mucho adoptar La posibilidad de impulsar proyectos alterna-


posiciones maximalistas como las que claman tivos valindose de los recursos de la minera
por una minera sustentable (como si tal con- pero que apunten a diversificar la estructura
dicin dispensara a la actividad de rendir cuen- productiva provincial, al margen de nuevas
tas por el impacto ambiental que genera) y otras exploraciones que puedan realizarse. En este
que la rechazan enfticamente, desconociendo marco, hay un alarmante dficit en la regula-
que para muchas jurisdicciones ya son realidades cin de cierre de minas y del aporte empresario
consolidadas, y de cuyos ingresos por regalas se en la fase post-productiva, que no alcanzan a
compone buena parte de sus fuentes fiscales, y compensar las polticas de responsabilidad so-
que los gobernadores de las provincias mineras cial que promueven las firmas.
son decididos impulsores de la actividad y en
general esa posicin no les genera grandes costos Del estudio de estas variables, como de otras
polticos (suelen ser elegidos y reelegidos para que puedan apuntar a un mejor posicionamien-
ms de un mandato). to del Estado frente a consorcios extranjeros que
Pareciera, por lo tanto, que un debate su- operan a escala global, depender en buena me-
perador debiera conducir a poner el foco en las dida la evaluacin que pueda hacerse del paso
capacidades estatales que estn desarrollando las de la minera metalfera por el pas, que por
provincias luego de casi dos dcadas de minera ahora consagra a la Argentina como proveedora
metalfera intensiva. Estas capacidades estatales de materias primas de escaso valor agregado y
provinciales podran evaluarse por las siguientes exiguos encadenamientos productivos.
variables:
Conclusiones
La intensidad burocrtico-institucional forja- En este captulo, hemos tratado de problema-
da despus de aos de vigencia de los empren- tizar algunas cuestiones vinculadas a la minera
dimientos en sus territorios, con funcionarios como actividad productiva, y, en un sentido ms
capacitados en el manejo de temas de alta sen- amplio, analizar su contribucin al desarrollo,
sibilidad social y relevancia presupuestaria. idea en torno a la cual defensores y detractores
La efectiva verificacin del know-how asimila- del sector suelen respaldar sus argumentos para
do por las empresas pblicas provinciales, lue- ratificar posiciones en uno u otro sentido.
go de dcadas de vnculo con empresas extran- La particular cadena de valor de la minera,
jeras portadoras del especfico conocimiento la transnacionalizacin de los procesos produc-
de la operacin y dotadas de alta capacidad tivos y las caractersticas regulatorias e institu-
tecnolgica. cionales especficas que esta actividad asume
El tipo de asociacin pblico-privada alcan- en nuestro pas, obliga a pensar al desarrollo
zada, que asegure los compromisos asumidos en trminos complejos, sin restringirlo exclu-
con el capital extranjero sin por ello resignar sivamente a la industrializacin, como algunas
condiciones de fiscalizacin y de monitoreo. escuelas de la teora econmica del desarrollo la
El nivel de sistematizacin de la informacin entendan en los aos 40 50. Actualmente,
de las reas, activo que juega ms a favor de naciones de ingreso medio como la Argentina
las firmas extranjeras que de las provincias, por pareceran requerir de la totalidad de sus secto-
cuanto muchas veces stas disponen de infor- res econmicos para avanzar hacia la innovacin
macin dispersa, no digitalizada y escasamente productiva y sostener el crecimiento, en tanto la
relevada, que no da cuenta del verdadero po- experiencia histrica, los cambios en la divisin
tencial geolgico que poseen. internacional del trabajo y la complejizacin de
los procesos productivos indican que los cami-

144
Quinto Documento de Trabajo - El Neoliberalismo tardo

nos hacia el desarrollo han variado y muy pro- (2002-2012). Revista Estado y Polticas Pblicas.
bablemente impliquen nuevos desafos y com- Ao I, N 1, 97-114. Buenos Aires: FLACSO
petencias que los tericos del estructuralismo o Argentina.
de la dependencia no llegaron a conceptualizar. Chang, H.-J. (2004). Retirar la escalera. La estrategia
Creemos que se necesita seguir muy de cerca del desarrollo en perspectiva histrica. Madrid:
la evolucin de la estructura productiva de cada De la Catarata.
provincia minera para poder hacer un anlisis Evans, P. (1996). El Estado como problema y como
del aporte de la minera en cada jurisdiccin. solucin. Revista Desarrollo Econmico. Vol. 35,
Tambin corresponde realizar un anlisis ms N 140, 529-562.
minucioso sobre las capacidades estatales que Fernndez, V. R. y Garca Puente, M. J. (2013). Es-
poseen las provincias para regular la actividad y tado, produccin y desarrollo. Las capacidades
diversificar su estructura productiva en un con- nodales en una perspectiva latinoamericana.
texto de profundizacin del perfil de especializa- Revista Estado y Polticas Pblicas. Ao I, N1,
cin a partir de la eliminacin de las retenciones 19-46. Buenos Aires: FLACSO Argentina.
y de la elaboracin del Acuerdo Federal Minero. Gonzlez, A., (2016). The Open-Ended Tale of
Asimismo, debera ser un compromiso de los Open-Pit Mining in the Province of San Juan,
actores polticos y agentes econmicos hacer de Argentina. Latin American Policy. Vol. 7, Nm.
la actividad una prctica compatible con el am- 2, 311-332.
biente y aprovechar la renta que aporta el sector Gudynas, E. (2012). Estado conservador y nuevos
para impulsar otras actividades productivas. extractivismo: las ambivalencias del progresis-
En ese sentido, la participacin popular pare- mo sudamericano. Nueva Sociedad. N 237,
ce indispensable, no slo para comprometer a los 128-145.
actores del sector pblico y privado en lograr los Gutman, N. (2013). Argentina en la frontera mine-
ms elevados estndares de calidad en la operacin ra. Buenos Aires: Ediciones del Centro Cultural
minera, sino para exigir encadenamientos produc- de la Cooperacin Floreal Gorini.
tivos que permitan visualizar un horizonte ms List, F. (1997). El sistema nacional de economa po-
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145
Alejandro Casalis y Arturo Trinelli Minera y modelo de desarrollo

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