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Anexos
Anexo 3
Estudios de caso
Estudio N Ttulo
Estudio N 1 Evaluacin de un programa de recambio de artefactos que combustionan a lea por tecnologas
ms eficientes en Temuco y Padre las Casas
Estudio N 2 Implementacin de cargos al uso del agua en Brasil. El caso de la cuenca del ro Paraba do Sul
Estudio N 3 La situacin de los recursos hdricos en Mxico y el contexto institucional de la eficiencia en su

aprovechamiento
Estudio N 4 Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avcola de Paraguay
Estudio N 5 La evolucin y regulacin de la salmonicultura en el Sur de Chile
Estudio N 6 El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile
Estudio N 7 Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad
Estudio N 8 Desafos para el aprovechamiento de las energas renovables en Argentina
Estudio N 9 Aprovechamiento energtico en Mxico
Estudio N 10 Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil
Estudio N 11 Los casos de certificacin de la produccin de arroz y la hortifruticultura en Uruguay
Estudio N 12 Agroforestera en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo
Estudio N 13 Estudio regional: Eficiencia, intensidad de emisiones y comercio internacional
265
INFORME PNUMA/RED MERCOSUR
EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EN AMRICA LATINA:
PERSPECTIVAS E IMPLICANCIAS ECONMICAS
Estudio Regional:
EFICIENCIA, INTENSIDAD DE EMISIONES Y COMERCIO
INTERNACIONAL
Carlos Eduardo Frickmann Young (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)

Luiza Maia de Castro (Programa de Planejamento Energtico e Ambiental,
UFRJ/Red Mercosur)
Leonardo Gonzaga Faveret (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)
Marzo 2010
1. Introduccin: el debate sobre comercio y medio ambiente
La relacin entre el comercio internacional y las cuestiones ambientales no es sencilla.

Como lo sealan Munasinghe y otros (2006), las hiptesis sobre el vnculo entre comercio
y medio ambiente pueden dividirse en dos grupos:
Por un lado, existe la posibilidad de que los pases con estndares ambientales ms
bajos podran desarrollar ventajas comparativas en industrias sucias. Esto est asociado
con la llamada hiptesis del refugio de la contaminacin. Desde otra perspectiva, existe la
posibilidad de que, imponiendo controles y regulaciones ambientales de manera tal de
evitar la especializacin intensiva en contaminacin, un pas podra generarse costos
adicionales y de esta manera perder competitividad en los mercados internacionales
(Munasinghe y otros 2006, pg. 65).
Entre los argumentos ms importantes presentados habitualmente para justificar la

existencia de una tendencia intrnseca a mejorar las cuestiones ambientales como
resultado de la liberalizacin comercial, se pueden nombrar los siguientes:
- Una mayor competencia tendra que llevar al cierre de empresas ineficientes que a
su vez son ms propensas a ser ambientalmente nocivas.
- La eliminacin de subsidios y otros incentivos a sectores intensivos en energa
constituye un incentivo a incrementar la eficiencia y reducir el consumo de energa,
y por ello, disminuye la cantidad de emisiones y la contaminacin.
- La reduccin de barreras al comercio beneficiara a las importaciones de
equipamiento moderno y de ltima generacin que responden a estndares
ambientales ms estrictos, adoptados en pases desarrollados.
266
- Los mercados de exportacin estn sujetos a presiones de los consumidores que
tienen una preocupacin ms grande sobre los estndares ambientales de los
productos que compran.
Como se seala en un documento de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC),

existe la creencia de que, bajo circunstancias ideales, la promocin del libre mercado es
tambin una poltica pro ambiente, en el mejor de los mundos, los gobiernos usaran
polticas ambientalmente correctas para internalizar los costos ambientales de produccin
y consumo el principio de contaminante paga. () en este mundo idealizado, la
liberalizacin del comercio aumentara sin ambigedad alguna, el bienestar (Nordstrm y
Vaughan 1999, p.2).
Sin embargo, hay muchos especialistas que argumentan lo contrario. Los estndares
ambientales son ms dbiles en los pases en desarrollo, estimulando as una tendencia
hacia la especializacin en industrias intensivas en contaminacin en esos pases (ver,
por ejemplo, Leonard, 1988, y Weil y otros, 1990). La evidencia emprica muestra que en
los pases en desarrollo las industrias contaminantes se han expandido ms rpido que el
promedio de toda la industria (Lucas y otros, 1992; Low and Yeats, 1992).
Lo anterior sugiere que la dependencia de las exportaciones basadas en recursos

naturales o en sectores intensivos en contaminacin es un problema estructural en los
pases en desarrollo. Se relaciona con una asimetra inherente en los mercados
internacionales, asociada a la apropiacin desigual de los beneficios del progreso tcnico.
Este argumento va en lnea con estudios previos que han mostrado que los pases de
Amrica Latina estn concentrando crecientemente sus exportaciones en recursos
naturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto
de intensidad en emisiones de sus respectivos procesos de produccin (Young, 1998;
Young y Lustosa, 2001 y 2002; Munansinghe y otros, 2006).
Pero existe tambin evidencia a favor de la idea de que las empresas orientadas a la
exportacin y/o de capital extranjero tienen a considerar ms seriamente las ventajas
competitivas de las innovaciones ambientales, que las firmas orientadas al mercado
interno y/o de capital domstico, debido a los estndares ambientales ms altos y las
presiones del mercado internacional (Young y Lustosa, 2001; Podcameni, 2007). Esto se
relaciona con el papel de las innovaciones, que sistemticamente cambian la relacin
efectiva entre produccin y costos de control ambiental. De acuerdo a estos estudios
empricos, las firmas con insercin internacional tienen a preocuparse ms de las
cuestiones ambientales y a invertir ms en limpiar sus procesos productivos. Esto es
compatible con la hiptesis de que el proceso de apertura de comercio y capitales tiende
a motivar la adopcin de prcticas y productos menos contaminantes (Young y otros
2009).
La cuestin deviene ms compleja si se considera que la heterogeneidad estructural es

una de las caractersticas ms notables del desarrollo de Amrica Latina y que tambin se
refleja en la eficiencia en el uso de los recursos. Esto significa que la eficiencia en el uso
de los recursos vara entre sectores, pero tambin entre pases y regiones dentro de un
mismo pas, entre distintos tamaos de firmas, y mercados (domstico o internacional,
etc).
Los estudios empricos son cruciales para entender cmo la eficiencia en el uso de
recursos se ve influenciada por cambios en el comercio internacional. El objetivo de este
267
documento es contribuir a este debate, observando las tendencias recientes en Amrica
Latina y en especial, verificando si las exportaciones siguen siendo ms o menos
dependientes de los recursos naturales o los bienes intensivos en contaminacin.
2. Metodologa
A efectos de testear las tendencias en el comercio en Amrica Latina se realizaron dos

conjuntos de ejercicios, utilizando la base de datos de TRADECAN 20091. El primero
examin la participacin de bienes primarios basados en recursos naturales en el total de
las exportaciones de Amrica Latina y su evolucin en aos recientes. Se consideraron
productos basados en recursos naturales a aquellos productos no procesados de los
sectores agrcola y minero.
El perodo elegido para el anlisis fue 1985-2007, y el anlisis se desarroll para los
siguientes grupos y pases:
- Amrica Latina.
- Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay).
- Argentina.
- Brasil.
- Chile.
- Mxico.
El segundo conjunto de ejercicios midi la especializacin de los bienes industriales

intensivos en contaminacin. Para ello, se combinaron las estadsticas de exportaciones
industriales de TRADECAN 2009 con ndices de contaminacin potencial del Sistema de
Proyeccin de Contaminacin Industrial -cuyas siglas en ingls son IPPS- (Hettige y otros
1994), una iniciativa del Banco Mundial e investigadores para la evaluacin de la
contaminacin potencial de las actividades industriales. El IPPS fue creado utilizando
datos de produccin y emisiones de 200.000 plantas industriales en Estados Unidos (ao
base 1987) obtenida por la Agencia Norteamericana de Proteccin Ambiental (US-EPA)
junto a estimados de intensidad sectorial de contaminacin (contaminacin por unidad de
actividad).
El uso de los coeficientes IPPS asume que no existen diferencias tcnicas significativas
entre los sectores productivos de Estados Unidos y los de los pases de Amrica Latina
(por lo menos en trminos de emisin promedio por unidad de producto). Entonces,
considerando que el grado de tratamiento de emisiones efectivo en Amrica Latina es
desconocido, es muy probable que surjan errores de la aplicacin de los coeficientes del
IPPS. Adems, dado que el denominador est expresado en trminos monetarios (valor
de produccin), existe un supuesto adicional de que las estructuras de precios relativos en
ambos pases es la misma, lo que es muy improbable en trminos reales. Finalmente,
existe el problema de traducir la clasificacin de los coeficientes IPPS a la clasificacin de
TRADECAN se requirieron ajuste especficos para ello, pero consideramos que los
errores inducidos por dichos cambios son menores y no afectan las principales
tendencias.
1
TRADECAN 2009 es un conjunto de herramientas computacionales para analizar los datos de comercio
internacional, desarrollado por la CEPAL y el Banco Mundial. El acceso a TRADECAN 2009 fue generosamente
brindado por CEPAL para el presente estudio.
268
A pesar de estos problemas, los coeficientes de IPPS pueden ser una gua til para
clasificar a los sectores industriales en trminos de sus potenciales emisiones2 . Dada su
simplicidad y la ausencia de sistemas alternativos para la clasificacin de la
contaminacin industrial segn las actividades econmicas, el IPPS ha sido usado
frecuentemente como una Proxy de la intensidad de contaminacin industrial en los
pases en desarrollo3.
El ndice IPPS expresa la intensidad de producto contaminante para seis tipos de

contaminantes del aire (SO2, NO2, CO, componentes orgnicos voltiles COV, materia
fina particulada- PM10, partculas totales PT), tres tipos de contaminantes del agua
(demanda bioqumica orgnica BOD, slidos suspendidos totales SST, y metales) y
metales dispuestos en terrenos rellenados. Existe tambin un agregado Intensidad txica
humana aguda lineal (ILITHA), utilizado en este anlisis como una sntesis de los
parmetros de contaminacin. Los coeficientes de intensidad de contaminacin se
expresan como emisiones por unidad de valor de produccin (emisiones divididas por el
valor del producto total).
Cabe aclarar que la Agencia Ambiental de Estados Unidos (US-EPA) slo considera para
el clculo de los coeficientes IPPS a los establecimientos que hubieran reportado
emisiones. Consecuentemente, las intensidades en emisiones obtenidas en base a estos
datos son sesgadas, ya que las unidades industriales con un patrn de emisiones
relativamente bajas se excluyeron de la muestra. El IPPS ofrece dos tipos de
estimaciones de coeficientes para sobrellevar este problema:
- Intercuartil: considera slo la informacin por unidades industriales ubicadas en el

segundo y tercer cuartil, ordenadas por el volumen de emisiones.
- Lmite inferior: sigue la hiptesis de que las instalaciones que no han informado
emisiones no tienen emisiones (se les asign cero emisiones).
En el presente estudio, los coeficientes de lmite inferior fueron considerados ms

apropiados para la estimacin del desempeo ambiental de la industria en la regin. La
razn para ello es que el sesgo en los coeficientes de lmite inferior es conocido las
emisiones son siempre subestimadas- mientras no es posible supervisar si los
coeficientes intercuartiles sobreestiman o subestiman las emisiones reales, volviendo ms
difcil el problema de la interpretacin de los resultados. Para los ejercicios de
contaminacin industrial, se utilizaron para el anlisis el mismo perodo y los mismos
grupos/pases descriptos anteriormente.
2
Para ms detalles sobre la construccin de la base de datos IPPS, ver Hettige y otros (2004).
3
Por ejemplo, ver Young y Lustosa (2001) para la experiencia de Brasil.
269
3. Resultados
a. Cambios en el tiempo
En la primera mitad del perodo (1988-1997), hubo una reduccin relativa de la

dependencia de commodities basadas en recursos naturales (Figura 1), y las
exportaciones industriales ms dinmicas se basaron en productos con un potencial
menos contaminante (Figura 2).
Figura 1
Exportaciones de bienes primarios como % de las exportaciones totales
Amrica Latina, 1988-1997
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5% Expo. Primarias/Exp.
0% Totales
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN.
Figura 2
Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial contaminante
Amrica Latina, 1988-1997 (1998=100)
350
300
250
200
Alto potencial cont.

Medio Potencial cont.
150 Bajo Potencial cont.
100
50
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
270
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN y IPPS.
Este perodo coincide con el optimismo sobre las consecuencias de las reformas
econmicas pro-mercado en la regin, incluyendo las ganancias en eficiencia originadas
en la remocin de las barreras al comercio y el capital y en otras distorsiones del mercado
que protegan sectores con baja productividad y empresas que utilizaban recursos de una
manera econmicamente ineficiente.
Por ejemplo, los subsidios y la falta de competencia externa hubieran desincentivado el

uso eficiente de la energa, llegando a una generacin de emisiones asociada a ese pobre
uso de recursos energticos. Cuando se quitaron esas distorsiones, el argumento era que
los menos eficientes seran retirados del mercado, incluyendo aquellas empresas y
sectores que no pudieran adaptarse en trminos de adquirir nuevo equipamiento y
procesos de produccin que son, simultneamente, ms productivos y econmicos en el
uso de insumos, siendo ambientalmente ms limpios.
Sin embargo, ms recientemente (1998-2007), se observa un cambio en esta tendencia,

en la cual los pases latinoamericanos se vuelven ms dependientes de los commodities
basados en recursos naturales (Fig. 3) y productos industriales con un potencial de
contaminacin ms alto (Fig. 4).
Figura 3
Exportaciones de bienes primarios como porcentaje del total de exportaciones
Amrica Latina 1998-2007
45%
40%
35%
30%
25%
20% Expo. Primarias/Exp.
15% Totales
10%
5%
0%
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
271
Figura 4
Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial contaminante
Amrica Latina 1998-2007 (1998=100)
300
250
200
Alto potencial cont.

150
Medio Potencial cont.
Bajo Potencial cont.
100
50
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
La clara tendencia hacia la dependencia creciente en exportaciones de bienes primarios

se fue acelerando en los aos 2000, y puede asociarse a una hiptesis de la
desindustrializacin. Ello indica que el proceso de liberalizacin que comenz en los aos
noventa, junto al auge de los precios de los commodities en los aos 2000, llev a un
cambio estructural en la regin, volviendo a una posicin en la cual el dinamismo en los
mercados externos se basa en las ventas directas de recursos naturales.
Otro resultado que causa preocupacin es que la importancia relativa de los sectores
industriales intensivos en emisiones vuelve a crecer. En los aos noventa, se observ una
clara tendencia de disminucin del ILITHA para el promedio de las exportaciones
industriales latinoamericanas. Sin embargo, a principio de los aos 2000, la participacin
de las exportaciones latinoamericanas de bienes primarios se incrementa. Por ello,
aunque la participacin total de las exportaciones industriales disminuy, la participacin
relativa de los bienes potencialmente intensivos en contaminacin se ha incrementado
durante el perodo. Ello indica que Amrica Latina se ha especializado en proveer bienes
industriales potencialmente intensivos en contaminacin en los aos recientes,
compensando parcialmente las reducciones observadas en los aos noventa.
Combinando ambos resultados, los aos 2000 han sido un perodo en el que las
exportaciones latinoamericanas fueron movindose hacia una competitividad basada en el
agotamiento de la base de recursos naturales, en vez de una base de competitividad
dinmica donde el aumento del comercio provendran del progreso tcnico y la
innovacin. Esta cuestin es particularmente problemtica ya que los consumidores de los
pases desarrollados estn tomando consciencia de las huellas ecolgicas de los bienes
272
que compran, y la posicin de Amrica Latina parece crecientemente ms frgil si esta
toma de consciencia se refleja en barreras al comercio u otras restricciones sobre
productos considerados como contaminantes.
Este resultado podra ser compatible con la hiptesis de que los pases en desarrollo
tienden a concentrarse en industrias relativamente sucias que se vuelven menos
competitivas en los pases desarrollados debido a controles ambientales ms estrictos.
Resulta interesante analizar el por qu de ello. Las posibles causas son:
- Precios ms elevados de los commodities debido al boom en la economa mundial

que garantiz la expansin de sectores basados en ventajas comparativas
absolutas, especialmente recursos naturales baratos o controles ambientales
menos restrictivos o efectivos.
- La falta de planificacin en el proceso de apertura econmica limit a las
actividades locales con potencial de alta innovacin y baja contaminacin, que no
eran ineficientes pero tienen menos ventajas comparativas absolutas y por lo tanto
no podan competir con productores extranjeros, especialmente cuando el
beneficio posterior de la mano de obra muy barata, la proteccin gubernamental
(por ejemplo, asegurando un bajo costo del crdito), gran escala y otras ventajas.
- El problema se agrav por la sobrevaluacin del tipo de cambio en muchas
economas latinoamericanas (enfermedad holandesa), debido a la oferta creciente
de moneda extranjera garantizada por la expansin de sectores basados en
ventajas comparativas absolutas. Estos sectores pueden absorber prdidas de
competitividad por una apreciacin de la moneda local que resulta del incremento
de los precios internacionales de los commodities; otros sectores industriales ms
intensivos en conocimiento pierden competitividad, en cambio.
- Fallas en la poltica pblica, ya que los gobiernos latinoamericanos no reconocen
todava los problemas que trae aparejado el crecimiento econmico basado en el
agotamiento de recursos y la degradacin ambiental a la sociedad.De hecho,
muchas polticas pblicas han apoyado fuertemente la expansin de los
commodities basados en el uso de recursos naturales y productos industriales con
alto potencial contaminante ya que buscan maximizar los retornos de corto plazo.
b. Diferencias entre pases
Como se seal anteriormente, Amrica Latina se caracteriza por su heterogeneidad

estructural, lo cual implica que los resultados varan entre pases y sectores. Esta
subseccin presenta los resultados para la regin del Mercosur, y los resultados
individuales para cada uno de los pases considerados: Brasil, Argentina, Mxico y Chile.
La Figura 5 presenta los resultados para el Mercosur. Se observa una clara tendencia a
una dependencia creciente en bienes primarios e intensivos en contaminacin, resultado
similar al obtenido para Amrica Latina. La principal diferencia es que el incremento en la
toxicidad potencial de las exportaciones industriales se ha acentuado an ms. Ello
constituye una clara evidencia de que las exportaciones del Mercosur se estn
especializando en productos industriales potencialmente sucios.
273
Figura 5
Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio de ILITHA
Mercosur
para las exportaciones industriales
MERCOSUR 1985-2007
12 35%
Toxicidad Potencial Bienes Industriales
30%
10
Bienes Primarios (% Expo Totales)

25%
8
20%
6
15%
4
10%
2
5%
0 0%
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad potencial Expo. Ind. Expo Primarias/Expo Total
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.
Los resultados para el Mercosur estn fuertemente influenciados por la evolucin de

las exportaciones brasileas. La Figura 6 muestra que las exportaciones industriales
de Brasil son crecientemente ms intensivas en emisiones, confirmando as la
tendencia identificada en estudios empricos previos que analizaron el mismo
problema hasta mediados de los aos noventa (Young 1998; Young and Lustosa
2001).
274
Figura 6
Participacin de los bienes primarios en el total de exportaciones y promedio de ILITHA
Brasil
para las exportaciones industriales
Brasil, 1985-2007
12 35%
30%
10
Toxicidad Potencia Bienes Industriales
25%
Bienes Prim.(% Expo Tot)

8
20%
6
15%
4
10%
2
5%
0 0%
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales
Este proceso podra haber sido contrarrestado por los ahorros en emisiones
generados por la rpida expansin de las importaciones desde los aos noventa. Al
ser producidos en el exterior, se verific la anulacin de las emisiones asociadas con
la expansin de bienes importados. Sin embargo, cabe notar que este efecto de
compensacin fue muy atenuado por la composicin de la canasta de bienes
importados, comparada con las exportaciones. El crecimiento de las importaciones
industriales se concentr en actividades relativamente limpias, en especial aquellas
con alta intensidad en tecnologa (electrnica, por ejemplo), mientras la estructura de
las exportaciones industriales se mantuvo asociada a sectores ms intensivos en
emisiones. Por ello, la reduccin de las emisiones potenciales en la industria brasilea
causada por el incremento en las importaciones fue limitada frente a lo que hubiera
ocurrido de haberse concentrado dichas importaciones en actividades ms sucias
(bienes intermedios, por ejemplo).
La Figura 7 presenta los resultados para Argentina, donde se registra una toxicidad
potencial decreciente para las exportaciones industriales. Ello est asociado
probablemente al proceso de liberalizacin que implic una canasta de bienes
exportados menos intensiva en bienes intermedios, clasificados entre los de mayor
potencial contaminante. Otro aspecto interesante es que la dependencia en
exportaciones primarias decreci. Todo lo anterior configura un patrn diferente al de
los dems pases.
275
Figura 7
Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA
Argentina
para exportaciones industriales
Argentina, 1985-2007
14 50%
45%
12
40%
Bienes Prim (% de Expo Totales)

10 35%
30%
8
25%
6
20%
4 15%
10%
2
5%
0 0%
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim./Expo Totales
En la Figura 8 se presentan los resultados para Mxico. Hasta los aos noventa, el
caso de Mxico presenta un patrn similar al de Argentina, ya que se observa una
clara tendencia declinante tanto en lasemisiones potenciales de la industria como en
la participacin de las exportaciones primarias. Esto se encuentra relacionado con la
participacin creciente de las maquiladoras en las exportaciones industriales,
combinado con la retraccin de la industria pesada (bienes intermedios y de capital).
Sin embargo, es interesante notar que en los aos 2000 hay una clara reversin de
tendencias, indicando un cambio estructural en las exportaciones de Mxico y una
fuerte dependencia en bienes primarios y exportaciones industriales de alto potencial
contaminante.
276
Figura 8
Mxico, 1998-2007
8 25%
7
Bienes Primarios (% de Expo Totales)

20%
6
5
15%
10%
3
2
5%
0 0%
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad Potencial Expo Industriales Bienes Prim./Expo. Totales
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS
La Figura 9 presenta los resultados para Chile. Dicho pas muestra la mayor
dependencia de bienes primarios del grupo. Su participacin en las exportaciones
totales alcanz el 80% en 2007, mucho ms que los dems pases. Es tambin el pas
para el cual el indicador de intensidad potencial en emisiones (segn el ndice ILITHA)
alcanza valores ms altos. Ello es consecuencia de la especializacin de la economa
chilena en algunos nichos de mercados de commodities (minerales, pesca, frutas) y
tambin la fuerte dependencia de las exportaciones industriales respecto de la cadena
productiva del cobre.
277
Figura 9
Chile, 1998-2007
18 90%
16 80%
14 70%
Bienes Prim (% de Expo Totales)

12 60%
10 50%
8 40%
6 30%
4 20%
2 10%
0 0%
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales
Se realizaron ejercicios similares utilizando otros parmetros de potencial

contaminacin de la base de datos IPPS de manera de testear la robustez de los
resultados. Las Figuras 10, 11 y 12 presentan los resultados para los contaminantes
del agua, respectivamente contaminacin por metales txicos, materia orgnica en
emisiones de agua (medidas por la demanda bioqumica de oxgeno- BOD) y slidos
suspendidos totales (SST) en el agua. Las Figuras 13, 14 y 15 presentan los
resultados para los contaminantes del aire: CO, SO2 y NO2, respectivamente.
Se percibieron algunas pequeas diferencias, como por ejemplo que las exportaciones
industriales brasileas son ms intensivas en contaminacin por metales txicos y
SST, mientras la industria chilena tiene el valor ms alto para BOD). De todos modos,
no se registran cambios significativos para el anlisis en conjunto: Brasil y Chile
presentan peores resultados que Argentina y Mxico a la vez que presentan una
tendencia reciente hacia la especializacin creciente en bienes industriales
relativamente intensivos en contaminacin.
278
Figura 10
Intensidad potencial de contaminacin por metales txicos en las exportaciones de Amrica
Latina, 1985-2007
Contaminacin por Metales Txicos (Lmite Inf Total/Exp. Industriales)
350
300
250
Kg / 1987 US$ milln
200
150
100
50
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23
Argentina Brasil Chile Mexico
Figura 11
Intensidad potencial de BOD en las exportaciones en Amrica Latina, 1985-2007
BOD Limite Inferior/Expo. Industriales
2.000
1.600
Kg / 1987 US$ millon
1.200
800
400
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23
279
Figura 12
Intensidad potencial de slidos suspendidos totales (SST) en las exportaciones en Amrica
Latina, 1985-2007
SST Lim Inf / Exportaciones Industriales
16.000
14.000
12.000
Kg / 1987 US$ millon
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23
Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.
Figura 13
Intensidad potencial de CO en las exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007
CO / Exportaciones Industriales
4.500
4.000
3.500
3.000
Kg / 1987 US$ milln)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Mercosul Latin America Mexico Argentina Chile Brasil
280
Figura 14
Intensidad de SO2 en las Exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007
SO2 / Exportaciones Industriales
28.000
24.000
20.000
Kg / 1987 US$ millon)
16.000
12.000
8.000
4.000
0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Brazil Chile Argentina Mexico Latin America Mercosul
Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS
Figura 15
Intensidad potencial de NO2 en las Exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007
NO2 / Exportaciones Industriales
2.500
2.000
Kg / 1987 US$ million)
1.500
1.000
500
0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Brazil Chile Argentina Mexico Latin America Mercosul
281
c. Diferencias entre sectores
A nivel sectorial, resulta interesante observar cules son los productos responsables del
incremento en la participacin de productos de mayor potencial contaminante. En
trminos generales, se percibi que un nmero relativamente pequeo de productos son
responsables de la gran parte de las emisiones potenciales. Los cuadros presentados en
esta seccin muestran el porcentaje de los principales productos entre aquellos
considerados de alto potencial contaminante, por pas. Los bienes intermedios son los
ms presentes en las listas: qumicos, pulpa y papel, madera, productos asociados a la
industria metalrgica. Se incluyen tambin algunos bienes de capital (maquinaria, como
por ejemplo partes de bombas y motores) pero su participacin es relativamente menor si
se compara con los bienes intermedios.
Se perciben tambin diferencias entre pases. Brasil tiene la estructura exportadora ms

diversificada, pero son slo diez los productos que explican el 60% de las emisiones
potenciales totales. Mxico presenta una situacin similar, con nueve productos que
explican casi los dos tercios de las emisiones potenciales.
En Argentina, el petrleo y sus derivados dominan el ndice de toxicidad. Finalmente,

Chile presenta los valores ms concentrados, con slo 6 productos explicando alrededor
del 70% de las emisiones potenciales, bsicamente del complejo de madera, pulpa y
papel.
Esto demuestra que un nmero relativamente reducido de sectores sera el responsable

de la mayora de los problemas de contaminacin industrial. Asimismo, estos sectores
tienden a ser intensivos en capital, con pocos efectos en el empleo. Por ello, eventuales
costos econmicos provenientes de ajustar hacia mejores estndares ambientales y
mejoras en la eficiencia en el uso de recursos no deberan extenderse hacia la economa,
pero se concentraran en algunos sectores, y sus efectos sobre el empleo si los hubiera-
seran muy reducidos.
282
Cuadro 1
Productos con mayor contribucin en el ndice de toxicidad de las exportaciones
industriales. Brasil, 1998-2007
BRASIL 1998 1999 2001 2003 2005 2007
248 Madera trabajada simplemente y
2,27% 3,70% 5,00% 7,20% 6,04% 4,29%
traviesas de Madera para vias ferreas;
251 Pasta y desperdicios de papel; 11,38% 14,16% 13,46% 10,89% 8,63% 10,51%
512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y
1,06% 0,99% 1,11% 1,55% 3,05% 4,42%
sus derivados;
583 Monofilamentos, varillas, bastones y
4,28% 4,59% 4,33% 3,71% 3,73% 4,60%
perfiles tratados o no de plsticos;
641 Papel y cartn; 7,88% 8,01% 6,83% 5,90% 4,09% 4,08%
671 Arrabio, fundicin especular, hierro
esponjoso, granallas y polvo de hierro o 4,66% 4,03% 3,89% 4,79% 7,52% 8,74%
acero, ferroaleaciones;
672 Lingotes y otras formas primarias de
8,42% 6,79% 6,02% 7,66% 9,46% 8,57%
hierro o acero;
674 Prod laminados planos, de hierro o de
3,86% 2,99% 2,45% 3,82% 5,49% 6,08%
acero no aleado;
713 Motores de combustion interna, de
9,86% 9,24% 8,64% 8,19% 7,70% 7,61%
mbolo, y sus partes;
743 Bombas (ex. Bombas para liquidos),
4,71% 4,91% 4,68% 3,61% 2,73% 2,87%
compresores y ventiladores;
Porcentaje de participacin entre los ms
58,39% 59,42% 56,41% 57,34% 58,45% 61,78%
contaminantes
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS
Cuadro 2
industriales. Argentina, 1998-2007
ARGENTINA 1998 1999 2001 2003 2005 2007
061 Azcares, melaza y miel; 4,04% 2,79% 3,21% 2,58% 2,54% 3,65%
334 Productos deriv del petrleo refinados; 13,39% 15,64% 22,18% 27,38% 29,14% 0,31%
511 hidrocarbuos, n.e.p .y sus derivados
2,26% 2,50% 2,60% 3,62% 3,82% 4,92%
halogenados
6,89% 7,63% 10,02% 9,35% 9,05% 12,24%
perfiles tratados o no, de plsticos;
591 Insecticidas, herbicidas,
3,18% 3,34% 3,25% 3,61% 3,03% 4,19%
desinfectantes y otros.;
598 Productos qumicos diversos, n.e.p.; 2,61% 2,73% 2,14% 1,49% 1,62% 3,24%
641 Papel y cartn; 2,46% 2,47% 2,37% 3,32% 2,91% 3,53%
642 Papel y cartones recortados; 3,38% 3,42% 2,90% 2,65% 2,13% 3,46%
674 Productos laminados planos, de hierro
4,20% 4,07% 4,11% 4,62% 4,45% 4,00%
o acero no aleado, enchapadosl;
678 Alambre de hierro o acero; 6,94% 5,73% 5,44% 5,89% 6,50% 12,49%
8,68% 6,99% 3,76% 2,81% 3,22% 4,90%
mbolo y sus partes y piezas, n.e.p.;
58,02% 57,33% 61,98% 67,32% 68,42% 56,94%
contaminantes
283
Cuadro 3
industriales. Mxico, 1998-2007
MEXICO 1998 1999 2001 2003 2005 2007

perfiles tratados o no, de plsticos; 3,71% 4,05% 4,49% 3,98% 3,83% 4,21%
642 Papel y cartones recortados; 3,19% 3,53% 3,73% 3,98% 3,09% 3,26%
672 Lingotes y otras formas primarias de
hierro o acero; 2,97% 2,41% 1,97% 3,11% 6,17% 5,82%
678 Alambre de hierro o acero; 2,29% 1,75% 1,77% 1,98% 2,64% 3,18%
mbolo y sus partes y piezas, n.e.p; 21,87% 21,76% 19,62% 18,48% 18,09% 17,43%
716 Aparatos elctricos rotativos y sus
partes y piezas, nep.; 12,11% 12,72% 12,26% 10,89% 9,04% 9,34%
741 Equipo de calefaccin y refrigeracin
y sus partes y piezas nep; 7,65% 8,23% 8,56% 8,23% 6,84% 8,20%
743 Bombas (ex. Bombas para liquidos),
compresores y ventiladores; 6,08% 6,91% 8,08% 7,89% 7,26% 8,27%
744 Equipos metlicos de manipulacin y
sus partes y piezas nep; 3,97% 4,37% 4,38% 4,14% 2,81% 3,43%
contaminantes 63,83% 65,73% 64,86% 62,69% 59,77% 63,14%
Cuadro 4
industriales. Chile, 1998-2007
CHILE 1998 1999 2001 2003 2005 2007

248 Madera trabajada simplemente y
8,35% 11,03% 13,15% 20,45% 20,26% 13,94%
traviesas de Madera para vias ferreas;
251 Pasta y desperdicios de papel; 33,03% 34,11% 28,96% 23,64% 19,11% 25,13%
512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y sus
7,75% 6,77% 8,01% 7,27% 9,36% 10,84%
derivados;
522 Elementos qumicos inorgnicos, xidos
6,32% 4,77% 4,14% 3,73% 5,13% 6,49%
y halogenuros;
641 Papel y cartn; 10,26% 10,84% 11,17% 11,01% 9,15% 8,16%
671 Arrabio, fundicin especular, hierro
esponjoso, granallas y polvo de hierro o 0,65% 0,34% 0,24% 0,75% 4,19% 6,44%
acero, ferroaleaciones;
66,36% 67,85% 65,67% 66,86% 67,19% 71,00%
contaminantes
284
4. Conclusiones
Los resultados de este estudio de caso confirman la hiptesis de que los pases
latinoamericanos estn concentrando crecientemente sus exportaciones en recursos
naturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto de
contaminacin asociada a sus procesos productivos. Es ms, se observ una clara
tendencia a la aceleracin de este proceso desde fines de los aos noventa.
Los resultados muestran tambin que la intensidad en el uso de los recursos naturales
vara entre pases, siendo Brasil el de mayor participacin de las exportaciones
industriales y tambin el ms diversificado, mientras Chile es el ms dependiente de sus
recursos naturales en su patrn exportador. Asimismo, el problema se concentra en un
nmero relativamente pequeo de sectores responsables de la gran parte de las
emisiones potenciales.
Las limitaciones metodolgicas y las hiptesis involucradas en el presente ejercicio exigen

una lectura muy atenta y cuidadosa de los resultados. La ausencia de datos exactos
sobre emisiones y otros indicadores de eficiencia en el uso de los recursos naturales
presentan un importante obstculo para la comprensin de los procesos reales, y por
consiguiente, para la implementacin de polticas ms efectivas para lograr la
sostenibildad.
285
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287
Estudio N 1
EVALUACIN DE UN PROGRAMA DE RECAMBIO DE ARTEFACTOS
QUE COMBUSTIONAN A LEA POR TECNOLOGAS MS EFICIENTES
4
EN TEMUCO Y PADRE LAS CASAS
Walter Gmez, Departamento de Ingeniera Matemtica, Universidad de La Frontera,

Chile
Carlos Chvez, Departamento de Economa, Universidad de Concepcin, Chile
Sandra Briceo, Comisin Nacional del Medio Ambiente de Chile (CONAMA)
Diciembre 2009
1. Introduccin
En este documento se aborda un caso prospectivo de estudio como parte del informe
sobre Eficiencia en el uso de recursos en Amrica Latina El estudio de caso se refiere al
problema del deterioro de la calidad del aire en ciudades del centro-sur de Chile producto
de las emisiones de material particulado generadas en los hogares por el uso masivo de
lea como fuente de energa. Especficamente, se estudia la estrategia del recambio de
equipos que combustionan lea en los hogares, que es una de las medidas principales
propuestas por la autoridad ambiental y se pretende implementar en el corto y mediano
plazo.
El caso de estudio se enfoc en responder algunas interrogantes, a saber:

- Qu impacto desde el punto de vista socio-econmico y ambiental genera el uso
masivo de lea como fuente de combustible en zonas urbanas?
- Qu factores tecnolgicos y regulatorios inciden y, de qu manera, en el problema de
contaminacin de aire asociado?
- Cules son los aspectos de diseo y la informacin claves para generar de manera
costo-eficiente un recambio de tecnologa de combustin de lea en zonas urbanas?
- Es el recambio tecnolgico una poltica adecuada para combatir el problema de
contaminacin por material particulado esbozado?
4
Se agradece la informacin provista en una entrevista por Roco Toro Rodrguez, Jefa rea de Control de la
Contaminacin, Comisin Nacional de Medioambiente de Chile (CONAMA) Araucania, Temuco. Las opiniones
incluidas en este estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y reflejan nicamente sus
propios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas.
288
Este anlisis de caso se basa en informacin cientfica e informes tcnicos existentes
sobre el tema, y se utilizaron datos e informacin pblica que brinda la Comisin Nacional
del Medio Ambiente de Chile (CONAMA) u otros organismos involucrados con la temtica.
La contaminacin atmosfrica por material particulado proveniente de la combustin de

lea en hogares, se ha instaurado en los ltimos aos como uno de los problemas
ambientales ms graves, y de difcil solucin, en las zonas urbanas del centro-sur de
Chile.5 Varios factores se combinan para generar este problema. Por una parte, la lea
constituye la principal fuente de energa para calefaccionar y/o cocinar en muchos
hogares en esta zona, por lo que su uso es realmente masivo. Por otra parte, la
tecnologa de los equipos de combustin lea usados no est diseada para reducir las
emisiones de material particulado. Si a esto aadimos otros problemas como la pobre
aislacin trmica de las viviendas, el mal manejo de los equipos de combustin o la mala
calidad del combustible lea utilizado, etc., se confirma la existencia de un problema
ambiental sumamente complejo desde el punto de vista regulatorio. Entre las medidas
principales que ha propuesto la autoridad ambiental se destaca un plan de recambio de
equipos que combustionan lea.
En la seccin 2 de este estudio de caso, se presentan los antecedentes generales del

problema de contaminacin estudiado y se incluye una breve descripcin del marco
regulatorio existente. En la seccin 3 se estudia el programa de recambio como
instrumento de control de la contaminacin y se analiza su impacto e indicadores
generales. La seccin 4 presenta las conclusiones y observaciones y recomendaciones
generales que surgen del anlisis.
2. Antecedentes generales
En esta primera seccin se discuten las caractersticas principales del problema ambiental
considerado y de los programas de recambio de equipos como instrumentos para su
manejo.
2.1. Contaminacin atmosfrica urbana
La contaminacin del aire por material particulado en zonas urbanas es un fenmeno

extensamente estudiado y observado a nivel mundial. En el caso de Chile existe una
amplia documentacin sobre el problema en la ciudad de Santiago de Chile. Adems de
ser el ms documentado, el caso de la contaminacin atmosfrica de Santiago acapara la
mayor presencia en los medios de comunicacin chilenos y ha trado consigo un esfuerzo
legislativo y fiscalizador de gran envergadura por parte del regulador (CONAMA 1997 y
CONAMA 2004). El problema de contaminacin atmosfrica por material particulado en
zonas urbanas ha sido claramente identificado tambin en otras regiones de Chile,
aunque con diferencias importantes respecto a la situacin en la capital, como por
5
La contaminacin referida en este caso es la generada por el hogar a travs del material particulado
descargado en los gases que salen de las chimeneas. Estos gases se acumulan en la zona urbana generando
altos niveles de material particulado en el aire respirable. Esta contaminacin es naturalmente diferente a la
llamada intradomiciliaria (ver por ejemplo, Barnes, Krutilla y Hyde 2005, Agurto 2009) que ha sido
ampliamente estudiada y se genera por los gases que quedan dentro de la vivienda.
289
ejemplo, un mayor deterioro de la calidad del aire y, por sobre todo, una causa distinta del
problema.
En Santiago de Chile las principales fuentes de contaminacin por material particulado se

asocian al transporte y al sector industrial, que es hacia donde apuntan en consecuencia
los principales programas y medidas (CONAMA 2004 y CONAMA 2009). En un nmero
creciente de ciudades y comunas urbanas localizadas en diversas regiones de la zona
centro-sur de Chile, el problema de deterioro en la calidad del aire es causado
principalmente por la demanda de parte de los hogares de energa para calefaccin y
produccin de alimentos (ver por ejemplo, OCDE-CEPAL 2005, Celis et. al 2004 y 2006).
Entre las ciudades que presentan el problema mencionado se destaca la Inter-comuna de
Temuco y Padre Las Casas en la Araucana chilena, por ser el caso mayormente
documentado fuera de Santiago de Chile (CONAMA 2007a).
2.2. La lea como fuente de energa y contaminacin urbana
En las comunas de Temuco y Padre Las Casas se estima que habitan 350.000 personas.
El principal contaminante de la ciudad es el material particulado que proviene en mas de
un 90% de las emisiones generadas por la combustin de lea en alrededor de 86.000
viviendas (Chvez et al 2009). Los episodios de contaminacin atmosfrica se generan a
raz del llamado efecto de inversin trmica, bajo el cual los gases emitidos quedan
atrapados a escasa altura generando altos niveles de material particulado en el aire
respirable en la ciudad. La inversin trmica es un efecto meteorolgico que escapa a
nuestros mecanismos reales de control en la naturaleza, y es por ello que el problema de
contaminacin en estudio solo puede atacarse en su fuente, que est asociada finalmente
a la actividad humana, en este caso el uso de lea como fuente de energa.
La contaminacin por material particulado originada por el consumo masivo de lea como
fuente de energa en hogares ha sido observada, estudiada y atacada en otras regiones
del mundo6. Este es un problema creciente que tiene relacin directa con la generacin de
energa (renovable) a nivel de hogares, el uso adecuado de recursos naturales (el bosque
como fuente de lea), la contaminacin y sus efectos sobre la salud. En un estudio
OCDE-CEPAL 2005 se seala que La intensidad en el uso de bosques nativos para su
uso como combustible es mucho ms alta que la cifra para la produccin industrial, y es
creciente. A pesar de que la contaminacin atmosfrica por material particulado tiene un
impacto negativo relativamente intenso sobre la calidad de vida de la poblacin urbana
(especialmente su salud a largo plazo) an no se tienen soluciones fiables y definitivas
para su control desde el punto de vista socio-econmico.
6
Ver por ejemplo: Barna (2002); ECAN Report 2008/2009; Millicamp et al. (2002); Scott et. al. 2004 y Wilton
(2003).
290
a
Tabla 1. Nmero de das con excedencia de norma diaria de material particulado MP10 en
laEstacin Las Encinas, Temuco. 2001-2009
Ao
Mes
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Marzo 1 - - 1 - - - - -
Abril 4 - - 1 2 - 2 1 1
Mayo 2 1 - 10 - 5 6 12 5
Junio 4 4 1 2 2 1 4 9 11
Julio 2 - 6 1 6 5 3 5 16
Agosto - - 1 - 1 3 6 3 2
Septiembre - - - - - 1 - 5 1
Octubre - - - - - - - 1 -
Total 13 5 8 15 11 15 21 36 37
Fuente: Informe de Calidad de aire semanal 21-29 Septiembre 2009. CONAMA Regin de la Araucana,
www. pdatemucopadrelascasas.cl
Nota: Se entiende sobrepasada la norma diaria de MP10 cuando el percentil 98 es mayor o igual que 150
ug/m3, o cuando en el periodo de un ao hay ms de siete das con concentraciones como promedio diario,
superiores a ese valor.
El deterioro de la calidad del aire, que proviene de la combustin a lea se ve fuertemente

influenciado por cuatro factores determinantes:
1) El nivel de consumo de lea de los hogares. Ciertamente, mientras ms lea se

consume para calefaccionar y/o cocinar en un hogar, mayores son las emisiones y por
ende la contaminacin atmosfrica resultante.
2) El contenido de humedad de la lea en uso. Est documentado que en los equipos

usualmente utilizados se producen mayores emisiones de material particulado si se
quema lea hmeda en vez de lea seca.
3) La forma de operar tanto el combustible como los equipos de combustin influye de

manera importante en el nivel de emisiones que se genera. Existen varios factores
culturales y econmicos que llevan a los hogares a manipular su equipo de combustin (o
la lea) de manera que se generan mayores emisiones (cerrando el flujo de aire,
rellenando la cmara de combustin, a modo de ejemplos).
4) Las caractersticas tcnicas de los equipos de combustin en uso. Existen grandes

diferencias tecnolgicas entre los equipos utilizados (o en venta) para combustionar lea.
Estas diferencias tecnolgicas pueden traducirse, aunque no siempre lo hacen, en una
menor emisin de material particulado por unidad de lea consumida.7
7
Ver: Klippel et. al. 2007, Meyer et. al. 2008, Nussbaumer 2003 y 2006, Scott 2005, Smith et. al. 2008,Wilton
et. Al. 2006a y 2006b).
291
2.3. Regulacin e instrumentos econmicos
A partir del momento en que la autoridad ambiental dio cuenta oficialmente del problema
de la contaminacin atmosfrica en zonas urbanas debido al consumo masivo de lea
como fuente de energa, se ha trabajado intensamente por establecer el marco legal
necesario que permita una regulacin y fiscalizacin eficaz. Sin embargo, en cuanto al
biocombustible lea y su conceptualizacin legal dentro de la matriz energtica chilena, el
avance ha sido lento y difcil. Al inicio de este proceso la lea ni siquiera estaba
reconocida como un combustible y por ende, no era susceptible regulada y/o fiscalizar la
actividad en torno a su uso. Han habido incipientes avances en esta direccin al crearse
varios anteproyectos de normativa para la calidad del combustible lea o de los equipos
para su combustin.
Un punto inicial de todo el proceso legislativo y regulatorio en torno al problema de

contaminacin atmosfrica por uso masivo de lea lo marca el decreto supremo No.
35/2005 del Ministerio Secretara General de la Presidencia del Gobierno de Chile donde
se declara zona saturada por material particulado respirable (PM10) promedio diario a las
comunas de Temuco y Padre Las Casas. Esta declaracin signific, por sobre todo, la
obligacin legal de elaborar un plan de descontaminacin atmosfrica (PDA) que defina
instrumentos regulatorios tendientes a sacar a las comunas mencionadas de la condicin
de zona saturada en un plazo de diez aos. Esta meta es ambiciosa teniendo en cuenta la
experiencia internacional con el tema (ECAN Report 2008/2009) y los diversos vacos
legales que han debido ser primeramente abordados en la discusin pblica sobre el
problema (CONAMA 2007a).
Desde el punto de vista de un diseo regulatorio orientado a mejorar la calidad de aire la

autoridad ambiental se enfrenta a un desafo relevante, ya que tiene a un gran nmero de
pequeas fuentes de contaminacin que contribuyen al problema, como consecuencia de
actividades destinadas al bienestar familiar y del hogar. La prohibicin del uso de la lea
es prcticamente inoperante debido a los altos precios relativos de los combustibles
sustitutos. Puede suponerse entonces que la lea seguir siendo la principal fuente de
energa de los hogares en los prximos aos (Gmez-Lobo 2005).
2.4. Plan de descontaminacin atmosfrica de Temuco y Padre Las Casas
El Plan de Descontaminacin Atmosfrica (PDA) para las comunas de Temuco y Padre

Las Casas fue firmado por la Presidenta de la Repblica de Chile y el decreto supremo
correspondiente se encuentra en revisin por parte de la Contralora General de la
Repblica. Segn el reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes
de prevencin y descontaminacin (Decreto Supremo N. 94 de 1995, Ministerio Secretara
General de la Presidencia de la Repblica), el PDA se elabor sobre la base de estudios
tcnicos, resultados de mediciones y monitoreo de la calidad del aire, y de un proceso de
consulta ciudadana, entre otros antecedentes.
El plan establece varias lneas estratgicas para controlar las emisiones asociadas a la
combustin residencial de lea, que incluyen el mejoramiento de la calidad de: el
combustible lea utilizado, el aislamiento trmico de las viviendas y los artefactos que
combustionan lea. Otras lneas del plan enfatizan en el trabajo educativo y persuasivo
con los principales agentes contaminantes (los hogares); y tambin la replantacin de
rboles en la ciudad, entre otros (CONAMA 2007a).
292
Recientemente se han analizado las medidas econmicas orientadas a influenciar la
calidad del combustible (Chvez et al 2009) encontrndose que su impacto sobre el nivel
agregado de emisiones de material particulado en Temuco y Padre Las Casas podra
tener un alcance acotado.
La tecnologa de los equipos de combustin es un factor determinante de los resultados

en trminos de la contaminacin que genera la combustin de lea. El PDA contempla
incentivos econmicos y un programa de recambio (ver Gmez et. al. 2009) que
constituye el objeto central de este caso de estudio.
Un programa de recambio de equipos de combustin a lea puede ser un instrumento de

gran impacto para disminuir la contaminacin atmosfrica. De hecho, en el anlisis
general del impacto econmico y social del PDA (CENMA 2006) se presenta al recambio
de artefactos de combustin de lea como una de las medidas de mayor impacto y de
mejores ndices beneficio-costo.
El mecanismo del programa de recambio busca acelerar el retiro natural de equipos con
altos factores de emisin (ciertamente lento debido a la larga vida til de los artefactos de
combustin de lea) y fomentar la introduccin de mejores equipos, que conlleve a una
reduccin de emisiones. Este apoyo al recambio tecnolgico ayudara a reducir ms
rpidamente las emisiones anuales (que si tan solo se espera una reduccin por el efecto
del recambio natural de artefactos).
3. Programa de recambio tecnolgico
En esta seccin se describe la experiencia previa conocida en programas de recambio a

nivel internacional. Luego se aborda el caso especfico del programa de recambio de
artefactos para Temuco y Padre Las Casas mencionando sus caractersticas generales y
sus indicadores econmicos bsicos.
El diseo de un programa de recambio tecnolgico representa un reto difcil para

cualquier entidad regulatoria que pretenda aplicarlo. Un programa de recambio debe ser
cuidadosamente adaptado a las condiciones concretas del entorno en que se aplique, y
debe cumplir criterios elementales de costo-efectividad y costo-beneficio. Obviamente, la
idea detrs de un programa de recambio tecnolgico es extensiva ms all del marco del
problema regulatorio bajo estudio. El mismo principio es aplicable a otros problemas
relativos a la eficiencia, por ejemplo en el uso del agua, de la electricidad, etc., todos los
cuales son temas relevantes en la regin.
3.1. Experiencias internacionales sobre programas de recambio
A continuacin se analizan algunas experiencias internacionales documentadas

relacionadas con la implementacin de programas de recambio tecnolgico de artefactos
que combustionan lea. Este ejercicio permite identificar algunas caractersticas
generales de los programas y el impacto que este instrumento puede ocasionar sobre el
problema de contaminacin atmosfrica estudiado. No se abordan experiencias de
recambios de equipos que combustionan lea en pases en desarrollo, debido a que los
293
casos documentados se centran en el recambio de equipos de muy bajo costo y en el
contexto de problemas de contaminacin intradomiciliaria.
Programa de recambio en Libby, Montana, Estados Unidos
Como respuesta a los graves problemas de contaminacin del aire por material
particulado proveniente de la combustin de lea de parte de hogares localizados en la
ciudad de Libby, condado Lincoln del Estado de Montana en Estados Unidos, en el ao
2005 se inici un agresivo programa de recambio de estufas. En la ciudad de Libby se
estimaba que aproximadamente el 80% de las emisiones de material particulado era
ocasionado por la combustin de lea que realizaban los hogares en estufas no
certificadas. Una diferencia marcada con el caso de estudio de Chile es que Libby es una
ciudad de tamao mucho menor, con un total de 2.600 residentes.
El programa logr cambiar un total aproximado de 1.130 estufas y se ejecut en dos

fases, en un periodo de aplicacin de casi dos aos. En la primera fase, los esfuerzos del
programa se focalizaron en los hogares de menores ingresos e incluyeron el
financiamiento total para el equipo nuevo, su instalacin y el retiro de los antiguos equipos
y su disposicin. La segunda fase consider a hogares de mayores ingresos y locales
comerciales, y solamente entregaba subsidios parciales que dependan del tipo de equipo
por el cual se realizaba el cambio (ver Gomez et. al. 2009, Hearth et. al. 2008).
Entre los principales resultados logrados y lecciones aprendidas a travs de la ejecucin

del programa se destacan: 1) Una reduccin importante en el nivel de emisiones de
material particulado (entre 18% y 40% dependiendo del mes comparado); 2) Un gasto
total de recursos de 2,5 millones de dlares, lo cual avala al programa como una manera
costo-efectiva de reducir la contaminacin y mejorar la calidad del aire.
En Estados Unidos se han ejecutado otros programas de recambio de equipos de

combustin de lea y, sin entrar en detalles, puede sealarse que estos otros programas
presentan aspectos similares al caso de Libby en cuanto a su diseo e implementacin.
Programa de recambio en Christchurch, Nueva Zelanda
El deterioro de la calidad del aire producto del consumo masivo de lea para calefaccionar
en los hogares ha sido documentado por largo tiempo en varias ciudades de Nueva
Zelanda. El caso ms representativo es la ciudad de Christchurch, en la que un 95% de
las emisiones se atribuyen a los hogares y en donde se han tomado las mayores acciones
regulatorias y fiscalizadoras.
En 2002 se public una propuesta de plan regional sobre recursos naturales para
Canterbury, que incluye un plan de acciones para combatir la contaminacin atmosfrica
por material particulado en varias ciudades, incluyendo Christchurch. Entre las acciones
tomadas se destaca un programa de asistencia financiera (Clean Heat Project) que busca
incentivar el recambio de los equipos de combustin ms antiguos, por nuevos artefactos
que cumplan los requerimientos tcnicos establecidos en las normas nacionales vigentes
en Nueva Zelanda.
La regulacin existente en Christchurch establece que a partir del ao 2010 solamente se

permitir, bajo amenaza de multas, el uso de aquellos artefactos de combustin a lea
que tengan menos de quince aos de antigedad y que hayan sido previamente
294
aprobados (hay una lista de equipos con esa condicin que bsicamente es el
cumplimiento de los estndares nacionales para equipos). Para apoyar este instrumento
legal es que se establece el programa de asistencia financiera al recambio de artefactos y
la aislacin de hogares.
El plan para Christchurch (y otras ciudades) contiene varios tipos de apoyo financiero que
van desde el financiamiento total de las inversiones en nuevos equipos y en aislamiento,
pasando por subsidios parciales para los artefactos y/o para los costos de aislamiento,
hasta prstamos sin intereses para las inversiones requeridas. El plan define un sistema
relativamente complejo de elegibilidad para cada tipo de apoyo financiero. El sistema de
elegibilidad diferencia, entre otros aspectos por el tipo de propiedad (dueos,
arrendatarios, etc.), por los ingresos del hogar, por la localizacin dentro de la ciudad,
etc.. Se calcula que en los aos recientes el plan ha dado apoyo financiero para el
recambio de artefactos y/o el aislamiento de casas a cerca de 13.000 familias en
Christchurch (ver ECAN Report 2008/2009, ECAN The Clean Heat Project).
3.2. Caracterizacin del caso de Temuco y Padre Las Casas
El Plan de Descontaminacin Atmosfrica de Temuco y Padre Las Casas establece en el

inciso 2) de su artculo 10 que la CONAMA disear y pondr en marcha, en conjunto con
los organismos competentes, un programa de recambio de artefactos existentes, que
contenga elementos para: focalizar los instrumentos econmicos diseados, priorizar los
beneficiarios e implementar un sistema de seguimiento del recambio. El programa deber
contemplar el recambio de al menos 12.000 artefactos en el perodo de implementacin
del PDA (diez aos).
El programa que se pretende desarrollar en Temuco y Padre Las Casas tiene

caractersticas generales propias que deben tenerse en cuenta para su diseo e
implementacin como son, por ejemplo, la voluntariedad del recambio y la necesidad de
garantizar el retiro de equipos, entre otras.
Para poder analizar su impacto socio-econmico y sus ndices de costo-efectividad y

costo-beneficio, un programa de recambio de tecnologa de combustin de lea requiere
de detallada informacin sobre los agentes que causan la contaminacin. Esta
informacin es tambin clave para el diseo de los instrumentos econmicos de apoyo al
recambio, pues, por una parte, los subsidios deben ser focalizados en aquellos sectores
socios econmicos que generen el mayor impacto en las emisiones, y por otra parte, es
necesario preservar un balance adecuado desde el punto de vista distributivo de los
recursos que otorgue el plan.
Asimismo, existen varios aspectos prcticos que influyen en el diseo y la aplicacin de

un programa de recambio. A modo de ejemplo se considera el flujo temporal de
recambios. El programa de recambio de Temuco y Padre Las Casas debe estar
enmarcado en un plazo de diez aos y limitarse a 12.000 equipos, y tambin debe
alcanzar una reduccin mxima de las emisiones bajo esas condiciones. Esto encierra
una contradiccin de objetivos. Por una parte, en cuanto a la reduccin de emisiones, si
los recambios se realizan rpidamente tambin se reducen pronto las emisiones y el
efecto persiste hasta el final del perodo. Esto permite reducir significativamente las
emisiones acumuladas, que es la meta propuesta. Por otra parte, en cuanto a los costos,
el resultado es a la inversa. Si los recambios se hacen al final del perodo el efecto sobre
295
la reduccin acumulada es dbil y se dificulta el cumplimiento de la meta de reduccin, y a
la vez, si se recambia hacia el final del perodo, los recambios son ms baratos debido al
efecto de los factores de descuento. Sin embargo, los recambios al comienzo del perodo
tienden a encarecer el programa. La tarea de disear el programa pasa por encontrar el
balance adecuado que cumpla la meta propuesta y minimice los costos.
Un punto muy sensible para un programa de recambio lo constituye la normativa y

estndares vigentes durante su ejecucin respecto a los parmetros tcnicos de los
equipos a combustin permitidos en el mercado. Un programa de recambio trabaja sobre
la hiptesis que los nuevos equipos a instalarse no requieren de subsidio, pues ya
cumplen con normas ms estrictas. El recambio de equipos viejos se realiza por aquellos
artefactos que cumplen precisamente estndares tcnicos prefijados por decreto. La
creacin de estndares tcnicos para equipos de combustin no es un proceso legislativo
sencillo y requiere de muchos estudios y del consenso de diferentes actores sociales
involucrados (productores de equipos, comercializadores, usuarios, etc.). Este proceso
an no est culminado en el caso chileno y solamente existe un anteproyecto de norma
que es posible que pueda an sufrir modificaciones (CONAMA 2007b). Los estudios
realizados sobre el impacto de un programa de recambio de equipos para Temuco y
Padre Las Casas han utilizado el anteproyecto mencionado como base para estimar los
efectos y alcances del programa.
3.3. El programa de recambio propuesto para Temuco y Padre las Casas
Con el programa de recambio se propone alcanzar una meta bsica de 30% de reduccin
de emisiones respecto al escenario sin programa de recambio, pero tomando la sumatoria
de las emisiones totales en todo el perodo. O sea, si por ejemplo, durante todo el perodo
las emisiones acumuladas son de 10.000 toneladas de MP10, la meta es llegar a 70.000
toneladas en la suma de esos aos. Cabe destacar que el mtodo de reducir un
porcentaje de emisiones acumuladas al mnimo costo posible tiene como resultado una
alta rentabilidad social del programa.
La de reduccin del 30% se ha tomado como meta por ser un valor de referencia en el
PDA y en otros estudios asociados al mismo. Para las hiptesis de clculo convenidas en
el diseo del programa, un 30% de reduccin de las emisiones acumuladas en los diez
aos del programa tiende a ser un valor crtico para la meta, o sea, un 30% de reduccin
parece alcanzable, pero es difcil de superar solo con el instrumento del recambio.
La Figura 1 muestra la evolucin de las emisiones anuales (en toneladas de MP10) para
un perodo de diez aos sin y con programa de recambio. Se observa claramente que se
reducen las emisiones de manera sostenida desde el primer ao del programa hasta el
cuarto ao del mismo, para luego seguir la tendencia natural por el crecimiento de la
poblacin en Temuco y Padre Las Casas. El programa tiende a comenzar cuanto antes
las reducciones para poder llegar a la meta de 30% de reduccin en las emisiones
acumuladas.
296
Figura 1: Emisiones Totales en Temuco y Padre Las Casas. Comparacin sin programa de
recambio y con programa que reduce las emisiones totales en 30%.
Fuente: Informe final del estudio Diseo de un programa de recambio de artefactos existentes que
combustionan lea por tecnologa menos contaminante, en las comunas de Temuco y Padre Las Casas,
CONAMA Araucana, Temuco, Chile.
Entre las otras caractersticas bsicas del programa hay que destacar la cantidad de
recambios y la forma en que se realizan. Por un lado, se observa que es posible alcanzar
la meta de reduccin de emisiones acumuladas con solo 7.762 recambios (y no con los
12.000 prefijados en el PDA). Por otro lado, la lgica de gestin de este programa implica
que los recambios se hacen necesariamente de forma gradual, cada ao se van haciendo
ms recambios (por ejemplo, 1000, 2000) con un mximo de 3000 recambios por ao.
Una restriccin de sentido prctico impuesta al programa de recambio es que no se

entreguen artefactos extremadamente caros a hogares de menores ingresos. Esto se
debe bsicamente a evitar la posibilidad de que si se le entrega (con cero o muy bajos
costos) un artefacto muy caro a una familia de bajos recursos, existir un incentivo para
comercializarlo y as obtener ingresos con ese activo fijo.
En cuanto a las emisiones que generan diferentes grupos de acuerdo al nivel de ingresos,
el programa de recambio tiene un patrn sencillo de evolucin. Al comienzo de ejecucin
del programa son los grupos ms pobres los que generan ms contaminacin del aire. Sin
embargo, el programa de recambio puede reducir el peso relativo de estos grupos hacia el
final de su ejecucin, aumentando el peso de los grupos de mayores ingresos en las
emisiones totales. No obstante lo anterior, bajo el programa de recambio, todos los grupos
de ingreso reducen sus emisiones totales en toneladas de MP10. Esta reduccin es sin
embargo diferenciada. Los grupos de menos ingresos logran reducir su participacin en el
total de emisiones debido a que reducen las toneladas que emiten en ms del 40%
respecto a la situacin que tendran sin programa de recambio. En contraste, la reduccin
297
de los grupos de mejores ingresos no llega al 10%. El programa de recambios concentra
el 74% de sus costos totales en hogares de menores ingresos.
3.4. Indicadores beneficio-costo y costo-efectividad del programa de recambio
Si bien la elaboracin del PDA, de acuerdo al reglamento que fija el procedimiento y

etapas para establecer planes de prevencin y descontaminacin (Decreto Supremo N.
94 de 1995, Ministerio Secretara General de la Presidencia de la Repblica), comprende
una etapa de anlisis tcnico y econmico, ste tiene un carcter general y no aborda en
detalle el diseo e implementacin de las medidas propuestas (por ejemplo del programa
de recambio). En tal sentido, el estudio de eficiencia econmica del programa de
recambio que se presenta en esta seccin no se fundamenta en una obligacin legal
establecida por procedimiento institucional. Sin embargo, la autoridad ambiental consider
adecuado incluir en el diseo del programa de recambios un anlisis de indicadores
econmicos bsicos de costos-efectividad y costo-beneficio. Esta motivacin institucional
surge principalmente de la necesidad de contar con argumentos potentes para convencer
a las instancias pertinentes (por ejemplo, el Ministerio de Hacienda) sobre la importancia
del financiamiento del programa.
Los beneficios sociales de un programa de recambio se calculan a partir de la reduccin

de emisiones que el mismo pueda lograr. Esos beneficios se asocian a las mejoras en
diversos aspectos de la salud, y la mejor visibilidad en las ciudades. En CENMA (2006) se
calcula un beneficio en de mejoras asociadas a la salud ascendiente a 9.287 dlares por
tonelada de MP10 reducida en el ao 2004. En cuanto al beneficio en visibilidad, se
calcula un valor de 450 dlares por tonelada de MP10 de reduccin en 2004.
Beneficio-costo
Para el anlisis de beneficio-costo y costo-efectividad se utiliza como base de referencia

la evolucin de emisiones que se generara sin programa de recambio. Se estima que en
todo el perodo de ejecucin de un programa de recambio puede haber un crecimiento
natural de las emisiones totales entre un 6 y un 10 % aproximadamente, que
corresponde nicamente al efecto de nuevas viviendas incorporando artefactos que
cumplan con los estndares de emisin vigentes.
Como indicador del anlisis de eficiencia se ha utilizado la razn beneficio-costo. Se

toman los beneficios acumulados durante todos los aos y se dividen por los costos
acumulados en todos los aos, considerando los valores actuales de beneficios y costos,
multiplicados en cada ao por el factor de descuento que corresponda.
La razn beneficio-costo del programa de recambio analizado alcanza el valor de 25, lo

que significa una rentabilidad social bastante elevada. En estos altos resultados de
rentabilidad social influye sin duda la lgica de optimizacin utilizada en el diseo del
programa de recambio, pues la misma provoca que los recambios se vayan localizando
primero en aquellos hogares que generan ms emisiones, ya sea por el tipo de artefacto
que posean como por el nivel de consumo de lea y el manejo de los equipos a lea.
Es interesante destacar que en todos los grupos de ingreso el programa de recambio

presenta una razn beneficio-costo tambin relativamente alta (nunca menor que 10). En
los grupos de menores ingresos se obtiene la mayor rentabilidad social, o la mayor
298
reduccin de emisiones respecto a los costos que el programa aporta en ellos. Aunque en
los grupos de mayores ingresos la rentabilidad social tambin resulta elevada. En
definitiva, el programa se justifica en todos los grupos de la poblacin implicada,
independientemente de la situacin socioeconmica.
Costo-efectividad
Para el anlisis costoefectividad se considera tambin la situacin existente en caso de

que no se realice ningn programa de recambio. La efectividad de un programa se mide
como la cantidad de toneladas de MP10 que se reducen respecto a la situacin sin
programa de recambio. Asimismo, los costos se tomaron de forma actualizada, o sea,
multiplicando los valores de cada ao por sus respectivos factores de descuento.
Lo resultados del anlisis costo-efectividad indican que al utilizar el programa de recambio

como instrumento de reduccin de emisiones se est pagando un costo de 330 dlares
aproximadamente por reducir una tonelada de MP10 respecto a la situacin sin programa
de recambio.
Si se analizan los indicadores costo-efectividad para grupos de diferentes ingresos se

observa que los costos ms bajos para reducir una tonelada de MP10 se obtienen en los
grupos de menores ingresos.
4. Conclusiones
El estudio de un programa de recambio de artefactos para las Comunas de Temuco y

Padre Las Cases y el anlisis de la experiencia internacional permiten concluir que ste
es un instrumento til y muy rentable para reducir las emisiones que generan
contaminacin atmosfrica por material particulado (PM10).
La experiencia internacional revela que las posibilidades de introducir programas masivos

de recambio de equipos de combustin que sean exitosos, parecen incrementarse cuando
se dan las siguientes condiciones: existe necesidad de la poblacin por generar ahorros
en uso de combustibles, los nuevos equipos que se desea introducir representan un
cambio significativo respecto a la tecnologa disponible, y cuando tales equipos pueden
realizarse por productores locales a precios accesibles para la poblacin objetivo.
Los hogares tienden a adoptar equipos ms avanzados cuando ellos observan que stos
representan mejoras con relacin a los equipos tradicionales o actualmente en uso. Por
ejemplo, nuevos equipos excesivamente complicados de operar o que demandan
esfuerzos adicionales, ya sea para su operacin o adquisicin de combustibles, podran
no ser utilizadas.
El precio de los nuevos equipos podra constituir una barrera significativa a la adopcin de
nuevas tecnologas de combustin. Esto ha sido regularmente observado en la
experiencia internacional con relacin a grupos de menores ingresos de la poblacin.
La revisin de experiencias sugiere que es deseable focalizar adecuadamente los

programas, que estn dirigidos a determinados grupos de poblacin, y no implementar
programas masivos. Ello requiere una definicin muy cuidadosa de los criterios de
seleccin de los hogares beneficiados por el programa de recambio.
299
Los instrumentos econmicos tales como los subsidios a la inversin en equipos, si bien
pueden hacer posible la distribucin de equipos entre la poblacin, no garantizan su uso.
Un programa de recambio debe considerar en su diseo incentivos econmicos efectivos,
que tienden a proveer estmulos diferenciados en base a diversos parmetros. Por
ejemplo, segn nivel socioeconmico de la poblacin cubierta por el programa, segn tipo
de equipo a sustituir, segn tipo de equipo a instalar.
El programa de recambio que se analiz para Temuco y Padre Las Casas reduce las
emisiones totales o acumuladas en 30% en su perodo de ejecucin. El programa
presenta una razn beneficio-costo alta (25) siendo socialmente muy rentable. Por otra
parte, la relacin costo-efectividad se mantuvo baja con valores entre 7 y 10.
La reduccin mayor de emisiones ocurre normalmente en los grupos de ingresos ms

bajos, dado que los programas de recambio se enfocan en los principales grupos que
generan emisin de MP10, aunque en todos los grupos hay reducciones. Esto lleva a que
los mayores costos y la mayor cantidad de equipos se asocien a recambios en los grupos
de ingresos ms bajos, que tienen generalmente equipos con tecnologa menos eficiente.
El programa puede alcanzar la meta de 30% de reduccin de las emisiones totales de
material particulado con el 65% de los recambios planificados en el PDA.
En relacin a los efectos de mediano y largo plazo, la implementacin del programa de

recambios de equipos que combustionan lea a realizar en las comunas de Temuco y
Padre Las Casas tendr, entre otras, dos importantes contribuciones. Por un lado, y
desde una perspectiva local, el programa se perfila como una de las medidas
fundamentales para recuperar la calidad del aire en las comunas mencionadas. De ah
que su adecuada planificacin y ejecucin sea de vital importancia para la entidad
ambiental y las comunas involucradas. Por otra parte, y ahora con una perspectiva
nacional, el problema del deterioro de la calidad del aire abordado primeramente en
Temuco y Padre Las Casas, ha sido ya identificado (incluyendo el uso masivo de lea
como fuente principal del problema) en otras ciudades de Chile, lo cual implica que la
experiencia que se recoja en la ejecucin del programa de recambio a ejecutar en
Temuco, ser de vital relevancia para la resolucin del mismo problema en otras zonas.
Desde una perspectiva regional, el problema puede parecer de naturaleza e inters

exclusivo para Chile. Sin embargo, muchos problemas ambientales en la regin pueden
probablemente tener su fuente en el uso ineficiente de la energa debido a la persistencia
de tecnologa de menor calidad. En el caso que este problema se observe de manera
masiva y/o involucre hogares, las herramientas de trabajo y anlisis y la experiencia que
aporta el programa de recambio pasan a ser ciertamente tiles en la elaboracin de
respuestas eficientes por parte de las autoridades ambientales. Este aporte sobresale si
se considera adems que la experiencia del programa ocurre en el contexto regional
caracterizado muchas veces por un ingreso medio o bajo y una disponibilidad de recursos
limitada de las autoridades involucradas.
El proceso de diseo y anlisis de eficiencia del programa de recambio pone en evidencia

algunos problemas estructurales que probablemente se repiten en la regin. Por una
parte, est la necesidad de recoger informacin primaria que permita la elaboracin y
correcto diseo de polticas pblicas relativas al medio ambiente. En muchos casos recin
al identificarse el problema es que se comienza a recopilar informacin, lo cual atrasa y
dificulta cualquier respuesta eficiente. Por otra parte, se aprecia que el marco regulatorio
300
debera volverse ms flexible y tener la capacidad de anticipar los problemas ambientales
(por dems muchas veces ya documentados en otras partes del mundo). Esto permitira
que el establecimiento de normativas y estndares tcnicos, no retrase o dificulte el
diseo y ejecucin de polticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales o la
calidad de vida de la poblacin.
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303
Estudio N 2
IMPLEMENTACIN DE CARGOS AL USO DEL AGUA EN BRASIL.
EL CASO DE LA CUENCA DEL RO PARABA DO SUL
Jos Gustavo Fres, IPEA, Brasil/Red Mercosur
1. Contexto de poltica y situacin ambiental
La primera regulacin de agua en Brasil fue implementada en el ao 1934 a travs del

Cdigo de Agua. A pesar de que el texto legal determinaba mltiples usos del agua, en la
prctica el sector energtico jugaba un papel predominante en la estructura de manejo.
Las medidas de poltica tenan como objetivo principal hacer frente a las necesidades del
sistema hidroelctrico. Sumado a sus caractersticas de centralizada y orientada
sectorialmente, la poltica de agua se caracterizaba tambin por un enfoque no integrado.
En realidad, el Cdigo de Agua estaba ms orientado hacia los aspectos cuantitativos del
manejo del agua, y las cuestiones relacionadas con la calidad jugaban un papel marginal.
Las regulaciones directas sobre cuestiones vinculadas con la contaminacin aparecen

durante los aos 1970 con el rpido proceso de industrializacin. La primera ley brasilea
sobre control de la contaminacin fue creada en 1977 e inclua el monitoreo y control de la
calidad del agua. Su preocupacin principal eran las condiciones fisico-qumicas
requeridas para mantener el agua en condiciones de ser bebida. La misma ley tambin
estableci algunas penalidades a los contaminadores pero no contena referencia
especfica alguna a cmo lograr su cumplimiento. Dicha ley nunca fue plenamente
aplicada debido a la resistencia poltica en el Gobierno a penalizar a las empresas
pblicas de saneamiento, dado que los desechos domsticos eran la principal fuente de
contaminacin.
Con la aceleracin del desarrollo industrial brasilero y el crecimiento urbano desde

principios de los aos 1970, se hicieron evidentes las limitaciones del enfoque
centralizado y no integrado de manejo del agua. Inmediatamente se observaron conflictos
relacionados con la degradacin de la calidad del agua y la creciente demanda de agua
para otros usos, poniendo luz as a la ineficacia de los mecanismos de poltica de
comando y control que regan en ese momento. En dicho contexto, aparece claramente
la necesidad de un enfoque de manejo del agua e instrumentos de poltica capaces de
reconciliar la capacidad de recursos (tanto en trminos cualitativos como cuantitativos)
con las demandas por mltiples usos.
304
Luego de la aprobacin de la Ley Federal de Agua de Enero de 1997, el sistema de
manejo de agua brasileo fue sufriendo una amplia reforma. El nuevo enfoque establecido
por la ley para el manejo del agua estaba basado en dos principios generales:
descentralizacin y participacin pblico-privada. La descentralizacin se basaba en la
idea de que la organizacin del manejo del agua deba reflejar la unidad fsica de los
cuerpos de agua de manera tal de tener en cuenta potenciales fuentes de conflicto. Con el
propsito de manejar los problemas de externalidades relacionados con la contaminacin
del agua y los conflictos en su uso en un enfoque integral, se eligi la cuenca hdrica
como unidad bsica administrativa.
De acuerdo a la experiencia francesa, el principio de descentralizacin se puso en

prctica definiendo Consejos de Cuencas, pieza clave del arreglo institucional. Los
Consejos constituyen el mbito en los cuales se pueden resolver los conflictos
relacionados con la calidad y disponibilidad de agua. All se encuentran los distintos
agentes vinculados al manejo del agua: usuarios, administracin pblica e interesados o
agentes involucrados. El principio de descentralizacin se refleja claramente en su
composicin, ya que la administracin pblica concentra menos de la mitad de los
representantes. De esta manera, al juntar a las partes interesadas de la cuenca hdrica,
se espera que las decisiones de los Consejos de Cuenca reflejen el inters general de
todos los usuarios e interesados o agentes involucrados. Cada Consejo de Cuenca tiene
su propia agencia de agua, que acta como rama u oficina ejecutiva.
La Ley Federal de Agua tambin innov al incorporar cargos al uso del agua relacionados
con calidad y cantidad en el marco regulatorio. Histricamente, la poltica brasilea del
sector de agua ha estado basada en el uso de mecanismos de comando y control, y los
cargos al uso del agua presentan la primera aplicacin de instrumentos econmicos en el
manejo de los recursos hdricos. El objetivo de introducir este nuevo instrumento de
poltica es doble. En primer lugar, los cargos al uso del agua deberan proveer de fondos
a proyectos relacionados con el control de la contaminacin y disponibilidad de agua en
las cuencas hdricas. Segundo, siguiendo el principio de usuario paga y agente
contaminante paga, los cargos al agua tienen tambin como objetivo hacer internalizar
los costos de contaminacin y uso del agua a los usuarios. En adicin a los propsitos de
generacin de ingresos, los cargos al uso del agua deberan a su vez actuar como
seales sobre el valor econmico de los recursos hdricos y la importancia de un uso
sustentable, ambos en trminos de calidad (retiro y consumo) y calidad (dilucin de
efluentes).
La naturaleza participativa de la composicin de los Consejos tiene importantes

implicaciones, tanto en trminos de aceptabilidad como eficacia respecto de la regulacin
del agua. El hecho de que todas las cuestiones relacionadas al agua deben decidirse y
votarse en el Consejo de Cuenca facilita la aceptabilidad de los usuarios, ya que pueden
participar activamente en las discusiones. En realidad, las decisiones sobre el manejo del
agua a nivel de la cuenca son el resultado del proceso de negociacin entre los usuarios,
la administracin pblica y los interesados o agentes involucrados, ya que se encuentran
todos representados en los Consejos de Cuenca. Esto significa que cualquier decisin
debera alcanzar un grado razonable de consenso de manera tal de ser aceptada y
aprobada por las partes involucradas. El proceso de negociacin legitima las decisiones
tomadas por los Consejos. Estos arreglos institucionales, facilitando la aceptabilidad de
usuarios del agua, permitiran evitar los problemas de aplicacin de reglamento
presentado por el anterior sistema centralizado de gestin del agua.
305
Por otro lado el proceso participativo de toma de decisiones prevendra la adopcin de
una regulacin de agua ms estricta. Los usuarios se opondrn a cualquier medida que
implique incrementos en sus costos, dificultando la implementacin de polticas de mejora
del medio ambiente. De esta manera, la descentralizacin del sistema de manejo del agua
podra favorecer la aceptabilidad de la poltica en detrimento de la eficiencia ambiental.
Este trade-off potencial entre aceptabilidad y eficiencia ambiental se transforma en una

cuestin de gran importancia en la implementacin de los cargos al uso del agua. En
realidad, los criterios de los cargos y los valores deben ser aprobados por los Consejos de
Cuenca en el contexto de la elaboracin de planes de manejo de la cuenca hdrica8.
2. Rol de la Eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la

solucin del problema
2.1. Marco conceptual
En Brasil, como en otros pases, el enfoque tradicional de la regulacin ambiental ha

pasado por los mecanismos de comando y control. Dichos instrumentos de poltica
pretenden llevar a las firmas a cumplir con los estndares de tecnologa, de manera tal de
adecuarse a los objetivos de manejo del medio ambiente o de los recursos. Tericamente,
los estndares tecnolgicos individuales o de performance se estableceran de manera tal
de lograr que los agentes cumplan, a nivel agregado, implcita o explcitamente el objetivo
ambiental.
Es bien conocido que atar a todas las firmas a un mismo objetivo pude ser costoso y, en
algunos casos, contra-productivo. Mientras las normas podran efectivamente limitar las
emisiones de contaminantes, llevaran a costos relativamente altos en el proceso,
forzando a algunas firmas a recurrir a medios excesivamente caros de control de la
contaminacin. Dado que los costos de controlar las emisiones pueden variar segn las
firmas, una tecnologa apropiada para una situacin, puede no serlo para otra.
Contrariamente a estos mecanismos de comando y control, los instrumentos econmicos

utilizan las fuerzas de mercado para descentralizar la toma de decisiones, brindando al
contaminante o usuario de recursos un alto grado de flexibilidad para seleccionar las
opciones de produccin o consumo que minimizan su control9. El principio bsico de los
instrumentos econmicos es contaminante/usuario paga que transfiere los costos
iniciales de uso de recursos naturales de la sociedad en su conjunto hacia los agentes
contaminantes y usuarios. Cambiando los precios relativos de los recursos naturales, los
8
Basada en la evaluacin de la situacin de la cuenca en trminos de disponibilidad y patrones de demanda,
el Plan de Manejo de la Cuenca Hdrica define objetivos ambientales para la disponibilidad y calidad del agua
para un horizonte de cinco aos. El plan de manejo tambin indica el tipo, la magnitud y la agenda de
inversiones relacionadas con el agua, necesarias para alcanzar dichos objetivos. Los valores de los cargos al
agua son definidos de acuerdo con las necesidades de inversin de la cuenca y los objetivos ambientales.
9
Por ejemplo, al enfrentarse con los gastos de agua, para minimizar los costos las empresas comparan
diferentes opciones de ahorro de agua (por ejemplo, invertir en tecnologas que requieren menos agua o
instrumentar prcticas de reciclaje de agua) y seleccionan la alternativa que presenta el menor costo. Los
hogares realizan un proceso anlogo, comparando las diferentes alternativas para reducir el consumo
domstico de agua y seleccionando la de costo ms bajo.
306
instrumentos basados en el mercado llevan a los contaminantes/usuarios a internalizar los
costos sociales asociados al dao ambiental y al agotamiento de los recursos naturales.
En teora, si se disean correctamente, los instrumentos de este tipo permiten alcanzar

cualquier nivel deseado de limpieza de la contaminacin al menor costo en conjunto para
la sociedad, brindando incentivos para reducir la contaminacin por parte de aquellas
firmas que logran reducciones de la manera menos costosa. Si en vez de cumplir con un
estndar individual uniforme, se establecen cargos sobre los niveles de contaminacin o
recursos utilizados, el nivel de control o uso de cada agente sera diferente. Los agentes
con menores costos controlarn ms que aquellos con costos ms elevados (y aquellos
agentes con mayor sensibilidad de la demanda de agua reducirn menos su consumo,
para un cargo dado, que aquellos con una sensibilidad de la demanda ms baja). Ms
que igualar los niveles de contaminacin entre firmas (como lo sera con estndares
uniformes de emisin), los instrumentos orientados al mercado o econmicos igualan el
monto incremental que la firma gasta para reducir su contaminacin sus costos
marginales de mitigacin. En esta situacin, el control seguir entonces el sendero de
menor costo entre los agentes, dada una reduccin de la carga contaminante total. En
otras palabras, la reduccin en la carga total ser costo-efectiva.
Adicionalmente, los instrumentos basados en el mercado crean un incentivo fuerte y

dinmico para el cambio tecnolgico eco-amigable (conservacin de recursos,
prevencin o tratamiento). Esto se debe a que con estos instrumentos, las firmas prefieren
ser ms limpias si se logra identificar y adoptar un mtodo de costo lo suficientemente
bajo. Por lo tanto, es posible concluir que los instrumentos econmicos son costo-
efectivos tanto en trminos estticos como dinmicos.
A pesar de que los instrumentos de fijacin de precios parecen ser ms costo-efectivos

respecto a los mecanismos de comando y control, el ahorro potencial depender del
grado de heterogeneidad entre contaminantes y usuarios, que a su vez, depende del
tamao, la tecnologa, la informacin, las habilidades de manejo y de otros factores. Si los
costos marginales del control de la contaminacin no son demasiado diferentes, entonces
el ahorro en costo del sistema de cargos ser pequeo. La eficacia en el costo del
sistema de cargos tambin depende de los costos de obtener la informacin necesaria y
establecer las bases de cargo y monitoreo. El sistema puede tener altos costos de
transaccin que podran disipar el ahorro esperado en los costos. En algunos casos, la
introduccin de un instrumento econmico requiere importantes cambios institucionales
en trminos de expertise, recaudacin de impuestos, monitoreo, que podran hacer
desaparecer el ahorro en el costo de control. Por ello, los reguladores deben tener en
cuenta que dichos ahorros en el control deben cotejarse con los costos de ejecucin
(incluyendo instalaciones para monitoreo y recursos humanos).
En este sentido, la estructura descentralizada de manejo del agua en Brasil puede ser
vista como un arreglo institucional capaz de abordar un equilibrio o balance entre el
ahorro de costos y los costos de transaccin. De hecho, de a cuerdo con la Ley Federal
de Agua, la creacin de los Consejos de Cuencas depende de las iniciativas de los
usuarios. Por ello, los Consejos de Cuencas y los cargos al uso del agua sern
implementados solamente en aquellas cuencas en las cuales los conflictos relacionados
con el uso del agua son significativos, y el ahorro en los costos tiene ms peso que los
costos de transaccin. La opcin de un sistema de cuenca descentralizado no obligatorio
resulta de la toma de conciencia de que un pas del tamao de Brasil y con un sistema
hdrico complejo no podra implementar un sistema jerrquico y obligatorio, dadas las
307
restricciones de capacidad institucional, incluyendo la disponibilidad de recursos
humanos.
2.2. Criterios de valuacin
En el caso de los instrumentos de valuacin como los cargos al uso del agua, ms all de
la cuestin de la flexibilidad, otro aspecto importante es aquel relacionado con el criterio
de fijacin de precios. Es decir, qu objetivo se persigue con la fijacin de precios a
travs del instrumento elegido?
El criterio de valuacin puede ser aplicado con el objetivo de cumplir tres objetivos
diferentes:
i) Logro del nivel de uso ptimo: valoracin de los costos negativos externos de las
actividades de produccin y consumo para igualar los precios a los costos sociales. As,
los reguladores fijan precios ptimos y los patrones resultantes (volumen y
emplazamiento) de la contaminacin y los niveles de uso llevarn al nivel ptimo de
degradacin. Este es el llamado enfoque del impuesto Pigoviano y requiere la
estimacin de las curvas de dao marginal por cada contaminante y su uso bajo
tributacin, as como una comprensin de cmo los contaminantes se combinan y
degradan el ambiente. Cabe notar que los objetivos de niveles agregados de
contaminacin/uso variarn segn el emplazamiento o lugar de acuerdo al nivel deseado
de calidad ambiental en cada uno de ellos. De hecho, nunca ha podido ser plenamente
aplicado a causa de estas tareas de valoracin insuperables.
ii) Mejoramiento de costo-eficiencia: valorar la contaminacin y niveles de uso de manera

de converger a un nivel agregado de contaminacin y uso establecido.
Su plena aplicacin requiere un conocimiento de las curvas de costo marginal de control

(de forma tal de poder establecer el precio al nivel correcto para alcanzar el objetivo
agregado de contaminacin) y permitir as mayor flexibilidad a la fuentes para alcanzar los
objetivos de descarga en los costos sociales ms bajos.
iii) Generacin de ingresos: fijar precios de uso de recursos para generar ingresos. La
sociedad establece un nivel deseado de costos de provisin y los precios son fijados para
generar niveles de ingreso que satisfacen estos requerimientos de costos.
Pese a que parece obvio, es importante enfatizar que antes de aplicar un instrumento
econmico resulta importante definir objetivos de poltica y sus restricciones.
Compatibilizar los objetivos de poltica con los criterios de valuacin resulta crucial.
3. El caso concreto
Este estudio de caso se centra en la Cuenca del ro Paraba do Sul, experiencia pionera
en la implementacin de cargos al uso del agua en Brasil bajo el nuevo enfoque de
manejo del agua definido por la Ley Federal de Agua de 1997.
308
La Cuenca del Ro Paraba do Sul est ubicada en la regin Sudeste de Brasil. A pesar de
representar slo el 0,7% de la superficie del pas, es muy importante dada su situacin
geogrfica. El valle del principal ro conecta las dos reas metropolitanas ms importantes
de Brasil: Ro de Janeiro y San Pablo. Existen aproximadamente 8.500 plantas
industriales localizadas en la regin de dicha cuenca y su actividad econmica global
representa cerca del 10% del PBI del pas.
Figura 1: La Cuenca del Ro Paraba do Sul
Fuente: Consejo de la Cuenca del ro Paraba do Sul (CEIVAP).
La contaminacin del agua constituye el principal problema de la cuenca debido tanto a

los efluentes industriales como a aquellos provenientes de los hogares. Esta situacin
puede mayoritariamente atribuirse a las discrepancias entre el desarrollo socio-econmico
de la regin y las insuficientes medidas que se toman para preservar la calidad del medio
ambiente.
El rpido crecimiento demogrfico experimentado por la mayora de las reas urbanas de

la cuenca no fue acompaado por medidas de planificacin y saneamiento adecuadas lo
que result en una ocupacin indiscriminada de los costados del ro y la ausencia de
infraestructura de saneamiento. De acuerdo con el Plan de recursos hdricos del ro
Paraba do Sul, el 69.1% de los hogares de las reas urbanas estn conectados a la red
municipal de aguas residuales, con slo el 12.3% de recoleccin de agua residuales
domsticas tratadas antes de su descarga al ro. Se estima que los efluentes domsticos
son responsables de una descarga de 240 t/da en la cuenca del ro.
La misma tendencia se observa en las actividades industriales, cuyo desarrollo no fue

acompaado por las medidas adecuadas de control de la contaminacin. La descarga
estimada diaria de BOD (demanda de oxigeno bioqumico) relacionada con las
actividades industriales es de alrededor de 40 t/da.
309
El Cuadro 1 refleja la magnitud del problema que representa la degradacin de la calidad
del agua para la cuenca del ro Paraba do Sul. Como se observa, los parmetros de
calidad del agua medidos por las estaciones de monitoreo muestran el alto porcentaje de
violacin de estos valores con respecto a los estndares de calidad exigidos. Los valores
de fosfatos, coliformes y BOD muestran el nivel excesivo de contaminacin orgnica. La
presencia significativa de sustancias altamente txicas como el aluminio y el fenol
confirma la importancia del papel de la contaminacin industrial en la cuenca hdrica.
Cuadro 1: Parmetros seleccionados de calidad crtica del agua en la Cuenca del

Ro Paraba do Sul
10
Parmetro Violaciones prom (%)
Aluminio 98.9
Fosfatos 90.3
Fenol 34.4
Coliformes fecales 77.8
BOD 11.8
Fuente: Plan de Recursos Hdricos Paraba do Sul , COPPETEC (2002)
El Cuadro 1 ilustra a su vez el fracaso en el control de la contaminacin del agua en la

cuenca. El mal funcionamiento de los mecanismos de control se explica por la ausencia
de capacidades de monitoreo y control por parte de las agencias estatales de medio
ambiente a cargo del control de la contaminacin del agua. Estas agencias no poseen
suficientes instrumentos de coercin, recursos humanos y especialmente financieros, lo
que les impide hacer cumplir las medidas de regulacin del agua. Bajo estas
circunstancias, los usuarios no han recibido incentivos para comprometerse en
actividades de control de la contaminacin del agua u otras prcticas de uso racional del
agua.
Dada la situacin crtica de la calidad del agua (provocada por la inadecuada planificacin
y ausencia de medidas sanitarias frente al rpido crecimiento demogrfico y al desarrollo
acelerado de las actividades industriales), y la importancia de la posicin geogrfica del
ro, el Gobierno Federal decidi definir como prioridad la implementacin de un nuevo
enfoque de manejo del agua en la Cuenca del ro Paraba do Sul. Esta reorientacin
comenz en 1996 con la creacin del Consejo de la Cuenca (CEIVAP). Sin embargo, el
establecimiento del CEIVAP no fue seguido por medidas posteriores de implementacin,
haciendo retroceder el proceso de reforma. Ello es atribuible principalmente a las
presiones ejercidas por grupos de inters, en particular el sector elctrico, representado
por la Agencia de Energa Elctrica Nacional (ANEEL) junto con otros sectores
industriales.
La creacin de la Agencia Nacional de Agua (ANA) en julio de 2000 dio nuevo impulso a
las reformas. El compromiso de esta Agencia con la implementacin del nuevo sistema de
manejo del agua logr contrarrestar las presiones mencionadas, manteniendo el principio
participativo del nuevo sistema. De hecho, la ANA jug un papel clave en el progreso
10
Porcentaje de lecturas que violan los estndares de los parmetros de acuerdo a la clasificacin definida
por la Resolucin de CONAMA.
310
realizado hacia la implementacin de este sistema, contribuyendo al fortalecimiento
institucional y colaborando en la emisin de permisos y cargos al uso del agua.
Las negociaciones sobre la metodologa a definir para establecer los cargos al uso del
agua empezaron en 2000. Las principales directrices y los criterios considerados definidos
por CEIVAP fueron los siguientes:
Simplicidad: conceptual y operacional, es decir que el mecanismo debe basarse

en la utilizacin de parmetros mensurables que permitan la comprensin de los
usuarios.
Aceptabilidad: aceptabilidad por parte de todos los usuarios es un requisito para

legitimar el mecanismo de cargos al uso del agua; un enfoque participativo en el
CEIVAP que permita legitimar este mecanismo.
Sealizacin: los cargos al uso del agua deben actuar como seales respecto del
valor econmico de los recursos relacionados con el agua y de la importancia del
su uso sustentable, tanto en trminos de cantidad (retiro y consumo) como de
calidad (dilucin de efluentes).
Minimizacin de impactos econmicos: las seales, sin embargo, no deben ser

demasiado fuertes de manera tal de no poner en peligro su aceptabilidad. Por ello,
los criterios de valuacin fueron definidos de modo de minimizar los impactos
econmicos sobre los usuarios en trminos de incrementos en los costos. Hasta
ahora esto se ha cumplido, adoptando valores bajos para los cargos al uso del
agua.
Se observa fcilmente la naturaleza contradictoria de dichas lneas directrices. En

particular, la cuestin de la aceptabilidad y la minimizacin de los impactos econmicos
est en desacuerdo con el rol de sealizacin de los cargos al uso del agua. Si los cargos
se establecen a altos niveles como para reforzar su rol de sealizacin induciendo a los
usuarios a realizar inversiones para reducir la contaminacin y ahorrar agua los
impactos econmicos sobre los usuarios pueden ser lo suficientemente altos como para
poner en riesgo la aceptabilidad de los cargos. Por otro lado, niveles bajos de cargos con
menores impactos en el costo de los usuarios podra facilitar la aceptabilidad, pero al
mismo tiempo puede fallar en brindar incentivos a los agentes para la adopcin de
prcticas sustentables en el uso del agua.
Su implementacin comenz en marzo de 2003. La frmula de los cargos tiene

componentes relacionados tanto con cantidad como con calidad. En el aspecto
cuantitativo, los usuarios pagan tanto por retiro como por consumo11. Se asume que el
uso por consumo tiene mayor impacto que el retiro, dado que el consumo impide el uso
del agua para otros propsitos. En el aspecto cualitativo, el cargo est basado en la
descarga de BOD al cuerpo del agua o ro. Esto constituye una importante limitacin en el
componente de contaminacin de la frmula del cargo, ya que dicha frmula ignora otros
contaminantes importantes de la cuenca. Esta cobertura limitada de las sustancias
contaminantes es justificada por la ausencia de capacidad de monitoreo, as como por el
11
El consumo de agua se define como la proporcin de agua tomada que no retorna al cuerpo de agua
despus de su uso.
311
argumento de que el hecho de restringir el cargo a un nico contaminante facilitara a
aceptabilidad de los usuarios en esta fase inicial de la implementacin de los cargos.
La metodologa de valuacin propuesta puede ser resumida de la siguiente manera. El

monto total del cargo por uso j (donde j corresponde a retiro, consumo de descarga BOD)
se calcula multiplicando un precio unitario pblico relativo del uso j (PUPj) por la cantidad
Qj. La cuenta de cargo al uso del agua se paga anualmente y su valor est dado por la
suma de los tres componentes de uso (cargo total = cargo de retiro+cargo de
consumo+cargo de contaminacin).
TWC = Qwthd PUPwthd Kclass+ Qcons PUPcons + QBOD PUPBOD
Donde:
TWC: cargo total

PUPwhtd: precio unitario pblico relativo del retiro de agua
Kclass: coeficiente de tipo de ro
Qwhtd: volumen de retiro de agua (m3)
PUPcons: precio unitario pblico relative al consume de agua
Qcons: volumen de agua consumida (m3)
PUPBOD: precio unitario pblico relative a la descarga de BOD
QBOD: carga de BOD (kg/m3)
Los valores de retiro varan segn la clasificacin del ro considerado. Los ros
clasificados como 1, cuyas aguas son utilizadas para usos que demandan calidad como el
beber, tienen el coeficiente ms alto Kclass=1. Aquellos de clase 2 y 3 enfrenten
requisitos de calidad ambiental menos estrictos y tienen Kclass = 0.9. Finalmente, los ros
clase 4 se caracterizan por requisitos ambientales bajos con Kclass = 0.7.
Los cargos varan a su vez segn el tipo de usuario, permitiendo esquemas de subsidios
cruzados. Como se observa en el Cuadro 2, los precios unitarios pblicos definidos para
el sector agrcola son significativamente ms bajos que aquellos aplicados a los usuarios
domsticos e industriales: los primeros pagan 5% de los valores cargados al retiro y
consumo, comparados con los otros. Este mecanismo tiene por objeto reducir el impacto
econmico sobre los usuarios agrcolas, de manera tal de facilitar la aceptabilidad por
parte de este sector.
12
Cuadro 2: Unidad bsica corriente, de acuerdo con el tipo de uso del agua
PUPwhtd PUPcons PUPBOD

Usuario 3
(R$/ m )
3
(R$/1,000 m ) (R$/ton)
Domestico 0.01 0.02 0.07
Industrial 0.01 0.02 0.07
Agrcola 0.0005 0.001 Excempted
Fuente: Agencia Nacional del Agua (www.ana.gov.br).
Ms all de este esquema, CEIVAP adopt valores de cargos al uso del agua bajos para
todos los usuarios. Las discusiones sobre estos cargos favorecieron la aceptabilidad,
mientras se puso poco peso en los objetivos ambientales. Esto puede atribuirse a dos
12
Por razones de conversin, el tipo de cambio promedio anual para 2008 es USD 1.00 = R$ 1.83.
312
factores: (i) la caracterstica intrnseca de un proceso de toma de decisiones con un marco
participativo y (ii) las preferencias de las autoridades pblicas hacia un enfoque gradual
de la implementacin de los cargos al uso del agua.
3.1. Anlisis ex-ante: preocupaciones sobre competencia y eficiencia en la

implementacin de los cargos al uso del agua
Como se mencion, durante las negociaciones sobre la metodologa de cargos al agua en

la Cuenca del ro Paraba do Sul, tanto el sector agrcola como el industrial plantearon
cierta preocupacin sobre el impacto en sus costos de produccin. En particular, los
representantes del sector industrial ejercieron una presin considerable para lograr
valores bajos de cargos, argumentando que su introduccin podra reducir la
competitividad de las firmas ubicadas en la cuenca.
De forma tal de verificar el impacto potencial sobre la competitividad de las firmas de la

implementacin de los cargos al uso del agua, as como la capacidad de este instrumento
de poltica de inducir al uso racional del agua, el Instituto para la Investigacin Aplicada en
Economa (IPEA), con la colaboracin del Instituto Nacional para la Investigacin en
Agricultura (INRA-Francia), decidieron llevar a cabo una encuesta sobre el uso del agua
en la industria en la cuenca considerada. Se recolect informacin sobre 488 plantas
industriales. El ao de referencia fue 2002, reflejando as los patrones de uso del agua
antes de la incorporacin de los cargos (marzo de 2003). La informacin fue utilizada para
responder a las siguientes preguntas:
1. Puede la implementacin de cargos al uso del agua reducir la demanda de agua?

2. Puede la implementacin de estos cargos inducir a los usuarios a tomar medidas
de reciclaje del agua?
3. Puede la implementacin de los cargos incrementar la tasa de tratamiento de
aguas residuales?
4. Cules son los impactos econmicos potenciales de la implementacin de estos
cargos en los costos de produccin de las firmas?
En base a la informacin relevada, se realizaron algunos ejercicios de simulacin y

estimaciones economtricas para intentar responder a estas preguntas. Los resultados de
las simulaciones indican que la demanda de agua responde a los incrementos en los
cargos a su uso. Al mismo tiempo, los resultados brindan evidencia sobre el limitado
impacto de los incrementos en los precios de agua sobre los costos de produccin de las
firmas. Por ello, el anlisis emprico ex-ante brinda poco sostn al argumento de que la
introduccin de estos cargos al uso del agua reducen la competitividad de las firmas.
El Cuadro 3 presenta los resultados de la simulacin en cuanto al impacto de los

diferentes incrementos en el precio del agua sobre la demanda industrial de agua y los
costos de produccin. Las simulaciones realizadas en base a un modelo economtrico de
demanda de agua sugieren que los cargos sobre el uso del agua pueden inducir
reducciones significativas en la demanda industrial de agua, con un impacto limitado
sobre los costos de las firmas. Por ejemplo, un incremento del 10% en el precio del agua
implicar una reduccin de 3% en la demanda de agua con un incremento en los costos
de slo 0,05%. A pesar de que vara entre sectores, el mismo patrn se mantiene para
estimaciones sectoriales. Dado el bajo impacto sobre costos y la capacidad de respuesta
313
de la demanda de agua a las variaciones en los precios, los cargos podran ser aceptados
por las firmas y a su vez actuar como instrumento efectivo para la conservacin del agua.
Cuadro 3: Impacto de incrementos en el precio del agua sobre la demanda industrial y los
costos de produccin
PW = 10 % PW = 20 % PW = 30 % PW = 40 % PW = 50 %
XW - 3.23 % - 6. 38 % - 9.40 % -12. 28 % -14.99 %
C 0.05 % 0.11 % 0.16 % 0.21 % 0.26 %
Nota: PW - variacin precio del agua; XW - variacin demanda de agua; C variacin costo de
produccin.
Fuente: Fres et al. (2008).
Las simulaciones en relacin a variaciones conjuntas del producto y del precio del agua
demuestran que manteniendo constante el precio del agua, un aumento del producto del
5% incrementara la demanda de agua en 3,4%. Sin embargo, un incremento en el precio
del agua del 10% lograra compensar el aumento consiguiente en la demanda de agua.
Estos resultados sugieren que los cargos al agua pueden contrarrestar la demanda
creciente de agua requerida por el crecimiento en el producto. En otras palabras, el
modelo economtrico provee evidencia de que la implantacin de un sistema de cargos
para el agua puede ser un mecanismo efectivo de desacople. Precios superiores del agua
podrn anular la presin generada por el crecimiento econmico sobre este recurso.
Con respecto al anlisis de los determinantes de las decisiones de reutilizacin del agua,
los resultados indican que las inversiones en tecnologas para su reutilizacin se ven
afectadas tanto por el precio del agua como por precio del capital, entre otros factores.
Precios ms altos del agua podran inducir a las firmas a invertir en prcticas de
reutilizacin del agua, sustituyendo agua fresca por agua reutilizada. Es ms, las altas
tasas de inters parecieran reducir los incentivos a invertir en tecnologas de reutilizacin,
sugiriendo entonces que estas prcticas son en general capital- intensivas.
Estos descubrimientos brindan evidencia sobre el hecho de que el mecanismo

implementado en la cuenca del ro Paraba do Sul podra actuar como instrumento
efectivo para inducir a las firmas a llevar a cabo inversiones para la reutilizacin del agua.
Dado que las plantas tienden a reutilizar el agua cuando el precio de esta es ms alto, los
hacedores de poltica podran incrementar el valor de los cargos al agua de manera tal de
proveer de incentivos a las firmas para la implementacin de prcticas de reutilizacin.
Alternativamente, como las decisiones de reutilizacin parecen estar tambin influidas por
el precio del capital, se podra utilizar parte de los ingresos de la cuenca del ro Paraba
do Sul para brindar subsidios a las firmas que adopten prcticas en este sentido.
Con el objeto de evaluar si el valor corriente del componente - contaminacin de los

cargos al uso del agua puede ser un mecanismo efectivo para inducir a las firmas a
realizar inversiones para controlar la contaminacin, el anlisis incluy tambin la
estimacin de los costos de control de contaminacin de los usuarios industriales. El
Cuadro 4 presenta los resultados para los sectores industriales ms importantes de la
regin de la cuenca. Los costos marginales estimados se encuentran muy por encima de
los valores de cargos al agua aplicados. Dicha discrepancia sugiere que, si se pretende
que los cargos al uso del agua acten como un mecanismo efectivo de incentivo del
control de la contaminacin, stos deben incrementarse considerablemente respecto de
sus valores actuales.
314
Cuadro 4: Costo marginal del tratamiento de efluentes por sector de actividad
Sector de Actividad Costo marginal

(R$/m3)
Alimentos y bebidas 0,99
Textiles 0,49
Madera, caucho y 0,53
plstico
Qumicos 0,32
Hierro y Acero 1,26
Industria Mecnica 0,60
Total de firmas 0,95
Nota: Marginal costs computed at the mean sample
Fuente: Fres et al. (2008)
3.2. Anlisis ex-post: generacin de ingreso, aceptabilidad y resultados ambientales
Los cargos al uso del agua en la Cuenca del ro Paraba do Sul fueron establecidos a
partir de marzo de 2003, y es hoy demasiado temprano para realizar una evaluacin del
resultado de la poltica. A pesar de este corto perodo, algunos datos sobre la generacin
de ingresos y los patrones de uso del agua pueden brindar una primera visin de este
caso pionero de implementacin de cargos al agua en Brasil.
Como se muestra en el Cuadro 5, los ingresos totales por los cargos al agua alcanzaron
aproximadamente R$ 50 millones durante el perodo 2003-2009. Salvo para el ao 2007,
la generacin de ingresos se viene incrementando firmemente en el tiempo. La tendencia
creciente indica que los cargos han tenido buena aceptabilidad entre los usuarios. Las
bajas tasas de cargos impagos muestran tambin dicha aceptabilidad. En 2008, por
ejemplo, el porcentaje de cargos impagos fue de 13.8% del valor total. Segn CEIVAP,
este porcentaje est disminuyendo en el tiempo.
La aceptabilidad por parte de los usuarios puede ser explicada por dos factores: (i) la
garanta de que lo proveniente de los cargos es invertido exclusivamente en la Cuenca; y
(ii) la naturaleza participativa del proceso de toma de decisiones en CEIVAP. De hecho,
uno de los principales obstculos para la aceptabilidad era la preocupacin de que los
ingresos por los cargos no fueran invertidos en la cuenca de origen. Sin embargo, una
serie de documentos jurdicos han provisto de garanta legal en cuanto a la exclusividad
en la aplicacin de los cargos cobrados en inversiones en la cuenca en cuestin. Adems,
como se mencion, las decisiones sobre el manejo del agua a nivel de la cuenca son el
resultado de un proceso de negociacin entre todos los sectores representados en el
Consejo de Cuenca. Este proceso facilit la aceptabilidad del sistema.
El consenso entre los usuarios fue posible tambin gracias a la adopcin de un enfoque
claro con objetivos de presupuesto bajo y una frmula simple de cargo al uso del agua,
tanto en trminos conceptuales como operativos. De hecho, el valor generado est muy
por debajo de las inversiones requeridas para recuperar la facilidad ambiental de la
cuenca hdrica. A pesar de los valores relativamente bajos de los cargos, la
implementacin de estos cargos ha contribuido a la elegibilidad de la Cuenca del ro
315
Paraba do Sul para la obtencin de financiamiento adicional por parte de los programas
ambientales federales y estatales. La mayor parte de los programas gubernamentales
vinculados al agua estn condicionados a la implementacin de principios e instrumentos
de este nuevo enfoque de manejo del agua, especialmente la creacin de Consejos de
Cuencas Hdricas y la implementacin de cargos al uso del agua. Sumado a los R$ 40
millones generados por los ingresos de los cargos en el perodo 2003-2009, la cuenca
recibi R$ 37 millones en inversiones financiadas por programas gubernamentales.
Cuadro 5: Ingresos por cargos al agua 2003 2009
Ao Ingreso generado (R$)

2003 5,904,038.17
2004 5,969,835.94
2005 6,400,477.31
2006 7,082,534.86
2007 6,300,934.37
2008 7,990,863.01
2009 9,652,630.41
Total 2003-2008 49,301,314.07
Fuente: CEIVAP (2009).
El Cuadro 6 muestra cmo los usuarios domsticos e industriales explican ms del 99%
del total de ingresos por cargos, mientras otros usuarios tienen un papel marginal en
trminos de generacin de ingreso. Esto refleja el hecho de que estos grupos pagan una
parte sustantiva por su uso total de agua. Como se ve en el Cuadro 7, cerca del 70% de
las extracciones o retiros domsticos e industriales de agua estn sujetos a cargos. Los
datos del sector agrcola contrastan con aquellos de los sectores mencionados. Los
usuarios agrcolas contribuyen con menos de 1% al ingreso por cargos al uso del agua
total, a pesar del hecho de que los agricultores representan ms del 50% del total de
retiros de agua de la cuenca. Como se ve en el Cuadro 7, el sector agrcola paga por
menos del 2% de su uso total de agua. Estos datos muestran la necesidad de incluir el
sector agrcola en el sistema de cargos, de manera tal de garantizar la aplicacin de los
principios de usuario y agente contaminante paga. Esto quiere decir que la inclusin del
sector agrcola es importante para reforzar tanto la los principios de usuario-paga y agente
contaminante-paga, ya que los productores agrcolas son responsables de una
significativa proporcin de la extraccin de agua y de la contaminacin del agua (fosfatos,
nitratos).
Cuadro 6: Ingresos por cargos al agua segn tipo de usuario - 2008
Usuario Ingresos (R$)

Industria 1,918,584.17
Agricultura 20,931.09
Minera 7,670.77
Domestico 6,041,550.98
Otros 2,126.10
Total 7,990,863.01
Fuente: ANA (2009).
316
Cuadro 7: Usos estimados de agua y volmenes sujetos a cargos al uso del agua en la
cuenca del ro Paraba do Sul 2007
Industria Domstico Agricultura
Retiro
Total estimado retiro 504,891,360 581,523,840 1,734,480,000
Retiro sujeto a cargos 338,319,931 400,027,432 25,255,778
Porcentaje 67,0% 68,8% 1.5%
Consumo
Total estimado consumo 239,042,880 116,367,840 1,067,178,240
Consumo sujeto a cargos 77,567,674 92,570,835 6,960,631
Porcentaje 32.4% 79.5% 0.7%
Descarga de BOD
Total estimado 13,286,000 74,204,500 -
BOD sujeto a cargos 4,971,827 59,692,672 -
Porcentaje 37.4% 80.4% -
Fuente: ANA (2008).
La evidencia sobre los patrones de uso del agua es insuficiente para brindar una
evaluacin completa de los resultados ambientales asociados a la implementacin de los
cargos al agua. Como muestra el Cuadro 8, los retiros de agua por parte de los usuarios
sujetos a cargos han decrecido aproximadamente 16% entre 2006 y 2008. Esta misma
tendencia decreciente puede observarse en el consumo de agua, que registr una
reduccin de 29% durante el mismo perodo13. Estos datos deben ser considerados con
precaucin, ya que corresponden a un perodo muy corto de tiempo. Sin embargo, indican
que en el aspecto cuantitativo, los cargos podran haber brindado incentivos para la
conservacin de los recursos hdricos.
Desde el aspecto cualitativo, la eficiencia de los cargos al uso del agua son limitados, ya
que el componente de contaminacin de los cargos se limita a la contaminacin orgnica
medida por BOD. La cobertura limitada puede ser explicada por la ausencia de capacidad
de monitoreo. Las autoridades afirman que deberan incluirse otros componentes de
contaminacin en la metodologa, como contaminantes inorgnicos que juegan un rol
importante en la cuenca (por ejemplo, fosfatos). Dicha incorporacin es un paso esencial
en la agenda de implementacin de los cargos, si se pretende con ellos lograr efectivos
impactos ambientales.
Cuadro 8: Usos del agua en la cuenca del ro Paraba do Sul 2006 2008
Retiro Consumption BOD

(l/seg) (l/seg) (ton/da)
2006 22.17 15.87 NA
13
La frmula de cargos por agua implementada en la cuenca de Paraba do Sul diferencia entre retiros y
consumo. El consumo de agua puede ser definido como la proporcin de agua retirada que no es retornada al
cuerpo de agua luego de usarla. Se asume que el consumo tiene un impacto mayor que el retiro, dado que el
primero inutiliza el recurso para otros usos.
317
2007 19.79 12.52 90.88
2008 18.62 11.25 89.03
Var. (%) -16% -29% -2%
Fuente: ANA (2008, 2009).
4. Lecciones
La aplicacin de cargos sobre el uso del agua en Brasil es relativamente reciente y se

encuentra todava en una fase experimental. El pas adopt un sistema descentralizado y
no impuesto de manera compulsiva y los cargos al agua fueron introducidos en el amplio
y moderno contexto de manejo integrado del agua. Un pas del tamao y la complejidad
hidrulica de Brasil no puede administrar sus recursos hdricos con un enfoque muy
centralizado y sectorial. En este sentido, esta estructura vigente en Brasil puede ser
percibida como un arreglo institucional capaz de abordar cuestiones de costo-beneficio
vinculadas al diseo institucional y de polticas. De hecho, los Consejos de cuenca y los
cargos al uso del agua sern implementados slo en aquellas cuencas donde los
conflictos vinculados al agua son significativos y el ahorro en los costos supera aquellos
de transaccin. Por otro lado, las estructuras de gestin y los sistemas de cargos no sern
implementados en aquellas cuencas donde los conflictos vinculados al uso del agua no
sean relevantes, donde es claro que los costos de implementacin seran ms elevados
que los beneficios.
Los hacedores de poltica deberan tomar en cuenta el potencial trade-off entre eficiencia
ambiental y competitividad en la implementacin de cargos al uso del agua. Este potencial
trade-off puede ser de particular importancia en pases como Brasil, que adopt un
enfoque de gestin del agua descentralizado y participativo a travs de los Consejos de
Cuencas Hdricas. En este marco, las negociaciones sobre la frmula y valores de los
cargos al agua deberan alcanzar un cierto grado de consenso entre las autoridades
pblicas, los usuarios y los interesados o agentes involucrados de manera tal de ser
aprobados por el Consejo de Cuenca.
El trade-off entre aceptabilidad y una poltica ambiental rigurosa ha sido un tema

importante durante el debate sobre la frmula a utilizar para los cargos al agua en la
cuenca del ro Paraba do Sul. La naturaleza participativa del proceso de toma de
decisiones privilegi el argumento de minimizacin de los impactos econmicos sobre los
usuarios, en detrimento del papel de sealizacin ambiental. Como resultado del proceso
de consenso en el Consejo, los cargos fueron establecidos a valores bajos en el perodo
inicial de implementacin. Ello facilit la aceptabilidad por parte de los usuarios. Por otro
lado, estos bajos valores no brindaran a los usuarios incentivos para adoptar medidas
eficientes en el uso del agua. En particular, el componente relacionado con la
contaminacin dentro de los cargos parece estar bien por debajo de los niveles que
podran inducir a inversiones para la disminucin de la contaminacin.
El Consejo de Cuenca del ro Paraba do Sul (CEIVAP) est logrando alcanzar un

consenso en el marco de un sistema muy participativo. Por otra parte, dicho consenso
parece haber sido posible slo gracias a la adopcin de un enfoque claro de incremento
de ingresos con un objetivo y reglas simples, tanto en trminos conceptuales como
318
operativos. La simplicidad hace tambin posible la implementacin en un horizonte de
corto plazo, dado que metodologas ms sofisticadas requeriran informacin sobre los
aspectos de la calidad y cantidad de agua que actualmente no se encuentra disponible.
Es demasiado temprano para evaluar cul ser el xito del sistema en la introduccin de
consideraciones ecolgicas, de eficiencia y de equidad, y cmo otras aplicaciones se
beneficiarn de esta experiencia.
Bibliografa
Agncia Nacional de guas (ANA, National Water Agency), 2008. Relatrio 2007
Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos, Bacia do Rio Paraba do Sul. Braslia:
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Agncia Nacional de guas (ANA, National Water Agency), 2009. Relatrio 2008
Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos na Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do
Sul. Braslia: Agncia Nacional de guas.
Comit para a Integrao do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), 2009. Relatrio da

Situao2008/2009 Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. Resende:
CEIVAP.
Fres, J., Reynaud, A., Thomas, A. and Seroa da Motta, R. 2008. Competitiveness and
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Fres, J. & Seroa da Motta, R. (2004). Country case: Brazil. In Economic Instruments for
Water Management: The cases of France, Mexico and Brazil. Seroa da Motta, R.,
Thomas, A., Hazin, L. S., Fres, J., Nauges, C. & Hazin, A. S. (eds.). Edward Elgar
Publishing, Cheltenham, UK.
319
Estudio N 3
LA SITUACIN DE LOS RECURSOS HDRICOS EN MXICO Y EL
CONTEXTO INSTITUCIONAL DE LA EFICIENCIA EN SU
APROVECHAMIENTO
Roberto Constantino (coord.),

Universidad Autnoma Metropolitana de Mxico (UAM)
Graciela Carrillo Gonzlez, UAM
Carlos Muoz Villareal, UAM
Eduardo Morales Santos, UAM
1. Introduccin
El agua es un factor fundamental del desarrollo. Su disponibilidad y las prcticas de su

aprovechamiento, son determinantes en los procesos de crecimiento econmico e inciden
directamente en los niveles de bienestar de poblacin.
Mxico es un pas semirido que posee un rgimen poltico administrativo de Repblica

Federal. Estos hechos son significativos para establecer el contexto sobre el cual se
define la arquitectura de las polticas pblicas del sector hidrulico en el pas y facilitan la
mejor comprensin acerca de los procesos, los mecanismos de toma de decisiones y los
resultados del sistema de incentivos destinados a lograr un mejor aprovechamiento del
agua en el pas.
El anlisis de la eficiencia tiene diferentes formas de abordarse, puede realizarse desde

las perspectivas macroeconmica y macrosocial, o bien desde un enfoque
microeconmico y de experiencias; puede conducirse desde el punto de vista de la
eficiencia del desempeo de las agencias responsables de la operacin y la prestacin de
los servicios de suministro; o desde la perspectiva del balance de los acervos de los
recursos naturales o con base en la efectividad de la derrama en el bienestar social.
Cualquiera que sea el enfoque de eficiencia al que se acuda en materia de agua, un
asunto importante a subrayar es la necesidad de vincular a ste con la dimensin del
bienestar colectivo, toda vez que este recurso natural es esencial en la determinacin de
la calidad de vida de las personas a travs de tres vectores: la seguridad sanitaria de la
sociedad, el desempeo de los procesos de crecimiento econmico y la disponibilidad de
ingresos de la poblacin.
320
Este documento trata de presentar un balance de la situacin que muestran los recursos
hdricos en Mxico y las acciones de polticas pblicas dirigidas a reducir los riesgos de
un uso ineficiente del agua. En primer lugar, se presenta el contexto de la disponibilidad
fsica, el suministro y el patrn de aprovechamiento de este recurso natural, elementos
que establecen un contexto de fragilidad relacionada con el funcionamiento econmico y
social del pas. En segundo lugar, se abordan las caractersticas de la arquitectura
institucional contempornea del pas para contender con los problemas pblicos del
suministro y la eficiencia en su utilizacin. Por ltimo, se enfatizan los retos en materia de
aprovechamiento de agua en Mxico, los cuales requieren de una modificacin de la
estrategia de gestin hdrica y un ajuste en el estilo de su utilizacin.
2. Un balance del perfil contemporneo de los recursos hdricos en Mxico
Mxico es un pas semirido. Una revisin acerca de las caractersticas hidrolgicas y

climatolgicas de las quince provincias fisiogrficas que lo conforman indica que
aproximadamente tres quintas partes de su territorio continental corresponden a esta
categora. Este fenmeno es consistente con la informacin estadstica internacional en la
que se suele catalogar al pas como uno con una disponibilidad intermedia de agua, pero
con un consumo de agua relativamente elevado.
La distribucin de los recursos hdricos del pas no es homognea. A pesar que una
proporcin significativa del territorio mexicano se encuentra entre los trpicos de Cncer y
Capricornio, la disponibilidad de agua superficial y subterrnea tambin est afectada por
condiciones meteorolgicas, la elevacin del territorio y los procesos de
evapotranspiracin. La disponibilidad fsica de los acervos de agua en Mxico se
distribuye, paradjicamente, de forma inversa a la dinmica demogrfica y econmica del
pas. La Figura 1 describe cmo se presenta la disponibilidad natural de agua, tanto
subterrnea como superficial, segn diferentes regiones administrativas en las que se
divide la administracin federal del agua. Como se puede apreciar, la distribucin natural
del agua establece condiciones significativas en el modelo de organizacin econmica de
Mxico, toda vez que la mayor cantidad de fuentes de abasto de agua se concentra en el
territorio de manera contraria a la forma en la que se distribuye la poblacin y las
actividades productivas de alto valor agregado.
La disponibilidad est determinada preponderantemente por las condiciones fsicas de los

ciclos hidrolgicos, sin embargo tambin influyen las condiciones institucionales y las
caractersticas de los estilos de consumo que pueden afectar los patrones de su
abastecimiento.
321
Figura 1
La disponibilidad fsica del agua no es la nica determinante en la construccin de un

balance de la situacin del sector o los recursos. La disponibilidad efectiva del agua en el
pas se completa al agregar las restricciones institucionales y de capacidad para el
suministro, los patrones de aprovechamiento contemporneos y el estado de la calidad de
los acervos. La suma de este conjunto de elementos hace que la disponibilidad efectiva
de agua en el pas, en conjunto, sea ms crtica que la que resulta al considerar
nicamente las estimaciones de disponibilidad fsica. Son estas mismas condiciones que
hacen comprensibles los riesgos a la seguridad econmica y social del pas relacionados
con el estrs hdrico.
Mxico, al igual que la mayor parte de los pases, destina la mayor proporcin de sus
volmenes de agua a la produccin del sector primario. Como se puede observar en la
Figura 2, la forma en la que se distribuye el agua en el pas entre diferentes actores bajo
un rgimen institucional complejo, genera condiciones para la intensificacin de la
competencia por su aprovechamiento. El nico caso que se aparta de esta regla de
distribucin entre diferentes tipos de usuarios es la regin administrativa XIII, misma que
corresponde a la Cuenca Hidrolgica de Mxico y en la que se asientan la Ciudad de
Mxico y su Zona Metropolitana. En sta, ms del 80% del agua se destina al consumo
residencial con una dependencia cercana al 80% de las fuentes subterrneas.
Figura 2
322
De acuerdo con las estadsticas hidrulicas nacionales, la disponibilidad de agua per
cpita ha tendido a reducirse (Figura 3). Esto se relaciona con varios fenmenos
simultneamente. Por un lado, la dinmica demogrfica creciente de Mxico hasta la
dcada de 198014, el creciente costo fiscal para la operacin de una estrategia de
abastecimiento con cargo casi exclusivamente al erario15 y con flujos de agua
bsicamente de un solo ciclo16. Por otro lado, al aumento en la densidad de las unidades
econmicas y el aumento en la escala de la produccin de los sectores productivos.
Debido a que la forma en la que se aprovecha la naturaleza, y en este caso el agua,
provoca movimientos distributivos a nivel social; la escasez relativa de agua en el pas y la
competencia para su aprovechamiento entre fines alternativos genera condiciones
propicias para la tensin social y el conflicto entre diferentes actores.
Figura 3
Mxico: disponibilidad natural per cpita de agua
1950 - 2005
20.000
18.000
16.000
14.000
Miles M3/hab/ao
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0.000
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005
Fuente: Elaboracin propia con datos de SEMARNAT, 2008
Los conflictos sociales en torno del aprovechamiento de los recursos naturales no son
novedosos. Lo novedoso es el agotamiento del modelo que permiti en el pasado
catalizar la tensin social por la va institucional. En el caso especfico del agua en
Mxico, mientras las disponibilidades fiscal e hdrica lo permitieron, una forma de
contender con los asuntos de la competencia por el uso del agua fue a travs de un
14
La presin sobre los recursos hdricos se ha incrementado en el tiempo por el aumento de la poblacin y su
dinmica en el territorio, que adems tiende a concentrarse en mbitos geogrficos con una disponibilidad
media de agua inferior al promedio del pas. La presin sobre los recursos hdricos y su competencia para
usos diferentes, tambin se incrementa por los procesos de crecimiento econmico y la forma de
aprovechamiento de agua en el pas.
15
El abastecimiento de agua por parte de los servicios pblicos es crecientemente costoso, en primer lugar,
por las dificultades tcnicas de su abastecimiento (la poblacin en Mxico se concentra en promedio por
encima de la cota de los 500 metros de altitud) y el costo energtico de su bombeo es significativo. Las tarifas
que deben cubrir los usuarios de los servicios de agua no mantienen una relacin con la estructura de costos
del sector. Desde la perspectiva de la capacidad de respuesta, modernizacin y eficiencia del servicio, la
forma de financiamiento es una restriccin para mantener, operar, ampliar y modernizar la infraestructura
hdrica del pas. Un reflejo de ello lo constituye la limitada capacidad para ampliar las redes de drenaje y la
capacidad para el tratamiento de las aguas residuales, las cuales, en algunos casos, reciben un tratamiento
predominantemente primario y son descargadas en cuerpos de agua para su eventual aprovechamiento en
las actividades agrcolas.
16
El esquema de aprovechamiento es uno en el que el agua una vez potabilizada, se emplea y se desecha
sin posibilidad de reincorporarla bien para la recarga de acuferos o bien para substituir flujos.
323
incremento en la capacidad extractiva del sector hidrulico. Desde luego, el nuevo estatus
institucional de los recursos naturales frente a la sociedad, as como la fragilidad del
balance fiscal federal hacen inoperante una regla de solucin que implique ms agua para
todos.
La Tabla 1 presenta el caso de disponibilidad relativa por regin hidrulica administrativa

federal. La tendencia predominante entre la mayor parte de las regiones es a la reduccin
de acervos. Las regularidades empricas que se han podido documentar para el caso de
Mxico (Becerra & Sainz, 2003; Constantino, 2006), son convergentes al establecer que
la escasez relativa tiende a incrementar la frecuencia y la escala de los conflictos
vinculados con la competencia por el uso del agua17 bajo el esquema de gestin
actualmente vigente.
Tabla 1
Disponibilidad natural media del agua per cpita, por regin hidrolgico-administrativa, 1998-2007
(metros cubicos/ habitante)
Regin
Hidrolgico- 1998 1999 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007
Administrativa
I 1,438.0 1,434.0 1,610.0 1,445.0 1,336.0 1,317.0 1,318.0 1,321.0 1,289.0
II 3,436.0 3,415.0 3,398.0 3,333.0 3,236.0 3,210.0 3,294.0 3,116.0 3,192.0
III 5,840.0 6,570.0 6,311.0 6,298.0 6,035.0 6,038.0 6,409.0 6,489.0 6,471.0
IV 2,903.0 2,835.0 2,844.0 2,818.0 2,713.0 2,703.0 2,746.0 2,029.0 2,055.0
V 10,056.0 9,294.0 8,334.0 8,235.0 7,963.0 7,782.0 7,977.0 7,928.0 7,960.0
VI 1,327.0 1,316.0 1,512.0 1,467.0 1,324.0 1,356.0 1,212.0 1,131.0 1,124.0
VII 994.0 1,470.0 1,791.0 1,783.0 1,729.0 1,726.0 1,712.0 2,055.0 1,888.0
VIII 1,902.0 1,879.0 2,084.0 1,895.0 1,962.0 1,820.0 1,846.0 1,663.0 1,650.0
IX 5,062.0 4,866.0 5,123.0 4,935.0 4,685.0 4,666.0 4,804.0 5,201.0 5,162.0
X 11,077.0 11,834.0 11,136.0 11,025.0 10,604.0 10,574.0 10,932.0 10,764.0 9,964.0
XI 28,453.0 27,152.0 26,791.0 25,843.0 24,674.0 24,549.0 25,008.0 24,450.0 24,270.0
XII 10,872.0 10,912.0 8,146.0 7,900.0 8,178.0 8,255.0 8,011.0 7,750.0 7,603.0
XIII 227.0 171.0 196.0 190.0 182.0 188.0 192.0 144.0 143.0
Fuente: Elaboracin propia con datos de CONAGUA, Situacin del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, varios aos.
La presin de la demanda sobre el sector hidrulico es creciente. El consumo total de

agua en Mxico exhibe una tendencia al aumento durante los ltimos aos (Figura 4).
Esta condicin implica una presin significativa para el modelo de gestin hdrica de
Mxico, en la medida que la estrategia de abastecimiento se ha concentrado
predominantemente en la capacidad extractiva del sistema y slo hasta poca reciente se
desarrollan los instrumentos dirigidos al diseo de los incentivos para la gestin integral.
17
En materia de conflictividad relacionada con el aprovechamiento del agua, mencin aparte merece la regin
fronteriza entre Mxico y Estados Unidos (regiones I, II y VI). La creciente tensin por el aprovechamiento de
los flujos fronterizos condujo a principios del siglo XX a establecer un mecanismo institucional para la solucin
de controversias y la coordinacin binacional: la Comisin Internacional de Lmites y Aguas (CILA). Las
oscilaciones meteorolgicas acontecidas a principios de la dcada del 2000 condujeron a una creciente
confrontacin entre los dos pases debido, por un lado, a que Mxico retras la entrega de los volmenes
quinquenales correspondientes a Estados Unidos a cambio de las entregas que Estados Unidos efecta,
mecanismo por lo dems aceptable entre las partes ante variaciones meteorolgicas. Por el otro, la sequa
sufrida por esta regin del pas provoc un impacto desarticulador en las actividades productivas regionales.
El fenmeno meteorolgico expuso la fragilidad de los dispositivos institucionales y la infraestructura, en una
de las regiones ms ridas del pas y geoestratgica en trminos econmicos, ante una reduccin de los flujos
de abastecimiento de agua.
324
Figura 4
Consumo total de agua en Mxico, 1993-2007
80,000
78,000
76,000
Hm3
74,000
72,000
70,000
Consumo total
68,000
1993
1994
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de la S EM AR NAT. S is te m a Na c io na l de Info rm a c i n Am bie nta l y de R e c urs o s Na tura le s .
Tal y como se puede observar en la Figura 5, el acceso a los servicios de agua potable y
alcantarillado tienden a incrementarse y a cerrar la brecha correspondiente entre s, lo
cual incide directamente en el bienestar poblacional.
Figura 5
Acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado en

Mxico, 1990-2007
95
90
85
80
Porcentaje
75
70
65
60
55
% Poblacin con alcantarillado % Poblacin con agua potable
50
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de la S EM AR NAT. S is te m a Na c io na l de Info rm a c i n Am bie nta l y de R e c urs o s Na tura le s .
A pesar de ello, subsiste la exposicin de la poblacin al riesgo del consumo de agua con
calidad desigual, debido a que se aprovechan fuentes no potabilizadas o bien el acceso a
los servicios es limitado (Figura 6).
325
Figura 6
Porcentaje de la poblacin en riesgo, por las caractersticas de

la calidad del agua, Diciembre 2008
To tal
Zacatecas
Yucatn
Veracruz
Tlaxcala
Tamaulip as
Tab as co
So no ra
Sinalo a
San Luis Po to s
Quintana Ro o
Quertaro
Pueb la
Oaxaca
Nuevo Le n
Nayarit
M o relo s
M icho acn
M xico
J alis co
Hid alg o
Guerrero
Guanajuato
Durang o
Dis trito Fed eral
Co lima
Co ahuila
Chihuahua
Chiap as
Camp eche
Baja Califo rnia Sur
Baja Califo rnia
Ag uas calientes
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0
Fuente: Elab o raci n p o rp ia co n d ato s d e la Co mis i n Fed eral p ara la Pro tecci n co ntra Ries g o s Sanitario s , 2 0 0 8
Se sabe que el perfil de la morbilidad relacionada con el consumo de agua con calidad
deficiente, se caracteriza predominantemente por las enfermedades del sistema
digestivo18. Aunque la informacin disponible en materia de salud pblica no est
diseada para relacionar la prevalencia de la morbilidad en relacin con la calidad del
agua consumida, s en cambio, permite establecer inferencias para establecer indicios. En
tal sentido, el modelo probabilstico desarrollado para establecer una relacin entre el
patrn del estado de salud y el esfuerzo pblico de aprovisionamiento de servicios con
calidad ofrece una relacin consistente. El fortalecimiento de las capacidades
institucionales para el aprovisionamiento de los servicios de agua potable, reduce los
impactos sobre la salud de la poblacin19.
La simulacin indica que los riesgos asociados a la salud de la poblacin se reducen en la

medida que se incrementa la capacidad de inversin de los organismos operadores en
materia de infraestructura y aumenta el suministro potabilizado destinado al consumo.
Esto es significativo al considerar que una parte importante de las aguas superficiales del
pas han estado sometidas a un proceso de contaminacin variable (Figura 8).
18
Dependiendo de la naturaleza del agente contaminante (residuos biolgicos, residuos inorgnicos, residuos
orgnicos) se presentan patrones de enfermedad diferentes: predominan los del sistema digestivo, aunque
son posibles aquellas relacionadas con manifestaciones en la piel, el sistema nervioso central, hgado, rin y
pncreas. Cfr. INE, Estimacin del valor econmico de reducciones en el riesgo de morbilidad y mortalidad por
exposiciones ambientales, Serie Estudios, No. 1, Mxico.
19
El modelo de simulacin se calcul al considerar como variables las defunciones reportadas en el sistema
de salud pblico de Mxico, por estado, relacionadas con la presencia de trastornos del aparato digestivo. Si
bien, no todas estas son atribuibles a los riesgos de la exposicin a las caractersticas del agua, s en cambio
estn incluidas todas las relacionadas con el consumo de agua proveniente de fuentes no aptas. En el caso
de la formacin bruta de capital y la potabilizacin de los suministros se consider la informacin
correspondiente a los 2666 Organismos Operadores de Agua del pas. El modelo slo tiene fines de
establecer hiptesis sobre la causalidad de las variables.
326
Figura 7
Modelo probabilstico para evaluar la relacin entre salud y caractersticas de los organismos operadores
de agua agreagados por Estados de la Federacin, Datos al 2003
-5
Datos Estimacin
-5.5
-6
-6.5
-7
-7.5
-8
-8.5
-9
-9.5
Fuente: Elaboracin propia.
Figura 8
Mxico: porcentaje y grado de contaminacin de las aguas superficiales segn estaciones de monitoreo,
1998
70
58.44
60
50
40
%
30
20 17.58
10.27
10 6.85 6.62
0.23
0
a
e
te
le
te
te
ad
nt
ab
en
en
en
le
in
pt
am
ce
am
ve
ce
te
Ex
siv
er
A
nt
Le
Fu
ce
Co
Ex
Categorizado de acuerdo al Indice de Calidad del Agua, incluye: alcalinidad, cloruros, coliformes fecales, coliformes totales, color, conductividad,
sustanciasactivas al azul de metileno, acidificacin, (pH), slidos suspendidos totales, dureza total, fosfatos, grasas y aceite, nitrgeno amoniacal,
nitrgeno de nitratos, demanda bioqumica de oxgeno, oxgeno disuelto, slidos disueltos totales, turbiedad.
Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI, Indicadores de Desarrollo Sustentable en Mxico, 2000
El acceso de la poblacin al agua segura en un contexto de restricciones presupuestales

y de reduccin de la disponibilidad natural, ha facilitado la emergencia de un mercado de
agua embotellada que tiene un impacto significativo en el bienestar de los hogares desde
la perspectiva del ingreso disponible. La Figura 9 destaca la proporcin del gasto de los
hogares destinado al consumo de agua segn el tipo de suministro. Al considerar las
asimetras distributivas que caracterizan a Mxico, el resultado del impacto del consumo
de agua sobre el ingreso corriente de los hogares es significativamente mayor entre los
sectores ms vulnerables de la sociedad. Lo cual confirma que el agua ms cara es el
agua a la que no se tiene acceso.
327
En relacin con el impacto que implica el gasto en agua, es significativo que la estructura
del gasto de los hogares por los servicios de agua potable presente un perfil regresivo y
que se asocie con un estancamiento de la eficiencia en el consumo del sector residencial.
Figura 9
Porcentaje promedio que representa el gasto en agua sobre el ingreso
corriente de los hogares, por deciles.
0.90 0.25
0.80
% del Gasto en Agua Purificada

0.20
% del Gasto en Agua Potable
0.70
0.60
0.15
0.50
0.40
0.10
0.30
0.20 Agua Potable Agua Purificada

0.05
0.10
0.00 0.00
I II III IV V VI VII VIII IX X
Deciles
Fuente: Elab o raci n p ro p ia co n d ato s o b tenid o s d e INEGI. Encues ta Nacio nal d e Ing res o -Gas to d e lo s Ho g ares , vario s ao s .
El efecto sobre el bienestar del aprovechamiento de los recursos hdricos no slo se

relaciona con los aspectos de la cobertura para usos poblacionales. El agua es un factor
determinante del desempeo econmico. El modelo de simulacin elaborado para
analizar el impacto del suministro sobre el desempeo econmico del pas con base en el
producto interno bruto (PIB) de los estados de la Federacin hasta 2005, permite
establecer vnculos significativos. Tal y como se puede observar en la Figura 10, ante
escenarios de suministro diferenciados que van desde un contexto sin variaciones en el
modelo de aprovisionamiento (escenario 1), hasta los correspondientes a incrementos
sucesivos de 2%, 5% y 10% en el suministro de agua, logrados sobre la base de
aprovechamientos alternativos como el uso del agua de lluvia o la reutilizacin de aguas
tratadas, el impacto sobre el desempeo econmico es positivo y alentador.
328
Figura 10
Modelo de simulacin para el Producto Interno Bruto de Mxico (2005-2030), bajo

escenarios de aumento en el suministro de agua con fuentes alternativas
18,000,000 (Millones de pesos, 1993=100)
Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4
16,000,000
14,000,000
Millones de pesos
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
-
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de SEMARNAT., Sistema Nacional de Informacin Ambiental y Recursos Naturales. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico.
Los escenarios estn sujetos a la capacidad de inversin pblica en el sector hidrulico de

Mxico, toda vez que una caracterstica estructural del sector implica que los aumentos
sucesivos en la capacidad de suministro se asocian con la disponibilidad presupuestal de
los organismos responsables.
El aprovechamiento productivo de los recursos hdricos de Mxico muestra una

estabilidad relativa en el tiempo (Figura 11). Cuyos ajustes dinmicos parecen estar
asociados a los ciclos de la economa en su conjunto, ms que a una transicin tcnica en
el aprovechamiento sectorial. Es decir, los cambios agregados que se observan en el
patrn de aprovechamiento del agua en el pas se asocian con los procesos de
inestabilidad econmica y la posicin de cada uno de los sectores productivos frente a
sta, ms que con el incremento de la eficiencia en la totalidad de las actividades
econmicas como tal.
329
Figura 11
Consumo de agua sectores: agrcola e industrial, como

porcentaje 1993-2006
90.00
80.00
70.00
60.00
50.00
%
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
1993 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Agrcola Industrial
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de la S EM AR NAT . S is te m a Na c io na l de Info rm a c i n Am bie nta l y de R e c urs o s
Na tura le s .
La eficiencia en el aprovechamiento productivo, aproximado desde el consumo final y no

desde la cadena de valor, ha tendido a incrementarse en el sector industrial debido a una
reduccin efectiva del consumo industrial de agua concomitantemente con un crecimiento
del producto sectorial. Por su parte, en el caso del sector agrcola, el cambio en el
aprovechamiento es ms lento (Figura 12). Esto marca una diferencia entre el desempeo
de los sectores industrial y agrcola en cuanto a la eficiencia en el aprovechamiento del
recurso.
Figura 12
Consumo sectorial de agua por unidad producida: industrial y
agropecuaria en Mxico, 1993-2006
0.3000 0.0090
0.0080
0.2500
0.0070
0.2000 0.0060
0.0050
0.1500
0.0040
Eficiencia
0.1000 agrcola 0.0030
Eficiencia 0.0020
0.0500
industrial 0.0010
0.0000 0.0000
1993 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
El eje s ecund ario co rres p o nd e a Eficiencia ind us trial.
Fuente: Elab o raci n p ro p ia co n d ato s d e SEM ARNAT e INEGI..
El balance del sector se completa al considerar las cuentas externas del sector hidrulico.
El balance contemporneo estimado de agua virtual de Mxico es superavitario (Tabla 2),
debido a que las importaciones de agua virtual tienden a incrementarse paulatinamente a
una tasa mayor que las exportaciones.
330
Tabla 2
Exportaciones e Importaciones de agua virtual* en Mxico, 2000-2006
(Millones de m3/ao)
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Exportaciones de agua virtual 4,461 4,045 4,022 4,488 5,251 5,884 5,396
Importaciones de agua virtual 24,304 26,864 27,596 28,617 31,405 30,097 35,255
Importacin neta de agua virtual 19,843 22,819 23,574 24,129 26,154 24,213 29,859
Exportaciones/ Importaciones 0.18 0.15 0.15 0.16 0.17 0.20 0.15
El concepto de importacin y exportacin de agua virtual se refiere a que no existe alguna obra hidrulica para traspasarla; sino que es la que se emplea para producir un bien, servicio o
producto.
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del IMTA. Agua Virtual en Mxico, 2007.
Mxico enfrenta un escenario en el cual la disponibilidad media natural de agua tiende a

reducirse, y las dinmicas demogrfica y econmica tienden a concentrarse en regiones
en las que la abundancia de acervos de agua es inferior al promedio nacional. Todo ello
en un contexto socioeconmico de asimetras significativas en lo que hace al rezago de
infraestructura como a los patrones de aprovechamiento.20 As, se generan condiciones
para que el modelo de gestin hidrulico parezca socialmente regresivo y bajo un mbito
de restricciones fiscales se reduce la capacidad de las instituciones gubernamentales
para promover un proceso de desacoplamiento de la estrategia extractiva de agua.21 A
pesar de la tenue ganancia en la eficiencia consuntiva de los sectores, la presin sobre el
sistema hidrulico y los acervos de agua del pas es significativa.
3. El diseo institucional mexicano contemporneo en materia de agua y sus

implicaciones en el bienestar colectivo
La importancia del agua para Mxico no es nueva. El agua como tema de la agenda
institucional mexicana tiene una larga historia y en ms de una ocasin ha tenido una
jerarqua ministerial Una constante en las diferentes interpretaciones institucionales que
se han podido construir acerca del agua en Mxico es que sin agua no hay desarrollo.
As, el agua ha estado presente en la agenda federal mexicana de diferentes maneras:

como un asunto de infraestructura, como un asunto determinante del sector agropecuario,
como un tema de la agenda del desarrollo social y, ms recientemente, como un asunto
de la agenda del desarrollo sostenible. El proceso evolutivo de las diferentes
interpretaciones del agua en la agenda gubernamental mexicana no slo expresa el
nfasis y los mecanismos de articulacin de poltica para instrumentar el diseo de las
20
En materia de agua, existen asimetras regionales tanto en trminos de la disponibilidad de agua, la
infraestructura y la capacidad para garantizar el acceso a los servicios entre la poblacin. Pero tambin
existen diferencias en la manera en la que se utiliza el agua.
21
La existencia de condiciones heterogneas en el pas o an al interior de los centros poblacionales, en
materia de disponibilidad, infraestructura e incentivos para efectuar un uso cuidadoso de los acervos de agua
ha generado una cultura poco precavida en el uso de tal recurso natural. Esto ltimo sumado al hecho que la
operacin del sector hdrico descansa fundamentalmente en la capacidad de las finanzas pblicas, genera
restricciones para que se modifique el modelo de gestin del agua. La capacidad de las agencias federal,
estatales y municipales para promover un modelo de uso de agua que no slo descanse en la capacidad de
oferta de agua y que permita el desarrollo de acciones que fortalezcan su operacin y eficiencia, por ejemplo,
mediante la reduccin de las prdidas en la distribucin, reduccin de fugas domiciliarias o promover la
reutilizacin de flujos a partir del aumento en la capacidad de tratamiento de aguas servidas; tiene como
restriccin la capacidad presupuestal de los gobiernos.
331
polticas pblicas. Representa, en un sentido dinmico, un proceso de acumulacin de
competencias y conocimientos institucionales.
La estructura de la gobernanza del agua en Mxico en un rgimen institucional federal
El agua en Mxico se define como un bien pblico amparado por el artculo 27 de la Constitucin. Ello implica
que es responsabilidad del Estado Mexicano la planeacin, operacin y mantenimiento del sector hidrulico,
as como todo lo relacionado con la autorizacin de los aprovechamientos.
Los niveles de gobierno son importantes en la gestin del agua. Al nivel federal corresponde la planeacin,
creacin de infraestructura para garantizar el abastecimiento, entrega de volmenes de agua en bloque a las
autoridades de agua en los Estados de la Federacin, autorizacin de permisos de aprovechamiento para el
autoabastecimiento y la generacin de energa elctrica, entre otras.
A los organismos operadores en los niveles estatal y municipal corresponde la administracin y la operacin
de los sistemas para la prestacin de los servicios de agua potable a los usuarios.
La gestin federal se lleva a cabo a travs de 13 regiones administrativas en el pas. Las cuales pueden llegar
a incluir ms de un Estado de la Unin.
Debido a que los acuferos tienen una distribucin fsica que va ms all de los lmites de los Estados, un
recurso importante para la gestin es la divisin en regiones hidrolgicas.
La modernizacin del sistema de gestin bajo un principio federalista ha facilitado la emergencia, en la dcada
de los ochenta, de los Consejos de Cuenca. Organismos en los que concurren autoridades federales de las
regiones administrativas que forman parte de una cuenca, autoridades estatales en materia de agua,
organismos operadores municipales y representantes de usuarios para la mejor operacin de los sistemas
hidrulicos regionales.
El proceso de transicin econmica mexicano iniciado en la dcada de 1980, al pasar de

una economa cerrada a una abierta, estuvo acompaado tambin por un proceso de
desconcentracin de funciones administrativas y la descentralizacin del poder pblico a
travs de una estrategia de fortalecimiento del federalismo. Este hecho es significativo
para contextualizar el diseo institucional contemporneo de Mxico en materia de agua,
toda vez que las cuencas hdricas atraviesan diferentes lmites de los estados de la
Repblica y se ha reconocido que el papel de los diferentes usuarios del agua como un
bien pblico es fundamental como mecanismo para la reduccin de los conflictos.
En la Figura 13 se presenta una sntesis del complejo sistema de planeacin, decisin y

operacin de la poltica hidrulica en Mxico. Se observan los diferentes niveles de
gobierno (federal, estatal y municipal), los dispositivos regionales para la gestin, los ms
de 2600 organismos operadores del pas, los consejos de cuenca, los comits cientficos
y de usuarios. Sin embargo, debido a la magnitud de su envergadura y acumulacin de
capacidades, la instancia de gestin preponderante en el pas es la Comisin Nacional del
Agua (CONAGUA o CNA).
332
Figura 13
Consejos
CILA Consejo Tcnico ciudadanos estatales
AUTORIDADES
SEMARNAT CNA ESTATALES MUNICIPIOS
DEL AGUA
PROFEPA
IMTA
OOAPAS ANEAS
Consejo consultivo del Agua
CONAFOR Gerencias Gerencias

Regionales Estatales
Colonos
Organismos de Cuenca
Asoc. de
Distritos deRiego
usuarios
Asamblea de representantes Consejos
de los usuarios de Acuferos
CICA Secretario Tcnico
Industria
CONSEJOS
OTRAS Acadmicos DE CUENCA Comits de usuarios:
SECRETARAS:
-Regionales
SEP Asoc. Profesionales -Subrregionales
SENER Comisiones
SSA -Estatales
ONGs (Por tipo de uso)
SE Comits de cuenca
SEDESOL
SHCP COTAS
SAGARPA
El desempeo mexicano en materia de agua est estrechamente relacionado con la

disponibilidad de los recursos fiscales. Dadas las restricciones constitucionales que
perfilan al agua como un bien pblico propiedad de la nacin, las acciones de
extraccin, potabilizacin, distribucin y saneamiento; pero tambin indirectamente las de
su aprovechamiento y las formas de su preservacin, estn determinadas por la gestin
pblica.
A pesar de la importancia estratgica del sector hidrulico, los recursos presupuestales

disponibles para la operacin de la poltica federal han tendido a reducirse (Figura 14).
Ello ha implicado un proceso de restructuracin de las estrategias para tratar de mejorar
la eficiencia en el aprovechamiento con base en programas de capacitacin para la
operacin eficiente de los sistemas de agua locales, el fortalecimiento tcnico de los
Organismos Operadores, en una modificacin de las tarifas, segn diferentes niveles de
consumo. Adems de la promocin del cambio tcnico en el sector industrial. Sin
embargo, la estructura de su aprovechamiento no se ha modificado.
El presupuesto federal asignado a la CONAGUA, medido como puntos porcentuales del

PIB, ha evolucionado con una tendencia a la baja hasta mediados de la dcada pasada
para iniciar un paulatino crecimiento de forma consistente. Esta dinmica de los recursos
asignados a la autoridad federal en materia de agua explica parcialmente, aunque de
forma importante, la erosin de algunas de las capacidades institucionales vinculadas con
las estrategias de mitigacin relacionadas con el desempeo econmico y social, tales
como: el caudal de tratamiento de las aguas residuales, el cambio tcnico para
modernizar la infraestructura de saneamiento o el mantenimiento de los embalses
artificiales para prolongar la vida til de la instalaciones de almacenamiento, entre las ms
significativas que se han podido documentar.
333
Figura 14
Evolucin del Presupuesto Ejercido por la CONAGUA, como
porcentaje del PIB
0.35
0.30
0.25
Porcentaje
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Aos
Nota: Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI, Banco de Informacin Econmica. SEMARNAT ,
Estadsticas Ambientales de Mxico, 2008.
La Figura 15 presenta la estructura tecnolgica predominante en el sistema pblico de

plantas de tratamiento de aguas residuales. La mayor densidad tcnica se concentra en
procesos con un adecuado potencial de eficiencia para el tratamiento aguas con carga de
contaminantes orgnicos y cuyos flujos se reincorporan a los cuerpos de agua.
Figura 15
Porcentaje de las plantas de tratamiento municipales por proceso

en Mxico, 2002-2006
2007**
2006**
2004*
2003**
2002*
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Lagunas de estabilizacin Lodos Activados R.A.F.A. T anque Sptico Wetland Otros
* P a ra e s to s a o s e l va lo r e xpre s a la c a pa c ida d ins ta la da de tra ta m ie nto . ** P a ra e s to s a o s la unida d de m e dida re pre s e nta e l c a uda l
tra ta do .
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de C ONAGUA. S itua c i n de l S ubs e c to r Agua P o ta ble , Alc a nta rilla do y S a ne a m ie nto , va rio s
El caudal de tratamiento de las aguas residuales se ha ido reduciendo. Las cifras oficiales
consolidadas del sector hidrulico de Mxico indican que el sistema de plantas de
tratamiento ha tendido, hasta poca reciente, a perder capacidad para el tratamiento de
las aguas desechadas. La Figura 16 da cuenta de este fenmeno en trminos de la
brecha de la capacidad instalada y el caudal tratado.
334
Figura 16
Eficiencia en el tratamiento de aguas residuales municipales por proceso,
2002-2007
160
140
120
Caudal tratado/No. plantas
100
80
60
40
20
0
2002* 2003** 2004* 2006** 2007**
Lagunas de Estabilizacin Lodos Activados R.A.F.A. T anque Sptico Wetland Otros

* P a ra e s to s a o s e l va lo r e xpre s a la c a pa c ida d ins ta la da de tra ta m ie nto .
** P a ra e s to s a o s la unida d de m e dida re pre s e nta e l c a uda l tra ta do .
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de C ONAGUA. S itua c i n de l S ubs e c to r Agua P o ta ble , Alc a nta rilla do y S a ne a m ie nto , va rio s
a o s
4. La eficiencia en materia de agua y los retos al futuro
El diseo institucional mexicano contemporneo se ha construido sobre la perspectiva de

incrementar la participacin de los usuarios en los procesos de toma de decisiones y bajo
el contexto de una sociedad con funcionamiento federal. Los cambios en la operacin y
en la administracin del sector hidrulico han tendido a concentrarse en estrategias que
incorporen instrumentos para promover no slo la oferta de agua, sino tambin
instrumentos de gestin de la demanda, con el objetivo de moderar los impactos sobre los
recursos hdricos. Un modelo de gestin hdrico basado nicamente en la oferta, es decir,
que parte del principio que la operacin del sistema hdrico slo debe considerar el
volumen que se suministra, genera efectos en las cuencas que son fuente de
abastecimiento: sobreexplotacin de los recursos y modificaciones ecosistmicas
significativas tanto en las cuencas de abastecimiento, como en las correspondientes a la
disposicin.22 Sin embargo, subsisten limitaciones institucionales e inercias de
aprovechamiento que se traducen en una creciente presin sobre los recursos hidrulicos
del pas.
La eficiencia en el aprovechamiento del agua atraviesa directamente el bienestar colectivo

a partir de la salud poblacional, pero tambin a partir de los impactos sobre los niveles de
ingreso de la poblacin. Bajo el contexto de una sociedad que exhibe asimetras
distributivas significativas, es deseable que se alineen los objetivos y los instrumentos de
las polticas para reducir la presencia de la vulnerabilidad social asociada con la falta o el
limitado acceso a los servicios pblicos de agua potable.
El proceso de desacoplamiento de las actividades econmicas y sociales respecto de un

modelo extractivo del agua, est alentado por el desarrollo tecnolgico que facilite
desde la perspectiva de los organismos responsables del suministro el
22
El caso de la operacin hdrica del Valle de Mxico es un ejemplo de ello. Las aguas residuales generadas
por la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, las cuales tienen un tratamiento limitado, han formado una
nueva cuenca artificial en el rea de desalojo en el estado de Hidalgo que ha modificado el paisaje y le ha
convertido de una zona rida en un paisaje diferente debido a la acumulacin de las aguas servidas.
335
aprovechamiento del agua de lluvia y estrategias de tratamiento ms agresivas que
reduzcan la vulnerabilidad de los acervos subterrneos mediante la reutilizacin y
reinyeccin de acuferos. Pero tambin, desde la perspectiva de los usuarios, un proceso
de transicin tecnolgica que reduzca el volumen empleado de agua por unidad de
producto generado.
Mxico debe transitar hacia un esquema de aprovechamiento que induzca cambios en el

patrn de utilizacin del agua en el sector agrcola. En ste, la tasa de eficiencia es
cercana al 37% por hectrea aprovechada en promedio en los distritos de riego del pas.
Un incremento en la eficiencia del sector agrcola se traducira en un ahorro ms que
proporcional para el pas en su conjunto.
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337
Estudio N 4
MEJORAMIENTO DEL USO DE LOS RECURSOS EN LA INDUSTRIA
AVCOLA DE PARAGUAY
Fabricio Vzquez, CADEP, Paraguay/Red Mercosur
Febrero 2010
1. Contexto de poltica - contexto ambiental
A partir de la dcada de 1990, Paraguay no slo se dota de una nueva Constitucin

Nacional (1992), sino que adems construye una plataforma jurdica ambiental moderna
donde gradualmente se establecen principios y procedimientos de gestin ambiental.
Paralelamente, las organizaciones no gubernamentales (ONG) haban comenzado
tambin a demostrar e intervenir en los casos de impactos ambientales negativos, aunque
casi siempre con mayor nfasis en la deforestacin y por lo tanto circunscripto a las zonas
rurales. Recin a fines de la dcada de 1990, los espacios urbanos aparecen tambin
como escenarios de intervencin y aplicacin de polticas ambientales. En el caso de las
ciudades, los principales conflictos ambientales provenan de los efluentes industriales.
De esta forma, las industrias, tmidamente primero y decididamente despus, comienzan

a modificar algunos elementos de sus procesos productivos orientados a la optimizacin
de los recursos naturales movilizados. Hasta hace muy poco tiempo las empresas
conceban lo ambiental como amenaza y por lo tanto eran reacias a incorporar prcticas
ambientales.
Por otro lado, la Poltica Ambiental Nacional es relativamente nueva (2006), por lo que en
Paraguay las mismas estn en pleno ajuste e implementacin. No obstante, desde hace
ms de una dcada varios actores han comenzado a incorporar prcticas que aumentan
los niveles de sustentabilidad de las empresas. Antes de la Poltica Ambiental, que es
corolario de esfuerzos anteriores, se logr establecer diversas iniciativas estatales que
tuvieron un alto impacto en los escenarios socioeconmicos, previa incorporacin de la
nocin de sustentabilidad, que no slo se basa en la dimensin ambiental sino tambin en
la econmica y la social.
Este el caso del sector industrial en Paraguay, que comenz a sensibilizarse en temas de
eficiencia de recursos a inicios de la presente dcada realizando anlisis, estudios y
338
ejercicios liderados por el Ministerio de Industria y Comercio con apoyo de la cooperacin
internacional, principalmente en Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Si bien la sostenibilidad ambiental est en Paraguay mayormente asociada a los espacios

rurales, principalmente por la exuberancia de recursos, el sector industrial ha mostrado
una voluntad e inters creciente en ajustarse no slo a normas ambientales sino tambin
a la optimizacin de sus sistemas productivos, especialmente en lo que se refiere a la
reduccin y tratamiento de efluentes del proceso industrial. De esta manera, los esfuerzos
del Ministerio de Industria y Comercio, de la Secretaria del Ambiente y de los gremios de
productores, terminaron por convencer a las industrias de diferentes mbitos productivos
e industriales a incorporar prcticas de produccin limpia. En efecto, se puede asumir
que la incorporacin de la dimensin ambiental en los procesos industriales es el corolario
de acciones polticas y jurdicas, que se percibieron integradas, coherentes y, sobre todo,
eficientes, por los tomadores de decisiones.
En este sentido, la estrategia de alianza entre el sector pblico y el privado para la

aplicacin de las polticas se tradujo en un trabajo coordinado con la Unin Industrial
Paraguaya (UIP). Este gremio ha facilitado los procesos al vincular las polticas
nacionales impulsadas por el Ministerio de Industria y Comercio, a las empresas que la
conforman, modificando as las tensas relaciones anteriores entre las empresas y el
componente ambiental, ya que una buena parte de la crtica social provena de la escasa
responsabilidad ambiental de las empresas, quienes privilegiaban el lucro econmico a la
gestin sustentable. A esta iniciativa se agrega la cooperacin internacional que facilit
parte de los recursos para iniciar las acciones de sensibilizacin y luego de aplicacin de
las medidas de reduccin del impacto ambiental de las industrias.
La industria avcola es un sector de importancia creciente en la economa paraguaya, lo

cual se vincula tanto con la expansin urbana (especficamente en el Gran Asuncin,
Ciudad del Este, Caaguaz y Encarnacin), como con la diversificacin de la dieta
alimentaria. Este sector productivo ha incorporado en la ltima dcada diversas
tecnologas que si bien indirectamente incorporan innovaciones que tienen ventajas
ambientales -como el mejoramiento de ciertos procesos especficos-, la gestin de calidad
ambiental orientada hacia la sustentabilidad no puede circunscribirse a la mera
incorporacin de alguna tecnologa. Se precisan tambin, formas de concebir e instalar la
dimensin ambiental en el seno mismo de la empresa y en cada una de sus actividades.
En este estudio de caso se analizaran las acciones emprendidas por CORPASA, empresa
perteneciente al grupo Granja Avcola La Blanca de Paraguay.
2. El rol de la eficiencia en el uso de recursos /intensidad en emisiones en la

La empresa Granja Avcola La Blanca es la pionera en la comercializacin de pollos en

Paraguay, liderando el 75 % del mercado nacional, adems de exportar a Rusia, Sudan,
Irak, Arabia Saud, entre otros. Para satisfacer tanto la demanda interna como la externa,
la empresa ha realizado fuertes inversiones en equipamiento tecnolgico. As surge
Corporacin Avcola Sociedad Annima (CORPASA) como la dependencia frigorfica
especializada de Granja Avcola La Blanca, que se encarga del faenamiento de las aves.
339
La industria est ubicada en la ciudad de San Antonio a veinte kilmetros de Asuncin. La
planta tiene una capacidad de faenamietno de ms de 1.200.000 pollos por mes y en ella
trabajan 140 empleados. La empresa cuenta con la certificacin HACCP (Anlisis de
Riesgos y Puntos Crticos de Control, por sus siglas en ingles) y actualmente est
implementando la norma del sistema ISO 220000. La relevancia de esta empresa radica
en sus volmenes de produccin, y por lo tanto tambin de su alto grado de consumo de
recursos naturales en sus procesos industriales.
En Paraguay la produccin de carne de pollo, incluidas las menudencias, ha aumentado

tanto en cantidad como en calidad, siendo esto ltimo el mbito de mayores avances por
los controles higinicos sanitarios realizados. Esto posicion aun ms a la carne de aves
de Paraguay.
La produccin de carne de pollo a gran escala se inicia con la provisin de las

infraestructuras fsicas por parte de las empresas (en este estudio de caso, por Granja
Avcola La Blanca) para posteriormente agregar los pollitos, alimentos balanceados,
cuidados sanitarios y asesoramiento constante durante el ciclo de crianza. Posteriormente
la empresa retira la produccin para el proceso de faena y comercializacin.
En Paraguay hay 122 granjas avcolas registradas, siendo los departamentos de

Caaguaz y Central los que concentran la mayor produccin. Se estima que un gran
porcentaje de las explotaciones ubicadas en el departamento Central son proveedoras de
Granja Avcola La Blanca. No obstante, esta empresa se encuentra en un periodo de
expansin de mercado, por lo que tambin aumenta su influencia territorial.
Cuadro 1. Distribucin de las granjas avcolas registradas al ao 2008 en el SENACSA
Departamento Cantidad de Granjas

Central 34
Guair 16
Itapa 8
Cordillera 7
Presidente Hayes 7
Alto Paran 6
Caaguaz 38
Paraguar 6
TOTAL 122
Fuente: Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal, 2008.
Como se aprecia en el Cuadro 2, en muy pocos aos, la produccin y faena de aves casi
se ha duplicado entre 2002 y 2008, indicando un gran dinamismo en el sector, alimentado
tanto por el consumo interno como por las exportaciones.
340
Cuadro 2. Evolucin de la cantidad de aves faenadas entre 2002 y 2008 en Paraguay.
Categora
Ao Pollos Gallinas Gallos Total
2002 18.400.893 82.909 9.824 18.493.626
2003 17.721.523 77.142 10.489 17.809.154
2004 20.131.744 76.002 8.332 20.216.078
2005 22.946.855 78.969 20.176 23.046.000
2006 25.539.084 64.066 7.701 25.610.851
2007 27.937.229 23.407 3.750 27.983.275
2008 34.728.271 120.641 23.085 34.871.997
Fuente: IICA Paraguay, 2009.
Este escenario ventajoso facilit la apertura de las empresas a incorporar nuevos

elementos de gestin, no ya slo centrados en la eficiencia meramente econmica, sino
tambin incorporando la dimensin ambiental.
Como resultado del trabajo en el seno del gremio industrial ms representativo, varias
empresas iniciaron un anlisis riguroso de sus respectivos sistemas productivos
orientados a detectar deseconomas y usos ineficientes de recursos. Una de esas
empresas fue CORPASA. Si bien las primeras acciones con las empresas estaban
orientadas hacia la toma de conciencia y la inclusin en los modelos productivos del eje
ambiental, rpidamente stas se vincularon con la estructura de costos.
Las empresas comprendieron la real importancia de la eficiencia del uso de los recursos.
En el caso de la industria avcola, el motivo de inclusin de los programas fue
mayormente econmico, siendo percibido como una forma de minimizar las prdidas
mediante la gestin correcta de los recursos, especialmente el agua y energa elctrica y,
relacionado a esto, la gestin ambiental.
3. El caso concreto
La industria Avcola La Blanca particip de las actividades de produccin limpia del

Ministerio de Industria y Comercio desde finales de la dcada de 1990, a partir de la
asistencia y toma de conciencia sobre la problemtica ambiental por el uso inadecuado de
los recursos naturales y productivos.
En los ltimos aos, la empresa CORPASA (que constituye la rama frigorfica de la

industria Avcola La Blanca) ha aplicado diversas modificaciones a su sistema productivo
con el objetivo de minimizar las prdidas de recursos naturales, especialmente agua,
subproductos y energa, para gestionar de forma ms eficiente los recursos que moviliza
en sus respectivos procesos.
Los problemas detectados en relacin a la eficiencia de recursos fueron el uso

inadecuado del agua en algunos procesos y la prdida de insumos en otros. En trminos
de energa, la empresa detect adems fuertes deseconomas en el uso de la
electricidad. Finalmente, los anlisis y los esfuerzos realizados en identificar los puntos de
conflictos ambientales, trascendieron incorporando los factores sociales como la salud de
341
los trabajadores de la empresa. De esta forma, los problemas consistan en las perdidas
de diferentes procesos industriales que ya no podan considerarse normales, sino que
ameritaban un planteamiento especfico tendiente a optimizar el funcionamiento. As
surgen las decisiones de la alta gerencia de iniciar una revisin total de los procesos y
prcticas de la industria.
Para CORPASA, la aplicacin de modelos de gestin asociados a la filosofa de

produccin limpia pretende: reducir costos, incentivar e introducir algunas innovaciones
tecnolgicas y, por ltimo, reducir riesgos al ambiente y a los operarios de la empresa.
A continuacin se presentan las principales prcticas incorporadas en las actividades

industriales de la empresa CORPASA:
a. Modificacin de envases plsticos: los pollos son envasados luego de la faena y

limpieza. Para ello, la empresa adquiere bolsas plsticas que luego de contener el
producto son cortados y perforados en algunas secciones. Durante este proceso
de envasado sobraban algunas cantidades de plstico que eran desechadas. Ante
esta problemtica, un empleado propuso la idea de solicitar al proveedor de los
envases plsticos que realice los ajustes de pre-perforacin y pre-cortado. Una
vez aplicados los cambios sugeridos, se logr un ahorro del 27% en el uso del
plstico, as como la minimizacin de prdidas en esta etapa del proceso. La
modificacin de la operacin tuvo un costo irrisorio, slo 60 dlares y ventajas
econmicas y ambientales de relevancia tanto en la estructura de costos de la
empresa, y por sobre todo en la reduccin de residuos plsticos.
b. Reduccin de la utilizacin de agua en el sector de recepcin de pollos: cuando los

pollos son movilizados desde los camiones que los transportan desde las fincas
hasta la planta de faena, la primera operacin en la industria consista en la
limpieza con agua de las aves, mediante mangueras que por la superficie que
deban cubrir eran muy largas. Como la llegada de camiones y aves era frecuente,
la llave de agua se mantena constantemente abierta (pues la distancia entre la
llave de agua y la zona de operacin era relativamente extensa), por lo que los
operarios dejaban abierta la llave inclusive entre la llegada de los camiones.
Conviene aclarar que los recursos hdricos han sido considerados culturalmente
como exuberantes en Paraguay, siendo su costo relativamente bajo, por no exista
conocimiento ni conciencia del uso, cuidado y gestin de este recurso.
Ante esta situacin la empresa CORPASA instala vlvulas automticas en las mangueras,
posibilitando la apertura y cierre manual en la punta de la manguera sin necesidad de ir
hasta la llave. Esta modificacin del proceso de recepcin de las aves posibilit un 80 %
de ahorro de agua.
c. Reduccin del uso de energa elctrica: con la intencin de optimizar toda la

utilizacin de recursos, CORPASA inici la instalacin de fotoclulas de forma de
automatizar el encendido de las luces en la seccin Subproductos, especialmente
las externas.
Otra estrategia se utiliz para los espacios interiores, mediante el cambio del material del
techo (que hasta entonces estaba conformado por chapas de zinc), por chapas
translcidas de un material plstico, de manera de aprovechar la luz solar, que es
abundante en Paraguay entre las 6.00 y las 18.00 hs. es decir en el horario laboral. Esta
342
operacin permiti un ahorro del 50 % del consumo elctrico de la seccin Subproductos.
Posteriormente, esta prctica se replic en otras secciones de la empresa Granja Avcola
La Blanca, propietaria de CORPASA, en la ciudad de Capiat. Esta operacin represent
un ahorro global de poco ms de 10.000 dlares en un ao.
d. Reduccin del uso de agua en la planta de tratamiento de olores: las plumas de las
aves se depositan en una pileta que es regada con agua para limitar los olores
propios de los procesos de descomposicin. En este proceso se utilizaban
dispositivos que durante las 24 horas del da regaban las plumas con un alto
consumo de agua. Luego del anlisis especfico de la cantidad de agua, se logr
reducir drsticamente el consumo de agua, cuyo nivel de utilizacin paso de 20 m 3
a 15 m3 por tonelada de pluma tratada.
e. Reduccin de niveles de ruido en las salas de trabajo: los compresores necesarios

para algunas operaciones industriales estaban situados dentro de las salas de
trabajo generando mucho ruido que afectaba la salud de los trabajadores. Esta
situacin fue subsanada con la mudanza del compresor al techo del edificio,
mejorando la calidad de vida en el trabajo por la reduccin sustancial de ruido.
Esta mejora social est vinculada al procesos de replanteamiento de la calidad
industrial total iniciado en la empresa, que si bien se centr en el uso eficiente de
los recursos y la reduccin de costos econmicos, tambin logr incorporar
elementos sociales.
Los resultados de los anlisis internos realizados por los gerentes y empleados de
CORPASA indican que de cada 1.000 U$ invertidos en innovaciones y mejoramiento del
sistema productivo orientado a minimizar impactos ambientales, ahorran alrededor de
10.000 U$ gastados en recomposicin ambiental.
4. Lecciones
Los aprendizajes ms importantes de CORPASA han sido el descubrimiento del anlisis

de la industria para la deteccin de los factores, procesos y lugares de uso no sustentable
de recursos, as como la participacin de los funcionarios de todos los rangos en el
anlisis de los problemas, como estrategia de solucin a las situaciones encontradas.
Para CORPASA la eficiencia en el uso de los recursos consisti en la bsqueda de

mejoramientos especficos destinados a disminuir costos directos, optimizando el sistema
productivo y la estructura de rentabilidad de la empresa, as como la modificacin de los
niveles de presin sobre los recursos naturales.
Uno de los aprendizajes ms importantes fue el nivel tecnolgico de las innovaciones

introducidas que, en todos los casos, representaron costos nfimos y consistieron en
modificaciones que parecen naturales pero que no fueron visualizadas antes.
Otro elemento relevante de los aprendizajes es la mirada externa, que se produjo

mediante la participacin de esta empresa en las actividades gremiales, que a su vez
estn vinculadas a proyectos estatales con apoyo de la cooperacin internacional.
343
El proceso de modificacin de algunos procesos productivos as como la incorporacin de
tecnologa ha permitido optimizar el uso de los recursos en la industria avcola, generando
no solamente avances en la gestin ambiental de la empresa, sino tambin demostrando
al resto de las industrias la facilidad y practicidad de dichas mejoras.
Las diversas innovaciones incorporadas, como las que se describieron brevemente, no

han sido fciles de instalar en el seno de gerentes y empleados. Por el contrario, se
requiri coraje, informacin y decisiones acertadas para superar las barreras tradicionales
a la resistencia al cambio, tanto en el mbito gerencial como en los empleados.
Los principales aprendizajes son los siguientes:
La poltica pblica de Produccin Limpia no se aplic directamente hacia las

empresas, es decir no hubo una relacin directa Estado-empresa, sino que el
Estado se apoy en los gremios de produccin para facilitar y asegurar que los
principios y prcticas de la Produccin Limpia sean incorporadas y aplicadas en
las empresas. Para las empresas privadas, la articulacin de su gremio les genera
confianza y produce compromiso en los procesos iniciados, mientras que para el
Estado es mucho ms fcil aplicar sus polticas mediante la plataforma gremial. Se
aprecia entonces la internalizacin de las prcticas y de los discursos de la eco-
eficiencia en las empresas, que logran aplicar con xito las prcticas
recomendadas.
Las modificaciones tecnolgicas que posibilitaron un mejor uso de los recursos y el

consecuente ahorro de los mismos fueron sustanciales y consistieron en
transformaciones de pequea envergadura (como el cambio en la llave de una
manguera) pero que significaron grandes ahorros de agua por ejemplo.
La generacin de las modificaciones o innovaciones no surgieron necesariamente

de una consultora o del anlisis de tcnicos especialistas externos, sino de los
mismos obreros, operarios e ingenieros de la empresa, quienes a partir del anlisis
del proceso detectaron y corrigieron las prdidas de recursos y la generacin
inclusive de nuevos negocios a partir de los residuos industriales.
El aprendizaje ms revelador es que las transformaciones del proceso industrial

que permitieron mejorar el funcionamiento de la empresa, as como un uso ms
sostenible de los recursos naturales y productivos, fueron innovaciones fciles,
rpidas, baratas y prcticas, donde no se precisaron cambios mayores de
maquinarias o de tecnologa de punta, sino modificaciones menores y de fcil
puesta en marcha.
Las modificaciones incorporadas y reconocidas como exitosas han sido replicadas

en otras empresas pertenecientes al mismo grupo, con lo que el efecto se
multiplic a otras unidades productivas, sin que la industria que gener la
innovacin haya realizado actividades de promocin o publicidad especifica.
Los factores del xito de las reformas introducidas en esta empresa son de diversas
fuentes. Primero la poltica pblica de Produccin Limpia con la participacin del sector
empresarial que al pasar por el gremio de produccin ms importante, convierte en
amigables los conceptos de gestin ambiental y eco-eficiencia.
344
Otro factor de xito son las presiones de los modelos de certificacin internacional de
calidad que incorporan, al menos indirectamente, valores y prcticas relacionadas a la
gestin ambiental, como la mejora continua y el establecimiento de mecanismos de
medicin de impactos.
La creciente toma de conciencia del sector industrial sobre la problemtica de los recursos
naturales y el uso no racional de los mismos es otro elemento que potencia y asegura que
el xito obtenido por esta empresa se replique, sobre todo atendiendo el hecho de que el
sector industrial paraguayo est compuesto en gran medida por pequeos y medianos
industriales que socializan sus avances y desafos, especialmente en la temtica
ambiental. Aunque pareciera que es una estrategia meramente econmica, el agua no es
un recurso muy caro en Paraguay, por lo que se trata ms de aplicar los principios de
Produccin Limpia.
5. Recomendaciones
A partir del estudio de caso se generan las siguientes recomendaciones:
i) A nivel de las polticas pblicas sectoriales:
Insistir en las tecnologas limpias y la eficiencia del uso de los recursos en los
sectores industriales ms sensibles, como la produccin de cueros y alimentos
procesados, quienes insumen mucha agua.
Vincular las experiencias exitosas de las empresas con las universidades y centros
de investigacin de manera de profundizar las relaciones entre tecnologa,
economa y recursos naturales.
Difundir y valorar los concursos de Produccin Limpia del Ministerio de Industria y
Comercio.
Fortalecer la vinculacin con los gremios de produccin para incentivar la
incorporacin de ms industrias al uso eficiente de los recursos.
Descentralizar las acciones de forma de integrar a las industrias que estn en las
diferentes regiones del pas, especialmente aquellas situadas en zonas donde el
acceso a algunos recursos es limitado.
ii) A nivel empresarial:
Movilizar las experiencias y aprendizajes de forma horizontal sobre el modelo de

interseccin equilibrada entre los recursos naturales y la economa.
Divulgar las mejoras exitosas implementadas y que permiten una gestin eficiente
de los recursos en los procesos productivos
iii) A nivel operativo:
Fomentar el estudio participativo del ciclo de vida del producto en las empresas,
especialmente en aquellas que hacen uso intensivo de algunos recursos, sobre
todo el agua, para detectar los desajustes del sistema.
Transparentar algunas estructuras de costo de las mejoras introducidas.
345
346
Estudio N 5
LA EVOLUCIN Y REGULACIN DE LA SALMONICULTURA EN EL
SUR DE CHILE23
Carlos Chvez, Departamento de Economa, Universidad de Concepcin, Chile

Walter Gmez, Departamento de Ingeniera Matemtica,
Universidad de La Frontera, Chile
Sandra Briceo, Comisin Nacional del Medio Ambiente de Chile
Enero, 2010
Introduccin
Este estudio de caso analiza el impacto econmico, social y ambiental del desarrollo de la
salmonicultura en el sur de Chile.24
Las preguntas centrales que se intenta responder son las siguientes:

i) Cul ha sido la evolucin de la salmonicultura en Chile durante las ltimas dcadas?
Con tal propsito se presenta, de manera sinttica, un anlisis de indicadores claves.
ii) Qu impactos, desde el punto de vista econmico, social, y ambiental, ha generado el
desarrollo de la acuicultura de salmones en la zona sur de Chile?
iii) Cul fue el marco regulatorio bajo el cual se desarroll la acuicultura?
iv) Cules son las implicancias desde un punto de vista de diseo regulatorio de esta
experiencia?
23
Los autores agradecen la valiosa informacin provista durante la entrevista concedida por Edith Saa a uno
de los investigadores del equipo en noviembre de 2009. Adicionalmente, agradecen tambin el intercambio de
opiniones y tiles comentarios y sugerencias de Luis Carroza, profesional del Departamento de Anlisis
Sectorial de la Subsecretaria de Pesca, que han contribuido a mejorar de manera significativa este trabajo.
Las opiniones incluidas en este informe de estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y
reflejan nicamente sus propios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas.
24
La salmonicultura es la actividad organizada por el hombre destinada a la produccin de salmones. La
produccin se realiza a travs de centros de cultivos que intentan reproducir, al menos parcialmente, las
condiciones y desarrollo de salmn silvestre, maximizando de paso los niveles de sobrevivencia, reduciendo
los periodos de crecimiento, realizando manejo gentico, etc. En los centros de cultivos se intenta controlar el
ciclo de vida de los peces y se maneja su alimentacin y condiciones de salud. En el caso chileno, la
salmonicultura se ha tendido a desarrollar en el borde costero del sur del pas as como tambin, aunque en
menor medida, en lagos interiores.
347
El objetivo general del anlisis es desprender lecciones e implicancias de poltica de
carcter ms general, que puedan ser tiles en el contexto de industrias que utilizan de
manera intensiva recursos naturales y ambientales. El anlisis est enfocado, de manera
principal, en los aspectos referidos al diseo de regulaciones y control de cumplimiento de
las mismas.
El estudio de caso est basado principalmente en investigacin documental (produccin

cientfica existente, informes tcnicos, documentos oficiales de la industria y/o agencias
reguladoras involucradas, anlisis preparados por Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs) relacionadas a la temtica del estudio). Una entrevista destinada a obtener
informacin especfica referida a cambios regulatorios en la industria fue tambin
considerada y ejecutada.
El cultivo de salmones, junto al resto de la produccin acucola, constituye una fuente de

produccin de alimentos que contribuye a reducir la presin sobre otros recursos
hidrobiolgicos. Esta industria puede contribuir, y lo ha hecho en el caso chileno, al
desarrollo econmico, principalmente a travs del incremento sostenido de su produccin,
el desarrollo de mercados a nivel nacional e internacional, la generacin de nuevas
oportunidades de empleos directos e indirectos, as como otros efectos positivos que se
transmiten a industrias relacionadas. Existen, no obstante, trade-offs, entre otros,
impactos negativos sobre el sistema ambiental y natural, y cambios sociales. La
salmonicultura es una industria basada en recursos naturales: demanda agua (y sus
nutrientes), espacio fsico que puede competir con otras actividades productivas, utiliza
productos qumicos y antibiticos para prevenir enfermedades, y genera residuos como
sub-producto de la actividad, algunos de los cuales se depositan en cuerpos receptores,
principalmente fondo del mar o lagos, y el agua.
El documento se organiza de la siguiente forma. En la seccin 1 se presenta un breve

recuento del desarrollo de la acuicultura con especial atencin a la salmonicultura en
Chile, y se describe el marco regulatorio general en que se desarrolla la actividad. El
impacto econmico, social y ambiental de la actividad se presenta en la seccin 2. La
seccin 3 describe brevemente la crisis que ha enfrentado la salmonicultura chilena a
partir del ao 2007 con la irrupcin del virus ISA, y particularmente los cambios
regulatorios implementados a partir de ese episodio. Finalmente, la seccin 4 presenta las
conclusiones del estudio y las implicancias de poltica que surgen del anlisis.
1. La acuicultura y salmonicultura en Chile y su regulacin
1.1 El desarrollo de la acuicultura y salmonicultura en Chile
La acuicultura en Chile incluye de manera general la produccin de peces, moluscos, y

algas. La Tabla 1 presenta la evolucin del nmero de centros que registran cosecha de
peces, moluscos, y algas durante cada ao del perodo 1995-2008. Diversos puntos son
interesantes para caracterizar la evolucin de la industria. Primero, al inicio del perodo
considerado la mayora de los centros con cosechas incluan produccin de algas.
Segundo, a travs del tiempo el nmero de centros con tal produccin tiende a perder
relevancia relativa, y se incrementan aquellos que presentan cosechas de peces y
moluscos, aunque con variaciones a travs del tiempo.
348
Tabla 1. Acuicultura en Chile: nmero de centros que registran cosecha 1995-2008
N
N Centros N Centros
Ao Centros
moluscos algas
peces
1995 234 111 387
1996 442 205 511
1997 343 173 443
1998 341 196 293
1999 318 216 315
2000 344 243 291
2001 402 282 298
2002 412 229 228
2003 358 328 302
2004 368 380 317
2005 323 408 297
2006 346 472 318
2007 377 201 287
2008 423 502 252
Fuente: Anuarios Estadsticos de Pesca.
Nota: centro se refiere al lugar en que se realiza acuicultura, incluye concesiones de acuicultura, piscicultura,
hatchery, etc.
Si bien el nmero de centros de cultivo con cosecha de peces y moluscos vara a travs
del tiempo, el nivel de cosecha de ambos crece de manera ininterrumpida durante todo el
perodo considerado. En la Tabla 2 se observa que entre 1995 y 2008, la cosecha de
moluscos pas desde 16 mil toneladas hasta un nivel de 212 mil toneladas, esto es, al
final del perodo el nivel de cosecha era 15 veces superior que en 1995. En el caso de
cosecha de peces, mientras sta alcanzaba a 141 mil toneladas en 1995, super el nivel
de 630 mil toneladas durante el ao 2008, mostrando al final del perodo un nivel de
cosecha de alrededor de cuatro veces el exhibido al inicio del perodo considerado.
349
Tabla 2. Acuicultura en Chile: cosechas por grupo de especies 1995-2008
Cosecha Cosecha
Cosecha de
de peces de
Ao algas (miles
(miles moluscos
ton)
ton) (miles ton)
1995 141,4 15,7 49,2
1996 199,3 18,7 105,2
1997 248,3 24,1 102,8
1998 259,7 33,4 68,4
1999 230,5 43,7 31,3
2000 342,7 48,9 33,5
2001 504,7 61,4 65,5
2002 432,7 62,9 71,6
2003 488,7 78,6 40,0
2004 569,4 107,0 20,3
2005 614,4 109,4 15,5
2006 647,6 149,9 38,2
2007 601,2 176,6 26,4
2008 630,9 212,2 27,7
Fuente: Anuarios Estadsticos de Pesca.
El desarrollo de la industria acucola chilena durante las ltimas dcadas est

determinado principalmente por la evolucin de salmonicultura.25 Esta actividad se
organiza en tres etapas verticales: piscicultura (reproduccin de peces, genera el insumo
bsico para los centros de cultivos), cultivo (incluye proceso de engorde y cosecha), y
plantas de procesamiento; este ltimo eslabn de la cadena productiva posee
importancia en cuanto a generacin de empleo, valor agregado a travs del desarrollo de
diversas lneas de produccin, e inversiones.26 Existen, naturalmente, otras industrias
relacionadas: provisin de alimentos, servicios como medicamentos
(vacunas/antibiticos), transporte, equipamiento, etc. En particular, en la Tabla 3 se
destaca la evolucin que exhibe el nivel de cosechas de Salmn Atlntico y Salmn
Plateado, as como tambin de la especie Trucha Arcoiris.
25
No obstante que no constituye el foco de atencin de este estudio de caso, una evolucin tambin
importante en el desarrollo de la industria acucola en Chile corresponde a la actividad ligada al cultivo de
Choritos, particularmente debido a sus altas tasas de crecimiento y generacin de empleo asociado.
26
Cabe considerar que la capacidad productiva de las plantas de procesamiento se utiliza tambin en otros
recursos.
350
Tabla 3. Cosechas de Salmn en Centros de Cultivos por Especie y Total, aos 1999-2009
(cifras en miles de Tons.)
Especie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Salmon del Atlntico 103,2 166,9 253,9 265,7 280,3 349,1 385,8 376,5 331,0 388,8
Salmon Plateado 76,3 93,4 136,9 102,5 91,8 90,3 102,5 118,2 105,5 92,3
Salmon Rey 0,2 2,5 3,8 2,5 1,5 3,1 2,9 2,0 1,9 0,1
Trucha Arcoiris 50,4 79,6 109,9 111,7 114,6 126,6 123,0 150,6 162,4 149,4
a
Total Peces 230,5 342,7 504,7 432,7 488,7 569,4 614,4 647,6 601,2 630,9
b
Total 305,5 425,1 631,6 617,3 607,2 696,3 739,4 835,7 804,2 870,8
Fuente: Anuarios Estadsticos de Pesca, www. sernapesca.cl
Notas:
a
Incluye cosechas de salmonideos y otros peces.
b
Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.
La salmonicultura se desarrolla principalmente en las Regiones Dcima, Undcima y

Duodcima, sin embargo se concentra fuertemente en la X Regin (o Regin de Los
Lagos). Esta concentracin es preocupante ya que la actividad de produccin demanda
agua y sus nutrientes, y espacio fsico que eventualmente compite con otras actividades
econmicas. 27 La Tabla 4 presenta la distribucin geogrfica (por regin) de las cosechas
reportadas por centros de acuicultura chilenos durante el ao 2008. Mientras no existen
cosechas desde centros acucolas en las regiones XV (Arica y Parinacota en el norte del
pas), ni tampoco en la Regin Metropolitana de Santiago, ni en la VI Regin (las tres no
consideradas en la Tabla 4), se observa que la actividad acucola si bien existe en
todas las restantes doce regiones de Chile se concentra bsicamente en dos regiones:
La X Regin de Los Lagos y la XI Regin. En particular, en los centros acucolas de la X
Regin se cosech durante el ao 2008 el 65% de la cosecha total de peces a nivel
nacional, en tanto que en la XI Regin se cosech aproximadamente un 33% de la
cosecha total de peces a nivel nacional. Las especies cosechadas en las mismas
regiones son principalmente Salmn del Atlntico, y Salmn Plateado. Se observa
tambin como importante la cosecha de Trucha Arcoiris.
27
La Regin de Los Lagos (alternativamente X Regin) es una de las 15 regiones en que se divide
actualmente el pas por motivos poltico-administrativos. Durante la mayor parte del periodo considerado en el
estudio, esta regin inclua cinco provincias; sin embargo, a partir del ao 2007 a partir de una de las
provincias de esta regin se cre la Regin de los Rios. Para efectos del estudio, entendemos regularmente
como X Regin a la antigua regin de Los Lagos que inclua las Provincias de Valdivia, Osorno, Llanquihue,
Chilo, y Palena.
351
Tabla 4. Chile: Cosecha de centros de acuicultura por especie y Regin, Ao 2008 (En
Toneladas)
ESPECIE I II III IV V VII VIII IX XIV X XI XII Total
HAEMATOCOCCUS 16 - - - - - - - - - - - 16
HUIRO - - - - 1 - - - - - - - 1
PELILLO - 162 931 1.342 1 - 7.667 - - 11.583 - - 21.686
SPIRULINA 6.000 - - - - - - - - - - - 6.000
BAGRE AGUA DULCE - - - - - 3 - - - - - - 3
HIRAME - - - 3 - - - - - - - - 3
SALMON DEL
ATLANTICO - - - - - - - - - 248.971 136.279 3.597 388.847
SALMON PLATEADO - - - - - - - - - 72.212 20.105 - 92.317
SALMON REY - - - - - - - - - 72 - - 72
TRUCHA ARCO IRIS - - - - - - 1.141 4 1.473 91.760 52.577 2.456 149.411
TURBOT - - - - 278 - - - - 1 - - 279
ABALON JAPONES - - 1 - - - - - - - - - 1
ABALON ROJO - - 178 - 245 - - - 20 71 - - 514
CHOLGA - - - - - - - - - 1.575 - - 1.575
CHORITO - - - - - - - 5 165 186.889 5 - 187.064
CHORO - - - - - - - 75 3 614 - - 692
OSTION DEL NORTE 18 273 5.728 15.258 - - - - - - - - 21.277
OSTRA CHILENA - - - - - - - - - 205 - - 205
OSTRA DEL PACIFICO - - - - - - - 3 - 879 - - 882
TOTAL ALGAS 6.016 162 931 1.342 2 0 7.667 0 0 11.583 0 0 27.703
TOTAL PECES 0 0 0 3 278 3 1.141 4 1.473 413.016 208.961 6.053 630.932
TOTAL MOLUSCOS 18 273 5.907 15.258 245 0 0 83 188 190.233 5 0 212.210
TOTAL GENERAL 6.034 435 6.838 16.603 525 3 8.808 87 1.661 614.832 208.966 6.053 870.845
Fuente: Anuario Estadstico de Pesca ao 2008, www.sernapesca.cl
La alta concentracin de la actividad acucola en general, y de la salmonicultura en

particular a nivel regional, se reproduce tambin al interior de estas divisiones poltico-
administrativas a nivel de territorio comunal. Aunque no se dispone de cifras detalladas de
concesiones acucolas por comunas, el patrn de desarrollo territorial se caracteriza por el
surgimiento de enclaves geogrficos, con alta concentracin de centros de cultivos en
zonas geogrficas especficas, por ejemplo el caso de comunas localizadas en la
Provincia de Chilo, en la Regin de Los Lagos.
1.2 La regulacin de la acuicultura en Chile
La autoridad reguladora de la actividad pesquera y acucola en Chile es la Subsecretara

de Pesca, que a su vez depende del Ministerio de Economa. En trminos generales, la
Subsecretara de Pesca es responsable de la administracin de actividades pesqueras y
352
acucolas del pas, as como tambin de proponer normas y formular la poltica pesquera
nacional. El control y cumplimiento de las regulaciones y normas que rigen la actividad
pesquera y acucola del pas es realizado por el Servicio Nacional de Pesca
(SERNAPESCA), organismo tambin dependiente del Ministerio de Economa.28
El marco legal general para el desarrollo de la actividad pesquera y acucola nacional es

provisto por la Ley General de Pesca y Acuicultura del ao 1991 (LGPA) y sus
modificaciones, sin embargo, otros textos legales y reglamentarios son tambin
relevantes, incluyendo: la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley No 19.300
de 1994), el Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA), el Decreto Supremo-DS
No 320/2001, la resolucin 404 sobre contenidos y metodologa para Informes
Ambientales (INFA) y el Reglamento Sanitario (RESA) contenido en el Decreto Supremo
(DS) No 310 del ao 2001.29
Es interesante notar que aunque la LGPA consider la actividad acucola, sta era poco
significativa a nivel nacional a principio de la dcada de 1990, perodo en que se aprob el
referido cuerpo legal. La referida Ley contempl regulaciones sobre la actividad acucola,
sin embargo, como sta era una actividad incipiente, no constitua un foco de atencin o
preocupacin regulatoria, a diferencia, por ejemplo, de las pesqueras nacionales.
Adicionalmente, no es sino hacia principios de esta dcada que son aprobados los
Reglamentos bsicos para el funcionamiento de la acuicultura, estos son: el Reglamento
Ambiental para la Acuicultura (RAMA) y el Reglamento Sanitario (RESA). La acuicultura
se desarroll entonces primeramente bajo el marco legal provisto por la Ley y
posteriormente por reglamentos relacionados. Una explicacin para este desarrollo ms
bien tardo del marco regulatorio especfico, sera que las prioridades iniciales incluyeron
primeramente identificar las reas susceptibles de ser asignadas para concesin (reas
habilitadas). En este sentido, el sector se expandi, hasta que se enfrent la necesidad de
generar nuevas reglamentaciones, como las identificadas previamente.
Como ilustracin del desarrollo previamente descrito, en el caso especfico del RAMA,
ste inclua (e incluye actualmente) la obligatoriedad de realizar reportes sobre la
situacin ambiental de las concesiones, entre otros aspectos; sin embargo, se estima que
prcticamente no existan consecuencias prcticas asociadas a la evaluacin de los
informes. Adicionalmente, ya hace algunos aos se diagnosticaban debilidades para
hacer cumplir los reglamentos, escasez de personal fiscalizador para una gran cantidad
de concesiones en un extenso territorio; y efectos en trminos de sanciones inexistentes o
poco claros. Por ejemplo, el informe OCDE/CEPAL sobre el desempeo ambiental de
Chile publicado en 2005 recomendaba de manera especfica para la acuicultura chilena:
Mejorar la proteccin ambiental y sanitaria de la acuicultura (con respecto a la
eutroficacin, las fugas de salmn, el equilibrio ecolgico de los lagos, el uso de
28
En el caso especfico de la acuicultura, existen tambin otros organismos con atribuciones reguladoras y/o
fiscalizadoras, con competencias sobre asuntos especficos tales como los aspectos laborales, de localizacin
y operacin de las concesiones en el territorio martimo, etc.
29
Los lineamientos estratgicos para el desarrollo de la actividad acucola chilena han sido definidos en el
documento Poltica Nacional de Acuicultura (PNA) del ao 2003. Se fijan all prioridades y objetivos en
diversos mbitos de competencia de la actividad. Entre los objetivos de la PNA se incluyen el logro de
crecimiento econmico de la acuicultura chilena en el tiempo, en un marco de sustentabilidad ambiental y
equidad en el acceso a la actividad (ver Objetivo de la Poltica Nacional de Acuicultura en Chile, documento
PNA (2003)). Adicionalmente, con el propsito de implementar la PNA, durante el ao 2004 se constituy la
Comisin Nacional de Acuicultura. La referida Comisin posee un rol de asesora del Presidente de la
Repblica, y es integrada por las instituciones pblicas y organizaciones privadas relacionadas con el
desarrollo de la actividad.
353
antibiticos, la vigilancia epidemiolgica, la erradicacin de las enfermedades infecciosas,
entre otros) particularmente fortaleciendo la capacidad para hacer cumplir las normas y
reglamentos (OCDE/CEPAL, 2005, pg. 29).
La implementacin prctica del marco regulatorio bajo el cual se desarrolla la actividad

acucola involucra diversas interacciones entre las instituciones pblicas que poseen
injerencia en la actividad. En este sentido, y considerando el volumen de concesiones
actuales, solicitudes de concesiones, la actividad propiamente tal de los centros de cultivo
y plantas, entre otros, es posible anticipar la existencia de gran demanda de recursos
humanos a las tareas rutinarias asociadas al funcionamiento de la actividad, impidiendo
de paso disponer de una visin integral y de largo plazo que permita la generacin
dinmica de polticas para el desarrollo del sector.
Finalmente, cabe mencionar aqu tambin el desarrollo de diversas estrategias de

autorregulacin que intent desarrollar el sector privado, como el SIGES, APLs, etc. Por
ejemplo, el SIGES es un sistema integrado de gestin impulsado por SalmnChile que es
la Asociacin de la Industria del Salmn de Chile A.G. Este sistema, creado durante el
ao 2003, tiene como objetivo principal alcanzar la estandarizacin y la implementacin
de buenas prcticas en aspectos tales como salud de peces, calidad, seguridad e
inocuidad alimentaria, medio ambiente y salud y seguridad ocupacional.
Otro ejemplo de estrategias desarrolladas por el sector privado es el Acuerdo de

Produccin Limpia (APL). Esta iniciativa fue suscrita voluntariamente en el ao 2002 por
varias empresas del sector, SalmnChile y un conjunto de instituciones pblicas que
incluye, entre otras el Gobierno Regional de Los Lagos, la Subsecretara de Pesca, el
Servicio de Salud de la X Regin, la Comisin Regional de Medio Ambiente, etc. El
objetivo principal del APL es elevar los estndares de calidad ambiental y productivos de
la industria del salmn, permitiendo asegurar el desarrollo sustentable de la actividad.
2. Impactos econmicos, sociales y ambientales de la salmonicultura
El desarrollo de la salmonicultura ha generado cambios significativos en zonas

geogrficas que hace dos dcadas eran escasamente pobladas, y cuya actividad
econmica bsica estaba constituida por la agricultura menor y la pesca artesanal.
El desarrollo de la actividad ha generado un alto y acelerado crecimiento econmico del

sector pesquero de la Regin, cambios productivos y tecnolgicos, y una marcada
orientacin al comercio internacional. Las transformaciones han ocurrido adems en un
breve perodo de tiempo que no supera las tres dcadas.30
2.1 Impactos econmicos y sociales
30
Los efectos descritos, no estn relacionados slo y de manera directa con esta industria sino que tambin
con la relacin de sta con su entorno, incluyendo, servicios, transportes, infraestructura, comunicaciones, etc.
El desarrollo de esta industria ha sido tambin acompaado por efectos demogrficos y culturales diversos.
Considere por ejemplo la influencia del desarrollo de la industria en el plano de la educacin a todo nivel
(Universitaria, Tcnica, y Secundaria), lo que se ha traducido en el incremento y diversificacin de carreras
asociadas a la actividad, que antes no estaban presentes.
354
Los cambios en la estructura productiva en la Regin Acucola
Las cifras de producto interno bruto (PIB) regionalizado por clase de actividad econmica
son una indicacin de los cambios estructurales de la X Regin en las ltimas dcadas.
La Tabla 5 muestra la composicin del PIB de la Regin, en particular, se evidencia all el
cambio entre el sector agropecuario-silvcola y el sector pesca. Mientras este ltimo
incrementa de manera significativa su participacin en todo el perodo, el sector
agropecuario-silvcola la reduce. Aunque no existe informacin detallada al interior de los
subsectores, es posible inferir, en trminos gruesos, que el crecimiento del sector pesca
est asociado al desarrollo de la industria acucola, particularmente la salmonicultura, en
tanto que la cada en la participacin del agropecuario-silvcola est asociada a la
contraccin de la actividad agrcola tradicional de la Regin.31
Tabla 5. Composicin del PIB por clase de actividad econmica en la X Regin de Los Lagos
(Porcentaje)
Agropecuario- Total
Aoa silvcola Pesca Resto PIB
1985 21,3 6,7 72,0 100,0
1986 21,6 5,6 72,8 100,0
1987 22,1 7,1 70,8 100,0
1988 22,1 5,9 72,0 100,0
1989 21,2 5,9 72,9 100,0
1990 22,0 8,3 69,7 100,0
1991 20,0 9,1 70,9 100,0
1992 18,5 10,5 71,0 100,0
1993 18,4 11,2 70,4 100,0
1994 18,5 12,0 69,5 100,0
1995 18,0 14,0 68,0 100,0
1996 15,8 17,4 66,8 100,0
1997 13,7 20,5 65,8 100,0
1998 11,8 13,1 75,2 100,0
1999 12,4 11,3 76,3 100,0
2000 11,0 15,1 74,0 100,0
2001 11,1 18,1 70,9 100,0
2002 10,6 18,6 70,8 100,0
2003 10,7 17,1 72,2 100,0
2004 9,0 14,0 77,0 100,0
2005 8,8 14,1 77,1 100,0
2006 9,0 12,4 78,6 100,0
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas de PIB Regional, Banco Central de Chile.
a
Notas: Cifras perodo 1985-1997, base en millones de pesos de 1986. Perodo 1998-2003,
millones de pesos de 1996. Perodo 2003-2006, base millones de pesos 2003.
Generacin de empleo
31
Un anlisis de los efectos de la salmonicultura sobre las economas campesinas de la Regin de Los
Lagos es provisto por Amtmann y Blanco (2001). Los autores concluyen que los principales efectos de la
actividad acucola sobre las economas campesinas de la Regin incluyen migraciones intra-regionales a
ciudades intermedias vinculadas a las nuevas oportunidades laborales, trabajo asalariado femenino y juvenil,
y cambio en la estructura del gasto familiar.
355
El desarrollo de la industria acucola en general, y de la salmonicultura en particular, ha
generado nuevas oportunidades de empleo, incluyendo a segmentos tradicionalmente con
menores oportunidades para obtener ocupacin, tal es el caso del empleo femenino. La
actividad de la industria gener de manera creciente empleos en piscicultura, centros de
cultivo y plantas de procesamiento. Es precisamente en este ltimo eslabn donde se
concentran las ocupaciones generadas. Adicionalmente, aunque no disponemos de
estimaciones de empleo generado, es tambin relevante la industria de servicios
relacionados.
Estimaciones de la propia industria, sugieren que el empleo total de la salmonicultura

hacia el ao 2006 alcanzaba a 53 mil puestos de trabajo, 35 mil de los cuales eran
empleo directo (piscicultura, cultivo, plantas de procesamiento). La mayor parte de este
empleo estara localizado en la X Regin, particularmente en las provincias de Puerto
Montt y Chilo. Un documento reciente del Departamento de Anlisis Sectorial de la
Subsecretara de Pesca del Gobierno de Chile sugiere que el empleo directo asociado a
centros de cultivo de Salmn del Atlntico habran alcanzado durante el ao 2007 a
alrededor de 2.000, en tanto que el empleo asociado a plantas de proceso con
abastecimiento de Salmn del Atlntico bordeara los 11.000 empleos equivalente, con
una participacin femenina cercana al 50%.32
32
El concepto de empleos equivalentes corresponde al nmero de ocupados considerando que todos ellos
hubieran trabajado jornada completa en sus correspondientes actividades. Ello permite realizar
comparaciones adecuadas respecto a niveles de ocupacin a travs del tiempo y cuando las actividades
consideradas incluyen jornadas dispares de trabajo.
356
Tabla 6. Tasa de desempleo pas, X Regin, Provincia de Llanquihue, y Provincia Chilo y
Palena. (Trimestre Agosto-Octubre 1990-2009)
Periodo Llanquihue Chilo y Palena Total X Regin Pais
1990 nd nd 3,8 8,2
1991 nd nd 3,6 8,8
1992 nd nd 3,4 6,9
1993 nd nd 3,5 6,7
1994 nd nd 4,7 8,6
1995 nd nd 4,0 7,3
1996 2,7 4,4 3,7 6,6
1997 2,9 3,6 3,3 6,4
1998 3,9 5,9 4,9 7,0
1999 6,2 9,6 7,6 11,4
2000 4,7 5,7 5,9 10,6
2001 nd nd 6,5 10,4
2002 nd nd 7,4 10,5
2003 nd nd 7,3 9,9
2004 nd nd 7,3 10,8
2005 nd nd 6,9 9,4
2006 4,4 6,0 6,0 7,4
2007 4,2 4,6 5,1 7,7
2008 6,2 3,3 4,5 7,5
2009 8,7 6,6 7,5 9,7
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas, INE.
Notas: Periodo 2008-2009 las cifras de la X Regin excluyen la Provincia de Valdiva (actual Regin de Los
Ros). En este sentido, las cifras para estos aos no son estrictamente comparables con la antigua Regin de
Los Lagos.
La Tabla 6 presenta la evolucin del desempleo a nivel nacional y la X Regin para el

perodo agosto-octubre de cada ao entre 1990 y 2009. Se ha agregado adems, para
perodos en que la que se encontr disponible, la tasa de desempleo de dos provincias de
la X Regin en que se concentra la actividad acucola, particularmente, la salmonicultura.
La tasa de desempleo de la X Regin y de cada una de las provincias consideradas es
sistemticamente menor que la tasa de desempleo nacional en cada ao del perodo
considerado. Se observa tambin un incremento en la tasa de desempleo de la Regin y
las provincias consideradas, particularmente durante el ao 2009. Aunque las cifras son
gruesas, y consideran slo una observacin, sto podra dar una indicacin, aunque
parcial, del efecto de la crisis debido a la irrupcin de la enfermedad ISA que afect a la
salmonicultura a partir de mediados del ao 2007. Dada la concentracin de la actividad a
nivel comunal, es altamente probable que los efectos contractivos en empleo se
concentren en determinadas comunas de la regin y provincias en que se desarrolla
principalmente la actividad; particularmente serio podra ser el caso de Quelln en la
Provincia de Chilo y Palena.
357
Exportaciones
Consistentemente con el desarrollo de la salmonicultura previamente descrito, las

exportaciones del sector pesquero chileno estn fuertemente concentradas en recursos
como el Salmn del Atlntico y Salmn del Pacfico (ver Tabla 7). Las exportaciones de
Salmn del Atlntico durante 2008 alcanzaron a alrededor de US$ 1.500 millones. Para
un patrn de comparacin, tal cifra representa un 37% del total de las exportaciones del
sector pesquero chileno. Las exportaciones de harina de pescado, otro producto relevante
de la canasta exportadora del sector pesquero de Chile representaron durante el ao
2008 slo un 12% de dicho total. Entre los principales pases de destino de exportaciones
de productos pesqueros congelados y frescos refrigerados entre los que se incluyen los
procesamientos de salmones son Japn, Estados Unidos, Alemania, Francia, Brasil, y
Espaa.
Tabla 7. Principales recursos exportados por el sector pesquero chileno al ao 2008
Valor
Recurso Exportado (Miles US$)
2008
Salmn del Atlntico 1.497.010
Trucha Arco iris 594.010
Peces Pelagicos s/e 511.488
Salmn del Pacifico 298.849
Jurel 152.205
Chorito 131.882
Merluza del Sur 97.392
Salmn s/e 85.285
Erizo 77.162
Otros 665.404
Total 4.110.687
Fuente: Tablas de Cosechas y Exportaciones Consolidadas al mes de Diciembre de 2008 (www.subpesca.cl).
Es interesante mencionar que la industria ha evolucionado a travs del tiempo desde la

produccin de productos con bajo valor agregado (por ejemplo Salmn fresco) hacia
productos de mayor elaboracin destinado a segmentos especficos de mercado, (tales
como los productos ahumados, diversos tipos de filete, etc.).
2.2 Impactos ambientales
Los impactos ambientales de la salmonicultura son diversos. La literatura relacionada

sugiere las siguientes reas de impactos principales: (1) Escape de salmones, (2) Calidad
del agua, sus nutrientes y otros ecosistemas (por uso de alimentos e insumos qumicos,
descarga de nutrientes), (3) Uso de productos qumicos y antibiticos, (4) transmisin de
enfermedades e infecciones.
358
Escape de salmones
La magnitud del problema es desconocida, pero las cifras oficiales reportadas en el

Informe de la OCDE/CEPAL 2005 sobre el desempeo ambiental de Chile indican que se
habra producido durante el ao 2004 un incidente de escape de hasta 1 milln de
salmones durante una tormenta. El efecto de los escapes se transmitira a travs de la
reproduccin y alimentacin de otras especies silvestres, con consecuencias sobre el
ambiente natural y el desarrollo de otras actividades productivas ligadas a la pesca (por
ejemplo, reduccin en niveles de abundancia de ciertas especies con impactos sobre la
pesca artesanal).
Este tipo de problemas presenta como desafo regulatorio el diseo de un sistema de

incentivos destinado a motivar el esfuerzo de prevencin de parte de las empresas. Tal
sistema de incentivos podra incluir estndares tecnolgicos de seguridad en operacin de
los centros, un sistema adecuado de sanciones en caso de ocurrencia de escapes, y
procedimientos expeditos de aplicacin de tales sanciones, de manera de generar
suficiente poder para motivar la prevencin.
Calidad del agua, sus nutrientes y otros ecosistemas
Los efectos de la salmonicultura en la calidad del agua, sus nutrientes, y otros

ecosistemas, dependen tanto del nivel de la actividad productiva lo cual a su vez
determina la cantidad de descarga de nutrientes inorgnicos (nitrgeno y fsforo), la
tecnologa de produccin (densidad del stock de peces) y caractersticas ambientales y
fsicas de los sitios en que se localiza la produccin en las zonas costeras. Un informe
cientfico reciente indica que entre todos los factores relevantes, el que aparece como
ms importante, es el referido a aspectos propios de la dinmica del agua (ver por
ejemplo, Buschmann et. al. (2007). Entre los desechos orgnicos que se acumulan bajo
las balsas jaulas se incluyen, por ejemplo, alimentos no utilizados, afectando la vida en el
fondo marino.33
En el caso de salmonicultura en lagos del sur de Chile existe evidencia de impactos

negativos por su reducido tamao, escasa profundidad y caractersticas propias de la
dinmica del agua en los referidos sitios (Buschmann et. al. (2007). Los efectos de la
actividad de la salmonicultura sobre la calidad del agua parecen ser heterogneos y caso
especficos dependiendo tanto de quien los provoca como tambin del lugar en que se
producen. Una implicancia inmediata es que el diseo regulatorio debera ser
diferenciado, lo cual requiere informacin cientfica y tecnolgica detallada previo al
33
Un impacto adicional relacionado a la alimentacin y que es sugerido en la literatura, tiene relacin con la
presin que se producira a partir de la expansin de la salmonicultura sobre pesqueras pelgicas orientadas
orientada a la produccin de harina de pescado, principal insumo en la elaboracin de alimentos de salmones.
De acuerdo a estimaciones disponibles, para producir 1 kg de salmn se requeriran alrededor de 8 9 kg de
peces pelgicos (Fundacin Terram, 2008). Una cifra alternativa es provista por el informe OCDE/CEPAL
sobre el desempeo ambiental de Chile, en que se indica que en magnitud equivalente de peso fresco, para
producir 1 kg de salmn se requieren entre 3 y 5 kg de pescado. Sin embargo, el concepto de presin es
discutible, particularmente porque las pesqueras que sustentan la produccin de harina cuentan con medidas
de regulacin pesquera especficas, tales como cuotas globales (e incluso individuales) de capturas, Rgimen
Artesanal de Extraccin (RAE) en el caso artesanal, entre otros. Al respecto, cabe considerar que la
produccin de harina se consume slo en aproximadamente un 40% a nivel domstico.
359
otorgamiento de concesiones, as como evaluacin frecuente y sostenida a travs del
tiempo. 34
Uso de productos qumicos y antibiticos
Entre los productos qumicos y antibiticos utilizados por la industria se incluyen:

fungicidas, colorantes, tetraciclina, cido oxilinico, flumequina y penicilina. Se ha sugerido
la necesidad de controlar el uso excesivo de antibiticos en la salmonicultura. Dos son
los problemas regulatorios principales que fueron detectados recientemente: falta de
recopilacin y procesamiento de estadsticas sobre el uso de antibiticos en la industria, y
ausencia de supervisin del control veterinario (OCDE/CEPAL 2005, pg. 187).
Transmisin de enfermedades e infecciones
Las principales enfermedades que afectan a la produccin de salmones en Chile son:

septicemia rickettsial salmondea (SRS) producida por una bacteria; enfermedad
bacteriana del rin (BKD, por su sigla en ingls); Caligidosis, generada por un
microcrustceo conocido como piojo de mar; y la Anemia Infecciosa del Salmn (ISA por
su sigla en ingls: Infectious Salmon Anemia), enfermedad que es transmitida por
partculas virales presentes en la mucosa, y desechos en los centros de cultivos que
estn presentes en el agua, o por contacto directo entre peces (ver Crisis en la
Salmonicultura Chilena, Fundacin Terram (2008)). Al respecto, es interesante notar que,
especficamente, en el informe OCDE/CEPAL se indicaba textualmente que el exceso de
animales contribuye a propagar enfermedades como la anemia infecciosa del salmn
(OCDE/CEPAL pg. 184 (2005)).
3. Crisis y ajuste: El cambio regulatorio
3.1 La enfermedad ISA
En julio de 2007 se detect el virus de la Anemia Infecciosa del Salmn. Los brotes se
propagaron rpidamente a travs de una extensa zona geogrfica, que incluy centros de
cultivo en la X y XI Regiones, localizados tanto en el mar como en agua dulce, con 64 y 8
centros en cada regin, respectivamente, durante el perodo julio 2007-julio 2008.35 Las
medidas iniciales consistieron en declarar varias decenas de centros de cultivo en
cuarentena y en la eliminacin de planteles enfermos. La enfermedad continu
desarrollndose afectando seriamente a la industria. El mximo de detecciones (brotes)
fue medido a mediados del ao 2008. Es muy probable que la rpida propagacin de la
34
Las reformas regulatorias impulsadas para el sector parecen avanzar en la referida direccin. Un Proyecto
de Ley de Acuicultura, actualmente en trmite legislativo en el Congreso Nacional, considera diversos
cambios en cuanto al emplazamiento de las concesiones acucolas incluyendo, entre otros: eliminacin de
autorizaciones de acuicultura en ros y lagos no navegables, eliminacin de la posibilidad de establecer reas
apropiadas para la acuicultura intensiva en ros navegables (Entrevista personal con Edith Saa, Ingeniero
Pesquero).
35
Es importante sealar que el ISA slo afecta al Salmn del Atlntico, el resto de los salmnidos podran
eventualmente ser agentes de propagacin, sin embargo, no son afectados por la referida enfermedad.
360
enfermedad a travs del contagio en distintos centros haya sido favorecida por la alta
concentracin geogrfica de la actividad, una alta densidad poblacional de la especie, y
eventualmente por otras prcticas inadecuadas de manejo asociadas al ejercicio de la
bioseguridad.
En la X Regin, los brotes de virus ISA se han concentrado mayoritariamente en centros

de cultivos localizados en la isla de Chilo, habindose detectado brotes tan al sur como
Melinka e incluso Puerto Aysn en la Patagonia chilena (ver Informe de SERNAPESCA,
Unidad de Acuicultura, julio 2008).
Relacionado con la evolucin de la enfermedad, el nivel de cosechas de Salmn del

Atlntico se habra reducido en alrededor de un 33% hacia mediados del ao 2009 con
respecto a igual perodo del ao anterior (ver Informe Sectorial, Subsecretara de Pesca
del Gobierno de Chile, Agosto 2009). De acuerdo a la informacin ms reciente
disponible, la contraccin de cosechas de Salmn del Atlntico podra ser incluso mayor,
bordeando el 40% (ver Tabla 8).
Tabla 8. Cosechas de salmn en centros de cultivos por especie y total, 2008-2009 (cifras en
miles de Tons.)
Especie 2008 2008 a 2009b Var. %c

Salmon del
388,8 233,5 141,5 -39,0%
Atlntico
Salmon Plateado 92,3 45,8 46,6 0,0%
Trucha Arcoiris 149,4 99,3 86,5 -13,0%
Totald 870,8 573,1 438,9 -23,0%
Fuente: Informes Sectoriales de Pesca y Acuicultura ao 2009 (www.subpesca.cl), basados en Estadsticas
de Pesca, del Servicio Nacional de Pesca, y Anuarios de Pesca (www. sernapesca.cl).
Notas:
a
Datos periodo Enero-Agosto 2008.
b
Datos provisorios periodo Enero- Agosto de 2009.
c
Variacin porcentual Enero-Agosto 2009 con respecto a igual periodo del ao anterior.
d
Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.
Naturalmente, la contraccin de las cosechas de Salmn del Atlntico tiene asociados

otros efectos relacionados, incluyendo reduccin en el nivel de exportaciones y en el nivel
de empleo directo e indirecto generado por la actividad. Un informe reciente del
Departamento de Anlisis Sectorial (DAS) de la Subsecretara de Pesca del Gobierno de
Chile referido a los efectos del ISA sobre la industria de salmnidos en Chile indicaba que,
en base a la disminucin proyectada de las cosechas durante el ao 2009, seran
afectadas un total de 7.800 plazas de trabajo en el sector de plantas de proceso de la
industria (ver Minuta DAS, Efectos del ISA sobre la Industria del Salmn del Atlntico
(Salmo Salar)). No obstante que la magnitud exacta de la contraccin en el nivel de las
ocupaciones es desconocida, lo cierto es que la irrupcin del ISA ha generado
consecuencias negativas en cosechas, produccin de plantas, exportaciones y empleo.
3.2 Cambios regulatorios recientes
361
Como consecuencia directa del desarrollo del virus de la ISA, se han generado cambios
en los procesos productivos al interior de la industria, afectando de diversas formas
distintos eslabones de la cadena de produccin. Adicionalmente, los cambios tambin han
afectado al mbito pblico responsable de las regulaciones y control de las actividades del
sector. En particular, en este mbito se han desarrollado y acelerado cambios
regulatorios, entre ellos, algunos destinados especficamente a mitigar y controlar el
desarrollo de la enfermedad en el corto plazo, y otros que estaban siendo considerados
antes del ao 2007 (ver por ejemplo la seccin reas para Mejorar en el mbito de la
acuicultura chilena en el informe OCDE/CEPAL 2005, pg. 186-189). De igual modo,
recientemente se han generado iniciativas legales destinadas a generar un nuevo marco
para el desarrollo de la actividad de la industria.
Una parte importante de los progresos alcanzados en breve tiempo en las

transformaciones en el mbito de la regulacin al sector, se han desarrollado en el marco
del funcionamiento de la denominada Mesa de Trabajo del Salmn. Se trata de una
iniciativa de coordinacin pblica intersectorial destinada a abordar aspectos
institucionales, regulatorios, ambientales, ordenamiento de concesiones y de innovacin
del sector salmonero chileno, cuyo fin ltimo es asegurar la viabilidad de la actividad.
La instancia ha generado una cantidad de iniciativas de modificaciones regulatorias. Entre

otros aspectos en que se han producido avances significativos en el mbito regulatorio se
incluyen mejoramiento de reglamentos considerando aspectos tcnicos sensibles y
relevantes, cuya ausencia se hizo evidente a partir de la crisis generada por el desarrollo
de la enfermedad asociada al virus ISA. Los cambios han afectado a los tres
reglamentos principales: RAMA, RESA, y reglamento de importacin de ovas.36
Debido a que dado el contexto de la Ley General de Pesca y Acuicultura no era posible
avanzar en otros cambios a travs de modificaciones reglamentarias, se gener un
Proyecto de Ley de Acuicultura que se encuentra actualmente en trmite Legislativo en el
Congreso Nacional chileno. El referido cuerpo legal inici su trmite en el mes de enero
del presente ao. El Proyecto de Ley referido considera entre otros mbitos, cambios en
relacin al otorgamiento de concesiones, cambios referidos al emplazamiento de
concesiones, cambios en materia de normativa ambiental y sanitaria; modificaciones
tendientes a generar un nuevo ordenamiento territorial y productivo de la industria.
Adicionalmente, el cuerpo legal en trmite incluye tambin aspectos referidos al diseo de
sanciones por incumplimiento a la normativa, incrementos en pago de patente y
fortalecimiento de la institucionalidad encargada del control y fiscalizacin para el
cumplimiento.
Se estima que los cambios regulatorios ya realizados y aquellos actualmente en proceso,

no habran sido posibles de incorporar sin el contexto de crisis generado por el virus ISA.
Este evento de transmisin de enfermedades gener el espacio para la discusin de
poltica pblica e hizo evidente la necesidad de mayores y mejores regulaciones dada la
vulnerabilidad exhibida por el sector. Esa situacin tambin hizo posible un incremento en
los fondos pblicos destinados a la actividad regulatoria y fiscalizadora de parte del
Estado sobre la actividad acucola, incluyendo adems la provisin de fondos para
investigacin cientfica y estudios tcnicos que se estimaron necesarios para mejorar el
conocimiento existente sobre los impactos de la actividad de salmonicultura.
36
Entrevista personal con Edith Saa, Ingeniero Pesquero, participante en la Mesa de Trabajo del Salmn.
362
Desde otra perspectiva, los cambios regulatorios han generado tambin la necesidad de
ajuste de las empresas. El Estado ha intervenido tambin en este mbito mediante la
generacin de garantas para aquellas empresas que debido a modificaciones
reglamentarias han debido modificar su escala y forma de produccin. Adicionalmente, se
encuentra actualmente en operacin un plan de ayuda dirigido a los trabajadores de la
industria. Dicho programa fue establecido por el Gobierno con el propsito de mitigar las
consecuencias negativas de la crisis y ajuste del sector.
4. Conclusiones y recomendaciones
Si bien este caso se asoci con el uso efficiente del agua, cabe resaltar que es
multifactico (lo que queda en evidencia en los multiples impactos ambientales
previamente mencionados), por lo que es difcil identificar un uso ineficiente de un solo
recurso, en el sentido tradicional. La actividad acucola impacta sobre los recursos agua y
ecosistemas afectados por el escape, los productos qumicos y las enfermedades. El uso
de productos qumicos y/o alimentos tienen impacto tambin en la produccin de salmn.
Un uso eficiente sera mejorar el manejo y las tcnicas de trabajo de modo que se logre el
mismo beneficio y se disminuyan los impactos mencionados.
La actividad acucola, y especficamente la salmonicultura en Chile experiment un

proceso de extraordinario crecimiento durante las ltimas dos dcadas. Ello se tradujo en
expansin de la produccin tanto a nivel de centros de cultivos como de plantas
procesadoras, aumento en los niveles de exportaciones, e impactos positivos a nivel de
empleo en las zonas geogrficas en que tal actividad se ha concentrado.
El desarrollo descrito introdujo impactos econmicos y sociales significativos a travs de

la generacin de empleos productivos, y constituy incluso una alternativa laboral para
trabajadores agrcolas, pescadores artesanales, y sus familias. Las nuevas oportunidades
laborales habran generado cambios incluidos movimientos migratorios, oportunidades de
empleo para segmentos usualmente postergados, y transformaciones de la estructura
productiva general de zonas geogrficas especficas en el sur de Chile, modificando
incluso la oferta educativa regional y nacional.
El fuerte desarrollo productivo de esta industria no ha estado exento de crticas por sus
potenciales impactos ambientales. Estos han estado referidos al uso de productos
qumicos y antibiticos, efectos negativos sobre la calidad de las aguas, y consecuencias
sobre la diversidad biolgica, seguridad y condiciones laborales, entre otros.
El sector de la salmonicultura experiment desde mediados del ao 2007 la irrupcin de la

enfermedad Anemia Infecciosa del Salmn (virus ISA). Desde su deteccin durante el
mes de julio del ao 2007 la enfermedad se transmiti hacia diversos centros de cultivos
de salmn. La cantidad de brotes en centros de cultivo habra alcanzado su nivel mximo
a mediados del ao 2008. Como consecuencia de la transmisin de la enfermedad
infecciosa, la actividad productiva ha sido severamente afectada, constatndose cierre de
centros de cultivos, reducciones significativas en produccin y prdida de empleos,
generando de paso impactos sociales negativos focalizados en zonas especficas.
La actividad ligada a la salmonicultura se habra aparentemente expandido, sin que se

contara con el debido desarrollo de un marco regulatorio adecuado destinado a anticipar
363
problemas ambientales/enfermedades transmisibles, y con una excesiva confianza en la
autorregulacin del propio sector productivo.
Este caso sugiere lecciones respecto a la necesidad de que actividades productivas con
impacto ambiental o que usan el medio ambiente como un factor productivo requieren
considerar, junto a aspectos tecnolgicos y econmicos, las interrelaciones con el medio
ambiente. Tales interrelaciones son bi-direccionales: la actividad productiva puede tener
consecuencias ambientales y, al mismo tiempo, cambios ambientales pueden generar
impactos significativos en la actividad productiva. A pesar que la consideracin de las
interacciones entre la actividad productiva y sus efectos en el medio ambiente puede
resultar relativamente obvia, sta puede llegar a ser en diversos casos ignorada.
En este sentido, la experiencia indica que eventuales omisiones de consideraciones

ambientales traducidas en un marco regulatorio y de fiscalizacin inadecuado, pueden
tener como consecuencia un desarrollo productivo caracterizado por crecimiento
acelerado, en conjunto con una eventual fragilidad y vulnerabilidad de las actividades
econmicas relacionadas. De igual modo, la provisin de informacin sistemtica,
pertinente y oportuna constituyen tambin un elemento deseable del sistema regulatorio.
La informacin con estas caractersticas puede contribuir y hasta jugar un papel clave en
la discusin y evaluacin de polticas pblicas relacionadas al desarrollo de industrias que
utilizan recursos naturales y ambientales.
El estudio de caso permite ilustrar tambin el tema respecto a cul es el modelo de

desarrollo deseado. En particular, dado que el desarrollo de industrias basadas en el uso
intensivo de recursos naturales y ambientales pueden generar no solo crecimiento
econmico sino tambin graves impactos negativos, surge la pregunta respecto a cmo
conciliar ambas dimensiones, o cunto impacto la sociedad est dispuesta a tolerar a
cambio de la generacin de empleo, ingresos, y desarrollo de zonas extremas, entre
otros. Se plantea tambin el desafo respecto a cmo se articula el sector pblico primero
y luego ste con el sector privado para estructurar un diseo regulatorio apropiado y
dinmico acorde a la actividad. En el caso especfico del desarrollo de la salmonicultura
chilena es posible plantear a manera de hiptesis que de no haberse producido la crisis
del virus ISA, probablemente no habran existido los soportes poltico y social necesarios
para reconocer los problemas del sector y hacer viable las necesarias modificaciones
regulatorias y los cambios legales actualmente en tramitacin.
Finalmente, este caso sugiere tambin lecciones respecto a la necesidad de contar con
diseo regulatorio especfico en el mbito de actividades econmicas intensivas en el uso
de recursos naturales y ambientales. El marco regulatorio debiera desarrollarse adems
de manera que considere las complejidades propias de la actividad involucrada.
Conocimiento cientfico para generar tal diseo regulatorio parece ser tambin muy
relevante.
364
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366
PERSPECTIVAS ECONMICAS
Estudio N 6
EL PROGRAMA NACIONAL DE RECAMBIO DE AMPOLLETAS EN
37
CHILE
Sandra Briceo, Comisin Nacional del Medio Ambiente
Walter Gmez, Departamento de Ingeniera Matemtica, Universidad de La Frontera
Carlos Chvez, Departamento de Economa, Universidad de Concepcin
Diciembre, 2009
1. Introduccin
Este estudio de caso presenta la implementacin de un Programa Nacional de Recambio

de Ampolletas (PNRA) de Chile, que forma parte de los programas creados y financiados
por el Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE) de la Comisin Nacional de
Energa (CNE).
Las principales materias de inters en la descripcin del PNRA, son aquellas relacionadas
con:
i) el contexto energtico chileno;
ii) la iniciativa del desarrollar e implementar programas tendientes a optimizar la eficiencia

energtica nacional;
37
Los autores agradecen la valiosa informacin proporcionada por Marcelo Padilla y Valery Rebolledo,
profesionales del Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE) de la Comisin Nacional de Energa de
Chile (CNE) y encargados, especficamente, del Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA
(2008), e Ilumnate con Buena Energa, (2009), por las entrevistas concedidas y por facilitar el acceso a los
estudios tcnicos y de seguimiento realizados por estas iniciativas de eficiencia energtica. Adicionalmente,
se agradece tambin a Daniela Zaviezo y Pamela Mellado, funcionarias igualmente del PPEE, por su
colaboracin y participacin en el taller sobre eficiencia energtica y uso eficiente de recursos organizado por
la Red Mercosur y realizado en Montevideo, Uruguay en julio de 2009. No obstante, las opiniones presentadas
en este informe de estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores.
367
iii) la eleccin de implementar el PNRA como el primer programa de recambio tecnolgico
a nivel nacional tendiente a generar eficiencia energtica en el sector residencial;
iv) el mecanismo y la focalizacin del PNRA y sus implicancias socio-econmicas y,

finalmente;
v) cules son los resultados actuales del programa y las principales recomendaciones que
aporta la implementacin de este tipo de medidas a las polticas pblicas que buscan a
incentivar y generar la eficiencia energtica en los hogares.
El anlisis presentado respecto del PNRA, fue logrado gracias a la revisin de material
tcnico e informes oficiales existentes, con informacin acerca del diseo, implementacin
y replicacin del programa en estudio, y a dos entrevistas especficas a las personas
encargadas de la ejecucin del programa, de donde se obtuvo informacin relacionada a
la toma de decisiones en la eleccin de cursos de accin, frente a problemas en la
aplicacin prctica.
La eficiencia energtica (en adelante EE) en Chile, es uno de los principales objetivos
estratgicos de poltica energtica y su potencial es reconocido como una fuente de
energa, capaz de evidenciarse dentro de la matriz energtica nacional. Por tal motivo, se
han fortalecido las polticas internas de eficiencia en el uso de energa, lo que ha
permitido el desarrollo de medidas de EE en el mbito del consumo. Como una de estas
medidas, surge el PNRA, el cual busca consolidar en el sector residencial la cultura de la
EE, mediante el reconocimiento en los hogares del ahorro en el gasto en consumo anual
de energa, a travs del recambio de sus antiguas ampolletas de alto consumo, por
ampolletas de bajo consumo. El ahorro generado por la implementacin del PNRA en
consumo de energa, contribuye a ampliar la disponibilidad de la energa generada.
Adicionalmente, el uso eficiente de la energa, puede reconocerse como un aporte a la
mitigacin de gases de efecto invernadero (GEI) en el control del cambio climtico.
La estructura del presente documento contempla 5 secciones. La segunda seccin

presenta una breve descripcin del contexto ambiental y energtico que introduce a la
importancia del tratamiento de la eficiencia en el uso de recursos energticos, para una
economa emergente como la chilena. En la tercera seccin, se describen los hitos que
generaron la creacin del PNRA, y se presentan la descripcin y los cambios en el
mecanismo y la implementacin que el PNRA ha tenido en los dos aos de
funcionamiento como programa de gobierno. Como ltima seccin, se muestra el
desempeo del PNRA en cuanto a cobertura y cantidad de recambios logrados, y las
principales recomendaciones y/o lecciones aprendidas de su implementacin.
2. Contexto energtico nacional
La energa es un factor fundamental para el desarrollo econmico y social de las

comunidades. De su generacin, disponibilidad y uso, dependen todos los procesos
productivos que sustentan las economas nacionales y las condiciones de bienestar y
mejora en la calidad de vida de quienes la aprovechan.
Luego de la crisis del petrleo de 1973, las economas de pases desarrollados, inician un
perodo sostenido de reduccin en el crecimiento del consumo energtico, paralelo al
aumento del producto interno bruto (PIB). En Chile, por el contrario, el consumo promedio
anual de energa ha crecido durante la ltima dcada a tasas similares, e incluso
368
superiores, a las reportadas para su crecimiento econmico, presentando una distribucin
equilibrada de la participacin en el consumo de energa por parte de tres grandes
sectores: industrial (38%), transporte (32%) y residencial y comercial (30%). (Figura 1)
(CAS-PPEE, 2009).
Figura 1. Evolucin del Consumo por Sector Econmico en Chile
Nota: Consumo Energtico en Teracaloras.

Fuente: Elaboracin propia con datos de la CNE 2009.
3. Eficiencia Energtica (EE) y lineamientos de poltica energtica en Chile.

El consumo actual y el incremento de las demandas energticas a nivel mundial, anticipan
dificultades para garantizar una generacin de energa sostenible y sustentable. Se prev
la necesidad de implementar medidas que permitan continuar con los niveles de consumo
existentes, considerando dos aspectos: la reduccin del impacto ambiental asociado a su
generacin, y el resguardo de los requerimientos energticos que exige la continuidad de
los procesos de desarrollo socio-econmico.
En el ao 2005, como resultado de una Evaluacin del Desempeo Ambiental, la

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), recomienda al
Chile fortalecer las polticas internas de eficiencia en el uso de energa y avanzar en el
desarrollo de medidas de EE en el mbito del consumo. En respuesta a estas
recomendaciones, se materializ la creacin del Programa Pas de Eficiencia Energtica
(PPEE), cuya misin es consolidar el uso eficiente de energa, contribuyendo al desarrollo
energtico sustentable de Chile.
La EE es hoy uno de los principales objetivos estratgicos de la poltica energtica de

Chile. La estrategia en torno al aprovechamiento de la EE como fuente de energa, es uno
de los nuevos lineamientos de poltica energtica, propuestos por el ministro de energa, y
evidencia el creciente inters por evolucionar hacia el uso de la energa mnima necesaria
para generar una unidad de PIB , para satisfacer las necesidades energticas
369
residenciales manteniendo un determinado nivel de confort38. Lo anterior, no solo
depender de la capacidad de generacin de energa, sino del nivel de costo asociado a
su disponibilidad y aprovechamiento. Esto se puede lograr a travs de la implementacin
de diversas medidas e inversiones a nivel tecnolgico, de gestin y de hbitos culturales
en la comunidad. De este modo, la EE se instala como un factor que contribuye, de
manera costo-eficiente, a asegurar la oferta que requiere la evolucin de la demanda de
energa.
El uso eficiente de energa, proporciona beneficios estratgicos, econmicos, sociales y

ambientales. Para las economas emergentes, como es el caso de Chile, garantizar el
suministro de energa es un factor de gran importancia para dar continuidad a los
procesos productivos y de bienestar social, requeridos tanto a nivel nacional e
internacional. La capacidad de generar energa se convierte entonces en un recurso
estratgico, si se considera la reduccin de la vulnerabilidad del pas por dependencia de
fuentes energticas externas.
En relacin a los beneficios econmicos y sociales, la asimilacin del concepto de EE, y

su reconocimiento al interior de la matriz energtica, como fuente de generacin de
energa, hace posible la reduccin de costos de abastecimiento energtico. Lo anterior
puede darse en la medida en que, la unidad de energa ahorrada, a travs de programas
de EE, puede tener un costo significativamente menor al costo promedio de generacin
de energa, traducindose adems, un menor gasto del ingreso de las familias en energa.
Adicionalmente, la reduccin de las presiones sobre los recursos naturales, tanto locales
como globales, generadas por la incorporacin de la cultura de la EE, incide en la
reduccin de la tasa de crecimiento de la demanda por energticos, as como en las
emisiones de CO2, conducentes al calentamiento global.
La consolidacin de una cultura de EE en la sociedad, considera iniciativas dirigidas al

sector industrial, comercial y residencial. A ste ltimo sector apunta una de las iniciativas
del PPEE, el Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA), que busca
mediante el reemplazo de ampolletas de alto consumo de energa, generar en los hogares
un ahorro en el costo del consumo anual de energa, contribuir a ampliar la disponibilidad
de energa generada y al desarrollo sostenible y la mitigacin de los efectos del cambio
climtico a travs de la reduccin de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
4. El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas
El PNRA, surge como respuesta a aspectos que involucran variables que afectaron el
escenario energtico de Chile y motivos estructurales de largo plazo. En el escenario
energtico chileno, se presentaban dos aspectos importantes. Uno de ellos tena relacin
con los fenmenos naturales y comerciales que afectaban el suministro de energa en
Chile, ya que se viva un periodo de intensa sequa que no permita explotar el potencial
hidroelctrico del pas y, adems, el suministro del gas natural desde Argentina se redujo
considerablemente. Chile se encontraba en una situacin de crisis energtica, que por
motivos naturales, econmicamente se tradujo en alzas en los precios de la energa
elctrica. Al mismo tiempo, Chile se encontraba generando estrategias que permitieran
iniciar el desacople estructural entre consumo energtico y crecimiento econmico
evidenciado en el estudio reportado por la OCDE lo que supona idear lineamientos de
38
En: Poltica Energtica. Nuevos Lineamientos. Comisin Nacional de Energa (CNE) 2008.
370
poltica que encaminaran al pas en esa va. Tomando en consideracin este contexto, se
promovi la implementacin de una iniciativa tendiente a trabajar en la solucin o
integracin de estos aspectos.
En el ao 2005, en el marco del Programa Pas de Eficiencia Energtica, el Servicio

Nacional del Consumidor (SERNAC) realiza, en convenio con la Comisin Nacional de
Energa (CNE), un estudio en el Gran Santiago, sobre el comportamiento del consumo
energtico de las familias. Dicho estudio seala particularmente que un sector de la
poblacin tiene algn grado de disposicin a la incorporacin de conceptos de EE en sus
hbitos cotidianos, an cuando los costos asociados exceden las posibilidades y
prioridades reales de dichas familias, y que el uso de aparatos eficientes se traduce
puntualmente en el uso de ampolletas con ahorro de energa.39
En el mismo ao, un estudio similar, indica que cerca de un 60% del consumo de energa
elctrica en los hogares chilenos, lo compone el uso de iluminacin (27,3%) y
refrigeradores (32,3%), seguidos de artefactos como enceradoras (9,7%) tostadoras
(7,7%) y hervidores elctricos (4,3%).40 Adems, el estudio muestra que alrededor del
92% de los hogares tenan lmparas incandescentes tradicionales, con un promedio de
7,6 ampolletas de 74.3 Watts de potencia.
Posteriormente, un estudio elaborado por Universidad de Chile para el PPEE41, mostr

que los mayores potenciales de EE para el periodo 2008-2021, se encuentran en el sector
industrial y el de transporte, con aproximadamente el 67% del potencial total, seguidos de
los sectores residencial y minera (Figura 2). De los programas enfocados a la eficiencia
energtica en el sector residencial, las mayores potencialidades para el logro de mejoras
en el uso de la energa las otorgan aquellos dedicados a la Reglamentacin Trmica de
viviendas (82%), y en menor medida los relacionados con iluminacin y artefactos
elctricos (PRIEN, 2008).
39
SERNAC (2005): Comportamiento de Consumo Energtico, en Familias Urbanas Tipo del Gran Santiago.
Santiago, Convenio SERNAC - CNE, Programa Pas de Eficiencia Energtica: 103 pp.
40
Estudio: Comportamiento del Consumidor Residencial y su Disposicin a Incorporar Aspectos de Eficiencia
Energtica en sus Decisiones y Hbitos, CNE, 2005.
41 Estudio: Estimacin del Potencial de Ahorro de Energa, Mediante Mejoramientos de la Eficiencia
Energtica de los Distintos Sectores. Programa de Estudios e Investigaciones en Energa (PRIEN),
Universidad de Chile. (2008)
371
Figura 2. Potenciales de Eficiencia Energtica 2008-2021
Fuente: PRIEN (2008) y PPEE, LatinCarbon (2008).
Considerando dichos antecedentes y estudios tcnicos, se logra avanzar en la idea de

hacer operativa la hiptesis que propone que el uso de ampolletas de ahorro de energa,
se traduce en trminos marginales, en ahorros efectivos para las residencias que logran
incorporar estos recambios. En trminos generales, el recambio de ampolletas
tradicionales por eficientes, se traduce en disminuciones en el consumo energtico de
Chile. De este modo, en 2008 se da inicio al PNRA, cuyo propsito es incentivar a las
familias a mejorar el uso de la energa adems de disminuir el costo de electricidad de las
familias beneficiarias.42
No obstante, el PNRA apunta a un alcance mayor, al considerar igualmente la posibilidad

de auto-financiarse con la venta de bonos de carbono generados por el ahorro en
consumo de energa a nivel residencial, contribuyendo al desarrollo sostenible y la
mitigacin de los efectos del cambio climtico a travs de la reduccin de emisiones de
GEI convirtindose en una iniciativa pionera en Amrica Latina y el Caribe en la
implementacin de mecanismos de desarrollo limpio (MDL).43
Las reducciones de GEI se podrn transar en el Mercado Voluntario mediante la

adjudicacin de los derechos sobre la reduccin de emisiones de GEI que el proyecto
pueda generar. Para ello, el PPEE realizar una licitacin pblica cuyas ofertas debern
cumplir con cuantificar, a travs de una metodologa reconocida, las actividades que
permitan conocer los resultados de ahorro en el consumo energtico anual asociado al
42
Los logros obtenidos a 2008 con el PNRA muestran cifras de 580.000 familias beneficiadas, 1.500.000
ampolletas repartidas, una estimacin del ahorro generado de 138,24 GWH anuales.
43
Cabe destacar que en los cuatro aos de duracin promedio de estas ampolletas se prev un ahorro total
cercano a los 76,4 millones de dlares americanos para los beneficiarios y de 388 GWh para el consumo
energtico de Chile, y se espera que el total de reducciones de CO 2 para periodo 2008 -2013 (tCO2reducidas)
sea de 248.202 Ton.
372
uso de ampolletas eficientes y la reduccin de emisiones de GEI, generadas por el PNRA.
Adems, el proyecto deber someterse a alguno de los estndares de alta calidad
existentes en el mercado, y las reducciones de emisiones debern ser verificadas para su
posterior transaccin, con objeto de evidenciar la rigurosidad en la implementacin del
proyecto (Minuta tcnica, PPEE 2009).
4.1. Implementacin y resultados del PNRA
En la prctica, el PNRA en su etapa realizada en 2008, consisti en la entrega de un

subsidio total, mediante la provisin gratuita de dos lmparas fluorescentes compactas
(LFC, ampolletas de bajo consumo o eficientes) por hogar, entregadas al 40 % ms
vulnerable de la poblacin, segn la base de datos del Ministerio de Planificacin
(MIDEPLAN) a partir de la Ficha Proteccin Social. Las LFC debern reemplazar a dos
ampolletas incandescentes tradicionales, las cuales requerirn ser presentadas por el
beneficiario en el momento del canje44. Para acceder al subsidio, el MIDEPLAN elabora
un listado con las familias beneficiarias de acuerdo al puntaje obtenido en la Ficha de
Proteccin Social. Los beneficiarios reciben en su domicilio un cupn que les permite
acceder al recambio de ampolletas incandescentes por LFS. De esta manera, se verifica
que el programa tiene como propsito ayudar a la poblacin de menores recursos a ser
ms eficientes en el uso de la energa y acceder a un cambio tecnolgico, que les permite
mejoras en cuanto a la calidad de la iluminacin provista y ahorros en el costo de la
energa.
Previo a la aplicacin del PNRA a nivel nacional, se realiz un programa piloto cuyos
resultados indicaron que el uso de las nuevas ampolletas generara una reduccin
promedio de 19% en el consumo mensual de energa, reduciendo en promedio el gasto
mensual de energa por hogar en aproximadamente 4 dlares americanos. Pese a que el
precio de las nuevas ampolletas del PNRA es significativamente ms alto que las
tradicionales, se estim que un hogar podra financiar tal adquisicin mediante ahorros de
energa logrados en menos de un semestre.
La adjudicacin de la compra de ampolletas, mediante el sistema de compras del Estado,

se le otorg a la empresa SODIMAC que cuenta con numerosas sucursales a nivel
nacional, facilitando la entrega de ampolletas a las empresas de distribucin elctrica de
todo el pas, canalizada a travs de la Asociacin de Empresas Elctricas, quienes
desarrollaron en conjunto la logstica de distribucin y reposicin de LFS en los puntos de
entrega a los usuarios finales. La recoleccin y disposicin segura en contenedores de las
ampolletas incandescentes recibidas en canje fue adjudicada a la empresa Hidronor.
Para el primer ao de programa se adquirieron 1.500.000 LFS, beneficiando a 683.673

familias. Durante el ao 2008, el programa fue ejecutado de manera escalonada
comenzando en las Regiones de Coquimbo, OHiggins, el Maule y la Araucana, y
continu luego durante el mes de abril en Bo-Bo y Magallanes y a partir de junio en el
resto del pas (ver Tabla 1).
44
Las ampolletas fluorescentes tienen un costo aproximado de $US 5,6 por unidad, por lo que el monto del
subsidio alcanzara a $US 11,2 por hogar participante.
373
Tabla 1. Resultados de la Implementacin del PNRA 2008.
N de Packs entregados a beneficiarios (2008) 683.673
Merma (2008) 46.400
N de packs por repartir y/o asignado a proyectos 2009 19.927
TOTAL PACKS (pack =2 ampolletas por vivienda) 750.000

Nota: Merma son aquellas bajas involuntarias de packs ocurridas durante la ejecucin del PNRA.
Fuente: PPEE, Noviembre 2009
El diseo del PNRA consider como fuente de financiamiento, los ingresos asociados a la
venta de la reduccin de emisiones de GEI en los sistemas interconectados de energa
del Norte y Centro del Pas. Como mencionado anteriormente, se propone que dichas
reducciones sean transadas en el Mercado Voluntario y no en el mercado regulado por
el Protocolo de Kyoto (Mecanismos de Desarrollo Limpio MDL), dado que los criterios de
aprobacin de proyectos del primero son menos costosos y ms sencillos, asegurando la
confiabilidad de las emisiones transadas (Verifed Emission ReductionVERs) y el
cumplimiento de las normativas ambientales. El detalle de la reduccin de emisiones
estimadas para cada uno de los sistemas elctricos se observa a continuacin:
Tabla 2. Emisiones Estimadas en los sistemas Elctricos Nacionales.
Sistema Interconectado Sistema Interconectado

ITEM
del Norte Grande SING Central SIC
Familias Beneficiadas 16000 484000
LFS Distribuidas 32000 968000
Factor de Emisin 0,0007 0,0004421

Reducciones Anuales
estimadas de CO2 2.147 41019
(t CO2 reducidas)
Total Reducciones
Estimadas 2008-2013 12.344 235.858
(t CO2 reducidas)
Hrs/da Uso de
3,2
ampolletas
Fuente: Comisin Nacional de Energa, PPEE (2009).
Se estima que la comercializacin de las reducciones de GEI mediante VERs en el

Mercado Voluntario, podr asimilarse a la emisin de 248.000tCO2, equivalente a las
emisiones promedio anual de aproximadamente 63.500 chilenos.
Con la asesora del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en marzo de 2009, la CNE
a travs de su PPEE, licita internacionalmente el Primer Proyecto Pblico de Venta de
Derechos sobre las Reducciones de CO2, con el objetivo de financiar parte del PNRA; y
cuantificar el ahorro de energa elctrica del programa y conocer certeramente las
374
reducciones de GEI asociadas al PNRA. En mayo de 2009, venci el plazo para participar
de la licitacin, la cual se declar desierta. Actualmente se tiene una versin revisada de
los trminos de referencia sobre los que se realizan las propuestas de licitacin, de
manera de hacer ms atractiva la oferta. Sin embargo, an no se inicia el proceso de
licitacin y se decidi, en consideracin a los requerimientos exigidos por ambos
mercados y a los costos en que se incurrira para cumplirlos, que para las posteriores
etapas del PNRA, no se tendr como objetivo el manejo de las reducciones de GEI
mediante transacciones MDL y VERs.
En su segunda etapa, el programa se presenta bajo el nombre: Ilumnate con Buena

Energa, debido a una campaa institucional de armonizacin de iniciativas y programas,
tendientes a promover la EE, implementadas por el PPEE.45 Ilumnate con Buena
Energa, se enmarca dentro de las iniciativas de recambio tecnolgico para el logro de la
EE. Su mecanismo, es similar al utilizado en el PNRA, pero incrementa la cantidad de
ampolletas eficientes a subsidiar por hogar, considerando un recambio de 6 ampolletas
incandescentes, por las nuevas LFC. La poblacin objetivo del programa contina
apuntando a los hogares pertenecientes al 40% de la poblacin chilena ms vulnerable.
Este programa se adjudica la compra de 1.399.998 unidades de LFS para ser entregadas
a los beneficiarios de todo el pas, reemplazando ampolletas incandescentes en al menos
233.333 viviendas y asumiendo una meta de 1.170.000 ampolletas repartidas antes de
diciembre de 2009, a travs de tres modalidades de entrega: los programas del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (MINVU): Quiero Mi Barrio (QMB), Fondo Solidario de
Vivienda (FSV) y el Programa de Proteccin al Patrimonio Familiar (3PF)46(ver Tabla 3).
El programa QMB, es un programa innovador en la aplicacin de polticas pblicas de

responsabilidad compartida con la comunidad, en el que se seleccionan barrios que
presentan dficit de infraestructura, equipamiento, problemas de conectividad y
vulnerabilidad social para ser beneficiarios en la implementacin, mediante sinergias con
instituciones pblicas y privadas, de modelos de regeneracin urbana participativos, que
incorporan a los vecinos como actores relevantes en el proceso de remodelacin del
barrio. Con este programa se busca beneficiar a 97.953 hogares, inicindose en las
Regiones de Tarapac (934 viviendas), Antofagasta (3.693 viviendas) y Atacama (2.526
viviendas).
El programa FSV, est orientado a aquellas personas que acrediten situacin de

vulnerabilidad mediante el Puntaje de Carencia Habitacional en la ficha de Proteccin
Social. Mediante el FSV, se suma al ahorro de las familias, un subsidio por parte del
Estado que permite comprar o construir una vivienda social. Con este programa se
pretende beneficiar a 24.230 hogares. Especficamente, para la segunda fase del PNRA,
se considera la modalidad de construccin de vivienda nueva. Bajo este programa se
pretende incorporar a las viviendas de la Regin de los Ros, en las comunas de Valdivia
(33 viviendas) y Malalhue (30 viviendas).
45
As por ejemplo, los programas tendientes a impulsar la EE en el sector productivo, se reconocen bajo el
nombre Produce con Buena Energa, los pensados para el sector transporte, bajo el nombre Transporta con
Buena Energa, los programas de EE para hogares y viviendas, bajo el nombre Vive con Buena Energa.
46
En la meta de hogares beneficiados a 2009, se cuenta con un nmero significativo de hogares rezagados
del 2008, teniendo un total de 87.562 beneficiados dentro del 2009. Se estima adems, se beneficiarn
mediante otros programas o instituciones, un total de 1.257 viviendas ms.
375
Finalmente el 3PF, es un programa que ofrece subsidios a propietarios de viviendas,
localizadas en zonas rurales o urbanas y que no superan las 650 UF, para ampliar o
mejorar la vivienda (y/o su entorno). A la fecha, an se estn definiendo las viviendas
beneficiarias bajo esta modalidad, pero se estima que se beneficiarn 22.331 hogares.
Tabla 3. Resultados Esperados de la Implementacin del PNRA 2009
N de Packs entregados a beneficiarios (2009) 144.514
Beneficiarios rezagados (2008) 87.562
Merma (2009) 1.257
TOTAL PACKS (pack 6 = ampolletas por vivienda) 233.333

Nota: Merma son aquellas bajas involuntarias de packs ocurridas durante la ejecucin del PNRA.
Fuente: PPEE, Noviembre 2009.
5. Recomendaciones y lecciones
Una vez presentados el contexto en el que surge la iniciativa del PNRA y su
implementacin, es de importancia destacar algunos aspectos de poltica y estrategias
que fueron relevantes en la ejecucin del mismo.
El primero de ellos tiene relacin con la disposicin de Chile a promover la EE como lnea
de accin en materia energtica. No se observan barreras a nivel institucional que
obstaculicen la promocin y el auge de polticas pblicas vinculadas a la promocin de
EE, y esto se debe a que la EE es uno de los lineamientos estratgicos fundamentales de
poltica energtica en el mediano plazo, y cuenta con el apoyo y mandato presidencial al
acoger las recomendaciones de la OCDE en materia de EE.
De esta manera, el PNRA se constituye como el primer incentivo pblico orientado a

estimular el mejor uso de la energa a nivel residencial. Su propsito es ayudar a la
poblacin de menos recursos a ser ms eficientes en el uso de la energa y acceder a un
cambio tecnolgico, que les permite mejoras en cuanto a la calidad de la iluminacin
provista y ahorros en el costo de la energa.
Es un proyecto especfico, voluntario, enfocado al sector residencial con alcance y

cobertura determinada, que utiliza un mecanismo de seleccin reconocido por los
beneficiarios, con claridad en la informacin relevante en cuanto a ahorros en consumo de
energa, canalizado a travs de programas establecidos a nivel de ministerio y entregado
mediante un trmite simple de canje, hacindolo atractivo para los beneficiarios, e
incentivando su participacin.
Otro aspecto de gran inters en la ejecucin de iniciativas de este tipo, tiene que ver con
costo asociado a su implementacin. Para el PNRA, el costo de las actividades asociadas
al retiro (y disposicin) de ampolletas en uso e instalacin de nuevas ampolletas, sin
contar el propio costo de las ampolletas, es relativamente bajo en comparacin con otros
programas de recambio tecnolgico, lo cual es una buena razn para la implementacin
de programas similares en la regin.
376
Una evaluacin de la aplicacin de la primera fase, rescata el grado de aceptacin que
tuvo la iniciativa en la poblacin objetivo y en los encargados de gestionar el programa.
Principalmente, los hogares participantes del PNRA, manifiestan percibir un beneficio
inmediato y directo, al considerar dos aspectos: (i) el ahorro en gasto de energa y, (ii) la
efectividad del programa (entendida como el recambio efectivo de ampolletas).
En relacin al ahorro en el gasto de energa, el 53% de beneficiarios reconoce una

disminucin en la cuenta de luz, y el 97% realiz el reemplazo efectivo de ampolletas. En
cuanto a la efectividad del programa, el 98% de los beneficiarios estara dispuesto a
recibir el beneficio otra vez y el 75% estara dispuesto a acceder por cuenta propia a ms
ampolletas eficientes. No obstante, este ltimo resultado refleja que un 25% de los
beneficiarios an prioriza el precio de la ampolleta, a la EE en el momento de una futura
compra.
Uno de los problemas identificados es que las ampolletas que se recambian contienen
mercurio, y no previ ningn programa para retirar y tratar las ampolletas eficientes
entregadas en los hogares, solamente se cont con una estrategia de recoleccin y
tratamiento las ampolletas incandescentes que efectivamente se retiraron de los hogares
al instalar las eficientes. El programa termin en el 2009 y a octubre de 2010 an deba
entregar cerca de 100.000 ampolletas eficientes en hogares pero sin un criterio claro
sobre la eleccin beneficiarios (se estaran explorando algunas posibilidades de entrega a
travs del FOSIS). Experiencias de este tipo que pueden ser exitosas en trminos de
eficiencia en un primer momento ponen en cuestin su viabilidad y sostenibilidad a
mediano y largo plazo en tanto no cuenten con un plan claro de manejo de desechos.
Estos buenos resultados, en cuanto a aceptacin e implantacin de cultura de EE, han

motivado su continuidad del PNRA en 2009. La experiencia evaluada en la primera fase
del PNRA, sugiere desde la perspectiva pblica el uso de nuevos mecanismos de
incentivo, como descuentos o convenios con empresas. Desde la perspectiva privada, se
manifiesta el inters de continuar en el programa, respondiendo a temas de
responsabilidad poltica y social de las empresas en promover la cultura de la EE y la
voluntad de cooperar y actuar de manera coordinada con los organismos pblicos (CAS,
2009).
Igualmente, en la evaluacin surgen propuestas tendientes a evaluar el beneficio de

ampliar la cobertura de beneficiarios del PNRA a otros estratos econmicos, como el
medio, en donde los hogares son bastante perceptivos a la problemtica ambiental y por
lo general no reciben mayores beneficios. Sin embargo, no se evidencia un gran respaldo
a esta propuesta, debido a que el diseo de subsidios en las polticas pblicas nacionales,
busca apoyar a aquellas personas que no pueden econmicamente realizar estas
inversiones.
En su diseo, el PNRA consider adems, como fuente de financiamiento, los ingresos

asociados a la comercializacin de la reduccin de emisiones de GEI resultantes de la
implementacin del mismo. An cuando no se ha tenido xito en concretar la iniciativa de
utilizar la venta de bonos de carbono generados por el programa, se adelantan esfuerzos
tendientes a hacer posible esta actividad; por lo que no se descarta su operatividad futura.
No obstante, la implementacin y desarrollo de la primera fase del PNRA, trae desafos

importantes en cuanto a la necesidad de contar con capacidades institucionales para
generar informacin a travs del registro del control y seguimiento del uso de las
377
ampolletas entregadas, que permita realizar una medicin y evaluacin efectiva del
impacto de la poltica implementada y a su vez, contar con la informacin requerida para
enfrentar el ingreso al mercado de bonos de carbono, o en su defecto al mercado
voluntario, elementos actualmente ausentes que no han permitido concretar acciones de
venta de bonos y el reconocimiento a la reduccin de GEI.
La aplicacin de subsidios focalizados a la EE, se observa igualmente en otros contextos.

Un ejemplo particular es la iniciativa de Subsidio al Reacondicionamiento Trmico en
Vivienda Existente. La iniciativa contempla un subsidio a los propietarios, o asignatarios
de la vivienda, para el reacondicionamiento trmico de su envolvente, techos, muros y
piso. La ejecucin de este subsidio, beneficia a la poblacin perteneciente a los
segmentos de mayor vulnerabilidad y se distribuir en las regiones con mayores
necesidades de calefaccin, debido a sus condiciones geogrficas, y con cantidad de
poblacin afectada por las bajas temperaturas. As, la iniciativa parte beneficiando las
regiones de O'Higgins, Maule, La Araucana, Los Ros, Los Lagos y Aysn.
El Subsidio al Reacondicionamiento Trmico en Vivienda Existente, es un trabajo de

colaboracin conjunta entre la CNE, a travs del PPEE, y el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo (MINVU). Tiene como meta, mejorar la EE de 10.000 viviendas, transfiriendo
fondos para que se ejecute el subsidio de reacondicionamiento trmico a travs del
programa del MINVU conocido como Programa de Proteccin al Patrimonio Familiar (
3PF).
De lo anterior, se desprenden al menos cuatro recomendaciones de poltica:
i) la primera, relacionada con la inclusin de la EE como eje de poltica energtica que

permitir generar los mecanismos necesarios para que el pas pueda continuar creciendo
de manera sustentable;
ii) la segunda, la focalizacin de beneficios en la poblacin ms vulnerable, la cual tiene

dos propsitos: generar cultura de ahorro y eficiencia energtica y contribuir en la
disminucin del pago por consumo de energa;
iii) la necesidad de utilizar ampolletas que no contengan mercurio o bien disear desde el
inicio de la implementacin un plan claro para retirar y tratar las ampolletas eficientes
entregadas en los hogares adems de aquellas que se retiran inicialmente y
iv) finalmente, el fomento a la inversin en tecnologas de EE a travs de la cooperacin

pblico-privada, mediante subsidios al recambio tecnolgico de dispositivos eficientes en
consumo de energa.
En Chile, dentro de las Polticas Pblicas, actualmente se est diseando y

consensuando el Plan de Eficiencia Energtica 2010-2020, por parte de connotados
expertos nacionales e internacionales, que orientar respecto de las acciones a seguir por
todos los actores involucrados en los temas de EE. Igualmente se estn ejecutando
estudios relacionados con el Mercado de la Eficiencia Energtica en Chile y se prepara
una Evaluacin de Polticas y Programas de Eficiencia Energtica a travs de
mecanismos que permitan verificar los ahorros de energa, con el objetivo tanto de rendir
cuentas transparentes respecto del uso de los recursos, como de dar confianza a los
distintos actores, especialmente a aquellos ligados al financiamiento de inversiones en
EE. Lista de Siglas
378
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
PPEE: Programa Pas de Eficiencia Energtica.
PNRA: Programa Nacional de Recambio de Ampolletas.
EE: Eficiencia Energtica.
CAS: Corporacin Ambiental del Sur, S.A.
LFC: Lmparas Fluorescentes Compactas.
GEI: Gases de Efecto Invernadero.
SERNAC: Servicio Nacional del Consumidor.
MDL: Mecanismos de Desarrollo Limpio.
MIDEPLAN: Ministerio de Planificacin.
MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
QMB: Programa Quiero Mi Barrio.
FSV: Fondo Solidario de Vivienda.
3PF: Programa de Proteccin al Patrimonio Familiar.
FPS: Ficha de Proteccin Social.
379
Bibliografa
PPEE-CNE (2009): Buena Energa: Reporte 2008-2009.
CNE (2009): Informe Complementario Programa de Recambio de Ampolletas, PPEE,

Noviembre 2009.
PPEE-CAS (2009): Evaluacin del Programa Nacional de Recambio de Ampolletas-

Comisin Nacional de Energa. Informe Final, 24 de Junio de 2009.
PPEE (2008): Componente de Carbono en Proyectos Pblicos: Recambio de Ampolletas

en Chile. Presentacin en LatinCarbon Santiago, 29 de Octubre de 2008.
PRIEN (2008): Estimacin del Potencial de Ahorro de Energa, Mediante Mejoramientos

de la Eficiencia Energtica de los Distintos Sectores. Informe Final: 150pp. Enero
de 2008.
CNE (2008): Poltica Energtica: Nuevos Lineamientos. Transformando la crisis
energtica en una oportunidad.
PPEE (2009): Minutas Tcnicas. Material entregado por Pamela Mellado, profesional del
PPEE.
SERNAC (2005): Comportamiento de Consumo Energtico, en Familias Urbanas Tipo

del Gran Santiago. Santiago, Convenio SERNAC - CNE, Programa Pas de
Eficiencia Energtica: 103 pp.
CNE (2005): Comportamiento del Consumidor Residencial y su Disposicin a Incorporar

Aspectos de Eficiencia Energtica en sus Decisiones y Hbitos.
CNE: Balances Energticos. Web Site: www.cne.cl , consultados en Octubre de 2009.
380
Estudio N 7
BIOCOMBUSTIBLES EN ARGENTINA:
EFICIENCIA, COMPETITIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD
Martina Chidiak (CENIT, Red Mercosur)

Leonardo Stanley (CEDES, Red Mercosur)
Carlos Galpern (CEI, Centro de Economa Internacional)
Septiembre 2010
Introduccin
Varios pases industrializados y en desarrollo han establecido en los ltimos aos distintos
instrumentos de fomento para el uso y/o la produccin de biocombustibles. Asimismo, han
creado mercados para estos combustibles a travs de requisitos de mezcla obligatoria de
combustibles fsiles con biocombustibles lquidos. Segn una revisin internacional
reciente, 21 pases y 41 estados o regiones han introducido estos requisitos al mercado
(REN21, 2010).
Estas decisiones regulatorias tienen fundamentos diversos. A modo de sntesis de los

argumentos encontrados en la literatura, podra decirse que las polticas de promocin de
los biocombustibles se relacionan con tres objetivos fundamentales, aunque a veces los
gobiernos prioricen alguno sobre otros: 1) seguridad energtica - mejora en la situacin de
balanza de pagos (sustitucin de importaciones de combustibles lquidos); 2) mitigacin
de las emisiones de gases de efecto invernadero vinculadas al transporte y 3) diversificar
y ampliar la creacin de valor y las exportaciones del sector agroindustrial (Doornbosch y
Steenblink, 2007; Pistonesi y otros, 2008;. PNUMA, 2009).
Mientras que los dos primeros fines tienen alta prioridad para los pases industrializados,
para los pases en desarrollo el primer y el tercer objetivo tienen mayor relevancia. La
escasa relevancia del objetivo 2 en los pases en desarrollo se debe por el momento a
que slo los llamados pases Anexo I de la Convencin Marco de Naciones Unidas
sobre el Cambio Climtico (CMNUCC) (que excluye a los pases en desarrollo) tienen
compromisos de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en el marco del
Protocolo de Kyoto (PK) de la CMNUCC. Por otra parte, cabe mencionar que los pases
en desarrollo exportadores de biocombustibles no estn autorizados a generar proyectos
en el marco del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) del PK basados en la
reduccin de emisiones derivados de su uso47.
47
Esto se ha decidido a fin de evitar un doble conteo de las reducciones de emisiones en los pases
productores (exportadores) y en los pases consumidores (importadores), tal como estableci la Junta
Ejecutiva del MDL en su 26 reunin. En ella se estableci que slo se admitirn proyectos MDL en casos
donde la produccin y el consumo de los biocombustibles se realice localmente y que est prohibida la
381
El marco regulatorio en Argentina
Siguiendo la tendencia internacional, Argentina dict hace algunos aos un marco

regulatorio especfico para fomentar la produccin y uso de biocombustibles en su
territorio. Se trata de la Ley 26.093, que estableci el Rgimen de Regulacin y
Promocin para la Produccin y Uso Sustentables de Biocombustibles (promulgada en
2006 y reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo de la Nacin 109/07). Esta
normativa tambin estableci la creacin de un mercado interno de biocombustibles al
fijarse una mezcla obligatoria de 5% de biodiesel con diesel oil y de 5% de bioetanol con
gasolina a partir de enero de 2010. El rgimen de fomento incluye exenciones y
devoluciones de impuestos federales, los cuales slo se aplican a plantas instaladas y
registradas para abastecer al mercado interno. Diversos regmenes provinciales tambin
favorecen la produccin de biocombustibles con beneficios de exenciones o reducciones
en los impuestos provinciales (Chidiak y Stanley, 2009).
Es de notar que incluso antes de la entrada en vigencia del rgimen regulatorio

especfico, la produccin de biodiesel en Argentina comenz a crecer vertiginosamente, a
partir de la instalacin de varias plantas de gran escala (mayormente por parte las
grandes empresas aceiteras, petroleras y comercializadoras de cereales). Estas
inversiones fueron en buena medida incentivadas por la creciente demanda internacional
y alentadas por los altos precios internacionales de los aos 2007-2008. El desarrollo del
sector tambin fue ayudado por otras polticas pblicas, ya que hasta febrero de 2009 los
impuestos a la exportacin eran del 5% para el biodiesel y del 25% o ms para el aceite
de soja. Esto permiti que los productores locales pudieran acceder a materias primas a
precios inferiores al precio internacional y que lograran exportar competitivamente aunque
su materia prima, el aceite de soja, tuviera un precio de mercado superior al del biodiesel
en algunos momentos en el perodo 2007-2008. Un tercer factor clave en el desarrollo del
sector ha sido la alta capacidad instalada de molienda y la elevada competitividad de la
industria local de aceite de soja, principal proveedora de materias primas para la
obtencin de biodiesel en el pas (Chidiak y Stanley, 2009). Cabe notar que Argentina se
ubica como el principal exportador mundial de aceite de soja, mientras que actualmente el
pas resulta el 4 productor mundial y primer exportador mundial de biodiesel.
Desde el punto de vista de la aplicacin prctica de la normativa interna y de la

organizacin del mercado interno de biocombustibles, cabe notar que a comienzos de
2010 cuando deba iniciarse el corte obligatorio de combustibles fsiles con
biocombustibles, no se contaba con plantas de biodiesel ni de bioetanol construidas en el
marco del rgimen de fomento es decir autorizadas a operar nicamente para abastecer
al mercado interno-, aunque s se contaba con varias plantas instaladas que en ese
momento se orientaban a la exportacin.
En este marco, la autoridad de aplicacin (la Secretara de Energa) ha debido modificar

lo originalmente previsto y ha logrado mediante negociaciones con las empresas,
establecer la distribucin del cupo de produccin para abastecer al mercado interno de
biodiesel (establecido en febrero de 2010) en base a las plantas ya instaladas. Tampoco
ha tenido problema al renegociar recientemente con las empresas productoras de
biodiesel para elevar el corte con biodiesel, el cual ha sido ampliado al 7% recientemente
generacin de proyectos relacionados con la exportacin de biocombustibles hacia pases incluidos en Anexo
I del PK. Para ms informacin, se recomienda consultar el anexo de la minuta de dicha reunin disponible en
http://cdm.unfccc.int/EB/026/eb26_repan12.pdf.
382
(poltica oficializada por las Resoluciones 554 y 828/2010 de la Secretara de Energa). En
contraste, el corte obligatorio del 5% de gasolina con bioetanol ha sido postergado un ao
a fines prcticos. De todos modos, ya han sido asignadas las cuotas de produccin para
garantizar el corte del 5% y se han iniciado obras para ampliar la oferta local, sobre todo
por parte de los ingenios azucareros, al amparo de una ley especfica de promocin de la
produccin de bioetanol (Ley N 26.334 que establece el Rgimen de Promocin de la
Produccin de Bioetanol, promulgada en enero de 2008).
El caso analizado
En el marco del panorama dinmico que presentan los biocombustibles en Argentina, el

presente estudio busca resaltar algunos aspectos y temticas (muy relacionadas con la
eficiencia de recursos y la sostenibilidad) que no parecen recibir adecuada atencin en el
desarrollo actual del sector.
Como se detall anteriormente, se han dictado en Argentina diversas leyes que

establecen mecanismos de fomento para la produccin de biocombustibles. Asimismo se
ha desarrollado en los ltimos dos aos un importante sector productor de biodiesel
(obtenido en base a aceite de soja) y se ha convertido en un importante jugador en el
mercado mundial de este biocombustible. Por lo anterior, nos concentraremos en analizar
el caso de la produccin de biodiesel en Argentina, el segmento ms desarrollado en
materia de produccin y exportaciones en los ltimos aos y el que plantea ms
interrogantes concretos por el momento en relacin a las relaciones entre sostenibilidad,
eficiencia y competitividad.
Si se consideran los datos relativos al desarrollo productivo y exportador, pareciera que el

sector de biodiesel en Argentina es un gran xito. Sin embargo, cabe notar que el
desarrollo del sector y las polticas pblicas del pas presentan una serie de limitaciones
que a veces no son reconocidas (lo cual puede limitar considerablemente los esfuerzos de
mejora).
Por un lado, se notan algunas dudas acerca de su sostenibilidad ambiental, social y

econmica. Por otra parte, se presenta el incipiente debate internacional en torno al modo
de medir la eficiencia y la sostenibilidad de los biocombustibles de diverso tipo. El caso
argentino sugiere que podra lograrse una alta eficiencia productiva sin garantizar la
sostenibilidad. En funcin de los anlisis propuestos, surge la necesidad de prestar una
mayor atencin de las polticas pblicas a estos aspectos as como el desarrollo de
iniciativas privadas o mixtas para avanzar en una evaluacin especfica de ambos
aspectos, as como para fortalecer la sostenibilidad del sector.
Situacin actual y desafos en la produccin de biodiesel
En la actualidad operan en Argentina unas veinte plantas productivas que mayormente

emplean tecnologa moderna y de gran escala para obtener biodiesel. A principios de
2010, estas sumaban alrededor de 2,5 millones de toneladas de capacidad de produccin
(segn surge de la Tabla 1). Segn datos del 2009 el coeficiente de exportacin sobre
produccin era del 80-90% (debido a la inminente entrada en vigencia del corte obligatorio
y la creacin del mercado interno en 2010). Las exportaciones han alcanzado entre 800 y
383
900 millones de dlares en los aos 2008 y 2009. En el ao 2009 se exportaron ms de
1.100.000 toneladas de biodiesel.
El pas tiene un claro inters en sustituir parte de sus grandes necesidades de

combustibles fsiles importados por biocombustibles. Se estima que un 20% de la
creciente demanda local de diesel oil se abastece con combustible importado (Chidiak y
Stanley, 2009) y en el ao 2008 el pas import diesel oil por un total de 1900 millones de
dlares. El fuerte crecimiento en la demanda local de combustibles fsiles que se
experimenta ininterrumpidamente desde el ao 2003 perodo de recuperacin
econmica- ha estado acompaado (e incentivado en parte) de precios internos
relativamente bajos en comparacin con los precios internacionales. Tal como se refleja
en un informe reciente (CADER, 2010) Argentina cuenta entre los 8 pases de Amrica
Latina que presentan menores precios de los combustibles. Los precios de diesel oil y
gasolina super en Argentina son similares a los de Mxico y Belice, pero son claramente
inferiores a los de todos sus vecinos (excepto Bolivia). Slo Ecuador, Venezuela y Bolivia
muestran precios de combustibles inferiores a los de Argentina y Mxico. Estos niveles de
precios internos han demandado, en vista de las crecientes importaciones de
combustibles (fundamentalmente fuel oil, diesel oil y gas natural) una cifra importante de
subsidios, que alcanz en 2007 cerca de 10.000 millones de dlares anuales segn un
informe reciente (Global Subsidy Initiative, 2009).
Por eso resulta llamativo que no se haya buscado rpidamente aprovechar la capacidad
local para sustituir importaciones. Como estaba previsto, o mejor dicho con cierto retraso,
en abril de 2010 se ha dado inicio al mercado interno de biocombustibles. En el caso del
biodiesel, la asignacin de cuotas para garantizar el abastecimiento del mercado interno
con un corte del 5% se logr en febrero de 2010 y recientemente en julio de 2010 se elev
el objetivo (y la asignacin de cuotas de produccin) para alcanzar un corte del 7% hacia
fin de ao. En contraste, se ha postergado un ao el inicio de la mezcla obligatoria de
gasolina con etanol por problemas de abastecimiento interno de bioetanol (aunque la
asignacin de las cuotas de mercado entre las distintas empresas productoras y el
cronograma de incorporacin de nuevas capacidades ya fueron establecidos). Podra
decirse entonces que recin a partir de 2010-11, la incorporacin de nueva capacidad de
produccin de biocombustibles lquidos se relaciona con el mercado interno y con las
leyes de promocin de biocombustibles. Expertos sectoriales estiman que en 2011 la
produccin de biodiesel se asignar en partes iguales al mercado interno y a la
exportacin (CADER, 2010).
Asimismo, el marco regulatorio nacional indica explcitamente su intencin de favorecer a

los productores agropecuarios, en especial a las Pymes. En la prctica son las grandes
empresas aceiteras y comercializadoras de granos, as como las petroleras, en menor
medida, las que han instalado la mayora de las plantas de estado del arte y gran escala y
abastecern el mercado interno48. Esto puede, en parte, constituir una buena noticia ya
que significa la provisin de biodiesel en escala eficiente y a bajo costo para el mercado
interno. Sin embargo, sugiere el no cumplimiento de algunos objetivos de poltica.
Otra debilidad del desarrollo reciente del sector de biocombustibles es que se corre el
riesgo de empeorar problemas sociales y ambientales ya existentes. En el caso del
48
Tambin se dispone de una veintena de otras instalaciones de pequea escala pero mayormente para
autoconsumo.
384
biodiesel muchas de estas preocupaciones se derivan que implica se ha profundizado el
aprovechamiento de la soja como principal cultivo agrcola en Argentina, sobre todo
debido a su alta rentabilidad (Chidiak y Stanley, 2009).
El proceso de desarrollo del complejo sojero (en el cual, cabe notar, el desarrollo de la
produccin de biodiesel es slo el ltimo impulso agregado y no el principal determinante)
enfrenta diversas crticas por sus impactos sociales y ambientales.
Entre los impactos sociales se destaca el desplazamiento de pequeos productores,

aunque cabe mencionar que el impacto social de la expansin de la soja fue muy
diferenciado segn la regin (Reboratti, 2009). En la regin pampeana, la expansin de la
soja signific un avance de la agricultura a expensas de la ganadera, un aumento en los
ingresos de los pequeos productores que arrendaron sus tierras y una mejora general en
las economas regionales. En cuanto al empleo, disminuy en la fase agrcola por el
cambio tecnolgico pero aumenta el empleo en otras fases de la cadena productiva. En la
regin Norte (Centro de la provincia del Chaco y NE de Santiago del Estero), signific un
desplazamiento del algodn (que ya vena en baja por sus recurrentes crisis) y tambin el
avance agrcola sobre tierras forestales); por otra parte, este reemplazo contribuy a
generar empleo y provoc cierta migracin hacia regiones sojeras de dichas provincias.
En la regin Noroeste (NO Santiago del Estero y Salta) se present un fenmeno
diferente ya que la soja implic desde el inicio el paso a grandes unidades de produccin
y plante el desplazamiento de pequeos productores que no contaban con un rgimen
claro de tenencia de la tierra tal el caso de 40% de los pequeos en zonas sojeras de
Salta y del 20% de pequeos productores del NO de Santiago del Estero-. Este fenmeno
no se present en las otras dos regiones donde es alta la formalidad en la tenencia de la
tierra; adems en el Noroeste no se verifica un aumento del empleo. El autor concluye
que de continuar la expansin de la soja en la direccin reciente se plantearn conflictos
con los antiguos pobladores en especial en las regiones norte y centro.
Entre los impactos ambientales se destacan, sobre todo, los asociados al corrimiento de
la frontera agropecuaria, la intensificacin agrcola, y los cambios drsticos en los usos
del agua y del suelo, con efectos particularmente preocupantes en zonas extrapampeanas
(Morello y Pengue, 2007; Adamoli y otros, 2009).
Segn Admoli y otros (2009), la mayor expansin agrcola vinculada a la soja se da,
sobre todo, en la regin chaquea y en dos franjas: una que cubre la transicin entre las
subregiones del chaco hmedo y semirido y otra en la transicin entre el chaco
semirido y las yungas. En las provincias de Chaco, Salta y Santiago del Estero, la
produccin de soja pas de representar el 35% a ocupar el 77% del total de produccin
agrcola. En esta regin el avance se produce por la expansin de medianos y grandes
productores con escasa planificacin y control por parte de las autoridades provinciales, y
la importancia relativa de la sustitucin de otros cultivos, del desplazamiento de ganadera
y de la sustitucin de ecosistemas naturales como componentes de la expansin de la
soja vara segn la zona productiva. Comparando las campaas de los aos 2000/01 y
2006/07 los autores encontraron que la produccin de soja creci 133 % (pasando de
2.012.600 a 4.690.784 ton), debido principalmente a un aumento de 94,7 % en la
superficie cultivada con esta oleaginosa (1.034.100 ha a 2.013.327 y en mucho menor
medida a un aumento del rinde (de 19,7 %, 1,95 ton/ha a 2).
En la provincia de Chaco, se estima que el aumento en la superficie cultivada con soja es
producto de la retraccin de la superficie destinada al algodn y (en mayor medida) por la
incorporacin de nuevas tierras (transformacin de 300.000 ha de ecosistemas naturales
385
en primera ocupacin). En forma similar, en Salta hubo una contraccin de las superficies
de legumbres (poroto) y cultivos industriales (algodn) y sobre todo un importante
incremento en la superficie sembrada total con cultivos en primera ocupacin, lo que
representa la sustitucin de cerca de 200.000 hectreas de ecosistemas naturales. La
prdida de ambientes naturales y su sustitucin por agroecosistemas, con la asociada
deforestacin de montes nativos es el aspecto de la expansin agropecuaria que presenta
los mayores impactos ambientales (Admoli y otros, 2009). Los autores tambin indican
que en los ltimos aos la regin chaquea ha sido, y es, la ecorregin de Argentina
donde el proceso de deforestacin de bosques nativos es ms intenso.
Las preocupaciones derivadas de esta evolucin y su eventual proyeccin futura son

variadas. Por un lado, los autores proyectan que de continuar el proceso se corre el riesgo
de prdida de algunos ecosistemas no protegidos. Uno de ellos es la selva pedemontana,
ubicada en la transicin entre el chaco semirido y las yungas en el noroeste argentino.
Este ecosistema no est representado en el sistema nacional de reas protegidas y
podra llegar virtualmente a su extincin hacia el ao 2020 (Admoli y otros, 2009). Otro
ambiente seriamente comprometido es el bosque de tres Quebrachos, ubicado en el
chaco subhmedo central. Por otra parte, las posibilidades de expansin agrcola quedan
ahora limitadas a la faja de contacto de las zonas subhmeda y semirida de la regin
chaquea ya que se trata de zonas de riesgo climtico y su ocupacin agrcola puede
aumentar los riesgos de desertificacin. La probable aparicin en pocos aos ms de
variedades tolerantes o resistentes a la sequa podra aumentar la presin para el
desmonte (Admoli y otros, 2009). Segn los autores, los riesgos de prdida de
ecosistemas y de desertificacin pone de manifiesto la necesidad de implementar un
programa de ordenamiento territorial a escala regional.
El modelo y modo productivo asociado a la expansin de la soja es criticado tambin por

sus impactos sobre la productividad de los suelos en el mediano y largo plazo (Pengue,
2009), y por este motivo se podra incluso comprometer la competitividad de largo plazo
(Chidiak y Murmis, 2003). Pengue (2009) destaca que junto con los granos tambin se
extraen los principales nutrientes y se degrada el suelo que los genera. La exportacin de
nutrientes naturales de Argentina es muy elevada (en especial de nitrgeno, fsforo y
potasio) y no es recuperada ni compensada de modo sustentable. La extraccin de
nutrientes (fsforo y nitrgeno) asociada a los principales cultivos de exportacin (soja,
trigo, maz y girasol) fue estimada en 3,3 millones de toneladas anuales (y el costo de
reposicin de los nutrientes contenidos en los granos exportados fue estimado en 990
millones de dlares). Para la soja, especficamente, la exportacin de nutrientes
alcanzara la mitad de las cifras anteriores dado que se trata del cultivo que extrae ms
nutrientes del suelo (Pengue, 2009).
En suma, podra argumentarse que las autoridades nacionales y provinciales han explcita
o implcitamente apoyado la expansin del sector con una visin de desarrollo productivo
y una perspectiva que prioriza el corto plazo. En contraste, se ha prestado hasta ahora
escasa atencin a los impactos ambientales, sociales o incluso a la cuestin tecnolgica
todos aspectos que se manifiestan en el mediano y largo plazo. Todo lo cual implica una
visin de competitividad esttica y potencialmente, una posicin competitiva bastante
dbil de cara al futuro no muy lejano, habida cuenta de crecientes requisitos ambientales
y tecnolgicos para que los biocombustibles importados de pases en desarrollo accedan
a los mercados de Estados Unidos y la Unin Europea (Hoppstock y otros, 2009; Fres,
2010), tal como se discute a continuacin.
386
Eficiencia, sostenibilidad y la competitividad
Dos tipos de indicadores son habitualmente considerados para evaluar los

biocombustibles. Los primeros se refieren a su sostenibilidad y los segundos a la
eficiencia.
En relacin a la sostenibilidad se consideran, fundamentalmente, indicadores de impacto

ambiental a lo largo del ciclo de vida (a veces limitados al anlisis de emisiones de gases
de efecto invernadero a lo largo del ciclo de vida, a falta de datos de otros impactos). La
preocupacin habitualmente manifestada en los debates internacionales sobre la
contribucin de los biocombustibles a la sostenibilidad es que los beneficios de la
reduccin de emisiones locales (que en los biocombustibles son en general menores a las
de los combustibles fsiles) puede ms que compensarse por un balance neto negativo
de emisiones de gases de efecto invernadero, en particular si la produccin de
biocombustibles fomenta la deforestacin o aumenta el uso de fertilizantes y agroqumicos
(ver Gmez y otros, 2008).
Otros indicadores de sostenibilidad de inters son de carcter binario y conciernen la

localizacin de la produccin y sus impactos sobre los usos del suelo y la diversidad
biolgica (en particular, para indagar si se ubica en terrenos recientemente deforestados,
o en reas de alta diversidad biolgica).
Estos indicadores de sostenibilidad son crecientemente tomados en cuenta para el

acceso a mercados, tal como se refleja en el recuadro 1. All se sintetizan los diferentes
tipos de medidas que pueden limitar el acceso de los productores argentinos a mercados
externos de biocombustibles. Los requisitos de tipo ambiental parecen tener una creciente
relevancia.
Estos criterios de sostenibilidad y eficiencia resultan altamente relevantes para la

competitividad de mediano plazo de los productores argentinos de biodiesel. Esto surge
de los requisitos establecidos en Estados Unidos para los biocombustibles renovables y
en Europa para la aceptacin de biocombustibles para cumplir con la mezcla obligatoria.
Los requisitos establecidos se refieren a diferentes aspectos. Por ejemplo, la directiva
europea sobre energas renovables requiere que los biocombustibles garanticen un 50%
de reduccin de emisiones de GEI respecto a los combustibles fsiles al ao 2017 (y un
35% de reduccin al ao 2013); y que no estn asociados a procesos de deforestacin (el
criterio requiere que las materias primas no provengan de regiones sensibles con alto
contenido de carbono y alta biodiversidad).
En cuanto a los indicadores de eficiencia, se considera el balance energtico, es decir la

relacin entre la energa generada y consumida por los biocombustibles.Estos indicadores
juegan un rol importante en el debate internacional pero no han sido incluidos (al menos
por el momento) en las normas o requisitos internacionales, si bien su modo de clculo es
altamente relevante como se refleja en la discusin posterior.
387
Recuadro 1: Barreras de acceso al mercado para biocombustibles
Para los biocombustibles se vienen aplicando y estn en estudio en los principales mercados (que
son la Unin Europea y los Estados Unidos) diversas medidas que limitan su importacin y que
discriminan por tipo de producto y en algunos casos tambin por tipo de materia prima y proceso
de elaboracin.
Aranceles a la importacin: los valores ms altos se aplican al etanol (en consonancia con la mayor
proteccin que reciben las materias primas de las cuales se lo obtiene: maz, azcar, trigo).
Normas tcnicas: pueden referirse a las caractersticas del producto final y/o del proceso
productivo para todas sus etapas o para algunas de ellas. Tambin pueden ser de carcter
voluntario u obligatorio; en este ltimo caso, dictadas por los gobiernos. A veces, las normas de
cumplimiento voluntario pueden en la prctica transformarse en obligatorias cuando el producto no
necesita cumplir para pasar la aduana del pas pero la nica forma de venderlo es cumplir con
dicho requisito debido a que los piden los compradores, sean fabricantes si lo utilizan como
insumo, distribuidores o consumidores finales.
A continuacin se describen tres tipos de normas que se aplican o aplicaran al biodiesel a base de
soja, que es el biocombustible que exporta la Argentina.
Normas obligatorias sobre el producto

Para los biocombustibles, existen normas referidas a la calidad del producto final en especial a lo
referido a su utilizacin como carburante para motores de vehculos de transporte. En el caso de la
Unin Europea, la norma EN 14214 en revisin fija un contenido de yodo para el biodiesel que
es difcil de ser cumplido por el biodiesel producido a base de soja, pero no a base de colza, que
es la principal materia prima utilizada en el biodiesel elaborado en Europa. Esta norma constituye
una traba no arancelaria al ingreso de este biocombustible a la UE, la cual no aparece en la norma
de EE.UU. (ASTM D 6751). Sin embargo, hasta ahora el biodiesel a base de soja exportado por la
Argentina ha continuado ingresando al mercado europeo. Segn la informacin recabada en
entrevistas, esto se debe a que el biodiesel argentino obtenido en base a soja se mezcla con el
obtenido en base a otras materias primas y logra cumplir con la norma.
Normas cuasi-obligatorias sobre el proceso productivo

Ms recientes y de creciente relevancia son las normas sobre el proceso productivo de los
biocombustibles, que hacen particular hincapi en cuestiones de sostenibilidad. Aqu cabe
distinguir a las dictadas por los gobiernos de las elaboradas por el sector privado.
En la Unin Europea, diversos pases han fijado criterios de sostenibilidad referidos al porcentaje
de reduccin de gases de efecto invernadero en comparacin con un combustible fsil y tambin a
la conservacin de la flora y fauna (ICTSD, 2008). Para demostrar el cumplimiento de estos
requisitos se precisa de una certificacin. Los ms conocidos son los de Alemania y el Reino
Unido. En ambos casos no se exige el cumplimiento con dichos requisitos para ser comercializado
en el mercado, pero s deben respetarlos los biocombustibles que se utilizan para cumplir con el
porcentaje mnimo de energa renovable que deben utilizar las empresas, en particular las de
transporte.
La Unin Europea aprob en abril de 2009 la Directiva 2009/28/CE en adelante la Directiva

sobre el fomento del uso de energa procedente de fuentes renovables. Fija criterios (artculo 17)
que deben respetar los biocombustibles elaborados dentro o fuera de la Comunidad para poder
ser considerados para el cumplimiento de las metas nacionales de uso de energa renovable y
para poder acceder a las ayudas financieras beneficios tributarios de la UE para
biocombustibles. Por lo tanto, aunque es de carcter voluntario en el sentido de que no prohbe la
venta de productos que no cumplan sus requisitos, es un incentivo para importar slo
388
biocombustibles que los verifiquen. Es un caso de un requisito voluntario que en la prctica podra
actuar como si fuera obligatorio.
Siguiendo lineamientos previos del Consejo Europeo respecto a favorecer el desarrollo de
biocombustibles de segunda generacin, la Directiva establece que los biocombustibles obtenidos
a partir de desechos, residuos, materias celulsica no alimentarias y material lignocelulsico
empleados en los medios de transporte se computarn dos veces a los efectos de calcular la cuota
de energa renovable usada para comprobar el grado de cumplimiento de las metas nacionales de
utilizacin de energas renovables (artculo 21).
Entre los criterios de sostenibilidad (artculo 17), la norma incluye los siguientes requisitos:
i. El biocombustible debe permitir una reduccin de gases de efecto invernadero de un 35% como
mnimo. A partir de 2017 el mnimo se eleva al 50%. Para las plantas que elaboran
biocombustibles que ya estaban en funcionamiento en enero de 2008, este criterio se aplicar
desde abril de 2013.
ii. La materia prima no debe provenir de tierras de elevado valor en cuanto a biodiversidad
tierras con bosques, zonas declaradas protegidas, prados y pastizales ricos en biodiversidad, de
tierras con elevadas reservas de carbono incluye humedales y zonas arboladas y de turberas.
Los productores de biocombustibles tanto comunitarios como extra-comunitarios debern

informar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad y de las medidas para proteger el suelo,
el agua y el aire, aunque no define cmo ser el sistema de certificacin (artculo 18).
La Comisin Europea deber informar lo que ocurre en los pases extra-comunitarios proveedores
de biocombustibles o de materias primas para elaborarlos en la Comunidad respecto de: las
medidas que toman en relacin a los criterios de sostenibilidad mencionados, las medidas para
proteger el aire, el suelo y el agua; las consecuencias sociales, en especial la disponibilidad y
precio de los alimentos; y, si aplicare, la suscripcin de convenios para la proteccin de los
trabajadores (de la Organizacin Internacional del Trabajo) y de la biodiversidad (por ejemplo, el
Protocolo de Bioseguridad de Cartagena y la Convencin sobre el Comercio de Especies en
Peligro CITES-).
Para definir qu biocombustibles cumplen el criterio de reduccin mnima de gases de efecto

invernadero, la Directiva incluye valores por defecto de reduccin de gases de efecto invernadero
(anexo V) segn los cuales no cumplen con este criterio el biodiesel de soja y de aceite de palma.
El de palma lo cumple slo si proviene de un proceso con captura de metano. Cabe notar que
estos dos biocombustibles suelen ser ms competitivos en precio que el biodiesel comunitario
hecho a partir de colza. Vale aclarar que la reduccin de gases de efecto invernadero depende no
slo de la materia prima empleada sino tambin del lugar donde se cultiva y del proceso productivo
49
utilizado , por lo que fijar valores universales no se basara en evidencia cientfica vlida. Por lo
tanto, esta medida podra caratularse como una restriccin encubierta al comercio y sera violatoria
de las normas multilaterales de comercio. Adems, podra no estar en conformidad con otros
elementos del sistema multalteral de comercio como el hecho de discriminar productos en base a
su proceso de produccin para la certificacin y para ser beneficiarios de incentivos tributarios
(Zarrilli, 2008; Swinbank, 2009).
Sin embargo, la Directiva dejara abierta la puerta para continuar importando biodiesel de soja y de
aceite de palma si el productor del otro pas demuestra el cumplimiento de los criterios de
sostenibilidad, incluido el de emisin de gases de efecto invernadero. El productor estara exento
de presentar esta informacin si pertenece a un pas que haya firmado un acuerdo bilateral con la
Comunidad sobre dichos criterios o uno multilateral del que tambin forme parte la Comunidad, o si
participa de un rgimen nacional o internacional voluntario en la materia. El carcter de condicional
49
La Argentina present informacin a la UE de que el biodiesel de soja argentino cumple el criterio del 35%
de reduccin de gases de efecto invernadero.
389
de esta posibilidad es porque depende de que la Comisin Europea decida si dichos acuerdos
demuestran que los biocombustibles provenientes de los otros pases firmantes cumplen los
criterios de sostenibilidad y si los regmenes voluntarios (considerados en el punto siguiente)
contienen datos exactos.
Normas voluntarias sobre el proceso productivo

A nivel multilateral y bilateral se vienen desarrollando normas privadas sobre el proceso productivo,
en particular sobre criterios de sostenibilidad y de cuidado del aire, agua y suelos.
50
Entre las iniciativas privadas se destaca la Mesa Redonda sobre Biocombustibles Sostenibles ,
que en agosto de 2008 public su primera versin de normas para biocombustibles sostenibles,
denominada la versin cero, la cual se encuentra en proceso de revisin. Entre los criterios de
sostenibilidad incluye a la reduccin de gases de efecto invernadero pero con valores a calcular
por regin productora, a evitar impactos sobre la biodiversidad y ecosistemas y al cuidado de la
calidad de los suelos, aire y agua.
En sntesis, las normas de la Unin Europea obligatorias o cuasi-obligatorias sobre el biodiesel a

base de soja podran constituirse en trabas para exportar a ese mercado, complementando los
menores aranceles que enfrentan en relacin al etanol. De este modo, la Unin Europea protegera
su mercado de etanol con aranceles y el de biodiesel con normas tcnicas. La normativa descripta
incentiva a los pases en desarrollo a suscribir acuerdos para la consideracin y certificacin local
bajo normas obligatorias europeas o a adoptar normas voluntarias, lo cual establece costos
adicionales para los productores locales.
Situacin de los productores locales frente a los requisitos e indicadores arriba indicados
Para la correcta estimacin de los indicadores de sostenibilidad y eficiencia en Argentina y

la evaluacin de los impactos ambientales actuales y potenciales a futuro relacionados
con la produccin de biocombustibles se necesita considerar la materia prima, el lugar de
implantacin, el modo de produccin agrcola y diferenciar a la produccin de biodiesel
segn el origen de sus materias primas agrcolas (soja).
Esto equivale a una segregacin geogrfica segn criterios complejos ya que es

importante la regin climtica, la tecnologa actual (ej. si emplea siembra directa), el perfil
de uso del suelo (por ejemplo, para indagar si hubo deforestacin reciente y definir cul
era el uso del suelo anterior al cultivo de soja), y la relevancia de la zona de implantacin
desde el punto de vista de la proteccin de ecosistemas y de la biodiversidad.
Por lo anteriormente expuesto, no es indiferente si la soja proviene de la regin pampeana

(esto es, de tierras que ya han sido aplicadas a la produccin agrcola y ganadera durante
varias dcadas) de la produccin que proviene de otras reas de corrimiento de la
frontera agropecuaria (por ejemplo, en la regin chaquea involucrando deforestacin o
conversin de pastizales).
Sin embargo, los productores locales y representantes de cmaras de productores

entrevistados destacan que la trazabilidad del origen de las materias primas resultara
imposible en la prctica o prohibitivamente costoso, en particular para quienes no estn
50
Esta iniciativa est liderada por la Escuela Politcnica Federal de Lausanne Suiza, y la Junta Directiva
fundadora estuvo integrada por representantes de organizaciones no gubernamentales v.g., WWF, cmaras
empresarias vg.., UNICA, empresas privadas v.g., Shell, gobiernos v.g., Pases Bajosy organismos
internacionales v.g., UNCTAD. Su sitio web es http://EnergyCenter.epfl.ch/Biofuels.
390
integrados verticalmente (y compran aceite o porotos de soja en el mercado) y producen
en gran escala.
Cabe notar que el marco regulatorio argentino no ha adoptado provisiones especiales

respecto de los impactos de la cadena de produccin de biocombustibles sobre el uso del
suelo. Esto es particularmente preocupante en un contexto donde pese a la evidencia de
una alta tasa anual de deforestacin en especial en la regin chaquea donde la soja
se ha expandido considerablemente se ha suspendido en 2009 la aplicacin de la
legislacin orientada a proteger los bosques nativos. Se trata de la llamada ley de
bosques51 que introdujo una moratoria al otorgamiento de permisos de desmonte hasta
que las provincias dicten regulaciones sobre ordenamiento territorial y uso del suelo. Si la
ley de bosques tuviera aplicacin efectiva y garantizada en todo el pas, sera muy fcil
certificar que las tierras agrcolas asignadas en el futuro a la produccin de soja no
resultan de la deforestacin ni plantean un riesgo para ecosistemas y especies en peligro.
Desde la perspectiva de los indicadores de eficiencia energtica, la medida habitualmente

empleada mide, por ejemplo, la energa obtenida (litros de biodiesel) por ha o la cantidad
de energa obtenida en los biocombustibles por unidad de energa empleada para
obtenerla. Desde esta perspectiva el biodiesel de soja suele presentar una situacin
desventajosa frente al biodiesel de aceite de palma o de jatropha (ver por ejemplo, los
estudios citados en Chidiak y Stanley, 2009). Esto se debe a que el poroto de soja
contiene entre 70 y 80% de protena y entre 20 y 30% de aceite). Por su parte, los
productores argentinos de soja argumentan que los estudios que postulan una baja
eficiencia energtica del biodiesel de soja no toman en cuenta que el principal motivo del
cultivo de soja no es la obtencin de aceite y biocombustibles sino de alimentos (harinas
proteicas). Desde esta visin, el biodiesel de soja puede resultar altamente eficiente ya
que se obtiene en base a un residuo de la produccin de harinas proteicas.
Esto diferencia el caso del biodiesel de soja de lo que ocurre con la caa de azcar. En
este ltimo caso generalmente se obtiene el alcohol o el azcar (adems del bagazo, otro
insumo de uso energtico). En el caso de la soja, la cadena industrial permite obtener a
partir del mismo poroto de soja, adems de aceite (y eventualmente biodiesel) alimentos
balanceados, glicerina, etc. Como consecuencia, siguiendo un criterio de balance de
masa, las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a la produccin de soja
deben dividirse proporcionalmente entre los subproductos obtenidos (por ejemplo en
funcin de su peso o precio relativo).
De modo similar, y volviendo a los indicadores de sostenibilidad, si las emisiones de

gases de efecto invernadero se asignan proporcionalmente o totalmente al producto de
mayor precio y con mayor relevancia en el balance de masa del cultivo (distribuyendo las
emisiones a los diferentes subproductos segn su relevancia fsica), las emisiones
derivadas del aceite de soja y el biodiesel resultan nulas o muy inferiores a las resultantes
de una estimacin donde se asignan todas las emisiones a la obtencin de aceite
(biodiesel). De hecho, existe una metodologa propuesta por la Junta Ejecutiva del MDL a
tal fin (para asignar emisiones de gases de efecto invernadero a diferentes subproductos
51
Ley 26.331 (Presupuestos Mnimos de Proteccin de los Bosques Nativos) de 2007, reglamentada en
febrero de 2009.
391
de los cultivos energticos) pero no considera el balance de masa como base sino la
composicin de precios de mercado52.
En cuanto a los indicadores de sostenibilidad, ya se dispone de estimaciones preliminares

de las emisiones de ciclo de vida del biodiesel de soja obtenido en base a cultivos
realizados en diferentes regiones de Argentina. Las estimaciones muestran que los
subproductos aceite de soja y biodiesel de soja an renen el mayor nivel de emisiones
(vinculado a la fase agrcola, de transformacin de aceite de soja y de transporte de
materias primas) (ver figura 1). Asimismo, se observa una gran variedad de resultados en
materia de emisiones de GEI segn el tipo de labranza, el uso anterior del suelo y la
regin climtica (habida cuenta de que las emisiones relacionadas con la fase industrial
son las mismas) (Figura 2). En el caso de la subregin de clima templado seco, las
emisiones de GEI asociadas al biodiesel son inferiores en un 42% o un 80% con respecto
al diesel convencional (la ltima cifra corresponde a la conversin de tierras agrcolas que
empleaban labranza convencional antes de incorporar soja con siembra directa; la
primera cifra corresponde al cultivo de tierras antes empleadas para ganadera extensiva).
En el caso de la subregin de clima templado hmedo, los resultados son an ms
contrastantes: se obtiene una reduccin de emisiones del biodiesel con respecto al diesel
convencional del orden del 90% por la conversin de tierras anteriormente cultivadas con
labranza convencional y un aumento de emisiones del 23% si se trata de la conversin de
tierras antes aplicadas a la ganadera extensiva (Galbusera, 2009).
Sin considerar la asignacin de emisiones a diferentes subproductos, un trabajo del

Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) estim las emisiones de gases de
efecto invernadero asociadas a la obtencin de biodiesel de soja en Argentina en base a
una metodologa elaborada por la consultora ECOFYS y Senter Novem (la agencia de
energa del gobierno holands) (the CO2 bioenergy tool). Los resultados para todas las
regiones (agrcolas) consideradas arrojan resultados de reduccin de emisiones iguales o
superiores al 75% con respecto al escenario de referencia (el biodiesel convencional)
(Hilbert y otros, 2009).
Dado que no existe an una metodologa internacionalmente aceptada para medir las
emisiones de GEI asociadas a la obtencin de biodiesel, la adopcin de valores por
defecto y el uso de metodologas que no reconocen el balance de masa de los cultivos
oleaginosos podra ser perjudicial para los productores argentinos y poco basados en la
realidad. En estas condiciones los requisitos de sostenibilidad podran constituir la base
de barreras no arancelarias al ingreso de las exportaciones argentinas en terceros
mercados. Esto requiere de una postura ms proactiva del sector privado y del sector
pblico para garantizar la generacin de informacin y la adopcin por parte de los
productores locales de un mecanismo de certificacin de sostenibilidad de los
biocombustibles. Esto comienza a ser reconocido por los productores y las autoridades
locales y est implicando crecientes esfuerzos para probar la sostenibilidad de los
biocombustibles argentinos, a travs de mecanismos de cooperacin pblico-privados. En
este sentido resulta auspicioso el anuncio realizado en julio del presente ao de la exitosa
misin de expertos argentinos del sector privado, acadmico y pblico en una misin (en
la cual participaron expertos de la Cmara Argentina de Biocombustibles CARBIO-, el
INTA, y el Ministerio de Agricultura) al Centro Comn de Investigaciones de la Unin
52
Se trata de las Guidelines on apportioning emissions from production processes between main product and
co- and by-products version 01, aprobada en la 50 sesin de la Junta Ejecutiva del MDL, Bonn, 13-16 de
Octubre de 2009.
392
Europea en Italia para discutir mtodos de medicin y presentar los resultados obtenidos
sobre la sostenibilidad del biodiesel argentino antes citados (Hilbert y otros, 2009)53.
En la actualidad estn en carrera diferentes modelos de certificacin para probar la

sostenibilidad de los biocombustibles (por ejemplo, el Sustainable Biofuels Scorecard del
Banco Interamericano de Desarrollo, el mecanismo propuesto por la Mesa Redonda de
Biocombustibles Sostenbiles (Roundtable on Sustainable Biofuels-RSB), el mecanismo
alemn ISCC, el mecanismo ingls para el cumplimiento de la ley sobre combustibles
renovables para el transporte RTFO, el propuesto por la Global Bioenergy Partnership
GBEP-, etc.). En este momento de incertidumbre resulta difcil seleccionar un esquema,
en especial tomando en cuenta que los costos de entrada y salida seran elevados. Por
eso, resulta lamentable que no se estn realizando esfuerzos en Argentina para elaborar
un esquema propio de certificacin (y lograr su reconocimiento internacional), por ejemplo
apoyado en el esquema de Agricultura Certificada (que propone el seguimiento de la
aplicacin de buenas prcticas agrcolas) de la Asociacin Argentina de Productores en
Siembra Directa (AAPRESID). Existen interesantes antecedentes en este sentido, como el
ilustrado por el temprano reconocimiento internacional del mecanismo argentino de
certificacin de la produccin orgnica impulsado por la iniciativa del gobierno y los
productores privados. Este rpido reconocimiento trajo aparejadas para los productores
locales ventajas de acceso a mercados exigentes como los de la Unin Europea (Chidiak
y Murmis, 2003).
Lecciones y recomendaciones
Las plantas industriales de biodiesel de gran escala instaladas en Argentina se ubican

entre las ms eficientes y competitivas en el mundo (siempre dentro de su rango, es decir
del grupo de plantas de biocombustibles de primera generacin, es decir las tecnologas
actualmente difundidas). Esta base industrial, junto con una alta competitividad de la
produccin agrcola (de soja) y de materias primas (aceite de soja) en Argentina
garantizan una alta competitividad esttica de los productores locales de biodiesel (los
primeros exportadores mundiales).
Parece difcil por el momento garantizar el desarrollo sostenible y la competitividad

dinmica de los biocombustibles en Argentina, dado que los impactos ambientales,
sociales y econmicos de mediano plazo, y los requisitos ambientales de mercado no
estn siendo totalmente tomadas en cuenta por los productores y autoridades y no ocupa
un lugar central en la agenda de poltica y de cooperacin pblico-privada.
Aqu se observa una cierta falta de visin estratgica por parte de la poltica pblica y, en
menor medida, del sector privado, ya que el desarrollo reciente se ha orientado a la
instalacin de plantas de gran escala con las tecnologas ms difundidas y a buscar la
competitividad esttica (en funcin de precios y costos). Hasta ahora el marco regulatorio
y la estrategia privada ha fomentado una expansin productiva para la exportacin
basada en criterios de competitividad estticos (basados en precio y no en atributos de
calidad y liderazgo tecnolgico).
53
Esta misin y sus resultados fueron anunciadso en diversos medios informativos y periodsticos. Ver por
ejemplo, http://biodiesel.com.ar/3895/argentina-busca-intensificar-las-exportaciones-de-biodiesel-a-europa
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1295272
393
Lo anterior sugiere que el marco regulatorio no considera todos los aspectos relevantes
del sector y sugiere la necesidad de reformular la estrategia de biocombustibles del sector
privado y el sector pblico para orientarlos a la sostenibilidad (con evaluacin local de su
impacto ambiental global) y a la competitividad dinmica. Varias falencias han sido
identificadas en las polticas pblicas y las iniciativas privadas.
Para reformular una estrategia orientada a la competitividad dinmica, con eficiencia

productiva y sostenibilidad, se necesita incorporar tres temas muy relevantes.
En primer lugar, es necesario que las autoridades provinciales y nacionales reaccionen

frente a la evidencia sobre prdida de ecosistemas y avance de la frontera agrcola en
algunas regiones particularmente afectadas (en particular, en la regin chaquea y las
Yungas). El avance de la soja parece tener incidencia directa o, al menos, indirecta en
este proceso. Este desafo necesita ser enfrentado con la coordinacin de polticas de
ordenamiento territorial a escala nacional y regional (y no slo a escala provincial).
Es el sector privado quien est mostrando una postura ms proactiva frente a las
preocupaciones sobre cambios en el uso del suelo. Los productores de la cadena
agroindustrial han realizado un anlisis exhaustivo de la sostenibilidad del sector agrcola
en Argentina, incorporando esta preocupacin por primera vez. Una asociacin de
productores (AAPRESID, la asociacin de productores en siembra directa, impulsores de
esta prctica conservacionista de manejo del suelo) ha desarrollado un mecanismo de
certificacin (el primero disponible en el pas) de buenas prcticas agrcolas (Agricultura
Certificada). Este esquema, que ya est en implementacin en varias explotaciones, no
est listo an para incorporar el seguimiento de los impactos sobre uso del suelo y del
balance de carbono de los biocombustibles pero podra proveer una plataforma a tal fin.
Sera importante extender estas iniciativas y fortalecer la cooperacin y coordinacin
pblico-privada para crear y adoptar un mecanismo nico de certificacin agrcola y de
sostenibilidad de los biocombustibles
En segundo lugar, las autoridades y el sector privado deben adoptar una postura ms
proactiva frente a los requisitos ambientales de los mercados externos que hacen a la
competitividad dinmica del sector. Crecientemente, los requisitos de acceso a mercados
en este sector estn basados en preocupaciones sobre su impacto ambiental y sobre el
precio de los alimentos. Es necesario desarrollar una mayor capacidad local de respuesta
a los requisitos de mercados externos con una mayor formacin de recursos humanos en
los sectores pblico y privado, una mejor conocimiento local sobre los impactos
ambientales de diferentes modos y localizaciones de la produccin y tambin prepararse
para el futuro con la innovacin tecnolgica ya que cabe vislumbrar la adopcin en
algunos aos de requisitos en mercados de exportacin donde se exija el uso de
tecnologas de segunda generacin (que no compiten con cultivos alimenticios) o de
tercera generacin (de origen biolgico) en lugar de las actuales de primera generacin
para obtener biocombustibles. La evidencia no indica que desde el sector pblico o
privado se est fomentando activamente un rpido desarrollo de los biocombustibles de
segunda o tercera generacin en el pas lo cual puede limitar su competitividad dinmica.
En tercer lugar, y ms en general, los actores del sector pblico y privado deben ampliar
su visin para considerar que para la competitividad no slo cuenta el costo de la materia
prima (ventajas competitivas estticas de corto plazo) sino tambin el mtodo de
produccin, la actualizacin de la tecnologa y cmo se responde a los requerimientos
cualitativos de la demanda, tales como los requisitos ambientales (todos estos factores
394
determinan las ventajas competitivas dinmicas). Esto es necesario para poder enfrentar
con xito las barreras comerciales. Los productores argentinos de biodiesel en base a
soja podran ser penalizados por los mercados externos en caso de una generalizacin de
los pedidos de trazabilidad del origen de la soja (para garantizar que no proviene de
tierras deforestadas). Desde esta perspectiva, la falla en la aplicacin de la ley de
bosques podra perjudicar a la industria de biocombustibles de modo indirecto. Si se
contara con mecanismos de certificacin de buenas prcticas agrcolas
internacionalmente reconocidos, con mecanismos de certificacin de biocombustibles
(bajo indicadores de sostenibilidad aceptados internacionalmente), regulaciones de
ordenamiento territorial y proteccin de bosques efectivamente aplicadas, sera mucho
ms fcil y menos costoso para los productores de biodiesel probar y garantizar a la
sociedad y a sus clientes que la soja no proviene de reas recientemente deforestadas y
no genera impactos ambientales superiores a los del diesel convencional. Tanto el sector
pblico como el sector privado y el sector acadmico deben velar e involucrarse en el
proceso para que estas garantas puedan generalizarse y lograrse con alta confiabilidad y
a un costo razonable.
395
Tabla 1. Capacidad Instalada (Mayo 2010)
Empresa Capacidad ton/ao
Era S.R.L 9.600
New Fuel S.A 10.000
Ecopor S.A 10.200
10.800
Hector A. Bolzan y Cia. S.R.L
Soy Energy S.A. 18.000
Pitely S.A. 18.000
Diferoil S.A. 30.000
Rosario Bio Energy S.A. 36.000
Maikop S.A. 40.000
AOM S.A. 48.000
Aripar Cereales S.A. 50.000
Oil Fox S.A. 50.000
Vicentn S.A.I.C 63.400
Biomadero S.A 72.000
Diaser S.A. 96.000
100.000
Molinos Ro de la Plata S.A.
Explora S.A. 120.000
Viluco S.A. 200.000
Unitec Bio S.A. 230.000
Ecofuel S.A. 240.000
250.000
Patagonia Bioenerga S.A.
LDL Argentina S.A. 305.000
Renova S.A. 480.000

Total 2.487.000
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Energa y CADER
396
Figura 1. Resultado de la distribucin de emisiones de GEI por subproducto de la cadena
sojera
Fuente: Galbusera (2009)
Figura 2. Comparacin de emisiones de GEI asociadas al biodiesel (segn localizacin y

modo de produccin) y al diesel convencional
Fuente: Galbusera (2009)
397
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399
400
Estudio N 8
DESAFOS PARA EL APROVECHAMIENTO DE LAS ENERGAS
RENOVABLES EN ARGENTINA
Martina Chidiak (CENIT, Red Mercosur)

Cecilia Filipello (CENIT, Red Mercosur)
Septiembre 2010
1. Introduccin
Es reconocido que Argentina posee un considerable potencial para la generacin de

electricidad en base a fuentes renovables (energa elica, solar, en base a biomasa,
aprovechamiento mareomotriz, geotrmico e hidrulico de pequea escala) y tambin una
larga trayectoria de escaso aprovechamiento de dicho potencial. En las ltimas dos
dcadas, diversas leyes, planes y programas, esfuerzos tcnicos de los sectores
acadmico y privado, y diversas iniciativas de inversin y de cooperacin internacional
han buscado con escaso xito una mayor difusin de las energas renovables ms all de
la hidroelectricidad de gran escala cuyo aprovechamiento es actualmente desaconsejado
porque resulta en grandes riesgos a la sostenibilidad-, la nica que tradicionalmente ha
contado con cierto aprovechamiento, (Repblica Argentina, 2008; Greenpeace, 2009;
FB/SE, 2009; Moragues, 2010) A juzgar por algunas polticas recientes, la promocin y el
aprovechamiento de las energas renovables en Argentina comienzan a tener un rol ms
importante en la estrategia de abastecimiento elctrico del pas. Sin embargo, se
enfrentan una serie de desafos de poltica y de cooperacin pblico-privada para lograr
un cambio que permita en la prctica un mayor desarrollo efectivo.
A nivel mundial, las energas renovables (excluyendo hidroelectricidad) representan el 7%

de la capacidad instalada de generacin elctrica. Pero estas energas estn creciendo
rpidamente y concentran crecientes proporciones de las adiciones de capacidad de
generacin elctrica en los pases desarrollados y en varios pases en vas de desarrollo
(representando 36% de la capacidad instalada global en 2009) (UNEP/SEFI, 2010).
Segn la informacin disponible, el nmero de pases que cuentan con polticas

orientadas a la promocin de las energas renovables se duplic entre 2005 y 2010. A
principios de 2010 ms de 100 pases cuentan con ellas y al menos 85 han establecido
metas especficas de penetracin de energas renovables. En la mayora de los casos se
han establecido objetivos de participacin de fuentes renovables en la generacin de
electricidad, que rondan entre el 5 y 30%, y en otros casos, metas de participacin en la
oferta final total de energa. Los pases de la Unin Europea (UE27) suscribieron una
meta del 20% de de participacin de renovables en la energa final para el ao 2020. Esta
tendencia incluye a los pases en desarrollo, quienes estn implementando metas de
penetracin ambiciosas para las energas renovables (45 de dichos pases las
401
establecieron con aplicacin a partir de 2010). Por ejemplo, cabe mencionar que China
espera cubrir el 15% del consumo final de energa con fuentes renovables en el ao 2020,
India planea incorporar 12,5 GW de fuentes renovables para 2012, Brasil se propone
mantener o aumentar la participacin de renovables en la oferta de energa total (para
alcanzar un 48%) y en la generacin de electricidad (para alcanzar el 85%) en el ao
2020. Actualmente la mayora de los pases estn revisando el cumplimiento de sus
metas para los aos 2010-2012 y estn programando metas de ms largo plazo para el
ao 2020 (REN21, 2010; UNEP/SEFI, 2009; 2010).
A la hora de disear polticas en esta temtica, es importante considerar que la adopcin

de energas renovables enfrenta numerosas barreras y fallas de mercado, de
coordinacin y de informacin que la dificultan. Esto necesita de polticas especficas que
establezcan metas definidas de avance de las energas renovables, faciliten la
planificacin y coordinacin pblico-privada, orienten la inversin, promuevan
mecanismos de fomento y establezcan incentivos necesarios si las energas renovables
no fueran competitivas con otras fuentes, faciliten la correccin de fallas de mercado y el
aprovechamiento de externalidades positivas, faciliten la generacin y difusin de
informacin sobre estas tecnologas menos conocidas entre inversores y usuarios,
promuevan la cooperacin tecnolgica pblico-privada y garanticen la provisin de
financiamiento necesario. Asimismo, es crecientemente reconocida la necesidad de
adoptar paquetes de polticas con enfoques integrados en materia de regulacin
ambiental, energtica, y de promocin tecnolgica a fin de coordinar los esfuerzos arriba
indicados en un marco regulatorio coherente y permitan lograr la difusin de estas
tecnologas acorde con las necesidades y prioridades de los pases (IEA, 2008; Chidiak y
Tirpak, 2008; UNEP/SEFI 2009).
Es desde esta perspectiva que se consideran los desafos que tienen que ver con la
eficiencia en el uso de los recursos para lograr menores emisiones por unidad de energa
utilizada, o menores emisiones por unidad de producto bruto interno. Si bien estos
indicadores se mantienen relativamente estables en Argentina en los ltimos aos, existe
el riesgo actual de suban y no bajen en los prximos aos de seguir con la trayectoria
actual.
2. El caso analizado
Segn el balance energtico de 2008 publicado por la Secretara de Energa, el 90% de la

energa primaria se obtiene en Argentina en base a hidrocarburos (bsicamente, petrleo
y gas natural). La electricidad producida en Argentina se obtiene en un 55,9% en base a
combustibles fsiles, un 36,7% es de base hidrulica, un 7,4% es de origen nuclear,
mientras que la energa elica aporta un 0,07% y la energa solar menos de un 0,01%. La
principal base para la generacin elctrica en Argentina est compuesta de plantas muy
eficientes de ciclo combinado incorporadas o modernizadas en los aos 1990. Estas
fueron pensadas para operar en base a gas natural.
Sin embargo, el pas enfrenta una restriccin prxima en su disponibilidad del gas natural,
un combustible relativamente limpio (es el combustible fsil de menor intensidad en
emisiones de dixido de carbono). La produccin y las reservas comprobadas de gas
natural han cado ao a ao desde inicios de la dcada actual. Se estima que alcanzan al
equivalente de 8 aos de provisin para el gas natural y de 11 aos para el petrleo
(Caratori, 2010). En el ao 2009, las reservas de gas natural haban cado a la mitad de
402
las disponibles en el ao 2000. Las reservas de petrleo tambin cayeron pero en menor
proporcin (en 2009 cayeron un 16% por debajo de los niveles de fines de 2000). En
contraste, el primer semestre del ao 2010 mostr niveles record de consumo de ambos
combustibles fsiles. Por el momento, el dficit de gas natural se suple con crecientes
importaciones de fuel oil y de gas natural con creciente incidencia de las primeras por
motivos de costo. Lo anteriormente expuesto, junto con la cada de la participacin
relativa de la hidroelectricidad por falta de nuevos proyectos y la lentitud en el avance de
otras energas renovables (elica, solar, etc.) plantea dos riesgos poco deseables para
Argentina: el de tener una matriz energtica cada vez ms sucia y el asociado a
depender crecientemente de las importaciones de combustibles fsiles.
Sin embargo, existe la alternativa de potenciar el desarrollo de las energas renovables,

dado que los proyectos implementados y en marcha todava sugieren un bajo
aprovechamiento del potencial que presenta el pas, como muestra la Tabla 1 a
continuacin. El ritmo del cambio depender de los incentivos e iniciativas de poltica y de
cooperacin pblico-privada puestos en marcha y su eficacia para enfrentar las barreras
al desarrollo de las energas renovables.
Tabla 1. Potencial y proyectos de energas renovables en Argentina
Clasificacin Solar
Solar Fotovoltaica Elica Biomasa Geotrmica Mini-Hidro
de proyectos Trmica
2
5 kWh/m da
Proyectos o 100 MW 430 MW +
media anual al
potencial al ao 2015, 5000 MW 422 MW 4 Reservorios 100 MW en
Norte del Ro
identificado 1000 MW 10 aos.
Colorado.
1,2 MW en San Proyectos en 0,9 MW
Proyectos en 30 MW en
Juan + PERMER (1 desarrollo: (PERMER) + 156 MW 30 MW
Desarrollo Copahue
MWp) 0.5 MW 2850 MW
10 MWp 29,76 MW +
Potencia (PERMER+Otros 0,6 MW baja 0,67 MW (sin
720 MW 380 MW
instalada estimados potencia + 0,2 servicio)
dispersos) Chubut y otras
Fuente: FB/SE (2009)
Marco regulatorio
La Ley 25.019 promulgada en 1998, reglamentada por el Decreto 1597/1999 del Poder
Ejecutivo declar de inters nacional la generacin de energa elctrica de origen elico y
solar. A fin de promover el aprovechamiento de fuentes renovables dispuso una serie de
incentivos54. En la prctica, este cambio regulatorio incentiv la instalacin de los primeros
parques elicos de gran capacidad en el pas. Sin embargo, al carecer de algn
mecanismo de ajuste para el incentivo especial de $0,01/kwh de fuente renovable, con el
fin de la convertibilidad y la pesificacin y congelamiento de tarifas se diluy el incentivo.
Con la devaluacin, el incentivo de un centavo, medido en dlares pas a representar un
tercio del valor originalmente previsto. Adems, pese a la creciente demanda de energa
54
Estos incluan el pago diferido del impuesto al valor agregado (IVA) por un plazo de 15 aos y una
remuneracin de un centavo por KWh efectivamente generado por sistemas renovables con venta de energa
en los mercados mayoristas y/o destinados a la prestacin de servicios pblicos, tambin por un perodo de
15 aos.
403
verificada en los ltimos aos, las tarifas elctricas residenciales permanecieron
relativamente estables desde el fin de la convertibilidad dificultando an ms un clculo
costo-beneficio razonable para la inversin en renovables.
Actualmente se plantea la posibilidad de un cambio en base a varias novedades

introducidas en el marco regulatorio en los ltimos aos. En especial, cabe notar el
dictado de la Ley 26.190 de 2006, y su decreto reglamentario 562 del ao 2009. Estos
cambios buscan incrementar la participacin de fuentes renovables en la generacin de
electricidad hasta alcanzar una participacin del 8% del consumo elctrico nacional en el
ao 2016. Dicha ley considera un conjunto amplio de fuentes renovables: elica, solar,
mareomotriz, geotrmica, pequea hidroelectricidad (hasta 30 MW), biomasa, gases de
vertederos y de plantas de depuracin, y biogs. En estos instrumentos se ha
reintroducido un incentivo55 para la venta de energa renovable en la red (en especial,
para las fuentes elica y solar cuentan los proyectos ya instalados y aqullos a instalarse).
Dicha ley determina, adems, otros incentivos de tipo fiscal y prioriza a los
emprendimientos que favorezcan la creacin de empleo y a los que se integren con
bienes de capital de origen nacional.
A los fines de dar cumplimiento a la meta establecida, se ha lanzado una licitacin a

travs de ENARSA (Energa Argentina S.A.), enmarcada en el Programa GENREN
(Generacin Elctrica a Partir de Fuentes Renovables de Energa), con cuotas para
diferentes tipos de fuentes renovables que deberan representar unos 1000 MW de
potencia instalada (para mayor detalle consultar Tabla 1 a continuacin). La energa
generada ser entregada por ENARSA al Mercado Elctrico Argentino a travs de
contratos de compra de energa por un plazo de 15 aos. La licitacin ha dado prioridad a
los proyectos que tengan integracin nacional de piezas y materiales. La licitacin fue
evaluada como muy exitosa porque marc un quiebre de tendencia y en vista de que se
ha cubierto la cuota prevista, bien que dicha meta no resulte muy ambiciosa (Tabla 2). A
efectos de comparacin cabe tener en cuenta, para cumplir con la cuota del 8% de la
demanda energtica para el ao 2016, se estima que ser necesario contar con una
potencia instalada de generacin a travs de energas renovables de aproximadamente
2800 MW, para la generacin de unos 10.500 GWh de electricidad (Moragues, 2010). Es
decir, la potencia licitada no alcanza ni a la mitad de la necesaria para cubrir el objetivo
previsto.
55
Se prev un incremento del precio pagado de hasta 0,015 $/kWh vendido en la red que se haya obtenido de
las siguientes fuentes: elica, geotrmica, mareomotriz, biomasa, hidroelctrica, gases de vertedero, gases de
plantas de depuracin y biogs; y hasta 0,9 $/kWh para la energa solar fotovoltaica.
404
Tabla 2. Objetivos de la licitacin, ofertas y adjudicacin de potencia por fuentes
renovables en el marco del programa GENREN
Notas aclaratorias de la licitacin:

E.elica: Proyectos con factor de capacidad igual o superior a 35% debidamente documentados
E.trmica con biocombustibles: La mezcla a utilizar debe tener una composicin mnima de 50% de
Biocombustible
Peq.hidro: Hasta 15 MW por planta
Solar fotovoltaica: con radiacin solar igual o superior a 5kwh/km2 debidamente documentados
Fuente: Secretara de Energa
En la primera oferta se presentaron 51 proyectos con una potencia de 1442 MW,

superando ampliamente la cuota licitada de 1015 MW. La mayor parte de la oferta se
concentr en proyectos de energa elica (1182 MW), a los que siguieron los de energa
trmica con biocombustibles (155 MW), biomasa (54 MW), pequeas centrales
hidroelctricas (14 MW), energa solar fotovoltaica (23 MW) y desarrollos de biogs (14
MW). Los proyectos fueron evaluados ponderando el porcentaje de componente local de las
propuestas, los precios ofertados y el tiempo de habilitacin de las centrales. Finalmente se
adjudic en junio de este ao la instalacin de 32 proyectos de energas renovables, que
permitirn en un plazo estimado de dos a tres aos la incorporacin de 895 MW a la
matriz energtica nacional, lo que permitir proveer aproximadamente un 3-4% de la
generacin elctrica actual.
Estas novedades marcan un cambio de tendencia, como se indic anteriormente, pero no

significan un salto cualitativo en materia de penetracin de renovables en la matriz
energtica argentina, ni podrn cambiar drsticamente la creciente dependencia de
importaciones de combustibles fsiles o el riesgo de crecientes emisiones por unidad de
producto. Es por ello que se considera importante analizar con mayor detalle qu sera
necesario para fortalecer el desarrollo de las energas renovables a partir de la
experiencia reciente.
405
3. Proyectos y experiencias recientes de inters
Durante la ltima dcada y media, Argentina ha desarrollado exitosamente varias

iniciativas interesantes de energas renovables. Estas iniciativas no han cambiado
cuantitativamente el peso de dichas fuentes en la matriz energtica, pero han trado el
beneficio de generar interesantes efectos de demostracin, capacidades locales en lo
tecnolgico y la gestin y difusin de tecnologas.
Un caso notable es el desarrollo de parques elicos de gran escala (ver Tabla 3). En la
actualidad existe una capacidad de generacin de 30 MW de base elica de media/alta
potencia en Argentina, muchos de ellos instalados por Cooperativas Elctricas entre 1994
y 2002 (al amparo del marco regulatorio anterior). Un proyecto a destacar es el Parque
Elico Morn, actualmente el parque generador de energa elica ms grande de
Sudamrica. Lo administra la Sociedad Cooperativa Limitada de Comodoro Rivadavia,
utiliza tecnologa producida localmente y genera crditos de carbono/CERs en el marco
del MDL.
Tabla 3. Proyectos elicos en funcionamiento (venta de electricidad al mercado)

Localidad, Provincia Proyecto Puesta en Potencia
servicio (kw)
Comodoro Rivadavia, PE Comodoro 1994 500
Chubut Rivadavia
Cutral-Co, Neuqun 1994 400
Pehuen-Co, Buenos Aires 1995 400
Tandil, Buenos Aires 1995 800
Rada Tilly, Chubut 1996 400
Comodoro Rivadavia, PE Antonio Morn 1997 6000
Chubut
Mayor Buratovich, 1997 1200
Buenos Aires
Darregueira, Buenos 1997 750
Aires
Punta Alta, Buenos Aires 1998 1800
Claromec, Buenos Aires 1998 750
Pico Truncado, Santa 2001 2400
Cruz
Comodoro Rivadavia, 2001 10560
Chubut
Gral. Acha, La Pampa 2002 1800
Fuente: FB/SE (2009)
Otra experiencia destacable es el programa de electrificacin rural basado en energas

renovables PERMER, que contribuy sobre todo a desarrollar el aprovechamiento de
energa solar fotovoltaica fundamentalmente en las provincias con mayor potencial de
aprovechamiento solar. Se orient a lograr el abastecimiento de energa elctrica en
hogares rurales, y en distintos servicios pblicos como escuelas, salas de emergencia
mdica, y destacamentos policiales, que se encuentran fuera del alcance de las redes de
distribucin de energa. Este proyecto de la Secretara de Energa, iniciado en 1999, fue
articulado en la prctica con dos iniciativas de gran inters social desde el punto de vista
local. En primer lugar, una cooperacin con el Ministerio de Educacin para dotar de
energa elctrica a las escuelas rurales (la cual permiti brindar energa elctrica a unas
406
1500 escuelas rurales en las provincias de Salta, Tucumn, Catamarca, Santiago del
Estero, Chaco, y Misiones en el norte y de Ro Negro y Neuqun en el sur). Por otra parte,
el PERMER implic la cooperacin con las provincias para crear mini redes locales en
reas rurales. Sus resultados son presentados en la Tabla 4.
Se trata de un proyecto a pequea escala con financiamiento y participacin de diferentes

actores. Ha involucrado una inversin estimada de 58,2 millones de dlares,
aproximadamente el 70% de ese total aportado por la Secretara de Energa a travs de
un fondo formado por un prstamo del Banco Mundial (30 millones) y una donacin del
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM o GEF) (10 millones), el 9% de fondos
provinciales, principalmente del Fondo Nacional de la Energa, el 4% del Ministerio de
Educacin para la electrificacin de escuelas rurales, y el 17% restante financiado por los
concesionarios y usuarios beneficiarios del programa. En todos los casos el PERMER
absorbe los costos de la inversin inicial, subsidiando la instalacin de los equipos. Esta
es una forma de incentivar a los usuarios y a los concesionarios, facilitando la inversin
privada. Por otro lado, el PERMER tambin implic la cooperacin de la nacin con las
provincias, no slo por el esquema de financiamiento con responsabilidades compartidas
(en el caso de las mini redes, la contribucin nacional es del 75%, los concesionarios
aportan el 10 % y la provincia es responsable del 14%, el 1% restante queda a cargo de
los usuarios; en los sistemas residenciales elicos para pequeas comunidades la
contribucin nacional es del 70 % y la provincia es responsable del 30 % restante). Los
Gobiernos de las provincias en las que se implementa el proyecto han comprometido,
adems de los aportes de fondos, contar con una infraestructura capaz de regular el
servicio.
Tabla 4. Obras Finalizadas del PERMER. Usuarios beneficiados
Categora del Proyecto Nmero

Residencial-Solar 4360
Mini redes 1040
Escuelas Rurales 1333
Termo Solar 85
Servicios Pblicos Solar 141
Residencial-Elico 1615
Total 8574
Fuente: Secretara de Energa. Informacin disponible en http://energia.mecon.gov.ar/permer/permer.html
(acceso agosto 2010)
Estas experiencias exitosas sin duda constituyen la base de otras iniciativas ms

ambiciosas que estn actualmente en marcha como se describe a continuacin.
Nuevos proyectos
Uno de los proyectos ms destacados es Vientos de la Patagonia I, una asociacin entre

ENARSA (duea del 80%) y el Gobierno de la Provincia de Chubut (responsable del
20%). Constituye el primer parque elico argentino de gran potencia que se espera
conectar a la red nacional. Est previsto construir un parque de 40 molinos con una
potencia instalada final de 60 MW, y la utilizacin de aerogeneradores fabricados con un
407
mnimo de 80 % de produccin nacional. Las dos empresas a las que les fue adjudicada
la obra han construido cada una un primer prototipo de 1,5 MW que estn actualmente
bajo evaluacin.
Otra iniciativa interesante se enmarca en el nuevo marco regulatorio, y es el desarrollo en

la Provincia de San Juan del proyecto Solar San Juan que involucra no slo el primer
parque solar del pas (que aportar energa elctrica a la red) sino tambin la
autoproduccin de paneles solares aprovechando los minerales disponibles en la
provincia. El proyecto involucra inicialmente una planta piloto, cuya generacin se sumar
al Sistema Interconectado Nacional. La granja solar San Juan I ubicada en Ullum tendr
una potencia mxima instalada de 1,2 megavatios, generados a travs de 4.898 paneles
solares. El contrato de construccin de la planta vincula al gobierno sanjuanino con una
asociacin entre una empresa argentina y una espaola (unin transitoria de empresas).
El objetivo de largo plazo es establecer un polo de desarrollo tecnolgico en la provincia,
con la instalacin de una fbrica de paneles fotovoltaicos para abastecer al resto del pas,
y aprovechar el abundante cuarzo con el que cuenta la regin para la produccin de
silicio, elemento principal de los paneles solares.
La reciente adjudicacin de licitaciones de proyectos de energas renovables en el marco

del GENREN se presenta como un segundo paso en el desarrollo de Solar San Juan. La
Empresa Nacional de la Energa (ENARSA), recibi ofertas para la generacin de energa
solar-fotovoltaica por 22,5 megavatios y decidi adjudicar 20 megavatios en seis
proyectos a realizarse exclusivamente en la provincia de San Juan. (3 en la localidad de
La Chimbera y otras 3 en Caada Honda).
Las iniciativas antes mencionadas reflejan el efecto demostracin, la acumulacin de

experiencia y capacidades locales a partir de proyectos anteriores el rol de difusin que
pueden tener en la prctica los proyectos de pequea escala (como el PERMER). De
todos modos, resulta relevante considerar las enseanzas que dej la experiencia
reciente con proyectos de energas renovables en Argentina en especial en cuanto a las
barreras enfrentadas y los cambios regulatorios y de iniciativas pblicas y privadas
necesarios para generar un mayor desarrollo.
Evaluacin de la experiencia reciente y de las barreras al desarrollo de las energas

renovables en Argentina
En un estudio reciente (FB/SE, 2009) se presentan los resultados de una encuesta

realizada a desarrolladores y asesores cientfico-tcnicos que participaron en proyectos
de energas renovables (an a escala piloto) a fin de recabar informacin sobre barreras
para el desarrollo de las energas renovables en Argentina56.
En su gran mayora, los entrevistados consideraron que sus proyectos fueron exitosos
(82% de los encuestados) y que tuvieron buenos resultados (59%). Asimismo, los
encuestados indicaron que las perspectivas para el desarrollo de las energas renovables
en Argentina eran buenas o muy buenas. Acorde con lo que se observa en la experiencia
reciente en Argentina y en los mercados internacionales (donde la energa elica es la
56
La mayor parte de los entrevistados no pudo opinar sobre el nuevo marco regulatorio debido a que era muy
reciente. Los entrevistados pertenecan mayormente al mbito acadmico (70%), trabajan
preponderantemente en relacin a energa solar, elica y biomasa (o bien en relacin a varias tecnologas
renovables) y se encontraban ubicados en la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, Mendoza y
Salta.
408
tecnologa ms madura y de mayor difusin), la tecnologa evaluada como con mayor
potencial y oportunidades de desarrollo en los prximos 10 aos es la energa elica, en
buena medida por su facilidad para conectar grandes potencias a la red, el alto potencial
existente, el bajo costo por kW instalado y la capacidad tecnolgica local. En segundo
lugar por sus oportunidades de desarrollo, los encuestados ubicaron a la energa solar
(reflejndose de alguna manera, las numerosas experiencias conocidas en pequea
escala y el elevado porcentaje de participacin de los encuestados dedicados a esta
tecnologa incluyendo la generacin fotovoltaica, trmica as como la arquitectura
bioclimtica). En cuanto a la utilizacin de la energa solar con fines trmicos
exclusivamente, indicaron que si bien existe un importante potencial, su desarrollo es
desalentado por la competencia con el precio relativamente bajo del gas natural (FB/SE,
2009).
En cuanto al tipo de problemas que suelen encontrar los proyectos de energas

renovables en Argentina, se mencion en primer lugar a los de ndole
econmico/financiera, y en segundo lugar, los de tipo poltico/institucional. Las cuestiones
relativas a tecnologa y capacitacin se ubicaron en tercer lugar.
En cuanto a la prioridad (gravedad) asignada por los encuestados a diferentes tipos de

barreras para el desarrollo de las energas renovables, se destacaron las siguientes
(presentadas por orden de importancia):
(1) Barreras poltico-institucionales: existe escasa coordinacin por parte de las diferentes
autoridades responsables de esta temtica. En ella intervienen distintos niveles de
gobierno (existen regmenes de fomento provinciales y nacionales) y reas de poltica
(tecnolgica, energtica, ambiental, etc.), lo cual genera gran dispersin, superposicin y
derroche de esfuerzos. Tambin es necesario dar mayor continuidad a las polticas de
promocin de energas renovables. La falta de coordinacin y de evaluacin global en las
polticas ha determina, como destaca Moragues (2010) y se refleja en la Tabla 1 que
exista nulo aprovechamiento de algunas fuentes de energa renovable altamente
competitivas en materia de costo, como es el caso de la energa solar trmica,
activamente promovida y crecientemente aprovechada en pases vecinos como Chile y
Brasil.
(2) Barreras econmico/financieras: se destac que los inversores reciben seales

regulares o malas en relacin a la rentabilidad de los proyectos y a la permanencia de las
polticas sectoriales. Se necesita mayor coordinacin de actores y entre niveles de
gobierno para superarlas y para garantizar mayor acceso al financiamiento adecuado para
los proyectos y para los desarrolladores de energas renovables (incluyendo la provisin
de garantas exigidas por los bancos). Se observan ciertas posibilidades de obtener
financiamiento de organismos internacionales o nacionales, destinados a invertir en
proyectos que faciliten la reduccin de emisiones de GEI (por ejemplo, fondos de carbono,
proyectos de MDL, y proyectos financiados por el GEF) pero falta difusin y familiaridad.
(3) Barreras regulatorias: a la antes mencionada falta de continuidad en materia de

incentivos y regulacin que genera incertidumbre y dificulta la evaluacin de la
rentabilidad de los proyectos, se suma otro problema de la falta de confiabilidad sobre
precios relativos. Se destac la necesidad de fijar precios para la energa elctrica
proveniente de fuentes renovables que se mantengan en el tiempo por encima de los
precios correspondientes a aquella proveniente de fuentes convencionales (incorporando
externalidades negativas de estas ltimas, por ejemplo). Tambin se mencion la demora
409
en reglamentar las leyes de fomento de las energas renovables (en particular la Ley
26190).
(4) Barreras tcnicas: se destac la necesidad de clarificar objetivos globales en materia

de innovacin y de I&D, as como de coordinar diferentes esfuerzos dispersos. Tambin
se requiere proveer ms informacin; su disponibilidad es muy variable dependiendo del
tipo de tecnologa y la regin del pas de que se trate. La falta de informacin geogrfica
que relacione recursos con infraestructura y demanda penaliza la planificacin. Con
respecto a la calidad de los equipos disponibles en general se clasifica como buena,
aunque se ha indicado que es variable, siendo necesario aplicar normas de calidad para
garantizar una adecuada performance de las instalaciones sobre todo en las tecnologas
ms complejas. Hay un buen potencial para fabricar una porcin importante de las
tecnologas asociadas a las energas renovables que han alcanzado la etapa comercial en
otros pases. La capacidad tcnica se clasifica como buena. Si bien no se identifican
importantes carencias de recursos humanos en el rea tecnolgica, se reconoce que
estn sub-utilizados y que se requiere capacitacin peridica. Con respecto a las
actividades de investigacin y desarrollo, se indica que en Argentina, se registra una
importante capacidad y grado de actividad. Las capacidades existen a nivel individual e,
incluso, institucional, pero que hay falencias en la denominada capacidad sistmica, es
decir la articulacin constructiva a los efectos de generar resultados amplios y concretos.
(5) Barreras sociales: derivadas de la falta de familiarizacin con estas tecnologas, si bien
la percepcin de los beneficiarios se calific entre buena y regular. El grado de
concientizacin de los beneficiarios de los proyectos a lo largo del desarrollo de los
mismos en general es bajo. La capacitacin ha demostrado ser esencial ya que est
vinculada a la adecuada operacin de los sistemas y a su mejor aceptacin, ambos
aspectos resultan crticos para asegurar la sustentabilidad de un proyecto a lo largo del
tiempo. La experiencia indica que, cuando los proyectos de ER estn asociados a otros
de carcter productivo, se observa una mayor aceptacin de los futuros usuarios en todo
el proceso de maduracin, a la vez que se le asegura una mayor sustentabilidad futura.
A lo anteriormente expuesto cabe agregar dos barreras adicionales.
La primera se relaciona con la infraestructura. En el estudio antes citado de FB/SE (2009)

se destaca que el pas cuenta con grandes potenciales para aprovechar energticamente
los recursos renovables en reas con baja densidad poblacional y que carecen de una
adecuada infraestructura de transmisin elctrica (por ejemplo en mini redes o para
conectarse a la red nacional). Esto representa una barrera adicional para la explotacin
de estos recursos en gran escala, tal como sucede en Patagonia con el recurso elico.
Existen diferentes modos de encarar este desafo. El desarrollo de infraestructura de
transmisin es un prerrequisito para proveer acceso de la energa proveniente de fuentes
renovables a la red nacional y brindar factibilidad econmica a los proyectos (FB/SE,
2009). Una alternativa a grandes redes de transmisin es la adopcin de un sistema
elctrico basado en mecanismos de generacin distribuida (redes descentralizadas)
(Programa Cono Sur Sustentable, s/f). Otro modo de facilitar la provisin de
infraestructura necesaria para el aprovechamiento de las fuentes de energa renovable de
mayor potencial en Argentina como son la solar y la elica, que tienen la caracterstica de
ser intermitentes, es buscar sinergias con las fuentes convencionales. Por ejemplo, en la
Patagonia las centrales elicas pueden complementar a la gran hidroelectricidad en
perodos de bajo caudal o de recarga y sta ltima a la central elica cuando no hay
410
viento; esto tendra la ventaja adicional de aprovechar la capacidad de transmisin ya
instalada para la hidroelectricidad (Moragues, 2010).
Por ltimo cabe mencionar que el modo de evaluacin de los proyectos resulta clave y
que an no se ha desarrollado ni difundido una metodologa apropiada desde el punto de
la evaluacin socioeconmica y ambiental. Por un lado, la experiencia del PERMER
muestra que las energas renovables son una solucin clave para mejorar el acceso a
fuentes de energa segura, moderna y menos contaminante en zonas rurales y que
permite mejorar la calidad de vida de la poblacin. Esta caracterstica de los proyectos de
energas renovables no siempre est reconocida en las evaluaciones financieras o de
decisin de asignacin de recursos para proyectos energticos. En el estudio de FB/SE
(2009) se destaca que las instituciones pblicas y privadas de crdito en Argentina
carecen de experiencia para gestionar proyectos de energas renovables. Adicionalmente,
no se toma en cuenta su importancia social y estratgica ni se buscan respuestas
adecuadas para los montos, lapsos de tiempo y otras condiciones de los crditos para
este sector. A la hora de disear o aprobar un proyecto no siempre se evala la
compatibilidad entre la tecnologa, los requerimientos y caractersticas culturales de los
usuarios. Por otra parte, como se destaca en Moragues (2010) si se estableciera la
obligatoriedad de evaluar un anlisis costo-beneficio de los proyectos de energa se
encontraran grandes sorpresas que incluso desde una perspectiva econmica
favoreceran el desarrollo de las energas renovables.
4. Proyecciones
Greenpeace elabor para Argentina el escenario de Revolucin Energtica que

permitira estabilizar las emisiones de dixido de carbono (CO2) del sector energtico
entre 2010 y 2015, y reducirlas en un 36% para el 2050 (en comparacin con los niveles
de 1990). El escenario diseado para Argentina est basado en un escenario global,
elaborado por el Consejo Europeo de las Energas Renovables.
El escenario incorpora proyecciones sobre crecimiento de la poblacin, crecimiento

econmico, precios de los combustibles fsiles, costos de las emisiones de dixido de
carbono, costos de las energas tradicionales y de las nuevas tecnologas de energas
renovables (aplicando curvas de aprendizaje que reflejan la correlacin entre la
produccin acumulada de una tecnologa y la reduccin de su costo). Del mismo modo, el
escenario presentado por Greenpeace supone la implementacin de medidas orientas al
aprovechamiento de la eficiencia energtica. Adems, considera necesaria una amplia
inclusin de las energas renovables para generacin de calor y electricidad, y produccin
de biocombustibles. Para alcanzar esta meta, el escenario proyecta la implementacin de
un programa de feed in tariffs que define tarifas fijas a pagar por el ingreso a la red de
los distintos tipos de energa renovable. Este programa estara orientado a reducir la
brecha desde la actualidad hasta el ao 2030, cuando se estima que los costos de
generacin para las tecnologas renovables sern menores que para la energa
convencional.
En cuanto a la insercin de las energas renovables, el escenario de Revolucin

Energtica estipula objetivos muy ambiciosos para Argentina. Para el ao 2050 se estima
que el 86,1% de la electricidad ser obtenida a partir de fuentes renovables (incluyendo
hidroelctrica). Para el ao 2025 las Nuevas Energas Renovables sern responsables
de la generacin de aproximadamente 42 TWh/ao contando con una capacidad instalada
de 14,4 GW (proveyendo aproximadamente un cuarto de la generacin elctrica total).
411
Entre las fuentes de energa renovable se destaca la participacin de la elica (63%),
seguido por biomasa (24%). Hasta el ao 2030 las principales energas renovables sern
la hidroelctrica y la elica, a partir de ese ao el fuerte crecimiento de la energa elica
ser acompaado por la biomasa, fotovoltaica y solar trmica.
Tabla 5. Resultados del Escenario Revolucin Energtica Greenpeacepara Argentina

Ao 2025 Generacin Electricidad Capacidad Instalada
TWh/ao MW
Elica 26,5 10.800
Fotovoltaica 0,93 660
Biomasa 10,2 2050
Geotrmica 3,45 580
Solar Trmica 1,5 320
Total 42 14.400
Fuente: Greenpeace (2009)
Por su parte, la Secretara de Energa ha elaborado dos escenarios con horizonte 2025.
El Escenario Tendencial es una descripcin de cmo evolucionara el sistema energtico
sin nuevas polticas energticas, pero cumpliendo con las metas de las normativas
existentes en la actualidad y manteniendo la tendencia histrica en la participacin de los
distintos energticos. Por otro lado, el Escenario Estructural incorpora los efectos
esperados de la implementacin de nuevas metas de sustitucin de fuentes de energa y
polticas de eficiencia. En este escenario se modifica la tendencia histrica y privilegia la
participacin de fuentes como el gas natural, la electricidad y la energa solar.
En materia de energas renovables el escenario tendencial asume el cumplimiento de la

meta establecida por la ley 26.190 que supone que para el ao 2016 el 8% del consumo
de energa elctrica debe ser cubierta por fuentes de energas renovables. A partir de
2017 se supone una potencia elctrica interconectada de energas renovables de 2800-
3000 MW y que alcanza los 3.800 MW en 2025 (para su composicin por tipo de
tecnologa ver Tabla 6, que refleja una preponderancia de la tecnologa elica). En el
Escenario Estructural se mantiene la misma estimacin de la incorporacin capacidad
instalada, pero ya que la demanda elctrica del Escenario Estructural es menor a la del
Tendencial (como resultado de la aplicacin de polticas de eficiencia energtica), el
porcentaje de energas renovables representa el 8,8% en 2017 y el 9,6% en 2025. El total
de la oferta elctrica en este escenario sera de 216,4 TWh/a
Tabla 6. Proyecciones de potencia de energas renovables.

Escenario Tendencial
Potencia Instalada Ao
Interconectada (MW) 2025
Elico 2098
Minihidro 930
Solar 20
Geotrmica 20
Biomasa 407
Ingenios 350
Total 3800
Fuente: Secretara de Energa (2008)
412
Entre las fuentes de energa renovable interconectada se destaca la participacin de la
elica, responsable de ms de la mitad de la generacin (55%), seguido por pequeos
aprovechamientos hidroelctricos (25%), biomasa (10%) e ingenios (9%). La oferta de
generacin elctrica aislada a partir de fuentes renovables crece a un ritmo menor,
alcanzando una potencia instalada de 1400 MW en 2025.
A efectos de comparar los resultados de las dos proyecciones antes descriptas, se

propone considerar los resultados obtenidos en cuanto a la capacidad instalada de
energas renovables (presentados en la Tabla 7). Las diferencias de supuestos, modos de
clculo, horizonte y fuentes consideradas y otros elementos impiden comparar la
penetracin de energas renovables en la generacin de electricidad proyectada.
Surge de la comparacin que la capacidad instalada de energas renovables que se

proyecta en el marco regulatorio actual es muy limitada en comparacin con un escenario
ambicioso (como el planteado por el estudio de Greenpeace). Incluso esta proyeccin
poco ambiciosa significa, de todos modos, un salto importante en la escala de
aprovechamiento actual de las energas renovables en Argentina con respecto a la
situacin actual.
Tabla 7. Comparacin de proyecciones

Ao 2025 Capacidad Instalada Ao 2025 Potencia
MW Instalada
Greenpeace Interconectada
(MW) Sec
Energa
Elica 10.800 Elico 2098
Fotovoltaica 660 Solar 20
Solar Trmica 320
Biomasa 2050 Biomasa 407
Geotrmica 580 Geotrmica 20
Minihidro 930
Ingenios 350
Total 14.400 Total 3.800
Fuente: elaboracin propia
5. Lecciones y recomendaciones
El estudio de FB/SE (2009) y otros diagnsticos coinciden en concluir que la falta de

avance de las ER en Argentina hasta aos recientes se explica por un conjunto de
motivos relacionados con la falta de financiamiento y de falta de planeamiento de largo
plazo, y de coherencia y continuidad de incentivos econmicos y del marco regulatorio
para su aprovechamiento.
En base a dicho diagnstico surgen diversas propuestas y condiciones necesarias para

lograr un mayor desarrollo de proyectos de energas renovables (FB/SE, 2009):
Insertar la las energas renovables en la planificacin energtica de largo plazo
413
Compatibilizar la poltica energtica de corto plazo con la poltica energtica y
ambiental de largo plazo. Brindar estabilidad, transparencia, continuidad y
flexibilidad al marco regulatorio, reduciendo el grado de incertidumbre en las reglas
de juego.
Implementar un marco institucional e interinstitucional favorable que coordine
actores e iniciativas en el mbito de las energas renovables, fortaleciendo las
actividades y grupos de trabajo existentes.
Potenciar mecanismos que permitan reducir el costo de las tecnologas de
energas renovables y fomentar la inversin en ellas (por ejemplo, a travs de
mecanismos especiales de amortizacin y garantizando una remuneracin
adicional razonable respecto de tecnologas convencionales).
Fortalecer las actividades de difusin y capacitacin de potenciales beneficiarios y
usuarios de las tecnologas acerca de los beneficios y las limitaciones de las
energas renovables, ya que su aplicacin contribuye al mejoramiento de la calidad
de vida de los sectores sociales ms postergados
Cabe notar que el nuevo marco regulatorio fortalece los incentivos y los mecanismos de
remuneracin de la energa elctrica proveniente de fuentes renovables y busca dar
estabilidad y fomentar la integracin local de tecnologas, a la vez que provee metas de
mediano plazo de penetracin de energas renovables.
Sin embargo, algunos aspectos y debilidades antes mencionados no estn contemplados

ni parecen ser abordados por el nuevo marco regulatorio. En especial, la necesidad de
coordinacin de esfuerzos en diferentes niveles y reas de gobierno, el fomento de la
cooperacin pblico privada, la mejora en la estructura de transmisin elctrica para
adaptarla a fuentes intermitentes, y a la falta de difusin de los beneficios sociales de las
energas renovables no parecen tener respuesta an.
Otros elementos que requieren atencin por parte de las polticas pblicas y las iniciativas
pblico-privadas son:
En primer lugar, una estrategia de aprovechamiento de energas renovables y de

mecanismos vinculados a la mitigacin del cambio climtico (como los fondos de carbono
y el MDL para fines de desarrollo energtico), siguiendo la exitosa experiencia de otros
pases como Brasil y Chile.
En segundo lugar, se necesita mejorar los incentivos reduciendo las distorsiones de

precios de combustibles y garantizando que el diferencial de precios a favor de las fuentes
renovables en comparacin con las convencionales se mantenga. Resulta auspicioso el
desarrollo reciente de instrumentos que dan estabilidad y previsibilidad a las inversiones
tales como los contratos de compra de largo plazo.
En tercer lugar, sera deseable tambin la introduccin de instrumentos de financiamiento

especficos para fuentes renovables. En el nuevo marco regulatorio no est previsto pero
parece necesario para fomentar la realizacin de inversiones en la escala necesaria para
incrementar sustancialmente la penetracin de las fuentes renovables en la matriz
energtica argentina. En un marco de falta de financiamiento y un marco regulatorio
incierto, la disponibilidad de financiamiento pblico o de organismos internacionales
foment la inversin en fuentes convencionales por encima de las renovables. Cabe notar
414
que distintos trabajos de la literatura internacional sealan que el costo de inversin por
unidad de potencia de los proyectos de energa solar y elica es superior a las fuentes
convencionales; en contraste su costo de operacin es muy bajo a diferencia de los
proyectos convencionales que tienen altos costos de insumos (combustibles). (Chidiak y
Tirpak, 2008). Por ello, cabe esperar que en un contexto de restriccin financiera estas
tecnologas renovables resulten particularmente penalizadas.
Otro tema importante a considerar tiene que ver con la organizacin del sistema elctrico.
La energa elctrica de fuentes renovables como la solar y elica son intermitentes y
dispersas y por ello presentan dificultades para su aprovechamiento y distribucin. Esto
ha penalizado hasta ahora su desarrollo. El nuevo marco regulatorio fomenta
especficamente la venta de energas renovables a la red. Si bien esto representa una
mejora con respecto al pasado, cabe notar que profundiza la tendencia a sistemas
elctricos centralizados y muy intensivos en inversin de infraestructura de transmisin,
en contraste con los sistemas descentralizados que promueven algunos proponentes de
formas de energa sustentable y modelos sustentables de integracin energtica regional.
.
La falta de una estrategia clara y un enfoque integrado para proveer incentivos tarifarios
adecuados y superar barreras y problemas de coordinacin con un marco regulatorio
estable, ha bloqueado el avance de las energas renovables en Argentina durante aos
pese a su gran potencial estimado. As es que Argentina hoy muestra, a diferencia de
otros pases de la regin, un estancamiento o retraccin de la participacin de las fuentes
renovables en su matriz energtica. Esto podra cambiar frente a las nuevas polticas que
estn actualmente en curso de implementacin (y que ya sugieren la posibilidad de una
ampliacin considerable de la capacidad de generacin en base a fuentes renovables, en
el paque elico y solar fotovoltaico). Sin embargo, para que estas nuevas regulaciones
contribuyan a la eficiencia y la sostenibilidad se requiere adems de un enfoque integrado
que busque un mayor avance general de las energas renovables en la matriz energtica,
la consideracin de aspectos de incentivos, de financiamiento y de barreras a la adopcin
de tecnologas especficas, as como una articulacin con las preocupaciones vinculadas
a temas ambientales locales y a la mitigacin y adaptacin relacionados con el cambio
climtico. Las experiencias de otros pases como Brasil y Mxico sugieren que las
polticas de fomento de energas renovables ganan en coherencia y alcance si estn
enmarcadas en una estrategia de cambio climtico y no slo de abastecimiento
energtico.
De todos modos, parece prometedor observar varios proyectos en marcha (por ejemplo,
los proyectos aprobados en el marco del GENREN, y el proyecto Solar San Juan), que se
han beneficiado del efecto demostracin y del aprendizaje generado por proyectos y
programas anteriores, como el PERMER, han permitido. Lo que hace falta es encontrar
un modo de sistematizar este tipo de efectos benficos y de mejorar la cooperacin a
escala provincial-nacional y entre los sectores pblico y privado en un sector donde estos
vnculos son muchas veces conflictivos a raz de cuestiones tarifarias.
415
Bibliografa
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dcada de 2000, Informe del Instituto Argentino de la Energa General Mosconi,
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417
ESTUDIO N 9
APROVECHAMIENTO ENERGTICO EN MXICO
Roberto Constantino (coord.), Universidad Autnoma Metropolitana de Mxico

(UAM)
Graciela Carrillo Gonzlez, UAM
Carlos Muoz Villareal, UAM
Eduardo Morales Santos, UAM
Marzo 2010
Introduccin
El aprovechamiento y la disponibilidad de los recursos energticos son esenciales en el

proceso de crecimiento econmico. Su accesibilidad es determinante de las
caractersticas de la estructura del sector productivo, as como de la derrama de bienestar
entre la poblacin de un pas.
Mxico es un pas petrolero, no slo por el tipo predominante de explotacin energtica,

pero tambin por la dependencia de las finanzas pblicas federales respecto del
desempeo del sector energtico. Esta condicin establece una doble importancia en el
sector, por un lado, como un factor determinante del desempeo econmico en su rol de
insumo de la actividad productiva. Por el otro, como un elemento central en la capacidad
de interaccin del gobierno frente a la sociedad a partir de la disponibilidad y estabilidad
de las finanzas pblicas, uno de cuyos componentes ms significativos son los recursos
fiscales provenientes de la produccin y exportacin energtica.
El contexto contemporneo del sector energtico mexicano es uno en el que: las reservas
probadas de petrleo se reducen, las reservas potenciales en aguas profundas en la Zona
418
Econmica Exclusiva del Golfo de Mxico son elevadas pero inexplotables en el corto
plazo; un rgimen fiscal crecientemente pesado para la empresa petrolera estatal
Petrleos Mexicanos (PEMEX) que reduce sus capacidades de innovacin; un precario
balance en las finanzas pblicas que limita la capacidad para el diseo gubernamental de
incentivos que alienten un proceso de transicin tecnolgica en materia de fuentes
alternativas de energa; la importante participacin de los combustibles fsiles en la
produccin de energa elctrica; una arquitectura institucional que inhibe una reforma en
materia fiscal que facilite la desvinculacin de las finanzas pblicas respecto del sector
petrolero y la existencia de compromisos internacionales para reducir las emisiones de
gases de efecto invernadero (GEI).
En este documento se revisan algunos de los rasgos ms significativos del sector

energtico mexicano contemporneo y su contexto institucional. El cual incluye no slo
aspectos relacionados con la estructura de la produccin y la demanda de energa, sino
tambin asuntos fiscales vinculados con este sector. En la primera seccin se aborda la
importancia fiscal de la industria petrolera mexicana, y en general, del sector energtico.
En la segunda se analiza la produccin y el consumo de energa en el pas, as como su
estructura. En la tercera seccin se desarrolla una revisin de la importancia ambiental de
la eficiencia en el sector energtico, al tomarse en consideracin que el ndice de
emisiones asociado con este sector es predominante en la contaminacin atmosfrica y
causa central de la concentracin de GEI.
En el anlisis de la eficiencia subyacen dos formas diferentes de interpretarla, una manera

esttica y otra dinmica. En este estudio de caso se parte de la versin dinmica, lo cual
tiene implicaciones en el proceso de la derrama de beneficios sociales que se pueden
obtener al disear polticas pblicas dirigidas a fortalecerla en el sector energtico. Desde
una perspectiva esttica, la nocin de eficiencia en el sector energtico se relaciona con
el proceso de generacin y el aprovechamiento de energa bajo una misma estructura
tecnolgica. En cambio, desde un enfoque dinmico, la nocin de eficiencia se relaciona
con la mejor forma de producir y utilizar la energa desde diferentes opciones tcnicas.
1. La importancia fiscal del sector energtico en Mxico
En el caso mexicano el sector energa tiene una doble importancia, no slo porque es el
proveedor de un insumo central en el proceso productivo, sino adems debido a que
institucionalmente ocupa un lugar imprescindible en el equilibrio de las finanzas pblicas
federales. A diferencia de lo que ocurre en otras economas de la regin, el papel de la
autoridad federal en materia fiscal es central, ya que ms del 97% de los impuestos se
colectan a travs de esta va, mientras que la proporcin restante se obtiene mediante la
recaudacin de los estados y municipios.
En el contexto de una sociedad con fuertes asimetras distributivas, una importante fuente
de los ingresos federales se obtiene a partir de la recaudacin que se hace sobre las
empresas del sector pblico, entre las cuales dos de las ms importantes operan en el
sector energa: Petrleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisin Federal de Electricidad
(CFE). stas tradicionalmente han permitido balancear las finanzas pblicas y han
facilitado el gasto pblico corriente.
419
Figura 1
De acuerdo con informacin oficial (Figura 1), aproximadamente una tercera parte del
ingreso del gobierno federal anual se obtiene a partir de los recursos que se obtienen con
base en los recursos provenientes por la generacin y venta de energa primaria y
secundaria, mientras que las dos terceras partes restantes provienen de los ingresos
fiscales generados a travs de impuestos, tarifas, derechos y aprovechamientos
administrados por la autoridad tributaria. La aportacin a las finanzas pblicas de la renta
petrolera es cercana al 9% del Producto Interno Bruto (Figura 2).
Figura 2
Mxico: ingresos pblicos federales petroleros
(% PIB)
12 Porcentaje
9.9
10
8.5
8 7.6
6.5
6
6 5.2
4.5 4.8
4.3
4
0
1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004 2005 2006
El papel de las empresas paraestatales es central en la estabilidad de la finanzas pblicas

de Mxico, toda vez que las asimetras distributivas y la estructura del rgimen tributario
construido sobre la base de un inestable balance primario (Figura 3), crea condiciones
para el desarrollo de un modelo que profundiza el desequilibrio distributivo.
420
Figura 3
Ingreso tributario comparado por grupos de pases, 2004 (%
PIB)
30.00%
25.00%
1.0%
3.8%
20.00%
6.7%
15.00% 1.8%
1.8% 2.0%
0.7%
2.4% 2.3%
0.5%
10.00%
6.7% 0.4%
2.9%
5.7%
4.1%
12.7%
5.00% 3.9% 0.2%
2.1%
1.8%
1.4% 4.8%
3.8% 3.1%
1.9%
0.00%
OECD Amrica del America Central Amrica Mxico 2006/p
Sur Latina
Impuesto Otros impuestos Otros impuestos

al ingreso directos IVA IEP indirectos
S
Una muestra de lo anterior lo constituye la importancia que tienen en la estructura

tributaria los impuestos a la propiedad. La Figura 4 es indicativa del sesgo institucional
con base en el cual se recaudan impuestos en el pas, si bien los impuestos al ingreso
tienen una base progresiva y constituyen un componente significativo del ingreso pblico
total, junto con el Impuesto al Valor Agregado (IVA); el hecho que los gravmenes a la
propiedad sean tcnicamente poco significativos (Figura 4) genera un efecto de creciente
costo fiscal sobre los sectores menos favorecidos de la sociedad mexicana.
Figura 4
Impuestos a la propiedad como porcentaje del PIB
4.5
3.9
4
3.5 3.3
3.1
3
2.5
2.1 2.0 2.0 1.9
2
1.5
1.0
1 0.7
0.5 0.5
0.5 0.2
0
Argentina
Holanda
Canad
Francia
Espaa
EE.UU.
Mxico
Bolivia
Suecia
Brasil
Chile
Italia
% del PIB
La Figura 5 muestra la contribucin de los grupos de ingreso de la sociedad mexicana al

total de la recaudacin por concepto de impuestos a la renta. Tal y como se prescribe
constitucionalmente, la participacin es progresiva. Sin embargo, el impacto fiscal es
negativo en grupos de ingreso intermedio. El primer decil, que agrupa al 10% ms pobre
de la poblacin recibe un subsidio debido a las transferencias de gasto directo de la
421
poltica social; mientras que el dcimo decil que agrupa al 10% de la poblacin ms rica,
tiene un impacto en su ingreso que no corresponde al del resto de la poblacin.
Figura 5
Contribucin al Impuesto sobre la Renta e Incidencia

Tributaria por grupos de ingreso (2003)
8
0
7
0 Contribuci
6
n al
0
5 impuesto
0 total
4
%
0
3
0
2
Incidenci
0
1 a
0
0
I II III IV V VI VII VIII IX X
-10
Deciles de ingreso
bruto
En este contexto, el papel del sector energtico mexicano ha cumplido una funcin de
estabilidad de las finanzas pblicas con base en una proporcin importante de la renta
energtica que se produce. Desde la perspectiva de esta funcin social adquirida, el
asunto de la eficiencia en el desempeo del sector energtico requiere no slo de un
desplazamiento tecnolgico que permita la innovacin en la produccin petrolera y de
electricidad; sino de la alineacin de la poltica fiscal que reduzca la presin tributaria
sobre el sector y facilite el financiamiento de su modernizacin.
En el modelo probabilstico isoelstico elaborado para medir el impacto de la produccin

de energa sobre el crecimiento econmico del pas, se encontr que la produccin de
energa tiene un impacto positivo sobre la tasa de actividad econmica. Ello se muestra
en la Figura 6 que sintetiza los resultados y en la cual el producto est medido en
trminos de valor, mientras la energa en trminos fsicos. El resultado es valioso en s
mismo, debido a que permite establecer que el incremento de la eficiencia en el sector es
socialmente positivo an cuando no variara la regla distributiva en la sociedad. Sin
embargo, la estructura actual de produccin de electricidad ofrece rendimientos a escala
decrecientes. Es decir, bajo el modelo actual de generacin de energa es paulatinamente
ms costosa la generacin de electricidad.
422
Figura 6
Impacto de la produccin de electricidad sobre la tasa de crecimiento de la economa mexicana

27.2
Serie original Modelo ajustado
Log. (Serie original)
27
26.8
26.6
Elasticidades
26.4
26.2
26
25.8
25.6
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin propia. Aos
2. La matriz mexicana de energa y su trayectoria contempornea
La matriz de abastecimiento energtica de Mxico est predominantemente caracterizada

por la produccin de:
1. Hidrocarburos (petrleo crudo, gas natural y condensados): 89,1%

2. Electricidad (Nucleoelctrica, Hidroelctrica, Geotrmica y Elica): 5,4%
3. Carbn: 2,2%
4. Biomasa (Bagazo de caa y lea): 3,3%.
El componente energtico que predomina en la economa mexicana es el de

hidrocarburos, mismo que se relaciona directamente con la produccin de energa
elctrica y que constituye la segunda fuente de generacin de energa del pas (Figura 7).
La produccin de energa proveniente de la biomasa ha tendido a reducirse
significativamente, en parte debido a las restricciones que impone la legislacin en
materia ambiental y del equilibrio ecolgico.
423
Figura 7
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en el Sistema de Informacin Energtica (SIE).
La Figura 8 da indicios acerca de la trayectoria de la produccin de energa por unidad del

PIB y de las exportaciones, es decir la eficiencia productiva terminal del sector. Como se
puede observar, la tendencia que presenta es la de una paulatina reduccin, sobretodo en
relacin con las exportaciones. Desde luego, este incremento paulatino en el
aprovechamiento de la energa est asociado con la velocidad de crecimiento de la
actividad econmica ms que con una transicin tecnolgica que reduzca la dependencia
de fuentes tradicionales de energa.
Figura 8
Eficiencia de la produccin energtica, 1980-2007
0.01 1.2
0.009
1
0.008
0.007
0.8
0.006
0.005 0.6
0.004
0.4
0.003
0.002
0.2
0.001
0 0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Produccin energa/PIB Produccin energa/Exportaciones
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del SIE.
Lo anterior se asocia con el patrn de aprovechamiento contemporneo. La ganancia en

la eficiencia energtica aparente que se puede apreciar en la revisin de la trayectoria de
la economa mexicana est encabezada por el sector industrial. La Figura 9 presenta la
estructura del consumo agregado de energa por sectores de actividad. Los sectores que
424
consumen mayor cantidad de energa son: el sector transporte, el industrial y el
residencial. Destaca la reduccin en el consumo de los sectores industrial y residencial,
ambos asociados con los programas tecnolgicos de reduccin del consumo de energa y
de la disponibilidad en los mercados de dispositivos de consumo final ahorradores.
Igualmente significativo es el aumento relativo del consumo energtico relacionado con el
sector transporte que est vinculado con el aumento en el ritmo de la actividad econmica
y a la estructura de movilidad existente del pas en la que ms del 80% del movimiento de
carga y de pasajeros al nivel nacional se lleva a cabo a travs del autotransporte federal
(Tabla 1).
Figura 9
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del SIE
La Tabla 1 muestra la estructura del sector transporte y la envergadura del autotransporte

federal en el movimiento econmico de personas y mercancas en el pas.
Tabla 1: Movimientos de pasajeros y de carga por tipo de transporte (2000-2007)

Movimientos de pasajeros y de carga por tipo de transporte
Tipo de transporte 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Autotransporte Federal
Pasajeros (millones) 2660 2713 2740 2780 2860 2950 3050 3141
Toneladas (miles) 413193 409210 411100 416200 426100 435500 445448 473859
Sistema Ferroviario Nacional
Pasajeros (miles) 334 242 237 270 253 253 261 288
Toneladas (miles) 77164 76182 80451 85168 88097 89814 95713 99845
Empresas areas en servicio regular
Nacional
Pasajeros (miles) 17762 17923 17591 18411 19531 19829 22165 27401
Toneladas (miles) 99 88 89 89 106 123 112 112
Internacional
Pasajeros (miles) 16212 15750 15599 16876 19891 22347 23241 24820
Toneladas (miles) 280 263 300 321 361 406 432 460
Embarcaciones
Pasajeros en crucero (miles) 3189 332 4720 5238 6263 6538 6198 6388
Pasajeros en transbordador (miles) 4211 4175 3995 4605 5481 4923 5787 5886
Toneladas (miles) 244252 244431 253046 264739 266008 283604 287432 272304
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes. Principales Estadsticas del Sector 2008
Al aproximarse el problema de la eficiencia energtica de la economa desde el punto de

vista del consumo, la economa mexicana muestra una tenue tendencia de eficiencia en el
aprovechamiento. La Figura 10 muestra las trayectorias del consumo energtico por
unidad de producto y exportaciones generadas. El sector externo de la economa
mexicana ha incrementado notablemente el aprovechamiento a partir del proceso de
425
apertura, sin embargo la capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores domsticos
es desproporcionadamente limitada.
Figura 10
Consumo de energa por unidad de producto, 1980-2007
0.0035 0.45
0.4
0.003
0.35
0.0025
0.3
0.002
0.25
0.2
0.0015
0.15
0.001
0.1
0.0005
0.05
0 0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Consumo de energa/PIB Consumo de energa/Exportaciones
Fuente: Elaboracin propia con datos del SIE.
Desde una perspectiva esttica y al comparar las Figuras 8 y 10, resulta que la cobertura
de la demanda de energa de Mxico se ha llevado a cabo con base en un incremento en
la eficiencia en la produccin de energa proveniente de fuentes tradicionales, ms que a
partir de un proceso de eficiencia en la demanda de energa, cuyos esfuerzos
institucionales inician durante la dcada de 1990.
Si se revisa el crecimiento de la produccin y el consumo de energa en el tiempo, se

puede observar que, en general, la tasa de crecimiento contempornea del consumo ha
sido mayor que la de la produccin. La Figura 11 muestra que a partir del ao 2000 la
produccin de energa proveniente de fuentes tradicionales ha encontrado un lmite de
eficiencia tcnica para atender el crecimiento de la demanda de energticos en el pas,
cuyo diferencial se cubre con base en importaciones, sobre todo en el caso de
combustibles para el sector transporte.
426
Figura 11
Fuente: Elaboracin propia con datos del SIE.
La estructura institucional es fundamental en el proceso de estructuracin tecnolgica del

sector energa. Recientes avances citados en la literatura especializada sobre el cambio
tecnolgico y la infraestructura (Walz, Ragwitz & Schleich, 2008), aportan indicios acerca
de la importancia del papel de las legislaciones sobre el sector de infraestructura en la
medida que ste confronta triples retos regulatorios: las de la investigacin y el desarrollo,
las ambientales y las de la solucin de cuellos de botella ocasionados por la presencia de
monopolios.
El proceso de promocin de la eficiencia en el aprovechamiento de la energa proveniente

de fuentes convencionales en Mxico est relacionado con los cambios legislativos
aprobados por el congreso federal y por un proceso de normalizacin tcnica. En el caso
de la legislacin en materia energtica, y omitiendo el hecho que el sector energtico
tiene disposiciones jurdicas especficas en la Constitucin que definen al sector como un
mbito de competencia del Estado; el Cuadro 1 da muestra de modificaciones
significativas de las leyes vinculantes con el sector energtico y su desempeo ambiental
y sectorial.
Por su parte, el Cuadro 2 presenta el conjunto de normas oficiales mexicanas emitidas al

amparo de la legislacin vigente y relacionadas con los esfuerzos tcnicos para reducir el
consumo de energa elctrica en el sector domstico, toda vez que este sector es el
principal destino del flujo elctrico del pas. El esfuerzo institucional por revisar las
caractersticas tcnicas de los bienes y sevicios de demanda final para reducir el consumo
de energa tiene un impulso significativo durante la dcada de 1990, posterior a la
aprobacin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA).
427
Cuadro 1: Cambios significativos a la legislacin federal mexicana en materia energtica
Algunos cambios significativos a la legislacin federal mexicana en materia energtica
Leyes Fecha de Fecha de Principales Modificaciones, adiciones o

Promulgacin Modificacin derogaciones.
Ley que declara
reservas mineras Artculo 2 El Ejecutivo Federal, a travs
nacionales y los del Instituto Nacional de Energa Nuclear,
yacimientos de uranio, ejercer el control sobre los yacimientos
torio y las dems minerales radiactivos a que se refiere la
26-01-1950 12-01-1972
substancias de las Ley del 31 de diciembre de 1949, y en
cuales se obtengan general sobre los materiales
istopos hendibles que radiactivos
puedan producir
energa nuclear
Ley para el
Sin
aprovechamiento 28-11-2008 Sin modificacin
modificacin
sustentable de energa
Ley para el
aprovechamiento de
Sin
energas renovables y el 28-11-2008 Sin modificacin
modificacin
financiamiento de la
transicin energtica
Reforma al artculo 45:
Los actos jurdicos que celebre la

Comisin Federal de Electricidad se
regirn por las Leyes Federales aplicables
y las controversias nacionales en que sea
Ley del servicio pblico
22-12-1975 22-12-1993 parte, cualquiera que sea su naturaleza,
de energa elctrica
sern de la competencia de los tribunales
de la Federacin, salvo acuerdo arbitral,
quedando exceptuada de otorgar las
garantas que los ordenamientos legales
exijan a las partes, aun en los casos de
controversias judiciales
Ley de energa para el Sin
30-12-2002 Sin modificacin
campo modificacin
Se adiciona al artculo primero para que
La Comisin Reguladora de Energa goce
de autonoma de gestin y operacin,
quedando de la siguiente forma:
Ley de la comisin
31-10-1995 28-11-2008
reguladora de energa Artculo 1.- La Comisin Reguladora de
Energa, rgano desconcentrado de la
Secretara de Energa, gozar de
autonoma tcnica, operativa, de gestin y
de decisin en los trminos de esta Ley
Fuente: Elaboracin propia con informacin del H. Congreso de la Unin, Cmara de Diputados.
428
Cuadro 2
Norma Fecha de Descripcin
promulgacin
NOM-001-ENER-2000 01-Septiembre- 2000 Eficiencia energtica de bombas verticales tipo
turbina con motor externo elctrico vertical.
NOM-004-ENER-2008 26-Julio-2008 Eficiencia Energtica de bombas y conjunto
motor-bomba, para bombeo de agua limpia, en
potencias de 0,187 kw a 0,746 kw.
NOM-005-ENER-2000 28-Agosto-2000 Eficiencia energtica de lavadoras de ropa
electrodomsticas.
NOM-006-ENER-1995 09-Noviembre-1995 Eficiencia energtica electromecnica en sistemas
de bombeo para pozo profundo en operacin
NOM-007-ENER-1995 01-Septiembre-1995 Eficiencia energtica para sistemas de alumbrado
en edificios no residenciales.
NOM-008-ENER-2001 25-Abril-2001 Eficiencia energtica en edificaciones, envolventes
de edificios no residenciales.
NOM-009-ENER-1995 08-Noviembre-1995 Eficiencia energtica en aislamientos trmicos
industriales.
NOM-010-ENER-1996 07-Marzo-1997 Eficiencia energtica de bombas sumergibles
NOM-011-ENER-2006 22-Junio-2007 Eficiencia energtica en acondicionadores de aire
tipo central paquete o dividido.
NOM-013-ENER-1996 16-Mayo-1997 Eficiencia energtica en sistemas de alumbrado
para vialidades y exteriores de edificios.
NOM-014-ENER-1997 17-Julio-1998 Eficiencia energtica de motores de corriente
alterna, monofsicos, de induccin, tipo jaula de
ardilla, de uso general en potencia nominal de
0,180 a 1,500 kw.
NOM-015-ENER-2002 15-Enero-2003 Eficiencia energtica de refrigeradores y
congeladores electrodomsticos.
NOM-016-ENER-1997 17-Junio-1998 Eficiencia energtica de motores de corriente
alterna trifsicos, de induccin, tipo jaula de
0,746 a 149,2 kw.
NOM-016-ENER-2002 13-Enero-2002 Eficiencia energtica de motores de corriente
alterna trifsicos, de induccin, tipo jaula de
0,746 a 373 kw.
NOM-017-ENER-1997 22-Junio-1998 Eficiencia energtica de lmparas fluorescentes
compactas.
NOM-021- 24-Abril-2001 Eficiencia energtica, requisitos de seguridad al
ENER/SCFI/ECOL- usuario y eliminacin de clorofluorocarbonos
2000 (CFCs) en acondicionadores de aire tipo cuarto.
NOM-021- 04-Agosto-2008 Eficiencia energtica y requisitos de seguridad al
ENER/SCFI-2008 usuario en acondicionadores de aire tipo cuarto.
NOM-022- 25- Abril-2001 Eficiencia energtica, requisitos de seguridad al
ENER/SCFI/ECOL- usuario y eliminacin de clorofluorocarbonos
2000 (CFCs) para aparato de refrigeracin comercial.
Fuente: Elaboracin propia con base en las Normas Oficiales Mexicanas sobre Eficiencia Energtica.
429
La demanda de energa elctrica en Mxico est dominada por los usuarios residenciales.
La Figura 12 muestra la estructura de la demanda de electricidad en el pas. La demanda
de los hogares es creciente permanentemente, al igual que el flujo elctrico empleado
para fines productivos, aunque la tasa de crecimiento de ste ltimo sector es menor.
Figura 12
Demanda de energa elctrica por sector, 1980-2007

180
160
140
120
Petajoules
100
80
60
40
20
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en el SIE Residencial Comercial Pblico
En un contexto de crecimiento de la demanda de energa elctrica la que para su

produccin emplea una cantidad significativa de combustible de origen fsil las medidas
institucionales para promover el ahorro de energa e incrementar la eficiencia de su
aprovechamiento han generado resultados positivos que lograron modular parcialmente el
impacto de la demanda de energa sobre la estructura de produccin.
La Figura 13 muestra una aproximacin al impacto de las medidas de ahorro de energa

en Mxico, asociadas con la promulgacin de las normas tcnicas. En apenas unos aos
el ahorro energtico ha sido significativo, sobre todo el correspondiente a energa
elctrica, aunque no suficiente para evitar una creciente presin sobre la estructura de
produccin de energa del pas, que ha tendido a cubrir el dficit con importaciones
crecientes.
El ahorro de energa se ha promovido al nivel institucional no slo a travs de normas

tcnicas. Se han creado organismos pblicos actualmente en operacin tales como la
Comisin Nacional para el Uso Eficiente de la Energa (CONUEE) y el Fideicomiso para el
Ahorro de Energa Elctrica (FIDE), junto como programas especficos: el Cambio de
Horario, nuevas normas de construccin y el programa de eficiencia de la Comisin
Federal de Electricidad.
430
Figura 13
Ahorro de energa por Normas Oficiales de Eficiencia Energtica, 1995-2008

70,000 40,000
Ahorro de Energia Elctrica Ahorro de Energia Trmica 35,000

60,000
30,000
50,000
25,000
AE Electricidad
AE Trmica
40,000
20,000
30,000
15,000
20,000
10,000
10,000 5,000
0 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin Energtica.
La estrategia de ahorro de energa est estrechamente relacionada aunque

posiblemente no como un objetivo deliberado de poltica pblica sino asociado con la
estructura de costos de produccin de la industria elctrica57, con la utilizacin de los
precios de la electricidad para inducir una reduccin del consumo. Como se puede
observar en la Tabla 2, que contiene una muestra de las tarifas promedio facturadas por
la Comisin Federal de Electricidad, segn diferentes tipos de usuario y
semestralizadas58, los precios aparecen como un componente activo en la poltica de
reduccin de la demanda de energa elctrica. Destacan tres hechos significativos: en
primer lugar el subsidio va precios que recibe la agricultura; en segundo lugar, la
alineacin peridica de los precios con incrementos sucesivos en todos los segmentos
tarifarios y, en tercer lugar, las transferencias desde el sector industrial y de servicios.
Tabla 2: Precios medios facturados por tarifa en la CFE (2005-2008)

Precios medios facturados por tarifa en la CFE
Pesos/KW
Semestre/Ao I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008
Domstica 0.958 0.881 1.012 0.937 1.050 0.970 1.092 1.010
Servicios 1.429 1.475 1.518 1.572 1.607 1.663 1.696 1.714
Comercial 2.071 2.110 2.251 2.455 2.375 2.492 2.488 2.688
Agrcola 0.408 0.466 0.425 0.478 0.460 0.501 0.487 0.553
Industrial 0.898 0.988 1.023 1.103 1.047 1.153 1.246 1.537
Mediana industria 1.038 1.098 1.150 1.229 1.191 1.280 1.382 1.667
Gran industria 0.718 0.827 0.845 0.908 0.842 0.954 1.052 1.322
Total 0.975 1.021 1.074 1.132 1.114 1.175 1.250 1.425
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del Sistema de Informacin Energtica
57
Segn informacin Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, slo en 2005
la falta de generacin de ingresos de la CFE fue equivalente a $7,730.4 millones de pesos (aproximadamente
714 millones de dlares de 2005), mismos que fueron cubiertos con recursos provenientes del ingreso
petrolero excedente.
58
La factura por concepto de consumo elctrico tiene una periodicidad bimestral, se presentan los datos en
forma semestral con una intencin de simplificar su exposicin. Mantener una diferencia semestral tiene el
objetivo de reconocer que ante las variaciones climticas estacionales entre el perodo invernal y el de verano,
existen patrones de consumo y tarifas diferenciadas.
431
El balance externo del sector energtico (Figura 14), presenta una idea clara de la presin
que ejerce la demanda de energticos sobre la estructura de produccin interna. El
consumo nacional de energticos secundarios (entre los que destacan las gasolinas y el
gas natural) se completa con crecientes montos provenientes del mercado mundial. Por
su parte, las importaciones de carbn, que se contabilizan en la energa primaria, han sido
crecientes; sin embargo el supervit petrolero compensa su creciente importancia dentro
del saldo de la balanza comercial de energa primaria.
Figura 14
Sector externo energtico mexicano: saldos de belanza comercial de energa primaria y secundaria
1980 - 2008 (Petajoules)
4500 400
4000 200
3500 0
3000 -200
Energa secundaria
Energa primaria
2500 -400
2000 -600
1500 -800
1000 -1000
500 -1200
0 -1400
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Elaboracin propia con datos de SIE SBC energa primaria SBC energa secundaria
La insuficiencia de energticos secundarios de la economa mexicana es creciente. Sin

embargo, se torna deficitario a fines de los aos 1980, medido en trminos fsicos. La
magnitud de la dependencia de Mxico respecto de la energa fsil lo ha conducido al
establecimiento de un patrn en el que las importaciones de energa secundaria
representan una tercera parte de las exportaciones de energa petrolera.
Figura 15
Mxico: intensidad de las importaciones para cubrir el consumo total
0.40 energtico, 1980-2008
0.35
0.30
0.25
Petajoules
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin Energtica; SENER. Aos
Nota: El indicador se calcul como la relacin Importacin total de energa sobre Consumo total energtico.
La trayectoria del modelo mexicano de dependencia respecto de los combustibles fsiles,

ha conducido al pas a una situacin de vulnerabilidad debido a que las importaciones
432
totales de energa para atender la demanda interna, aumentan permanentemente y
ejercen una presin significativa sobre la estructura de las finanzas pblicas a travs de la
balanza de pagos (Figura 15).
El desarrollo contemporneo de la economa mexicana, desde una perspectiva

energtica, se ha construido sobre una estructura tecnolgica en la que la abundancia
relativa de acervos de hidrocarburos ha determinado una estructura de produccin y de
consumo altamente dependiente de este recurso natural. Aunque existe evidencia que
indica la presencia de esfuerzos institucionales para hacer ms eficiente el
aprovechamiento de la energa, los ahorros logrados no son compensatorios de la
vulnerabilidad exhibida respecto de la energa derivada de fuentes fsiles. La razn de
esto es que el diseo de polticas con objetivos de eficiencia es insuficiente para
establecer un patrn de aprovechamiento sostenible, si no se elaboran mecanismos de
coordinacin intersectorial que alineen los dispositivos de la poltica fiscal para reducir la
presin sobre el sector, la del transporte para inhibir el desarrollo de prcticas poco
eficientes por unidad de persona o mercanca transportada en los mbitos federal o
locales, la alineacin de los precios de la energa para promover de forma deliberada un
reduccin de las pautas de consumo vigentes; adems del diseo de incentivos para
coordinar y alentar la innovacin, a travs de la investigacin y el desarrollo en el sector,
orientada a la produccin de energa con bajas emisiones y con escalas menores que los
grandes proyectos de infraestructura, que tomen en consideracin el precario balance de
las finanzas pblicas.
3. Una aproximacin a la ecoeficiencia del sector energtico mexicano
Actualmente Mxico est considerado como uno de los 25 mayores emisores de gases de
efecto invernadero (GEI) del mundo y es uno de los principales emisores de Amrica
Latina. Al nivel regional, se clasifica como el principal emisor de GEI debido al tipo de
estrategia energtica y su aprovechamiento; y el segundo lugar debido a las emisiones
derivadas del cambio en el uso de los suelos. Sin embargo, al considerar las emisiones
per cpita, se reduce considerablemente la posicin de Mxico en el mbito de las
clasificaciones internacionales.
Del conjunto de GEI reconocidos por el Protocolo Kyoto59, las estimaciones cientficas
efectuadas durante los ltimos aos indican que Mxico es un emisor predominante de
bixido de carbono y metano, mientras que las emisiones correspondientes al resto de los
GEI equivalen al 3% del total.
Desde la perspectiva de la generacin de energa y del patrn de su aprovechamiento, un

indicador significativo del desempeo ambiental del sector, est relacionado con las
emisiones de bixido de carbono. Toda vez que este precursor se considera el resultado
preponderante de la quema de combustibles fsiles y biomasa.
59
Los gases de origen antropognico considerados como precursores del calentamiento global son: Bixido
de Carbono (CO2), Metano (CH4), xido Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos,
Hexafluoruro de Azufre (SF6). Anexo tcnico, (IPCC, 2001). Otros gases de efecto invernadero no
considerados en el Protocolo de Kyoto son incluidos en el Protocolo de Montreal. Las mediciones mexicanas
empleadas en este estudio se refieren a las incorporadas en el Protocolo de Kyoto.
433
La Figura 16 muestra la participacin por actividad de produccin o aprovechamiento60
directo de la energa en la emisin de bixido de carbono. Las participaciones estn
calculadas respecto del total de GEI que produce Mxico; en tal sentido, al menos dos
tercios de las emisiones se encuentran determinadas por el patrn de generacin
energtica y el estilo social de su aprovechamiento.
Figura 16
Emisiones de Bixido de Carbono asociadas con la produccin / uso de energa (2002)
Emisiones fugitivas, 6%
Manufactura e industria de la Transporte, 18%

construccin, 8%
Otros consumos, 5%
Generacin de Energa, 24%
Fuente: Elaboracin propia con datos de SEMARNAT, Estrategia Nacional de Cambio Climtico, Mxico, 2007
En el contexto de una sociedad cuya arquitectura institucional ha generado un modelo

energtico costoso desde el punto de vista fiscal y de la balanza de pagos que tiende a
incrementar la vulnerabilidad sobre la seguridad econmica del pas conforme la
capacidad de generacin confronta lmites tcnicos de corto plazo y que por aadidura
provoca externalidades ambientales negativas importantes la promocin de la eficiencia
energtica y la estrategia de desacoplamiento del crecimiento econmico y energtico
respecto de las emisiones de GEI es un diseo de poltica pblica que responde al
objetivo de garantizar la viabilidad de la economa mexicana en el largo plazo. Los
esfuerzos institucionales dirigidos en este sentido, no podran ser entendidos sin tener
presente la creciente importancia que la opinin pblica mexicana contempornea le
confiere a los asuntos ambientales.
La estructura institucional del sector energtico mexicano est integrada como se seala
en la Figura 17. A partir de sta, y de manera coordinada con la Comisin Intersecretarial
60
Se calcula que el porcentaje de emisiones de CO2 respecto del total de los GEI es de 74%. La ilustracin
excluye las emisiones de Bixido de Carbono no relacionadas directamente con la energa.
434
de Cambio Climtico61, se han impulsado estrategias de incremento en la eficiencia
energtica y programas especficos de reduccin de emisiones.
Figura 17
Aunque los esfuerzos estn orientados a promover ahorros energticos, stos son
convergentes con la reduccin de emisiones. Un ejemplo de ello se muestra en la Figura
18. En el caso de la CONUEE se considera nicamente la eficiencia obtenida va normas,
mientras que en la elaboracin de las estimaciones del FIDE se incluyen programas
especficos como el de incentivos para las pequeas empresas y el de eficiencia de
bombeo agrcola.
61
Grupo de trabajo de alto nivel del gobierno federal mexicano integrado por 8 Secretaras de Estado
incluyendo a la propia Secretara de Energa, y presidido por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales. La CICC se integr para dar cumplimiento a los compromisos de Mxico suscritos en la
Convencin Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y de ella es integrante permanente la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
435
Figura 18
Emisiones evitadas de CO2 por programas de ahorro de

energa, 1995-2008
25,000
CONUEE FIDE Horario de Verano CFE

20,000
Mt CO2
15,000
10,000
5,000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de INEGI.
Desde una perspectiva dinmica, el asunto de los incrementos en la eficiencia de la

produccin y el aprovechamiento de la energa se relaciona con el potencial de la
economa mexicana para establecer una trayectoria tecnolgica de bajas emisiones de
carbono. En tal sentido, la coordinacin institucional requerida para reducir el impacto de
las fallas de gobierno en el cumplimiento de objetivos de poltica es esencial.
A fines de 2008, el Congreso Federal aprob la Ley para el Aprovechamiento de Energas

Renovables y el Financiamiento de la Transicin Energtica. Este dispositivo institucional
est orientado al fomento de las capacidades locales y alinear esfuerzos dirigidos para
facilitar procesos de desacoplamiento energtico de fuentes convencionales. Como parte
de tal estrategia, existe una iniciativa especfica importante, la constitucin del Fondo para
Medidas de Adaptacin ante el Cambio Climtico.
Al considerarse el hecho que Mxico posee condiciones geogrficas adecuadas para el

desarrollo de programas de produccin de energa renovable62, la ley prev la constitucin
de un fideicomiso cuya asignacin inicial de recursos se estima de acuerdo con la Tabla
3, y cuyo monto de operacin anual podra ser de alrededor de 100 millones de dlares
anuales.
62
Mxico se localiza geogrficamente en el denominado cinturn de mxima radiacin global, presenta una
2
radiacin solar promedio superior a los 5 Kwh. / m ; posee un potencial de produccin de energa elica que
se estima de 5000 MW; adems de contar con cadas de agua con una capacidad aproximada de 3,200 MW,
as como biomasa aprovechable que no requiere de una transformacin del uso de los suelos.
436
Tabla 3: Fideicomiso para medidas de adaptacin ante el cambio climtico
Fideicomiso para medidas de adaptacin ante el cambio climtico
Destino Porcentaje Especificaciones
Para incentivar el uso de tecnologas
Fondo Verde 55% renovables maduras (aplicaciones
elctricas)
Fondo de Tecnologas Emergentes 6% Aplicaciones Elctricas
Fondo de Electrificacin Rural 10% S/E
Fondo de Biocombustibles 7% S/E
Fondo General de Energas Renovables
7% Aplicaciones no elctricas
(ER)
Fondo de Investigacin y Desarrollo
15% S/E
Tecnolgico de las ER (FIDTER)
Fuente: Elaboracin propia con datos de (Torres & Gmez, 2006), SEMARNAT, Estrategia Nacional de Cambio Climtico, 2007.
El proceso de transicin tecnolgica en materia energtica podra generar beneficios

adicionales a la economa mexicana, ms all de la reduccin de los ndices de
emisiones, los cuales seran el resultado de un ajuste a las cuentas del sector externo. La
Figura 19, muestra los escenarios probabilsticos elaborados con base en el patrn del
impacto de las importaciones energticas sobre el saldo de la balanza de pagos de
Mxico.
Figura 19
Escenarios de Impacto de las Importaciones de Energa sobre la

Balanza de Pagos Mxico, 1990-2030
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
0 0
-500 -20
Mil millones de dlares

Mil millones de dlares
-1,000 -40
-1,500 -60
-2,000 -80
-2,500 -100
-3,000 -120
Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4
Fuente: Elaboracin propia.
Los escenarios describen el efecto sobre la balanza de pagos del pas asociados con
reducciones sucesivas del monto de importaciones energticas tradicionales. Al
considerar el saldo de la balanza de pagos, excluyendo a las remesas, el impacto de la
sustitucin de importaciones energticas sobre la estructura de las cuentas externas
permitira mejorar la posicin del pas. El escenario 1, representa una situacin sin cambio
en el patrn energtico y con crecientes volmenes de importacin de energticos como
actualmente ocurre. Por su parte, los escenarios 2 a 4 representan estrategias sustitutivas
437
con base en fuentes energticas alternativas que corresponden a reducciones sucesivas
en las importaciones del 10%, 5% y 2%, respectivamente.
En cualquiera de los tres escenarios, se mejora la situacin de las cuentas externas

nacionales, variando nicamente su velocidad de correccin.
4. Lecciones del contexto energtico mexicano
La eficiencia es una condicin dinmica que requiere de un esfuerzo institucional de

coordinacin para evitar las fallas de gobierno en los procesos de aprovechamiento de los
recursos naturales que tienen un impacto distributivo en las economas.
A travs de la revisin de las caractersticas y el desempeo del sector energtico

mexicano, destacan algunos asuntos importantes. En primer lugar, la promocin de la
eficiencia energtica y su eventual transicin tecnolgica produce beneficios directos a la
economa ms all de los indicadores de la efectividad ambiental relacionados con el
cambio climtico. En segundo lugar, se requiere de un proceso de alineacin de los
incentivos econmicos y de las polticas fiscales, de manera que los gobiernos puedan ser
capaces de financiar programas de fomento en un mbito de la actividad econmica que
por su naturaleza requiere de grandes inversiones a escala. En tercer lugar, el diseo de
incentivos especficos requiere del desarrollo de capacidades institucionales y de
informacin puntual acerca de la produccin de energa, pero tambin de su
aprovechamiento. En este sentido, es importante destacar que la eficiencia requerida en
el proceso de desacoplamiento del crecimiento econmico respecto del carbono,
atraviesa por la articulacin de las polticas de generacin de energa, de transporte, de
finanzas pblicas, de medio ambiente, de combate a la pobreza, de fomento econmico y
de planeacin urbana.
La transicin econmica de Mxico durante las ltimas dcadas, ha demostrado que la

energa es un asunto de seguridad y estabilidad econmica nacionales. Sin embargo, las
asimetras distributivas mostradas por el pas, recuerdan que el crecimiento econmico no
es suficiente para corregir las brechas sociales de bienestar, mayor disponibilidad de
energa con menores emisiones no significa menor pobreza.
Dada la relacin existente entre la produccin energtica y su capacidad de arrastre sobre

el resto de los sectores econmicos, la modernizacin y transicin tecnolgica en la
generacin y aprovechamiento de la energa puede ser un factor de crecimiento
significativo para Mxico en el futuro prximo.
438
Bibliografa
Banco de Mxico, Balanza de Pagos de Mxico, varios aos, Mxico.
Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas (2007), Tendencias del Sistema Tributario
Mexicano, CEPF/007/2007, Cmara de Diputados LX legislatura, Mxico.
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gastos. Comercio Exterior, Vol. 51, No. 10. Mxico.
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Estudio N 10
BIOCOMBUSTIBLES E IMPACTOS INDIRECTOS EN EL USO DEL
SUELO EN BRASIL
Jos Gustavo Feres, IPEA, Brasil/Red Mercosur
Marzo 2010
1. Contexto de poltica y situacin ambiental
El creciente consenso sobre el fin del petrleo barato, las tensiones geopolticas en las
regiones productoras y las consecuencias de las emisiones de carbono han causado una
aceleracin en la bsqueda de fuentes alternativas de energa. En este contexto, tanto el
etanol como el biodiesel surgen como firmes alternativas a los combustibles fsiles. En los
ltimos aos se registra un repentino crecimiento en la produccin de biocombustibles y
se espera que la demanda crezca a altas tasas, mientras los pases que son grandes
consumidores de energa estn estableciendo objetivos de largo plazo para el uso de los
biocombustibles y la reduccin de emisiones de carbono.
Existen varias razones para el entusiasmo en torno a los biocombustibles. Primero, estos
proveen de energa renovable. Segundo, varios de entre ellos son menos intensivos en
carbono que los combustibles fsiles y en consecuencia reduciran las emisiones. En
tercer lugar, la creciente demanda hacia la agricultura debera incrementar el ingreso del
sector. Finalmente, los biocombustibles son ms trabajo intensivos que otras tecnologas
energticas y por ello crearan ms empleos. De esta manera, a parte de los beneficios
ambientales, mejoraran las condiciones sociales y contribuiran a aliviar la pobreza en las
regiones rurales.
441
Teniendo en cuenta estos beneficios, los biocombustibles presentan oportunidades para
los pases de Amrica Latina, ya que muchos de entre ellos tienen un fuerte potencial en
cuanto a su produccin. La mayora de los pases podrn producir uno o ms tipos de
cultivos en los cuales poseen ventajas comparativas y usarlos para la demanda
domstica, la externa, o ambas.
Sin embargo, si la agricultura debe alimentar a una poblacin creciente, entonces se

justifica un examen serio de las consecuencias de su uso generalizado. La tecnologa no
existe sin costos. La produccin de biocombustibles ha enfrentado crticas en relacin a
sus impactos ambientales y sociales. La mayora de ellas estn relacionadas con los
cambios en el uso indirecto del suelo como consecuencia de la expansin de los
biocombustibles.
Bsicamente, la produccin de materias primas para biocombustibles puede ser

caracterizada como una actividad intensiva en el uso de la tierra. Este aspecto gener
crecientes preocupaciones respecto de la competencia entre los distintos usos de dicho
recurso. En primer lugar, algunos analistas argumentan que los biocombustibles podran
llevar a incrementar la presin provocada por la deforestacin, ya que los agricultores
convertiran las tierras forestadas en reas productoras de materias primas para
biocombustibles. La deforestacin creciente debido a la expansin de estos provocara
mayores emisiones de efecto invernadero. En segundo lugar, la expansin se dara a
expensas de las reas de cultivos de subsistencia, reduciendo as la oferta de alimentos y
llevando a una inflacin en los precios de dichos bienes. En este sentido, como lo afirman
Ragajopal y Zilberman (2007), los biocombustibles podran significar llenar el tanque de
combustible bajo el costo de vaciar el estmago de los pobres. Esta controversia da lugar
al debate llamado competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal.
Los debates sobre los cambios indirectos en el uso del suelo y la competencia alimentos-
combustibles-preservacin forestal se encuentran en el centro de las negociaciones
comerciales internacionales sobre biocombustibles, como lo ilustran las discusiones
actuales sobre los criterios de sostenibilidad de los biocombustibles en la Comunidad
Europea (CE). Dos directivas de la CE, publicadas en diciembre de 2008, establecen
objetivos en el uso de biocombustible para el sector de transporte as como criterios de
sostenibilidad para su produccin. La Directiva sobre Energa Renovable establece un
objetivo mandatario de 10 % de energa renovable para el ao 2020, mientras la Directiva
de Calidad del Combustible estableci una reduccin mandataria de 6% en el total de las
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el sector transporte para el mismo
horizonte temporal. Sin embargo, el uso de biocombustibles para el cumplimiento de los
objetivos establecidos por estas directivas de la CE debe cumplir con los criterios de
sostenibilidad. Especficamente, los biocombustibles producidos o importados por los
pases europeos no deben ser cultivados o producidos en reas con altos contenidos o
stocks de carbono (tierras hmedas, selvas) as como en reas con alto valor en
biodiversidad. Estas ltimas incluyen selvas primarias, reservas ambientales protegidas y
pastizales altamente biodiversos. La imprecisin de este ltimo trmino trajo aparejada
una gran preocupacin tanto en el gobierno brasileo como en el sector de negocios
agrcolas, que manifiestan temor en cuanto a que dichos criterios prevendran la
produccin de biocombustibles en reas con alto potencial agrcola, como ser el cerrado
brasileo.
El debate sobre la sostenibilidad ambiental se encuentra tambin presente en las

negociaciones sobre las importaciones de biocombustibles por parte de Estados Unidos.
442
El Acta de Seguridad sobre Energa e Independencia estableci nuevos volmenes
especficos y requerimientos a los combustibles renovables para el combustible para el
transporte en Estados Unidos. Estos requerimientos incluyen THERSHOLDS DE GEI para
combustibles renovables, incluyendo emisiones directas provenientes del ciclo de
produccin y emisiones asociadas a cambios en el uso de la tierra. La Agencia de
Proteccin Ambiental (EPA), como parte de las revisiones propuestas del Programa
Standard de Combustibles Renovables, public una versin preliminar de los resultados
del anlisis completo de ciclo de vida para combustibles renovables. De acuerdo con el
Anlisis Preliminar de Impacto Regulatorio, si Estados Unidos incrementa sus
importaciones netas de etanol por 2.5 millones de galones en 2022, el mayor proveedor
de este incremento sera Brasil. Sin embargo, cuando se calculan las emisiones de GEI
provenientes de la conversin en el uso del suelo, el informe indica un significativo
impacto ambiental proveniente de los cambios en el uso del suelo en Brasil. El informe
estima tambin que los precios de la mayora de los productos bsicos commodities
agrcolas se incrementara globalmente, brindando evidencia emprica sobre el trade-off
alimentos-combustibles.
Dada la controversia en torno a la hiptesis sobre la competencia combustibles-

alimentos-preservacin forestal y su relevancia en el contexto de las negociaciones
comerciales internacionales, resulta de fundamental importancia para los pases de
Amrica Latina tomar un papel activo en el debate. Los biocombustibles presentan
grandes oportunidades para estos pases. Por ello es imprescindible lograr proveer de
evidencia emprica transparente y consistente en trminos de los impactos ambientales y
sociales para no poner en peligro el acceso a los mercados externos.
2. Rol de la eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la

Uno de los principales argumentos en favor de los biocombustibles es la percepcin de

que son ms favorables para el medio ambiente que el petrleo. Sin embargo, en la
literatura han surgido distintas preocupaciones. En realidad, los biocombustibles pueden
consumir una cantidad de energa significativa derivada de los combustibles fsiles.
Muchos insumos para su produccin tienen incorporada energa de origen fsil. Las
emisiones de carbono provenientes de esos procesos intermedios deben ser incorporadas
en el anlisis de los impactos ambientales relacionados con la produccin de los
biocombustibles, de forma de proveer una evaluacin correcta de los balances netos de
carbono. Deben tenerse en cuenta a su vez otros impactos provenientes de la produccin
de biocombustibles no relacionados con el medio ambiente pero de suma importancia
como ser la erosin del suelo, la exposicin a pesticidas, la creciente deforestacin y la
prdida de biodiversidad debido a los cambios en el uso del suelo.
Un enfoque para estimar el dao ambiental de una actividad es estimar su huella

ecolgica, y una forma de caracterizarlo es en trminos de la intensidad del consumo o
emisin de sustancias contaminantes. Por ejemplo, mayores emisiones de GEI se asocian
a una mayor contribucin al calentamiento global, y un uso ms intenso de agua para la
irrigacin puede reducir su disponibilidad para otros usos (domstico, recreacin etc.). Por
ello, a travs de la medicin de las emisiones netas o del consumo neto de un recurso, es
posible comparar su huella ecolgica para productos y procesos que compiten en su uso.
443
El modelo ms utilizado en la actualidad para estos clculos es el modelo de evaluacin
63
de ciclo de vida (LCA) . Este modelo agrega los materiales (cantidad de combustible,
electricidad, agua, qumicos, contaminantes, etc.) y el flujo de energa incorporado a la
produccin y/o consumo de un producto bsico commodity en particular. En el caso
de los combustibles, este enfoque mira el cuadro completo de cmo se produce un
combustible, desde farming, su recoleccin, procesamiento y distribucin hasta su uso
final.
Entre los indicadores de ciclo de vida ms comnmente utilizados para medir los impactos
ambientales asociados a los biocombustibles se encuentran los siguientes:
Valor neto de energa (VNE): es la energa contenida en un litro de etanol menos la

energa fsil utilizada para producir ese litro. La computacin del combustible fsil
debe incluir toda la cadena productiva (siembra, recoleccin, procesamiento y
distribucin). En algunos casos, el VNE es calculado como la relacin de energa, es
decir, el ratio entre el contenido de energa de los biocombustibles y la energa fsil
necesaria para producir el biocombustibles.
NET PETROLEUM OFFSET: se refiere a la reduccin en consumo de petrleo que

puede conseguirse utilizando biocombustible. Una forma de estimarlo es calculando
la cantidad de galones de gasolina reemplazada por un galn de biocombustible.
Este indicador puede ser til para estudiar las implicancias de los biocombustibles
en el agotamiento del petrleo, importaciones de petrleo, etc.
Reduccin neta de carbono: se refiere a la reduccin neta de emisiones de

carbono resultante del consumo de una unidad de biocombustible, vis-.vis los
combustibles fsiles.
Como puede observarse, los estudios parecen focalizarse en la intensidad de energa y

carbono, ignorando otros impactos ambientales como aquellos relacionados con la salud,
la erosin del suelo, la calidad del agua, etc. Estos son impactos importantes de
considerar y deberan dedicarse esfuerzos para desarrollar y ampliar el conjunto de
indicadores disponibles. En este sentido, Mattson, Cederberg y Blix (2000) esbozaron un
mtodo de evaluacin ambiental del uso del suelo agrcola que no es tomado en cuenta
por la mayora de los pases de Amrica Latina. Estos autores definen objetivos e
indicadores ambientales de la calidad del uso del suelo. Concluyen que la erosin del
suelo, la materia orgnica de ste, la estructura del suelo, su pH, su estatus en trminos
de fsforo y potasio, y el impacto sobre la biodiversidad son buenos indicadores de los
impactos de largo plazo sobre la fertilidad y biodiversidad asociados al uso del suelo. Sin
embargo, se necesita trabajo adicional con el propsito de desarrollar marcos analticos
para evaluar otras dimensiones del impacto ambiental relacionado con la produccin y
uso de biocombustibles.
Una limitacin importante del enfoque de ciclo de vida es que este no toma en cuenta los
incentivos econmicos y de poltica que enfrentan los productores. De hecho, los cambios
en precios deberan inducir a la sustitucin de insumos o a cambios en el comportamiento
de manera de eliminar los beneficios asociados a la produccin de biocombustibles. Por
ejemplo, precios ms altos del gas natural en ausencia de regulaciones de carbono
podran inducir a un cambio hacia el uso de carbn en la produccin de fertilizantes o en
63
La presentacin del enfoque de Ciclo de Vida se basa en Ragajopal y Zilberman (2007).
444
el procesamiento, lo que implicara mayores emisiones de carbono en el transcurso del
ciclo de vida de los biocombustibles. De esta manera, dicho enfoque brinda una imagen
esttica de las condiciones econmicas y tecnolgicas en un determinado instante y no
permite analizar la dinmica. Es importante ampliar el enfoque bsico de ciclo de vida de
manera de hacer que los indicadores sean en funcin de los precios. Una mejor
comprensin de cmo las huellas de carbono y energa varan en distintos escenarios
econmicos resultar en mejores incentivos y mejores polticas en general.
Las dificultades para la incorporacin de incentivos econmicos al enfoque de ciclo de

vida limita el uso de esta herramienta analtica en la investigacin de la hiptesis sobre la
competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal. Las decisiones sobre la
asignacin de la tierra por parte de los agricultores toman en cuenta los retornos
econmicos relacionados con los distintos usos de suelo -COMPETING. Por ejemplo,
cuando se trata de decidir cunta superficie asignar a cultivos de subsistencia o a la
produccin de caa de azcar (o cualquier otro uso del suelo), los agricultores observan
los precios de los insumos y productos y luego asignan reas o porciones de tierra de
manera tal de maximizar los beneficios esperados. Dado que el enfoque de ciclo de vida
no incorpora los efectos de los precios sobre los patrones de sustitucin en el uso del
suelo, no puede abordar la competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal
de manera correcta.
Adicionalmente, estos modelos no pueden evaluar el impacto agregado de los

biocombustibles. De hecho, desde el punto de vista de los hacedores de poltica, es
importante entender cmo afectar la expansin de los biocombustibles los precios de la
energa y de los alimentos, la adopcin de tecnologas, las condiciones del mercado
laboral, la distribucin del ingreso y otros factores socioeconmicos. El desarrollo de
herramientas de evaluacin que incluyan esto requiere de tcnicas de modelizacin
econmica que escapan a la competencia de los mtodos del enfoque de ciclo de vida.
La literatura sobre el impacto econmico agregado de los biocombustibles puede ser

dividido en dos captulos: modelos sectoriales y modelos de equilibrio general. El enfoque
sectorial consiste bsicamente en desarrollar modelos de uso del suelo de manera tal de
evaluar la respuesta del sector agrcola a las polticas gubernamentales o a las futuras
condiciones del mercado agrcola. Los modelos sectoriales son una herramienta analtica
til para abordar la hiptesis de competencia alimentos-combustibles-preservacin
forestal ya que enfatizan los patrones de sustitucin entre usos del suelo que compiten y
los determinantes econmicos de asignacin de la tierra y de la oferta de alimentos. En
particular, los modelos sectoriales han sido utilizados para analizar el impacto de la
demanda de biocombustible sobre el precio global de los alimentos (por ejemplo, Walsh
(2003), OECD (1996)).
Mientras los modelos sectoriales se focalizan en las actividades agrcolas, los modelos de
equilibrio general se ocupan de todos los mecanismos de retroalimentacin entre los
biocombustibles y otros mercados. Al modelizar las interacciones entre los diferentes
sectores econmicos, estos modelos pueden dar cuenta del impacto en la economa de la
expansin de los biocombustibles. En este sentido, estos modelos pueden analizar cmo
los biocombustibles pueden afectar no slo a los agricultores, sino tambin al bienestar de
los consumidores, al balance comercial y otros agregados econmicos relevantes. Estos
modelos de equilibrio general han sido aplicados en el anlisis de diversos escenarios de
poltica, como el del impacto de los mandatos de biocombustible y el logro de objetivos de
445
reduccin de carbono en la economa nacional (ver, por ejemplo, Dixon, Osborne y
Rimmer (2007)).
La literatura emprica sobre los impactos econmicos agregados de los biocombustibles

se centran principalmente en los pases desarrollados. De hecho, los modelos sectoriales
y los de equilibrio general se bajan en supuestos que no toman en cuenta las
especificidades de los pases en desarrollo, donde tanto la oferta de biocombustibles
como la demanda de productos bsicos commodities agrcolas y de energa son
claramente diferentes a los correspondientes a los pases desarrollados. Dado que dichos
modelos brindan respaldo tcnico a las negociaciones internacionales sobre la
sostenibilidad de los biocombustibles, los pases de Amrica Latina deberan desarrollar
sus propios modelos analticos de uso del suelo, pudiendo as detallar la dinmica
regional de las actividades agrcolas de manera ms adecuada.
En la siguiente seccin, se revisa la literatura emprica sobre los impactos ambientales y

econmicos de la expansin de la produccin del etanol en Brasil.
3. El caso concreto
Los biocombustibles presentan una gran oportunidad para Brasil, dada su ventaja
competitiva en la produccin de etanol. Con una produccin que alcanz los 17,4 millones
de litros en 2006, se convirti en el segundo productor ms importante del mundo de
etanol. Entre 2000 y 2007, la produccin se increment en un promedio anual de 11,4%.
El consumo interno se fue incrementando de manera continua desde el lanzamiento de
los vehculos hbridos. Hoy representan ms del 80% de las ventas de los nuevos
vehculos livianos. Se estima que el consumo domstico podra alcanzar los 35 millones
de litros en 2015 y 50 en 2050. Las futuras exportaciones dependen del grado de apertura
que los principales mercados consumidores tendrn, pero se estima que se podran
exportar anualmente alrededor de 20 millones de litros en el ao 2020.
Los anlisis de ciclo de vida del etanol proveniente de la caa de azcar muestran
mejoras ambientales significativas. Por ejemplo, se ha estimado que el ratio entre energa
obtenida por energa empleada (balance energtico) de la produccin de bioetanol en
base a caa de azcar en Brasil se ubica en el rango 8,3-10,2 y tambin que se evitan 1,7
toneladas de CO2 equivalente por cada metro cbico de etanol hidratado que reemplaza
a la gasolina.
El gobierno brasileo y el sector privado han estado muy atentos al debate alimentos-
biocombustibles-preservacin forestal. En trminos generales, se observa que la agenda
sobre regulacin del uso del suelo ha sido bastante influenciada por la presin externa.
Tanto las medidas de polticas gubernamentales como la pro-actividad del sector privado
responderan a un esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre las medidas de
poltica, pueden citarse la zonificacin econmico-ecolgica de la Regin del Norte, que
virtualmente prohbe la produccin de caa de azcar en toda la selva amaznica. La
asociacin de productores UNICA anunci la eliminacin gradual de la recoleccin manual
de caa de azcar que involucra prcticas de quema.
Debe sealarse tambin que los modelos de uso del suelo desarrollados especficamente
para el territorio brasileo no muestran evidencia en sustento del debate alimentos-
446
biocombustibles-preservacin forestal. En trminos generales, muestran que la
expansin de la caa de azcar se produce a expensas de los pastizales en lugar de las
tierras de cultivo y las tierras forestales.64
Existen en Brasil 335 plantas de produccin de bioetanol, y la gran mayora de ellas

pueden producir azcar o etanol utilizando la caa de azcar como materia prima.
Actualmente, la caa de azcar es casi igualmente utilizada para la produccin de azcar
como para el etanol. En 2006, 6, 45 millones de hectreas fueron cultivadas y cerca de 3
millones de ha se dedicaron a la produccin de etanol. La mayora de la produccin de
caa de azcar proviene de la regin Centro-Sur (87% en 2007), de lo cual el 60%
proviene del estado de San Pablo.
La dimensin econmica de la sostenibilidad de la caa de azcar en Brasil no constituye

un asunto controversial. Es internacionalmente reconocido el hecho de que Brasil produce
etanol a bajos costos y su viabilidad no depende de subsidios. El Cuadro 1 compara la
productividad de los biocombustibles y los costos de produccin en Brasil, Estados Unidos
y la Unin Europea.
Cuadro 1: Biocombustibles: Panorama general en Brasil, los Estados Unidos y la Unin

Europea
Brasil Estados Unidos Unin Europea
2006/07 2005/06 2005
Etanol Etanol Etanol Biodiesel
Plantas en operacin 335 97 32 120

Cereal, Aceite de colza,
Caa de
Materia prima maz remolacha girasol,
azcar
azucarera, etc. palma y soja, etc.
Cereales: 51.5
Areas de cultivo
6.4 31.6 Remolacha 6
(millones de has)
azucarera: 2.2
Produccin de
Cereals: 253
materia prima 426 267 19.7
Sugar beet: 116
(millones tons)
% de mat. prima Cereales: 1.6%
dedicada a los 48% 20% Remolacha colza: 40%
combustibles azucarera:0.6%
Produccin de
biocombustibles 17,411 18,547 902 4,458
(millones litros)
Cereales: 3,125
Productividad Colza :1,999
6,800 3,000 Remolacha
(ltrs/ha) Girasol: 833
azucarera:7,250
Nota: los costos de produccin de Brasil y EEUU datan de 2005; 2004 para Europa. Los datos de EEUU y
Brasil para etanol son para el 2006. Fuente: Jank et al. (2007).
64
Un informe del FBDS (2007) estima que aproximadamente 30 millones de hectreas de un total de 220
actualmente dedicadas a pasturas podran ser convertidas en reas de caa de azcar con leve impacto
sobre la produccin de carne, dados los avances tecnolgicos. Un reciente modelo de uso del suelo
desarrollado por IPEA (2009) ofrece resultados que van en la misma direccin. Segn este reporte, la
expansin de cultivos para materias primas para biocombustibles tendra lugar en detrimento de las tierras
para pasturas y, en menor escala, de las reas productoras de granos.
447
A pesar del consenso respecto a su viabilidad econmica, la produccin de etanol
brasileo ha sido criticada por sus potenciales impactos ambientales y sociales. As como
los mencionados balances netos de carbono positivos, existen otros aspectos en relacin
a la produccin de etanol que fueron identificados como relevantes para una evaluacin
de su sostenibilidad, entre ellos: a) cambios directos e indirectos en el uso del suelo; b)
beneficios socio-econmicos generados por la produccin de etanol; c) potenciales
impactos sobre la disponibilidad y calidad del agua; d) impacto del uso de fertilizantes y
agroqumicos en la produccin de biomasa; e) impactos en el suelo; y f) prdida de
biodiversidad.
Desde la perspectiva poltica, el gobierno brasileo y el sector privado han estado atentos
al debate sobre la competencia alimentos-combustibles-recursos forestales. En trminos
generales, se observa que la agenda sobre el uso de la tierra se encuentra influenciada
por la presin externa. Tanto las medidas de poltica econmica como la proactividad del
sector privado pueden atribuirse en parte al esfuerzo por evitar las barreras al comercio.
Entre las iniciativas de poltica, puede citarse la zonificacin econmica-ecolgica reciente
de la Regin Norte, que prcticamente prohbe la produccin de caa de azcar en la
totalidad de la selva amaznica. Los productores asociados a UNICA anunciaron la
eliminacin gradual de la recoleccin manual de la caa de azcar, que implica prcticas
de tala y quema. Adicionalmente, el gobierno y los productores de etanol estn
participando de negociaciones bilaterales y multilaterales para garantizar el acceso a los
mercados internacionales. Estas discusiones involucran la definicin de objetivos y el
establecimiento de criterios de sostenibilidad mnima de los biocombustibles, como lo
ilustra la iniciativa bilateral llevada a cabo por importadores de etanol suecos (la empresa
privada SEKAB) y los productores brasileos.
Existen muchos esfuerzos dedicados al diseo e implementacin de un programa de

certificacin de etanol. El Instituto Nacional de Metrologa, a travs del Programa de
Certificacin de Biocombustibles se encuentra debatiendo activamente en el marco de
foros con representantes del gobierno y del sector privado.. De acuerdo con las premisas
del Programa, la certificacin no sera obligatoria y los criterios estaran en lnea con
estrategias que apuntan a fomentar las exportaciones de biocombustibles y a reducir las
barreras no-tcnicas al comercio. Actualmente una primera versin se encuentra bajo
consulta pblica. De acuerdo con la propuesta, un productor de etanol es elegible para su
certificacin si cumple con las siguientes condiciones ambientales: (i) que la produccin
de caa de azcar se realice en conformidad con los requerimientos de zonificacin agro-
ecolgica; (ii) emisin de licencias ambientales; (iii) adopcin de medidas de reciclado de
agua; (iv) inversin en generacin conjunta (biomasa residual de caa de azcar); y (v)
manejo ambiental de residuos (incluyendo recoleccin mecnica).
3.1. Anlisis de sostenibilidad del etanol en Brasil: evidencia emprica del

argumento de la competencia alimentos-biocombustibles-preservacin forestal
El anlisis de ciclo de vida del etanol de caa de azcar indica mejoras ambientales
sustantivas. Estudios estiman que el ratio neto energa por tonelada de caa de azcar se
ubica entre 8.3 y 10.2. Las reducciones netas de carbono como consecuencia de la
sustitucin de la gasolina por etanol se calcula en 2.6 toneladas de CO2 equiv/m3 etanol
anhdrido y 1.7 toneladas de CO2 equiv/m3 de etanol hdrico.
La evidencia emprica sobre los cambios en el uso del suelo en Brasil no brinda apoyo al
argumento de la competencia alimentos-biocombustibles-preservacin forestal. En 2006,
448
el rea ocupada por caa de azcar se estimaba en 6,2 millones de hectreas. En
trminos de distribucin geogrfica, la produccin est concentrada en la Regin Sudeste
(el 68%). El Estado de San Pablo concentr el 60% de la produccin en ese ao. La
regin Noreste es un rea tradicionalmente productora de caa de azcar desde la poca
colonial, pero su importancia fue reducindose a travs de los aos y hoy su participacin
en la produccin nacional no llega al 14%. Esta decadencia se acentu en los ltimos
aos debido a las inadecuadas condiciones topogrficas, que previenen la introduccin de
la recoleccin mecnica en la regin. Casi el 10% de la produccin nacional tuvo lugar en
la regin Centro-Oeste, uno de los principales ejes de la expansin de la caa de azcar
en Brasil. La dinmica de dicha expansin en esta regin gener preocupacin, dado el
riesgo potencial de impactos ambientales en el bioma de el cerrado. La participacin de
la regin Sur es de alrededor de 7.8% de la produccin nacional, bsicamente
concentrada en el Estado de Paran (el 95% de la produccin regional). Finalmente, la
produccin de la caa de azcar en la regin Norte, donde se localiza la selva amaznica,
es casi insignificante, representando slo el 0.3% de la produccin nacional.
Considerando el perodo 1996-2006, se observa que la produccin de caa de azcar en

la regin Norte-Noreste present una disminucin del 5%, mientras la produccin creci
un 87% en el rea que comprende el Centro-Oeste, Sudeste y la regin Sur. Varios
estudios muestran que no existe evidencia que las reas deforestadas fueron utilizadas
para incrementar el cultivo de la caa de azcar (Cuadro 2). El Cuadro 2 muestra los
cambios en el uso de la tierra en los seis estados productores ms importantes de la
regin Centro-Sur. Durante el perodo, casi el 90% de la expansin del rea de caa de
azcar se concentra en cuatro estados (San Pablo, Minas Gerais, Paran y Gois).
Cuadro 2
Cambios en el uso del suelo en los seis principales estados productores de la regin
Centro-Sur 1996-2006
Caa de
Estado Soja Pastura Selva
azcar
So Paulo 792 93 -468 372
Minas Gerais 184 538 -4794 1428
Paran 133 153 -942 378
Gois 120 1611 -3880 1393
Mato Grosso do Sul 71 811 -3389 -927
Mato Grosso 68 1607 1357 -3785

Fuente: Walter, A., P. Dolzan, O. Quilodran, J. Garcia, C. Silva, F. Piacente, A. Segerstedt (2008). A
Sustainability Analysis of the Brazilian Ethanol. Campinas, UNICAMP.
Estos datos indican que el impacto ambiental de la expansin de la caa de azcar en

relacin al cambio directo en el uso del suelo ha sido insignificante. El crecimiento de las
reas de caa de azcar tuvo lugar principalmente en reas previamente utilizadas para
pasturas. Sin embargo, desde un punto de vista prospectivo, las regulaciones del uso del
suelo en la regin del Cerrado (Gois, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul) deberan ser
reforzadas. El bioma del Cerrado es uno de los principales ejes de expansin de la caa
de azcar, lo que podra implicar un incremento de la deforestacin y prdida de
biodiversidad en el futuro.
449
Asimismo, surgieron preocupaciones respecto de los impactos indirectos de la expansin
de la caa de azcar. Estas estn basadas en la premisa de que las reas de caa de
azcar podran inducir al desplazamiento de actividades hacia otras reas, causando
deforestacin en otras partes. Entre dichas preocupaciones se destaca la relacionada con
el posible desplazamiento de actividades como el pastoreo o la produccin de soja, que
podran trasladarse hacia la regin del Amazonas y conducir a un incremento de la
presin de deforestacin.
Algunos estudios65 intentan utilizar modelos econmicos especficos de uso del suelo para
Brasil, con el objetivo de evaluar el impacto de la expansin del etanol. Dichos modelos
adoptan un enfoque sectorial, enfatizando los patrones de sustitucin entre usos del suelo
y determinantes econmicos de la asignacin de la tierra y la oferta de alimentos. Estos
esfuerzos de modelizacin ofrecen la posibilidad de representar a nivel regional la
dinmica de los sectores agrcolas brasileos, captando las relaciones causa-efecto que
no se captan en los modelos internacionales y nacionales y as aportando y llenando un
vaco en la literatura sobre modelizacin de usos del suelo para pases en desarrollo.
Nassar et al. (2009) se centra en el impacto en trminos de cambios en el uso del suelo y
emisiones de gases de efecto invernadero originados en los incrementos en la produccin
de etanol en Brasil con el objetivo de atender los requerimientos adicionales de
importacin de Estados Unidos, de acuerdo con los objetivos establecidos por el
programa de Combustibles Renovables. Los autores utilizan un modelo especfico para
Brasil (BLUM siglas en ingls para Modelo Brasileo de Uso de la Tierra), que
proyecta los cambios en el uso del suelo de seis regiones brasileas. Se desagrega la
asignacin de la tierra en ocho tipos de uso: soja, maz, algodn, arroz, frijoles secos,
caa de azcar, pastura y selva. Esta desagregacin regional y el enfoque dinmico
permiten no slo la evaluacin de patrones de sustitucin entre tipos de uso, sino tambin
el desplazamiento de actividades hacia otras reas. En este sentido, el modelo captura
impactos tanto en trminos directos como indirectos de los cambios en el uso de la tierra.
Los autores consideran cambios en el uso del suelo de manera de responder a una
demanda adicional de 2.5 mil millones de galones de etanol. Considerando los cambios
directos e indirectos en el uso del suelo en Brasil, los resultados de desplazamientos son
los siguientes: 75% de las tierras de pastura, 5% de la selva tropical y 20% de la savana y
los matorrales. La reduccin estimada de emisiones de GEI del etanol proveniente de la
caa de azcar comparada con la gasolina, es superior que los resultados presentados
por el Anlisis del US EPA Draft Regulatory Impact Analysis: mientras estos ltimos
estiman una reduccin del 26% en 30 aos, Nassar et al (2009) proyecta una reduccin
del 60% en el mismo horizonte temporal. El argumento de los autores es que la diferencia
se debe a que el modelo del US EPA calcula la asignacin de la tierra para Brasil en
conjunto.
Fres et al. (2009) investiga ms en detalle la hiptesis de la competencia alimentos-

combustibles-preservacin forestal. Los autores especifican y estiman un modelo
65
Fres, J., J. Speranza, P. Viana, T. Barcellos and Y. Braga (2009). Produo de Etanol e seus Impactos
sobre o Uso da Terra no Brasil. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
Nassar. A., L. Harfuch, M. Moreira, L. Bachion and L. Antoniazzi (2009). Impacts on Land Use and GHG
Emissions from a Shock on Brazilian Sugarcane Ethanol Exports to the United States Using the Bazilian Land
Use Model (BLUM). Institute for International Trade Negotiations (ICONE).
450
economtrico de uso de suelo, de acuerdo a cinco tipos de uso: caa de azcar, cultivos
de subsistencia, otros cultivos, pastura y recursos forestales. Los ejercicios de simulacin
tuvieron como objetivo evaluar cmo la asignacin de la tierra respondera a los futuros
precios agrcolas. Se construyeron escenarios futuros para el ao 2035. Se trata de un
modelo esttico, lo que restringe la evaluacin del impacto de la expansin de la caa de
azcar en trminos de cambios directos en el uso del suelo.
Dependiendo de los escenarios, los incrementos en las reas de cultivo de caa de

azcar van entre 17.8 y 19 millones de hectreas. El Cuadro 3 ilustra los principales
resultados en trminos de cambios en el uso de la tierra. Antes de comentar los
resultados, debe mencionarse que Fres et al (2009) adopta un modelo esttico, que
restringe la evaluacin del impacto de la expansin de la caa de azcar en trminos de
cambios directos en el uso de la tierra. Teniendo en cuenta esto, cabe mencionar algunos
hallazgos. Primero, los resultados no brindan evidencia de un potencial trade-off entre
alimentos y combustible: el modelo no predice la conversin de los cultivos de
subsistencia en plantaciones de caa de azcar en cualquier regin. En segundo lugar, la
expansin de la produccin de caa de azcar en la regin Norte, donde est localizada
la selva del Amazonas, no es significativa. Adems, los patrones de conversin indican
que esta expansin no ocurrir en detrimento de la selva amaznica. Finalmente, los
resultados muestran que la expansin de la caa de azcar podra implicar una
deforestacin significativa en otras regiones de Brasil, en particular en el Sudeste, Noreste
y el rea Centro-Oeste. En dichas regiones se localizan importantes biomas como la selva
atlntica y el Cerrado. Ello sugiere que se deberan aplicar y monitorear muy de cerca
medidas de planificacin del uso del suelo como la zonificacin ecolgica econmica as
como requisitos legales de reserva con el objeto de contener la presin de deforestacin
sobre dichas reas.
Cuadro 3
Cambios en el uso del suelo en las Regiones de Brasil de acuerdo al tipo de uso
escenarios de precios agrcolas para 2035
Cultivos de
Otros cultivos Pasturas Selva
subsistencia Caa de azcar
(1,000 (1,000 (1,000
(1,000 (1,000 hectreas)
hectreas) hectreas) hectreas)
hectreas)
0,15% 0,38%
4 -20,65% 959,77% -0,0093% 6
Norte (0,35 x 10 6 6 4 (0,11 x 10
(-0,17 x 10 ha) (0,05 x 10 ha) (-0,21 x 10 ha)
ha) ha)
0,34% -20,75%
4 -24,99% 803,89% -0,0035% 6
Noreste (1,95 x 10 6 6 4 (-5,89 x 10
(-2,19 x 10 ha) (8,07 x 10 ha) (-0,11 x 10 ha)
ha) ha)
0,49% -66,86%
4 -9,55% 331,75% -0,0023% 6
Sudeste (1,42 x 10 6 6 4 (-7,70 x 10
(-0,84 x 10 ha) (8,53 x 10 ha) (-0,09 x 10 ha)
ha) ha)
0,11% -5,56%
4 -3,62% 198,96% -0,0022% 6
Sur (0,66 x 10 6 6 4 (-0,44 x 10
(-0,26 x 10 ha) (0,69 x 10 ha) (-0,05 x 10 ha)
ha) ha)
0,60% -3,46%
4 -12,23% 614,77% -0,00018% 6
Centro-Oeste (1,41 x 10 6 6 4 (-1,17 x 10
(-0,63 x 10 ha) (1,78 x 10 ha) (-0,01 x 10 ha)
ha) ha)
Fuente: Fres et al.(2009).
451
Ms all de la importancia de estos modelos, quedan an algunos vacos que deberan
ser incorporados en futuras investigaciones, como por ejemplo la necesidad de que estos
estudios incorporen los determinantes en la adopcin de tecnologas, como en el caso de
los biocombustibles de segunda generacin, o tomar en cuenta las heterogeneidades
existentes por ejemplo, entre los distintos productores, pequeos y grandes.
4. Lecciones y recomendaciones de poltica
Brasil y otros pases latinoamericanos tienen un fuerte potencial para la produccin de

biocombustibles. Se espera que la demanda crezca a tasas altas, mientras un nmero
importante y creciente de pases adoptan objetivos respecto al uso de biocombustibles.
Sin embargo, su produccin ha enfrentado crticas respecto de sus impactos ambientales
y sociales.
A pesar de los beneficios en trminos de reduccin de valor neto de energa y de

emisiones de carbono reportados por la literatura cientfica sobre el etanol proveniente de
la caa de azcar, Brasil enfrent crticas por la expansin de su cultivo, basadas en la
controversia de la competencia alimento-combustible-recurso forestal. Algunos analistas
plantean que dicha expansin podra incrementar la presin hacia la deforestacin,
especialmente en reas con alto valor de la biodiversidad como la regin del Amazonas y
el Cerrado. En segundo lugar, se menciona a menudo que la expansin de los
biocombustibles podra tener lugar a expensas de las reas de cultivos de subsistencia, y
de esta manera reducir la oferta de alimentos y llevar a una inflacin en los precios de los
alimentos. Estos potenciales impactos ambientales negativos podran impedir el acceso a
los mercados internacionales de biocombustibles, con severas consecuencias
econmicas para el sector de los negocios agrcolas.
Los debates sobre el cambio en el uso indirecto de la tierra y la competencia entre

biocombustibles, alimentos y preservacin forestal, se encuentran en el centro de las
negociaciones comerciales internacionales actuales en torno a los biocombustibles en el
mundo desarrollado. El gobierno de Brasil y el sector privado estn muy atentos al debate
sobre la competencia alimentos-biocombustibles-preservacin forestal. La agenda
vinculada a la planificacin del uso de la tierra se encuentra influenciada por la presin
externa al respecto. Tanto las medidas de poltica del gobierno como las acciones del
sector privado pueden atribuirse en parte a un esfuerzo por evitar las barreras al
comercio. Entre dichas medidas, puede mencionarse la reciente zonificacin econmica-
ecolgica de la Regin Norte que prcticamente prohbe la produccin de caa de azcar
en la selva amaznica. Los productores de caa de azcar han anunciado una
eliminacin gradual de la recoleccin manual de la caa de azcar, que implica prcticas
de tala y quema. Adicionalmente, se estn realizando importantes esfuerzos para el
diseo e implementacin de un programa de certificacin de etanol.
Tanto Brasil como los dems pases latinoamericanos deberan invertir en actividades de
monitoreo del uso de la tierra, con el objetivo de poder brindar informacin transparente y
consistente a la comunidad internacional. Esta medida es extremadamente importante
para garantizar el acceso a los mercados externos. La literatura emprica sobre los
impactos agregados econmicos de los biocombustibles se centra en los pases
desarrollados. De hecho, los modelos de uso de la tierra estn basados en supuestos que
no toman en consideracin las especificidades de los pases en desarrollo, en los cuales
452
tanto la oferta de biocombustibles como la demanda de energa y productos bsicos
commodities agrcolas difieren ampliamente de las de los pases desarrollados.
Los pases latinoamericanos deberan desarrollar sus propios modelos analticos de uso
de la tierra. El debate tcnico sobre el cambio en el uso directo e indirecto de la tierra es
un tema central en las negociaciones comerciales internacionales. La mayora de los
modelos discutidos en dichos mbitos no tienen en cuenta las especificidades de los
patrones del uso de la tierra en los pases de Amrica Latina.
La revisin de la literatura emprica sobre la expansin del etanol y los patrones de uso de
la tierra permiten esbozar algunas conclusiones generales. En primer lugar, la evidencia
disponible no brinda apoyo al argumento de que la expansin de la caa de azcar
llevara a una cada en la oferta de alimentos.66 El anlisis de recientes tendencias en el
cambio en el uso de la tierra indica que la expansin de reas de cultivo de caa de
azcar no se dio en detrimento de los cultivos de subsistencia. De la misma manera, los
modelos de uso de la tierra que consideran escenarios econmicos futuros no sugieren
que los agricultores pasaran de producir cultivos de supervivencia a producir caa de
azcar. En segundo lugar, la produccin de caa de azcar es actualmente de poca
importancia en la regin del Amazonas y su expansin estimada no ser significativa. De
esta manera, la expansin de la caa de azcar no parece ser una fuente potencial de
presin de deforestacin del Amazonas. Finalmente, la expansin del rea de cultivo de la
caa en la regin Centro-Sur que representa el eje principal de expansin podra
inducir a la deforestacin. Ello sugiere que las medidas de planificacin del uso de la tierra
como lo son la zonificacin ecolgica-econmica y los requisitos legal reserve67 deberan
ser monitoreados de cerca y puestos en prctica.
66
Esto se muestra en el Cuadro 3, ya que la expansin de la caa de azcar no reducira el rea de cultivos
de subsistencia.
67
Las reservas legales son requisitos obligatorios respecto a las reas de bosques naturales con los que
deben cumplir los establecimientos agropecuarios. Deben representar al menos el 80% de la superficie total
de establecimiento en la regin amaznica, el 50% en la regin de El Cerrado y el 20% en el resto del pas.
453
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454
Estudio N 11
LOS CASOS DE CERTIFICACION DE LA PRODUCCION DE ARROZ Y
LA HORTIFRUTICULTURA EN URUGUAY
Carlos Paolino (coord.), CINVE, Uruguay/Red Mercosur
Bibiana Lanzilotta, CINVE, Uruguay/Red Mercosur
Alicia Failde, CINVE, Uruguay/Red Mercosur
Febrero 2010
Introduccin
El objetivo de este informe refiere al anlisis del funcionamiento institucional de dos

cadenas agroindustriales especficas, y sus resultados en trminos de eficiencia ambiental
y desarrollo competitivo: i) la cadena arrocera orientada a la exportacin y desarrollada
por el sector empresarial con apoyo institucional y ii) la produccin integrada hortcola y
frutcola de hoja caduca para el mercado interno, impulsada inicialmente desde un
programa gubernamental.
El funcionamiento en Red, en ambos casos, condiciona los niveles de competitividad y

sustentabilidad alcanzados, as como las perspectivas futuras de ambos tipos de
actividades. Los casos analizados tienen resultados muy diferentes, lo cual los hace
particularmente atractivos para la comparacin y la derivacin de recomendaciones de
polticas pblicas.
El caso del cultivo del arroz en Uruguay, que est entre los cinco primeros productos de
exportacin del pas, es prcticamente nico en el mundo, lo cual lo hace muy atractivo
para un estudio de caso con foco ambiental. La base de su competitividad histrica es la
hegemona de los sistemas de produccin en rotacin arroz/pasturas que ha sido
evaluado exhaustivamente, y contina sindolo, por la investigacin nacional aplicada.
Los resultados de esta investigacin muestran, con claridad, que el sistema de produccin
de arroz en rotacin con pasturas tiene muchas ventajas ambientales con relacin al
monocultivo o a los sistemas de produccin intensivos. Esta particularidad del sistema de
455
produccin le confiere una calidad de activo especfico que los agentes privados de la
cadena, con el apoyo de las instituciones relacionadas, estn profundizando a los efectos
de su futuro reconocimiento internacional. Recientemente se elabor un Manual de
Buenas Prcticas Agrcolas y se apunta a lograr la certificacin con reconocimiento
internacional.
Estos desarrollos pueden ser reputados como exitosos hasta el momento, tanto desde el
punto de vista tecnolgico como econmico. Sin embargo, los desafos futuros tambin
son muy grandes y exigen avanzar hacia nuevas fases de investigacin y construccin
institucional.
El segundo caso, en cambio, en la Red para la Produccin Integrada de frutas y

hortalizas, si bien la institucionalidad especializada que se conform logr avances
tcnicos importantes, al demostrar la conveniencia ambiental de estos sistemas de
produccin vrs la produccin convencional, el programa no termin de consolidarse y
debi discontinuarse. La explicacin responde a varios factores, entre los cuales se
destacan: debilidad relativa del sector privado -sobre todo en la produccin hortcola-,
insercin exclusiva en el mercado interno y debilidad comercial notoria de los
emprendimientos. Se trat bsicamente de un programa promovido desde la oferta
tecnolgica y subsidiado por un programa especfico impulsado por el gobierno y con
apoyo de la cooperacin internacional (BID y GTZ). Sin condiciones de demanda genuina
y ampliada de estos desarrollos, su duracin estuvo condicionada a la continuidad de los
subsidios.
El estudio tiene tres partes: en las dos primeas se presentan los estudios de caso y en la
tercera se realiza una comparacin entre ambos. De esta comparacin es posible extraer
algunas importantes conclusiones para la construccin de polticas pblicas. 68
Parte I. Arroz en Uruguay

1. La cadena arrocera: ventajas ambientales relativas e institucionalidad en
red
1.1 Aspectos generales del cultivo
Cuando se analizan las caractersticas del mercado y la produccin mundial de arroz, as

como de los pases productores Uruguay presenta particularidades propias y poco
comunes. En efecto, Uruguay es el 6to exportador mundial y primero en Latinoamrica
- participando con el 3 % del comercio de arroz a nivel internacional. Se produce
prcticamente 1:000.000 de toneladas de las cuales se exporta el 95 %; mientras que, a
nivel mundial, la mayora de los productores son a su vez grandes consumidores
exportando cantidades residuales de su produccin total.
En Uruguay se cultiva el arroz bajo riego, con siembra en seco, y no como cultivo continuo
sino en rotacin con forrajeras, con destino a la produccin de carne y lana. En otras
palabras el cultivo del arroz tiene su existencia ligada a la fase ganadera en el uso de la
68
El estudio de caso arroz es ms extenso porque se dispone bastante ms informacin, producto de la larga
historia de investigacin en el pas, que permiti incluso la estimacin de costos/beneficios del trabajo en
Red, as como resear los pasos futuros que se vienen desarrollando.
456
tierra, ya sea por el propio productor arrocero que realiza las dos actividades, o por el
dueo de la tierra en el caso que se realiza el cultivo en rgimen de arrendamiento. Este
perodo de pastoreo es una necesidad de manejo para combatir malezas, recuperacin
de la estructura y fertilidad del suelo y atenuar el impacto ambiental de la actividad.
La salida del cultivo consiste en un perodo de descanso, no siembra del cultivo, que
implica bien la regeneracin espontnea del tapiz sin intervencin del productor, o bien
instalacin de pasturas anuales o permanentes. La instalacin de pasturas luego del ciclo
arrocero es un aporte relevante para la fase ganadera de la rotacin, y normalmente
influye beneficiosamente en la siguiente zafra arrocera. Segn ilustra la ltima encuesta
nacional disponible, casi el 60% de las tierras del arroz de salida fueron sembradas con
pasturas plurianuales (Cuadro 1). Sin embargo, el cuadro muestra tambin que existen
diferencias regionales importantes: se registra una menor proporcin de arroz de salida
en la zona Norte-Litoral Oeste del pas y esta aumenta en la zona Este. Este fenmeno
est asociado a una mayor repeticin de arroz sobre rastrojos de arroz en la zona Norte y
Centro.
Cuadro 1. Arroz de salida y siembra de pasturas segn regiones arroceras
Zona de produccin Superficie Superficie arroz de Superficie de pasturas

sembrada salida sobre rastrojo de salida
Miles has
Miles has % Miles has %
Total 160.7 93.4 53.1 54.3 58.1
Norte-Litoral Oeste 29.7 10.7 35.9 8.1 75.7
Centro 17.0 7.2 42.1 5.3 74.0
Este 114.0 75.5 66.3 40.9 54.1
Fuente: Encuesta Arrocera, DIEA-MGAP (2009).
Segn DIEA-MGAP, en las ltimas cinco zafas arroceras, las pasturas implantadas sobre
rastrojo han oscilado alrededor de dos tercios de la superficie de arroz de salida y el
porcentaje de arroz de salida ha oscilado en un 60% de lo sembrado.
En otras palabras, el sistema de produccin de arroz que predomina en nuestro pas, sin
bien no ha escapado a la tendencia creciente en el uso de fertilizantes y defensivos
agrcolas, se diferencia de otras regiones productoras porque el monocultivo
prcticamente no existe. A modo de ejemplo, el sistema de produccin de arroz en
California (USA), no incluye la rotacin de cultivos porque no son econmicamente
viables69 y en Italia -pas de Europa de mayor produccin de arroz- y en la mayora de los
pases de la Unin Europea, el sistema de produccin de arroz es el monocultivo70.
El Cuadro 2 evidencia precisamente la intensidad del cultivo de arroz, en el rea

sembrada. El llamado arroz de primer ao refiere a la siembra de arroz en campos que
no han tenido siembras de arroz en la zafra anterior y si, diferentes tipos de pasturas
(artificiales, forrajeras anuales). Esta situacin representa casi el 57% de la superficie
69
Mutters y Wckhert, 2000.
70
Ferrero y Nguyen, 2008.
457
sembrada con arroz, aunque se registran diferencias regionales importantes. El arroz de
segundo ao (es decir sobre rastrojos de arroz) representa el 32% del rea y los
esquemas ms intensivos de produccin de arroz, de 3 o ms aos representan el 11%
de la superficie sembrada.
458
Cuadro 2. Intensidad del cultivo de arroz por regiones arroceras
Tipo de Chacra Total Norte- Centro Este

LitoralOeste
Miles % Miles % Miles % Miles %
has has has has
Total 160.7 100.0 29.6 100.0 17.0 100.0 114.0 100.0
Arroz primer ao 91.5 56.9 7.8 26.1 8.1 47.4 75.7 66.4
Arroz seg. ao 51.4 32.0 14.4 48.6 7.0 41.0 30.0 26.3
Arroz tres o+ aos 17.8 11.1 7.6 25.3 2.0 11.6 8.3 7.3
Fuente: Encuesta Arrocera, DIEA-MGAP, 2009.
Por lo tanto, las caractersticas peculiares del sistema de produccin de arroz uruguayo
acercan las posibilidades de alcanzar una diferenciacin desde el punto de vista de su
sustentabilidad ambiental. Qu relacin tiene ello con el impacto ambiental y con la
eficiencia en el uso de los recursos en al caso de la produccin? A continuacin se
presentan algunos indicadores.
1.2 El sistema de produccin y las ventajas ambientales relativas
En la dcada de los 70, tcnicos de la Estacin Experimental del Este, dependiente del
CIAAB recomendaron a los productores de la zona Este del pas, una secuencia del uso
del suelo utilizando 2 aos con la produccin de arroz seguidos por 4 aos de produccin
pecuaria con la introduccin de pasturas.
Este modelo fue validado en el campo Experimental del CIAAB de Paso de la Laguna en
el Este del pas durante 17 aos71, e inclua en la segunda etapa la siembra de una mezcla
de especies forrajeras, integradas por gramneas y leguminosas. Este modelo result
sumamente exitoso, pero como todo cambio tambin se generaron mayores problemas
derivados de la mayor frecuencia del cultivo, comenzndose a registrar una mayor
presencia relativa de enfermedades en tallos y de malezas (capn y arroz rojo
fundamentalmente).
A partir de all se defini una segunda etapa en la investigacin nacional en los sistemas
de produccin arroz-pasturas con un protagonismo muy fuerte de la Asociacin de
Cultivadores de Arroz del Uruguay (ACA). Estos productores, en forma conjunta con los
investigadores del INIA definieron una lnea muy extensa y permanente de trabajo con
resultados en muy diversas reas vinculadas al desarrollo de este sistema de produccin
integrado. Los ensayos de evaluacin fueron realizados en campos experimentales y
tambin en campos de productores.
En este escenario de desarrollo de innovaciones en los sistemas mixtos de produccin

arroz-pasturas se lograron resultados muy relevantes que han sido transferidos al sector
productor, tanto en la produccin de bovinos de carne72, en pasturas73, como en ovinos74.
71
Mendez, R. 1993.
72
Rovira, P.J., Bonilla O. 2009.
73
Bermdez y Ayala: 2009.
74
Bermdez, Bonilla y Rovira:2009; Montossi et al, 2009.
459
La investigacin demuestra, que los sistemas de produccin mixtos arroz ganadera,
permiten avanzar hacia un manejo integrado del cultivo. El "Manejo integrado del Cultivo"
engloba todas las actividades que pueden realizar un productor, para obtener un cultivo
saludable con un rendimiento econmicamente rentable. Incluye desde la preparacin de
la tierra, el manejo de la fertilizacin, la utilizacin en tiempo y forma del riego, el planteo
de las rotaciones arroz/pasturas etc., de manera de reducir con estos recursos los efectos
que puedan causar las plagas en el cultivo, utilizando en ltima instancia el plaguicida de
una manera compatible y en dosis mnimas necesaria, para obtener el objetivo
planteado75.
Existe una cantidad importante de trabajos sobre los temas de preservacin de los
recursos naturales y de eficiencia ambiental de la produccin de arroz segn este
sistema. Algunos resultados relativos a enfermedades, malezas y uso de agroqumicos en
el cultivo se resean brevemente a continuacin y en lneas generales los resultados son
alentadores.
En relacin a la enfermedad del tallo los resultados muestran que los sistemas de
rotacin ms intensivos mas aos de arroz sobre la misma superficie- estn
relacionados con mayor presencia de la enfermedad76. Este es un resultado auspicioso
porque la mayora de la superficie plantada, casi 90%, es arroz de primer o segundo ao.
Cuadro 3. Nmero de esclerosios por gramo de suelo segn tipo de rotacin

(valores promedio)
Zafra Arroz intensivo Arroz no intensivo

(3 o mas aos) (2 aos )
1999/00 7.1 2.6
2000/01 7.2 3.2
2001/02 7.3 4.2
2002/03 7.0 2.0
Fuente: Beldarrain y Avila (2009).
En cuanto a presencia de malezas, los resultados de la investigacin indican que con

manejo integrado del sistema es posible reducir y mantener bajo control la proliferacin de
malezas. En el cuadro, se visualiza la mayor importancia de la existencia de malezas en
situaciones en donde no existe pastoreo, siendo que el pastoreo de los sistemas mixtos
tiende a garantizar un mayor control.
75
Deambrosis, 2009.
76
Balderrain y Avila, 2009.
460
Cuadro 4. Efecto del pastoreo en la produccin de semillas de capn
(N semillas/m2)
Semillas Con pastoreo Sin pastoreo

llenas 14.050 26.145
viables 5.800 13.187
vacas 3.500 3.584
Fuente: Saldain (2009).
Respecto al uso de agroqumicos, INIA y LATU ejecutaron un estudio en profundidad en

dos zafras: 1993/94 y 1994/95. Estos estudios procuraron cubrir un amplio espectro de
situaciones de uso de chacras en los departamentos de Tacuaremb, Treinta Tres, Cerro
largo y Rocha. El estudio incluy chacras de produccin de arroz que retornaban de un
perodo de praderas (4 aos de pasturas artificiales), retornos de pasturas naturales, y
situaciones con 2 3 y hasta 4 aos consecutivos de arroz. Se extrajeron muestras de
aguas de ros, caadas, arroyos y canales de drenaje, y las de suelos y granos de las
propias chacras de produccin.
En general en los monitoreos realizados en el transcurso de estas dos zafras agrcolas,

no se han encontrado residuos en los suelos utilizados, en corrientes de agua ubicadas
en las cuencas respectivas, ni en los productos finales. En los casos que se detectaron
niveles de residuos de algunos plaguicidas en perodos inmediatos a su aplicacin, se
pudo comprobar su disminucin o desaparicin en extracciones sucesivas.
Mas recientemente, se retomaron estudios de monitoreo ambiental a nivel de grano, suelo

y agua (UdelaR, MGAP, LATU, ACA, GMA), que se comenzaron a ejecutar en la zafra
2006/07. Los resultados obtenidos tambin brindan informacin auspiciosa, en general,
relativa a la compatibilidad ambiental del sistema productivo, aunque tambin ofrecen
resultados que obligan a ser ms cautelosos que en el pasado sobre los eventuales
riesgos ambientales en las prcticas ms intensivas de produccin77. La metodologa
empleada se bas nuevamente en muestreos en diferentes sistemas de produccin y en
diferentes zonas del pas. La evidencia indica que en las prcticas habituales de la
produccin en rotacin arroz/pasturas, el uso de agroqumicos se realiza en la etapa del
cultivo y se reduce notoriamente en la fase forrajera de la rotacin. Por lo tanto, el uso de
agroqumicos desciende en los esquemas de rotacin arroz/ganadera. Los principales
resultados de este monitoreo ms reciente se presentan en el cuadro que sigue.
77
Roel, Lanfranco, Garca, 2008.
461
Cuadro 5. Resultados del monitoreo sobre uso de agroqumicos
Evaluacin Resultados
agroqumicos en:
Grano En grano blanco no se encontraron residuos
Agua Tanto en riego como en la fuente se detectaron

algunos residuos de cadmio y fsforo. Cadmio
se encontraron algunos residuos dentro y fuera
de la cuenca arrocera por lo que se requieren
ms estudios. En algunas mediciones se
detectaron niveles de Fsforo por encima de
niveles crticos asociados a sistemas intensivos
de produccin.
Suelos Muestreos pre y post cultivos. A mayor

intensidad mayor incidencia de residuos
Fuente: elaborado con base en Hill, M y Clrice, (2008).
Se cuenta adems con una evaluacin a nivel de una cuenca hidrogrfica especfica:
cuenca del arroyo Tala (litoral oeste del departamento de Salto y el litoral norte del
Uruguay), en donde el arroz constituye el principal cultivo78. Se utiliz un ndice de Riesgo
Ambiental79, el cual considera: caractersticas del ambiente receptor (suelo, aire, agua y
sedimento), efectos en la salud humana y el ambiente (persistencia en el ambiente,
capacidad de acumularse, toxicidad), dosis y frecuencia de las aplicaciones y cmo se
distribuyen estos componentes en el ambiente.
El clculo del ndice de riesgo ambiental (IRA) tipifica los resultados en tres categoras:
bajo, moderado y alto. Los compuestos evaluados presentan un riesgo moderado, con la
excepcin de un producto para agua superficial (Clomazone); en cuanto al procesamiento
de la materia orgnica, la carga de nutrientes y las concentraciones de Nitrgeno estn
dentro de los lmites de las normas vigentes (decreto 253/79), mientras que los niveles de
Fsforo mostraron mayor variabilidad espacial y temporal. Sin embargo, ambos nutrientes
presentan un marcado descenso prximo a al desembocadura, con valores incluso
menores que los registrados en las nacientes, indicando una buena capacidad de
asimilacin de los aportes recibidos desde el rea de drenaje. Si bien se detecta una
reduccin en la calidad del agua entre naciente y desembocadura (de muy buena a
buena) debe notarse en primer lugar que la calidad se mantiene dentro de lo aceptable
para su uso actual (riego) y en segundo lugar, que una vez finalizado el ciclo agrcola se
obserba una rpida recuperacin retornando a ala categora de muy buena.80
78
Eguren, et al., 2008.
79
Finizio ,1999; Finizio et al, 2001.
80
Eguren, Garca y Rivas, 2008.
462
1.3 Indicadores de Eficiencia
La investigacin confirma que estos sistemas mixtos arroz/ganadera, evaluados durante

10 aos, presentan ciertas ventajas por sobre otras alternativas de arroz ms intensivo
como en los pases competidores ms importantes.
Cuadro 6. Las ventajas del sistema mixto con relacin a sistemas especializados
Ventaja relativa sistemas Concepto Indicador

mixtos de arroz/ganadera, vrs
arroz
Econmico Las actividades agrcolas son Menor variabilidad del margen

ms riesgosas que las bruto en sistemas mixtos
ganaderas. El anlisis indica que arroz/ganadera.
existi un efecto compensatorio
o buffer en los sistemas mixtos
arroz/ganadera y por lo tanto
una menor exposicin al riesgo.
Produccin animal (bovina y La viabilidad de la produccin Se trata de soluciones validadas

ovina) ganadera (vacuna y ovina) en los tcnicamente y de muy bajo
sistemas mixtos arroz/ganadera, costo vrs otras alternativas.
esta probada y tiene menores
costos.
Control de malezas Impacto positivo de las Solucin evaluada tcnicamente

rotaciones en el control de las y de alto impacto agronmico y
malezas como arroz rojo. econmico.
Recuperacin de suelos Recuperacin de la Se estima que con la rotacin

productividad de los suelos, arroz/pasturas se logran niveles
deteriorados por un uso diferente superiores de rendimientos del
en la etapa previa. 25% con relacin a suelos
deteriorados.
Fuente: En base a: Lanfranco, Rovira y Bonilla, Deambrosis y Bonilla, compilados en INIA (2009).
2. La conformacin de la Red y el impacto econmico de las innovaciones
Como fuera mencionado, la investigacin nacional aplicada en el pas tiene una larga
historia. Esta investigacin siempre fue realizada en coordinacin con las demandas del
sector productivo buscando preservar y aumentar los niveles de productividad,
competitividad y sustentabilidad ambiental. El CIAAB y despus su sustituto el INIA, en
coordinacin estrecha con la Asociacin de Cultivadores de Arroz han tenido un papel
fundamental en esta evolucin productiva y tecnolgica.
Las investigaciones realizadas, orientadas a lograr mayores niveles de productividad con

sostenibilidad ambiental, han sido la clave. Esta Red corta INIA/ACA fue la responsable
ms directa de estos resultados, con el apoyo ms puntual del LATU, la Facultad de
Agronoma y otros actores institucionales.
463
En cuanto al impacto econmico de estas investigaciones, en el siguiente cuadro se
presenta la evolucin de la adopcin de diferentes tecnologas arroceras, como porcentaje
del rea sembrada de arroz.
Cuadro 7. La adopcin de innovaciones en el cultivo de Arroz

(% reas sembrada de arroz)
Ao Siembra Riego Reduccin Malezas Fertilizacin.
oportuna temprano laboreo control Nitrogenada.
1992/1993 59 52 7 55 2
1993/1994 66 58 12 62 4
1994/1995 71 62 16 68 5
1995/1996 72 64 17 70 6
1996/1997 75 68 18 72 8
1997/1998 77 69 20 75 8
1998/1999 78 72 26 77 9
1999/2000 79 73 28 76 9
2000/2001 80 75 36 79 10
2001/2002 80 78 40 81 10
2002/2003 78 80 45 82 12
2003/2004 81 82 49 84 15
2004/2005 79 85 59 84 16
2005/2006 81 84 68 81 19
2006/2007 82 85 79 85 22
2007/2008 85 85 86 93 23
2008/2009 83 87 96 91 24
Fuente: elaborado con base en Nozar y DIEA-MGAP.
A partir de ello se calcula, del total de innovaciones adoptadas por el sector arrocero, que
proporcin obedeca a la red de innovacin entre ambas instituciones, INIA/ACA. Con
base en estas cifras, Nozar, G. (2007) estima el impacto econmico que tuvo la red
arrocera en producir y difundir innovaciones que redujeran los costos de produccin del
arroz, segn categoras.
Cuadro 8. Impacto de las innovaciones en red en el costo de produccin del arroz
(Miles de dlares por ao)
Variedad Variedad Variedad Reduccin Riego Control Fertiliza TOTAL

Ao Paso 144 Tacuar Olimar Laboreo Temprano malezas nitrogenada
1994/1995 -75 -1 -76 -768 -1939 -2859

1995/1996 -142 -26 -106 -1176 -3002 -97 -4549
1996/1997 -193 -76 -131 -1623 -4175 -149 -6347
1997/1998 -204 -154 -182 -1911 -4958 -116 -7525
1998/1999 -220 -172 -273 -2241 -5866 -142 -8914
1999/2000 -280 -145 -308 -1973 -5213 -157 -8076
2000/2001 76 -169 -280 -1297 -3403 -149 -5222
2001/2002 52 -100 -448 -1153 -3007 -211 -4867
2002/2003 39 -103 0 -481 -928 -2405 -257 -4135
2003/2004 -175 -69 -3 -609 -687 -1769 -386 -3698
2004/2005 -84 -91 -20 -758 -744 -1903 -523 -4123
2005/2006 -80 -48 -39 -792 -685 -2540 -525 -4709
2006/2007 -82 -35 -18 -812 -620 -4200 -485 -6252
464
2007/2008 -71 -45 -25 -705 -505 -3500 -228 -5079
2008/2009 -55 -32 -40 -680 -415 -3900 -298 -5420
Fuente: elaborado con base en Nozar, y DIEA-MGAP.
Como se observa en el cuadro 8, las innovaciones incorporadas, en particular las

vinculadas con el manejo, representan un fuerte aporte a la reduccin de costo del cultivo.
Asimismo, utilizando la misma metodologa es posible estimar el impacto que tienen las
innovaciones sobre los ingresos de los productores arroceros. En este caso se estimaron
los efectos sobre la mejora en los rendimientos del cultivo (separando el efecto de las
variedades y el de las innovaciones de manejo) y el cambio en los precios. La
comparacin con relacin al impacto de las variedades se realiza con relacin a una
variedad que se dej de usar, pero que fue la predominante durante muchos aos
(Bluebelle). De esta forma e incorporando tambin las innovaciones de manejo y
estimndolo a nivel nacional es posible evaluar el impacto econmico sobre los ingresos
brutos obtenidos por los productores arroceros de Uruguay.
Cuadro 9. Variacin de los ingresos del productor por participacin en la Red
(variedades + manejo del cultivo)

(Miles de US$)
Ao Bluebelle Paso 144 Tacuar Olimar Total
1990-91 807 11 818

1991/1992 594 82 676
1992/1993 522 436 958
1993/1994 361 2202 2563
1994/1995 228 2993 0 3221
1995/1996 82 6320 80 6482
1996/1997 7 7189 1434 8630
1997/1998 4 6915 4848 11767
1998/1999 4 3962 1336 5302
1999/2000 2 4262 856 5120
2000/2001 2 2660 1403 4065
2001/2002 3313 1295 4608
2002/2003 3811 729 2 4542
2003/2004 8741 727 14 9482
2004/2005 6737 748 878 8363
2005/2006 6682 450 958 8090
2006/2007 6490 312 610 7412
2007/2008 6395 469 718 7582
2008/2009 5865 387 890 7142
Fuente: elaborado por Nozar. G. y actualizado por los autores
En el cuadro 10 se presentan las estimaciones referidas al impacto positivo del

funcionamiento de la red sobre los ingresos brutos ms la reduccin de costos y el
agregado de ambos efectos.
465
Cuadro 10. Impacto econmico de la red en el sector arrocero
(miles de dlares/ao)
Ao Efecto sobre Efectos sobre Total
Ingresos Costos
1990-91 818 1415 2233
1991/1992 676 1767 2443
1992/1993 958 2131 3089
1993/1994 2563 2409 4972
1994/1995 3221 2859 6080
1995/1996 6482 4549 11031
1996/1997 8630 6347 14977
1997/1998 11767 7525 19292
1998/1999 5302 8914 14216
1999/2000 5120 8076 13196
2000/2001 4065 5222 9287
2001/2002 4608 4867 9475
2002/2003 4542 4165 8707
2003/2004 9482 3698 13180
2004/2005 8363 4123 12486
2005/2006 8090 4709 12799
2006/2007 7412 6252 13664
2007/2008 7582 5079 12661
2008/2009 7142 5420 12562
Fuente: elaborado con base en Nozar y DIEA-MGAP.
Como se ve en el efecto agregado, la Red interinstitucional signific un aporte al sector

privado, para los ltimos aos, del orden de casi 13 millones de dlares anuales.
3. Los desafos: el refuerzo del trabajo en Red y las nuevas regulaciones
3.1 La mayor presin ambiental derivada de un cambio en el contexto
Hasta aqu, y como balance general el caso en estudio ha sido exitoso, porque se logr
aumentar los niveles de produccin, exportaciones y productividad crendose y
difundiendo innovaciones a partir de un profundo trabajo en Red pblica privada. Sin
embargo, surgen tambin algunas nubes en el horizonte ms o menos inmediato, tanto en
el frente interno como en el internacional.
Si bien el arroz es una produccin que en Uruguay se realiza mayoritariamente en

rotaciones con pasturas, y ello, como vimos, se mantiene hasta el presente, la mayor
presin derivada de los cambios en los precios de la tierra y la mayor intensificacin
agrcola en general, est determinando cambios en las funciones de produccin en la
agricultura (Figura 1).
466
Figura 1. Evolucin de la Superficie Agrcola y Valor de la Tierra
Tierra U$S Ha.

Sup Agric Miles Has.
2500 1800
1600
2000 1400
Miles Has.
1200
U$S Ha.
1500
1000
800
1000
600
500 400
200
0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Aos
Fuente: elaborado con base en informacin de DIEA.
El perfil de especializacin de la economa uruguaya ha cambiado fuertemente en los

ltimos aos, agudizando su orientacin agro exportadora (Figura 2).
Figura 2. Participacin de las exportaciones uruguayas por contenido tecnolgico

(1999-2009).
70 Participacin de las exportaciones uruguayas por
59
60 contenido tecnolgico, 1999 y 2009
50 44
40 1999
%
2009
30 23
18 17
20
10 11
10 6 6
2 3 2
0
Productos Manuf. Manufacturas Manuf. de Manuf. de Otras
primarios basadas en de contenido contenido contenido transacciones
RRNN tecnolgico tecnolgico tecnolgico
bajo medio alto
Fuente: Cmara de Industrias del Uruguay, 2009.
Esta situacin de alto dinamismo agrcola y mayor presin ambiental requiere respuesta
desde el sector privado y desde las polticas pblicas.
467
3.2 Los nuevos desafos ambientales para la produccin arrocera
Como fue mencionado, los resultados presentados con relacin al monitoreo del impacto
del uso de agroqumicos en zonas arroceras, son estimaciones realizadas hace ms de
una dcada. Posteriormente, existieron algunas evaluaciones que comienzan a evidenciar
diferentes niveles de residuos de plaguicidas en la produccin de arroz, an dentro de
lmites muy controlables. Sin embargo, est palnteado profundizar las investigaciones y
proyectar un trabajo en red bastante ms ampliado por la complejidad del fenmeno y la
creacin de las bases de una plataforma de negocios de arroz con calidad ambiental
certificada a futuro.
3.2.1 Primer paso: las buenas prcticas agrcolas en el cultivo del arroz
Muy recientemente, en noviembre de 2009 fue lanzada pblicamente una Gua de Buenas
Prcticas en el Cultivo del Arroz (ACA, GMA, INIA, LATU, Facultad de Agronoma).
El objetivo explcito de esa gua es orientar y poner al alcance de los productores,

tcnicos y trabajadores del sector arrocero en general, las recomendaciones y los
conocimientos disponibles para la produccin sustentable del arroz, de manera de
garantizar la mayor productividad y potenciar la competitividad a nivel nacional e
internacional. Su implementacin en el cultivo del arroz est orientada a asegurar la la
calidad e inocuidad del producto, el uso adecuado y eficiente de los recursos naturales
involucrados en el proceso de produccin (suelo, agua, biodiversidad) y brindar garantas
para la salud y seguridad de las personas que participan en el mismo (ACA, GMA,
FAgro, INIA, LATU).
Este hecho constituye un hito en esta direccin de avanzar en el trabajo en Red con la
preocupacin de incorporar plenamente el perfil ambiental en las caractersticas de la
produccin de arroz. Al respecto, se identifican en la gua dos tipos de acciones: i) las
llamadas de cumplimiento mayor, que responden al necesario cumplimiento de las
normas nacionales legales que tienen relacin con la produccin de arroz y ii) las que se
recomiendan que son prcticas que si bien no forman parte de ninguna legislacin, s se
basan en resultados de la investigacin nacional y son utilizadas por los productores de
avanzada del cultivo81.
Las BPA se disearon en conjunto por 5 instituciones (ACA, GMA, Fagro. INIA; LATU) y
fueron comunicadas pblicamente en noviembre de 2009.
El paso siguiente, que requiere an ms trabajo institucional, es avanzar hacia la

certificacin de la produccin exportable, extendiendo la investigacin aplicada de modo
que permita profundizar en la temtica ambiental.
3.2.2 La integracin de nuevas capacidades a la Red y la certificacin de la

produccin exportable
81
ACA et al, 2009.
468
La necesidad de integrar otras capacidades a la red de I+D+i es esencial para completar
los requerimientos mayores de un equipo interdisciplinario ampliado, donde participan no
slo INIA, la ACA y el LATU, sino tambin varias grupos tcnicos de distintas Facultades
de la Universidad de la Repblica (Agronoma, Qumica, Ciencias) y el laboratorio oficial
de Sanidad Vegetal del MGAP, apuntando de una forma decidida hacia la certificacin de
la produccin exportable de arroz del Uruguay, que utiliza procesos amigables con el
medio ambiente.
Los apoyos institucionales provienen de la Mesa del Arroz, creada en el ao 2006 y de la

tambin recientemente creada Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin, que
permitira financiar las capacidades que se requieren para que los trabajos sean
desarrollados en una red coordinada. Es posible que, en funcin de cierta heterogeneidad
ya existente, el trabajo de investigacin termine potenciando la segmentacin segn
calidad ambiental de la produccin. Ello permitira condiciones diferenciales de
comercializacin segn pautas de remisin a molinos, apuntando hacia el control de los
flujos de produccin, la trazabilidad de productos y procesos y eventualmente a la
segmentacin de tales flujos segn pas de destino.
3.2.3 Bioseguridad y la diferenciacin auto impuesta hacia arroz no transgnico
En el ao 2008 el PE estableci (Decreto 353/008) las normas que rigen en materia de

bioseguridad en Uruguay para avanzar hacia una Ley. Las nuevas normas vigentes se
basan en dos principios: es un rgimen voluntario y basado en el anlisis caso a caso de
cada evento que se pretende introducir al medio nacional.
En ese entorno han surgido definiciones estratgicas tomadas por la cadena arrocera,
que tienen que ver con la diferenciacin, donde se destaca la prohibicin autoimpuesta
de la utilizacin de materiales transgnicos, con un enfoque de pragmatismo comercial
que busca diferenciarse de los pases competidores en el plano internacional82.
4. Sntesis
Uruguay ha desarrollado una cadena arrocera competitiva en el plano internacional y en

condiciones menos dainas ambientalmente en relacin a sus competidores.
La plataforma tecnolgica fundamental ha sido un esquema de rotaciones

arroz/ganadera, que si bien tiene expresiones regionales diferentes, ha garantizado un
esquema de produccin altamente difundido en el plano nacional. Este esquema de
produccin, posibilita que el impacto ambiental de la produccin sea menor que el que se
puede esperar de un esquema tradicional de monocultivo. La evidencia emprica en
Uruguay apunta en el sentido que los sistemas de produccin basados en las rotaciones
arroz/pasturas ofrecen mayores niveles de eficiencia y menor impacto ambiental en
relacin a los sistemas ms intensivos de produccin.
Estos desarrollos tecnolgicos e institucionales, comienzan a verse desafiados por

factores internos, derivados de mayor presin sobre el uso de RRNN a partir del boom
agrcola y el impacto en los precios de la tierra y a nivel internacional por nuevas
82
Aguerre, 2008.
469
demandas de los mercados, en particular en trminos de inocuidad de productos y calidad
ambiental de los procesos de produccin.
Ello obliga al sector privado a emprender nuevas estrategias para redefinir y ampliar las
redes institucionales de soporte tecnolgico en el sector, buscando avanzar en la
investigacin aplicada multidisciplinaria e interinstitucional. En el plano de estrategia se
avanz, hasta el momento, en dos frentes: por un lado en la elaboracin de una Gua de
Buenas Prcticas Agrcolas para el cultivo y por otro en la reafirmacin de Uruguay
productor de arroz no transgnico. El prximo paso sera, una vez que se profundice en
el conocimiento del impacto ambiental de la produccin de arroz en Uruguay, avanzar
hacia un reconocimiento internacional con la correspondiente certificacin ambiental de la
produccin.
Parte II. Produccin Integrada Hortofrutcola
1. El contexto ambiental y de poltica
La situacin de la granja en Uruguay en la dcada de los 90 se caracterizaba, con

algunas excepciones, por una notoria debilidad competitiva internacional y regional. El
grueso de la produccin granjera se destinaba al mercado interno y la industrializacin de
la produccin era muy incipiente. Las importaciones constituan una fraccin creciente de
la oferta que se comercializaba en la plaza.
El cuidado del medio ambiente y la preservacin de los recursos naturales ofrecan

carencias histricas asociadas a las formas tradicionales de produccin en la granja
nacional, en especial en el Sur del pas. En particular, se constataba un uso irracional de
los agroqumicos y carencias muy importantes en cuanto a regulacin.
La institucionalidad privada mostraba grandes disparidades, siendo muy frgil, o

prcticamente inexistente, en la horticultura y en la fruticultura de hoja caduca (no as en
la produccin citrcola). Esta debilidad se extiende al rea comercial, en donde los
desarrollos exportadores son incipientes, discontinuos y de muy escasa proyeccin. En
cuanto a las polticas pblicas, desde la dcada de los 80 se vena desarrollando un
proceso de descentralizacin de funciones con participacin del sector privado.
En este contexto se inicia el Programa de Reconversin y Fomento de la Granja

(PREDEG) que tiene por objetivo incrementar el valor de la produccin del subsector
granjero y de sus exportaciones a travs del mejoramiento de su competitividad.
La preservacin de los Recursos Naturales (RRNN) constituy uno de los objetivos

planteados en la implementacin del PREDEG. Los instrumentos principales para la
accin, estaban incorporados en las modalidades de ejecucin de cada componente que
involucrara el uso de los RRNN y la preservacin del medio ambiente. Uno de los
componentes de este proyecto es el de promocin de la calidad que ejecut dos
subcomponentes: i. Instrumentacin de Sistemas de Certificacin de Materiales de
Propagacin, ii. Normalizacin y Control de Calidad de Productos y Procesos.
470
El primero de estos elementos propone el apoyo a la Direccin General de Servicios
Agrcolas (DGSSAA) del Ministerio de Ganadera Agricultura y Pesca (MGAP) y al
Instituto Nacional de Semillas (INASE) a travs de consultoras tcnicas, capacitacin y
equipamiento para la instrumentacin de sistemas de certificacin de materiales de
propagacin de frutas y hortalizas, de modo de permitir la certificacin de la identidad
gentica y las condiciones fitosanitarias de dichos materiales. El segundo subcomponente
se propuso implementar un marco normativo referido a los estndares de productos y
procesos de la granja, as como propender a la armonizacin de las normas de calidad del
pas con las implementadas en el MERCOSUR y en la OMC. Tambin se contemplaba el
fortalecimiento de la DGSSAA para la difusin y vigilancia de la aplicacin de estos
estndares y para el control de calidad de frutas y hortalizas, de forma que esta
produccin cumpliera con los requerimientos de los mercados de exportacin.
Aunque durante su ejecucin el componente Mejora de la Calidad sufre cierta

reformulacin, es en este marco que se desarrollaron programas de capacitacin a los
productores y tcnicos para el monitoreo de plantas y enfermedades y dan inicio las
actividades de certificacin.
2. El rol de la eficiencia en la solucin del problema
La produccin convencional se venia caracterizando por un alto rendimiento basado en el

uso de fertilizantes, plaguicidas y materiales genticos de alta productividad que se
asocian a problemas sanitarios. Este sistema tiene altos costos ambientales como erosin
de suelos y prdida de variabilidad gentica, contaminacin, y desarrollo de resistencias a
los pesticidas.
Por otra parte, existe el convencimiento en productores y organismos involucrados de que

los mercados internacionales exigirn cada vez ms trazabilidad para los alimentos.
La Produccin Integrada (PI) es un sistema de produccin de alimentos de alta calidad

que prioriza la utilizacin de mtodos ecolgicamente seguros y econmicamente viables
para garantizar la sostenibilidad de la produccin agrcola. En este sistema la totalidad del
ambiente es considerada la Unidad Bsica de produccin. El equilibrio de los nutrientes,
la preservacin de la fertilidad del suelo y la diversidad ambiental son esenciales. Para
ello el sistema de PI utiliza tcnicas biolgicas, culturales y qumicas en forma equilibrada,
minimizando los efectos no deseados de los agroqumicos y contribuyendo a preservar la
salud del trabajador y el consumidor.
Es importante reconocer que la investigacin nacional y la generacin de tecnologa en el

pas han priorizado la conservacin de los recursos naturales desde tiempo atrs. En
particular esto ha servido de base a la experiencia de PI dado que esta utiliza gran parte
de la tecnologa generada para la produccin convencional. Los trabajos centrados en la
evaluacin y seleccin de cultivares, manejo de cultivos, identificacin de plagas y
enfermedades, evaluacin de plaguicidas y el desarrollo de sistemas de alarma de
enfermedades y plagas, dieron lugar al concepto de Manejo Integrado de Plagas que
luego evoluciona hacia una visin integral de los cultivos y conduce al sistema de PI.
El nfasis del sistema de PI est puesto por un lado en la utilizacin de alternativas al

control qumico de plagas y enfermedades (confusin sexual, trampa de feromonas, etc.),
471
y por otro en la reduccin y racionalizacin de las aplicaciones de plaguicidas -incluso
evaluacin de nuevos productos de bajo impacto ambiental- mediante el ajuste de
tcnicas de monitoreo y pronstico de enfermedades.
En relacin al aspecto comercial, la PI permite cumplir con la lnea de exigencia sealada,

ofreciendo un producto sano y seguro que adems preserva los recursos naturales y el
ambiente. Esto hace del sistema de PI un sello de calidad que habilita a dicha produccin
a ingresar en los mercados ms exigentes.
3. El caso de la Produccin Integrada (PI)
3.1 Las acciones emprendidas
Como se mencionara, se trata de un ejemplo de trabajo interinstitucional con participacin

de productores y tcnicos asesores. El diseo responde al de trabajo en Red entre
instituciones pblicas y privadas. Las instituciones involucradas fueron:
PREDEG/GTZ en la coordinacin interinstitucional y apoyo econmico al productor

para la incorporacin de nuevas tecnologas.
INIA y Facultad Agronoma/UdelaR como organismos de investigacin nacional
generadores de las nuevas tecnologas.
JUNAGRA/MGAP como organismo de extensin que agrupa y provee motivacin
a los productores.
Los tcnicos privados son los responsables del asesoramiento. Se destaca como factor
determinante la existencia de un grupo de productores convencido de que la reconversin
varietal (recambio de variedades) deba tener en cuenta la conservacin de los recursos
naturales, la utilizacin de tecnologas lo mas inocuas posible para el trabajador, y obtener
un producto que asegurara la trazabilidad al consumidor. A partir de 1999-2000 se crean
las asociaciones de productores en ambos rubros, AFRUPI y AHPI, que van asumiendo
las tareas de PREDEG/GTZ.
En el ao 1997 dio inicio la experiencia en fruticultura y en 1998 en horticultura, pero el

programa se discontinu luego de 2003.
En la prctica, este sistema se puede describir como un proceso productivo con un control
permanente de las tcnicas de produccin y de empaque que implica el registro
cuidadoso de las actividades rutinarias de forma de permitir el seguimiento, certificacin y
trazabilidad de lo producido.
La implementacin del sistema de PI requiri pues, la capacitacin de productores y

tcnicos y la elaboracin de materiales escritos. Durante el desarrollo del programa (1997-
2003) INIA La Brujas, JUNAGRA y Facultad de Agronoma, realizaron jornadas y cursos
de capacitacin para productores. Se elaboraron Cuadernos de Campo y Empaque y
Guas de Monitoreo para seguir cada una de las unidades. Un elemento fundamental del
proceso es la certificacin del producto; procedimiento que en sus inicios estuvo a cargo
de un organismo externo e independiente, reconocido internacionalmente: Sistema de
Certificacin Conjunta IRAM-ArgenINTA. A partir de 2001, la certificacin qued en
472
manos de un organismo nacional, LATU-Sistemas, que tambin cuenta con
reconocimiento internacional.
Los resultados de la investigacin y otras recomendaciones se fueron incorporando en las

Normas de Produccin Integrada. Estas normas son un conjunto de recomendaciones
acordadas entre tcnicos y productores que contemplan todos los aspectos tcnicos para
llevar adelante cada cultivo, as como manejo general del predio para PI. Las normas de
PI se revisan y actualizan en forma peridica y los productores participantes las siguen,
independientemente de la certificacin de su produccin. En el momento hay normas
disponibles para: ciruelas, duraznos, manzanas, peras, uva de mesa, ajo, boniato,
cebolla, frutilla, lechuga, maz dulce, meln, morrn, papa, pepino, tomate (industria y
mesa), zanahoria, zapallo y zapallito.
En cuanto a regulacin, en el ao 2000 el Poder Ejecutivo aprueba un Decreto orientado a

regular la Produccin Integrada donde se definen las condiciones de habilitacin de las
empresas certificadoras, aunque los productores cuentan, en teora con la libertad de
seleccionar las empresas de certificacin, siempre y cuando la misma cumpla con las
exigencias definidas.
Entre las medidas que establecen los reglamentos tcnicos se destacan: la firma de un
contrato por el cual los productores se comprometen a cumplir las Normas de Produccin
Integrada establecidas, permitir todos los controles previstos, aceptar las definiciones del
Comit Tcnico correspondiente. En las normas establecidas se controla el nivel de
residuos qumicos en los productos y se prohben determinados agroqumicos y principios
activos, no autorizados.
Asimismo se realiza el monitoreo de plagas y enfermedades y el control de todo el

proceso por intermedio de productores especializados. Se prescribe tambin la realizacin
de anlisis de suelos y la aplicacin racional del riego, el control de la calidad del agua, la
revisin y calibracin regular de pulverizadores para un uso seguro y eficiente. A nivel de
post cosecha tambin las normas establecen requisitos para el manejo e higiene de
cmaras y galpones. Se propende a un uso reducido de agroqumicos y se registran todas
las actividades que realiza el agricultor en el establecimiento.
3.2 Replicabilidad
La experiencia de PI comenz con 27 productores y fue aumentando ao a ao, aunque

sobre el final del perodo sufre una disminucin. Esto prueba que es posible extender el
sistema en frutas y hortalizas y posiblemente, investigacin mediante, a otros rubros de
produccin agrcola.
En lo que hace a las Normas Tcnicas hay que mencionar que las primeras se elaboraron
para algunos rubros del sur del pas y luego sobre esa base se fueron extendiendo a otros
productos y a producciones de la zona norte de acuerdo a sus caractersticas especficas.
Cuadro 11. Productores dentro del Sistema de Produccin Integrada
(Nmero de Productores)
Ao Horticultores Fruticultores Total
473
1997 0 27 27
1998 21 58 79
1999 37 76 113
2000 76 99 175
2001 73 91 164
2002 50 64 114
2003 45 60 105
Fuente: Paolino, C. et al. (cinve), Informe de Evaluacin PREDEG.
Por otra parte, la experiencia de trabajo interinstitucional y la necesidad de ceirse a

propuestas de produccin consensuadas permiten un cambio fundamental en la
generacin y transferencia de conocimientos, elementos fundamentales en las
posibilidades de replicabilidad del sistema.
3.3 Indicadores de eficiencia antes y despus
El impacto de los plaguicidas o agrotxicos sobre el ambiente depende de factores como

el tipo de producto, la frecuencia y dosis empleada, la forma de aplicacin y el rea
tratada, entre otros. En cultivos intensivos como frutas y hortalizas es dnde se usa la
mayor cantidad de producto por unidad de superficie. En 2004 INIA Las Brujas inici
estudios tendientes a evaluar el impacto del uso de los plaguicidas en estos cultivos.
Una de las etapas de esta evaluacin implicaba la comparacin de los dos sistemas de
manejo: produccin convencional y PI y en ese sentido se tienen resultados que sirven
como indicadores de la mejora en el uso de recursos que implica el sistema de PI. En
particular se calcul un ndice de Impacto Ambiental EIQ (Environmental Impact
Quotient). Este indicador toma en cuenta para todos los plaguicidas el grado relativo de
impacto de cada producto, sobre el ambiente, el trabajador y el consumidor, ponderado
por el nmero de aplicaciones y la dosis empleada.
Para la fruticultura se trabaj con un rea cercana a 700 has sembradas de pera,
manzana y durazno, en la zona de Melilla, Montevideo. Los resultados mostraron que el
sistema PI utiliza un 30% menos de plaguicidas. Por otra parte la PI usa en mayor
proporcin plaguicidas de menor impacto ambiental y de mayor selectividad.
Los valores del EIQ en los tres cultivos fueron siempre menores para PI que para el
sistema convencional. Sin embargo se seala que an es posible disminuirlo
significativamente mediante la disminucin de algunos plaguicidas altamente txicos an
en uso y eliminando otros que contienen cobre y azufre.
Cuadro 12. Valores de EIQ por cultivo frutcola, segn sistema de Produccin.
Durazno Pera Manzana

P. Convencional 1270 1622 1477
P. Integrada 1050 1183 1290
Fuente: Nuez, S. et al., Impacto Ambiental (Parte 1).
Para la horticultura se trabaj, dentro del departamento de Canelones (de larga tradicin
en estas producciones, prximo a Montevideo), con tomate en la zona de Sauce, y
zanahoria en una zona prxima a San Antonio. Es necesario precisar que en el caso de
zanahoria no existan cultivos de PI y por lo tanto la comparacin se realiz entre reas
474
con y sin problema de gorgojo (plaga cuyo surgimiento oblig a la incorporacin de
mltiples aplicaciones de insecticida).
Los resultados mostraron que en el sistema de PI se emplean alrededor de un 50%

menos de aplicaciones de plaguicidas. En el caso de tomate se vio que esta reduccin va
acompaada del uso de productos selectivos y de menor toxicidad, aunque hay
diferencias entre cultivo a campo e invernadero. Esta conclusin no se extiende a
zanahoria ya que solo se aplic insecticida para control de gorgojo.
Los valores del EIQ calculados para PI fueron siempre inferiores a los obtenidos en
produccin convencional. Tambin vale la observacin respecto a la posible mejora
mediante disminucin de fungicidas cpricos.
Cuadro 13. Valores de EIQ por cultivo hortcola, segn sistema de Produccin.
Tomate a Tomate
campo Invernculo Zanahoria
P. Convencional 1932 3099 121
P. Integrada 338 608 77
Fuente: Nuez, S. et al., Impacto Ambiental de plaguicidas Prod. Hortofrutcola (Parte 2).
Por otra parte, tanto en frutas como huerta, se realizaron anlisis de residuos en suelo y
agua y se encontraron en general, sin distincin de sistema productivo, niveles
aceptables en comparacin con lmites establecidos a nivel mundial. No obstante se
predice un potencial peligro respecto al efecto sobre algunos organismos indicadores
(Daphnia Magna).
En cuanto a residuos en los productos finales todos los niveles detectados, sin diferencias
claras entre convencional y PI, estuvieron por debajo de los mximos permitidos por el
Codex Alimentarius83.
4. Sntesis
4.1 Visin de los actores involucrados
Tcnicos de INIA, Facultad de Agronoma, PREDEG/GTZ y la Asociacin de Productores

Frutcolas (AFRUPI), hacen una evaluacin de las condiciones de partida y los resultados
del programa84.
La motivacin, como se mencionara, pasa por un lado por la disposicin a reconvertir la

produccin - cambiando hacia un sistema de preservacin de los recursos- que
mostraron las instituciones y por otro por el convencimiento de un grupo de productores
de que en el futuro la nica manera de acceder a mercados internacionales ser
garantizando la trazabilidad del producto y los procesos.
83
La Comisin del Codex Alimentarius de la FAO y la OMS desarrolla normas alimentarias, reglamentos y
otros textos relacionados. Entre sus objetivos estn: la proteccin de la salud de los consumidores, asegurar
prcticas de comercio claras y coordinar todas las normas alimentarias acordadas por las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales. (http://www.codexalimentarius.net).
84
Situacin Actual y Perspectivas de la Produccin Integrada Frutcola en Uruguay, Nez S. et al.
475
En cuanto a resultados, se puede decir que el xito comercial del programa no es claro.
INIA estima que la comercializacin de productos certificados en el mercado nacional no
ha alcanzado an los niveles deseados y la PI no ha tenido el reconocimiento necesario.
Se estima que por un lado falta promocin por parte del Estado de estos sistemas de
produccin; mientras que por otro lado el consumidor no ha tenido una cabal comprensin
de lo que significa la PI.
El estudio a que nos referimos estima que los costos del nuevo sistema son algo mayores
a los de la produccin convencional, debido al uso de algunos agroqumicos especiales,
pero adems por los controles que garantizan la trazabilidad. Al mismo tiempo, en el
mercado interno, no se ha logrado una buena diferenciacin de la fruta comercializada y
por lo tanto no se logr la diferencia de precio necesaria respecto a la fruta
convencional85.
Sin embargo, se evala como buena la participacin de los productores, la coordinacin

entre las instituciones del estado y la interaccin productores-tcnicos privados-
instituciones oficiales, as como la propuesta de paquetes tecnolgicos unificados.
4.2 Lecciones
El programa se discontinu a raz de las debilidades exhibidas en el aspecto comercial, no

el tcnico, que hicieron inviable el proyecto. El emprendimiento qued confinado al
mercado interno sin gran impacto comercial.
El principal problema que atraves el Programa fue de naturaleza econmica: la demanda

del mercado no lograba diferenciar con sobre-precios los mayores costos involucrados en
el sistema de PI. Esta situacin es posiblemente la explicacin de la cada en el nmero
de productores con PI a partir de 2001. En la raz del problema esta el hecho de que la
experiencia se dio en un marco de desinformacin generalizada. A esto se sum que
entre 2001 y 2003 la economa uruguaya estaba en plena recesin econmica con la
consecuencia de una abrupta cada de los ingresos de los hogares.
En la experiencia referida es indiscutible la importancia del trabajo interinstitucional con

participacin de los productores y los tcnicos asesores. Esta forma de trabajo en Red,
sin embargo necesita identificar a los participantes, a la poblacin objetivo, y analizar sus
habilidades, conocimientos, y recursos para ser integrantes y destinatarios de las
actividades que se promueven. Si los actores carecen de capacidades, es probable que la
Red termine siendo una experiencia trunca. En particular, en los aspectos comerciales,
esta fue la situacin.
Cuando estas capacidades institucionales no existen, es necesario que el Estado plantee

estrategias para su creacin en calidad de lder o gestor de una red. En este caso parece
ser que el diseo asumi actores con capacidades, sin haber hecho un diagnstico de las
limitantes de las mismas. Ello demuestra que son determinantes del xito de las polticas
pblicas las capacidades institucionales y no nicamente las capacidades estatales, y son
importantes las capacidades de los actores privados en la medida en que figuren como
beneficiarios y participantes activos de las polticas.
85
Se inici en 2004 una nueva experiencia comercial que trabaja con la denominacin Cosecha Premium
para diferenciar el producto mediante una marca complementaria al distintivo PI.
476
La leccin que se extrae de esta situacin es que la coordinacin y la interdependencia
del Estado son temas prioritarios para el xito de las polticas pblicas. Esto implica, entre
otras cosas, disear un sistema de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas,
cosa que no es sencillo implementar.
Un hecho es innegable: hoy existen activos especficos en la produccin granjera

(tangibles e intangibles) de los cuales el pas careca. Tambin es evidente que hoy
existen instituciones del mbito pblico (INIA, INASE) y privado (Asociacin de Viveristas,
Grupos de Productores con vocacin exportadora) preparadas para el trabajo.
En resumen, existe la firme conviccin de que la preocupacin por el medio ambiente y

la obtencin de alimentos a travs de procesos certificados sern las nicas formas
viables de produccin en el futuro. Esto implica seguir trabajando en el desarrollo de PI,
como en la implementacin y desarrollo de otros sistemas de produccin controlada
(ejemplo: produccin orgnica).
Es necesario en particular, continuar desarrollando la investigacin, tal como ha venido

ocurriendo, en busca de nuevas estrategias de manejo integrado de enfermedades y
plagas, tanto para mejorar la eficiencia de los procedimientos como para disminuir los
costos.
Sin embargo, se requiere una activa participacin del Estado y una adecuada
coordinacin institucional de forma de transmitir un mensaje claro al productor en cuanto
la importancia de seguir estos programas para el desarrollo futuro; as como al
consumidor sobre las ventajas de acceder a un producto sano y seguro que se obtiene
disminuyendo los costos ecolgicos.
El gobierno ha destacado la importancia de fomentar el desarrollo de la competitividad y

en ese sentido se destaca la creacin del Gabinete de la Innovacin inspirado en el
funcionamiento en Red de instituciones pblicas y privadas. Las acciones iniciadas
deberan tener su continuidad, fortaleciendo los mbitos de organizacin de los
productores y desarrollando polticas de coordinacin con el sector pblico para el
fomento de las exportaciones.
Parte III. Una comparacin entre ambos casos: lecciones aprendidas
El desarrollo de capacidades para atacar en un mismo proceso los aspectos tecnolgicos,

institucionales y comerciales son claves para el xito de los emprendimientos
agropecuarios con sustentabilidad ambiental. Ello exige el desarrollo y la construccin de
un conjunto de capacidades a diversos niveles as como la coordinacin de estas
capacidades, y su recreacin en el tiempo, para lograr resultados que sean sustantivos.
Las capacidades necesarias son tanto de primer como de segundo orden.

Capacidades de primer orden son aquellas intrnsecas a cada una de las instituciones
que participan en las redes de innovacin en torno a cada caso estudiado. Son las
capacidades inherentes a la Misin institucional. En cambio las capacidades de segundo
grado son las que se desarrollan para vincularse hacia fuera y crear sinergias con otros
agentes del medio externo.
477
1. La base tecnolgica
En los casos estudiados fue clave contar con un sistema de Innovacin, con instituciones
que tienen muchos aos trabajando en investigacin agropecuaria y que incluyen entre
sus trabajos el tema de la sostenibilidad ambiental.
En el caso del arroz, los desafos tecno-cientficos son de mayor magnitud por varios
motivos: el hecho que se desarrolla en sistemas ms complejos; que incluye el desarrollo
de rotaciones con pasturas de diversas caractersticas (artificiales, forrajeras anuales,
campo natural etc.); que se realiza bajo riego pero con diferentes sistemas que coexisten
en el pas (gravedad, bombeo, utilizando fuente elctrica o gasoil); que se expande en
diferentes zonas del pas con caractersticas ambientales diferentes (llanuras, suelos con
pendiente etc.).
En el caso de la PI de frutas y hortalizas el desafo implica conocer a fondo la dinmica de

las poblaciones de enemigos naturales, para realizar un manejo estratgico de insumos y
agroqumicos, lo cual tambin tiene sus complejidad pero de otro orden.
En ambos casos, sin embargo, las necesarias innovaciones especficas se crearon sobre
la base de la investigacin nacional, orientada a la creacin de innovaciones que
aumentaran la productividad considerando aspectos ambientales, permitiendo as la
creacin de activos especficos. En relacin a la investigacin y seleccin de variedades
se consideraron los aspectos propios de resistencia a plagas y enfermedades; en el
desarrollo de innovaciones de manejo tambin se tuvieron en cuenta el impacto ambiental
de las innovaciones desde el inicio.
Otro aspecto clave, desde el punto de vista tecnolgico es que, en ambos casos, la
creacin de Redes permiti trabajar con equipos interdisciplinarios que complementan
saberes.
2. Los aspectos institucionales-regulatorios
La principal leccin aprendida, con relacin a la construccin institucional en Red, cuando

se comparan ambos casos, de xito pero con desafos nuevos (arroz) y fracaso comercial
(Hortifruticultura), refiere a las capacidades en juego en uno u otro caso y en particular
tambin en el rol facilitador o articulador del estado uruguayo en ambas redes.
El estudio de caso del arroz en Uruguay muestra, con mucha claridad, la importancia que
ha tenido el trabajo en Red, tanto pblicas como privadas, para crear capacidades (de
primer orden como de segundo orden) de alto impacto productivo pero permitiendo
reducir el impacto ambiental de la actividad practicada en rotaciones con la ganadera.
El xito obedeci a que en parte se cont y en parte se fueron generando evolutivamente

las capacidades primarias de los nodos de la Red, tanto privados como pblicos.
Asimismo el estado uruguayo cumpli un papel clave en la articulacin como facilitador
del funcionamiento de la Red a muy diversos niveles.
478
Este estudio permiti evaluar el impacto econmico que se lograra con la difusin de las
innovaciones desarrolladas en la red arrocera, y que generara tanto un aumento en los
ingresos como una disminucin de los costos de produccin.
En el caso de la Produccin Integrada Hortifrutcola las capacidades primarias se

construyeron con xito slo parcialmente, a nivel de los institutos de investigacin e
innovacin, y no en el sector privado empresarial. A raz de debilidades en el aspecto
comercial -no en el tcnico- que terminaron por hacer inviable el proyecto, la Red de
Produccin Integrada discontinu su actividad en el ao 2004.
En la experiencia referida es indiscutible la importancia del trabajo interinstitucional con

participacin de los productores y los tcnicos asesores. Sin embargo esta forma de
trabajo falla al identificar las capacidades de los participantes o poblacin objetivo. En
este caso parece ser que el diseo asumi ex -ante actores con capacidades, sin haber
hecho un diagnstico ms o menos cuidadoso del alcance y limitaciones que presentaban
estos agentes. El modelo de PI fue impulsado en el marco de un programa gubernamental
especfico y no fue una exigencia de agentes privados que demandaran las innovaciones
a las instituciones para su implementacin.
El estado como facilitador o articulador cumpli roles institucionales tambin

marcadamente diferentes en uno y otro caso. En el caso del arroz su rol articulador fue
muy importante, pero casi invisible porque lo deleg en el INIA en la fase tcnica
promoviendo inversiones en infraestructura y facilitando la institucionalidad coordinadora
(CSA, MSA, ANII).
En cambio, en el caso de PI su rol fue mucho ms directo, al punto que slo se explica la
existencia del caso que se analiza porque existi el PREDEG que lo financi y lo
impuso en funcin de normativas internacionales de PI que estn lejos de encontrar,
condiciones propicias para un desarrollo exportador.
Por ltimo en el caso del arroz, por voluntad explcita del sector privado arrocero, en
Uruguay no se cultiva arroz transgnico. En el caso de la PI un decreto del que busca
regular las condiciones de certificacin de dichas producciones. Esta diferencia en cuanto
al origen del uso de las reglamentaciones tampoco es menor: en el caso arrocero formaba
parte de una estrategia explcita del sector privado. En el caso de la PI, en cambio, si bien
existan productores interesados, el mecanismo de induccin de oferta fue el que
predomin.
3. Aspectos comerciales y de induccin de mercado
El aspecto comercial y de obtencin de mercados es fundamental en cuanto hace a la

sostenibilidad del sistema de produccin planteado. En este sentido los casos del arroz y
la PI hortifrutcola son, en cierta forma, casos simtricos y contrapuestos.
En el caso del arroz se trata de uno de los principales productos de exportacin del
Uruguay y basa su competitividad en condiciones genuinas (alta productividad, sistemas
mixtos con ganadera, cuidado ambiental, libre de transgnicos). En cambio, la produccin
hortofrutcola est orientada al mercado interno, mayormente no ha desarrollado
479
competitividad internacional y se trata de actividades que gozan de proteccin de los
mercados internacionales y regionales.
En ambos casos se busc la produccin de activos especficos y bienes de club.
En el caso de la produccin hortofrutcola se cre la base tcnica que permitiera certificar

la produccin como integrada y diferenciarla de la produccin convencional. Se lograron
avances tecnolgicos y la certificacin de ms de 100 productores, pero no se logr el
desarrollo comercial de segmentos en el reducido mercado interno.
En el caso del arroz todava se est en el medio de un proceso orientado a crear ese
bien de club, a partir de la creacin de un segmento al menos de arroz ambientalmente
certificado. En este caso, existen demandas de mercados internacionales con gran poder
adquisitivo y, dada la complejidad tecnolgica involucrada, si bien se est avanzando
rpidamente en este proceso, an no se ha logrado segmentar y diferenciar la produccin
con arroz certificado. Los agentes privados estn en esa bsqueda y cuentan con el
apoyo de la institucionalidad nacional vinculada al tema.
Una ltima diferencia, y tambin factor explicativo reside en las diferentes capacidades
tecno/econmicas de los productores arroceros vrs la produccin hortofrutcola nacional,
siendo que los arroceros son productores mucho ms capitalizados que manejan escalas
superiores si se los compara con la produccin hortofrutcola y, en particular la hortcola.
Estas diferencias tambin ayudan a entender la dinmica comparada de ambos procesos.
480
Siglas
ACA. Asociacin de Cultivadores de Arroz
ANII. Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin
BID. Banco Interamericano de Desarrollo
CIAAB. Centro de Investigaciones Agrcolas Alberto Boerger
CIU. Cmara de Industrias del Uruguay
CONICYT. Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
DGSSAA. Direccin General de Servicios Agrcola
DIEA. Direccin de Estadsticas Agropecuarias, MGAP
EIQ. Environmental Impact Quotient
FAGRO. Facultad de Agronoma de la UDELAR
FAO. Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
GTZ. Programa de Cooperacin de Alemania
GMA. Gremial de Molinos de Arroz
GMI. Gabinete Ministerial de la Innovacin
INASE. Instituto Nacional de Semillas
INIA. Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria
JUNAGRA. Junta Nacional de la Granja
LATU. Laboratorio Tecnolgico del Uruguay
MERCOSUR. Mercado Comn del Sur
MGAP. Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca
MSA. Mesa Sectorial del Arroz
OMC. Organizacin Mundial de Comercio
OPYPA. Oficina de Programacin y Poltica Agropecuaria
PREDEG. Programa de Reconversin y Fomento de la Granja
UdelaR. Universidad de la Repblica
481
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Unidad de Produccin Arroz - Ganadera de INIA Treinta y Tres. INIA. Serie
Tcnica 180. Montevideo.
Rovira, P.J., Bonilla O. (2009a). Desempeo productivo de los ovinos. En la Unidad de

Produccin de Arroz-Ganadera de INIA Treinta y Tres. . INIA. Serie Tcnica 180.
Montevideo.
Saldain, 2009. Semillazn del capn en la rotacin de la Unidad de Produccin

Arroz/Ganadera. INIA. Serie Tcnica 180. Montevideo.
484
Estudio N 12
AGROFORESTERIA EN PARAGUAY:
DESARROLLO SUSTENTABLE Y SOCIALMENTE INCLUSIVO
Ramiro Rodrguez Alcal, CADEP, Paraguay/Red Mercosur
Enero, 2010
INTRODUCCIN
El presente estudio de caso sobre agroforestera y agricultura de Conservacin (AC) en el

Paraguay busca ilustrar que es posible mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y al
mismo tiempo revertir la deteriorada situacin socio econmica, ambiental y productiva
(de la fertilidad del suelo) de las fincas de pequeos productores rurales del pas en el
estrato de Agricultura Familiar Campesina (AFC). Todo lo anterior permite, en suma un
crecimiento econmico competitivo y sustentable con mayor equidad e inclusin social.
La reversin de la situacin de base o superacin del problema se encara a travs de la

utilizacin sustentable de recursos naturales, por parte de la AFC. Este planteamiento
permite una mayor produccin, productividad, diversidad, valor agregado y calidad de los
productos, y consecuentemente crea oportunidades de empleo, mejores ingresos y, en
general, mejores condiciones de vida para las familias campesinas carenciadas.
Dado que el foco del informe se orienta a considerar el uso de los recursos naturales por
parte de la AFC y su relacin con la pobreza rural, se desarrollan los aspectos pertinentes
para una comprensin de los problemas y obstculos iniciales, y la superacin de los
mismos. En el desarrollo de las conclusiones, lecciones y sugerencias, otros temas y
conceptos son incorporados para una visin de la AFC en relacin al entorno nacional e
internacional.
En el primer Captulo se destaca la delicada situacin socio econmica del pas centrada
en la problemtica de la pobreza rural, focalizada en los pequeos productores con
485
prcticas productivas tradicionales e inapropiadas en sus fincas, y las principales polticas
pblicas globales y especficas relacionadas para encarar la situacin de base. En este
captulo se destaca la pertinencia y relevancia del estudio de caso, dada la gravedad de la
pobreza rural y su relacin con el ambiente y la utilizacin de los recursos naturales.
En el Capitulo II se expone el alcance de la agricultura de conservacin y los sistemas

agroforestales como prcticas productivas y como herramientas para mejorar las
condiciones productivas de la AFC, y la experiencia con su introduccin, validacin y
difusin en Paraguay. Para una apropiada comprensin del tema ambiental / utilizacin de
recursos naturales y pobreza en la AFC, se detallan las prcticas productivas tradicionales
utilizadas por las mismas y su afectacin negativa a la degradacin de los suelos y
recursos, y stas a su vez, como impactan negativamente en las condiciones econmicas
y sociales del mencionado estrato (AFC).
El Capitulo III presenta la incorporacin, validacin, implementacin y resultados exitosos

de la Agricultura de Conservacin / Sistema Agroforestal en el Paraguay. En este captulo
se presentan las prcticas desarrolladas para superar los problemas y obstculos, de la
AFC. Cabe remarcar que, en el Departamento de Caazap, donde se ha implementado
AC con sistema agro-fruti-forestal articulado a cadenas productivas, la iniciativa de
desarrollo regional participativo (Plan Caazap 2003 2013) ha sido una herramienta
coadyuvante para el xito de la misma.
La cooperacin internacional bilateral tcnica y financiera alemana (GTZ - Kfw), a pedido

del Gobierno Nacional ha tenido un papel significativo y disparador en la implementacin,
validacin y difusin de la AC / Sistema Agroforestales / Sistema Agrofrutiforestales en
territorios de los Departamentos de San Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar, Guair,
Canindey y Concepcin.
En el Capitulo IV se exponen dos casos empresariales con suceso de cadenas

productivas competitivas e inclusivas, y asociados a AC / Sistema Agroforestal en el
Departamento de Caazap.
Las conclusiones, lecciones y sugerencias del estudio giran en gran medida en torno a
enfoques propositivos-ambientales generadores de competitividad y sustentabilidad para
el crecimiento econmico, oportunidades laborales y mejores ingresos a pequeos
productores rurales carenciados del estrato AFC. En otras palabras, el crculo vicioso del
inapropiado uso de los recursos naturales y la consecuente pobreza en el estrato de la
AFC es superable en un entorno win-win de sustentabilidad ambiental, mayor equidad e
inclusin social y crecimiento econmico.
486
I. PARAGUAY - AGROFORESTERA: CONTEXTO SOCIAL, AMBIENTAL y
ECONMICO
I.1. Alcance
El presente estudio de caso se centra en la recuperacin reciente de suelos degradados y

de baja productividad en un rea significativa donde se asientan millares de pequeos
productores carenciados del Paraguay, en especial en el Departamento de Caazap. Esta
intervencin consiste en la generacin, validacin y difusin de la Agricultura de
Conservacin (AC) con sistemas Agroforestales y Agro-fruti-forestales-..
I.2. Contexto de las polticas de desarrollo en la agricultura familiar campesina

(AFC)
La estrategia de desarrollo de Paraguay apunta al crecimiento econmico sustentable,

competitivo, con mayor inclusin y equidad social. Se centra en gran medida en los
agronegocios, las agrocadenas productivas, y los clusters agroindustriales, con
orientacin al mercado de exportacin de los grandes excedentes exportables, sin
necesidad de desatender el mercado interno86.
Con respecto al sector agrcola, la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas,

determinan su mayor productividad y competitividad sustentable. Sin embargo, el
crecimiento econmico del pas es escaso en las ltimas dcadas, y la pobreza est
alcanzando niveles alarmantes. Este aumento de pobreza se presenta en un contexto de
corrientes migratorias hacia centros urbanos como reflejan los indicadores habituales. La
poblacin del Paraguay era en 1972 en un 63% rural; actualmente esta proporcin se
ubica en el orden del 40%. Este proceso implica que los campesinos migran a centros
urbanos en bsqueda de oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, y se
origina en el hecho de que una porcin importante de la pobreza, en primera instancia, se
genera en espacios rurales, y la misma est muy relacionada con la inadecuada
utilizacin de los recursos naturales.
La pobreza e inequidad social en espacios rurales presenta las siguientes caractersticas:

En el ao 2008, la poblacin en condiciones de pobreza en el rea rural fue de
48,8% (30,9% pobreza extrema + 17,9% pobreza moderada). (Ver Cuadro N I-
01).
La AFC representa el 82,5% de la fincas agropecuarias y las mismas ocupan el
4,3% de la superficie de las tierras utilizadas por el sector. (Ver Cuadro N I-02).
86
Atendiendo a que el mercado interno es relativamente pequeo con respecto a la oferta agroindustrial, y a
la relacin entre produccin y generacin de empleos, el pas debe recurrir al comercio internacional para
colocar sus excedentes de produccin, y de esa forma mitigar la pobreza rural y urbana- por el lado de los
ingresos. Sin embargo, sin adecuadas polticas ambientales alineadas a la sustentabilidad y competividad
productiva, este enfoque tendra consecuencias negativas para lograr objetivos a largo plazo.
487
Los indicadores que anteceden demuestran la dimensin de la pobreza y su
ruralidad en el contexto nacional y que la misma se centra en los pequeos
productores.
Cuadro N I-01: Pobreza Total y Extrema segn rea de residencia. Periodo

2004-2008 En Porcentaje
NIVEL DE POBREZA 2004 2005 2006 2007 2008
Urbano
Pobreza Extrema 12,2 10,7 14,9 15,4 10,6
Pobreza no Extrema 23,3 23,7 20,4 18,2 19,6
TOTAL 35,5 34,4 35,3 33,6 30,2
Rural
Pobreza Extrema 26,1 24,3 36,0 34,0 30,9
TOTAL 48,9 44,2 55,3 51,8 48,8
TOTAL GENERAL
Pobreza Extrema 18,3 16,5 23,7 23,2 19,0
POBREZA TOTAL 41,3 38,6 43,7 41,2 37,9
Fuente: Elaborado con datos de la DGEEC (2009)
87
Cuadro N I-02: FINCAS AGROPECUARIAS Regin Oriental : Cantidad y Superficie Censo
Agropecuario 2008
Superficie
Cantidad
En Porcentaje Ocupada por En Porcentaje
Fincas
las Fincas
I . Agricultura Familiar Campesina AFC
A. De 1 a menos 5 ha 101.643 45,1 231.118 17,3
B. De 5 a menos 10 ha 66.218 29,4 416.702 31,3
C. De 10 a menos 20 ha 57.735 25,6 685.381 51,4
I. Sub Total de 1 a menos 20 ha -
AFC 225.596 100,0 82,5 1.333.201 100 4,3
II. Agricultura Empresarial AE
D. De 20 a menos 50 ha 22.865 47,9 619.986 2,1
E. De 50 a menos 100 ha 6.879 14,4 459.555 1,5
F. De 100 a menos 200 ha 5.234 11,0 699.257 2,4
G. De 200 a menos 500 ha 5.251 11,0 1.600.537 5,4
H. De 500 a menos 1.000 ha 2.737 5,7 1.810.119 6,1
I. De 1.000 a menos 5.000 ha 3.443 7,2 7.200.531 24,2
J. De 5.000 a menos 10.000 ha 684 1,4 4.702.034 15,8
K. De 10.00 ha a mas 600 1,3 12.654.779 42,5
47.693
II. Sub Total de 20 a mas ha AE 100 17,5 29.746.798 100 95,7
TOTAL 273.289 100 32.420.094 100
Fuente: Censo Agropecuario 2008 MAG
El deterioro de las condiciones de vida rural en el estrato de pequeos productores se

debe fundamentalmente a los siguientes factores (Birbaumer 2007):
i) Cada de ingresos netos en las fincas del estrato de la agricultura familiar

campesina (AFC), o pequeas fincas carenciadas como resultado de mayores
87
No se incluyen a las 15.586 fincas con menos de 1ha y 774 familias que no carecen de tierra.
488
costos de produccin no compensados por los aumentos de los precios de los
productos finales.
ii) Rendimientos y productividad agrcola decreciente o baja fertilidad de los suelos
(suelos degradados) debido al uso de prcticas productivas inapropiadas, durante
ms de 80 aos en algunos casos, por los pequeos productores.
iii) Dificultades de acceso a las tierras para cultivar.
Cabe aadir que los pequeos productores han venido utilizando sistemas
tradicionales de cultivos basados en la prctica de desmonte y quema, seguido del uso
del arado. Se suma a ello que la mayora de los suelos de asentamientos campesinos
en la regin oriental provienen de arenisca, una roca matriz que proporciona al suelo una
textura arenosa y una fertilidad natural de media a baja; donde el contenido de materia
orgnica juega un rol importante para lograr rendimientos satisfactorios (Birbaumer 2007).
En regiones tropicales y sub-tropicales, las condiciones naturales de clima requieren de
un uso de suelo bajo cobertura vegetal viva o muerta de manera continua. Sin embargo,
con la prctica de la remocin del suelo por el arado, la tierra superficial se mezcla con
sus componentes vegetales vivos o muertos, los que pierden su funcin protectora y
quedan depositados debajo de la tierra. El suelo queda al desnudo y expuesto al impacto
del agua de lluvia y del calor de los rayos solares que en Paraguay pueden elevar la
temperatura del suelo a 60 C. Estas condiciones facilitan la erosin, aceleran la
descomposicin y mineralizacin de la materia orgnica y, consecuentemente llevan a
perdida de la fertilidad del suelo. Este proceso conduce a la reduccin drstica en los
rendimientos agrcolas, y la necesidad de incremento de uso de fertilizantes para poder
mantenerlos. En este contexto, y atendiendo a la relacin elevacin de precios de los
fertilizantes / bajo precio de los productos, y al poco uso de los mismos por parte de la
AFC por su escaso poder adquisitivo, el uso de fertilizantes es una prctica poco comn
(Birbaumer 2007).
En resumen, la AFC es un estrato de significativa trascendencia para el pas, por la

cantidad de poblacin involucrada, y dentro de este grupo la proporcin carenciada. En
ese sentido, las prcticas productivas no sustentables implementadas en el pasado, y
otras polticas pblicas desacertadas, arrojaron impactos negativos en lo social con
creciente pobreza e inequidad y el desplazamiento de campesinos. En lo ambiental, se
verifica una degradacin de suelos, y prdida de biodiversidad. En lo econmico se
observa una baja en productividad y empeoramiento de las condiciones de competitividad
y acceso a mercados internacionales.
I.3. Marco constitucional relacionado al desarrollo sustentable
El marco constitucional es la matriz fundamental para el diseo de polticas pblicas de

promocin de la produccin sustentable, tal como se refleja en el recuadro presentado a
continuacin que resume las provisiones pertinentes.
489
Recuadro 1. La Constitucin Nacional en Relacin al Medio Ambiente
SECCION I DE LA VIDA
Art. 6 - DE LA CALIDAD DE VIDA
La calidad de vida ser promovida por el Estado mediante planes y polticas que reconozcan
factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o
de la edad.
El Estado tambin fomentar la investigacin de los factores de poblacin y sus vnculos con el
desarrollo econmico social, con la preservacin del ambiente y con la calidad de vida de los
habitantes.
SECCION II DEL AMBIENTE

Art. 7 DEL DERECHO A UN AMBIENTE SALUDABLE
Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecolgicamente equilibrado.
Constituyen objetivos prioritarios de inters social la preservacin, la conservacin, la
recomposicin y el mejoramiento del ambiente, as como su conciliacin con el desarrollo humano
integral. Estos propsitos orientarn la legislacin y la poltica gubernamental.
Art. 8 DE LA PROTECCIN AMBIENTAL

Las actividades susceptibles de producir atencin ambiental sern reguladas por la ley. Asimismo,
sta podr restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas.
Se prohben la fabricacin, el montaje, la importacin, la comercializacin, la posesin o el uso de
armas nucleares, qumicas y biolgicas, as como la introduccin al pas de residuos txicos. La ley
podr extender esta prohibicin a otros elementos peligrosos; asimismo, regular el trfico de
recursos genticos y de su tecnologa, precautelando los intereses nacionales.
El delito ecolgico ser definido y sancionado por la ley. Todo dao al ambiente importar la
obligacin de recomponer e indemnizar.
ARTICULO 38 - DEL DERECHO A LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS
Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades pblicas
medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hbitat, de la salubridad pblica, del
acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurdica,
pertenezcan a la comunidad y hagan relacin con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.
ARTICULO 176 - DE LA POLITICA ECONMICA Y DE LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
La poltica econmica tendr como fines, fundamentalmente, la promocin del desarrollo

econmico, social y cultural.
El Estado promover el desarrollo econmico mediante la utilizacin racional de los recursos

disponibles, con el objeto de impulsar un crecimiento ordenado y sostenido de la economa, de
crear nuevas fuentes de trabajo y de riqueza, de acrecentar el patrimonio nacional y de asegurar el
bienestar de la poblacin. El desarrollo se fomentar con programas globales que coordinen y
orienten la actividad econmica nacional.
En conclusin, tomando en consideracin las normativas constitucionales que anteceden,

puede inferirse la notoriedad y relevancia de las mismas con respecto al crecimiento
econmico limpio y sustentable, competitivo y con impacto social positivo.
490
I.4. Polticas pblicas y programas para el desarrollo rural
Las principales polticas pblicas orientadas al desarrollo rural con prioridad en la AFC y
en la AC son el Marco Estratgico Agrario 2009/2018 y el Programa Nacional de Apoyo a
la Agricultura Familiar (PRONAF).
I.4.1. Marco Estratgico Agrario 2009/2018 Directrices Bsicas - MAG.

Diciembre 2008. Poltica Pblica para el Desarrollo de la Agricultura Familiar
Campesina (AFC)88.
El Ministerio de Agricultura y Ganadera de Paraguay (MAG), rgano pblico con

competencias en el sector agropecuario, disea e implementa polticas pblicas de
desarrollo agrario con discriminacin positiva en los siguientes trminos: la agricultura
familiar, numricamente muy importante, representa alrededor del 80% de las unidades
productoras rurales, aporta significativas proporciones de la produccin agraria de
consumo interno y en menor escala, aquella destinada a la exportacin. Este segmento
productivo, dada su caracterstica singular, requiere estrategias diferenciadas de
intervencin orientadas a superar las limitaciones que restringen su capacidad de
insercin en los mercados.89
El mencionado Marco Estratgico Agrario 2009-2018 MAG (2008) se sustenta en un

enfoque conservacionista y centrado en la produccin y productores del estrato de la
AFC. El mismo es de reciente data, atendiendo a que las validaciones e implementacin
en escalas relevantes de la AC han arrojado resultados e impactos positivos recientes en
la generacin de valores ambientales, econmicos y sociales. Dicho Marco Estratgico
emerge como prioridad a finales del ao 2008 debido a la comprobacin de su viabilidad y
contribucin objetiva para un crecimiento econmico competitivo y sustentable,
socialmente inclusivo y ms equitativo.
88
El Marco Estratgico Agrario 2009-2018 MAG. 2008, como poltica pblica, es bsicamente la actual
estrategia de desarrollo agrario de Paraguay focalizada en la AFC.
89
Prrafo mencionado en los CONSIDERANDOS de los Decretos del MAG relacionados al Desarrollo Agrario.
491
Recuadro 2. Marco Estratgico Agrario 2009-2018
CONTEXTO
La agricultura paraguaya se compone de una estructura bsicamente bimodal, integrada por una
cantidad relativamente pequea de medianas y grandes empresas comerciales o cooperativas
incorporadas a la corriente formal de la economa, equivalente 17.5 % del total de las
90
explotaciones . En contraste, un nmero considerable de pequeas fincas dbilmente insertadas
91
en el circuito econmico, que representan el 82.5 % de las mismas.
Por lo tanto, un eje condicionante es el logro de un crecimiento estable, es decir, un incremento

incluyente del Producto Sectorial reduciendo vulnerabilidades resultantes de las asimetras
socioeconmicas que se manifiestan en el medio rural productivo y econmico.
VISION 2018
Al ao 2018 el sector agropecuario y rural del Paraguay habr incrementado en forma sostenida y
sostenible la produccin para consumo interno y exportable y habr mejorado la equidad
distributiva en el campo y el arraigo de las familias campesinas y comunidades indgenas.
i) Objetivo General:
Incrementar en forma sostenida y sostenible la competitividad de la produccin agropecuaria y
forestal orientada por demandas de mercado, con visin de sistemas agroalimentarios
transectoriales socialmente incluyentes y equitativos, orientadas a satisfacer el consumo interno y
las demandas del sector externo, promoviendo as mismo, otras producciones rurales no agrarias
generadoras de ingresos y empleos en el medio local- territorial interior.
ii) Objetivos Especficos:

- Incrementar la productividad, la competitividad y el ingreso por unidad de recursos destinados a
las actividades agro-rurales de la agricultura familiar y de los dems estratos rurales.
- Ampliar y diversificar la oferta exportable de origen agropecuario, forestal y artesanal.
- Generar y facilitar las condiciones de acceso a tecnologas ambientalmente sostenibles.
-Racionalizar el uso del espacio territorial con fines agro productivos en base a criterios de orden
ambiental, sociocultural y econmico.
I.4.2. Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar - PRONAF
El PRONAF fue creado por Decreto N 10.547 /2007, con el objetivo lograr el
mejoramiento de la calidad de vida con el desarrollo sustentable de la unidad productiva
de las familias rurales dedicadas a la agricultura.
Los objetivos especficos del PRONAF son los siguientes:
a. Promover la diversificacin de rubros de renta acorde a la conveniencia de las familias

dedicadas a la agricultura familiar.
b. Asegurar la produccin de rubros de consumo de las familias incorporadas al
programa.
90
Se refiere a la Regin Oriental del Paraguay.
91
El Censo Agropecuario Nacional 2008 MAG.
492
c. Incrementar el nivel de implementacin de tecnologas agropecuarias y forestales
sostenibles.
d. Proveer apoyo financiero a las unidades productivas familiares mediante criterios
tcnicos establecidos.
e. Desarrollar un sistema de apoyo directo a las fincas familiares afectadas por
contingencias climticas.
f. Alianzas operativas con organismos locales (gobernaciones, municipalidades,
cooperativas, ONGs, empresas privadas) de atencin a la agricultura familiar.
Enfoques del Programa:
a. Sostenibilidad ambiental, social e econmica.

b. Equidad en la aplicacin de las polticas al Sector Agropecuario.
c. Respeto a los aspectos de gnero, generacin y etnia.
d. Considera la unidad familiar como un sistema (social, ambiental, cultural y econmico).
Componentes del Programa
a. Apoyo en Transferencias para la Implementacin de Tecnologas: apoyo financiero

para la implementacin de tecnologas de los rubros de renta y consumo de los
productores registrados en el Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF).
b. Apoyo en Transferencias para la Financiacin Rural: transferencia de apoyo al Crdito
Agrcola de Habilitacin (CAH) para la financiacin rural de los beneficiarios de la
agricultura familiar que aplique prcticas agropecuarias recomendadas por el MAG.
c. Apoyo para Reposicin de Semillas de cultivos afectados por fenmenos climticos y
compensacin por contingencia climtica, periodo 2008/2009. El apoyo consiste en
transferencia de recursos econmicos para la reposicin de semillas y compensacin de
los cultivos afectados hasta 1 (una) hectrea por productor.
En resumen, el Marco Estratgico Agrario 2009/2018 Directrices Bsicas - MAG.

Diciembre 2008 y el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar PRONAF.
2007, demuestran claramente que las polticas de desarrollo rural se focalizan en:
potenciar la Agricultura Familiar Campesina, la mitigacin de la pobreza en dicho estrato,
y la implementacin de prcticas productivas de agricultura de conservacin.
Cabe aadir que recientemente el Gobierno del Paraguay ha tomado significativos

prstamos internacionales para potenciar a la AFC competitiva y sustentable. Esta gestin
pblica denota claramente la voluntad poltica del sector pblico de revertir la pobreza
rural.
II. AGRICULTURA de CONSERVACIN, AGROFORESTERA y SISTEMAS

AGROFRUTIFORESTALES. DESCRIPCIN e IMPORTANCIA para la
AGRICULTURA FAMILIAR CAMPESINA (AFC) del PAS
II.1. Introduccin y alcances de la agricultura de conservacin, agroforestera y

sistema agro-fruti-forestales
a) Agricultura de Conservacin (AC).
493
Segn FAO92, el objetivo de la AC es lograr una agricultura sostenible y rentable y en
consecuencia dirigida al mejoramiento del sustento de los agricultores mediante la
aplicacin de los tres principios: perturbacin mnima del suelo, cobertura permanente del
mismo y rotacin de cultivos. La AC ofrece un potencial enorme para toda clase de
tamao de fincas y sistemas agro-ecolgicos. Sobre todo aquellos que sufren una
escasez aguda de mano de obra. La AC combina una produccin agrcola rentable con
una proteccin del ambiente, y la sostenibilidad; y se ha mostrado capaz de funcionar en
un amplio rango de zonas agro-ecolgicas y sistemas de produccin. Ha sido percibida
por profesionales como una herramienta vlida para el manejo sostenible de la tierra. Su
adopcin es ms necesaria para los pequeos productores.
b) Agroforestera:
Extractos del 1er. Congreso Mundial de Agroforestera. Declaracin de Orlando, Orlando,

Florida USA - 02 Julio de 200493.
- La agroforestera es dinmica, con bases ecolgicas, manejo de sistemas de recursos

naturales que, a travs de la incorporacin de rboles a los campos, granjas, y en otros
paisajes, diversifican e incrementan la produccin y promueven los beneficios sociales,
econmicos, y ambientales para los usuarios de la tierra.
- La Agroforestera har:
-- Aumentar los ingresos familiares con la diversificacin de cultivos y sistemas silvcola
para generar utilidades desde la venta de rboles y productos asociados de alto valor, y
creando opciones para que millones salgan de la pobreza.
-- Promover la sustentabilidad ambiental para mejorar la produccin de cultivos, manejo
de recursos naturales y conservacin de la biodiversidad, a travs de la restauracin de
procesos ecolgicos que aumenten la fertilidad del suelo, captura de carbono, creacin de
hbitat de especies nativas, y mantener los procesos hidrolgicos y otros servicios
ecolgicos sobre los campos y cuencas agrcolas degradadas.
El congreso llama a:
- Pases en Desarrollo integrar la agroforestera dentro de sus estrategias de reduccin de
la pobreza con la adopcin y formulacin de leyes apropiadas;
c) Sistemas agro-fruti-forestales (Implementado por MAG-GTZ en el Departamento de

Caazap) 94
Sistemas agro-fruti-forestales (Birbaumer 2007).

Estn conformados por una asociacin de rboles frutales con rboles forestales y
cultivos anuales o semiperennes (mburucuya, trtago, banano, pia).
Al igual que los sistemas agroforestales, favorece a la proteccin del suelo. Es un sistema
con produccin muy diversificada y ms exigente en cuanto a conocimientos tecnolgicos,
inversin y manejo. Requieren, en la mayora de los casos, la integracin a cadenas
productivas, o sea, la conexin del productor a una serie de servicios tales como viveros
especializados, asistencia tcnica continua y confiable, asistencia crediticia, proveedores
92
Ver http://www.fao.org/ag/ca/es/index.html
93
http://www.lonkokilapang.cl/articulos/orlandoespanol.pdf
94
http://www.gtzparaguay.org/Library/libros/bajar/Libro%20Gerencia%20DTR.pdf
Birbaumer, Georg (2007) Gerencia de Desarrollo Rural. El Cambio desde el Interior del Pas. GTZ 2007.
494
de insumos, mercados o industrias transformadoras de la materia prima (jugos de frutas,
dulces, etc.).
Por otro lado proveen al productor de ingresos mayores que los sistemas agroforestales.
II.2. Agricultura de conservacin en pequeas fincas en Paraguay
En Paraguay, la AC ha sido estudiada por el Instituto Agronmico Nacional de Caacup

antes del ao 1980, y luego en el Campo Experimental de Chor (Distrito del
Departamento de San Pedro). En 1987 se inicia la investigacin y difusin sistemtica de
abonos verdes de verano en el Campo Experimental de Chor y en el norte del
Departamento de San Pedro, en el marco del proyecto Desarrollo Rural San Pedro Norte
MAG-GTZ. En 1998 se contaba con 800 familias campesinas que adoptaron AC en los
Distritos de San Pedro del Ycuamandyyu y Nueva Germania. Este avance inicial tropez
con una desacertada gestin anti-conservacionista del gobierno sub-nacional de la poca,
que afect a las fincas con AC, reducindolas a 70 has. Este impacto ambiental negativo
implic igualmente la prdida de diez aos de esfuerzos y dinero (Birbaumer 2007).
Adicional a los esfuerzos en San Pedro, el Proyecto de Conservacin de Suelos MAG

GTZ promovi la AC en pequeos predios de Edelira Itapa y en el Dpto. de Paraguar.
En ambas regiones en el ao 2002 se ha logrado que unos 150 pequeos productores
utilizaran AC en forma permanente y unos 700 ocasionalmente.
A partir del ao 2002 el Proyecto de Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN),

MAG/kfw interviene los Departamentos de Caazap, Concepcin, San Pedro, Caaguaz y
Paraguar, llegando actualmente a unas 17.000 familias campesinas con pequeas fincas.
Cabe apuntar que para el ao 2007 se constat que el proceso de adopcin de
innovaciones de prcticas de AC del Proyecto lograba un 35% de confirmacin, 40%
perodo de prueba y 25% en proceso de prueba95.
III. AGROFORESTERA - MANEJO SOSTENIBLE DE RECURSOS

NATURALES
En la implantacin de la Agricultura de Conservacin (AC) en el Paraguay ha tenido gran

importancia y participacin la Cooperacin tcnica y financiera de Alemania (GTZ / Kfw).
Esta cooperacin se ha implementado con distintos programas que se mencionarn
seguidamente.
III.1 Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales del Ministerio de

Agricultura y Ganadera (MAG), KFW, GTZ y la consultora AGEG/ ECO
El Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN) es ejecutado por el

Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), a travs de la Direccin Nacional de
Coordinacin y Proyectos (DINCAP) con apoyo de la cooperacin tcnica GTZ y la
Consultora AGEG/ECO, y la cooperacin financiera no reembolsable (Kfw) de Alemania.
95
Estimaciones en Birbaumer, Georg (2007) Gerencia de Desarrollo Rural. El Cambio desde el Interior del
Pas. GTZ 2007.
495
Actualmente el Proyecto PMRN est interviniendo en territorios de los Departamentos de
Concepcin, San Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar, Guair y Canindey. El proyecto
provee incentivos financieros a unos 17.000 productores y/o familias asociadas en 1.350
Comits, de los cuales en 15.600 hectreas se realizan prcticas de Agricultura de
Conservacin (AC) y forestacin. Este enfoque ha implicado la adopcin de prcticas
sustentables de manejo de suelo (cultivo con siembra directa, abonos verdes, y rotacin
de cultivos), y de manejo forestal (de bosque nativo, reforestacin, regeneracin natural y
sistemas agroforestales).
El Proyecto se compone de 2 fases:

- Fase I: se intervino en los Departamentos de: Concepcin, San Pedro, Caaguaz,
Caazap, Paraguar, Guair y Canindey. Aporte donacin de KFW de Alemania 7,6
millones de Euros.
- Fase II el Proyecto asiste a los Comits de Productores de los Departamentos de: San
Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar y Concepcin. Aporte donacin total de Kfw de
Alemania ha alcanzado 9,1 millones de Euros.
a) Resultados generales del proyecto:
En los departamentos de Concepcin, San Pedro, Caaguaz y Caazap se ha logrado

que 61% de los productores asistidos hayan aumentado el rendimiento de sus cultivos por
encima del 100%. Ante este aumento de produccin, los productores se articularon a los
mercados para la venta de sus excedentes. Los productos comercializados han sido maz,
meln, ssamo, tomate, feijo, poroto, mandioca y abonos verdes, entre otros.
Con las nuevas prcticas productivas conservacionistas del proyecto se ha logrado

igualmente contribuir significativamente al ingreso familiar de pequeos productores
carenciados96 a corto y largo plazo, la disminucin de las jornadas de trabajo, se evit la
erosin y el riesgo por clima extremo, as como un incremento en la captacin de carbono,
nitrgeno y materia orgnica. En el ao 2007, el ingreso familiar logrado por los asistidos
por el proyecto fue superior en 46,8% en contraste con las fincas no asistidas.
b) Resultados Especficos (en todos los Departamentos y en el Departamento Caazap

separadamente).
El alcance global del proyecto, en cuanto a cantidad de familias, comits, y la produccin

de los mismos al ao 2007 y por Departamento se presenta en el Cuadro N III-01. Se
debe considerar que en el Departamento de Caazap se han implantado los sistemas de
agroforestera y agrofrutiforestal.
96
En 2007 el ingreso familiar de fincas asistidas supera en 46.8% a las fincas no asistidas
496
Cuadro N III-01
Familias registradas en PMRN. Ao 2007 - segn la base de datos
Suelo Suelo Bosque
frtil Degradado Nativo Reforestacin Agroforesteria
Dept. Comits Familias (ha) (ha) (ha) (ha) (ha)
CONCEPCION 212 2581 703 1648 86 42 16
SAN PEDRO 300 3895 1355 1833 1490 840 542
CANINDEYU 50 655 480 0 198 453 39
CAAGUAZU 323 4531 708 3388 700 797 246
PARAGUARI 83 1381 0 1337 0 48 43
CAAZAPA 167 2462 1851 374 423 356 282
GUAIRA 2 28 28 0 0 0 0
TOTAL 1.137 15.533 5.125 8.580 2.896 2.535 1.168
Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas
Respecto a la siembra directa del proyecto PMRN, de acuerdo al Cuadro N III-02 puede
apreciarse que la superficie de la misma aumenta progresivamente en el perodo 2005 a
2007. En el ao 2005 el 23% de las familias no tenan parcelas con siembra directa, en
tanto en el 2007 solamente el 1,3% operaba en dicha condicin.
En dos aos se duplic la proporcin de familias con una superficie con siembra directa
mayor a 1 ha: esta era del 14% en 2005 y alcanz el 28% en 2007, tal como refleja el
Cuadro N III-02.
Cuadro N III-02
Porcentaje de familias con superficie de la finca
con siembra directa en los aos 2005 a 2007
Superficie con Ao Ao Ao
Siembra directa 2005 2006 2007
0 23 14,6 1,3
< 1 ha 61 68,6 70,6
> 1 ha > 2 ha 4 4,7 13,1
> 2 ha 10 12 15,0
100 100 100
Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y
Social, y Apoyo a Cadenas Productivas
En los rendimientos de maz, es remarcable que el 44,1% de los productores antes de la

implementacin de las nuevas prcticas conservacionistas cosechaban menos de 1.000
kg/ ha/maz. Posteriormente, en el ao 2007, 52,7% de los productores cosechan ms de
2.000 kg/ ha, y solamente un 3.3% entre 500 y 1.000 kg/ha (ver Cuadro N III-03).
497
Cuadro N III -03
Rendimiento de maz en kg/ ha antes y despus de la
implementacin de las medidas segn monitoreo de impacto
PMRN Ao 2007
Maz en kg/ha Antes % Despus %
< 499 12 6,8 0 0,0
500 999 66 37,3 5 3,3
1000 1499 56 31,6 24 15,8
1500 1999 24 13,6 43 28,3
>2000 2499 11 6,2 34 22,4
2500 2999 5 2,8 18 11,8
3000 3499 3 1,7 15 9,9
> 3500 0 0,0 13 8,6
Total 177 100 152 100
Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a
Cadenas Productivas
La mayor produccin de maz gener excedentes de produccin en la mayora de las

fincas, luego del auto consumo, que fueron comercializadas y/o utilizados para
alimentacin de animales. El record de productividad fue de 9 ton/ha de un productor en el
Departamento de Guair.
Respecto al Departamento de Caazap los rendimientos de los cultivos con prcticas de

AC esquema agroforestera lograron mejoras significativas. Ver Cuadro N III-04.
Cuadro N III- 04 Rendimiento de Rubros Agrcolas antes y despus de las Medidas de

Conservacin. Departamento de Caazap.
Rendimiento Promedio (en Kg) Ahorro de
Rubros Agrcolas Antes de las Medidas Despus de las Medidas Mano de Obra
de Conservacin de Conservacin (en%)
Man 150 300 55%
Maz Tup 800 1540 47%
Algodn 633 833 48%
Mandioca 11,375 16,250 50%
Maz Chipa 650 1350 65%
Caa de Azcar 28,500 32,333 40%
Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas
Tomando en consideracin la percepcin de los beneficiarios (incluyendo la percepcin de

las mujeres para el ao 2007) sobre los impactos positivos de la implantacin de la AC,
claramente pueden verificarse los mismos en el Cuadro N III-05 , en trminos de mayor
capacidad productiva y sustentable, ganancias y productividad de sus activos naturales,
con menos insumos y jornadas de trabajo.
498
Cuadro N III- 05
Percepcin de los productores en cuanto a mejoramiento de suelo en diferentes
aspectos ao 2005, 2006 y 2007 y la percepcin de las mujeres (para el ao 2007)
menos
mas menos ms jornaleros Menos menos ms
rendimiento erosin ganancia contratados carpida maleza humedad
Cantidad de
productores que
responden con si
en 2007 157 111 107 101 141 136 125
2007 en % 59,9 42,4 40,8 38,5 53,8 51,9 47,7
2006 en % 68,5 41,4 42,8 43,2 58,1 54,7 54,1
2005 en % 44,4 30,6 27,8 16,7 38,0 n/a 30,6
Mujeres en %
2007 73,4 40,6 56,3 54,7 67,2 56,3 50,0
Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas
Productivas
Los indicadores de resultados en cuanto a rendimientos del Proyecto PMRN con la

implementacin de AC en trminos de ingresos y jornadas se tiene cuanto sigue en el
siguiente Cuadro N III-06.
Cuadro N III-06
AGROFRUTIFORESTAL: Rendimientos Proyecto MAG-PMRN-GTZkfw
Ingreso
Ingreso Dias de
Neto US$
Cultivo Supuestos neto Trabajo
p/ da de
U$D/ha/ao por ha/ao
Trabajo
1 cosecha por
Algodn 250 50 5
ao
1 cosecha por
Ssamo 800 70 11
ao
Proyeccin 20
Agroforestria (Citrus) 1100 60 18
aos
Proyeccin 15
Reforestacin 1000 15 67
aos
Manejo de Bosque Promedio 4
250 12 21
Nativo m3/ha/ao
Fuente: Ing. Forest. Paul Borsy - PMRN GTZ. (2007)
En cuanto a los ingresos o impacto social del proyecto para la superacin de la pobreza y
mayor equidad en los territorios de acuerdo al Cuadro N III-07 se tiene cuanto sigue:
Cuadro N III -07

Ingreso familiar (promedio) por Departamento segn datos de la GTZ 2007
Departamento Asistido (U$S) No asistido (U$S) % de incremento
Concepcin 3.083 1.842 67,4
Guair 4.922 3.862 27,5
Caazap 3.871 2.561 51,2
Promedio (Ponderado) 3.966 2.701 46,8
499
Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas
Cuadro N III-08: Composicin del ingreso familiar Dpto. Caazap.

En Guaranes corrientes 2007
Caazap
Item
Asistido No Asistido
Ingreso Monetario
A 10.377.232 5.624.480
Agropecuario
Agrcola 7.774.692 4.344.490
Pecuario 1.317.286 1.149.090
Forestal 58.849 7.229
Transformacin 1.226.405 123.671
Ingreso Monetario No
B 2.196.850 2.198.554
Agropecuario
Trabajo Extrapredial 1.152.993 370.843
Transferencia de dinero 1.037.857 1.669.639
Otros Ingresos (negocio,
6.000 158.072
servicios)
Ingreso Monetario Total
12.574.082 7.823.034
(A+B)
C Gasto Total Monetario 4.732.965 3041.813
Insumos Agrcolas
1.599.276 157.494
Agroqumicos
Insumos Agrcolas -
153.465 89.259
Semillas
Insumos Pecuarios 72.595 79.120
Otros Gastos relacionados
114.936 173.747
a la produccin
Pago Mano de Obra
1.174.736 782.819
Contratada
Gastos para
35.564 128.916
Transformacin
Otros Gastos 1.582.393 1.630.458
D Ingresos No Monetarios 11.902.916 8.279.006
Agrcola 5.102.868 4.654.657
Pecuario 3.442.879 2.814.217
Forestal 2.758.314 642.120
Transformacin 598.855 168.012
E Ingresos Bruto (A+D) 22.280.148 13.903.486
Ingresos Neto Agropecuario
F 17.547.183 10.861.673
(E-C)
Ingreso Familiar (F+B) en
19.744.033 13.060.227
Gs.
Ingreso Familiar en US$ 3.871 2.561
Total Encuestados 140 83
Promedio Personas por
4,26 4,46
Hogar
Ingreso per cpita en Gs. 4.637.860 2.929.727
Ingreso per cpita en US$ 909 574
Fuente: Faria, Hector (2007). Evaluacin del Impacto Econmico y
Social. Componente 2: Desarrollo Econmico Local y Regional.
MAG/GTZ
500
En relacin al Departamento de Caazap, el MAG-DEAG estima que actualmente existen
aproximadamente 1.200 ha con sistemas agro-fruti-forestales. Este total se compone de
aproximadamente 600 ha de naranja y 600 ha de pomelo. La cantidad de familias que
participan del mencionado esquema es del orden de las 1.600, y la mayora de ellas
cultivan 1 ha bajo un esquema agro-fruti-forestal.
En el Departamento de Caazap, donde se implant el sistema agrofrutiforestal con

mayor intensidad, el ingreso familiar per cpita al ao 2007 de productores asistidos fue
superior del correspondiente a productores no asistidos en un 58.4% (Gs 4.6 millones vs
2.9 millones / US$ 909 vs US$ 574). En cuanto a los ingresos monetarios totales, la
diferencia es de 84,5% (Gs. 10.4 millones vs Gs 5.6 millones) (Cuadro N III- 08).
Con los resultados expuestos en el presente captulo se demuestra claramente la eficacia

de la implementacin de la AC en un perodo de tres aos para la mitigacin de la
pobreza rural por la va de los ingresos y produccin para auto consumo con
sustentabilidad.
IV. DEPARTAMENTO DE CAAZAP - AGROINDUSTRIAS - CASOS

EMPRESARIALES
IV.1. Cadena productiva de frutas (citrus)

PPP GTZ - EMPRESA FRUTIKA97
a) Empresa Frutika S.R.L. Informacin de la empresa
Frutika es una empresa del Grupo Kress, ubicada en el Km 150 de la Ruta 6ta, Colonia
Carlos Antonio Lpez, Departamento de Itapa, vecino al Departamento de Caazap, y
cuenta con ms de 1.500 hectreas de plantaciones frutales propias. Frutika fue
inaugurada en 1.997, con una inversin de 5 millones de dlares y un capital operativo de
3 millones de dlares.
La empresa opera con diversos productos provenientes de las plantaciones frutales como
fruta fresca, jugos naturales, alimentos lquidos de soja con jugo de frutas, mermeladas,
aceites esenciales, forrajes de cscara de naranja, etc. Frutika tiene certificaciones
internacionales de la SGF de Alemania para la produccin orgnica de pomelo y naranjas
y con la certificacin de la SGS de Holanda para los procesos de calidad en la fbrica de
jugos. La empresa est inserta en el comercio internacional en varios pases de Europa
con concentrados de frutas frescas.
Las pequeas fincas de Caazap se articulan con la empresa Frutika a travs de un

PPP98 que la empresa establece con GTZ, que se encuentra en dicho territorio
implementando una iniciativa de mayor escala apoyando al Plan de Desarrollo
Departamental Caazap 2003-2013. El PPP Frutika GTZ es por tanto un sub componente
de un amplio espectro del mencionado Plan Caazap 2003-2013.
97
Este Estudio de Caso fue publicado por el PNUD-ODH Paraguay. Cuaderno DH N 4 Asociacin y
Diversificacin Productiva para el Empleo Rural. 2008.
http://www.undp.org.py/images_not/file/Cuaderno%20de%20DH%204.pdf
98
PPP son alianzas pblico privadas.
501
La iniciativa de Frutika de desarrollar una nueva cuenca de produccin de citrus en el
Departamento de Caazap (vecino al Dpto. de Itapa) implementado por pequeas fincas,
es un sub componente y no el mas importante para generacin de ingresos de los
productores de especies agrofrutiforestales que implantan en sus fincas.
La planificacin de las fincas se ajusta a las prcticas de la AC, con cultivos para auto
consumo y renta pautados en base a los mercados, y con especies asociativas en el
esquema de diversificacin agrofrutiforestal.
El PPP Frutika GTZ se implementa para un perodo de tres aos (2004 2006) donde se
plantan progresivamente los citrus.
b) Funcionamiento del PPP-GTZ-FRUTIKA
El aporte de GTZ se asigna para gastos de asesoramiento de coordinacin entre las

Instituciones de asistencia99. Es destacable que la GTZ a su vez implementa una alianza
con el MAG apoyando al mismo con recursos para potenciar las capacidades
institucionales, sean ellos, los tcnicos extensionistas calificados del MAG-DEAG. Al
respecto, en el PPP, el 95% de la asistencia tcnica es implementa por el MAG-DEAG-
GTZ, el 5% restante por ONGs100.
c) Aporte Frutika al PPP
Frutika aporta los plantines de citrus (80,000 naranja + 40,000 pomelo) cuyo costo unitario
es de US$ 3, as como insumos (cupricos, tijeras de podar, y pesticidas permitidos). Los
plantines y los insumos conforman un kit que se entrega a los productores. Los plantines
de naranja provedos por Frutika son de origen propio de su vivero, y los de pomelo
provienen de la Cooperativa Capiibary que recibi transferencia de tecnologa para dicho
fin por parte de Frutika, y opera como sub contratista. La empresa Frutika es la
administradora principal del proyecto.
Frutika tambin aporta asistencia tcnica de alto nivel a los tcnicos del MAG y a comits
organizados relacionados con los ctricos101.
Los plantines de especies forestales que se asocian con los citrus que se complementan
con el PPP (pero no son parte del mismo) son aportados por GTZ que los adquiere del
SFN MAG, basado en la alianza MAG-GTZ. Las especies forestales se asocian con los
citrus para la implementacin del concepto agrofrutiforestal.
En el apoyo a las fincas para los cultivos agrcolas asociados que forman parte del
esquema agrofrutiforestal, algunos de ellos reciben soporte del proyecto PMRN para las
prcticas agrcolas de conservacin; en cuanto al financiamiento, las fincas102 acceden al
sistema de crditos pblicos (BNF, CAH) y privados (Cooperativa, otros).
99
Las instituciones de asistencia son bsicamente la Gobernacin de Caazap, MAG y Frutika.
100
Las ONGs se sustentan con recursos e intereses propios, con excepcin de los plantines que provee
Frutika.
101
De acuerdo a versiones de la Empresa Frutika, seguiran apoyando a los pequeos productores luego de
la finalizacin del PPP
102
Las fincas al envolverse en el PPP potencian sus posibilidades de ser elegibles como sujeto de crdito.
502
En cuanto a las relaciones / alianzas pblico privadas en el PPP, como se menciona
antecedentemente, puede encontrarse bsicamente en el involucramiento de instituciones
gubernamentales (Gobierno Central y sub Nacionales) en la alianza GTZ- MAG, y la
participacin de la Gobernacin de Caazap en el seguimiento del proyecto para velar el
cumplimiento de los compromisos de las instituciones partes (Frutika y GTZ).
La duracin del Proyecto PPP Frutika GTZ en el Departamento de Caazap es de tres

aos (se inicia en el ao 2004 y culmina en agosto ao 2006).
Los ctricos del PPP son un sub componente de una finca en el esquema agrofrutiforestal
y con los fundamentos de AC; las fincas en su conjunto, son a su vez asistidas como
parte de un programa del Plan de Desarrollo CAAZAPA 2003 - 2013. Es decir, el impacto
de los ctricos en el PPP Frutika GTZ trasciende como parte integrante de un programa
ms amplio de potenciar fincas pequeas con prcticas de AC, y con la innovacin de un
esquema productivo asociativo agrofrutiforestal, potenciador de aumento de produccin y
productividad, diversificacin, empleos e ingresos con sostenibilidad ambiental.
Son elegibles de ingresar al programa PPP componente frutas, las familias campesinas
carenciadas con fincas pequeas que manifiesten el deseo de ser parte del mismo, y que
en el lugar exista apoyo tcnico pblico o privado (ONGs) para asegurar que los citrus
dispongan de asistencia tcnica. En este orden de cosas, se genera el compromiso del
pequeo productor de planificar su finca teniendo incorporado citrus como uno de sus
cultivos en una magnitud aproximada y equivalente entre a 1 ha.
Actualmente (noviembre 2009) existen alrededor de 1,600 familias campesinas con 600
has. de naranjos y 600 has. de pomelo.
Los productores planifican sus fincas con cultivos de auto consumo y renta, estos ltimos
articulados al mercado y para la obtencin de ingresos a corto plazo y mas largo plazo. El
componente citrus est orientado a renta para el mediano plazo (a los 4 a 5 aos y
sucesivamente). La especies forestales son para renta a largo plazo, o sea para el ao 10
a 12 en adelante y hasta 25 aos, que coincide con la vida til de los citrus, aunque los
raleos y las podas de las especies forestales proveen biomasa que puede utilizarse para
energa en el hogar o y/o venderla al mercado103.
Con la implantacin del esquema agrofrutiforestal en Caazap mediante el PPP Frutika

GTZ, se rompe la tradicin e inercia conservadora de las fincas pequeas y adoptan este
diversificado enfoque productivo y sostenible pautado en las prcticas de AC.
La Cooperativa Caapiibary (en San Juan Nepomuceno) recibi know how de Frutika para
producir plantines de pomelo libre de virus y vender posteriormente al PPP. Con esta
transferencia la cooperativa internaliz tecnologa y adicionalmente est vendiendo y
financiando plantines a sus socios (fincas pequeas) que no estn en el proyecto PPP,
facilitando ampliar sus servicios a sus socios para que los mismos obtengan mayores
ingresos y produccin en el territorio. La Cooperativa tambin vende plantines a terceros.
Este fenmeno es una externalidad positiva del proyecto.
103
Ms del 90% de la poblacin campesina utiliza la lea como fuente principal de energa para coccin. En
caso que la familia carezca de lea, la alternativa garrafa de gas implicara una erogacin importante de sus
ingresos e insostenible para productores carenciados.
503
d) Plan de Desarrollo Departamental Caazap 2003 - 2013. Sector Econmico. Marco
para el Proyecto PPP-GTZ-FRUTIKA
La decisin de la empresa Frutika de ampliar su cuenca proveedora de citrus a partir de

pequeos productores del departamento de Caazap recurriendo al mecanismo PPP es
de relevancia superlativa para los pequeos productores carenciados de mejorar sus
condiciones de vida. Esta decisin de inversin de la Empresa Frutika tuvo como
precondicin, entre otras cosas, la existencia de un marco global satisfactorio para
negocios competitivos en el territorio.
La precondicin favorable mencionada se fund a su vez en el diseo e implementacin

de un plan de desarrollo territorial participativo pblico - privado Caazap 2003-2013. Es
decir, el PPP Frutika GTZ se incub en la mencionada iniciativa desarrollo territorial.
Los mtodos participativos para el diseo e implementacin del Plan de Desarrollo

Caazap 2003-2013 traen inherentes componentes de descentralizacin efectiva,
gobernabilidad, gobernanza, y consensos de actores pblicos y privados.
IV.2. Cadena productiva mandioca almidn
Planta Procesadora de Mandioca / ARAMIRO MOROTI

Comit de Almidoneros Santa Maria
Distrito General Mornigo - Departamento de Caazap.
Produccin primaria Agrofrutiforestal/AC- e industrial (P+L) articuladas para conformar
una cadena productiva agroindustrial sostenible con mayor productividad, competitividad e
inclusin social.
Un grupo de 22 pequeos productores rurales carenciados y con suelos degradados del

Distrito de General Mornigo (Departamento Caazap) sembraban mandioca con muy
baja productividad y escasa produccin, y con la misma elaboraban artesanalmente
almidn de mandioca con bajo nivel de calidad y eficiencia y contaminando cauce hdrico
(ao 2003).
Con la intervencin del Proyecto MAG-GTZ-PMRN en el marco del Plan de Desarrollo de

Caazap 2003-2013, Desarrollo Productivo, luego del ao 2003, los mencionados
productores inician un proceso de implementacin de prcticas de AC con el sistema
agrofrutiforestal en sus pequeas fincas. Con el correr de unos pocos aos logran un
ecosistema agroforestal muy productivo facilitando el aumento de productividad y
produccin diversificada de las fincas.
Uno de sus rubros, la produccin de mandioca, alcanza niveles excedentarios

significativos, lo que impuls a los productores a conformar una asociacin para
implementar una pequea unidad productiva (ARAMIR MOROT) planta procesadora de
mandioca pautada en procesos de produccin ms limpia (eco-eficiencia) y lograr un
producto final (almidn) de alta calidad104 comercializable a mejores precios. Mediante
este emprendimiento se ha evitado que contine la contaminacin del cauce hdrico
104
La fbrica de chipas Santa Ana absorbe la produccin de almidn de alta calidad de ARAMIR MOROT.
El emprendimiento igualmente cuenta con demandas en mercados internacionales.
504
causada por la elaboracin artesanal e ineficiente de almidn que se practicaba
anteriormente.
Esta cadena productiva presenta los siguientes impactos relevantes:
- La peculiaridad del empoderamiento de los productores de todos los eslabones de la

cadena productiva mandiocaalmidn, generando valores ambientales, sociales y
econmicos, en un entorno win win / sinergias entre ellos (valores).
- El impacto ambiental de la cadena productiva trasciende en un proceso que se inicia

con ecosistemas degradados y cauce hdrico contaminado. Con el correr de unos pocos
aos se logran ecosistemas altamente productivos con biodiversidad y sostenibles, y la
recuperacin del cauce hdrico anteriormente contaminado.
- El empleo en la cadena productiva es ms sostenible y mejor remunerado es del tipo

green jobs y ms decente dada las variadas oportunidades de mercado y mejores
precios, derivados de la buena calidad del almidn. Este empleo se refiere a las familias
de pequeos productores inicialmente carenciados que incrementan sus ingresos con un
ecosistema emergente y saludable con gran bio-productividad. Se debe adicionar la
mayor produccin y venta de excedentes de los dems renglones (agrofrutiforestales) y
consecuentemente los ingresos que generan los mismos.
- La agroforestera con prcticas de conservacin que conllevan el no uso de
agroqumicos y su eventual mal manejo en las fincas, habra evitado problemas en la
salud campesina que son de ocurrencia frecuente en dicho mbito.
- El emprendimiento tuvo como matriz impulsora inicial al Plan de Desarrollo Participativo

Caazap 2003-2013, validando la eficacia de iniciativas de desarrollo local como
herramienta para el crecimiento sostenible o ambientalmente amigable, competitivo y
socialmente inclusivo.
V. CONCLUSIONES, LECCIONES y RECOMENDACIONES
V.1. Conclusiones
La Agricultura de Conservacin (AC) / Sistema Agroforestal ha sido una reciente

respuesta validada, e implementada exitosamente en el estrato de la Agricultura Familiar
Campesina (AFC) carenciada para mitigar la pobreza rural del Paraguay. Si bien este
proceso an no presenta una alta incidencia cuantitativa a escala nacional, s resulta
representativo en trminos de replicabilidad para otros territorios y exitoso en su
contribucin al logro de los objetivos nacionales de crecimiento econmico competitivo
sustentable, con inclusin y mayor equidad social.
En la AFC y la AC asociadas y/o separadas se remarcan hechos significativos como:
i) La AC recientemente validada e implementada para el estrato de la AFC ha sido

incorporada en la poltica pblica para el desarrollo rural con relevante prioridad.
ii) La AFC recibe discriminacin positiva en las polticas pblicas en la bsqueda de su
inclusin competitiva en el circuito econmico y a fin de mitigar la pobreza rural.
505
iii) La promocin deliberada de la AFC est orientada a coadyuvar una complementacin
y coexistencia exitosa de la misma (AFC) con el estrato de la agricultura empresarial.
iv) Es notorio el apoyo gubernamental actual como impulsor y promotor de la AFC y la AC
para dar continuidad y replicabilidad al Proyecto MAG PMRN GTZ. A tales efectos, el
gobierno ha contratado recientemente nuevos y cuantiosos recursos financieros
internacionales adicionales.
Las prcticas agrcolas tradicionales de la AFC basadas en el desmonte y quema,

constante uso del arado, monocultivos y dependencia de insumos extra prediales entre
otros, los fertilizantes y defensivos agrcolas sintticos, de alto impacto ambiental y
relativamente costosos para productores carenciados- no han tenido xito, sino lo
contrario. En otras palabras, las mencionadas prcticas tradicionales no
conservacionistas- han generado degradacin de suelos y recursos, un aumento de la
pobreza, y en algunos casos el desplazamiento de pequeos productores a centros
urbanos del pas y migracin al exterior.
La produccin competitiva, rentable y sustentable de la AFC para auto consumo y para la

venta de excedentes al mercado es, adems de replicable para otros territorios, una
oportunidad validada e implementada para el mejoramiento de las condiciones de vida de
los pequeos productores carenciados del pas. Sin embargo, esto no ha llevado en la
prctica a una alianza de actores privados y del sector pblico para alcanzar una masiva
replicabilidad a travs de la sensibilizacin, implementacin y difusin de programas y
proyectos que generen oportunidades de encarar la mitigacin de la pobreza a travs de
la AC recuperando suelos y recursos degradados y dando lugar a un crecimiento
econmico sustentable.
La cooperacin tcnica y financiera no reembolsable de Alemania -GTZ y Kfw-, ha tenido

un rol protagnico para la validacin e implementacin exitosa de prcticas de AC en
varias regiones carenciadas del pas. Al respecto, es remarcable que la implementacin
del sistema agrofrutiforestal en el Departamento de Caazap con el apoyo de GTZ-
articulado a la agroindustria ha generado, entre otros, una activacin de otros recursos
econmicos de gran impacto como los PPP105. En ese sentido, el cluster frutcola ha
incorporado a productores del territorio caazapeo al grupo de proveedores de citrus, a lo
que se debe aadir el desarrollo de capacidades de produccin de plantines de citrus libre
de virus, y de financiamiento por parte de cooperativa del lugar, entre otros.
Otro caso relevante win-win derivado de la intervencin GTZ apoyando al Plan de

Desarrollo participativo Caazap 2003-2013, ha sido el surgimiento de la cadena
productiva mandioca-almidn, con sus respectivos efectos multiplicadores para una
mayor produccin y productividad sustentable, con impacto positivo para la inclusin y
mayor equidad social, aprovechando las oportunidades y acceso a mercados ampliados.
La mencionada cadena productiva mandioca-almidn de pequea escala, presenta

peculiaridades remarcables como:
a) Los productores han ocupado todos los eslabones de la cadena, a partir de la

produccin primaria, la industrial y la comercializacin. Este tipo de emprendimiento
exitoso y genuinamente rural es poco usual, y por tanto es relevante su emergencia;
105
Proyectos con participacin publico privadas
506
b) Los fundamentos productivos de la cadena mandioca-almidn son similares a los
lanzados recientemente por la green economy / eco business, atendiendo a que el
primer eslabn de la produccin se sustenta en AC, y el procesamiento industrial se
ajusta a pautas de produccin limpia y ecoeficiencia- con un producto final de buena
calidad, y bajo impacto ambiental. Esta cadena productiva por tanto genera empleos ms
sustentables.
V.2. Lecciones
La implementacin de nuevos enfoques y esquemas agroproductivos en el estrato de la

AFC orientados a la sustentabilidad, competitividad e inclusin social, no es fcil ni rpido
an siendo una oportunidad cierta, comprobada y atractiva para el desarrollo
socioeconmico del pas en su conjunto y en particular para la mitigacin de la pobreza
rural. Se suma a ello que las prcticas de AC carecen de complejidades y son
notablemente convenientes para el pas en lo econmico, social y ambiental, y en general
son aceptadas por los productores rurales carenciados.
La actuacin del Estado (Gobierno Central / Nacional y Sub Nacionales) en su rol de

disear e implementar polticas pblicas como promotor del desarrollo sustentable e
inclusivo socialmente, ha tenido aciertos como el Proyecto MAG/GTZ/PMRN, y tambin
desaciertos. Estos ltimos conllevan a grandes prdidas de tiempo y recursos utilizados, y
son los responsables de la actual pobreza rural y la decadencia de la AFC del Paraguay.
La disponibilidad y acceso a mercados locales, nacionales e internacionales ampliados, y

las innovaciones, entre otras las prcticas de AC en la AFC, han sido componentes y
condicin necesaria para potenciar a la misma, y en general para mitigar la pobreza rural
por la va de los ingresos. Se suma a estos factores la implementacin de planes de
desarrollo regional en un marco participativo pblicoprivado, con acuerdos y
compromisos entre todos los actores participantes (por ejemplo el Plan de Desarrollo
Caazap 2003 2013).
V.3. Recomendaciones
Profundizar el diseo e implementacin de polticas pblicas, en el marco de la

participacin efectiva pblicoprivada a nivel global, sectorial y regional / territorial,
en torno a la viabilidad de generar crecimiento econmico competitivo y
sustentable, socialmente ms equitativo e inclusivo.
Sensibilizar y difundir las ventajas competitivas, los mercados ampliados y ms

favorables para las cadenas / clusters agroindustriales sustentados sobre bases
productivas de la AC / agro-ecologa / produccin orgnica106, y el procesamiento
industrial de las materias primas agropecuarias con prcticas de eco-eficiencia.
Formular polticas pblicas que viabilicen el logro de simultneo winwin de

valores econmicos, valores sociales y valores ambientales, basados en la
106
La produccin orgnica como AC del pas trasciende internacionalmente atendiendo que Paraguay es el
mayor exportador mundial de azcar orgnica. Fuente: Centro Azucarero del Paraguay.
507
utilizacin sustentable de los ecosistemas y sus servicios ambientales para la
produccin de bienes y servicios competitivos.
Implementar una mayor articulacin de la poltica energtica107 del pas con la AC /

agroforestera / eco-eficiencia industrial de las cadenas productivas
agroindustriales en el marco del crecimiento econmico competitivo y sustentable.
Esta propuesta implica, entre otros, en cuanto al consumo final de la matriz
energtica108 cuanto sigue:
Una mayor descarbonizacin de la matriz mediante la sustitucin competitiva y

viable de componentes importados como los combustibles lquidos de origen
fsil109, por componentes de origen local110. Se debe remarcar que los
combustibles importados son ambientalmente dainos para la salud humana y el
ambiente, en tanto los biocombustibles nacionales son limpios, renovables y
competitivos. Ejemplos: produccin y uso de etanol y biodiesel (elaborado de
ciertas especies agroforestales competitivas).
Una mayor participacin y diversificacin sustentable y competitiva de

componentes de origen nacional en torno a una mayor seguridad y menor
vulnerabilidad externa para el desarrollo nacional.
Una mejora en la gestin de la biomasa111, que si bien es renovable y competitiva

en base a prcticas sustentables, sin este enfoque, los impactos ambientales son
nocivos como la degradacin de ecosistemas, prdidas de diversidad biolgica y
de cauces hdricos, entre otros (por ejemplo, la deforestacin indiscriminada para
usos energticos).
107
La oferta interna bruta de la matriz energtica (2007) se compone en un 86% de energa renovable, es
decir hidroenerga (58% + biomasa 28%). El 14% restante, o coeficiente de dependencia, son los
hidrocarburos importados.
108
En el Anexo se inserta matriz energtica ao 2007.
109
Paraguay no dispone de yacimientos de petrleo, e importa la totalidad del consumo de los combustibles
de origen fsil. En la matriz energtica los hidrocarburos representan el 34%.
110
La utilizacin de energa elctrica renovable y limpia en medios de transporte dada la disponibilidad y
precios competitivos con respecto a hidrocarburos, es una oportunidad de sustitucin viable y cierta para el
pas.
111
La biomasa representa el 53% del consumo final de la matriz energtica; nivel significativamente elevado y
sensible por su relacin directa con la utilizacin de recursos naturales.
508
SIGLAS y ACRONIMOS
AC: Agricultura de Conservacin
AFC: Agricultura Familiar Campesina (estrato de 1 a menos de 20 ha)
BCP: Banco Central del Paraguay
BNF: Banco Nacional de Fomento
CAH: Crdito Agricola de Habilitacin
DEAg: Direccin de Extensin Agraria (dependencia MAG)
DGEEC: Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos Paraguay
FAO: Food and Agriculture Organization / Organizacion de las Naciones Unidas para la
Agricultura y Alimentacin
GTZ: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit. (Agencia de Cooperacin

Alemana)
IICA: Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
Kfw: Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Banco Aleman Estatal de Desarrollo)
MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadera (Paraguay)
PPP: Proyecto Publico Privado.
PMRN: Proyecto Manejo Sostenible de los Recursos Naturales
PRONAF: Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (dependencia MAG)
RENAF: Registro Nacional de Agricultura Familiar (dependencia MAG)
WBCSD: World Business Council for Sustainable Development
SEAM: Secretaria del Ambiente
SFN: Servicio Forestal Nacional
SNV: Netherland Development Organisation. Organizacin Holandesa de Desarrollo
509
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http://www.unep.org/labour_environment/PDFs/Greenjobs/UNEP-Green-Jobs-
Report.pdf
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parte de su iniciativa de Economa Verde, en colaboracin con asociados y
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http://www.pnuma.org/sociedad_civil_m/documents/sociedadcivil2009/reference/G
GND-policy-brief_Spanish.pdf
WBCSD (2008). ESTUDIO SOBRE LOS SERVICIOS DE LOS ECOSISTEMAS
CORPORATIVOS. Pautas para Identificar Riesgos y Oportunidades de negocio
que Surgen a Partir del Cambio en el Ecosistema. ESTUDIO SOBRE LOS
SERVICIOS DE LOS ECOSISTEMAS CORPORATIVOS. Versin 1.0 2008.
http://www.wbcsd.org/web/publications/ESR-Spanish.pdf
WBCSD (2009). Corporate Ecosystem Valuation: A scoping study. Main report. Prepared
for the World Business Council for Sustainable Development by Environment
Management Group & Ecosystem Economics LLC. www.wbcsd.org
512
ANEXO
PRODUCTORES de MANDIOCA
Con Prcticas de Agricultura de Conservacin
FABRICA DE ALMIDON
ARAMIR MOROT
513
AGRICULTURA de CONSERVACION
SISTEMA AGROFRUTIFORESTAL
Ramiro Rodrguez A. Autor del Estudio
514
Matriz Energtica del Paraguay - 2007
58 % 28 % 14 %
149%% 4145%%
PRDIDAS Y STOCK 4546%%
CONSUMO FINAL
EXPORTACIN
ELECTRICIDAD 93%
ELECTRICIDAD BIOMASA HIDROCARBUROS
C.ELECTRICIDAD
VEGETAL 7%
11 % 56 %
52 % 33%
34 %
13 %
FUENTE: MOPC - Vice Ministerio de Minas y Energa
515

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Anexos

Estudio N 3 La situacin de los recursos hdricos en Mxico y el contexto institucional de la eficiencia en su

Estudio N 4 Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avcola de Paraguay

Estudio N 5 La evolucin y regulacin de la salmonicultura en el Sur de Chile

Estudio N 6 El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile

Estudio N 7 Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad

Estudio N 8 Desafos para el aprovechamiento de las energas renovables en Argentina

Estudio N 9 Aprovechamiento energtico en Mxico

Estudio N 10 Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil

Estudio N 11 Los casos de certificacin de la produccin de arroz y la hortifruticultura en Uruguay

Estudio N 12 Agroforestera en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo

Estudio N 13 Estudio regional: Eficiencia, intensidad de emisiones y comercio internacional

Carlos Eduardo Frickmann Young (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)

1. Introduccin: el debate sobre comercio y medio ambiente

La relacin entre el comercio internacional y las cuestiones ambientales no es sencilla.

Entre los argumentos ms importantes presentados habitualmente para justificar la

Como se seala en un documento de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC),

Lo anterior sugiere que la dependencia de las exportaciones basadas en recursos

La cuestin deviene ms compleja si se considera que la heterogeneidad estructural es

A efectos de testear las tendencias en el comercio en Amrica Latina se realizaron dos

El segundo conjunto de ejercicios midi la especializacin de los bienes industriales

El ndice IPPS expresa la intensidad de producto contaminante para seis tipos de

- Intercuartil: considera slo la informacin por unidades industriales ubicadas en el

En el presente estudio, los coeficientes de lmite inferior fueron considerados ms

En la primera mitad del perodo (1988-1997), hubo una reduccin relativa de la

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN.

Alto potencial cont.

Por ejemplo, los subsidios y la falta de competencia externa hubieran desincentivado el

Sin embargo, ms recientemente (1998-2007), se observa un cambio en esta tendencia,

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN y IPPS.

Alto potencial cont.

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN y IPPS.

La clara tendencia hacia la dependencia creciente en exportaciones de bienes primarios

- Precios ms elevados de los commodities debido al boom en la economa mundial

b. Diferencias entre pases

Como se seal anteriormente, Amrica Latina se caracteriza por su heterogeneidad

Bienes Primarios (% Expo Totales)

Toxicidad potencial Expo. Ind. Expo Primarias/Expo Total

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Los resultados para el Mercosur estn fuertemente influenciados por la evolucin de

Bienes Prim.(% Expo Tot)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Bienes Prim (% de Expo Totales)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim./Expo Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Bienes Primarios (% de Expo Totales)

Toxicidad Potencial Expo Industriales Bienes Prim./Expo. Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS

Bienes Prim (% de Expo Totales)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Se realizaron ejercicios similares utilizando otros parmetros de potencial

Contaminacin por Metales Txicos (Lmite Inf Total/Exp. Industriales)

Argentina Brasil Chile Mexico

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

BOD Limite Inferior/Expo. Industriales

Argentina Brasil Chile Mexico

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Argentina Brasil Chile Mexico

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Mercosul Latin America Mexico Argentina Chile Brasil

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.