Modulo 3

CATASTRO LOCAL Y RURAL CAEP
Tcnicas de Procedimiento
de Identificacin Predial
MDULO III
1
El catastro, el municipio y la ordenacin del territorio conforman una triada

ntimamente relacionada a los intereses de una accin concertada del Estado
y de diversos actores sociales, en la bsqueda de lograr una organizacin
eficientemente del territorio, para adecuarlo a las exigencias de la sociedad,
de sus comunidades y su entorno vital. En este orden de ideas, Qu
significa la ordenacin del territorio como poltica del Estado y la sociedad,
en relacin con el catastro como herramienta clave y el municipio como
unidad poltico-administrativa reconocida?
Etimolgicamente la palabra ordenacin viene de ordinare que significa

poner orden, ejercer controles y regulaciones. Sin embargo, al contextualizar
su origen en Francia, como poltica del Estado, se interpreta como un
proceso deliberado para organizar el territorio a fin de adecuarlo a las
exigencias de la inversin pblica y orientarlo a la promocin de la inversin
privada as como para la mejor distribucin de la poblacin y de actividades
econmicas, de acuerdo con las condiciones y oportunidades que ofrece el
espacio territorial (Mndez, 2003a).
A su vez, el territorio es la expresin de una divisin poltico-

administrativa, ocupado, utilizado y apropiado por el Estado a travs de la
instrumentacin de polticas diversas, poblado por individuos y grupos
sociales, con sus propiedades. El territorio se configura sobre una base con
soporte de carcter fsico-natural, condicionante de diversos procesos que
ocurren en el espacio geogrfico, siendo fuente de recursos naturales;
adems, condiciones socioeconmicas como poblacin, estructura y
dinmica, usos de la tierra y actividades econmicas articuladas a los
mismos, red de centros urbanos y reas periurbanas en un espacio rural, as
como la infraestructura de servicios y la organizacin institucional,
articulada a una unidad poltico- administrativa reconocida y soberana
(Mndez, 2003b ob cit).
2
La ordenacin del territorio se define como un proceso y una poltica del

Estado y la sociedad, que busca conocer, controlar, promover y administrar
la ocupacin y asignacin de usos al territorio, la localizacin de actividades
econmicas claves, la configuracin de la red de centros urbanos y el espacio
rural, la cobertura del equipamiento de servicios, junto con la organizacin
institucional para la gestin, en un todo armnico con el manejo de los
recursos naturales y la prevencin de riesgos naturales, todo ello con el
propsito de lograr los objetivos de mejorar la calidad de vida de la
poblacin, potenciar un desarrollo econmico sostenible, preservar la
continuidad del potencial natural, propiciar un ambiente sano, seguro y
confortable, en un territorio eficientemente organizado, con fundamentos,
alcances y propsitos, en funcin de la concepcin del desarrollo integral y
sostenible.
CAEP
3
Con las atribuciones fsico- naturales, como

socioeconmicas y poltico- administrativos que
conforman un territorio es posible generar un
conocimiento adecuado a travs del catastro, desde
una perspectiva multiutilitario o moderno; lo cual lo
hace una herramienta importante para el desarrollo
sustentable del pas.
Combatir el centralismo, orientando as una poltica de

localizacin de actividades econmicas claves, la
configuracin de la red de centros urbanos, y el espacio
rural, la cobertura del equipamiento de servicios, junto
con la organizacin institucional para la gestin, y un
mejor manejo de los recursos naturales.
Es importante sealar que, tanto el catastro como la

ordenacin del territorio tienen una dimensin espacial
de carcter nacional, regional y local, encontrando, esta
ltima, su mxima expresin en el Municipio como
unidad primaria de la divisin territorial y de la
organizacin poltico-administrativa de la nacin.
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CAPTULO
1
Tcnicas de Procedimiento de
Identificacin Predial
5
1
Tcnicas de Procedimiento de
Identificacin Predial
1. COMPONENTES CATASTRALES
COMPONENTES CATASTRALES PREDIALES (CCP)
Est referido al inventario cuantificado y cualificado de los bienes inmuebles

de una ciudad. La unidad mnima de registro de datos en el CPP es la
denominada Unidad Catastral.
El Catastro de CCP identifica:
Las caractersticas fsicas del terreno y/o edificacin, considerando

dimensin, descripcin y clasificacin.
La situacin del predio respecto a su valuacin y afectacin tributaria, as

como respecto de su auto declaracin para fines de impuestos y otros
tributos municipales.
La tenencia del predio, sea esta posesin o propiedad sea individual o

condominio, sea atribuible a persona natural o jurdica.
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COMPONENTES CATASTRALES URBANOS (CCU)
Se refiere al inventario cuantificado y cualificado de lo fsico de una unidad

de informacin territorial urbana, sin considerar a los predios o propiedades
privadas, debidamente clasificados en sus aspectos fsicos, legales, fiscales y
econmicos.
Los CCU a catastrar pueden ser:
CCU de superficie: secciones viales y vehiculares, jardines de

aislamientos, veredas, estacionamientos, pistas, bermas centrales bermas
laterales, pasajes peatonales; por parque y jardines, puentes, malecones y
riberas de ros, lagos y mares, etc.
CCU de infraestructura: redes de agua y desage, energa elctrica, de

gas, telefona y cable.
CCU de mobiliario urbano: postes de diverso uso, cabinas telefnicas,
estaciones de transformacin elctrica, bancas, rboles, anuncios, etc.
El CCU aporta informacin de la ciudad no referida a los predios,
permitiendo obtener una lectura total del territorio de la ciudad.
2. UNIDADES DE INFORMACIN TERRITORIAL
DISTRITAL URBANA
Para proceder a capturar la informacin catastral, primero es necesario

identificar la Unidad de Informacin Territorial, sobre el cual se tomara la
informacin.
Se denomina Unidad de Informacin Territorial Distrital Urbana a la unidad

urbana mayor que puede estar contenida en una jurisdiccin distrital.
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La identificacin de las unidades de informacin territorial podrn ser tan

grandes como la totalidad del territorio nacional y tan pequea como un lote
urbano. Las Unidades de Informacin Territorial Distrital Urbana estn
conformadas por las manzanas y por los CCU de superficie. A su vez, las
manzanas urbanas estn conformadas por los lotes urbanos. Los lotes
urbanos estn conformados por uno o ms predios.
Manzanas urbanas:
Se crean al momento de las habilitaciones urbanas, o por aparicin de una

urbanizacin popular informal.
La manzana, es una unidad fsica creada al momento de la habilitacin

urbana, a la cual se le asigna para efectos de identificacin nomenclatura en
letras y/o nmeros.
Las manzanas estn delimitadas por vas vehiculares o peatonales y/o

limitadas por accidentes geogrficos naturales como cerros, acequias, etc.
Las manzanas podrn ser de lote nico o de varios lotes.
Lotes Urbanos:
Se crea al momento de las habilitaciones

urbanas, o por aparicin de una
urbanizacin popular informal.
El lote es la unidad fsica mnima creada

al momento de la habilitacin urbana, a la
cual se le asigna para efectos de
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identificacin nomenclatura en letras y/o nmeros.
Los lotes urbanos estn delimitados por los linderos que a su vez son de
carcter legal y delimitan la tenencia. Los lotes urbanos tienen como mnimo
un frente a va vehicular o peatonal.
3. CODIFICACIN CATASTRAL
Se denomina codificacin catastral a la asignacin de dgitos de

identificacin de las porciones en que ha sido dividida un rea urbana, para
efectos de su registro, clasificacin y asignacin de variables que le otorguen
caractersticas propias.
La codificacin catastral asigna dgitos de la siguiente manera:
Sector catastral: 02 dgitos.

Manzana catastral: 02 dgitos.
Lote catastral: 02 dgitos.
Unidad catastral: 03 dgitos.
En el caso de jurisdicciones
urbanas de mayor dimensin o
complejidad urbana, podr
asignrsele hasta 09 dgitos:
9
Para asignar el bloque constructivo o edificaciones en que se

encuentra la unidad catastral: 02 dgitos.
Para identificar y asignar la entrada o acceso a la unidad catastral: 02
dgitos.
Para identificar y asignar el piso en que se encuentra la unidad catastral:
2 dgitos.
Para asignar e identificar la unidad catastral propiamente dicha: 03
dgitos.
Para la codificacin de vas debe considerarse seis dgitos numricos, para lo

cual se debe ordenar la totalidad de las vas de una jurisdiccin a catastrar.
El ordenamiento de las vas se realiza en base al orden alfabtico de los
nombres de las vas sin considerar el tipo de va, los artculos precedentes,
los prefijos santorales y/o militares.
4. ESPECIFICACIONES TCNICAS PARA

CLASIFICACIN DE CAMPO
La clasificacin de campo constituye una etapa del proceso cartogrfico en la

cual se desarrolla la verificacin, actualizacin y validacin de las entidades
geogrficas con sus respectivos nombres a travs de un levantamiento
sistemtico en campo para su posterior publicacin en un determinado
producto cartogrfico con, las especificaciones del modelo de datos
previamente definido.
Verificar: Consiste en establecer la variacin de los registros sobre entidades

geogrficas y nombres en los registros existentes en las bases de datos
respectivas.
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Actualizar: Actividad mediante la cual, los registros existentes en las bases

de datos sobre entidades geogrficas y topnimos, cambian, de acuerdo a la
dinmica espacial de los mismos, agregando nuevas entidades o eliminando
los que ya no existan.
Clasificacin de Campo
a) Para realizar el levantamiento de la Clasificacin de Campo se debe

tener en cuenta, lo estipulado en las especificaciones y los manuales de
levantamiento de clasificacin de campo del Instituto Panamericano de
Geografa e Historia (IPGH).
b) El material deber ser preparado en su totalidad antes de salir a campo.

Esto implica realizar un planeamiento:
Identificacin de la zona de trabajo.
Anlisis e inventario de la informacin disponible en el IGN
c) Preparacin del material de campo, la demarcacin de las reas tiles de

levantamiento para cada aerofotografa y/o originales de restitucin
digital e impresa, la identificacin completa de las fotografas y/o
originales de restitucin adyacentes, la sealizacin del norte, anotacin
de la informacin analizada, existente en el Instituto y de los respectivos
cdigos del anlisis realizado sobre la cartografa y formatos anexos.
d) En la toma de datos, se deber analizar, en lo posible, el origen, la

difusin y conocimiento de los topnimos, procurando el ms alto grado
de confiabilidad de cada uno de ellos.
e) La obtencin de la informacin deber ser minuciosa, cada dato o

nombre debe ser de amplio dominio en la regin y su aceptacin se
obtendr cuando se confirme con por lo menos tres personas que habiten
en la zona durante los ltimos aos, o quienes a travs de estudios
especficos la conozcan. Los datos bsicos de cada fuente sern
consignados en las fichas toponmicas.
f) Se debe apoyar la investigacin en la georreferenciacin del topnimo a

la Red Geodsica Geocntrica Nacional (REGGEN), a cargo del Instituto
Geogrfico Nacional; la misma que tiene como base el Sistema de
11
referencia Geocntrico para las Amricas (SIRGAS), as como la

informacin de base (cartografa, aerofotografas y manuales) y la
consulta en los documentos oficiales disponibles de los entes
administrativos locales y comprobar la veracidad de los mismos.
g) Los topnimos correspondientes a reas se deben investigar y ubicar de

la manera ms precisa posible. En los casos que existan dos o ms
nombres, estos deben consignarse, sealando entre parntesis el
segundo mediante una resea aclaratoria. Ejemplo:
CRUZJASA (Cruzcasa)
Los nombres de rea son lugares no poblados y estos son tiles para
que sirvan como gua o direcciones.
h) Para cumplir con lo anterior, el clasificador de campo deber:

Identificar y clasificar los elementos naturales y artificiales
confrontndolos en el terreno con los que aparecen representados en
las fotografas areas y/o originales de restitucin u otros elementos
cartogrficos.
Elaborar una base de datos o fichas toponmicas, con el fin de alimentar
el banco de datos toponmicos y nombres geogrficos.
i) Adems, se tendr en cuenta lo siguiente:

Obtener datos in situ, mantener el buen trato con las personas del
lugar, explicando la clase de trabajo que se efecta en la regin y los
motivos por los que se realiza esta labor. A su vez, la informacin
obtenida en campo deber ser veraz, libre, espontnea y valorada por el
clasificador antes de ser anotados.
En gabinete realizar un estudio de la toponimia y de nombres

geogrficos anotndolos para confirmar o actualizar los cambios
ocurridos en el rea. Si se trata de una zona costera es importante
consultar mapas hidrogrficos para definir lneas de orilla y dems
elementos.
La clasificacin de campo se levantar en fotografas al contacto,

ampliaciones y/o originales de restitucin digital e impresa. Este
levantamiento de datos deber incluir entre otros:
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1. Caminos y afines: Se levantar todos los nombres de vas de

comunicacin.
2. Edificios: Se clasificarn entre otros las siguientes edificaciones:
Edificios gubernamentales: incluye oficinas y dependencias
nacionales, departamentales, Provinciales y distritales, cortes,
juzgados, correos, centrales telefnicas, crceles, estaciones de
bomberos y de polica, energa, acueducto, centros de salud,
hospitales, bancos, Instituciones educativas, y aquellos similares.
Centros religiosos, mercados y estadios.
Aeropuertos, campos de aterrizaje y helipuertos: Indicando
dimensin de las pistas.
Edificios Privados: Se incluyen bancos, fbricas, centros
comerciales, grandes almacenes, centros y depsitos para
combustible, hoteles, instalaciones para servicio de radio y
televisin, otras empresas comerciales importantes para la
economa regional y nacional.
Embajadas y consulados.
Las edificaciones que se encuentren aisladas de las reas urbanas
sern clasificadas adecuadamente.
3. Accidentes culturales miscelneos: La generalidad de estos

elementos se clasificara:
Puentes (viales y peatonales), viaductos, calzadas, vados,
alcantarillas, pasos superiores e inferiores.
Tneles y tuberas.
Lneas de energa, telefnicas y antenas.
Tanques y pozos.
Estaciones de bombeo, presas, diques, cortes y rellenos, esclusas,
compuertas.
Estructuras portuarias y de costa.
reas recreativas.
reas de minas.
Muros, cercos.
Chimeneas, monumentos, cementerios.
4. Accidentes hidrogrficos:
Corrientes de agua, permanentes o intermitentes.
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Lneas de orilla de lagos, lagunas, embalses y otros depsitos de

agua, etc.
Canales y corrientes de agua canalizadas.
Zanjas de drenaje y regado, acequias.
Conductos y tanques de agua (elevados o no).
Cataratas y rpidos.
Manantiales, pozos.
Terrenos sujetos a inundaciones, humedales, pantanos, etc.
Las acequias, canales, drenajes, desages.
Se clasificarn todos los cauces secos con la simbologa adecuada.
5. Vegetacin
Las zonas verdes.
Las reas de cultivos que sean permanentes.
Bosques, matorrales, etc.
j) Consideraciones generales:
1. Los nombres propios obtenidos, se debe consignar en fichas toponmicas

enumerando cada elemento en forma secuencial, tanto en la fotografa y/o
originales de restitucin como en la ficha toponmica, con las
correspondientes observaciones a que haya lugar para cada elemento
procurando en lo posible omitir las abreviaturas y siglas, de no ser as se
aclararn al margen de la lnea de traslapo.
2. Anotaciones de cambios (actualizacin). El clasificador har las

anotaciones necesarias para indicar cambios en detalles importantes
sucedidos despus de la toma de las fotografas.
3. Generalmente pueden trazarse estos cambios mediante observacin

visual, lo ms preciso posible, identificando los elementos localizados en el
terreno, o mediante el uso de Instrumentos, como navegadores. Los trazados
de carreteras nuevas, ferrocarriles, lneas de transmisin elctrica, elementos
similares.
4. Debe adjuntarse toda la informacin conseguida que soporte la

investigacin realizada para los nombres geogrficos.
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5. Cada clasificador har el respectivo empalme con las fotografas y/o

originales de restitucin contiguas para una correcta continuidad de la
informacin.
6. En caso de informacin contradictoria, el clasificador har la anotacin

respectiva con el fin de encontrar una solucin al conflicto.
7. Debe darse preferencia a los nombres para los cuales existe autorizacin
de tipo legal.
8. En caso de duda, la regla general es ajustarse al uso local, en cuyo caso se

consultarn al menos tres personas autorizadas en cuanto al nombre y el
deletreo. Se debe tener en cuenta el manejo de los trminos geogrficos
consultando un glosario para una buena aplicacin.
9. Se evitarn nombres diferentes para diversas partes del mismo elemento

topogrfico. Generalmente se usa el mismo nombre para un elemento en
toda su longitud, pero cuando por dominio local sea necesario rotular dos
nombres para un mismo accidente, el nombre predominante ir primero,
seguido entre parntesis, del otro nombre.
10. Una buena clasificacin de campo no debe saturar la fotografa y/o

originales de restitucin de informacin. Debe recopilarse toda aquella que
sea predominante, de uso reconocido y aceptado por la comunidad.
Nunca recurrir a la del dominio personal, como la obtenida de escrituras. Se

recomienda dar nfasis a los nombres de corrientes de agua, ros, lagos,
montaas, cimas, carreteras, ferrocarriles y elementos similares.
11. Se recomienda, una vez terminada la clasificacin, consultar los datos

consignados y solucionar los posibles conflictos con las autoridades locales.
12. Todos los nombres y anotaciones sern rotulados y simbolizados en

tintas de colores de tal forma que se facilite su interpretacin.
13. El dibujo debe hacerse al momento de la visita al campo y no en oficina

para evitar olvidos y una mala clasificacin.
14. Es responsabilidad del clasificador suministrar informacin de manera

clara, confiable y veraz sobre los nombres, detalles y descripcin de los
diferentes elementos.
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MEMORIA DE EJECUCIN DEL PROCESO DE CLASIFICACIN DE

CAMPO
Presentacin del informe final de la clasificacin de campo para cada

proyecto.
Fotografas, ampliaciones y originales de restitucin digital e impresa, de

la zona asignada, cumpliendo con los requisitos de los manuales de
especificaciones y procedimientos del IGN.
Formatos y registros de coordenadas de la actualizacin de detalles y
topnimo, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el IGN
(copia digital y en papel).
Informe tcnico de la investigacin toponmica, y material consultado
(cartografa, documentos etc).
5. ESPECIFICACIONES TCNICAS PARA EL PROCESO

DEEDICIN CARTOGRFICA
La informacin restituida pasar por un ltimo proceso que garantizar la

correcta adecuacin de la cartografa resultante a las especificaciones
establecidas en el presente documento. As, en la edicin grfica se
realizarn los siguientes trabajos:
COMPILACIN CARTOGRFICA
En este proceso se acopian las fuentes de informacin del proyecto, material

cartogrfico como: modelos de restitucin (datos geoespaciales), banco de
datos de clasificacin de campo, mapas bases con diversos contenidos, y
otros que sirven de apoyo a la edicin del mapa.
IDENTIFICACIN, VERIFICACIN Y CLASIFICACIN DE LA

RESTITUCIN
Debido a la gran cantidad de datos existentes, la identificacin de estos es

importante; cada entidad debe ser clasificada por niveles, concordante con el
Catalogo de Objetos y Smbolos.
EDICIN Y LIMPIEZA TOPOLGICA
a) Durante la restitucin digital se cometen errores que no son perceptibles

al ojo humano los cuales se hace preciso corregir, para ello es necesario
16
realizar la limpieza topolgica. Los principales errores que se cometen

durante la restitucin son:
Inconsistencia vectorial
Duplicidad de elementos
Segmentacin
Fragmentos
Desconexin
Desplazamiento
b) La limpieza topologa asegura la integridad de las entidades, de manera
que los vrtices de reas cerradas en los que confluyan tres o ms
polgonos, den lugar a un nodo y como tal, inicien y finalicen un tramo
de las cadenas de los permetros de las reas que confluyen.
c) Deber existir continuidad analtica en todos los objetos cartogrficos
lineales, de forma que el nodo inicial de un tramo coincida exactamente
con el nodo final del tramo precedente.
d) La topologa se realiza a las reas, puntos y lneas de forma
computarizada con las herramientas de un ordenador. A cada elemento
le corresponde un nivel segn sus atributos.
DETERMINACIN DEL FORMATO DEL PLANO Y DISTRIBUCIN

DE LAS HOJAS EN FUNCIN AL SISTEMA DE CODIFICACIN
Diseo
a) La lnea marginal definen el formato de la hoja que encuadra los lmites

del plano para la impresin.
b) La Figura 8.4 muestra las lneas de la hoja, los lmites de trabajo y el
tamao de recorte.
17
c) Los planos topogrficos forman parte de una serie, cada hoja del plano
es una pequea parte de los miles que cubren el pas. El formato
establecido para la serie a escala 1:5 000 es de ( 1 30 x 1 30)
GENERACIN DE CUADRICULA
Se generar la cuadricula UTM consistente en lneas rectas que se

interceptan bajo un ngulo recto y equidistantes a intervalo de 500 metros.
INFORMACIN MARGINAL
Los elementos que ayudan a una interpretacin correcta del plano estn
estructurados y emplazados en la informacin marginal que comprende los
elementos siguientes:
a) Identificacin del plano.

b) Interpretacin del plano y datos tiles.
c) Otros datos marginales
a) Identificacin del plano

Las identificaciones del mapa son aquellas que aparecen en las mrgenes
del plano los cuales sirven para identificar una hoja cartogrfica. Estos
detalles son:
Escala de la hoja
La nota de escala es una fraccin representativa que indica la relacin
entre una distancia en el plano y la distancia correspondiente en la
superficie terrestre. La nota de escala de 1:5 000 indica que una unidad
de medida en el plano equivale a 5 000 unidades de la misma medida en
el terreno.
Las escalas grficas son expresiones grficas de la escala del plano que
proporcionan los medios para hacer mediciones. Se establece una
combinacin de escalas grficas, compuesta de varias unidades de
medida. Los puntos cero de la escala grfica estn alineados
verticalmente. La Figura 8.6 muestra la escala grfica estndar para
mapas a escalas de 1:5 000.
18
Nombre de la hoja
Normalmente se le da el nombre del accidente cultural o natural ms
sobresaliente. Los nombres de rasgos culturales son preferibles a los de
accidentes naturales; sin embargo, sin embargo, si un accidente natural
es ms conocido que cualquier detalle cultural que aparece en el plano,
se elegir el nombre del accidente natural.
El nombre de la hoja se determina por el rasgo ms importante de la
informacin a representar, siendo el orden de prioridad: localidades,
hidrografa y orografa.
Nmero de serie de la hoja

Los planos topogrficos estn agrupados en series para facilitar su
preparacin, identificacin, catalogacin. Almacenamiento y
distribucin. Cada serie se identifica por medio del nombre y cdigo de
la hoja.
Diagrama de hojas adyacentes

Representar mediante un recuadro que comprenda un conjunto de hojas
ndice, en el que se indica la posicin central que guarda la hoja de
representacin de la cartografa, respecto a las hojas adyacentes a la
misma.
El diagrama constar de tantos rectngulos como sean necesarias, para

establecer la posicin central del rectngulo que representa la hoja en
cuestin. El diagrama generalmente contiene nueve rectngulos, pero la
cantidad puede variar segn la ubicacin de las hojas adyacentes.
19
El diagrama no tiene que ser necesariamente simtrico. Todas las hojas

representadas se identifican por su cdigo correspondiente. No se
indican las coordenadas de las hojas representadas.
b) Interpretacin del plano y datos marginales

La interpretacin del mapa y datos tiles est dada por aquellos detalles
que aparecen en el margen del plano los cuales son necesarios al usuario
para identificar accidentes geogrficos, evaluar la informacin del plano
y emplear para el propsito que fue diseado.
Estos detalles son:
Clave de smbolos y signos convencionales o leyenda
La clave de los smbolos y signos convencionales define e ilustra los
accidentes representados en un plano que no se ha podido representar a
escala.
Todos los smbolos incluidos en la clave estndar no necesariamente

aparecen en cada hoja y no se eliminan a menos que el espacio se
necesite para modificar la clave.
Notas de Publicacin
Cada mapa producido por el IGN lleva una nota de publicacin que lee:
Preparado y publicado por Instituto Geogrfico Nacional, indicando la
metodologa y las fuentes empleadas.
20
Nota de los intervalos de curvas de nivel

Las notas cerca de los intervalos de curvas de nivel indica la diferencia
en elevacin entre dos curvas de nivel intermedias sucesivas. Las notas
dems indican, cuando sea apropiado, el uso de curvas de nivel
suplementarias, lneas de forma y sus combinaciones.
INTERVALO DE CURVAS DE NIVEL 5 METROS
Nota Del Elipsoide, Cuadrcula, Proyeccin
Se indica el elipsoide de referencia empleado para un mapa.
Para fines prcticos, se viene utilizando el World Geodetic System 1984

(WGS84), el cual, tiene similitud con el elipsoide del Sistema de Referencia
Geodsico 1980 - Geodetic Referente System 1980 (GRS80), ambos
reconocidos y establecidos a nivel mundial.
Para el Per se establece la Proyeccin Cartogrfica Universal Transversa de

Mercator (UTM).
El Per se encuentra comprendido en tres Zonas: Zona 17, Zona 18 y Zona

19.
La separacin uniforme de las lneas de cuadricula para la serie a escala

1:5 000, pueden establecerse con intervalos cada 500 metros.
Datum Horizontal: REGGEN.

Datum Vertical: Nivel Medio del Mar (n.m.m.).
Ambas referencias son establecidas en la Cartografa Bsica Oficial del
Per, por el Instituto Geogrfico Nacional.
Escudo Del Ign
Se muestra el escudo del IGN en la parte

superior de la hoja.
21
Notas Para El Usuario Del Plano
Cada mapa preparado por el IGN, sin restricciones de seguridad, tiene una
nota para los usuarios que dice:
SE SOLICITA A LOS LECTORES QUE ENCUENTREN ERRORES U

OMISIONES EN ESTE MAPA, MARCAR LAS CORRECIONES EN EL
MISMO Y ENVIARLO A: Instituto Geogrfico Nacional (IGN), Av.
Aramburu 1198 Surquillo, Telef.: 4753030 www.ignperu.gob.pe
Membrete
Nombre y logotipo de la Institucin para quien se genera la Cartografa

Bsica, fecha de emisin y fuente cartogrfica.
c) Otros datos marginales

Cuando son requeridos detalles adicionales a aquellos listados arriba,
estos son especificados en las instrucciones suplementarias del proyecto.
ROTULACIN DE TOPONIMIA
a) Seleccin de color:
Se tendr en cuenta a iniciarse el trabajo las series de color a utilizar. Los
colores que se requieran pueden ser especificados en el sistema como
series de tonos pertenecientes a distintos colores pero de igual claridad.
Si se sobreponen elementos de igual caractersticas puede presentar
problemas de legibilidad. En un plano que se introducen varios
elementos, tendremos que tener precauciones para lograr un contraste
grfico entre ellos.
b) Detalles topogrficos:
En reas urbanas los nombres entran en contacto con las calles y deben
tener contraste con los dems elementos.
c) Localizacin del nombre:
Es la correcta colocacin del nombre, para una correcta identificacin. La
posicin ideal para el nombre es a la derecha de este, pero no en la
misma lnea horizontal.
Se ha de dejar suficiente espacio entre el rtulo y el smbolo, y este tiene

que ser por lo menos la mitad del tamao de la ltima letra del rtulo.
22
Los nombres y los nmeros no pueden estar en curvas quebradas, se

pondr de forma del elemento sea suave. Siempre que sea posible los
nombres se extendern dos terceras partes del territorio al que se
refieren.
Cuando dos nombres se tengan que cruzar, debern hacerlo con el
ngulo ms recto posible.
La leyenda tendr que especificar y clasificar de forma precisa los
smbolos y las dimensiones de estos en el plano. Tambin el color
adjudicado, as como el tipo de original.
TEXTOS
Durante la edicin se proceder a incorporar todos los textos necesarios,

tales como toponimia, nombres de vas, edificios pblicos, etc.
Cada uno de estos textos formar una serie de caracteres, excepto en los
casos en que el texto en cuestin deba ocupar varias lneas. En general,
los textos tendrn una orientacin Este Oeste, excepto en los casos
siguientes:
Nombres de va, que irn paralelos al eje, excepto en plazas, rotondas
y/o plazas circulares y similares.
Nombres de elementos lineales, cuya lnea de base ser paralela al
propio elemento para adaptarse a la forma de este.
La orientacin de la ubicacin del tipo, leyendo de izquierda a derecha,
se muestra en la direccin de las flechas del diagrama. La nica
excepcin a esta orientacin establecida ocurre cuando algunos smbolos
lineales adyacentes se encuentran casi paralelos a una orientacin
perpendicular.
En este caso, la orientacin del tipo rotulado al accidente adyacente casi
paralelo se hace de acuerdo a la orientacin del rtulo perpendicular.
23
CONFORMACIN DE LA CARTOGRAFA BASE DIGITAL
Toda el rea restituida se fusionar en un solo archivo informtico

vectorial manteniendo en todos los elementos la escala y las coordenadas
X, Y, Z. En este archivo general, no se permitirn elementos cortados o
divididos por efecto de la unin de hojas de restitucin.
Con la finalidad de permitir el relacionamiento con un Sistema de
Informacin Geogrfica, todos los elementos cartogrficos se clasificarn
grficamente conforme al Catlogo de Objetos y Smbolos. Los polgonos
debern tener cierre perfecto y constituirse en elementos nicos.
Para la conformacin de la cartografa base digital se tomar en cuenta
los siguientes criterios:
La representacin de las hojas cartogrficas deber mantener todas las
caractersticas de la restitucin que le dio origen.
Los traslapes entre hojas debern tener precisin absoluta, de manera
que todos los elementos cortados por efecto de la subdivisin se
reconstruyan con toda precisin al unir dos hojas contiguas, sea en
formato digital o en papel.
Cada hoja mantendr sus coordenadas de origen, de manera que al ser
incorporada como bloque o archivo de referencia sobre otra hoja
contigua, se ubique en la posicin correcta con precisin absoluta sin
necesidad de efectuar traslados o mover bloques.
MEMORIA DE EJECUCIN DEL PROCESO DE EDICIN

CARTOGRFICA
Al finalizar el proceso de Edicin Cartogrfica, se debe elaborar una

memoria descriptiva incluyendo los diferentes procesos, mtodos y equipos
empleados, as como un listado de los ficheros.
6. ESPECIFICACIONES TCNICAS PARA EL PROCESO

DE CONTROL DE CALIDAD GRFICO Y DIGITAL
El proceso de Control de Calidad, grfico y digital, consiste en comprobar

que los productos generados cumplan con las Normas y Especificaciones
Tcnicas establecidas.
La Revisin es la fase ms importante en el proceso de elaboracin de la

Cartografa; consiste en comprobar la exactitud de los parmetros
24
empleados; es someter a un examen para corregir fallas en el proceso de

elaboracin cartogrfica; es la manera de verificar que la cartografa
elaborada sea correcta, completa y sin fallas.
CONTROL DE CALIDAD DE LA INFORMACIN GRFICA Y/O

IMPRESA
La revisin y control de calidad se realizara antes de la publicacin. El

objetivo principal del control de calidad es:
a) Conocer todos los procedimientos cartogrficos para: comprobar, revisar

y corregir los materiales preparados para la reproduccin de los planos
finales.
b) Aplicar los conocimientos con responsabilidad a lo largo de todo el
proceso que se emplea en la revisin y que se resume en lo siguiente:
Procedimientos:
1. Recepcin de materiales requeridos para la Revisin:
Compilacin.
Originales Cartograficos.
Fotografas areas y/o imgenes de satlite
Clculos.
Memorias de ejecucin del proceso
2. Procesos de revisin:
Revisin preliminar.
Revisin detallada.
Revisin de pre- impresin.
3. Indicaciones para hacer correcciones:

a. Datos Marginales:
Se comprobar:
La medidas angulares del plano; que son 1'30'' (minutos) de latitud
por 1'30'' (minutos) de longitud.
El titulo de la hoja.
Los valores geogrficos (grados, minutos y segundos), que
comprenden al plano en trabajo cartogrfico.
Los valores cuadriculares (valores planos en metros).
La leyenda del plano.
Las escalas: grfica y numrica.
25
Las hojas adyacentes.

b. Cuerpo del Plano:
La revisin se realizar utilizando la Lista de Comprobacin y
correcciones del IGN.
Anotaciones especficas se muestran con lneas indicadoras dibujadas
en color rojo, desde el detalle hasta el margen.
Anotaciones sobre los errores y notas generales se escriben a mano y
en letra de imprenta.
Anotaciones explicativas se escriben sobre la lnea indicadora dentro
del margen de la hoja.
Notas generales se ubicarn en las esquinas de la hoja, dentro del rea
marginal.
Cuando existen numerosos errores idnticos (5 o ms) se indicarn
por medio de signos o smbolos en colores, agregados a las notas
generales.
Se comprobar la composicin y ubicacin de los rtulos, impresin,
legibilidad y registro de colores. El estilo de tipo y tamao de texto
para cada entidad geogrfica.
c. Rotulacin:
Toda rotulacin para nombres (hipsogrficos, hidrogrficos,
accidentes artificiales y vegetacin) se verificar con el uso del
catlogo de objetos y smbolos, revisando lo siguiente: claridad de
impresin, densidad, espaciamiento, alineamiento, continuidad y
ortografa.
Toda rotulacin para trminos descriptivos, (de accidentes artificiales
y naturales, objetivos viales y elevaciones acotadas se verificar con
los originales de restitucin revisando la ortografa, claridad de
impresin, ubicacin, estilo y tamao de tipo.
Las cifras y exactitud de los valores de curvas de nivel y cotas
fotogramtricas se revisarn con los originales de restitucin.
d. Fondos:
Se comprobar que los fondos en reas urbanizadas, vegetacin,
masas de agua, colores de lneas limtrofes, se indiquen con los
patrones correctos, tanto en los planos topogrficos como en la
leyenda.
26
CONTROL DE CALIDAD DE LA INFORMACIN DIGITAL
a) Se realizar la verificacin de la homogeneidad de la hoja asegurando el

estndar de contenidos de representacin cartogrfica, que no existan
incongruencias, que la informacin de planimetra se ajuste
correctamente con la altimetra.
b) El archivo y/o fichero digital debe tener consistencia analtica y/o
ordenada, que no exista duplicidad de elementos o algn tipo de
discontinuidad que impidan el buen funcionamiento de los procesos.
c) Control de calidad Planimtrica y Altimtrica
Contenidos: control visual de los modelos para verificar la
correspondencia de detalles planimtricos y altimtricos.
Calidad Grfica: verificar que no existan transiciones bruscas, que el
trazado sea bueno. Control visual con zoom.
Actualidad de los datos utilizados: se obtiene del estudio de la
documentacin entregada.
Precisin planimtrica: comprobacin de que no se superan los
errores establecidos. Campo y superposicin raster-vector.
Precisin altimtrica: comprobar de que no se superan los errores
establecidos. Campo y con los modelos.
Codificacin: verificar que cumpla con lo especificado en el Catlogo
de objetos y smbolos.
Continuidad analtica: existencia de continuidad entre elementos de
distintas hojas.
Estructuras complejas: coherencia en su codificacin.
d) El cumplimiento de las actividades que involucra el control de calidad,
se realizar con procedimientos cualitativos y cuantitativos que permitan
verificar el estricto cumplimiento de la aplicacin de las normas tcnicas,
especificaciones tcnicas, y flujogramas de produccin.
e) Al finalizar las actividades de revisin y verificacin, se preparar un
Informe de evaluacin, utilizando las instrucciones funcionales vigentes
para la comprobacin cartogrfica.
7. ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL
SUSTENTABLE
27
La necesidad implcita y explcita1 de engranar el desarrollo y crecimiento

econmico (incluidas todas sus facetas del aumento de productividad,
mejoramiento tecnolgico y mejoramiento de la competitividad en el
mercado internacional); con la proteccin del medio ambiente y de sus
recursos naturales, especies o biodiversidad, conlleva la necesidad de
intentar formular una Poltica2 de manejo del territorio o de Ordenamiento
Territorial que permita orientar las acciones y criterios en materia del uso
sustentable del territorio.
Si bien, esta propuesta pareciera complejizar los actuales lineamientos o

metodologas de planificacin (nacional y regional)3 lo que aqu se busca, es
insertar adecuadamente aquella dimensin del desarrollo que ha sido
olvidada por la planificacin tradicional, y que hoy resulta condicin sine
qua non de un desarrollo sustentable o en armona con el medio ambiente, y
que posibilite el desarrollo en equidad; la dimensin de "tiempo, espacio y
medio ambiente".
La pregunta sera Cmo implementarla?
El desarrollo de nuestro pas, a lo largo de su historia y en la actualidad; se

funda en la explotacin de sus recursos naturales (minera, pesca, bosque,
suelo, etc.), centrndose en el consumo de materias primas. Es por ello que
debido a cambios climticos y ambientales se han originado mltiples
polticas orientadas a nivel mundial a la proteccin y cuidado de la
naturaleza y con ello polticas de proteccin a los recursos naturales; pero no
debemos de mirar la proteccin del medio ambiente como la necesidad de
importar en el futuro tecnologas medioambientales, ni tampoco como la
1
Las Bases Programticas del segundo Gobierno de la Concertacin, a travs de la Poltica Nacional de
Desarrollo, consideran como uno de los principales objetivos, el de eliminar la extrema pobreza,
avanzando en el desarrollo econmico y social.
Sin embargo, este objetivo de crecimiento econmico, no se puede dar aisladamente del tiempo y del
espacio. Paralelamente, este mismo programa formula, conceptualmente, la necesidad de un desarrollo
sustentable, a partir de la afirmacin de que " ... un crecimiento de la economa, compatible con las
aspiraciones sociales, ambientales y de calidad de vida de la poblacin."
2
Una poltica es aquella que establece los postulados y pautas bsicas que guiarn el quehacer
gubernamental y orientar a los agentes privados, sobretodo es la que permite definir el marco de
referencia necesario para que los agentes sociales comprendan a cabalidad el contexto en que puedan
desarrollar sus iniciativas y proyectos (Esteban Soms "Acerca de la poltica regional del Gobierno del
Presidente Aylwin").
3
... sin duda, mientras ms conocemos los procesos naturales, ecosistemas y el medio ambiente, mayor
complejidad y dificultad adquiere el accionar sobre stos.
28
sola necesidad de internalizacin de todos los costos y beneficios por parte

de los agentes econmicos, sino, fundamentalmente como la necesidad de no
llegar a la destruccin del medio ambiente y de los recursos naturales.
Debemos pensar en un proceso de desarrollo capaz de preservar sus
sistemas naturales y su medio ambiente.
Solo bajo esta visin, podremos evitar la transferencia o inversin en

recursos de tecnologa ambiental para el saneamiento o, lo que es ms
atractivo an, evitar el saneamiento.
Ejemplos de destruccin del territorio hay muchos, este es el caso de la India

en donde el desarrollo espacial no planeado ha tenido costos inaceptables,
ya que casi 1/7 de la superficie de su territorio, ya no resisten saneamiento
alguno, quedando sin uso potencial, territorios que suman cerca de 464.000
km2.4
Por otro lado hay que tener presente que, no basta con las limitaciones o
consideraciones que el sistema de EIA (Sistema Nacional de Evaluacin de
Impacto Ambiental), le imprima a las inversiones, hay que considerar que
este instrumento no permite una gestin sobre el uso apropiado del
territorio, ya que slo permite un control aislado sobre los impactos de cada
uno de los proyectos o inversiones a ejecutar en el territorio, y tiene sus
efectos casi fundamentalmente sobre los problemas de emisin de sustancias
contaminantes.
La planificacin territorial medio-ambiental (Ordenamiento Territorial),

dirigida a la garantizar el desarrollo en la eficacia de los sistemas naturales,
es la que permitir dar contexto al sistema nacional de EIA.
Hoy vivimos un proceso poltico que ha centrado su discurso en la bsqueda

del crecimiento y de la equidad social. Podemos afirmar que tal bsqueda
debe revisar los actuales modelos de desarrollo econmico y social en los
siguientes aspectos:
La habitual meta econmica de querer obtener mayores ganancias en el

menor de los tiempos, tiene como consecuencia la destruccin del
espacio fsico para alterar el tiempo de reproduccin natural de los
recursos.
4
Wasteland Developing Board - India.
29
El valor de la naturaleza o de un ecosistema, no es valorable con las

herramientas tradicionales de la economa y, por lo tanto, los beneficios
sociales y ambientales no son integrados por el "mercado".
Si bien podemos reconocer los efectos positivos que han tenido, para la
sobrevivencia humana, el desarrollo tecnolgico y la transformacin de los
ecosistemas, tambin se sostiene5 que los cambios generados en la sociedad
han desencadenado una problemtica ambiental, debido justamente, al
deterioro de los ecosistemas.
En este sentido el reconocimiento del estado precario en que se encuentran

los sistemas naturales que sustentan la vida, en donde Per y los pases ms
extremos tienen una problemtica particular desmedrada6, lo que nos llevan
a la necesidad de dar paso a un estilo de desarrollo sustentable y
equilibrado, para lo que se requiere de cambios en los modelos culturales
dominantes, especficamente en lo relacionado con la manera tradicional de
articular la sociedad con la naturaleza.
La economa y los sistemas productivos deben encontrar las formas para el

desarrollo sustentable compatible con el patrimonio ecolgico del territorio y
superar el equvoco planteamiento de crecer o, atender contra la ecologa.
Los nuevos enfoques que integran el concepto de sustentabilidad7,

demandan una gestin de desarrollo territorial equilibrado en el cul se
incluyan a los recursos naturales y, la elaboracin de un estudio acerca del
estado se encuentran nuestros ecosistemas. Es as que debemos dar paso al
ordenamiento territorial como un conjunto de nociones y acuerdos que
permiten plasmar en el espacio las acciones concertadas y orientadas
conscientemente a la transformacin de un sistema (natural y social) y; a
partir de una imagen de futuro, es decir a la regulacin entre la imagen de
desarrollo econmico que surge de los sistemas productivos imperantes y, la
conservacin del patrimonio social, cultural y natural inherentes al mismo
territorio.
Para el PNUD el ordenamiento territorial debera entenderse como un

proceso planificado que tome como marco de referencia los principios y
metas del desarrollo humano. Por otra parte en la Carta Europea (1983) se la
5
Gast,Contreras y Cosio 1986.
6
Guimaraes, EURE, Conferencia de Ro 1992
30
califica como la proyeccin en el espacio de las polticas econmica, social,

cultural y ambiental de una sociedad, y el sistema territorial, como el
resultado de ellas.
Los nuevos enfoques que integran el concepto de sustentabilidad7 en el

proceso de desarrollo demandan necesariamente la concepcin de una
poltica de ordenamiento territorial que, incorporando la dimensin espacial
y medioambiental (dimensiones sin las cuales ya no es posible concebir un
desarrollo en equilibrio con las potencialidades y limitantes naturales, fsicas
y sociales), genere un marco de valores y acuerdos sobre el uso y manejo del
territorio deseado, posible y sustentable, en los distintos niveles y jerarquas
que el proceso requiera.
Concepto tradicional- indgena de ordenamiento territorial
Forma parte de otros puntos de vista, lo que corresponde para muchas

culturas indgenas Andinas y del Amazonas, ya que cuando se habla de
territorio, los indgenas estn hablando del especio que dado nacimiento a
sus etnias, en el cual se articulan todos los aspectos de su cultura: economa,
salud, educacin, manejo ambiental, rituales, estructura social y poltica. All
se integran los mbitos materiales y espirituales de la vida indgena.
Es por ello que al hablar de orden, consideran que el territorio que les fue
entregado a cada cultura vino con un orden; los ancestros recibieron todas
las indicaciones de cmo vivir all, de cmo manejar ese mundo y ser parte
integral de l, de cmo relacionarse con todos los seres que lo conforman
tanto animales y plantas, como minerales y espritus. Ese orden fundamental
est inscrito en los diferentes aspectos de todas las culturas amaznicas, se
ha transmitido en generaciones y no solo en la tradicin oral y los rituales
(mitos, oraciones, curaciones, cantos y bailes), tambin en el aprendizaje del
quehacer cotidiano, en las normas y dietas que regulan el comportamiento
tanto en sociedad como con la naturaleza.
7
La sustentabilidad ecolgica dice relacin con la capacidad de sustento de los ecosistemas, es decir, la
capacidad de la naturaleza de absorber y recomponerse de las agresiones antrpicas.
La sustentabilidad ambiental se refiere a la base fsica del proceso de crecimiento y objetiva la
mantencin del stock de recursos naturales incorporados a las actividades productivas (Guimaraes
1994).
La sustentabilidad nace de la toma de conciencia de la magnitud, naturaleza y umbrales de resilencia
asociados o provocados por las formas de ocupacin, uso, alteracin o transformacin de los recursos
naturales (Bertrand, M. 1993).
31
Estas sociedades indgenas al conocer la fragilidad del ecosistema en donde

habitan, han creado mecanismos socioculturales para evitar la
sobreexplotacin del medio que conllevara no solo a la extincin del
econicho, sino tambin de su propia cultura. Estas estrategias se basan en
que concepcin de que tiene el indgena de una creacin aun no culminada y
limitada en el nmero de especies tanto de flora como de fauna. Al ser
limitada, el padre Sol, quien es el creador, concibi unos espritus o
dueos para que cuidaran y protegieran estas dos categoras contra abusos
cometidos contra ellas.
Es decir que para esas culturas eso que nosotros llamamos ordenamiento
territorial, ms que un ejercicio tcnico que se lleva a cabo cada cierto
nmero de aos (a veces sin que el comn de la gente se entere y mucho
menos participe de l) es realmente una manera de ser de las comunidades
humanas, la cual, por definicin, resulta inseparable del territorio del cual
forman parte. De esto se concluye que en estas cosmovisiones nuestra
concepcin del riesgo, de gestin ambiental y de ordenamiento territorial, no
constituyen procesos o actividades separadas entre s, ni mucho menos
distintas de la vida cotidiana (de la cual lo sagrado forma parte integral),
sino un requisito para su supervivencia como comunidad y como etnia.
Cuando una persona comienza a proteger su territorio, esta se vuelve parte

de su estabilidad y adquiere sentido lo sagrado de este. Por ello el
identificarnos, sabemos que es nuestra base en el mundo y nuestro referente
existencial.
Lo anterior explicara la diferencia entre la visin occidental y la visin

indgena ya que esto ltimos afirman que no es el territorio quien debe
ordenarse, pues ste ya se encuentra ordenado, sino la actividad humana
sobre el mismo. Es decir que no se trata de someter el territorio a los
intereses y las prioridades humanas, sino de ajustar nuestras actividades al
potencial y a las limitaciones de los ecosistemas presentes en el territorio.
8. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL, HERRAMIENTA

PARA SOSTENIBILIDAD
Al subyugar a la naturaleza, al elaborar un desarrollo sin consultar la

opinin de los ecosistemas, ese desarrollo no es sostenible, y tarde o
32
temprano la naturaleza nos lo hace saber en algunos casos mediante lo que

conocemos como desastres naturales.
Cuando por lo contrario, el desarrollo se planifica y se ejecuta en

permanente consulta con las caractersticas y las dinmicas del territorio
(ecosistemas + comunidades), el resultado es su sostenibilidad (ni las
dinmicas de los ecosistemas se convierten en amenazas contra las
comunidades; ni las dinmicas de estas se convierten en amenazas contra la
naturaleza).
La cohesin social: es un desafo de inclusin e integracin de la

economa territorial. En una sociedad desintegrada, social y
territorialmente, es impensable encontrar las condiciones para una
economa eficiente, productiva y competitiva. Con esto no se trata de
privilegiar formas precarias de produccin, solo porque estas son las que
predominan en la poblacin ms pobre. La economa rural,
mejoramientos en lo econmico y social en la diversidad de sistemas
productivos, en economas de escala y de aglomeracin, en una gestin
productiva que integre las economas ms fuertes y competitivas (en el
mbito nacional e internacional) con las economas locales.
La cohesin territorial: hay necesidad de lograr la mxima cohesin

territorial, frente a escenarios de globalizacin, y como mecanismos para
combatir las brechas regionales y territoriales que amenazan con destruir
la integridad de las sociedades latinoamericanas. El retraso que
muestran los territorios rurales de los urbanos, o las diferencias que se
observan entre los mismos territorios rurales, forman parte de un
peligroso antecedente que deben de ser resueltos con el objetivo de
lograr la sostenibilidad.
9. MARCO NORMATIVO DE PROMOCIN DE LAS
INVERSIONES QUE INCIDEN EN NUESTRO
TERRITORIO
Una caracterstica del modelo de desarrollo de las ltimas dcadas ha sido la

apuesta por la promocin irrestricta de la gran inversin. En funcin de este
objetivo se implementaron polticas y dictaron leyes que modificaron
sustancialmente el rgimen vigente para las inversiones. Entre 1990 y 1991,
33
el gobierno de Fujimori emiti un conjunto de decretos legislativos como

parte del programa de reformas estructurales de la economa. En estos se
establecieron reglas sumamente favorables para la inversin privada,
nacional y extranjera, que luego adquirieron rango constitucional en 1993.
Si bien la promocin de las inversiones puede considerarse un hecho

positivo, a opcin fue y es, en general, privilegiar el fomento de las
actividades extractivas las que atraen mayor flujo de capital. Estas se
favorecen por encima de la proteccin del ambiente y sin tomar en cuenta las
potencialidades productivas y econmicas de los diversos territorios, cuando
ellas no han estado vinculadas a las actividades extractivas.
Esta orientacin se ha mantenido inalterable desde hace dos decenios. Las

normas de promocin de inversiones que se dictaron en la segunda mitad de
la dcada de 1990 se sumaron a esta lgica y los decretos legislativos que
dict Alan Garca en el ao 2008 fueron incluso ms all de las medidas
aprobadas por el rgimen de Fujimori. Se trat, en todos los casos, de
disposiciones que influan en el territorio y sobre las poblaciones que los
habitan desde mltiples perspectivas, tal como se muestra con algunos
ejemplos.
ABRIENDO EL TERRITORIO
El nuevo marco legal planteado por el fujimorismo defini la pauta y busc

ampliar al mximo la extensin del territorio nacional susceptible de
entregarse a inversionistas, eliminando o reduciendo para ello las
restricciones legales existentes. Un ejemplo de ello es la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversin Privada (1991), que derog toda reserva en
favor del Estado, parcial o total, para realizar actividades econmicas o para
explotar recursos naturales, salvo en las reas naturales protegidas.
Esta ley levant una de las restricciones de la Constitucin de 1979: el

impedimento que tenan los extranjeros de invertir en los cincuenta
kilmetros internos desde las fronteras, bajo pena de perder el derecho
adquirido en beneficio del Estado. Cualquier excepcin deba basarse en un
caso de necesidad nacional que fuera declarada por ley expresa. Para salvar
este obstculo, el decreto legislativo declar de necesidad nacional la
inversin privada, nacional y extranjera, en actividades productivas
realizadas o por realizarse en las zonas de frontera del pas. As, autoriz
34
expresamente a las personas naturales y jurdicas extranjeras a adquirir

concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques, aguas, combustibles,
fuentes de energa y otros recursos que fueran necesarios para sus
actividades productivas dentro del espacio antes prohibido.
La Constitucin de 1993 (artculo 71) flexibiliz an ms la restriccin para

extranjeros, al permitir que la declaracin de necesidad pblica de la
inversin se hiciera nicamente por decreto supremo. Un conjunto de
normas sectoriales fueron consolidando esta tendencia. As, el primer
artculo de la Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero (1991)
declar de inters nacional la promocin de inversiones en la actividad
minera, disposicin que se ha mantenido en el Texto nico Ordenado (TUO)
de la Ley General de Minera. El TUO de la Ley de Hidrocarburos autoriza a
los extranjeros a celebrar contratos para la exploracin y explotacin de
hidrocarburos dentro de los cincuenta kilmetros de fronteras. Con este fin
se reconoce que estas actividades constituyen casos de necesidad nacional y
pblica.
En la misma direccin, la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de

los Recursos Naturales (1997) estableci que el derecho al libre acceso o uso
comn de los recursos naturales ubicados en el suelo o subsuelo de las
tierras de las comunidades campesinas y nativas o en el entorno adyacente a
ellas; est sujeto a que no exista reserva expresa del Estado o derechos
exclusivos o excluyentes de terceros sobre estos recursos. En otras palabras,
el derecho que les permite aprovechar los recursos en forma sostenible, de
manera preferente y gratuita para sus necesidades de subsistencia o usos
rituales, con la condicin de que las tierras estn tituladas, termina cuando el
Estado las otorga en concesin a particulares. La Ley General del Ambiente
(2005) ratific esta disposicin.
FLEXIBILIZANDO LAS CONCESIONES
La Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

(1997) sent las bases para el otorgamiento de las concesiones y el derecho
de sus titulares al aprovechamiento del recurso natural concedido y, en
consecuencia, al disfrute de sus frutos y productos derivados. Adems,
estableci que las concesiones, podan ser otorgadas a plazo fijo o indefinido,
y seran irrevocables mientras el titular cumpliera las obligaciones para
35
mantener el derecho de vigencia. Estas se definiran en leyes especiales para

cada recurso natural.
La Ley General de Minera vigente establece que las concesiones mineras

dan a su titular el derecho a la exploracin y explotacin de los recursos
minerales. Adems, determina que estas son irrevocables, mientras el titular
cumpla las obligaciones que la ley exige para mantener la vigencia de la
concesin, es decir, mientras invierta en la produccin de minerales. En este
sentido, la ley establece los volmenes mnimos de produccin que el
inversionista debe obtener como mximo al vencer el dcimo ao, para que
se pueda considerar cumplida la disposicin legal. Asimismo, determina el
monto anual de los derechos de vigencia que est obligado a pagar. En
ambos casos, los requisitos varan segn el tipo de produccin minera
(metlica o no metlica; y pequea o artesanal, por ejemplo).
Al mismo tiempo, la norma establece mecanismos que permiten prorrogar el

lazo sin que se produzca la caducidad de la concesin en el caso de que el
inversionista hubiera incumplido los requisitos mencionados. Se establecen
penalidades equivalentes al 10 % de la produccin mnima anual exigible
por ao y por hectrea, hasta que se logre cumplir con la produccin mnima
anual en un plazo que no debe exceder el ao quince. Pero se puede evitar la
caducidad; el ao quince si se paga la penalidad y se acredita inversiones
en actividades mineras o en infraestructura bsica de uso pblico
equivalentes a no menos de diez veces la penalidad. Adems, la legislacin
indica que la concesin no caduca si el incumplimiento se debe al caso
fortuito o fuerza mayor. Frente a esta situacin, se otorga una prrroga de
cinco aos adicionales.
La ley da otra facilidad a los titulares que tienen ms de una concesin

minera: les permite agrupar sus concesiones siempre y cuando estn
prximas en unidades econmicas administrativas para cumplir los
requisitos sealados.
Al final, la caducidad definitiva de la concesin solo se produce si el

incumplimiento llega hasta terminado el ao veinte. Como es evidente, la
ley otorga todas las facilidades a los inversionistas para mantener la
concesin el mayor tiempo posible, dilatando la obligacin de la inversin.
Se trata de algo extrao dado que, supuestamente, esta es la razn principal
de promover su presencia en el pas.
36
En el caso de los hidrocarburos, el TUO de la Ley General de Hidrocarburos

no legisla sobre la extensin de las reas que se otorgarn en concesin para
la exploracin y explotacin de petrleo o gas, sino que deja su precisin a
cada contrato. Para ello seala como criterios referenciales el potencial de
hidrocarburos, la zona geogrfica especfica y el programa de trabajo
mnimo garantizado, entre otros aspectos. La extensin de los lotes queda
sujeta a la capacidad de negociacin de Perupetro y se basa en criterios
puramente tcnicos, sin tomar en cuenta la existencia de territorios indgenas
o de reas naturales protegidas. Tampoco legisla sobre la suelta de rea, es
decir, la reduccin del rea del lote entregado una vez que culmina la etapa
de exploracin. Esta precisin se deja tambin para el contrato.
La Ley General de Hidrocarburos fija plazos mximos para la permanencia

de las empresas en el territorio (siete aos de exploracin, treinta de
explotacin de hidrocarburos y cuarenta de gas), pero luego establece
mecanismos que los van ampliando. Primero, permite extender la fase de
exploracin hasta tres aos si el contratista cumple con el programa de
inversin mnimo garantizado y se compromete con uno adicional. Luego,
crea un perodo de retencin que permite al contratista permanecer cinco
aos ms en el lote, si demuestra que la explotacin del petrleo descubierto
no es comercial solo por razones de transporte. Finalmente, les otorga diez
aos ms si descubre gas natural no asociado y necesita tiempo para
desarrollar el mercado.
Otra forma de prrroga es considerar que el contratista sigue en la fase de

exploracin, si se encuentra dentro del plazo legal, aunque haya descubierto
hidrocarburos e iniciado la produccin. Esta posibilidad le permite posponer
la suelta de rea y mantener una superficie mucho ms extensa, adems de
beneficiarse de las condiciones que corresponden a una etapa que se supone
de alto riesgo. Como resultado, la fase de exploracin se extiende de siete a
diez aos; la de explotacin de petrleo, de treinta a treinta y cinco aos; y la
de gas natural, de cuarenta a cincuenta aos. Una empresa que se acoge a
todas las facilidades puede permanecer cuarenta y cinco aos en un lote
petrolero y sesenta en uno gasfero.
RECORTANDO LOS DERECHOS COMUNALES
La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario (1991) inici el

proceso de liberalizacin de la propiedad agraria. As, estableci su libre
37
transferencia, cualquiera que fuera su origen, y permiti el acceso de

sociedades annimas, nacionales o extranjeras, a la propiedad de la tierra.
En consonancia con ello, instaur la conduccin indirecta de los predios
agrcolas, pues hasta ese momento la tierra deba ser conducida por sus
propietarios. Asimismo, autoriz a los propietarios agrarios de parcelas con
una extensin mayor de cinco hectreas a gravar sus tierras a favor de
terceros, aunque se exceptu de esta disposicin a las comunidades
campesinas y nativas.
Con esta misma orientacin se aprob, en 1995, la Ley de la Inversin

Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las Tierras del
Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas,
denominada ley de tierras. Con esta norma, las comunidades campesinas de
la costa, sierra y selva quedaron en libertad de adoptar cualquier modelo de
organizacin empresarial, por acuerdo mayoritario de sus miembros en
asamblea. Adems, las facult a entregar tierras comunales en propiedad a
sus comuneros con lo que se abri el camino para la titulacin individual
al interior de la comunidad o a venderlas a terceros, gravarlas, arrendarlas
o disponer de ellas de cualquier forma posible.
En el caso de las comunidades campesinas de la costa se establecieron

requisitos menos exigentes que para la disposicin de las tierras en las
comunidades de la sierra y de las comunidades de la selva. Mientras que
para disponer de las tierras, las comunidades de la costa requeran los votos
a favor de no menos del 50% de los comuneros que se contaran como
miembros asistentes a la asamblea instalada con qurum, las comunidades
campesinas de la sierra y nativas de la selva requeran acuerdo de la
asamblea con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los
miembros de la comunidad.
Posteriormente, la Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades

Campesinas de la Costa (1997) declar de inters nacional el otorgamiento
de ttulos de propiedad sobre las tierras de las comunidades campesinas de
la costa que decidieran adjudicarlas en parcelas individuales o en
copropiedad. Para ello simplific los requisitos para decidir sobre la
titulacin individual de los comuneros que estaban en posesin de tierras
comunales de la costa, as como para la adquisicin por terceros de tierras
que eran consideradas comunales hasta entonces. Para aprobar la asignacin
38
individual de parcelas se requera una votacin a favor del 50% de

comuneros asistentes a la asamblea que fueran poseedores de tierras
comunales por ms de un ao.
Detrs del esfuerzo por facilitar y fomentar la titulacin individual de los

comuneros en posesin de tierras comunales, est el clculo econmico de
las ventajas de facilitar la posterior venta de las tierras para poner en manos
de los inversionistas privados tierras productivas ubicadas entre el mar y los
2000 metros de altura. El renacer de los latifundios en la costa peruana,
producido durante estas ltimas dcadas, demuestra que esta poltica fue
claramente exitosa.
ACOTAR LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
El marco normativo promotor de las inversiones de la dcada de 1990 limit

el fortalecimiento de la incipiente institucionalidad ambiental, al designar a
los sectores como autoridades competentes para aplicar las disposiciones de
la legislacin ambiental en sus respectivos sectores. Por ejemplo, la Ley de
Promocin de Inversiones en el Sector Minero asign este rol al sector
Energa y Minas, en relacin con las disposiciones referidas a la actividad
minera y energtica. Esta competencia se mantuvo posteriormente con la
Ley General de Minera. Una situacin similar se dio con la Ley General de
Hidrocarburos.
Como consecuencia, los ministerios desempean un doble rol: por un lado,

promueven la inversin en su sector y otorgan derechos y concesiones; y,
por otro, aprueban los estudios de impacto ambiental que autorizan las
inversiones y cautelan que estas cumplan las normas ambientales a travs de
la fiscalizacin ambiental directa. La experiencia muestra que el papel de
juez y parte de los sectores no ha tenido resultados importantes en hacer
cumplir la normatividad ambiental, ya que el control ambiental tiende a
percibirse como un obstculo para la inversin y la produccin, que
constituyen las prioridades para el sector.
El afn de promover las inversiones ha determinado que se conforme una

legislacin que privilegia excesivamente al gran capital en desmedro de la
proteccin del ambiente y de las poblaciones que pueden verse afectadas por
los grandes proyectos. Este diseo ha propiciado el manejo poco
transparente de la informacin y la falta de neutralidad de muchas
39
autoridades, y eso ha contribuido a generar la desconfianza de la poblacin

sobre sus decisiones, una de las causas de la conflictividad vinculada a los
grandes proyectos de inversin.
Esta situacin se ha mantenido a pesar de la creacin del Ministerio del

Ambiente en 2008. De acuerdo con el decreto de creacin, el Minam dirige y
dicta las normas relacionadas con el Sistema Nacional de Evaluacin de
Impacto Ambiental, pero solo tiene competencia para aprobar las
evaluaciones ambientales estratgicas, es decir las que se refieren a polticas,
planes y programas. Las autoridades sectoriales continan aprobando los
estudios de impacto ambiental para los proyectos de alcance nacional o
multirregional, que son los de mayor dimensin.
Adscrito al Minam se cre el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin

Ambiental (OEFA). Este es el rgano rector del Sistema Nacional de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental. Al mismo tiempo, tiene la funcin de
fiscalizacin y control directo, aunque no se han precisado las actividades
que realizar como parte de este segundo campo de accin.
En este marco se aprob, en enero de 2010, la transferencia progresiva al

OEFA de las funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin ambiental
relacionadas con la gran y mediana minera, hidrocarburos y electricidad
que vena desempeando el Organismo Supervisor de la Inversin en
Energa y Minera (Osinergmin). No se precisan las razones por las que se
comenz por un sector que ya haba trasladado sus competencias de
fiscalizacin ambiental a un ente regulador.
Si bien es positivo centralizar en una entidad independiente de la promocin

de las inversiones las funciones de fiscalizacin ambiental directa, se
requiere que el OEFA se constituya en una institucin fuerte, con autonoma
tcnica, econmica y financiera, y con capacidad para contrapesar la
influencia de sectores gravitantes como el minero, el de hidrocarburos y el
pesquero. Al mismo tiempo, el OEFA debe desarrollar capacidades para
ejercer un rol articulador de los diversos sectores, as como de los gobiernos
regionales y locales, que continuarn ejerciendo competencias ambientales, a
fin de garantizar un funcionamiento cohesionado y eficaz de todo el sistema
de fiscalizacin.
40
10. LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS

Y NATIVAS
Despus de dos aos de iniciado el debate sobre la Ley de Consulta Previa

con motivo de los lamentables hechos de Bagua (junio 2009), el Congreso
aprob por unanimidad el proyecto de ley que el anterior Congreso haba
concertado con las organizaciones indgenas y haba sancionado catorce
meses antes.
La observacin de la ley por el expresidente Alan Garca retras un ao ms

la dacin de una ley trascendente para el pas, que reconoce los derechos
colectivos de los pueblos indgenas. Finalmente, el presidente Ollanta
Humala la ha promulgado el 7 de setiembre del 2011, simblicamente en el
distrito de Imaza, en la provincia de Bagua. La ley entrar en vigencia en
noventa das, plazo en el cual se debe dictar el reglamento que precise los
procedimientos y ponga a disposicin de las entidades estatales los recursos
necesarios para hacer realidad su mandato.
EL CONVENIO 169 DE LA OIT
El convenio es un tratado internacional de derechos humanos creado en

1989. Fue aprobado en el Per por el Congreso Constituyente Democrtico
en 1993 y ratificado en 1994. Su entrada en vigencia se produjo en 1995 y ha
sido incorporado a nuestra legislacin con jerarqua constitucional y tiene
carcter vinculante.
Este se aplica a los pueblos indgenas que descienden de poblaciones que

habitaban en el pas en la poca de la conquista, que conservan sus propias
instituciones o parte de ellas, y que tienen conciencia de su identidad
indgena. El convenio contiene normas y acciones que deben desarrollar los
gobiernos en diversos campos para garantizar el ejercicio de los derechos de
estos pueblos.
As, los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados las medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos y lo deben hacer
utilizando como medio a sus propias instituciones representativas y
empleando procedimientos que les permitan participar libremente en las
instancias en las que se adopten las decisiones que les conciernen.
41
El documento seala, adems, que las consultas deben efectuarse de buena

fe y de una manera apropiada para llegar a un acuerdo o lograr su
consentimiento. Determina que los pueblos indgenas deben tener derecho a
decidir sus prioridades sobre el proceso de desarrollo, en la medida en que
este afecte sus vidas, creencias, instituciones y las tierras que ocupan o
utilizan.
En esta direccin, deben participar tambin en la formulacin, aplicacin y

evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que
los afecten directamente.
El convenio hace hincapi en que los gobiernos deben respetar la

importancia que tiene para estos pueblos la relacin con la tierra y, en
particular, los aspectos colectivos de esa relacin. Asimismo, dispone el
reconocimiento del derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que
ocupan tradicionalmente, as como la consulta previa en los casos en los que
se quiera aprobar que los pueblos indgenas puedan enajenar sus tierras o
transmitirlas fuera de su comunidad, de una forma diferente de sus
costumbres. Finalmente, seala que debe impedirse que cualquiera pueda
arrogarse la propiedad, posesin o uso de sus tierras, aprovechando sus
costumbres o su desconocimiento de las leyes.
El documento determina que los pueblos indgenas no deben ser trasladados

de las tierras que ocupan y si excepcionalmente fuera necesario, se requerira
de su consentimiento libre e informado.
El convenio establece la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas

a los recursos naturales existentes en sus tierras, y eso incluye el derecho a
participar en su utilizacin, administracin y conservacin. En este sentido,
deben participar en los beneficios que produzcan dichas actividades y recibir
una indemnizacin equitativa por cualquier dao que sufran. Si bien el
Estado es propietario de los recursos del subsuelo, antes de emprender o de
autorizar cualquier concesin, prospeccin o explotacin, se deben
establecer procedimientos de consulta a los pueblos.
LA LEY DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA
La Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u

Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo, (Ley 29785) se promulg en setiembre de 2011. Esta precisa que
42
la consulta es obligatoria para el Estado y define como sujetos del derecho a

la consulta a los pueblos indgenas u originarios cuyos derechos colectivos
(existencia fsica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo) pueden
verse afectados directamente por una medida legislativa o administrativa,
as como por planes, programas y proyectos de desarrollo nacional o
regional.
Los pueblos indgenas u originarios son aquellos que se pueden identificar a

partir de cuatro criterios objetivos: (i) descendencia directa de las
poblaciones originarias del territorio nacional; (ii) estilos de vida y vnculos
espirituales e histricos con el territorio que usan u ocupan
tradicionalmente; (iii) existencia de instituciones sociales y costumbres
propias; y (iv) patrones culturales y otras de vivencia distintos de otros
sectores de la poblacin nacional. Adems, se considera un criterio subjetivo:
la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indgena u
originaria.
La norma afirma que las comunidades campesinas o andinas y las

comunidades nativas o pueblos amaznicos pueden ser consideradas como
pueblos indgenas u originarios, y eso constituye un paso de primera
importancia en la perspectiva de ampliar los derechos polticos de un amplio
sector de nuestra sociedad, histricamente excluido. La finalidad de
consultarles es alcanzar un acuerdo o su consentimiento sobre las medidas
que los afectan directamente.
La ley aclara que el acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas es

obligatorio para ambas partes, aunque la norma establece que la decisin
final corresponde a la entidad estatal. Esta debe considerar los puntos de
vista y las recomendaciones de los pueblos indgenas, as como las
consecuencias de la medida sobre los derechos colectivos reconocidos en la
Constitucin y en los tratados ratificados por el Estado peruano. Si no se
llegara a un acuerdo, las entidades estatales deben adoptar medidas para
garantizar estos derechos.
La ley incluye como principios rectores de la consulta los siguientes: (i)

oportunidad, (ii) interculturalidad, (iii) buena fe, (iv) flexibilidad, (v) plazo
razonable, (vi) ausencia de coaccin e (vii) informacin oportuna. La
participacin de los pueblos indgenas en los procesos de consulta se da a
travs de sus instituciones y organizaciones representativas, elegidas de
43
acuerdo con sus usos y costumbres. Adems, se establece que el medio para
incluirlos en los procesos de decisin es el dilogo intercultural y el respeto
de sus derechos colectivos. Asimismo, se seala la necesidad de tomar en
cuenta la diversidad lingstica de los pueblos indgenas y el empleo de
intrpretes capacitados.
Las etapas bsicas del proceso de consulta son las siguientes: (i)
identificacin de las medidas legislativas o administrativas; (ii) identificacin
de los pueblos a ser consultados; (iii) publicidad de la medida por medios
culturalmente adecuados; (iv) informacin sobre los motivos, impactos y
consecuencias de la medida con anticipacin; (v) evaluacin interna en las
organizaciones de las medidas que las afectan directamente en un plazo
razonable; (vi) dilogo entre representantes del Estado y de los pueblos
indgenas; y (vii) decisin concertada.
La ley determina que las entidades estatales deben garantizar los recursos
que aseguren la participacin efectiva de los pueblos indgenas. Seala que
estos tambin tienen derecho a solicitar la aplicacin de la consulta sobre
determinada medida si consideran que los afecta directamente. Si la entidad
desestima el pedido, pueden impugnar la decisin por la va administrativa
y, una vez agotada esta va, pueden acudir ante los rganos jurisdiccionales.
La ley define que los acuerdos del resultado del proceso de consulta son
exigibles administrativa y judicialmente.
La ley ha designado al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de

Cultura como el rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder
Ejecutivo. Como tal, ser responsable de crear la base de datos oficial de
pueblos indgenas y de sus instituciones representativas.
En funcin de ello debe determinar los criterios para definir el tipo de

comunidades incluidas en la aplicacin del Convenio 169 y la
representatividad de sus organizaciones. Asimismo, se requerirn pautas
precisas en el reglamento para definir el tipo de medidas que ameritan la
consulta y los pueblos indgenas que debern participar en el proceso en
cada caso.
LAS OBJECIONES A LA CONSULTA PREVIA
Existen importantes sectores econmicos y polticos en el pas interesados en

restringir al mximo la aplicacin del Convenio 169 de la OIT, pues lo
44
consideran una traba al flujo de las inversiones, sobre todo de aquellas

orientadas a la explotacin de los recursos mineros y energticos ubicados
en territorios de las comunidades campesinas y nativas.
Una vez aprobada la ley, estos sectores buscarn influir fuertemente en la

elaboracin del reglamento para limitar sus alcances. Por ello, es importante
conocer sus principales argumentos, que se expresan con claridad en las
observaciones del expresidente Alan Garca a la ley que aprob el Congreso
en mayo de 2010, as como en el reglamento que dict el Ministerio de
Energa y Minas (Minem) para aplicar el derecho a la consulta en las
actividades de su sector. La ley promulgada el 6 de setiembre ha derogado el
Decreto Supremo 023-2011-EM, que autoriz el reglamento.
El 21 de junio de 2010, el Poder Ejecutivo envi al Congreso sus

observaciones a la autgrafa de la ley de consulta. En ellas busc relativizar
el resultado de la consulta, aduciendo que esta no poda limitar ni prohibir
al Estado adoptar decisiones, ya que el convenio no otorgaba derecho de
veto a los pueblos indgenas.
En este sentido, plante que si no se lograba el acuerdo o consentimiento, la

ley deba consignar que la entidad estatal decidira la ejecucin de la medida
conforme a sus atribuciones, privilegiando el inters general y el de la
nacin, estableciendo la participacin en los beneficios y la indemnizacin
equitativa por los daos que puedan sufrir.
De esta manera, la consulta perda sentido, porque el Estado quedaba libre

de adoptar la medida con absoluta discrecionalidad, independientemente de
los resultados del proceso y sin la obligacin de adoptar acciones que
protegieran los derechos de los pueblos indgenas como manda el convenio.
El Ejecutivo quiso restringir la consulta nicamente a las comunidades

nativas de la Amazona. Para ello objet que se considerara como pueblos
indgenas a las comunidades campesinas andinas (porque estn
sustantivamente vinculadas a la ciudad, al comercio y a los servicios del
Estado), y a las comunidades de la costa (que an existen en lo formal
pero que actan como empresas inmobiliarias). Cabe reiterar que la OIT
reconoce a las comunidades campesinas como pueblos indgenas, cualquiera
que sea su situacin jurdica, mientras que estas conserven sus propias
45
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, y cumplan con la

condicin subjetiva de reconocerse como pueblos indgenas.
Incluso se pretendi circunscribir ms la consulta arguyendo que esta solo

proceda cuando se tratara de medidas relacionadas con las tierras de
propiedad de las comunidades nativas y no con los territorios de propiedad
pblica de la Amazona.
Con estas intenciones, el ex presidente Garca busc tener injerencia sobre la

representatividad de las organizaciones indgenas, al cuestionar que estas se
eligieran conforme a sus usos y costumbres tradicionales, aduciendo que la
representacin poda ser asumida por una minora o por un solo grupo. En
este sentido, propuso que la ONPE fuera la entidad encargada de establecer
su representatividad y legitimidad, pues sin ello, la esencia democrtica de
la consulta perdera sentido y verdad.
De esta manera se contravena abiertamente el mandato del convenio, que

plantea el reconocimiento y la proteccin de los valores y prcticas sociales,
culturales y religiosas propias de los pueblos indgenas, as como el respeto
de la integridad de sus valores, prcticas e instituciones. Se infringa tambin
la Constitucin, que reconoce la autonoma de las comunidades en lo que
respecta a su organizacin y administracin.
Con la lgica de limitar el mbito de la consulta, el Ejecutivo objet tambin

que la ley incluyera los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional
y regional como asuntos posibles de ser consultados. A pesar de que estos
tres instrumentos estn incluidos expresamente en el convenio, se consider
que ello ampliaba innecesaria e inconvenientemente sus alcances, lo cual
podra paralizar la ejecucin de importantes obras de infraestructura para el
pas.
Asimismo, intent relativizar la obligacin del Estado de realizar la consulta,

al observar que los funcionarios tuvieran que identificar las medidas sujetas
a consulta bajo responsabilidad.
Se alegaba que esto burocratizara la toma de decisiones e implicaba el

riesgo de retrasar o detener el desarrollo del pas.
El Reglamento de Consulta del Ministerio de Energa y Minas
46
De la mano con la estrategia del gobierno nacional de congelar la Ley del

Derecho a la Consulta Previa, el Ministerio de Energa y Minas aprob,
mediante Decreto Supremo 023-2011-EM de mayo de 2011, el reglamento
para la aplicacin del derecho de consulta a los pueblos indgenas en
relacin con las actividades minero-energticas. Este ha sido derogado por la
ley promulgada en setiembre de 2011.
El dispositivo dio el rol de juez y parte a las entidades del sector, al sealar
que las dependencias responsables de realizar y supervisar la consulta eran
las mismas que evaluaran si las medidas propuestas podan afectar
directamente a los pueblos indgenas y, por tanto, si proceda o no la
consulta. En cambio, no se prevea ningn procedimiento para que los
pueblos indgenas pudieran determinar qu medidas deban ser
consultadas, con lo que dicha potestad era exclusiva del Estado.
Entre las medidas administrativas susceptibles de ser consultadas se

incluyeron las concesiones mineras, las de generacin y transmisin
elctrica, las de explotacin geotrmica y la construccin de ductos para el
transporte de hidrocarburos, al igual que el proceso previo a la suscripcin
de contratos de exploracin y explotacin. Asimismo, se incluyeron las
autorizaciones para centrales de generacin termoelctrica y de plantas de
refinacin y procesamiento de hidrocarburos.
El reglamento precis que, si no se alcanzaba un acuerdo, la entidad que

propona la medida decida si la dictaba, la adecuaba o desista de ella, y
comunicaba a los representantes de los pueblos indgenas su decisin.
No se estableci la exigibilidad administrativa y judicial en caso de

incumplimiento de los acuerdos de la consulta, ni se dispuso que, si no se
llegaba a un acuerdo, la aplicacin de la medida deba considerar acciones
que cautelaran la vigencia de los derechos de los pueblos indgenas.
Para limitar el alcance de la consulta, la norma se atribuy la definicin del

tipo de representacin de los pueblos indgenas que poda participar en las
consultas. As, dispuso que las medidas normativas se consultaran solo a las
organizaciones de carcter nacional y las administrativas, a las de cada
pueblo indgena. Adems, complic la representacin, al exigir la
acreditacin previa de las organizaciones ante el Ministerio de Cultura.
47
En la misma lnea de dificultar la consulta, se establecieron plazos muy

cortos para favorecer el dilogo y buscar un acuerdo, sin tomar en cuenta la
complejidad de algunas medidas, la dispersin de los pueblos involucrados
y la escasez de medios para comunicarse. El caso era ms complicado an,
porque el reglamento no decret la asignacin de recursos para la
participacin informada de los pueblos indgenas.
El reglamento dio la prerrogativa al Estado de suspender el proceso de

consulta si consideraba que careca de garantas para el dilogo, pero no
otorg una facultad similar a los pueblos indgenas, que no podan solicitar
la suspensin de la consulta si consideraban que no haba garantas para su
realizacin.
ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE PUEBLOS INDGENAS
Si se considera que uno de los temas fundamentales que deber determinar

el reglamento de la Ley de Consulta es el tipo de comunidades que, en el
Per, pueden considerarse como pueblos indgenas u originarios, es
importante tener en cuenta las definiciones establecidas al respecto en el
Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biolgica (Decreto Supremo 068-2001-PCM de
junio de 2001).
Esta norma define como pueblos indgenas a aquellos que descienden de

poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que
pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonia o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales, y que, sin importar su
situacin jurdica, conservan sus propias instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas o parte de ellas. La definicin incluye a los grupos que
no han sido an reconocidos legalmente como comunidades nativas o
campesinas.
El decreto establece que las comunidades nativas tienen su origen en los

grupos tribales de la selva y ceja de selva, y estn constituidas por grupos de
familias vinculados por idioma o dialecto, caracteres culturales o sociales, y
tenencia y usufructo comn y permanente de un mismo territorio con
asentamiento nucleado o disperso.
Por su parte, las comunidades campesinas son organizaciones de inters

pblico con existencia legal y personera jurdica, integradas por familias
48
que habitan y controlan determinados territorios, ligados por vnculos

ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad
comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno
democrtico y el desarrollo de actividades cuyos fines se orientan a la
satisfaccin de sus miembros y el pas.
El reglamento seala que toda referencia a pueblos indgenas debe

entenderse referida a comunidades campesinas, nativas y dems pueblos
indgenas. Este es un importante precedente para incluir a ambos tipos de
comunidades en el marco de la consulta previa dispuesta por el Convenio
169 de la OIT y la Ley del Derecho a la Consulta Previa.
11. UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y CON MARCADAS LIMITACIONES
El anlisis del marco normativo permite constatar que estamos dando los
primeros pasos para dotarnos de un enfoque integral sobre el sentido y los
alcances del ordenamiento territorial. Este acpite quiere sealar algunas
caractersticas, vacos y limitaciones identificados luego de la revisin de las
normas que se han considerado como las ms relevantes.
MODELO PRIMARIO-EXPORTADOR
El ajuste estructural de 1990 y la imposicin de la Constitucin de 1993

definieron con claridad una poltica orientada a limitar al mximo posible el
rol del Estado en la economa y a promover las grandes inversiones en
actividades extractivas. Una dimensin de esta estrategia fue incentivar la
concentracin de la tierra, sobre todo en la costa, y recortar los mecanismos
de proteccin de la propiedad comunal e indgena en la sierra y la costa. Esta
poltica se ha mantenido casi inalterable durante ms de dos dcadas y ha
tenido un efecto directo en la gestin y el ordenamiento del territorio.
Visto desde los intereses en los que se sustentaba esta poltica, es claro que
ha sido plenamente exitosa. El incremento sostenido de la minera es
constatable no solo por el crecimiento de las inversiones, sino tambin por el
amplio porcentaje de nuestro territorio que hoy se encuentra concesionado,
sobre todo en la sierra y la selva. Asimismo, se comprueba la alta
concentracin de la tierra en la costa, con extensiones mayores incluso que
las existentes antes de la reforma agraria de fines de la dcada de 1970.
49
La orientacin a favor de las actividades extractivas refleja la apuesta por la

continuidad del modelo primario-exportador, que es parte constitutiva de
nuestra historia republicana. Si bien esta opcin se justifica, en el discurso de
las ltimas dos dcadas, con la idea de que los recursos generados deben
distribuirse en un sentido distinto, lo cierto es que el avance en esta
perspectiva es muy limitado y que esta orientacin refleja la ausencia de
polticas pblicas y de asignacin de recursos.
Esta visin del desarrollo, hegemnica en la actualidad; plantea marcados

lmites a los procesos de ordenamiento territorial, ya que establece un pie
forzado a las opciones que pueden estar en juego en estos procesos. Una
amplia franja de nuestro territorio est bajo el control de grandes
inversionistas que tienen derechos protegidos por la Constitucin y el marco
legal de promocin de las inversiones.
Para consolidar el modelo neoliberal se han aplicado polticas de apertura

comercial y de firma de los denominados tratados de libre comercio, que
tienen un impacto directo en el rol que se asigna a las actividades
productivas, sobre todo a la actividad agropecuaria. Esta se dirige hacia la
exportacin en detrimento de la seguridad alimentaria y la promocin del
mercado nacional.
Esta misma orientacin explica la resistencia gubernamental a fortalecer la

capacidad de planificacin del Estado y a cumplir con los compromisos
internacionales asumidos en relacin con los pueblos indgenas. En el primer
caso, se afecta la posibilidad de ubicar el OT en un sistema de planeamiento
que integre de manera horizontal a los diversos sectores del gobierno
nacional y de manera vertical a los tres niveles de gobierno. En el segundo
caso, es evidente que debilita la incorporacin de nuestra diversidad cultural
como un componente central del proceso de OT. La opcin por un modelo
primario exportador tiene mucho que ver con el limitado avance en la
construccin de una efectiva institucionalidad ambiental, as como con el
an ms limitado avance en la aplicacin de las polticas y normas emitidas
en este terreno.
REFORMA DESCENTRALISTA
La descentralizacin es la principal reforma en curso en el pas y se inici

con la cada del rgimen autoritario del fujimorismo. Como se constata en el
50
captulo II, la modificacin del captulo sobre este tema de la Constitucin de

1993 ha trado cambios relevantes en lo que se refiere al ordenamiento
territorial.
En su marco normativo, la reforma retoma la planificacin como un

componente sustantivo de la gestin pblica. Esta se convierte en un
mandato obligatorio tanto para los gobiernos locales como para el gobierno
regional, y eso vincula el planeamiento con espacios territoriales definidos.
Asimismo, el marco jurdico relaciona el planeamiento con la gestin del
presupuesto pblico y lo define como un proceso concertado con los
principales actores sociales y econmicos. Las normas ponen nfasis en que
el planeamiento concertado debe orientarse hacia el crecimiento econmico
sostenible y equitativo. En el nivel regional, el OT se vincula a la dimensin
ambiental y no se le considera como un componente integral del proceso de
planificacin del desarrollo.
Como parte de las competencias exclusivas del nivel regional se define la

formulacin e implementacin de programas regionales sobre cuencas,
corredores econmicos y ciudades intermedias. Asimismo, en el nivel local
se incluyen las competencias sobre zonificacin ecolgica econmica,
planeamiento urbano y acondicionamiento territorial. Estas dimensiones son
de primera importancia para el ordenamiento territorial.
Sin embargo, estas definiciones normativas no terminan de perfilar un

enfoque territorial en las distintas leyes. Adems, se carece de los
procedimientos e instrumentos de gestin que articulen lo local con lo
regional, y de una adecuada relacin del planeamiento con la asignacin de
los recursos. Tampoco se tiene claridad en la determinacin de las
competencias de los tres niveles de gobierno, razn por la cual se
superponen las funciones y se bloquean las posibilidades de dar forma a un
sistema nacional y descentralizado de ordenamiento territorial y de
planificacin. De igual manera, los procesos de participacin carecen de un
enfoque y de una prctica orientada a la negociacin efectiva de los intereses
diversos y hasta contrapuestos que existen en cada territorio.
Otra dimensin particularmente relevante del modelo de descentralizacin

es la regionalizacin. Si bien es cierto que los gobiernos regionales se definen
a partir de la vieja demarcacin departamental, esta se considera una etapa
transitoria, y se requiere iniciar una nueva demarcacin poltica. Hay un
51
reconocimiento tajante sobre la necesidad de disear una nueva forma de

organizacin poltica del territorio con el objetivo de construir las
condiciones para reducir las profundas brechas territoriales. Si bien el OT no
se plantea explcitamente como una dimensin fundamental de la
regionalizacin, se abre un debate en el cual este se vuelve un tema de
primera importancia si queremos ir ms all de la simple demarcacin.
Por otro lado, la legislacin seala como funciones del gobierno regional la
formulacin y ejecucin de planes regionales de energa, minera e
hidrocarburos. Sin embargo, se plantea que estas funciones se ejercen en el
marco de las leyes generales de cada sector. Con ello, las funciones quedan
relegadas al aspecto declarativo, ya que las leyes nacionales determinan que
se trata de funciones exclusivas del gobierno nacional. Las nicas funciones
que quedan en manos de los gobiernos regionales son las referidas a la
minera artesanal, la pequea y la informal.
La accin del Estado sobre esta ltima ha sido siempre prcticamente nula y
se le han asignado recursos marginales.
Si tomamos en cuenta el significativo impacto de las actividades extractivas

en los recursos naturales, en el desarrollo de otras actividades productivas y
en la conflictividad social, constatamos que los gobiernos regionales tienen
una enorme limitacin para desarrollar una efectiva gestin del territorio
que tienen bajo su responsabilidad.
UNA DEMARCACIN FRAGMENTADA E INCONCLUSA
El anlisis de las normas vigentes permite constatar el divorcio que existe

entre la voluntad de avanzar hacia la integracin regional y la realidad de
nuestra demarcacin poltica. El tema cobr particular relevancia al iniciarse
un nuevo proceso de descentralizacin en el ao 2002.
Ese ao se promulg la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, que

parta de constatar que gran parte de la actual demarcacin poltica es
imprecisa y que exista una enorme cantidad de conflictos de lmites entre
distritos, provincias y departamentos. Asimismo, parta de la voluntad
expresa de avanzar hacia la superacin de la agotada demarcacin
departamental y hacia una nueva forma de organizacin del territorio.
52
En teora, la norma deba sentar las bases territoriales para que la reforma
descentralista contara con los elementos necesarios para dar forma a una
nueva demarcacin territorial. Esta deba basarse en las tendencias y
dinmicas econmicas y sociales existentes, que muchas veces trascienden
las fronteras departamentales, en algunos casos arbitrarios. Se buscaba
tambin avanzar en la construccin de criterios y el recojo de informacin
para superar la fragmentacin en mltiples distritos y provincias que, en
muchos casos, carecan de las condiciones mnimas necesarias para un
efectivo ejercicio del gobierno local. Finalmente, mediante un plan nacional
de demarcacin se propona superar los numerosos problemas de lmites.
Aunque declarativamente se planteaba abordar estas dimensiones, la ley se

centr, en los hechos, en mecanismos y procedimientos para enfrentar los
problemas de demarcacin poltica existentes en el pas. Los avances reales
muestran que incluso en este terreno, el progreso ha sido nulo y que en las
otras dimensiones no se pas de los aspectos retricos.
En general, la tendencia a la fragmentacin contina, y muchas polticas

incentivan la creacin de nuevos distritos. La ley promulgada en 2007,
denominada Ley de Promocin de la Fusin de Municipios Distritales, no ha
tenido mayor impacto en el logro de sus objetivos y se mantiene la tendencia
a la conformacin de distritos. La posibilidad de acceder a recursos pblicos
como los del Foncomn parece ser un incentivo muy difcil de revertir.
Un enfoque centralista y desarticulado de la zonificacin ecolgica

econmica
Cuando se formularon las normas legales de la zonificacin ecolgica

econmica se careca de un marco general orientador del ordenamiento
territorial. En la actualidad, tampoco existe un diseo estratgico y jurdico
que articule adecuadamente ambos procesos. Tampoco existe uno que
articule el OT con los procesos de planeamiento del desarrollo o las
dimensiones de la demarcacin poltica y la regionalizacin.
Es correcto que en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica se

indique que este instrumento genera sustento tcnico a los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, as como que este sirve para
orientar la inversin pblica. Sin embargo, es insuficiente para ubicar
adecuadamente el proceso en el marco de la gestin estratgica del territorio.
53
El reglamento seala que el proceso nacional es coordinado con los

gobiernos regionales y con los sectores involucrados; el regional, con los
gobiernos provinciales; y el provincial, con los municipios distritales. Se
establece as una secuencia que va de lo nacional a lo distrital y a la inversa,
y eso es un aspecto positivo de esta norma.
Otro elemento resaltante es que, en este instrumento, se incorpora la ZEE

interregional, interprovincial e interdistrital. Sin embargo, no se precisan los
mecanismos para dar viabilidad a este proceso, y eso hace que la
implementacin sea ms bien una prctica centralista. Es insuficiente que el
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica seale que esta se
constituye en un instrumento para el fortalecimiento de los gobiernos
subnacionales en funcin de la gestin de los espacios y los recursos
naturales de sus jurisdicciones.
La norma establece que el gobierno nacional, en este caso la PCM a travs

del Conam (hoy Minam), es la entidad encargada de elaborar y dirigir la
Estrategia de Zonificacin Ecolgica Econmica y determina que las
instancias subnacionales son entes ejecutores del proceso. La Estrategia de
Zonificacin Ecolgica Econmica, aprobada en junio 2011, ratifica esta
definicin y profundiza una aproximacin centralista.
Esta forma de definir el rol rector del gobierno nacional es contradictoria con
la autonoma que le otorgan la Constitucin y las leyes a los niveles
subnacionales de gobierno. Asimismo, se contradice al propio Reglamento
de Zonificacin Ecolgica Econmica, en el cual se reconoce esta capacidad a
los gobiernos regionales y locales. Evidentemente, todo esto no se
corresponde con las definiciones contenidas en el marco normativo del
proceso de descentralizacin en curso.
El procedimiento para la promulgacin del reglamento y la estrategia es

cuestionable porque su elaboracin se llev a cabo sin establecer
mecanismos de concertacin con los niveles subnacionales de gobierno. Esta
circunstancia es resaltante porque la norma indica que lo dispuesto en la
Estrategia de Zonificacin Ecolgica Econmica es obligatorio para todo el
sector pblico.
Si a ello aadimos que la estrategia se aprob en las semanas de trnsito

hacia un nuevo gobierno y Congreso, es evidente que no estaba entre las
54
prioridades del gobierno saliente promover un debate sobre la ZEE y, por

tanto, sobre el OT.
La tendencia a debilitar el rol de los gobiernos subnacionales se expresa en

los mecanismos que se establecen en la estrategia para la participacin de los
actores sociales y empresariales.
En los artculos orientados al fortalecimiento de capacidades encontramos la

construccin de un proceso que busca fortalecer el rol del Minam sobre los
mecanismos de concertacin: las comisiones tcnicas regionales. A estas se
les ampla sus roles ms all de lo que el Reglamento de Zonificacin
Ecolgica Econmica establece.
Lo anterior se hace en detrimento del gobierno regional, instancia llamada a

dinamizar un sistema regional de participacin en los procesos de ZEE. La
complejidad de algunas nuevas funciones puede facilitar el peso del Minam
en las dinmicas regionales. Fortalecer los mecanismos de participacin es
una orientacin democratizadora que compartimos, pero es indispensable
no perder de vista la importancia de avanzar hacia sistemas regionales de
participacin en la ZEE, as como el rol fundamental del gobierno regional
en ello.
Definir concertadamente las polticas entre los tres niveles de gobierno y

establecer un sistema de seguimiento y control nacional de los procesos de
ZEE es una mejor ruta para dar contenido al rol rector que corresponde al
gobierno nacional. Para reforzar este papel se pueden establecer
procedimientos, as como mecanismos especializados y eficientes, que traten
las observaciones y cuestionamientos que puedan hacerse al proceso en
todos los niveles de gobierno.
Un aspecto resaltante del Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica

es que seala explcitamente que, una vez aprobada, esta es de uso
obligatorio por todos los niveles de gobierno como instrumento de
planificacin y gestin del territorio. Esta definicin de la ZEE se reitera en
la metodologa para las tres estructuras de gobierno, incluyendo las
instancias acadmicas y privadas que participen en sus procesos. En la
Estrategia de Zonificacin Ecolgica Econ-mica, el concepto se relativiza y
se le da un rol orientador de los procesos, con lo cual se consolida el manejo
centralista del Minam.
55
Otro aspecto relevante de la estrategia es que busca facilitar los proyectos de

inversin, para lo cual se apoya en la definicin de estos como de inters
nacional. Para consolidar esta orientacin, la estrategia seala que el Minam
elaborar un manual especfico sobre el tema.
Incluso se va ms all y se establece una lista de los proyectos y sectores en

los cuales se aplicar este criterio, con lo cual tenemos que un factor
relevante en el diseo de la ZEE son los intereses de los grandes
inversionistas. Estos se orientan en lo fundamental a las actividades
extractivas.
En la Metodologa de Zonificacin Ecolgica Econmica, definida por la

PCM a travs del Conam en el ao 2006, se hace una clara diferenciacin
entre el ordenamiento territorial y el ambiental, y se establece explcitamente
que este ltimo es solo una parte del territorial, que se define como un
proceso mayor. Esta caracterizacin superaba la ambigedad en el uso de
ambos conceptos y estableca una referencia conceptual clara al momento de
tomar decisiones sobre la institucionalidad necesaria para la gestin y
conduccin concertada del OT. Sin embargo, no fue empleada en el
desarrollo posterior de la legislacin.
UN PRIMER MARCO GENERAL
En febrero de 2010, casi seis aos despus de emitido el Reglamento de

Zonificacin Ecolgica Econmica, el Minam promulg los Lineamientos de
Poltica para el Ordenamiento Territorial. Se trata de un primer y
significativo paso hacia el diseo de un enfoque y un plan nacional en una
dimensin que es fundamental para construir las bases de un modelo de
desarrollo que se sustente en un nuevo equilibrio entre competitividad,
equidad y sostenibilidad.
En los lineamientos se avanza en la definicin del ordenamiento territorial

como un proceso integral que abarca las dimensiones econmica, social,
poltica, cultural y ambiental. Asimismo, delimita un marco institucional que
comprende el conjunto de los sectores del gobierno nacional y los tres
niveles de gobierno. Adems, el OT se define como un proceso poltico en el
cual la participacin de los diversos actores sociales, econmicos y polticos
es un componente fundamental.
56
El mismo enfoque integral se reitera en el momento de definir los objetivos,

en los cuales la aproximacin ambiental es significativa, sin dejar de lado
otros componentes. Entre ellos se pueden contar los referidos a las ciudades
y la infraestructura, as como a la relevancia que tienen las actividades
productivas, el crecimiento econmico y la inclusin social. Se trata de un
instrumento que marca un terreno adecuado para un proceso que es
complejo y en el cual los aspectos tcnicos dialogan con los intereses
econmicos y polticos existentes en los diversos espacios.
Un aspecto significativo de la norma es que promueve la vinculacin del

ordenamiento territorial con el planeamiento estratgico y el ordenamiento
ambiental, aunque es necesario establecer, menos imprecisamente, la
secuencia que debe existir entre ellos. En la formulacin de la poltica de OT
se integra la demarcacin poltica y se seala que esta debe tener base en la
informacin que se genere a partir de lo que se llama estudios territoriales
de diagnstico y zonificacin que, aunque no se seala explcitamente,
deben incluir los procesos de ZEE. El diagnstico se considera como un
instrumento orientado a identificar los flujos, interacciones y servicios que
estructuran y organizan el territorio. En ese sentido, se trata de dar forma a
un instrumento que vaya ms all de la constatacin de las potencialidades y
limitaciones geogrficas de un determinado territorio.
Si bien se trata de un primer e importante paso, es necesario sealar que se

requiere mayor precisin en varias dimensiones que forman parte del OT.
No es suficiente reconocer la importancia de las ciudades, sino que tambin
hace falta avanzar en definiciones clave como las caractersticas de nuestro
sistema de ciudades y el rol que cumplen en los procesos econmicos.
No basta con hacer referencia a la importancia de la dimensin econmica,

sino que es necesario definir que nuestro territorio est organizado en
espacios y corredores econmicos que deben ser consolidados y
potenciados. Asimismo, se puede resaltar la importancia de la geografa,
pero junto a ello se debe considerar la relevancia de las cuencas
hidrogrficas para hacer realidad un ordenamiento territorial que responda
a los objetivos que los lineamientos le sealan.
Finalmente, es positivo que la norma resalte la importancia que tiene que el

OT sirva de referencia para avanzar en el proceso de regionalizacin. No
obstante, es evidente que la articulacin directa de la regionalizacin y el OT
57
requiere de mayor precisin sobre el sentido y los alcances de esta reforma

poltica contenida en el marco jurdico de la descentralizacin.
LA DIMENSIN AMBIENTAL
La legislacin ambiental ha tenido un interesante desarrollo en las ltimas

dcadas, producto de la creciente importancia del tema en la agenda global.
El posicionamiento del cambio climtico como uno de los grandes desafos
de la humanidad ha abonado en el mismo sentido. Lamentablemente, gran
parte de esta legislacin ha quedado en el papel y ha implicado muy pocos
cambios en el diseo y la aplicacin de las polticas e inversiones. El discurso
y la prctica del gobierno anterior fueron una clara expresin de esta
contradiccin.
En las normas que hemos descrito en el presente texto se muestra la

relevancia de aspectos como el OT y la ZEE. Ello se constata en leyes y
reglamentos especficos, en disposiciones vinculadas al manejo de los
recursos naturales o de nuestra diversidad biolgica, as como en el marco
jurdico ms general, que incluye la creacin del Ministerio del Ambiente.
Este es un aspecto positivo y que debe ser potenciado, ya que abre un cauce
legal adecuado para poner de relieve la dimensin ambiental en la definicin
e implementacin de las polticas y estrategias de desarrollo, as como para
integrarla adecuadamente a los aspectos econmicos, sociales, culturales e
institucionales.
Dos iniciativas que se dieron en los primeros aos de esta nueva etapa
democrtica nos parecen referentes significativos para disear una poltica
nacional de ordenamiento territorial. En primer lugar, el gobierno de
transicin form una comisin multisectorial, con presencia de las
organizaciones representativas de las comunidades indgenas, de la
sociedad civil y de los gobiernos locales; cuyo objetivo era formular una
poltica nacional de ordenamiento territorial ambiental y sus respectivos
instrumentos normativos. El objetivo qued trunc por la debilidad del tema
en la agenda de los gobiernos. En segundo lugar, promulg, en el ao 2004,
una ley para la construccin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental,
que incorpora la descentralizacin como un enfoque clave para su diseo y
funcionamiento.
58
Las normas analizadas permiten constatar que, especialmente en el

quinquenio del gobierno de Alejandro Toledo, se emple el concepto de
ordenamiento territorial ambiental con la finalidad de definir un aspecto
especfico de este tipo de procesos. Sin embargo, establecer esta
diferenciacin no es sencillo en el marco de un proceso que es integral e
integrado, razn por la cual, al definir el concepto, se incluyen aspectos que
van ms all de la dimensin ambiental.
Esto es claro en la Ley del SNGA o en la Ley General del Ambiente, en las
cuales se abordan dimensiones que trascienden lo ambiental y se relacionan
con el ordenamiento y la planificacin territorial, as como con el proceso de
descentralizacin y el rol de los gobiernos regionales y locales.
La Ley de Creacin del Minam y la Poltica Nacional del Ambiente dejan de

lado el concepto de ordenamiento territorial ambiental y asumen el de OT,
que queda bajo responsabilidad de dicho ministerio. Si bien se le define
como un proceso complejo y multidimensional, constatamos algunos
problemas que no se resuelven en el marco institucional del Minam y que
deben ser adecuadamente evaluados hoy que, al parecer, nos enrumbamos
en la construccin de un marco efectivo y concertado de OT. En estas
normas, este proceso se restringe a formar parte de las funciones orientadas
hacia la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y la diversidad biolgica. Tampoco hay respuestas en estas leyes a
la forma en la cual el Minam, entidad cuyo mandato se orienta a la gestin
ambiental, puede hacer realidad la construccin, conduccin, evaluacin y
ajuste de un proceso que es claramente intersectorial e intergubernamental.
TENDENCIA DEMOCRATIZADORA
La consulta previa de los pueblos indgenas sobre el uso de los territorios en

los que viven debi aplicarse desde el momento en que el Per suscribi y
ratific el Convenio 169 de la OIT en 1995. La falta de voluntad poltica y el
compromiso unilateral con la gran inversin extractiva han sido constantes
en las ltimas dcadas, y eso est en la base del bloqueo de este mecanismo
democrtico. Esta realidad ha hecho necesaria la promulgacin de una ley
especial, trabada durante dos aos por el gobierno de Alan Garca. Tuvieron
que suceder los lamentables hechos de Bagua y la eleccin de un nuevo
gobierno, portador de un discurso basado en la inclusin, para que este
mecanismo encontrara el camino a su viabilidad jurdica y poltica.
59
Se trata del reconocimiento de nuestra diversidad cultural como eje

constitutivo e nuestra identidad, as como de una historia sustentada en la
exclusin de los pueblos andinos y amaznicos, que tiene races en la
colonizacin y que se ha mantenido a lo largo de nuestra historia
republicana. La ley ratifica los principios bsicos del Convenio 169 y precisa
los conceptos, mecanismos y procesos bajo los cuales se debe implementar la
consulta. En este sentido, se trata de un paso relevante en la perspectiva de
la inclusin y del reconocimiento de los derechos de este amplio sector de la
poblacin.
Sin embargo, esta norma abre igualmente una dimensin importante en todo
proceso efectivo de ordenamiento territorial: la participacin de los diversos
sectores sociales, econmicos y polticos. Conjuntamente con los
mecanismos de participacin existentes en el marco de la reforma
descentralista, la consulta da forma a un diseo institucional que puede y
debe sustentar la construccin de un proceso de OT que refleje un amplio
consenso local, regional y nacional. Al mismo tiempo, se trata de una
palanca de primera importancia para crear nuevas condiciones que permitan
el protagonismo en estos procesos de sectores de la sociedad que tienen
serias limitaciones para que sus intereses se reflejen en los espacios de
concertacin por su lejana de los centros de decisin y su situacin de
pobreza.
12. PLANIFICACIN TERRITORIAL
El Estado bajo este enfoque de cambio de poltica debe ser capaz de regular
las necesidades sociales con las del mercado. La sustentabilidad ambiental es
una responsabilidad que recae sobre la planificacin territorial y, este, es un
camino al proceso de bsqueda de equidad.
El ordenamiento territorial permitir al Estado ser, esencialmente, fuerte en

su capacidad reguladora y de planificacin, de manera de hacer frente
sustentablemente, al uso y distribucin de los recursos como a la
vulnerabilidad de los ecosistemas. Es el instrumento que permitir crear una
base de conocimientos, sino al menos, una base de discusin y acuerdos,
sobre el adecuado o mejor uso del espacio en el territorio.8
8
Es el caso de los acuerdos y formas de cooperacin que se dan en el sistema de planificacin territorial
en Alemania. Por ejemplo, el mapeo y catastro de los biotopos (Biotopkartierung), no constituye un
60
Tambin permitir intentar prever y evaluar los cambios y efectos que la

dinmica de la economa imprimirn en el territorio, entendido este como
unidades geogrficas, ecolgicas y sociales.
Hay cuestiones sobre los procesos y sistemas naturales que seguramente no

se respondern en generaciones, sin embargo, subsiste un territorio dotado
de aquello que es la base de nuestro sistema econmico (una base geogrfica
y ecolgica, recursos naturales o materias primas) y, que a lo menos, debe
protegerse para el sustento de las generaciones venideras y como factor de
identidad cultural.
El Principio de Cooperacin en la Planificacin.
El proceso de democratizacin del poder y de descentralizacin en la toma

de decisiones, implican que la sociedad entera ya no est dispuesta a asumir
los costos de los perjuicios ambientales, lo que significa que, en el corto
plazo, se debe integrar al proceso de planificacin a las fuerzas vivas de la
sociedad de manera de animar a las fuerzas sociales y del mercado a asumir
su corresponsabilidad en la problemtica territorial y ambiental.
Conseguir operar con este principio de cooperacin tiene como objetivo el

que cada una de las fuerzas sociales (administracin del estado, sectores
productivos, organizaciones sociales y las instituciones cientficas), asuman
su cuota de responsabilidad en la gestin ambiental-territorial. Asimismo
cumple con el objetivo de facilitar la priorizacin de los proyectos de
inversin (sociales y privados), optimizar la superacin de conflictos en el
uso del suelo y, aumentar la base de conocimientos respecto de los sistemas
naturales y ecolgicos.
13. POLTICAS DE DESARROLLO Y TRANSFORMACIN

DEL ESPACIO
La naturaleza e implementacin de diferentes modelos de desarrollo,

constituye, inevitablemente, tema de debate, especialmente, cuando aparece
asociado al concepto de planificacin del desarrollo. Este debate y
controversias, referidos a la importancia de las definiciones de todo orden y
nivel, estn, normalmente, asociadas a la definicin de los objetivos y metas
instrumento legal. Sin embargo, la sola existencia de este permite un sinnmero de acuerdos con el
sector privado, en materia de proteccin de sistemas naturales.
61
de los diferentes modelos de desarrollo, como tambin, a la forma de

implementar los diversos mtodos de planificacin.9
En efecto, las consecuencias en materia de contenidos, incentivos,

regulaciones, controles, normas, etc., abren diferentes posibilidades y
delimitan, de diferente forma, los territorios geogrficos y sectoriales de
intervencin y transformacin.
En este mbito, la reciente intervencin de la dimensin ambiental -

visualizada como un conjunto de restricciones, contribuye por ahora, a
desdibujar los campos reales de acuerdo, de cooperacin intersectorial y de
apertura a nuevos campos de intervencin y desarrollo.
Interesa aqu precisar algunas lneas y componentes fundamentales

presentes en toda opcin de desarrollo y en toda metodologa de
planificacin:
a) Toda decisin de desarrollo (o su ausencia), afectan directa o

indirectamente10, las formas e intensidades de uso del espacio y lo
transforman.
b) Las transformaciones espaciales ocupan y modifican los recursos
naturales alterndolos. Estas alteraciones pueden o no, ser controladas, y
la calidad de los recursos naturales puede ser o no, protegida y
valorizada a lo largo del tiempo.
c) Son estas transformaciones espaciales las que permiten crear o no, los
contextos favorables para los objetivos de las polticas y estrategias de
9
La completa revisin de las diferentes caractersticas, posibilidades de intervencin y condiciones de
ejecucin de los muy diferentes mtodos, tcnicas y contenidos potencialmente aplicables a la
planificacin del desarrollo a escala regional, realizada por MIDEPLAN, muestra la riqueza y variedad de
las posibilidades de trabajo, en los niveles metodolgicos y operacionales. Este amplio abanico de
posibilidades de accin, determina, el marco global en la cual inscribir las definiciones, los mtodos y la
operacionalidad de los aspectos especficamente ambientales y los referidos a la espacialidad de los
modelos regionales de desarrollo urbano.
10
Transformacin directa: elegir y apoyar crecimientos econmicos y sociales basados en algn tipo o
sistema combinatorio de actividades.
Los efectos evidentes materializan programas de infraestructura, paisaje, ocupacin y transformacin de
recursos naturales, generacin de diferentes tipos y volmenes de residuos y contaminantes,
distribuyen los desplazamientos de personas y bienes.
Transformacin indirecta: elegir y apoyar inversiones y actividades de apoyo a la educacin, salud,
microempresa, etc. Es favorecer la creacin de condiciones fsicas y ambientales inmediatas y, en el
mediano y corto plazo, apoyar y favorecer patrones de consumo y comportamientos con nuevas
exigencias espaciales y funcionales.
62
desarrollo, como por ejemplo para aquellas de la superacin de la

pobreza o del crecimiento en equidad.
Entonces, la calidad de vida en nuestro territorio, depender de aquellas

opciones explcitas y objetivas tomadas en los tres campos anteriores:
opciones logradas por la construccin sistemtica de las decisiones asociadas
a un determinado modelo de desarrollo. Es decir decisiones asociadas a
alguna forma de planificacin indicativa/normativa.
Procedimiento que en numerosos pases, configura el as llamado

"Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable" y, para cuya
capacitacin, MIDEPLAN ha iniciado diferentes actividades.11 Bajo estas
consideraciones el concepto de desarrollo se ve, inequvocamente,
modificado en sentido y contenido, al abrirse a las escalas temporales y
espaciales.
La frmula general de sustentabilidad, coloca en el debate, los aspectos

cuantitativos y cualitativos del ritmo y modo de consumo y transformacin
de los recursos naturales segn modelos de desarrollo y niveles. Es, por esta
va, que se incorporan al ordenamiento territorial, la planificacin, el diseo
y gestin del espacio habitable, la ecologa, el ecosistema, los procesos
ecolgicos, la biodiversidad, la conservacin, y el medio ambiente.12
14. TAREAS Y FUNCIONES DEL ORDENAMIENTO

ESPACIAL Y LA PLANIFICACIN A NIVEL
REGIONAL
Las funciones bsicas de la planificacin y ordenacin territorial son:
ORGANIZACIN DEL PROCESO DE PLANIFICACIN.
Es decir, la armonizacin de las demandas de uso del territorio por los

diferentes actores tanto pblicos como privados, en un contexto de
desarrollo sustentable.
11
Convenio de Cooperacin entre el Gobierno Chileno y el Gobierno Alemn, materializado entre el
Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN) y la Carl Duisberg Gesellschaft e. v. (Alemania).
Este tuvo una duracin de 4 aos e incluy la capacitacin de un nmero importante de funcionarios del
sector pblico, tanto de Santiago como del resto de las regiones.
12
Bertrand M. 1994.
63
En otras palabras, debe resolver los conflictos de intereses por el uso del
espacio, teniendo presente las capacidades y limitaciones del sistema
natural. Para esto la planificacin deber evaluar y considerar, siempre, los
siguientes aspectos:
La utilizacin de reas ptimas cuyos usos sean correspondientes a su

aptitud, evitando las utilizaciones no apropiadas.
La coordinacin de demandas de reas, ordenando los usos del territorio y

asegurando su compatibilidad.
Considerar especialmente las demandas territoriales que no se pueden

regular por mecanismos del mercado como son: aire, agua, clima, reas
desocupadas, reas protegidas, etc.
El proceso de planificacin regional orientado a la obtencin de un espacio

regionalmente ordenado requiere adems una capacidad de coordinacin :
Con los planes locales de uso del espacio , no necesariamente armnicos

entre s,
Con las demandas espaciales, coordinacin con las instituciones

responsables de los proyectos de desarrollo regional sectoriales (integracin
horizontal).
Todo lo cual, adems de una gestin en su rol de intermediario entre los

niveles superiores y locales de planificacin (integracin vertical). Este
ltimo aspecto persigue el objetivo especfico de permitir concretar las metas
de carcter nacional referidas al ordenamiento del espacio, como marco para
los niveles de planificacin local, y determinar las metas de planificacin
local relevantes desde una perspectiva regional, as como los mecanismos
que propicien su establecimiento.
Todo lo anterior demanda para el nivel de la planificacin regional,

suficiente poder y autonoma en la toma de decisin, que le permita, por
ejemplo, concertarse con el sector privado.
ELABORACIN DE PLANES REGIONALES DE ORDENAMIENTO

ESPACIAL.
Estos planes regionales se establecen con el objeto bsico de optimizar el uso

del espacio conforme a las demandas o pretensiones sociales, econmicas,
64
ecolgicas, etc. Estos planes constituyen un modelo espacial de uso del

territorio, que, mediante la formulacin de directrices, recomendaciones,
prohibiciones o mandatos, orienten a las instituciones tcnicas afectadas y
ayuden, sobre esta base (la de la planificacin estratgica), a lograr un mayor
grado de autonoma en el proceso de desarrollo.
Una estrategia regional compatible con el medio ambiente, debe sustentarse

sobre estos planes de ordenamiento espacial, los cules son
complementarios y paralelos, y contienen al menos los siguientes elementos:
Cartografa de diagnstico base: asentamientos humanos, clima, vegetacin,

suelo, etc.(atlas ambiental- espacial).
Cartografa analtica de funciones, aptitudes, inters especficos, problemas y

conflictos etc. (atlas ambiental temtico especfico)
Superposicin de la estrategia regional, programas y polticas de desarrollo,

con la planificacin y polticas sectoriales, esto es, de las demandas
espaciales de la sociedad, sus actividades, y los impactos de estas sobre el
territorio.
Definicin de aptitudes del rea y actividad productiva integrada (incluye

concepto de desarrollo sustentable, y los espacios requeridos para la
estabilidad y funcionalidad del entorno medio ambiental).
Propuestas de uso del suelo (generadas intersectorial e

interdisciplinariamente)
GESTIN DE LA INFORMACIN
Establecimiento de una lnea base, estimulando y fomentando la generacin

de informacin en las universidades regionales, por ejemplo y, buscando la
coordinacin administrativa y cientfica, la observacin del espacio,
poniendo especial nfasis en aquellos factores cuya influencia sobre ste es
relevante en una dimensin espacio- temporal.
Desarrollo de fundamentos y modelos para la comprensin del espacio y sus

procesos, esto implica disponer de informacin adecuada para la estimacin
y prognosis de las interacciones naturales de los factores relevantes, de las
demandas de usos actuales y futuros, incluyendo las correspondientes
65
evaluaciones tcnicas y econmicas como condicin esencial para las

decisiones polticas.
15. EXPERIENCIAS DE GESTIN DEL RIESGO EN LA

PLANIFICACIN DEL TERRITORIO
INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LA

PLANIFICACIN TERRITORIAL: EXPERIENCIAS Y LECCIONES
APRENDIDAS EN EL PROCESO REGIONAL DE CAJAMARCA
1. Problemtica y experiencia desarrollada
La experiencia que se relatar se ubica en la regin Cajamarca, en la sierra

norte del Per, que comprende 13 provincias y 127 distritos y tiene una
poblacin de alrededor de 1.4 millones de habitantes, de la cual el 70%
reside en el rea rural.
Desde el ao 2007 ha cobrado impulso el inicio del proceso de planificacin

territorial regional en el cual se incorpora la GdR. La experiencia que se
presenta est referida a ello en la identificacin y delimitacin espacial de
zonas de peligro y niveles de vulnerabilidad en el territorio de Cajamarca, en
el marco del proceso regional de formulacin de la propuesta de ZEE para el
ordenamiento territorial, en su fase de modelamiento.
Este proceso, entonces, en Cajamarca se inicia y se desarrolla en un contexto

de planificacin territorial, el cual est caracterizado por:
Demandas regionales y locales por desarrollar procesos de ZEE y POT

ante la evidencia de un uso desordenado de los recursos del territorio.
Marco nacional en el cual gran parte de las regiones inician procesos de
ZEE, especialmente los departamentos de la macrorregin norte (Piura,
Tumbes, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martn).
Crecimiento de la presencia minera en la regin reflejado en que ms
del 60% del territorio regional est concesionado y fuerte presin
debida a la existencia de recursos minerales en cabeceras de cuenca.
Conflictos socio ambientales por la conservacin del agua, la
biodiversidad y las cabeceras de cuenca ante el avance de la actividad
minera; y conflictos por el uso del agua porque la mayora de la
poblacin es rural y su principal actividad es la agropecuaria.
66
Fenmenos climticos que reflejan los efectos del cambio climtico y

configuran escenarios de riesgo y desastre (heladas y deslizamientos,
entre otros).
Altos ndices de pobreza (64.5% de pobres y 31% de pobres extremos) y
desnutricin infantil crnica (31.9%), que disminuyen muy lentamente.
Esto con una poblacin rural muy dispersa, lo que dificulta la llegada de
los programas sociales.
En el trabajo desarrollado sobre GdR en el proceso de ZEE se han construido

propuestas metodolgicas para su incorporacin, lo mismo que respecto al
cambio climtico. Esto se ha hecho especficamente en la elaboracin de los
mapas de peligro, inundaciones, heladas y geodinmica externa y en la
construccin tcnica y participativa mediante talleres de los submodelos
de peligros potenciales y vulnerabilidad.
En cuanto al submodelo de peligros potenciales (mltiples), su estructura

responde a los identificados. Cada peligro potencial constituye un
submodelo definido por las diferentes variables que se incorporarn para su
construccin y delimitacin espacial. Y cada mapa refleja informacin del
respectivo peligro, lo que ha requerido identificar las variables, la
informacin referente a cada variable y la delimitacin de su ubicacin en el
espacio geogrfico. Adems, se ha hecho una valoracin o ponderacin para
establecer el grado de peligro y para que las zonas se evidencien segn l. El
producto de este primer momento es el mapa de peligro que identifica zonas
de probable manifestacin de un fenmeno fsico que podra configurar
escenarios de riesgo y desastre si encuentra unidades sociales vulnerables.
En el segundo momento, el producto intermedio es el mapa de peligros de

una misma naturaleza, por ejemplo, el mapa de peligros por geodinmica
externa (deslizamientos y huaycos). Este mapa permite anticipar probables
escenarios de afectacin. Por ejemplo, en relacin a fenmenos de
geodinmica externa en la regin, se identifica un alto nivel de peligro en
Choropampa y en Bambamarca.
En el tercer momento se obtiene el mapa sntesis del submodelo de peligros

potenciales que se aprecia en el esquema del grfico 1.
En cuanto al submodelo de vulnerabilidad, la normatividad nacional hace

referencia al mapa de vulnerabilidad y riesgos. Un aporte al respecto desde
67
Cajamarca ha sido la afirmacin de que para ello se requiere elaborar el

submodelo de peligros. Luego se ha abordado lo referente a la
susceptibilidad de padecer daos en caso de que ocurriera un desastre.
En este submodelo se han considerado las caractersticas socioeconmicas de

las unidades de anlisis, las actividades econmicas ms importantes y la
infraestructura que brinda servicios. La unidad de anlisis ha sido el distrito
porque a ese nivel existe la informacin requerida, tal como IDH, pobreza,
vivienda y cobertura de servicios; adems, el distrito es el espacio
administrativo poltico mnimo para decisiones responsables de poltica
territorial.
68
Por otro lado, se han construido pequeos submodelos que permiten ubicar
la mayor o menor vulnerabilidad de la poblacin.
La estructura del submodelo de vulnerabilidad responde a las caractersticas

socioeconmicas de las unidades sociales, como se puede apreciar en el
grfico 2. El producto final es el mapa de vulnerabilidad que espacializa
zonas en donde las unidades sociales seran susceptibles de sufrir daos y
69
prdidas ante la manifestacin del peligro a causa de sus caractersticas

sociales y econmicas.
2. Lecciones aprendidas del trabajo con la Zonificacin Ecolgica y

Econmica
Las normas sobre ZEE desarrollan el qu hacer en este tema pero no
precisan cmo hacerlo. La experiencia de Cajamarca aporta en este
aspecto porque se estn generando conocimientos y propuestas basados
en un debate tcnico que contribuyen tanto a la norma como a la
metodologa en la fase de evaluacin y modelamiento.
Es necesario comprometer a instituciones vinculadas al tema como
SENAMHI, INGEMMET, INDECI, MIMDES, MINAM en cuanto a
proporcionar la informacin necesaria para construir los submodelos. Se
trata de instituciones que, adems, respaldan el trabajo realizado.
El Equipo Tcnico Regional (ETR) y la comisin consultiva de ZEE-OT
deben identificar los fenmenos fsicos que recurrentemente se
manifiestan en el territorio y que por sus caractersticas constituyen
peligros potenciales para las unidades sociales y sus medios de vida;
tambin deben realizar la respectiva zonificacin de peligros.
El ETR debe generar la estructura de los submodelos y convocar a
reuniones con tcnicos de instituciones pblicas y privadas vinculados
con el tema para levantar aportes que mejoren la propuesta y la primera
versin de los mapas que forman parte del submodelo. Posteriormente
se presentarn en el taller de modelamiento que se realiza con los actores
regionales. En este momento la estructura ser aprobada mediante acta
con acuerdo de todos los participantes, acta que se colocar en el portal
del gobierno regional para recibir aportes.
La construccin de los submodelos de peligros potenciales y
vulnerabilidad debe convocar a tcnicos de instituciones y grupos de
inters con conocimiento de la temtica y con capacidades para evaluar
las diferentes variables a utilizar.
Es necesario generar un mapa por cada peligro potencial identificado,
sustentado en informacin ponderada con la participacin de tcnicos y
expertos. Cada uno de estos mapas ser un producto a utilizar en la
calificacin de las alternativas de uso del territorio.
En la ZEE se construyen nueve submodelos; entre ellos, los de peligros
potenciales y vulnerabilidad, los cuales constituyen variables
70
fundamentales para la construccin de otros submodelos, tales como el

urbano industrial y el de potencialidades socioeconmicas.
Toda la informacin, los productos y acuerdos generados en el proceso
de ZEE estn a disposicin del pblico mediante el portal del gobierno
regional. Esta transparencia ha sido importante en la experiencia, ya que
con ella se ha ganado legitimidad tcnica y social.
3. Perspectiva del trabajo en el proceso de Zonificacin Ecolgica y

Econmica
Los prximos pasos a dar en este proceso estn orientados a mostrar con
claridad que en el territorio se manifiestan peligros que podran ocasionar
daos y prdidas y que el tema del riesgo no debe quedar implcito en la
propuesta de ZEE. Tales pasos son los siguientes:
Sobreponer cada mapa de peligro a la propuesta de ZEE a fin de analizar

qu zonas y qu procesos de desarrollo estaran limitando.
Explicitar el riesgo en la leyenda del mapa de ZEE. La calificacin de las
zonas que representan las diferentes alternativas de uso del territorio
(recomendable, recomendable con restricciones y no recomendable)
describir el riesgo que significa desarrollar actividades
socioeconmicas. A partir de esto, se identificarn todas las alternativas
potenciales, tomando en cuenta que un espacio territorial tiene varias
vocaciones y deben considerarse todas ellas, por ejemplo, territorios con
vocacin superficial agrcola y con vocacin minera del subsuelo.
Si la zona es de peligro alto, aun cuando podra calificarse de uso

recomendable, es factible asignarle una calificacin de uso recomendable con
restricciones, ya que existe una restriccin por el nivel de peligro; y si la zona
es de peligro muy alto, la calificacin podra ser de uso no recomendable por
la alta probabilidad de que se genere un escenario de riesgo y desastre. Por
ejemplo, en zona de jalca no solo se considerar el uso recomendable sea
minero, forestal, agrcola u otro, en base a la ponderacin, sino que tambin
se indicar la restriccin en relacin al riesgo, si existiera tal consideracin.
En la ciudad de Cajamarca, poniendo otro ejemplo, que tiene alta
inmigracin y presin urbana al valle, puede edificarse pero con
restricciones, es el caso del drenaje adecuado para minimizar el riesgo de
71
inundacin; entonces, las zonas con aptitud urbana o industrial con tal o
cual peligro sern indicadas en tanto tales.
En el documento de la propuesta de ZEE, expresar con mayor detalle las

calificaciones y restricciones derivadas del anlisis sistmico del nivel de
peligro y riesgo que presenta el territorio.
Mejorar el plan de desarrollo regional mediante los aportes de la ZEE.
Propiciar que las autoridades conozcan sobre zonificacin y tambin
sobre peligros y nivel de riesgo, en relacin a su responsabilidad en la
definicin de polticas y para enrumbarlas hacia la disminucin de
vulnerabilidades.
72
A continuacin se le presentan cinco preguntas, las mismas que estn basadas en lo

aprendido en el presente Mdulo. Marque Ud. con una V si considera la respuesta como
verdadera y con una F si la considera falsa:
N PREGUNTA V F
1 Para proceder a capturar la informacin catastral, primero es necesario
identificar la Unidad de Informacin Territorial Urbana, sobre el cual
se tomara la informacin; esta a su vez es la unidad urbana mayor que
puede estar contenida en una jurisdiccin distrital.
2 Se denomina codificacin catastral a la asignacin de dgitos de

identificacin de las porciones en que ha sido dividida un rea urbana,
para efectos de su registro, clasificacin y asignacin de variables que
le otorguen caractersticas propias.
3 El ordenamiento territorial no guarda relacin con el desarrollo

sustentable del pas, puesto que solo cumple como referente para
mayor orden y organizacin estructural.
4 El periodo de gobierno del ex presidente Alan Garca, resalto por la
formulacin de leyes orientadas a la proteccin del medio ambiente, y
de resguardo a las comunidades indgenas.
5 La concepcin occidental e indgena de territorio, varan de acuerdo a
la orientacin econmica y administrativa de cada poblacin debido a
costumbres obtenidas consuetudinariamente, lo cual hace que para
cual tome diferente importancia.
73
AQUINO, Alberto y otros (2006). Bases conceptuales y metodolgicas

para la elaboracin de la gua nacional de ordenamiento
Asociacin Servicios Educativos Rurales (2009). Gua para un proceso

participativo de zonificacin ecolgica y econmica y ordenamiento
territorial. La experiencia de Cajamarca. Lima: SER.Municipalidad de
Santiago de Surco, Manual de procedimientos de Levantamiento de
Informacin Catastral, 2000
DE MATTOS, Carlos y otros (coMp.) (1998). Globalizacin y territorio.

Impactos y perspectivas. Santiago: Pontificia Universidad Catlica de
Chile, Instituto de Estudios Urbanos; Fondo de Cultura Econmica.
GUREVICH, Raquel (2005). Sociedades y territorios en tiempos

contemporneos. Una introduccin a la enseanza de la geografa.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
PNUD (2010). Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Lima:

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
NOVOA, Zaniel (2008). El ordenamiento del territorio en el Per.

Fundamentos para la poltica y la planificacin territorial. Lima:
Sociedad Geogrfica de Lima; CIGA-Pontificia Universidad Catlica
del Per.
Realizacin de nueva cartografa digital del trmino municipal de

Ugena, a escala 1:1000. PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TCNICAS
AYUNTAMIENTO DE UGENA; ESPAA.
Especificaciones tcnicas y diccionario de elementos, Cartogrficos 1:5

000 INSTITUTO CARTOGRFICO VALENCIANO; ESPAA
74

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CATASTRO LOCAL Y RURAL CAEP

El catastro, el municipio y la ordenacin del territorio conforman una triada

Etimolgicamente la palabra ordenacin viene de ordinare que significa

A su vez, el territorio es la expresin de una divisin poltico-

La ordenacin del territorio se define como un proceso y una poltica del

Con las atribuciones fsico- naturales, como

Combatir el centralismo, orientando as una poltica de

Es importante sealar que, tanto el catastro como la

COMPONENTES CATASTRALES PREDIALES (CCP)

Est referido al inventario cuantificado y cualificado de los bienes inmuebles

El Catastro de CCP identifica:

Las caractersticas fsicas del terreno y/o edificacin, considerando

La situacin del predio respecto a su valuacin y afectacin tributaria, as

La tenencia del predio, sea esta posesin o propiedad sea individual o

COMPONENTES CATASTRALES URBANOS (CCU)

Se refiere al inventario cuantificado y cualificado de lo fsico de una unidad

Los CCU a catastrar pueden ser:

CCU de superficie: secciones viales y vehiculares, jardines de

CCU de infraestructura: redes de agua y desage, energa elctrica, de

Para proceder a capturar la informacin catastral, primero es necesario

Se denomina Unidad de Informacin Territorial Distrital Urbana a la unidad

La identificacin de las unidades de informacin territorial podrn ser tan

Se crean al momento de las habilitaciones urbanas, o por aparicin de una

La manzana, es una unidad fsica creada al momento de la habilitacin

Las manzanas estn delimitadas por vas vehiculares o peatonales y/o

Se crea al momento de las habilitaciones

El lote es la unidad fsica mnima creada

identificacin nomenclatura en letras y/o nmeros.

Se denomina codificacin catastral a la asignacin de dgitos de

La codificacin catastral asigna dgitos de la siguiente manera:

Sector catastral: 02 dgitos.

Para asignar el bloque constructivo o edificaciones en que se

Para la codificacin de vas debe considerarse seis dgitos numricos, para lo

4. ESPECIFICACIONES TCNICAS PARA

La clasificacin de campo constituye una etapa del proceso cartogrfico en la

Verificar: Consiste en establecer la variacin de los registros sobre entidades

Actualizar: Actividad mediante la cual, los registros existentes en las bases

a) Para realizar el levantamiento de la Clasificacin de Campo se debe

b) El material deber ser preparado en su totalidad antes de salir a campo.

c) Preparacin del material de campo, la demarcacin de las reas tiles de

d) En la toma de datos, se deber analizar, en lo posible, el origen, la

e) La obtencin de la informacin deber ser minuciosa, cada dato o

f) Se debe apoyar la investigacin en la georreferenciacin del topnimo a

referencia Geocntrico para las Amricas (SIRGAS), as como la

g) Los topnimos correspondientes a reas se deben investigar y ubicar de

h) Para cumplir con lo anterior, el clasificador de campo deber:

i) Adems, se tendr en cuenta lo siguiente:

En gabinete realizar un estudio de la toponimia y de nombres

La clasificacin de campo se levantar en fotografas al contacto,

1. Caminos y afines: Se levantar todos los nombres de vas de

3. Accidentes culturales miscelneos: La generalidad de estos

Lneas de orilla de lagos, lagunas, embalses y otros depsitos de

1. Los nombres propios obtenidos, se debe consignar en fichas toponmicas

2. Anotaciones de cambios (actualizacin). El clasificador har las

3. Generalmente pueden trazarse estos cambios mediante observacin

4. Debe adjuntarse toda la informacin conseguida que soporte la

5. Cada clasificador har el respectivo empalme con las fotografas y/o

6. En caso de informacin contradictoria, el clasificador har la anotacin

8. En caso de duda, la regla general es ajustarse al uso local, en cuyo caso se

9. Se evitarn nombres diferentes para diversas partes del mismo elemento

10. Una buena clasificacin de campo no debe saturar la fotografa y/o

Nunca recurrir a la del dominio personal, como la obtenida de escrituras. Se

11. Se recomienda, una vez terminada la clasificacin, consultar los datos