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Francisco Javier Guerrero Aguirre

Juan Carlos Amador Hernndez

La concertacin poltica en contextos


de democracias fragmentadas: el caso

PACTO POR
MEXICO

CONSEJO EDITORIAL
H. CMARA DE DIPUTADOS
Coleccin Nuestro Tiempo
La concertacin poltica en contextos de democracias
fragmentadas: el caso del Pacto por Mxico
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Es una obra que forma parte de la Coleccin Nuestro Tiempo, como un


esfuerzo colectivo que encabeza el Consejo Editorial en coordinacin con
la Secretara General; Secretara de Servicios Parlamentarios; Direccin
General de Servicios de Documentacin, Informacin y Anlisis; Centro de
Estudios de las Finanzas Pblicas; Centro de Estudios de Derecho e Investi-
gaciones Parlamentarias; Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica;
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero
y Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana
Alimentaria de la Cmara de Diputados.

Diseo de portada e interiores:


Diseo3/Ana Karina Mendoza Cervantes

Cuidado de la edicin:
Diseo3/Alejandra Gallardo Cao Romero

ISBN: 978-607-97198-1-4

Primera edicin, 2016.

LXIII Legislatura de la H. Cmara de Diputados


Av. Congreso de la Unin, Nm. 66
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Tel. 5036 0000 Exts. 51091 y 51092
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por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento
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Impreso y hecho en Mxico


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Coleccin Nuestro Tiempo

CONSEJO EDITORIAL
H. CMARA DE DIPUTADOS
Junta de Coordinacin Poltica Mesa Directiva

Dip. Csar Camacho Dip. Jos de Jess Zambrano Grijalva


Presidente y Coordinador del Grupo Presidente
Parlamentario del PRI
Dip. Jernimo Alejandro Ojeda Anguiano
Dip. Marko Antonio Corts Mendoza Dip. Edmundo Javier Bolaos Aguilar
Coordinador del Grupo Parlamentario Dip. Mara Brbara Botello Santibez
del PAN Dip. Daniela de los Santos Torres
Vicepresidentes
Dip. Francisco Martnez Neri
Coordinador del Grupo Parlamentario Dip. Ramn Baales Armbula
del PRD Dip. Ernestina Godoy Ramos
Dip. Alejandra Noem Reynoso Snchez
Dip. Vernica Delgadillo Garca
Dip. Jess Sesma Surez
Dip. Isaura Ivanova Pool Pech
Coordinador del Grupo Parlamentario
Dip. Mara Eugenia Ocampo Bedolla
del PVEM
Dip. Juan Manuel Celis Aguirre
Dip. Ana Guadalupe Perea Santos
Dip. Norma Roco Nahle Garca Secretarios
Coordinadora del Grupo Parlamentario
de MORENA

Dip. Jos Clemente Castaeda Hoeflich


Coordinador del Grupo Parlamentario
de Movimiento Ciudadano

Dip. Luis Alfredo Valles Mendoza


Coordinador del Grupo Parlamentario
de Nueva Alianza

Dip. Alejandro Gonzlez Murillo


Coordinador del Grupo Parlamentario
de Encuentro Social
Consejo Editorial

Presidencia Grupo Parlamentario


Grupo Parlamentario del PRI de Encuentro Social
Dip. Adriana Ortiz Lanz, titular. Dip. Ana Guadalupe Perea Santos, titular.
Dip. Melissa Torres Sandoval, suplente.
Grupo Parlamentario del PAN
Dip. Emma Margarita Alemn Secretara General
Olvera, titular. Mtro. Mauricio Farah Gebara
Dip. Luz Argelia Paniagua
Figueroa, suplente. Secretara de Servicios Parlamentarios
Lic. Juan Carlos Delgadillo Salas
Grupo Parlamentario del PRD
Dip. ngel II Alans Pedraza, titular. Direccin General de Documentacin,
Dip. Victoriano Wences Real, suplente. Informacin y Anlisis
Lic. Jos Mara Hernndez Vallejo
Grupo Parlamentario del PVEM
Dip. Alma Lucia Arzaluz Alonso, titular. Centro de Estudios de las Finanzas
Dip. Jos Refugio Sandoval Pblicas
Rodrguez, suplente.

Centro de Estudios Sociales


Grupo Parlamentario de MORENA y de Opinin Pblica
Dip. Patricia Elena Aceves
Pastrana, titular.
Dip. Virgilio Dante Caballero Centro de Estudios de Derecho
Pedraza, suplente. e Investigaciones Parlamentarias

Grupo Parlamentario de Movimiento Centro de Estudios para


Ciudadano el Adelanto de las Mujeres
Dip. Ren Cervera Garca, titular. y la Equidad de Gnero
Dip. Mara Candelaria Ochoa
valos, suplente. Centro de Estudios para
el Desarrollo Rural Sustentable y la
Grupo Parlamentario de Nueva Alianza Soberana Alimentaria
Dip. Carmen Victoria Campa
Almaral, titular. Secretario Tcnico
Dip. Francisco Javier Pinto Mtro. Jos Luis Camacho Vargas
Torres, suplente.
Agradecimientos

D eseamos expresar nuestro profundo agradecimiento al Di-


putado Csar Camacho Quiroz, Presidente de la Junta de
Coordinacin Poltica y Coordinador del Grupo Parlamentario
del PRI en la Cmara de Diputados en la LXIII Legislatura; por
su apertura y generosidad en la difusin de esta obra en el seno
del Congreso.
Nuestra infinita gratitud Csar, por ser un amigo y poltico com-
prometido, protagonista del Pacto por Mxico que al escribir el
prlogo de esta obra invita al lector a conocer el Pacto por Mxico
desde su visin y sus experiencias, una inigualable contribucin.
A la Diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz, Presidenta del Con-
sejo Editorial de la Cmara de Diputados, por su fina atencin y
el apoyo brindado para llevar a buen puerto este libro. Gracias a
usted es posible que el Consejo Editorial, que dignamente pre-
side, ofrezca a los mexicanos una narracin y testimonio de un
hecho histrico y relevante, del trabajo parlamentario, como es
el Pacto por Mxico. Por ello, le agradecemos que haya deposi-
tado su confianza en nuestro trabajo de investigacin.

11
A la Universidad Anhuac y a su Facultad de Economa y Nego-
cios, en la que elaboramos este estudio, y nos desempeamos
como Coordinador e Investigador de la Ctedra sobre Reformas
Estructurales, apreciamos la oportunidad recibida para trabajar
con seriedad, y libertad, y el espacio para contribuir a la forma-
cin de lderes con visin social.
Nuestro reconocimiento y agradecimiento al Dr. Lecuona por
brindar a acadmicos, estudiosos e interesados en el tema, la
oportunidad de conocer los alcances y la materializacin de los
acuerdos polticos traducidos en reformas, cuya implementa-
cin constituye nuevos objetos de estudio y anlisis.
No queremos pasar por alto a tres personas sin cuyo denoda-
do trabajo en la seleccin de informacin, investigacin y en
la detallada lectura de nuestros primeros bocetos habramos
enfrentado mayores obstculos, a nuestra entraable Elizabeth
Perdomo q.e.p.d., a Julieta Perdomo Reyes y a Alejandro Gue-
rrero Monroy, gracias amigos.
El camino fue largo pero gratificante y rico en experiencias.
No habra sido lo mismo sin la siempre entusiasta y profesional
colaboracin de Magda Olalde Martnez, Csar Alejandro Giles
Navarro y Gerardo Cruz Reyes, a quienes les debemos la lectu-
ra final de la obra. Sus reflexiones, crticas y comentarios pun-
tuales nos ayudaron a replantear e identificar nuevas rutas de
anlisis que enriquecieron enormemente esta obra.
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

12
ndice
Prlogo 15

Introduccin 23

Captulo 1: Las vicisitudes de la gobernabilidad democrtica 31

Democracia real e irreal: La indisoluble contradiccin 33


La concepcin jurdica del Poder Soberano 39
Hacia una concepcin de gobernabilidad democrtica 44
Sufragio universal y representatividad: los ejes
de la conciliacin entre democracia y gobernabilidad 49
Oposicin responsable 53
Divisin de poderes y gobiernos divididos 57
La nocin de Pacto segn el modelo de la concertacin 64

Captulo 2: La experiencia internacional 71

Espaa: La transicin a la democracia 75


Chile: Acuerdo para un proyecto nacional 84
Sudfrica: Dilogo histrico para la reconciliacin 88
Suiza: Alianza histrica de la confederacin 98
Estados Unidos: Complejidad para concordar 105
Conclusiones 111

Captulo 3: Los acuerdos polticos y econmicos en Mxico:


del sistema hegemnico a los gobiernos divididos 115

La erosin del sistema hegemnico 118


El sexenio de Jos Lpez Portillo (1976-1982) 123
Los aos de Miguel de la Madrid (1982-1988) 127
El gobierno de Carlos Salinas de Gortari: (1988-1994) 132
La etapa de Ernesto Zedillo: (1994-2000) 137
Vicente Fox: La alternancia presidencial 146
Felipe Caldern: Los claroscuros del dilogo 155
Algunos apuntes sobre los acuerdos en el marco
de la democratizacin en Mxico 160

13
Captulo 4: El Pacto por Mxico a travs de sus autores 165

Primera Parte: La Crnica del Pacto 167


Segunda Parte: Las 11 Reformas Estructurales 211

Reforma Laboral 217


Reforma Educativa 220
Nueva Ley de Amparo 223
Reforma en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusin 225
Reforma en Materia de Competencia Econmica 228
Reforma Financiera 232
Reforma Hacendaria 234
Reforma en Materia de Transparencia 236
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales 238
Reforma Poltico-Electoral 240
Reforma Energtica 244

El ocaso del Pacto por Mxico y la continuidad


del proceso reformador 249

Eplogo: El Pacto por Mxico como instrumento


de concertacin poltica en un gobierno dividido 251

Bibliografa 261
Prlogo
E l Pacto por Mxico ha sido el acuerdo poltico ms grande y
eficaz de la historia moderna de nuestro pas.
Grande, porque fue la suma de voluntades ciudadanas y la ad-
hesin de fuerzas polticas que hicieron de l un espacio de
neutralidad partidaria para la negociacin, en el que predomin
el inters superior del pas. El Pacto no sustituy ni reemplaz
a los poderes constituidos, sino que les sirvi de puente; los
acerc para servir a Mxico, por medio de una poltica concer-
tadora, de tolerancia, de respeto mutuo y de colaboracin; en
suma, hizo que prevaleciera un clima de confianza para favore-
cer los resultados que todos esperbamos.
Eficaz, pues permiti la realizacin de las reformas con las que
el Estado recuper la rectora en diversas materias y super los
retos que surgieron para hacer efectiva la rendicin de resulta-
dos benficos, se convirti en una estrategia de trabajo que dio
rumbo al poder pblico, abriendo paso al proceso reformador
ms importante desde la Constitucin de 1917. Cobraron vida
13 reformas transformadoras, nueve de ellas constitucionales; y
si bien dos de stas, a las que me referir ms adelante, ocurrie-
ron despus del periodo estudiado en esta obra, forman parte
indudable del gran proceso reformador.

17
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Histrica, por su origen y por su trascendencia, la Reforma Ener-


gtica reafirm la rectora del Estado en esta rea, impulsora del
desarrollo nacional, y asegur que la riqueza petrolera se traduz-
ca en bienestar para todos, por medio de la generacin de ms
empleos, mayor inversin y menor costo de la luz y el gas que
emplea la planta productiva y que ocupan los ciudadanos.
En el entendido que el recurso ms importante con el que cuen-
ta nuestra nacin son sus habitantes, y frente al reto de instruir
a los ciudadanos del futuro, se procedi a llevar a cabo una muy
trascendente Reforma Educativa para garantizar una instruc-
cin integral y de calidad para nias, nios y jvenes; sta recu-
pera la rectora del Estado en la materia, pone a la escuela y al
educando en el centro del sistema educativo y regula el ingreso,
permanencia y promocin de los maestros basado en mritos.
La Reforma en Telecomunicaciones brinda certeza a las empre-
sas y, sobre todo, pone el poder de los medios de comunicacin
al servicio de las personas; permitiendo que se abra la compe-
tencia en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusin,
beneficio que comparten tanto los proveedores que deseen in-
corporarse, como los ciudadanos, pues se les garantizan mayo-
res opciones y precios ms competitivos.
En lo tocante a la Competencia Econmica, se asegur que sta
sea legtima entre las empresas, en beneficio de ellas y de los
consumidores, que somos todos los mexicanos, en aras de que
tengamos acceso a una mayor variedad de productos y servicios
a mejores precios.
Derivada de la necesidad de robustecer el sistema electoral y la
relacin entre poderes, la Reforma Poltica-Electoral perfeccio-
n la vida pblica en su conjunto: no slo otorg mayor poder a
la sociedad, sin detrimento de las capacidades de las institucio-
nes, y fortaleci la voluntad popular como nica fuente del po-
der, sino que traslad facultades del gobierno a otras y nuevas
instancias del Estado; asimismo, le dio al ciudadano potestad

18
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

para premiar o sancionar a sus representantes populares, en


el mbito municipal y a los legisladores locales y federales, por
medio de la reeleccin.
Reforma que favorece la proporcionalidad y la equidad, la Ha-
cendaria dio paso a una recaudacin eficaz y ms justa por parte
del Gobierno de la Repblica, para asegurar servicios pblicos e
infraestructura de mejor calidad a la ciudadana.
Por otra parte, como una sociedad democrtica contempornea
no puede entenderse sin transparencia y rendicin de cuentas
para abatir la corrupcin, la respectiva reforma fortaleci al de-
recho de acceso a la informacin pblica, precisando y multipli-
cando el nmero de sujetos obligados, y poniendo a disposicin
del ciudadano toda la informacin relativa al ejercicio de recur-
sos pblicos. Adems, derivado de ella y complementariamente,
ms recientemente se cre el Sistema Nacional Anticorrupcin,
que vela por el sometimiento de todos a la ley, empezando por
las autoridades.
Aprobada durante la LXIII Legislatura, la Ley de Disciplina Fi-
nanciera fortalece las finanzas pblicas del Estado, obligando a
todas las entidades federativas y municipios a seguir reglas de
carcter nacional, a la par de premiar su buen comportamiento;
para que aquellos que tengan finanzas sanas puedan acceder a
ms crditos.
En aras de transitar plenamente de un sistema inquisitivo a uno
acusatorio, se expidi el Cdigo Nacional de Procedimientos Pe-
nales, para que el imputado ya no fuera objeto de investigacin ni
culpable hasta que se demostrara lo contrario, por lo tanto, bajo
este nuevo paradigma, es un sujeto de derechos cuya presuncin
de inocencia no permite que se le detenga para investigar; ade-
ms de que se protege eficazmente a las vctimas.
Reforma que contribuy a fortalecer la productividad del pas,
pero, sobre todo, mejorar la calidad de vida de los trabajadores,

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Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

la Reforma Laboral permiti proteger los salarios, fortalecer el


empleo formal y garantizar que ms mexicanos puedan desa-
rrollarse profesionalmente.
Asimismo y con el afn de democratizar la actividad econmica,
la Reforma Financiera contribuy a aumentar el acceso a crdi-
tos financieros, con menor inters, para detonar el crecimiento
de la economa y mejorar el bienestar de los mexicanos.
Ley que vino para sustituir una legislacin de 1936 y ampliar la
proteccin de los derechos humanos y sus garantas, la nueva
Ley de Amparo abona a consolidar un sistema de justicia eficaz
y ms sencillo, que evite los abusos de la autoridad pblica.
Trascendentes, a no dudarlo, cada una de las reformas, pero so-
bre todo el conjunto de todas ellas, est dando un nuevo perfil
a Mxico y terminar por transformarle el rostro por completo.
Por eso, es un acierto de los autores llamar nuestra atencin
sobre las mismas. Y qu mejor que lo haga Francisco Guerrero,
siempre profesional e innovador, quien con la inquietud intelec-
tual que le es caracterstica, en esta publicacin, una vez ms,
demuestra su conocimiento profundo de los temas, por el rigor
acadmico con el que los aborda, y as hace gala de su firme vo-
cacin de servidor pblico eficaz y, sobre todo, de su entraable
amor a Mxico. En su trabajo une esfuerzos, hace mancuerna,
con un experto en la vida legislativa de nuestro pas, Juan Car-
los Amador Hernndez, que es tan verstil como versado en los
asuntos que se procesan poltica y jurdicamente en el Congreso
de la Unin, lo cual garantiza la seriedad del documento.
De la lectura de este libro queda claro que, si la esencia de la
poltica es negociar, pactar es gobernar. Las fuerzas polticas
no pueden, no deben dejar de intercambiar nuevas propues-
tas, escuchar impresiones, identificar coincidencias, precisar
diferencias, realizar cesiones y construir acuerdos, sin dejar de
privilegiar los consensos cuando sean posibles. Se desprende
tambin que en nuestra pluralidad radica nuestra fuerza, que

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La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

las reformas son posibles y, por lo tanto, su ejecucin, la puesta


en marcha de las mismas, lo es tambin; que si bien el proceso
puede parecer lento, es seguro; que los mexicanos pactamos
y reformamos y ahora estamos haciendo realidad la nacin de
nuestros sueos: democrtica, prspera, justa y en paz.
Dip. Csar Camacho
Presidente de la Junta de Coordinacin Poltica
Cmara de Diputados, LXIII Legislatura

21
Introduccin
L a democracia entendida como una forma de organizacin del
Estado y un sistema de vida fundado en el constante mejora-
miento econmico, social y cultural del pueblo, no ha llegado a
su consolidacin en Mxico.
La eleccin presidencial del ao 2000 gener grandes expec-
tativas polticas y sociales, pero luego de las siguientes dos
administraciones gubernamentales se tuvo una percepcin
prcticamente generalizada de desencanto hacia las ins-
tituciones, los actores y el sistema democrtico en su conjun-
to. Ello nos obliga a cuestionar cmo es que el cambio poltico
que se produjo en aquel ao devino en su descrdito y no en la
consolidacin del sistema democrtico, a pesar del gran capital
social y poltico en torno a los primeros gobiernos surgidos de
la oposicin. Sobre ello, los especialistas coinciden en que la
falta de alianzas, pactos y acuerdos de mediano y largo plazo
entre los actores polticos termin limitando prematuramente
las oportunidades de desarrollo para nuestro pas.
En el presente trabajo se pretende reflexionar en torno a la im-
portancia de la concertacin poltica en el contexto de las de-
mocracias fragmentadas o gobiernos divididos y, en particular,

25
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

en el impacto que ha tenido el Pacto por Mxico y sus resulta-


dos: las reformas estructurales.
En el primer captulo, denominado Las vicisitudes de la gober-
nabilidad democrtica, se aborda el marco terico referencial,
partiendo del cuestionamiento acerca de cmo debe organi-
zarse polticamente una sociedad moderna en la que coexisten
ciudadanos decepcionados, paradigmas ideolgicos y polticos
profundamente antagnicos, leyes insolventes y un Estado de
derecho seriamente cuestionado.
La respuesta a esta interrogante nos lleva a un estudio ms de-
tallado de la democracia, del cual se desprenden dos contextos
de significado: el ideal, que alude al principio universal y abs-
tracto de la soberana popular; y el real, concerniente a la racio-
nalizacin e institucionalizacin del poder en el marco de una
teora constitucional y jurdica de la soberana, para la que el
Estado, como monopolio legtimo de la violencia, es antittico a
toda expresin que exceda los mrgenes del derecho.
Es as como, a partir del concepto de democracia, analizamos
la correlacin entre el deber ser y el ser, producto de una
distante realidad en la que imperan formas escasamente polti-
cas. La idea consiste en mostrar la necesidad de superar la di-
cotoma entre el ideal democrtico y su realidad, estableciendo
los parmetros institucionales a partir de los cuales se pueda
garantizar un tipo de gobernabilidad acorde con los principios
democrticos y representativos.
Los principales eslabones conceptuales que articulan este
captulo giran en torno a cuatro categoras: gobernabilidad
democrtica, divisin de poderes, gobiernos divididos y con-
certacin. El presupuesto fundamental es que las democracias
modernas no se agotan en los marcos formales de la poltica y
tanto menos cuando stos (los congresos y gubernaturas) se
hallan extraordinariamente polarizados, fragmentados o divi-
didos en sus fuerzas constitutivas. De all que sea importante

26
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

repensar la nocin de concertacin como condicin sine qua


non de la poltica pragmtica en todos los niveles de gobierno y
en la dinmica parlamentaria, ms all del tradicional principio
de divisin de poderes.
El captulo segundo, La experiencia internacional, es un es-
bozo general que aborda los principales acuerdos polticos y
sociales en la bsqueda de la democracia. El objetivo es ob-
servar las similitudes o diferencias que acompaaron los pro-
cesos de transicin en otros pases, para entender mejor el
carcter de las reformas de los ltimos aos en Mxico, como
se ver en el captulo tercero.
Se trata del estudio de tres modelos de gobernabilidad y cambio
poltico sobre los que es preciso ahondar. El primero compren-
de las transiciones democrticas de Espaa y Chile, en donde el
cambio supuso la negociacin entre todos los actores, incluidas
las estructuras institucionales de la dictadura, en medio de in-
termitentes crisis de gobernabilidad. El segundo modelo est
representado por dos de las ms estables y longevas democra-
cias en la historia, Suiza y Estados Unidos, y se caracteriza por-
que los procesos polticos han debido desarrollarse y superarse
a s mismos, siempre bajo dinmicas interinstitucionales pac-
ficas, con gobernabilidad normal y sin abandonar los cauces
legales, por lo que el cambio fue constante y nunca implic el
rompimiento con sus estructuras poltico constitucionales. En
tercer lugar, se aborda el modelo de cambio sudafricano que
encarna un tipo de transicin en contexto de conflictividad e
ingobernabilidad, con la particularidad de que, en este caso,
los elementos que operaron a contra corriente de la instaura-
cin democrtica fueron de carcter tnico racial y neocolonial.
En el tercer captulo, Los acuerdos polticos y econmicos en
Mxico, como anticipamos, se aborda el conjunto de pactos,
reformas y cambios que tuvieron lugar en Mxico entre las ad-
ministraciones de Jos Lpez Portillo y Felipe Caldern, es de-
cir, entre un periodo caracterizado por una marcada hegemona

27
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

del Ejecutivo sobre el resto de los poderes de la Unin (con


presencia en prcticamente todas la esferas de la vida poltico
social), y una fase en la que el sistema poltico se caracterizar
por gobiernos divididos, prdida de hegemona del Ejecutivo
federal, ms protagonismo de los gobiernos locales; mayor dife-
renciacin poltico social de los actores; as como por distintos
intervalos deficitarios de gobernabilidad en las ltimas tres
dcadas del siglo XX.
El cuarto captulo, El Pacto por Mxico, se compone de dos
partes. La primera, titulada La Crnica es un recuento de los
hechos que fueron el gnesis, desarrollo y resultado del mecanis-
mo de concertacin poltica que transform por completo el sis-
tema de gobierno dividido instalado en nuestro pas desde 1997
y que caracteriza la modalidad de transicin mexicana. En este
apartado, se dar cuenta de la manera en que la falta de compro-
misos interpartidistas y el agotamiento del paradigma original de
gobierno dividido que tan buenos augurios despert a inicios del
2000, sentaron las bases para el advenimiento de un paradigma
reformista que culmin con la celebracin del Pacto por Mxico,
en virtud del acuerdo de las principales fuerzas polticas del pas
que acordaron un modelo de transformacin orgnico estructu-
ral. Este captulo consiste, pues, en una narracin de cmo se
ide y construy el pacto; el papel de los actores polticos que lo
impulsaron, as como la postura de sus detractores.
La segunda parte de este captulo: Las 11 reformas estruc-
turales, es un esfuerzo por reunir y organizar en una sntesis
cronolgica los aspectos ms destacados de cada una de las re-
formas estructurales que se aprobaron como resultado directo
aunque tambin indirecto de los acuerdos propiciados por
el pacto. En cada una de las reformas se han incluido comen-
tarios que buscan orientar e informar a los lectores, sobre las
vicisitudes que surgieron en la aprobacin de algunas de ellas,
as como los comentarios y crticas que despertaron entre sus
defensores y sus adversarios.

28
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Cabe destacar que, de ninguna manera, se pretendi hacer un


anlisis profundo de cada reforma, habida cuenta de la breve-
dad del tiempo transcurrido y del nivel de complejidad de las
diferentes reas que abarcan las reformas. Simplemente es un
mapa expositivo del proceso legislativo, los acuerdos tomados,
las disidencias y la opinin tanto de los actores como de algunos
expertos en la materia, con la intencin de brindarle al lector un
panorama del ambiente poltico que perme al Pacto por Mxico.
As, la presente obra es, ante todo, un testimonio de la manera
en que el sistema poltico mexicano, bajo el esquema de un go-
bierno dividido y fragmentado, logr disponer de los mecanis-
mos de negociacin para tomar las decisiones que durante aos
se pospusieron y que resultaban imprescindibles para atender
los grandes problemas nacionales.
De la misma manera en que el Pacto por Mxico signific un
punto de partida poltico que transform en poco tiempo el
andamiaje jurdico e institucional de nuestro pas, la presente
obra busca despertar el debate intelectual y el estudio de los
procesos, actores y acontecimientos que facilitaron sacar ade-
lante un ambicioso programa reformador.
En ese sentido, conviene separar el anlisis de las reformas y
sus efectos, respecto de los mecanismos polticos que las hicie-
ron posibles, no solo por las particularidades y complejidades
de cada una de ellas, sino por la importancia que reviste, en el
caso de los mecanismos, dimensionar y aprender de este tipo
de instrumentos polticos que pueden servir de modelo para
otros gobiernos en condiciones similares.
A la fecha, prcticamente no existen fuentes de anlisis integral
que aborden el conjunto de reformas que aqu se exponen, sino
apenas estudios particulares de alguna de las reformas y, eso
s, un abundante material periodstico; pero creemos que con
el tiempo vendrn trabajos ms profundos y nuevos materiales
de anlisis que nos ayuden a seguir descifrando crticamente
los alcances y limitaciones del Pacto por Mxico y sus reformas.

29
Captulo 1
Las vicisitudes de la
gobernabilidad democrtica
Democracia real e irreal: la indisoluble contradiccin

U no de los principales retos de las sociedades modernas


consiste en determinar la mejor forma de organizarse po-
lticamente sin demrito de la diversidad y pluralidad de los
miembros de un Estado, es decir, con apego al reconocimien-
to de libertades y derechos polticos y jurdicos, propiciando
el acercamiento dinmico y corresponsable entre ciudadanos y
gobernantes.
Ciertamente, no existe una frmula mgica para garantizar la
integracin armnica de la amplsima diversidad de ideologas,
valores e intereses muchas veces contrapuestos que carac-
teriza a las sociedades del siglo XXI y, en particular, a los Esta-
dos pluritnicos o multiculturales. Bajo este contexto, surge la
interrogante de cmo gobernar con eficacia en donde existen
tantos paradigmas y proyectos ideolgicos y polticos que en
ocasiones resultan excluyentes?
El mtodo de organizacin poltica que mejor ha respondido
histricamente a estos y otros cuestionamientos similares es la
democracia, un concepto empleado para designar a una de las
formas de gobierno en la que el poder poltico es ejercido di-
recta o indirectamente por el pueblo.1
Kelsen, Hans. uno de los ms grandes tericos de la democracia en el siglo
1

XX y representante del modelo normativo de democracia representativa,

33
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

En el devenir del pensamiento poltico moderno se observa una


ininterrumpida y apasionada discusin en torno a las diversas
maneras de organizar y limitar el poder. Del surgimiento del Le-
viatn de Hobbes, pasando por El Contrato social de Rousseau
y hasta la aparicin de las grandes obras del constitucionalismo
moderno (Hauriou, Malberg, Jellinek, Duguit, Santi Romano y
Kelsen), los especialistas han pasado de la pregunta de quin
debe ejercer el poder a cmo debe ejercerse el poder, lo que ha
supuesto plantearse inevitablemente el problema de los lmites
jurdicos del poder y su democratizacin.
A la postre, el mtodo democrtico se ha consagrado como
la nica va que hace posible la convivencia y la competencia
poltica en contextos de alta diversidad, mediante la instau-
racin de un conjunto de derechos polticos y jurdicos. La
democracia, pues, es el nico sistema que no excluye a las mi-
noras y en el que hasta sus adversarios encuentran represen-
tacin legal.2 No es casualidad que desde la segunda mitad del
siglo XIX y hasta nuestros das, ms Estados hayan adoptado
la forma de gobierno democrtica,3 precisamente despus de
nos dice que la democracia significa identidad de dirigentes y dirigidos,
del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por el pue-
blo. Ver Hans Kelsen, Esencia y Valor de la Democracia. Forma del
Estado y Filosofa (2005). Primera Edicin, Mxico, p. 30.
2
Vanse, por ejemplo, Kelsen, Hans (1991). Difesa della democrazia, Agos-
tino Carrino (coord.), en Sociologia della democrazia, Napoli: Edizioni
Scientifiche Italiane; y del mismo autor (1992). Esencia y valor de la de-
mocracia. Mxico: Colofn, p. 141. En esta obra, el autor escribe: El poder
ejercido por la mayora debe distinguirse de otro en que no slo presupo-
ne lgicamente una oposicin, sino que la reconoce como legtima () La
democracia necesita de esta continuada tensin entre mayora y minora,
entre gobierno y oposicin de la que procede el procedimiento dialctico al
que recurre esta forma estatal en la elaboracin de la voluntad poltica.
3
Pese al retorno de formas autoritarias en distintos pases, la mayora de los
Estados siguen una tendencia democratizadora. Por ejemplo, el informe
Freedom In The Word 2015, publicado por la fundacin Freedom House,
registra 125 democracias electorales, frente a 51 pases sin libertad, de 195
pases (https://freedomhouse.org/sites/default/files/01152015_FIW_2015_fi-
nal.pdf). Mientras que el prestigiado informe Democracy Index 2015 pu-
blicado por The Economist, partiendo de 165 Estados independientes (sin
considerar micro Estados), en los que se toma en cuenta: 1. Procesos elec-

34
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

siglos enteros de vivir bajo formas verticales de organizar y


ejercer el poder.
Si bien es cierto que la democracia es una forma de gobierno de-
seable, tambin resulta compleja, desde su concepcin hasta su
materializacin. Como lo sealaba Tocqueville desde el siglo XIX:

Lo que ms confusin provoca en el espritu es el uso


que se hace de estas palabras: democracia, instituciones
democrticas, gobierno democrtico. Mientras no se las
defina claramente y no se llegue a un entendimiento so-
bre su definicin, se vivir en una confusin de ideas inex-
tricable, con gran ventaja para los demagogos y dspotas
() las palabras democracia y gobierno democrtico no
pueden significar ms que () un gobierno en el que el
pueblo tiene una participacin en el gobierno. Su sentido
est ntimamente ligado a la idea de libertad poltica.4

A casi dos siglos de la publicacin de La democracia en Am-


rica, an es difcil encontrar consenso en torno al concepto de
democracia. Giovanni Sartori, por ejemplo, en su Teora de la
democracia, al analizar la profunda transformacin en el voca-
bulario poltico y su manipulacin, reflexiona sobre la existen-
cia de una teora central de la democracia y seala que lo que ve
el observador serio del mundo real respecto a las democracias
son los hechos moldeados por valores.5 El verdadero proble-
torales y pluralismo; 2. Libertades civiles; 3. Funcionamiento del gobierno; 4.
Participacin poltica; y 5. Cultura poltica, identifica 20 democracias plenas;
59 democracias imperfectas; 31 hbridas y 51 regmenes autoritarios (http://
www.yabiladi.com/img/content/EIU-Democracy-Index-2015.pdf). Ello suma
78 democracias formales; lo que no significa que el resto de los Estados no se
asuman democrticos por la sola adopcin del sufragio universal. Para obser-
var al avance de la democratizacin en funcin del sufragio libre y de sistemas
electorales competidos, vase Nohlen, Dieter (1995), Sistemas electorales y
partidos polticos, Mxico: FCE. pp. 19-27.
4
Tocqueville, Alexis de. (1982). El antiguo rgimen y la Revolucin II.
Madrid, Alianza Editorial. (traduccin de Dolores Snchez Aleu), p. 100
5
Sartori, Giovanni. (2001). Teora de la democracia: 1.El debate contem-
porneo, versin espaola de Santiago Snchez Gonzlez. Espaa: Alian-
za Universidad, p. 14.

35
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

ma, argumenta el autor, es entonces determinar hasta qu pun-


to y de qu manera se realizan los valores democrticos, y si son
realizables en los hechos.
En la actualidad, somos testigos de intentos democrticos que
se materializan en fracasos, es decir, como resultado de la con-
traposicin de dos visiones distintas de democracia; por un
lado, entre quienes se inclinan por un modelo pragmtico nor-
mativo de democracia que privilegie la institucionalizacin de
los principios bsicos de la democracia formal; y, por el otro, en-
tre quienes apelan a los valores constitutivos de la democracia
antigua o directa, lo que se expresa en la batalla entre el deber
ser (sollen) y el ser (sein).6 Norberto Bobbio, por ejemplo, al
hablar sobre las promesas no cumplidas de la democracia, re-
fiere que los ideales que permean a la democracia difcilmente
se encuentran reflejados en la realidad, pero, al mismo tiempo,
reafirma con optimismo la necesidad de apelar a algunos valo-
res para afianzar a la democracia, no slo como procedimiento
para determinar quines gobiernan y cules son las reglas, sino
tambin como sistema social, forma de vida y principio moral.7
Como lo expresa Sartori, la democracia, literalmente, quiere
decir poder del pueblo; esto es, que el poder pertenece al pue-
blo, siguiendo el significado griego del trmino. Sin embargo,

6
Hay que distinguir entre estos dos mbitos del concepto de democracia,
de un lado, a quienes defienden su dimensin ideal (deber ser), es decir,
su carcter directo y, del otro, a quienes se decantan por la dimensin real
y representativa (lo que es), segn un cuadro normativo; respecto de la
emblemtica tipologa de las formas de poder legtimo: poder de hecho (Ma-
cht) y poder de derecho (Herrschaft). Sobre ello, Bovero escribe que Weber
y Kelsen llegan a la misma conclusin de que el poder legtimo (sollen) se
distingue del poder de hecho (sein), en cuanto a un poder regulado por
normas, pero partiendo de dos puntos de vista opuestos, el primero de la
nocin del poder que tiene necesidad de ser regulado para legitimarse, y el
segundo de la nocin del ordenamiento normativo que tiene necesidad de
la fuerza para volverse efectivo (Bovero, Michelangelo (1995): Origen y
fundamento del poder poltico. Mxico: Grijalbo, pp. 22-23.
7
Bobbio, Norberto. (1999). El futuro de la democracia. Mxico: FCE.
pp. 28-42.

36
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ms all de su raz etimolgica, entender a la democracia real-


mente existente supone un reto no para la teora, sino, sobre
todo, para la concrecin de los proyectos polticos que persi-
guen este ideal.
Para Dahl, por ejemplo, en el mundo real las democracias son
poliarquas8 y en el ideal sern entonces democracias. Sin em-
bargo, este dilema no es tan sencillo de resolver, puesto que la
democracia no puede separarse de lo que la democracia debie-
ra ser, de otra manera pierde su sentido. Una democracia existe
slo mientras sus valores e ideales la constituyen; tanto as que
Bobbio admite que en democracia los principios de la liber-
tad y la igualdad no son un punto de partida, sino un punto de
arribo. La democracia puede ser considerada como un proceso,
lento pero imparable, para acercarse a esta meta,9 vale decir,
acercarse a ese ideal.
La democracia est abierta a la permanente tensin entre he-
chos y valores. As, puede afirmarse que la democracia debe
su existencia a sus valores e ideales, independientemente de si
son realizables. Como se puede ver, existe una indisoluble con-
tradiccin entre el ideal democrtico y su realidad, empero, eso
no tiene solucin, lo contrario negara la esencia democrtica.
En Mxico, por ejemplo, el Artculo 3 de la Constitucin define
a la democracia (lo que nos recuerda el argumento de Bobbio)
no solamente como una estructura jurdica y un rgimen po-
ltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. De ello
se desprende que la Carta Magna adopta, en su acepcin ms
8
El concepto de poliarqua es definido por Roberth Dahl, como un rgimen
poltico que rene los siguientes requisitos mnimos: elecciones libres,
peridicas, competitivas, un sistema poltico en el que los ciudadanos
puedan formular sus preferencias y un Estado en el que se reconozcan
libertades y derechos. Ver Dahl, Robert Alan (1991). Democracy and its
critics. New Haven: Yale University Press.
9
Bobbio, Norberto. (1999). Teoria generale della poltica. Torino: Giulio
Einaudi, p. 376.

37
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

antigua y original, una definicin que trasciende a la esfera es-


trictamente poltica para perseguir objetivos de ndole social y
econmico, con toda la complejidad que ello implica.
El ideal democrtico, desde luego, no define a la realidad de-
mocrtica, ni viceversa. Una democracia real no puede ser una
democracia ideal, pero no renuncia a serlo. Como ya se advirti,
la democracia resulta de las interacciones entre sus ideales y la
realidad, por el empuje del deber ser y la resistencia de lo que
realmente es, como su fuerza gravitacional. Esta y no otra es
su compleja morfologa.
En ese sentido, uno de los principios constitutivos de la demo-
cracia moderna es la soberana popular, segn el cual el nico
soberano legtimo es el pueblo, como totalidad posible. En eso
radica la idea de identidad que refiere Kelsen, toda vez que la
democracia es una forma de organizacin en la que el pueblo es
simultneamente el objeto del gobierno y el sujeto que gobierna:

Polticamente libre es el individuo que se encuentra su-


jeto a un ordenamiento jurdico en cuya creacin par-
ticipa. Un individuo es libre si aquello que de acuerdo
con el orden social debe hacer, coincide con lo que
quiere hacer. La democracia significa que la voluntad
representada en el orden legal del Estado es idntica a
las voluntades de los sbditos.10

Como se recordar, segn la tipologa aristotlica, la democra-


cia se contrapone a la monarqua (donde gobierna uno en favor
del inters general), lo mismo que a la aristocracia (o su desvia-
cin oligrquica) donde gobiernan pocos.11 No obstante, si bien
en el mundo moderno se contina contraponiendo el sistema
10
Pese a ser un fino crtico de la democracia directa esgrimida por Rous-
seau, Kelsen retoma en esas lneas el fundamento del propio Contrato
Social. Kelsen, H. (1988). Teora general del derecho y del Estado. M-
xico: UNAM, pp. 337-338.
11
Esta clasificacin la desarrolla Aristteles en su conocido Libro tercero de
poltica, Aristteles (1992). Poltica. Mxico: Editorial Porra, pp. 204-205.

38
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

democrtico frente a la dictadura y a todo tipo de gobiernos


autoritarios a diferencia de la democracia ateniense de los
siglos V y IV, esta democracia ha dejado de ser directa y se
expresa a travs de un sofisticado sistema jurdico de represen-
tacin de los ciudadanos, del cual Kelsen es justamente el ms
grande exponente. La democracia directa, en ese contexto, se
muestra como un sistema ideal, mientras que la representativa,
como su garanta de supervivencia prctica.
Resumiendo, la democracia puede concebirse en su denomina-
cin ideal o en su experiencia real. Una democracia ideal supone
que el pueblo es no slo el gobernado sino quien gobierna, y que
en virtud de ello es el titular abstracto de la soberana. No obs-
tante, en trminos reales, ejercer el poder en la democracia es
ms complejo que eso, puesto que el pueblo soberano ha debido
diluirse en un principio racionalista de corte jurdico representa-
tivo conocido como soberana nacional, que es el que predomin
en buena parte de los Estados constitucionales a finales del siglo
XIX (en Francia y Espaa, por ejemplo, con excepcin de Esta-
dos Unidos). Para mayor claridad, podra esquematizarse as:

DEBER SER

Democracia ideal soberana popular


}
REALIDAD Democracia real
Soberana nacional o jurdica del poder
Antecedentes histricos:
Monarqua, Aristocracia, Oligarqua

La concepcin jurdica del poder soberano

Soberana es un concepto tanto o ms complejo que el de de-


mocracia,12 pero sin el cual no se entendera el Estado demo-
Mientras el concepto de democracia (demokratia) surge en la Atenas de
12

508-7 aC, bajo Clistenes, no es sino hasta entrado el siglo XVI cuando el

39
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

crtico de nuestros das, porque dicho concepto expresa mejor


la naturaleza ciudadana del poder poltico, independientemente
de su carcter abstracto, universal y absoluto.13 Tambin ha sido
un concepto excesivamente utilizado, tanto en la teora constitu-
cional (desde la que se ha empleado de forma muchas veces ina-
propiada),14 como desde la Ciencia Poltica, desde la cual se le ha
reducido a una forma de poder o fuerza que recae en el Estado, y
en virtud de lo cual la soberana asume su forma real y tangible.
Etimolgicamente, soberana significa lo que est por encima de
todo. Llamamos soberana a la facultad absoluta de autodetermi-
narse mediante la expedicin de la ley suprema de una Nacin.
El concepto de soberana, desde el punto de vista terico, refiere
al actor o institucin que, conforme a derecho, es supremo en lo
interior e independiente en lo exterior, llmese soberano, pueblo,
concepto de soberana cobra fuerza y alcanza su predominio sobre otros con-
ceptos propios de la poca como potestas, dominum, regnum, autoritas,
entre otros, y ello se debi a la publicacin en 1576 del trabajo pionero de
Jean Bodino, Los seis libros de la Repblica, Madrid, Tcnos, 1997.
13
Ello es as debido a que la soberana no existe sino en su totalidad y no
en su fragmentacin o parcialidad, en razn de que es inalienable, im-
prescriptible e indivisible. Cualquier intento de disociarla, regionalizarla
o particularizarla la negara, pues slo en esa forma general y abstracta
se presupone contenida hipotticamente toda la poblacin de un te-
rritorio, dicho de otro modo, su voluntad general. Bajo esta acepcin, en
el ideal democrtico, el nico soberano legtimo es el pueblo, pero como
abstraccin de la unidad posible de su voluntad e intereses. Vase Carr
de Malberg, R. (1998). Teora general del Estado. Mxico: FCE. pp. 891
y 901. Para ampliar sobre las distintas acepciones del concepto de sobera-
na, vase, Garca Maynes, Eduardo (1971). Introduccin al estudio del
Derecho. Mxico: Porra, p. 103.
14
Sucede que, desde su inicio, las distintas teoras constitucionalistas han
visto en el concepto de soberana la representacin de un poder social
original que solamente se presupone en la fundacin del derecho, pero
no funge como fundamento real e inmediato del ejercicio del poder, sino
nicamente como su referente terico, por lo que la voluntad general ex-
presada en la soberana se haya exenta de cualquier principio tico, moral,
axiolgico, ideolgico, social o histrico. A partir de Kant, el verdadero
titular de la soberana, es la propia ley. Por otra parte, fue Jellinek, pro-
bablemente, a quien se debe a tesis de que la soberana no es ilimitada,
sino que debe estar delimitada (Jellinek, G. (1998). Teora general del
Estado. Mxico: FCE. pp. 437-438.

40
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

monarca, asamblea constituyente o carta fundamental. Conside-


rada como un valor fundamental, la soberana es a los pueblos lo
que la libertad a los individuos. El problema es que ms all de su
significado formal, la soberana no encuentra una sola traduccin
o significado en los textos constitucionales.
Un ejemplo de lo complicado que resulta definir el concepto
de soberana lo encontramos en la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos. En ella, el trmino aparece re-
iteradamente y no siempre alberga el mismo significado. En
ese tenor, el Artculo 39 instituye que la soberana nacional
reside esencial y originariamente en el pueblo, reconociendo
que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de ste. Asimismo, precisa que el pueblo tiene en
todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la
forma de su gobierno. De esta manera, se alude al concepto
en su sentido histrico y social y evoca la mxima potestad
(summa potestas) del titular de la soberana, el pueblo ciu-
dadano. Este principio, sin embargo, resulta complicado de
objetivar hoy en da, porque esa soberana se ejerce a travs
de los Poderes de la Unin, los estados y representantes elec-
tos (cfr. Artculo 41).
Por otro lado, en los Artculos 40 y 103 (fraccin II) se usa el
vocablo como sinnimo de poder de las comunidades polti-
cas constitutivas del pacto federal, concepto que remite a la
competencia o mbito de accin de los estados.15 Pero lo que
establece el Artculo 25 es de lo ms complejo de interpretar:
Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la
Soberana de la Nacin y su rgimen democrtico. Como se

Al respecto, Arnaldo Crdova escribe: Si los estados son libres y sobera-


15

nos, no hay ms remedio que concebirlos como comunidades polticas,


integradas por ciudadanos que deciden, como parte del pueblo hecho
nacin, la integracin y la fundacin permanente del Estado nacional.
Cfr. Crdova, Arnaldo. (1996). Repensar el federalismo. En Pasado y
presente del federalismo mexicano 1, Revista Eslabones. Mxico/junio/
diciembre/Nm. 12, pp. 13-14.

41
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

ve, no se refiere ni al pueblo ciudadano ni al poder de las comuni-


dades, como en los casos anteriores, sino, quiz, a la autoridad e
independencia del territorio nacional, con sus recursos naturales
incluidos, respecto del resto de los Estados nacionales.
Otro uso constitucional de soberana se presenta cuando se le em-
plea para referirse a las facultades que a cada uno de los Poderes
de la Unin se le ha conferido y cuya existencia prev la propia
Constitucin.16 Al respecto, Heller sostiene que: Consiste sta
[soberana] en la capacidad, tanto jurdica como real, de decidir
de manera definitiva y eficaz en todo conflicto que altere la uni-
dad de la cooperacin social-territorial, en caso necesario inclu-
so contra el derecho positivo y, adems, de imponer la decisin a
todos, no slo a los miembros del Estado, sino, en principio, a los
habitantes del territorio.17 En este caso, no hay ms que admi-
tir la herencia, de un lado, del constitucionalismo francs para el
que la soberana nacional se expresa en los rganos del Estado, lo
que quiere decir mediante la representacin del congreso, particu-
larmente; y del otro, del constitucionalismo gaditano (1812), que
tambin deposit la soberana de la nacin en las Cortes.
La concepcin de soberana puede seguir siendo til a la teora
del Estado y al derecho constitucional en la medida en que se use
en su sentido amplio, prescindiendo de su significado etimolgi-
co e histrico, y se le atribuya un papel definitorio en la forma de
ejercer el poder. As lo considera Nicola Matteucci cuando afirma:

En sentido amplio el concepto poltico jurdico de so-


berana sirve para indicar el poder de mando en ltima
instancia de una sociedad poltica y, por consiguiente,
para diferenciar a sta de las otras asociaciones huma-
16
Artculo 41. El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la
Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados,
en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente
establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los
Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
Pacto Federal. En http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
17
Heller, Hermann. (1968). Teora del Estado. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, p. 262.

42
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

nas, en cuya organizacin no existe tal poder supremo,


exclusivo y no derivado. Por lo tanto tal concepto est
estrechamente vinculado al poder poltico: en efecto la
soberana pretende ser una racionalizacin jurdica del
poder, en el sentido de transformar la fuerza en poder
legtimo, el poder de hecho en poder de derecho.18

En este orden de ideas, Roberto Ehrman19 seala que el dere-


cho se volvi una creacin del poder soberano, de su nica y
absoluta voluntad. Al igual que la poltica, el derecho no sera
ya la expresin de una conciencia comn, la realizacin de un
orden tico, sino el instrumento para la afirmacin del mono-
polio absoluto en el uso de la fuerza y en el ejercicio del poder
del Estado, sobre una poblacin determinada, dentro de una
porcin de territorio particular.20
En consecuencia, podemos decir que en los Estados nacionales
actuales surge la necesidad de concentrar la fuerza en el sistema
de derecho, con el objetivo de mantener la paz en un territorio
con diferentes poderes ideolgicos y econmicos mediante el
monopolio de la violencia legtima: soberana jurdica del poder.
18
Matteucci, Nicola. (1982). Diccionario de Poltica, coordinado por Nor-
berto Bobbio y Nicolo Matteucci. Mxico: Siglo XXI. Aqu s cobra rele-
vancia aquella clasificacin que anteriormente referamos sobre el poder
legtimo o deber ser (sollen) y poder de hecho o ser (sein), el primero
propio del derecho y el segundo caracterstico de la poltica.
19
Ehrman Fioro, Roberto. (2003) Soberana: Historia y crisis de un con-
cepto. Mxico: Cajica.
20
La idea de que el Estado civil o poltico es el que ejerce el monopolio de
la fuerza, no es, como se podra suponer, exclusiva de Weber (cfr. 1998.
Economa y sociedad, Mxico: FCE. pp. 44-45), en realidad ya era una
condicin para la unidad y ejercicio del poder en El Prncipe de Maquia-
velo y, despus de l, aparece en la mayora de los pensadores clsicos o
iusnaturalista (Hobbes, Locke, etctera). En cambio, la premisa de que la
coaccin es condicin exclusiva de la norma jurdica, dentro de un orden
estatal, pertenece totalmente a Kant y, a partir de l, a su ms preclaro
terico, Hans Kelsen el clebre autor de la Teora pura del Derecho. Es a
Kant a quien se debe la concepcin de que la ley es la nica soberana. Cfr.
Kant, Immanuel (1999). La metafsica de las costumbres. Madrid: Edito-
rial Tcnos. Vase, especialmente, la parte de Introduccin a la Doctrina del
Derecho y la Segunda parte de la Doctrina del Derecho. El Derecho Pblico.

43
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Hacia una concepcin de gobernabilidad democrtica

Es evidente que la democracia es considerada hoy en da como la


mejor forma de gobierno; como la menos mala (Winston Churchi-
ll, dixit) y como la ms adecuada para las sociedades econmica,
civil y polticamente ms avanzadas; pero tambin queda claro
que la democracia, por su naturaleza y caractersticas, implica
mayores riesgos polticos y sociales para lograr gobernar eficaz-
mente. En consecuencia, buscar que un sistema democrtico sea
gobernable entraa diferentes vicisitudes, como se ver.
Norberto Bobbio en su obra Estado, gobierno y sociedad se
refiere al problema de la crisis del Estado como el tema de la
creciente complejidad y la consecuente ingobernabilidad de las
sociedades. Bobbio sostiene que cuando se discute si el Estado
ha entrado en su fase final o en una crisis, se alude, en general,
al tema de la creciente complejidad y a la consecuente ingo-
bernabilidad de las sociedades complejas, o bien al fenmeno
del poder difuso, cada vez ms difcil de reconducir a la unidad
decisional que ha caracterizado al Estado desde su nacimiento
hasta hoy.21 El autor concluye que por crisis de Estado debe
entenderse una autntica crisis del Estado democrtico, en vir-
tud de que ste ya no logra hacer frente a las demandas que
provienen de la sociedad civil provocadas por l mismo.
Xavier Arbs y Salvador Giner entran a este debate cuando alu-
den a la ingobernabilidad de nuestras sociedades como resulta-
do de la ineficacia de los gobiernos, lo que, segn los autores,
agudiza los problemas de legitimidad, al descubrir las deficien-
cias y contradicciones de nuestro orden poltico.22
Siguiendo este argumento, la democracia moderna, como forma
de gobierno, presenta una paradoja. Por un lado, se tiene la
21
Bobbio, Norberto. (1989). Estado, Gobierno y Sociedad: por una Teo-
ra General de la Poltica. Mxico: FCE.
22
Arbs Xavier y Giner, Salvador. (1993). La gobernabilidad. Ciudadana
y democracia en la encrucijada mundial. Madrid: Siglo XXI, primera
edicin.

44
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

creencia de que democrticamente se han resuelto las antino-


mias entre legitimidad y eficacia, pero, por el otro, ello no ha
implicado la solucin de los problemas de gobernabilidad.
Visto as, la democracia es una forma de gobierno y la gober-
nabilidad es un indicador del grado de eficacia en el ejercicio
de gobierno considerando los factores de legitimidad, eficacia
y estabilidad. Pero quines determinan la gobernabilidad y en
qu medida?
La Real Academia Espaola (RAE) define gobernabilidad como
la cualidad de gobernable, por lo que gobernanza es el arte o la
manera de gobernar; mientras que la palabra gobernable signi-
fica que puede ser gobernado.
Juan Rial, por su parte, define la gobernabilidad como:

la capacidad de las instituciones y movimientos de


avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su pro-
pia actividad y de movilizar con bastante coherencia las
energas de sus integrantes para proseguir esas metas
previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad para
obtener esa capacidad de encuadramiento, llevara a la
ingobernabilidad.23

Para el autor, la gobernabilidad es una propiedad especfica de


los gobiernos y de los actores sociopolticos relevantes: la eficacia
para llevar adelante sus metas y encuadrar a los gobernados.
Por su parte, ngel Flisfisch considera que la gobernabilidad
est referida a la calidad del desempeo gubernamental a travs
del tiempo ya sea que se trate de un gobierno o administracin,

Rial, Juan. (1988). Gobernabilidad, partidos y reforma poltica en Uru-


23

guay, en Revista Mexicana de la Sociologa, nmero 2, abril-julio, p.


11. Vale la pena revisar el conjunto de ensayos que la Revista dedic al
tema de la gobernabilidad, pues refleja la preocupacin de los pases la-
tinoamericanos por reflexionar sobre este dems, en el contexto de las
transiciones polticas.

45
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

o de varios sucesivos, considerando principalmente las dimen-


siones que a continuacin se enumeran Enseguida explica
cada una de ellas: oportunamente (oportunament), efectividad,
aceptacin social, eficiencia y coherencia de sus decisiones.24
Para Xabier Arbs y Salvador Giner, la gobernabilidad es la
cualidad propia de una comunidad poltica, segn la cual, sus
instituciones de gobierno, actan eficazmente dentro de su es-
pacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, per-
mitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder
ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo.25
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), la gobernabilidad democrtica se entiende
como la capacidad de una sociedad de definir y establecer pol-
ticas y resolver sus conflictos de manera pacfica dentro de un
orden jurdico vigente. Esta es una condicin necesaria dentro
de un Estado de derecho, junto con la independencia de los
poderes y un sistema legal que garantice el goce de las liber-
tades y derechos, civiles, sociales, polticos y culturales de las
personas. Para ello, se requiere de instituciones sustentadas en
los principios de equidad, libertad, participacin en la toma de
decisiones, rendicin de cuentas y promoviendo la inclusin de
los sectores ms vulnerables.26 En ese orden de ideas, llamamos
vicisitudes de la gobernabilidad a los problemas que implica es-
tablecer un programa de esa naturaleza en condiciones reales,
es decir, de fragmentacin poltica.
24
Flisfisch, ngel. (1989). Gobernabilidad y consolidacin democrtica en
Revista Mexicana de Sociologa, No 3, julio-septiembre, pp. 113-114.
Para un acercamiento ms amplio respecto de las teoras de la goberna-
bilidad y su estudio desde una perspectiva latinoamericana vanse Julio
Labastida Martn del Campo, Antonio Camou, et. al., Transicin demo-
crtica y gobernabilidad Mxico y Amrica Latina, IIS/FLACSO/PYV,
2000; y Antonio Camou, Los desafos de la gobernabilidad, FLACSO/IIS/
PYV, 2001.
25
Arbs, Xavier y Giner, Salvador. (1997). La gobernabilidad, ciudadana
y democracia en la encrucijada mundial. Mxico: Siglo XXI, p. 13.
26
En: http://www.regionalcentrelac-undp.org/es/gobernabilidad-democratica

46
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Por otro lado, coincidimos con Antonio Camou cuando plantea


que el ejercicio del poder en el marco de la gobernabilidad tiene
como componentes bsicos la eficacia, la legitimidad y la estabi-
lidad.27 As, tanto la idea de democracia como la nocin de go-
bernabilidad comparten no solamente una funcin descriptiva,
sino tambin una funcin persuasiva y normativa, en la medida
en que se convierten en un referente para la accin poltica.
En el caso de la gobernabilidad es imprescindible un equilibrio
dinmico entre demandas sociales y capacidad de respuesta
gubernamental. De este modo, se articulan los principios de
eficacia, legitimidad y estabilidad, al tiempo que se ubica a la
gobernabilidad en el plano de la relacin entre el sistema pol-
tico y la sociedad, evitando cargar a uno solo de ellos los trmi-
nos de la relacin de la responsabilidad de mantener adecuadas
condiciones de gobernabilidad.
Esta definicin no slo pone nfasis en la unilateralidad de las
dimensiones de eficacia/eficiencia gubernamental, sino que des-
taca la importancia de los componentes consensuales (legitimi-
dad) que requiere el funcionamiento adecuado de todo sistema
poltico, incorporando tambin la capacidad de adaptacin a los
cambios del entorno por parte de los sistemas polticos (estabili-
dad). De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social
se combinaran positivamente en un crculo virtuoso de gober-
nabilidad, garantizando la estabilidad de los sistemas polticos;
mientras que la ineficacia gubernamental para el tratamiento de
los problemas sociales y la erosin de la legitimidad poltica gene-
raran situaciones inestables o de franca ingobernabilidad.
Con base en estas consideraciones, Camou elabora la siguiente
tipologa de gobernabilidad:
Gobernabilidad ideal: es un concepto lmite que designa
el equilibrio puntual entre demandas sociales y respuestas

Camou, Antonio. (1995). Gobernabilidad y Democracia en Mxico:


27

cuadernos del Instituto Federal Electoral. Mxico: IFE.

47
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

gubernamentales (una respuesta adecuada por cada de-


manda). El modelo de gobernabilidad ideal tendra como
correlato una sociedad sin conflictos (o con conflictos abso-
lutamente neutralizados).
Gobernabilidad normal: describe una situacin donde las
discrepancias (o diferencias) entre demandas y respuestas
se encuentran en un equilibrio dinmico, esto es, varan den-
tro de mrgenes tolerados y esperables para los miembros
de la comunidad poltica. Ciertamente, esto no significa que
no haya conflictos, cuestiones irresueltas e incluso problemas
irresolubles; pero el hecho que importa resaltar es que esas
diferencias son aceptadas como tales e integradas en el mar-
co de la relacin de gobierno vigente en una sociedad.
Dficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el
nivel de las demandas sociales y la capacidad de respues-
ta gubernamental, que es percibido como inaceptable por
actores polticamente organizados y que hacen uso eficaz
de su capacidad para amenazar la relacin de gobierno en
una situacin dada. Llamaremos a cada uno de estos des-
equilibrios anomalas, las cuales pueden presentarse en
diversas esferas de la sociedad (economa, poltica, seguri-
dad ciudadana, etctera).
Crisis de gobernabilidad: describe una situacin de prolife-
racin de anomalas, es decir, una conjuncin de desequili-
brios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales
y respuestas gubernamentales.
Ingobernabilidad: es, como el de gobernabilidad ideal, un
concepto lmite que designa la virtual disolucin de la re-
lacin de gobierno que une, por ambos lados, a los miem-
bros de una comunidad poltica.
Lo anterior, se puede incorporar a nuestro esquema de la si-
guiente forma:

48
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

UTOPA DEBE SER


Democracia ideal Soberana popular Gobernabilidad democrtica

Grados de gobernabilidad
} Normal
Dficit
Crisis
Ingobernabilidad

REALIDAD Democracia real


Soberana jurdica del poder

} Antecedentes histricos:
Monarqua, Aristocracia, Oligarqua

Entendidos estos conceptos, las siguientes preguntas seran


entonces: Cmo reorganizar la vida poltica sin perder la de-
mocracia en contextos de reciente instauracin o instituciona-
lizacin?28Cmo alcanzar una gobernabilidad democrtica? La
respuesta se encuentra en el vnculo entre sufragio universal y
representacin, como se ver.

Sufragio universal y representatividad: los ejes de


la conciliacin entre democracia y gobernabilidad

La respuesta a los problemas que supone la instauracin de los


regmenes democrticos, ante la tentacin de caer en algunos
de los extremos entre poder centralizado o poder fragmentado,
28
Entindase por institucin una pauta regularizada de interaccin co-
nocida practicada y aceptada (si bien no necesariamente aprobada) por
actores cuya expectativa es seguir actuando de acuerdo con las reglas san-
cionadas y sostenida por ella () Las instituciones estn all, regulando ex-
pectativas y comportamientos que no cuestionan su existencia socialmente
determinada (ODonell, Guillermo (1996). Otra institucionalizacin, en
Poltica y gobierno, Vol. III nm. 2. Mxico. p. 224). La institucionalizacin
se refiere al proceso en el curso del cual se constituyen esas instituciones y
adquieren estatus social, poltico y jurdico (incluso cultural).

49
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

otra vez nos acerca al tema de la democratizacin, a travs de


la institucin de los principios de mayora y de representacin.
El principio de representacin de la mayora postula que en
ausencia de la unanimidad deseada, el criterio que debe guiar
la adopcin de las polticas y la toma de decisiones es el de la
mayora de los participantes. Si los legisladores no logran un
acuerdo unnime en la formulacin de leyes, es necesario que
la mayora sea quien determine el curso a seguir.29 En trminos
electorales, en cambio, se habla de representacin por mayora
en la frmula de eleccin de los representantes cuando el
candidato es elegido directamente por el electorado, mientras
que la representacin proporcional obedece a la asignacin de
curules en funcin del nmero de votos totales recibidos por un
partido, sobre un listado nominal. De esa manera, la represen-
tacin proporcional, refleja la distribucin de los votos entre los
partidos en relacin con el total de votos obtenidos por partido,
a nivel local o nacional, pero al mismo tiempo es una frmula
que permite la expresin plural de las minoras.
Como bien lo sealan Xavier Arbs y Salvador Giner,30 el su-
fragio universal es lo que hace posible la democracia y permite
el paso del gobierno por consentimiento a una forma indirecta
de autogobierno, como la democracia representativa. La legi-
timidad del sistema democrtico ha encontrado en el sufragio
universal y en la representatividad del poder legislativo dos
componentes indispensables.

29
Lorenzo Crdova escribe: Los principios de mayora y representacin,
constituyen () las 2 principales restricciones que el ideal democrtico
de la libertad padece como consecuencia de su materializacin: con base
en el primero (), no todas las voluntades de los individuos sometidos al
ordenamiento social se reconocen en la voluntad general; con base en el
segundo, la autodeterminacin del cuerpo poltico no ocurre ya de manera
directa sino a travs de intermediarios (Crdova, Lorenzo (2010). Dere-
cho y poder. Kelsen y Schmitt frente a frente. Mxico: FCE, p. 119).
30
Arbs, Xavier y Giner, Salvador. (1993). La gobernabilidad: Ciudada-
na y democracia en la encrucijada mundial. Madrid: Siglo XXI.

50
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Siguiendo a Dahl, ante la imposibilidad de ejercer una democra-


cia directa en sociedades complejas, territorialmente extensas
y densamente pobladas, surge el sistema representativo, cuyo
origen es la voluntad popular expresada en las urnas, de donde
emergen los gobernantes y representantes.31
De ah la importancia de los sistemas electorales y su estudio para
la democracia. Para Giovanni Sartori32 los sistemas electorales
determinan el modo en que los votos se transforman en curules,
afectan la conducta del votante e influyen sobre la preferencia
del elector. En los sistemas de mayora el triunfador se queda con
todo, mientras que en los sistemas proporcionales el triunfo es
compartido y simplemente se requiere un determinado porcen-
taje de los sufragios. Esta distincin entre sistemas electorales
mayoritarios y proporcionales, no significa que todos los sistemas
puedan clasificarse en forma binaria, pues deben considerarse
tambin los sistemas mixtos, como lo es el caso de Mxico.
Las reglas de la democracia presuponen que las mayoras absolu-
tas dentro de un congreso toman las decisiones ms equili-
bradas, pero tambin que stas no son necesariamente uniformes
ni homogneas. Por ello, es imprescindible la existencia de elec-
ciones peridicas y sistemticas, en las que los ciudadanos pue-
dan optar por diversas alternativas, configurando as mayoras y
minoras parlamentarias. Consecuentemente, el hecho de que un
partido poltico obtenga la mayora en un momento determinado,
no le asegura el triunfo en la siguiente votacin.33
La propia regla de la mayora debe reconocimiento y legitimidad
a la existencia de las minoras, as como al derecho de stas de
convertirse en mayora en un momento dado. Con eso se busca
31
Dahl, Robert A. (1993). La democracia y sus crticos. Madrid: Alianza
Editorial. Barcelona: Ediciones Paids. 39.
32
Sartori, Giovanni. (2003) Ingeniera Constitucional Comparada: Una
investigacin de estructuras, incentivos y resultados. Mxico: FCE.
33
Przeworsky, A. (1988). Algunos problemas en el estudio de la transicin,
en ODonell y P. Schmitter. Transiciones desde un gobierno autorita-
rio. Vol III. Buenos Aires: Paids, p. 96.

51
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

que los procesos democrticos no conduzcan hacia la dictadura


de la mayora, ya que su naturaleza es temporal e inestable y
su existencia depende de la participacin de las minoras en la
hechura, aprobacin y aplicacin de polticas pblicas.
Est visto que el gobierno de la mayora slo adquiere legitimi-
dad democrtica cuando reconoce e incluye los derechos de las
fuerzas minoritarias, pero tambin de las minoras pluricultura-
les del pas, a travs de sus representantes. En razn de ello, los
gobiernos democrticos no slo se fundamentan en el voto, sino
tambin en las negociaciones, acuerdos, compromisos y pactos,
lo que tiende a establecer una suerte de equilibrio dinmico.
En suma, al no existir en los hechos el ideal de la unidad, esto
es, unanimidad en la toma de decisiones, el principio de ma-
yora es la opcin democrtica para tomar decisiones, siempre
que la representacin sea legitimada por la soberana popular
a travs del sufragio. En consecuencia, un presidente o primer
ministro, diputado, senador o gobernador, son representantes
populares y al pueblo se deben. Dicha representacin puede ser
revocada ya que la propia democracia plantea a los ciudadanos
la posibilidad de orientar la organizacin poltica de acuerdo
con sus preferencias; de lo que se desprende que las expecta-
tivas sociales en torno a los representantes normalmente estn
por encima de la realidad, tanto por la diversidad de intereses,
como por las limitaciones y deficiencias inmediatas en el ejerci-
cio del poder, por parte de los gobernantes.
La democracia moderna exige que la poltica sea concebida
como una competencia pacfica entre adversarios que recono-
cen su legitimidad recprocamente. La poltica democrtica no
es una lucha eterna entre enemigos, puesto que apela a la supe-
racin de los conflictos y disensos.
Con mayor especificidad, la poltica democrtica o la democra-
cia moderna34 implican para su realizacin en los hechos, segn
nos dice Bobbio:
Bobbio, Norberto. (2003). Teora General de la Poltica. Madrid: Edito-
34

rial Trotta. Vase especialmente el captulo octavo.

52
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayora de


edad, sin distincin de raza, religin, condicin econmica,
sexo, etctera; deben gozar de los derechos polticos, o sea,
del derecho de manifestar a travs del voto su opinin y/o
elegir a quien los exprese por ellos.
El sufragio de cada ciudadano debe tener un peso igual al de
los dems (debe contar por uno).
Todos los ciudadanos que gocen de los derechos polticos
deben de ser libres de votar de acuerdo con su propia opi-
nin formada libremente, es decir, en el contexto de una
competencia libre entre grupos polticos organizados.
Los ciudadanos deben ser libres tambin en el sentido de
que han de ser puestos en condicin de seleccionar entre
opciones diferentes.
La regla de la mayora numrica define tanto las decisiones
colectivas como las elecciones de representantes.
Ninguna decisin tomada por mayora debe limitar los dere-
chos de la minora (en particular el de convertirse, en pari-
dad de circunstancias, en mayora).
En ese sentido, el sistema electoral se reafirma como la serie de
normas, procedimientos e instituciones a travs de las cuales
la voluntad del pueblo se transforma en rganos de gobierno
o de representacin poltica. Los actores del sistema electoral
son mltiples: electores, candidatos, autoridades que organizan
elecciones, rganos de justicia electoral y partidos polticos.35

Oposicin responsable

Los partidos polticos nacen y se desarrollan en las democra-


cias. Aunque tambin han existido en los regmenes autoritarios
Vase, por ejemplo, el cap. 3 de Nohlen, Dieter (1995). Sistemas electo-
35

rales y partidos polticos, Mxico: FCE.

53
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

y totalitarios, en la democracia moderna los partidos polticos


son simple y sencillamente indispensables.36
Los partidos polticos surgen de forma incipiente en la segunda
mitad del siglo XIX, y no es sino hasta despus de la Segun-
da Guerra Mundial cuando se consolidan como un instrumento
privilegiado de organizacin poltica, de comunicacin entre
gobernantes y gobernados, as como de la representacin pol-
tica de la ciudadana.
Sartori seala que un partido es cualquier grupo poltico que se
presenta a elecciones y que puede posicionar mediante stas a
sus candidatos en cargos pblicos.37 Los elementos de esta de-
finicin son: a) grupo poltico, b) participacin en elecciones y
c) acceso al poder mediante elecciones. A travs de los partidos
se regula jurdica y polticamente el medio de acceso al poder.
La actividad que realizan los partidos polticos puede resumirse
en los conceptos de: a) representacin (de la sociedad en el
Estado); b) de gobierno (sobre la sociedad por el Estado) y c)
de oposicin.
De acuerdo con el diccionario de la RAE, oposicin es la accin
y efecto de oponer u oponerse, implica la contrariedad o anta-
gonismo entre dos cosas, el conjunto de grupos o partidos que
en un pas se oponen a la poltica del gobierno.38
La literatura nos da diversas definiciones de oposicin. Mien-
tras unas destacan el papel de las minoras, otras resaltan el
36
Independientemente de la gran bastedad de literatura en torno a los par-
tidos y sistema de partidos que se puede identificar a partir de Edmund
Burke, Tocqueville, pasando por Duverger, Sigmun Neumman, Panebianco,
Sartori, entre muchos otros, fue Kelsen quien advirti claramente que Slo
por ofuscacin o dolo puede sostenerse la posibilidad de la democracia sin
partidos polticos. La democracia, necesaria e inevitablemente requiere un
estado de partidos (Esencia y Valor de la Democracia, cit., 37).
37
Sartori, Giovanni. (2000). Partidos y sistemas de partidos: marco para
un anlisis. Madrid: Alianza Editorial.
38
http://lema.rae.es/drae/srv/search?key=oposicin

54
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

carcter conflictual inherente al concepto de oposicin; pero


todas las definiciones coinciden en que la oposicin se refiere a
un esfuerzo consciente de evitar el monopolio de aquellos que
ejercen el poder. La oposicin, en sentido estricto, es entendida
no como un rol abstracto sino como una institucin.
Altman y Prez-Lian39 definen a la oposicin como el conjunto
de partidos que tienen escaos en el Congreso, que no son del
partido del gobierno o que no forman parte de la coalicin electo-
ral que eligi al presidente. A su vez, el partido de gobierno o pre-
dominante es el partido o la coalicin de partidos que controla el
ejecutivo como resultado de elecciones libres;40 en tanto que una
coalicin de gobierno es el conjunto de partidos que presentaron
un nico candidato presidencial bajo una misma etiqueta.
Gianfranco Pasquino,41 por su parte, hace nfasis en la respon-
sabilidad de la oposicin, al sealar que no slo debe asumirse
como corresponsable de la estabilidad del rgimen democrtico
(insipiente o consolidado), sino tambin reconocer su funcin
de representante de la sociedad ante el Estado.
La oposicin forma parte esencial de las democracias pluralis-
tas, no slo como forma de expresin de la sociedad, sino como
fuerza poltica de contrapeso al gobierno y que participa en la
toma de decisiones.
En ese sentido, Sartori clasifica a la oposicin en tres tipos: a)
oposicin responsable y constitucional; b) oposicin consti-
tucional pero no responsable y c) oposicin ni responsable ni

39
Altman, David y Prez Lian, Anbal. (1999). Ms all de la Poliarqua:
Una aproximacin a la calidad de las democracias. Revista Uruguaya de
Ciencia Poltica-11/1999-ICP-Montevideo.
40
Sartori emple el concepto de predominante en contraposicin al de do-
minante o al hegemnico pues corresponde con un pluralismo de partidos
en condiciones de competencia real y con partidos menores independien-
tes del partido predominante (Sartori, Giovanni. (2000). Partidos y siste-
ma de partidos. Madrid: Alianza Editorial. pp. 248-249).
41
Pasquino, Gianfranco. (1998). Oposicin. Madrid: Alianza Editorial.

55
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

constitucional.42 Oposicin responsable es cuando se permite


al Ejecutivo ejercer la funcin de gobierno para la cual fue ele-
gido. Pero es ms frecuente, como pasa en los regmenes presi-
dencialistas, observar un bloqueo institucional de la oposicin,
ms an cuando cuenta con mayora parlamentaria, lo que crea
un conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Adam Przeworski seala al respecto que:

El problema clsico de cualquier oposicin bajo la demo-


cracia es decidir hasta dnde llevar su actividad opositora
y por qu medios. Si la oposicin no ejerce como tal no
ofrece alternativas y no lucha enrgicamente por imponer-
las, la representatividad de las instituciones polticas
su capacidad de movilizacin e integracin se debilita.
La democracia se vuelve anmica. Pero si la oposicin se
ejerce con vigor, la democracia puede verse amenazada.
Una oposicin intransigente puede crear situacin ingober-
nable, particularmente cuando las condiciones econmicas
son difciles. Si la oposicin convoca una huelga general
cada vez que un partido pierde unas elecciones o cada vez
que un gobierno adopta una poltica impopular, pueden de-
bilitarse las instituciones democrticas y crearse las condi-
ciones para una intervencin militar.43

Los partidos polticos, ya sea en el gobierno o en la oposicin,


desempean, como ha quedado explicado, una tarea funda-
mental para la estabilidad democrtica de un pas.
Evidentemente, la democracia presupone la existencia de
oposicin; sta es un factor sustancial del poder poltico cu-
yas funciones no radican en enfrentar a sus enemigos polticos,
sino en construir mejores principios generales de gobierno en
comn, con el resto de los partidos, sin que ello derive en la
42
Sartori, Giovanni. (2000). La poltica: lgica y mtodo en las ciencias
sociales. Espaa: FCE.
43
Przeworski, Adam. (1995). Democracia y mercado. Reformas polticas
y econmicas en la Europa del Este. Madrid: Ediciones AKAL, p. 153.

56
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

eliminacin del adversario o, peor an, en la ingobernabilidad.


Una oposicin responsable privilegia los acuerdos y el dilogo
como mecanismo de control y participacin en las decisiones,
en aras de establecer un equilibrio dinmico horizontal entre
los poderes del Estado, respetando la soberana de sus rganos
y sus respectivas facultades. Por supuesto este es otro reto de
los regmenes plurales, ya que exige el despliegue de las poten-
cialidades democrticas y sus ideales.
Estos conceptos los podemos integrar en nuestro esquema de
la siguiente manera:

UTOPA DEBE SER UNIDAD


Democracia ideal Soberana popular Gobernabilidad democrtica

}
Normal
Grados de gobernabilidad Dficit
Crisis
Ingobernabilidad

REALIDAD Democracia real


Soberana jurdica del poder
} Principio de mayora y de
representacin poltica (voto)
}
}
Antecedentes histricos: Partidos Polticos:
Monarqua, Aristocracia, Oligarqua Gobierno-Oposicin

Divisin de poderes y gobiernos divididos

Hasta aqu tenemos un panorama ms o menos claro de la demo-


cracia como la mejor forma de gobierno en sociedades plurales y
diversificadas; pero tambin de los grados de gobernabilidad y las
vicisitudes del gobierno democrtico para consolidar una gober-
nabilidad estable o normal. Asimismo, se advirti de la necesidad
de partidos polticos como canales institucionales de intermedia-
cin entre la voluntad general y su representacin.

57
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Ahora, el problema estriba en saber cmo transitar hacia esa


quimera que parece ser la gobernabilidad democrtica Cmo
gobernar de forma eficaz (en funcin de resultados), sin me-
noscabo de la oposicin y anteponiendo la concertacin de
acuerdos polticos entre las fuerzas polticas, en una democra-
cia estancada y seriamente cuestionada?
Al erigirse la democracia en el orden poltico que mejor corres-
ponde con las sociedades modernas, los pases deben enfrentar
desafos que tienen que ver con su propia dinmica, inevita-
blemente contradictoria; como por ejemplo, lograr la adecuada
representacin de mayoras sin exclusin de las minoras; garan-
tizar la divisin de poderes sin menoscabo de la pluralidad pero
tampoco en detrimento de la gobernabilidad; establecer una re-
lacin funcional sin solucin de continuidad entre oposicin y
gobierno; as como conciliar los intereses y expectativas sociales
con los resultados de la gestin pblica. Se trata en todos es-
tos casos de fenmenos dicotmicos cuyo fin ltimo requiere la
superacin de la oposicin mediante la poltica. En ese sentido,
desde hace aproximadamente 200 aos la divisin de poderes ha
tenido la misin de proveer a los Estados democrticos de me-
canismos de autocontrol que impidan, justamente, la monopoli-
zacin del poder, el libre ejercicio de los derechos y la inclusin
organizada de los distintos intereses polticos y sociales.
Como se sabe, la doctrina de la divisin de poderes nace con
Montesquieu, quien en su clebre Libro XI, Del Espritu de las
leyes, esgrime que Todo estara perdido si el mismo hombre,
el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del
pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de
ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o
las diferencias entre particulares.44 Esta idea se consolid de

Incluso, an antes de explicar la divisin de poderes, el autor muestra la


44

necesidad de un sistema que evite el despotismo: Para formar un gobier-


no moderado hay que combinar los poderes, regularlos, atemperarlos, po-
nerlos en accin, poner lastre, por as decir, a uno para que pueda resistir
a otro: es una obra maestra de legislacin, que el azar concibe rara vez, y

58
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

manera especial en el Federalismo norteamericano bajo un go-


bierno constitucional, presidencial y representativo, en el que
la divisin de poderes era la condicin necesaria para el funcio-
namiento de la democracia y la neutralizacin de las aspiracio-
nes monoplicas del poder.
Hoy en da, seala Wolfgang Hoffmann-Riem,45divisin de po-
deres es un principio para organizar el poder e implica una
divisin de responsabilidades y la interdependencia en la reali-
zacin de las tareas constitutivas del Estado. Wolgang dir que
es una idea bsica del control mutuo que, al final de cuentas,
expresa la desconfianza por un posible abuso del poder.
Asimismo, seala que la ley es el instrumento para la configura-
cin jurdica decretada en la representacin de los ciudadanos
y que a travs de la legislacin parlamentaria se da la proteccin
de la libertad de los individuos, pero esta proteccin conlleva, a
su vez, el peligro del abuso de poder (de all la dicotoma). En
un primer paso se da la separacin del Ejecutivo y del Legisla-
tivo, pero el siguiente paso es el de controlar la aplicacin de la
ley que se confa a un tercer poder, el Judicial.
En este sentido, la divisin de poderes depende de que los pode-
res de la unin (los rganos del Estado) asuman de manera aut-
noma pero corresponsable sus facultades y obligaciones, a travs
de las personas que deben ser cualificadas para el cumplimiento
de sus respectivas funciones y en apego al cumplimiento de es-
tndares profesionales y ticos para la realizacin de las mismas.
Solamente de esa manera los ciudadanos podrn confiar en las
leyes y encontrar condiciones de seguridad jurdica y confianza.
De no ser as, los ciudadanos tienden a depositar su esperanza en
otras estructuras de poder, como la mafia y la corrupcin.

que rara vez se deja en manos de la prudencia. Montesquieu (1990). Del


Espritu de las Leyes, Libro V, Captulo XIV. Mxico: Porra.
45
Hoffmann-Riem, Wolfgang. (2007). La divisin de poderes como prin-
cipio de ordenamiento, acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Insti-
tuto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM en www.juridicas.unam.mx

59
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Como ha quedado de manifiesto, en muchas ocasiones la divisin


de poderes tiende a polarizar a las fuerzas polticas, mas no es la
nica forma en que se dividen o fragmentan, como veremos ms
adelante. El punto de esta disertacin es que la divisin de pode-
res, en un sistema democrtico, que est llamado a constituirse
en una de las instituciones de naturaleza tripartita que me-
dian entre la libertad de los ciudadanos y el buen gobierno.46
Pero, descendiendo del plano ideal a la realidad qu sucede
cuando la divisin de poderes se convierte en una arena de lucha
interminable, por parte de los partidos polticos, para acceder
al poder y dejar de lado los ideales polticos y el dilogo demo-
crtico, incluido el mandato ciudadano?, Cules seran las he-
rramientas para lograr la gobernabilidad democrtica? Qu se
requiere para llevar a los partidos polticos, de la confrontacin,
a la concertacin en contextos de gobiernos divididos?
Primero veamos cules son algunas de las causas de que se
pervierta el principio democrtico. Por ejemplo, Giamo Sani
y Giovanni Sartori47 establecen la relacin entre democracia y
polarizacin:
La eficiencia de una democracia se encuentra inversamente
relacionada con el grado de polarizacin, si esa polarizacin
define un espacio de competicin.

46
Desde luego existen otras organizaciones que inciden, como los partidos,
la sociedad civil, asociaciones, la opinin pblica, pero no son estatales y
jams podrn sustituir a las instituciones formales como a la divisin de
poderes.
47
Sani, Giamo y Sartori, Giovanni. (1980). Polarizacin, fragmentacin y
competicin en las democracias occidentales, en Revista del Departa-
mento de Derecho Poltico, nmero 7: UNED. P. 37. http://e-spacio.uned.
es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:DerechoPolitico-1980-07-10040&dsID=P-
DF. El autor concluye que: i) que la variable ms explicativa de situacio-
nes de democracia estable o inestable, eficiente o ineficiente, adaptable o
inmovilista, fcil o difcil, es la polarizacin; ii) que la polarizacin a tener
en cuenta es del tipo izquierda/derecha, y iii) que tal es el caso porque el
modelo espacial subsume en su ordenacin espacial (cualquiera que sea el
mbito en que se produzcan) los temas concretos de importancia poltica.

60
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

La polarizacin se ve frenada por tensiones cruzadas, neu-


tralizada por el aislamiento y reforzada por tensiones cu-
mulativas que ni son aislantes (per se) ni son aisladas (por
obra de lites).
La polarizacin es poco probable en una cultura poltica ho-
mognea, pero no deriva necesariamente de la fragmenta-
cin subcultural, ya que la heterogeneidad cultural puede
manipularse consocionalmente (sic).

Hay que decir que en la actualidad, la divisin de poderes


no es la nica frmula institucional y legal para establecer
correlacin de fuerzas y equilibrio de responsabilidades
entre las instituciones representativas del Estado (en sen-
tido horizontal). La pluralidad y alternancia, resultado del
proceso democratizador, particularmente en sistemas pre-
sidenciales como el nuestro, verbigracia, han supuesto la
aparicin o desarrollo de dinmicas polticas transversales
ms complejas en relacin con el carcter de los Estados
federales y su nomenclatura de gobiernos locales y regio-
nales. Los gobiernos divididos son una de las mximas ex-
presiones del Estado democrtico, pero, por su naturaleza
bipartidista o tripartidista, todo el tiempo estn sujetos a la
posibilidad de que la pluralidad devenga en abierta ruptura.

Mara Amparo Casar seala que los sistemas electorales y de


partidos son tambin poderosas fuerzas que pueden promo-
ver o inhibir la aparicin de gobiernos dividido.48 Los criterios
electorales tales como las elecciones concurrentes, sistemas
de representacin y distribucin de votos, aumentan o dismi-
nuyen la posibilidad de que un gobierno dividido se concrete.
Tericamente, sin embargo, los gobiernos divididos producen
condiciones que poco ayudan a la estabilidad y eficiencia guber-
namentales. Vayamos por partes.

Casar, Mara Amparo. (1998). Perspectivas polticas de un gobierno dividi-


48

do en Mxico. Cuaderno de trabajo. CIDE. Nm. 77. P. 1. Versin en lnea,


http://www.aleph.org.mx/jspui/bitstream/56789/4996/1/DOCT2064642.PDF

61
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

El gobierno dividido es un concepto que se utiliza cuando el


Poder Ejecutivo lo tiene un partido y el Legislativo est dividi-
do en varios partidos, no teniendo la mayora el partido en el
poder (horizontalidad). Se trata de un fenmeno surgido direc-
tamente de la voluntad de los electores, pero en el que inciden
directamente la forma de gobierno, los sistemas electorales y
de partidos. En razn de ello, la ausencia de mecanismos ins-
titucionalizados que mantengan al Ejecutivo y al Legislativo en
unidad conduce, con no poca frecuencia, al estancamiento, e
incluso, a la parlisis de la administracin pblica.
Colomer establece que el gobierno dividido puede ser horizon-
tal o vertical.49 El primero se refiere a los gabinetes de coali-
cin multipartidista (en sistemas parlamentarios) y a la divisin
entre el presidente y la asamblea (en sistemas presidenciales
y semipresenciales); el segundo hace referencia a la descen-
tralizacin poltica en sistemas unitarios y federales. Es decir,
en el caso de gobiernos divididos horizontales, ningn partido
tiene mayora en la asamblea y se forma un gabinete de coali-
cin multipartidista, como suele suceder en los regmenes par-
lamentarios fundados en la representacin proporcional; o el
partido del presidente no tiene mayora absoluta en la asamblea
(50%+1) como ocurre en regmenes presidenciales y semipre-
senciales bajo elecciones prioritariamente no concurrentes. En
el caso de gobiernos divididos verticales, el partido del gobierno
central no controla la mayor parte de los gobiernos regionales
o locales.
Por ahora, parece inevitable llegar a una conclusin provisio-
nal sobre los riesgos de que un sistema en fase de transicin o
instauracin democrtica devenga rpidamente en un sistema
fragmentado, resultado de la perversin del sistema de equi-
librios instaurados por la divisin de poderes y agravado por
la divisin de los gobiernos en todos los niveles. Tanto la frag-
mentacin como la polarizacin (izquierda-derecha) de los par-

49
Colomer, Josep M. (2001). Instituciones polticas. Madrid: Ariel, p. 179.

62
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

tidos conducen a una democracia inestable. La fragmentacin


se produce, pues, cuando la divisin de poderes en un Estado
deviene en excesos de antagonismos extremos que transgreden
la lgica de la negociacin poltica, produciendo como ya se
mencion confrontacin entre los poderes estatales, parlisis
legislativa e incluso la parcial ruptura del orden federal, es de-
cir, afectando la estabilidad de las instituciones y perturbando
la gobernabilidad.50
Pero, ya se ha advertido antes que el tema no es sencillo y an
no se resuelve: cmo nos organizamos sin violencia para propi-
ciar, al mismo tiempo, un ambiente de estabilidad con libertad,
propiciando el desarrollo51 en un Estado democrtico? El ideal
nos dice que debemos fundarnos en un rgimen de cooperacin
entre poderes, que encuentre en la divisin de sus gobiernos,
no la ruptura y el antagonismo permanente o irresoluble, sino
un tipo de gobernabilidad normal. El problema es que, en ca-
sos como el de Mxico, la divisin de poderes y los gobiernos
divididos no han sido suficientes. En las lneas siguientes vere-
mos, por ello, algunas de las caractersticas de nuestro siste-
ma poltico y la forma en que surgi una tercera figura que ha
venido a ajustar y recomponer, en sus circuitos ms frgiles, la
relacin entre aquellas figuras.

50
Vase, Solano Ramrez, Gabino (2006). Los primeros gobiernos divididos
en Mxico (1997 2003): su impacto en la relacin Ejecutivo-Legislati-
vo. En El Cotidiano, vol. 21, nm. 138, julio-agosto, UAM Unidad Azca-
potzalco, p. 53.
51
Para Acoff, el desarrollo de un pas, entendido ste como el proceso
por virtud del cual se presenta un aumento en la habilidad y capacidades
para generar bienes legtimos, propiciando un cambio de estructuras indi-
viduales, sociales y del medio ambiente a un nivel superior, depende en
gran medida de la capacidad estratgica y administrativa de un gobierno
para lograr la plena convivencia, que dar estabilidad a los sistemas ju-
rdico, poltico, social y econmico, con la participacin de los diversos
actores.Cfr. Russell L. Ackoff (2002). El paradigma de Ackoff: una ad-
ministracin sistmica. Mxico: Limusa.

63
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La nocin de Pacto segn el modelo de la concertacin

Aunque la historia moderna de Mxico se halla saturada por


continuos periodos de violencia e insurgencia social52 lo que
ha llevado a vincular la tesis de la violencia con el desarrollo de
nuestro diseo constitucional no hay duda de que a la Cons-
titucin de 1917 le debemos las bases para la estabilidad y, a
la postre, para la fundacin institucional del Estado democr-
tico.53 Esta idea se puede observar en el siguiente cuadro que
resume grficamente lo dicho:

Violencia Constitucin Desarrollo


Conspiracin Ideas de libertad,
Constitucin de Cdiz
Independentista igualdad y justicia
Lucha de
Constitucin de Apatzingn Soberana y libertad
Independencia
Consumacin de Constitucin de los Estados Federalismo y
la Independencia Unidos Mexicanos de 1824 Repblica

52
No es desperdicio citar in extenso las palabras de don Emilio Rabasa a
propsito de las vicisitudes del constitucionalismo mexicano en la primera
mitad del siglo XIX, pero que bien se pueden extender hasta 1917: En
los 25 aos que corren de 1822 adelante, la nacin mexicana tuvo siete
congresos constituyentes que produjeron, como obra, un Acta Constitu-
tiva, tres constituciones y un Acta de Reformas, y como consecuencias,
dos golpes de Estado, varios cuartelazos en nombre de la soberana popu-
lar, muchos planes revolucionarios, multitud de asonadas, e infinidad de
protestas, peticiones, manifiestos, declaraciones y de cuanto el ingenio
descontentadizo ha podido inventar para mover al desorden y encender
los nimos. Y a este porfa de la revuelta y el desprestigio de las leyes, en
que los gobiernos solan ser ms activos que la soldadesca y las facciones,
y en que el pueblo no era sino materia disponible, llevaron aquellos el con-
tingente ms poderoso para aniquilar la fe de la nacin, con la disolucin
violenta de dos congresos legtimos y la consagracin como constituyen-
tes de tres asambleas sin poderes ni apariencia de legitimidad. (Rabasa,
Emilio O. (2002). La Constitucin y la dictadura. Mxico: Consejo Na-
cional para la Cultura y las Artes, p. 27).
53
Heller explica esta paradoja en que un poder fctico o de hecho puede
devenir en poder de derecho legtimo. Heller, H., op. cit., p. 262.

64
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Violencia Constitucin Desarrollo


Conflicto Poltico Las Siete Leyes
entre centralistas Constitucionales de Inestabilidad poltica
y federalistas 1835-1836
Gobierno republica-
no, representativo y
Bases Orgnicas de la Rep-
Revueltas Internas popular.
blica Mexicana de 1843
Sistema de representa-
cin de las minoras
Guerra contra Acta Constitutiva y de
Federalismo
Estados Unidos reforma de 1847

Revolucin de Constitucin de los Estados


Derechos humanos
Ayutla Unidos Mexicanos de 1857
Constitucin Poltica de los
Revolucin Garantas individuales y
Estados Unidos Mexicanos
Mexicana Garantas sociales
de 1917

Fuente: Elaboracin propia.54

Nuestra historia nos ha mostrado la necesidad de cambiar cuan-


do existe la amenaza real de la ingobernabilidad ms extrema.
No hay duda de que el cambio comienza con la conciencia de
esta necesidad.55 Sin embargo, tras la consolidacin del Esta-
do mexicano y la promulgacin de la que probablemente es la
primera Constitucin social en el mundo, el cambio poltico ha
contrastado con el surgimiento de diferentes episodios de vio-
lencia que, si bien distan mucho de aquellos del siglo XIX, stos
expresan el reto de construir un sistema pacfico en el que los
54
Fuentes de investigacin: Carbonell, Miguel (2002). scar Cruz Barney,
Karla Prez Portilla (compiladores). Constituciones Histricas de M-
xico. Mxico: Porra; Coso Villegas, Daniel (1998). La Constitucin de
1857 y sus crticos. Mxico: FCE; Rabasa, Emilio O. (2002). La Consti-
tucin y la Dictadura, cit.
55
No sin razn, don Justo Sierra sealaba el hecho prctico de que el
derecho y el deber, en lo que tienen de humano y de real, son un producto
de la necesidad, del inters, de la utilidad identificada con las condiciones
progresivas de la sociedad humana. Don Daniel Coso Villegas advirti en
ello que, para Sierra, la consideracin de los hechos pesaba ms que las
normas jurdicas (citado por Coso Villegas, Daniel (1998). La Constitu-
cin de 1857 y sus crticos. Mxico: FCE, p. 33).

65
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

conflictos se resuelvan dentro de los canales institucionales y


legales. Como sea, lo interesante es que la dinmica reformista
de los gobiernos posrevolucionarios marc la pauta para con-
gregar a los actores polticos y sociales en un gran pacto, que
permiti la institucionalizacin del poder poltico con bajos cos-
tos sociales y, en general, con una gobernabilidad estable por
ms de 60 aos.56
En Ciencia Poltica, reformar significa transformar, cambiar,
instituir un conjunto de medidas y disposiciones, a partir de las
cuales se busca la estabilidad y desarrollo de las instituciones po-
lticas, todo ello, a travs de los procedimientos establecidos por
el derecho y el sistema legal. En ese marco, los pactos y acuerdos
que motivan las reformas pueden ser una herramienta para abor-
dar estos problemas con nuevas alternativas no violentas.
Por lo dems, son las reformas una herramienta clave para el
desarrollo, incluso en los casos en los que se amerite la modi-
ficacin legal o constitucional. Es evidente que siempre que se
rompen paradigmas constitucionales fuertemente arraigados,
las reformas enfrentan obstculos. Por ello, para reformar en
la actualidad es importante la construccin de slidas mayo-
ras legislativas que permitan superar los retos inherentes a los
gobiernos divididos y generar instrumentos de ley en favor del
desarrollo. Pero, acaso la fundacin de pactos interpartidarios,
independientemente de la configuracin cerrada de los rganos
del Estado, podra ofrecer una solucin a los problemas de ines-
tabilidad y fragmentacin democrtica?
En Mxico, por ejemplo, de acuerdo con el Artculo 135 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,57 sta
slo se puede adicionar o reformar con el voto de las dos terce-

56
Crdova, Arnaldo. (1973). La formacin del poder poltico, Mxico: Edi-
torial Era. Este autor mostr cmo la poltica del reformismo posrevolu-
cionario se asoci con la institucionalizacin del poder poltico en Mxico
y con su modernizacin (vase el captulo 5).
57
En http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm

66
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ras partes de los individuos presentes del Congreso de la Unin


y que las reformas o adiciones sean aprobadas por la mayora
de las legislaturas de los estados. Lo importante, es que ese
mecanismo (el llamado constituyente permanente) ha sido el
medio por el cual se ha reformado nuestra Constitucin en ms
de 600 ocasiones. El problema es que cada vez resulta ms cos-
toso, polticamente, arribar a este tipo de reformas constitucio-
nales, teniendo gobiernos divididos y Congresos fragmentados.
Veamos, brevemente, la forma en que se desarroll la pluraliza-
cin del Congreso en las ltimas dcadas, gracias precisamente
al impulso reformador.
En 1988 termin la hegemona del PRI, despus de contar con
el control casi absoluto en todos mbitos de decisin del Esta-
do. Las histricas elecciones federales de ese ao le quitaron
la mayora calificada al PRI en la Cmara de Diputados. Esa
prdida de hegemona se agudiz cuando, en 1997, el partido
surgido de la Revolucin Mexicana perdi la mayora absoluta,
inaugurando con ello la poca de los gobiernos divididos en M-
xico; una tendencia que se reafirm en la alternancia de 2000 y
que a la fecha subsiste. El resultado es que hoy ninguna fuerza
poltica puede, por s misma, aprobar reformas al marco jurdico
y mucho menos a nivel constitucional, lo que en teora obligara
a todas las fuerzas polticas con representacin en el Congreso
a pactar y superar antagonismos.
Esta nueva distribucin del poder modific sustancialmente
las relaciones entre poderes y la lgica de los actores polticos
en la toma de decisiones, pero tambin conllev a otro tipo de
riesgos, pues, como seala Linz,58 los partidos polticos cuen-
tan con los menores incentivos para la cooperacin, al no tener
cabida los gobiernos de coalicin y siendo el nico verdadero es-
tmulo la victoria en las siguientes elecciones, por lo que la cer-

Linz, J. (1990). The perils of Presidentialism en Journal of Democracy.


58

Baltimore: Johns Hopkins University Press. http://scholar.harvard.edu/le-


vitsky/files/1.1linz.pdf

67
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

cana de las nuevas elecciones hace necesaria la diferenciacin


entre las fuerzas polticas, en el marco de gobiernos sin mayo-
ras, bajo sistemas electorales de mayora simple y de una sola
vuelta. Este tipo de problemas son los que elevaron los costos
de la pluralizacin de nuestro Congreso.
Convencido de las ventajas del parlamentarismo sobre el pre-
sidencialismo,59 Linz afirma que, en este ltimo, los partidos
de oposicin enfrentan una notoria ausencia de estmulos para
cooperar con el partido del presidente en las decisiones legis-
lativas, principalmente por dos razones: si cooperan, y la coo-
peracin resulta exitosa, el partido gobernante y el presidente
sern los principales beneficiados en trminos polticos y elec-
torales; pero si fracasa la cooperacin, todos los miembros de la
coalicin han de compartir el fracaso. En ese sentido, la par-
lisis institucional ser el resultado final siempre que el partido
del presidente no cuente con una mayora parlamentaria.
Como afirma Linz, los gobiernos divididos pueden tener con-
secuencias negativas para la democracia, debido a que pueden
conducir a la parlisis institucional entre Ejecutivo y Legisla-
tivo, ms an cuando no existen mecanismos de cooperacin
interinstitucional y multipartidista.
Ahora bien, es importante sealar que en nuestro pas nunca
existi una parlisis legislativa como tal, pues, como diversos
estudios lo han demostrado, los Congresos sin mayoras, lejos
de disminuir la produccin legislativa trajeron consigo un consi-
derable incremento en el nmero de reformas aprobadas.
No obstante lo anterior, lo cierto es que los temas sustantivos
para el desarrollo en Mxico, como por ejemplo el de la aproba-
cin de las reformas estructurales, se haban pospuesto o trun-
cado sin que los gobiernos de la alternancia lograran avanzar

Linz, J. (1994). Democracia presidencial o parlamentaria: qu diferencia


59

implica?, en J. J. Linz y A. Valenzuela (1997), La crisis del presidencia-


lismo. 1. Perspectivas comparadas. Madrid, Alianza Universidad.

68
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ms. Ah radica la importancia del Pacto por Mxico, pues fue


una herramienta para plantear, desde el poder legislativo, las
soluciones integrales a los grandes problemas nacionales, todo
ello en el contexto de la pluralidad y a travs de la va pacfica.
La palabra pacto viene del latn pactum,60 que significa acuer-
do, alianza, trato o compromiso cuyos involucrados aceptan
respetar lo que estipulan. De esta manera, el pacto implica no
solo un compromiso sino la voluntad de los participantes por
cumplir con los trminos acordados.
Para Roncagliolo y Ponce Testino,61 en la concertacin poltica
se distinguen dos procesos: los pactos y los dilogos, los prime-
ros se dan entre partidos polticos que regulan de una u otra
forma la competencia interpartidaria, en tanto que en el dilogo
se hace referencia al acuerdo sostenido entre partidos polticos
y sectores de la sociedad civil. En este orden de ideas, la con-
certacin tiene gran importancia en el proceso de gobernabili-
dad democrtica y desarrollo humano, ms an cuando existe
la necesidad de la reestructuracin de una cultura poltica con-
servadora o autoritaria.
Para Renn Rpalo, por su parte, la concertacin social es
entendida como la bsqueda de acuerdos nacionales para la
gobernabilidad, la consolidacin de la democracia y la trans-
formacin de las estructuras polticas y econmicas, que en las
ltimas dcadas se han convertido en los temas centrales para
el desarrollo.62

60
http://buscon.rae.es/drae/srv/search?id=XYiy0VWj2DXX2uejVVbx
61
Roncagliolo, Rafael y Ponce Testino, Ramn. (2005). Pactos interpartida-
rios y dilogos poltico-sociales en la Regin Andina, en Democracia en
la Regin Andina, los telones de fondo. Kristen Sample y Daniel Zovatto
(editores). Per: gora democrtica. P. 235. Versin en lnea: http://www.
idea.int/publications/democracy_andina/upload/Pactos%20interpartida-
rios%20y%20dialogos%20politico-sociales.pdf
62
Rpalo Castellanos, Renn (2001). La teora del contrato y los procesos
de concertacin social en Amrica Latina. Tegucigalpa: PNUD.

69
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Actualmente, el debate radica en determinar las formas de co-


hesin social ante el aumento de los fenmenos de disgregacin
y fragmentacin social y poltica. Es por eso que la construc-
cin de la democracia depende de superar la visin orientada
solamente a la formalidad democrtica, para abrirse a una pers-
pectiva ms amplia fundada en la gobernabilidad. Como afirma
Maihold, la construccin de la democracia debe verse como un
camino hacia la gobernabilidad que se da a partir de grandes
consensos, esto es, de pactos nacionales.63
Visto grficamente, integrando todos los conceptos analizados,
se puede representar nuestra idea completa de este captulo de
la siguiente forma:
UTOPA DEBE SER UNIDAD
Democracia ideal Soberana popular Gobernabilidad democrtica

}
Desarrollo
Normal
Dficit Herramientas: Concertacin Poltica
Grados de gobernabilidad
Crisis Pacto por Mxico
Ingobernabilidad Reformas
Crecimiento

REALIDAD Democracia real


Soberana jurdica del poder
} Principio de mayora y de
representacin poltica (voto)
}
}
Antecedentes histricos: Partidos Polticos:
Monarqua, Aristocracia, Oligarqua Gobierno-Oposicin

Arbeitsgemeinschaft Deutsche Lateinamerika-Forschung., Hengstenberg,


63

P., Kohut, K., Maihold, G., &Arbeitsgemeinschaft Deutsche Lateinameri-


ka-Forschung. (1999). Sociedad civil en Amrica Latina: Representa-
cin de intereses y gobernabilidad. Caracas, Venezuela: Editorial Nueva
Sociedad.

70
Captulo 2
La experiencia internacional
D espus de estudiar las vicisitudes que entraa la instauracin
de una gobernabilidad democrtica y la forma en que los pac-
tos y acuerdos coadyuvan en la normalizacin de las relaciones
polticas funcionales entre los poderes del Estado (horizontali-
dad) y los gobiernos divididos (transversalidad), corresponde
ahora enfocarnos brevemente en otro problema que en distintos
pases es concomitante a su instauracin democrtica. Nos refe-
rimos al tema de la transicin poltica, sin la cual sera imposible
hablar de consolidacin o gobernabilidad democrtica.
Y es que la experiencia internacional demuestra que las transi-
ciones a la democracia se logran, desde luego, no sin grandes
obstculos y dificultades, en virtud de la firma de pactos funda-
cionales o reformas poltico electorales que, a la postre, culminan
con la instauracin de instituciones, procedimientos y reglas de-
mocrticas; aunque se debe admitir que en ocasiones las transi-
ciones se prolongan riesgosamente para las instituciones, toda
vez que las transiciones no garantizan el cambio sincronizado y
unidireccional de todas las instituciones polticas de un pas.64

Para mayor detalle se pueden consultar los 4 volmenes de los llamados


64

tericos de la transicin y, especialmente, el vol. 4, de Conclusiones, en el


que presentan la homologacin terica desde la cual se organiz la inves-

73
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

En ese tenor, si se quiere conocer mejor el fenmeno de las tran-


siciones y los procesos de democratizacin, es de suma utilidad
aproximarse al estudio articulado de los modelos de gobernabi-
lidad en relacin con las situaciones de cambio en otros pases.
As, en un primer plano se abordarn los casos de Espaa y
Chile; el primero por ser caracterstico de las transiciones en
Europa y, el segundo en Latinoamrica.65 Ambos comparten un
aspecto en comn, a saber, que transitaron de regmenes dicta-
toriales, hacia sistemas democrticos.
Tambin se ha decidido estudiar otro tipo de transicin que, si
bien comparte caracterstica en su tipo de gobernabilidad con
los anteriores pases, ste involucra elementos tnicos y neo-
coloniales, como es el caso de Sudfrica; Estado que ha debi-
do cruzar por un sinuoso trayecto de reconciliacin nacional
para superar las diferencias y el dolor ocasionado por ms de
100 aos de segregacin racial; lo que, para fines de la presente
obra, amerita abordarse en el contexto de la voluntad para lle-
gar a un pacto, a pesar de los intervalos de crisis e ingobernabi-
lidad que le precedieron.
En seguida, cambiaremos de mbito al analizar, ya no procesos
de transicin, sino de estabilidad y continuidad democrtica.
Por ello, se profundizar en el estudio de la estructura poltica
y territorial de Suiza, en donde han existido las condiciones m-
nimas para una convivencia social armnica ininterrumpida por
ms de cinco siglos. El objetivo es conocer la naturaleza de sus
tigacin de los diferentes regmenes en transicin. O Donnell, Guillermo
y Schmitter, P. (1988). Transiciones desde un gobierno autoritario.
Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas. Buenos Ai-
res: Paids, Vol. IV; y Schedler, Andreas Por qu seguimos hablando de
transicin democrtica en Mxico?, en Martn del Campo, Julio Labasti-
da, Camou, et. al. (coords.), Transicin democrtica y gobernabilidad.
Mxico y Amrica Latina, Instituto de Investigaciones Sociales, FLAC-
SO y Plaza y Valds, 2000, pp. 34-35.
65
Portugal no, en razn de que estuvo implicado un sector de las fuerzas ar-
madas, a pesar de no existir violencia. Tampoco Grecia porque los rasgos
caractersticos ya se encontraban en el caso de Espaa.

74
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

procesos polticos y los rasgos de su gobernabilidad, para tratar


de entender algunas de las posibles causas de la inconsistencia
o debilidad de la gobernabilidad en pases como el nuestro.
Por ltimo, ser relevante conocer el estado de salud de la pri-
mera democracia moderna, con la finalidad de entender la per-
manente dificultad de la clase poltica de Estados Unidos para
ponerse de acuerdo en temas sustantivos, sin que ello haya su-
puesto la ruptura con el orden constitucional del Estado federal
o, cuando menos, algn tipo de crisis de gobernabilidad.

Espaa: La transicin a la democracia

En Espaa, la instauracin de un rgimen democrtico era de-


mandada socialmente y, en mayor medida, por estudiantes, la
clase trabajadora, sectores nacionalistas y grupos de profesio-
nistas y acadmicos, as como por una opinin pblica europea
solidaria con la Repblica. La sensacin de crisis poltica o de
gobernabilidad se increment con la enfermedad de Francis-
co Franco en el verano de 1974. Ello propici que la oposicin
abandonara la idea de derribar al franquismo y se preparara
para restablecer la democracia cuando viniera la muerte de
Franco. En este contexto, el Partido Comunista Espaol fue un
actor preponderante ya que vena preconizando la formacin de
un frente interclasista definido como Pacto por la Libertad.66
La ruptura con el franquismo para devolver al pueblo su sobe-
rana fue el lema de la oposicin, y su plataforma se cifraba en
concretar la formacin de un Gobierno provisional, la concesin
de una amplia amnista, el restablecimiento de todas las liberta-

La oposicin poltica fue emergiendo, y como ejemplo podemos sealar


66

la formacin de la Plataforma de Convergencia Democrtica, de la que


destacaba como fuerza hegemnica el Partido Socialista Obrero Espaol
(PSOE). Junto a dicha fuerza poltica integraban esta nueva entidad uni-
taria, la Unidad General de Trabajadores, Izquierda Democrtica y el Par-
tido Nacionalista Vasco, entre otros.

75
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

des y derechos, la legalizacin de todos los partidos y sindica-


tos, la celebracin de un referndum para decidir la forma de
gobierno y la realizacin de elecciones libres a Cortes Consti-
tuyentes. Segn este programa, el proceso de transicin en Es-
paa sera llevado a cabo por la oposicin, una vez desplazados
del poder los sectores franquistas a causa de las movilizaciones
populares y tras una complicada negociacin con los poderes
facticos para la formacin del ya citado Gobierno provisional.
Aunque lo cierto es que su escasa presencia en el tejido social
limitaban el peso de su accin poltica.
La crisis del rgimen franquista se agudiz con los problemas
de sucesin a la jefatura del Estado, tras la desaparicin de
Franco. Desde el rgimen se prevea que entrara en vigor la
llamada Constitucin franquista, la cual consideraba al futuro
Rey como jefe del Estado, con la facultad para dirigir a Espaa a
travs del Consejo de Ministros y colegislando con unas Cortes
no democrticas, cuya composicin era de una gran heteroge-
neidad. Cabe decir que toda una serie de Consejos completaban
el conjunto de instituciones polticas, en gran medida anacrni-
cas e ineficaces, que pretendan prorrogar el rgimen dictato-
rial despus de la desaparicin de su fundador.
Los deseos de permanencia del Rey se vean comprometidos
por el entramado jurdico que configuraba la nueva Monarqua.
Pero sta manifest enseguida su propsito de afianzarse ins-
titucionalmente en un nuevo rgimen democrtico, convirtin-
dose, de esta forma, de acuerdo a Colomer, en un factor de
transformacin del franquismo.67
El 22 de noviembre de 1975, dos das despus de la muerte
de Franco, Juan Carlos I asume la jefatura del Estado como
Rey de Espaa y, presionado por el Consejo del Reino, confir-
m como presidente a Carlos Arias Navarro.68 Integrantes del
67
Colomer, Josep M., (1998), La transicin a la democracia. El modelo
espaol. Barcelona: Editorial Anagrama.
68
Aunque tambin consigui nombrar a Torcuato Fernndez Miranda, hom-
bre de su confianza, como presidente de las Cortes y del Consejo del Reino.

76
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

nuevo gobierno redactaron el texto de la declaracin de inten-


ciones que contena los principios bsicos, lo cual pretenda la
ampliacin de las libertades y los derechos civiles, as como un
ensanchamiento de la base del parlamentarismo espaol, pero
sin plantearse la idea de transformar el rgimen franquista en
una autntica democracia pluralista homologable exteriormen-
te, como qued difanamente confirmado en el programa de
Arias Navarro.69 Su objetivo primordial fue liberalizar las es-
tructuras de la dictadura y efectuar reformas sustanciales, con
la intencin de conservar lo fundamental del entramado jurdi-
co-institucional anterior. Se buscaba una apertura sin riesgos
de liquidacin del rgimen franquista, a pesar de que el Rey
haba manifestado sus intenciones democratizadoras.70
La reforma del gobierno de Arias pretenda ser consensuada
solamente con las fuerzas del rgimen e integrar de alguna ma-
nera a la oposicin moderada.71 En suma, se conceba una de-
mocracia limitada y bajo control.
La limitada reforma que se propona se articulaba a travs de la
introduccin de varios cambios en algunas Leyes Fundamenta-
les y en la legislacin ordinaria. Las posibles modificaciones en
las Leyes Fundamentales que no llegaron a instituirse se
referan sobre todo a la Ley de Sucesin y a la Ley de Cortes,
que contemplaban la existencia de dos cmaras legislativas.72A
pesar de las limitaciones de las reformas planteadas por el go-
bierno de Arias, los sectores ms duros del rgimen libraron
contra ellas fuertes batallas, en particular en el seno de las ins-

69
En su programa de gobierno el presidente Arias se refiri a la democracia
espaola que debera mantener bsicamente su carcter corporativista;
aunque prometa algunas reformas sin fecha concreta de realizacin.
70
As lo hizo saber el Rey en el discurso pronunciado en el acto de su coro-
nacin.
71
Dejando siempre muy clara la exclusin del Partido Comunista Espaol.
72
Se aprobaron tambin relevantes instrumentos que permitieron mayores
libertades, como la Ley sobre el Derecho de Reunin y la Ley sobre el
Derecho de Asociacin Poltica, que admita el derecho de asociacin.

77
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

tituciones y aparatos del Estado. Sin embargo, los mrgenes de


tolerancia poltica se ensancharon y aparecieron espacios ms
amplios para la libertad, desconocidos hasta entonces.
Por su parte, la presin internacional en favor de la democrati-
zacin del rgimen fue tambin un factor que contribuy a des-
bloquear la incierta situacin poltica vivida en Espaa durante
los meses de permanencia en el poder del gobierno de Arias.
No obstante, la muerte de Franco produjo una sensacin de
incertidumbre ante el futuro en la opinin internacional y, en
muchas cancilleras, se tuvo la esperanza de que el Rey propi-
ciara el trnsito a la democracia.
Carlos Arias se vio presionado para renunciar en virtud de no
haber estado a la altura que las circunstancias exigan. Con la
perspectiva del tiempo transcurrido, hoy es aceptado que el
fracaso y el desgaste del gobierno de Arias facilitaron la pos-
terior reforma emprendida por Adolfo Surez, quien asumi la
presidencia del Gobierno por nombramiento del Rey.73
Surez resultaba un conocedor de la estructura del poder fran-
quista y estaba mejor capacitado para disear la reforma que
pusiera fin al rgimen franquista. Fue as que el gobierno de
Surez consciente de los lmites de su poder, decidi desde
el primer momento restablecer la democracia, intentando con-
seguir el mximo respaldo posible de los sectores franquistas y
de los llamados poderes fcticos. En definitiva, el gobierno bus-
c un pacto con estas fuerzas y para ello utiliz los acuerdos, a
veces cediendo en sus posiciones, e incluso ante las amenazas.
Surez comenz su tarea poltica negociando con el Ejrcito,
por considerarle un factor importante de incertidumbre respec-
to de la normalizacin democrtica. A los poderes econmicos,
por su parte, les ofreci la garanta de que las reformas no tras-
pasaran los lmites del sistema capitalista. Al mismo tiempo, el

Despus de que fuera incluido en la terna que legalmente deba proponer-


73

le el Consejo del Reino.

78
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

gobierno trat de incorporar poco a poco al proceso de reforma


a la oposicin. Al respecto, Adolfo Surez haba sealado:

La estrategia de reforma poltica implicaba dos tcticas y


dos tratamientos distintos: uno para los grupos que pre-
tendan la continuidad del rgimen anterior; otro para
las fuerzas polticas de la oposicin. Ambos caminos de-
ban converger en la aprobacin de una Constitucin ela-
borada entre todos y que para todos sirviera.74

En la declaracin programtica del gobierno se reconocan el


principio de la soberana nacional, los derechos y libertades
fundamentales, as como a los partidos polticos; adems, se
anunciaba la concesin de una amnista con vistas a conseguir
la reconciliacin nacional y se prometa la celebracin de elec-
ciones generales antes del 30 de junio de 1977. Por ltimo, se
haca referencia a la integracin de Espaa en Europa.
Es relevante anotar que existi hostilidad de amplios sectores del
Ejrcito, as como manifestaciones de fuerza de algunos de ellos
contra el avance hacia la democracia. La respuesta de Surez fue
implementar varias reformas militares que tenan como misin
profesionalizar y modernizar a las Fuerzas Armadas e integrarlas
a la democracia.
La idea de la reforma como proceso dirigido por las propias ins-
tituciones con el objetivo de conseguir la democracia estuvo
relativamente clara desde el primer momento. No obstante, su
instrumentacin se fue modificando paulatinamente en funcin
de las nuevas realidades y de diversas presiones, llegando ms
lejos de lo que en un principio pensaron sus impulsores. Con
todo, en su desarrollo era fundamental que la dinmica de la
reforma no traspasara los lmites previstos por el gobierno, con
el fin de no perder nunca el control del proceso. El punto de
arranque era incuestionable al tener que hacerse la reforma
Fuentes, Jos Francisco. (2011). Adolfo Surez. Biografa poltica. Bar-
74

celona: Editorial Planeta, p. 214.

79
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

desde la propia legalidad franquista y transitar por los cauces


institucionales que sta contemplaba, pero su finalidad no se
agotaba dentro del rgimen sino que lo sobrepasaba y destrua,
en un proceso de transformacin en el que se alcanzaban los
objetivos rupturistas preconizados por la oposicin y contrarios
a los defendidos por sectores importantes del franquismo.
Por otro lado, hay que sealar que la desaparicin de las institu-
ciones del antiguo rgimen se realizaba de forma muy lenta, evi-
tndose el vaco de poder y la toma de la direccin del cambio
poltico por las fuerzas de la oposicin. De esta forma, era un
cambio desde arriba, pero se fundaba sobre alianzas y acuerdos
que permitan un reparto de poder entre sectores franquistas y
antifranquistas. Fue as como la negociacin devino en un fac-
tor determinante.
El instrumento legal ideado por el gobierno para articular la
transicin fue la Ley para la Reforma Poltica,75 que modific
leyes fundamentales e hizo posible la convocatoria de un par-
lamento democrtico, por lo que puede ser considerada como
una ley-puente76 En dicha ley, se incorporaron los contenidos
democrticos mnimos e imprescindibles para que pudiera ser
aceptada por la oposicin. La aprobacin, de parte de las Cor-
tes, de un texto cuyo contenido supona su desaparicin, debe
entenderse en el contexto de que buena parte de la clase pol-
tica franquista haba adquirido ya la conciencia sobre la crisis
de las instituciones de la dictadura y de las dificultades para su
supervivencia, resultndole relativamente fcil su adhesin a la
va que pareca tener un menor costo para ella y ms posibilida-
des en el futuro.77

75
Elaborada a mediados de julio de 1976, y aprobada por las Cortes fran-
quistas el 18 de noviembre de 1976.
76
Vase Prez Ares, Mara Isabel. La ley para la reforma poltica: el ca-
mino hacia la democracia, en https://dialnet.unirioja.es/descarga/articu-
lo/2676391.pdf
77
Aprobada por las Cortes, la Ley para la Reforma Poltica haba de ser so-
metida a su ratificacin en un referndum nacional. Los resultados de

80
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

La Ley para la Reforma Poltica buscaba la legitimidad democr-


tica con el reconocimiento del principio de la soberana popular
y de los derechos fundamentales de la persona, al tiempo que
creaba Cortes democrticas con capacidad para modificar las
Leyes Fundamentales. Las Cortes, cuyo presidente sera nom-
brado por el Rey, estaran formadas por un Congreso y un Se-
nado, cuyos miembros seran elegidos por sufragio universal.78
De todo este proceso el gobierno haba salido claramente refor-
zado. En medio de una creciente crisis econmica y de un ame-
nazante terrorismo, que seguira presente a lo largo del proceso
de transicin dificultando su desarrollo, se haba conseguido
sortear diversos obstculos dentro del propio rgimen y atraer
para su proyecto poltico el respaldo de amplios sectores socia-
les, a pesar de las reticencias de la oposicin. Con todo, sta
haba reducido en gran medida la intensidad de sus demandas
y sus miembros haban asumido posiciones de cara a la nueva
situacin democrtica que se aproximaba.
En realidad, una vez aprobada la Ley para la Reforma Poltica,
el camino para desmontar el franquismo y restablecer la de-
mocracia estaba trazado y abierto. Inmediatamente despus, el
gobierno puso en marcha varias medidas, consideradas impres-
cindibles para que las primeras elecciones a las Cortes gozaran
de las garantas democrticas suficientes, que aseguraran la
participacin de la oposicin y sus resultados fueran aceptados
por la opinin pblica nacional e internacional.79
dicho referndum suponan una victoria poltica y moral del gobierno, a
pesar de que las condiciones en que se haba realizado no reunan todos
los requisitos democrticos exigidos en este tipo de consultas y la oposi-
cin se haba visto limitada para dar a conocer su posicin, sobre todo en
los medios pblicos de comunicacin.
78
El Rey tendra tambin la facultad de nombrar senadores en un nmero no
superior al 20% de los elegidos y podra someter a referndum cualquier
opcin poltica de inters nacional, sea o no de carcter constitucional.
79
Las reticencias de la oposicin para aceptar el marco de la Ley sobre el
Derecho de Asociacin Poltica forzaron su reforma a travs de la pro-
mulgacin del Decreto-Ley que simplificaba los trmites burocrticos
para que el Ministerio de la Gobernacin admitiera la legalizacin de los
partidos polticos.

81
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La incorporacin del Partido Comunista Espaol a la vida poltica


espaola supuso un paso decisivo en el proceso de democrati-
zacin, a pesar de la fuerte tensin que origin en el Ejrcito.
Otro avance significativo fue la nueva amnista que el gobierno
concedi y que, aunque no cerr el problema de la reconciliacin
nacional, represent el inicio de una etapa de dilogo histrico y
reconciliacin pacfica. Por su parte, la celebracin de las eleccio-
nes para integrar las Cortes, exiga una regulacin legal que el go-
bierno desarroll para elegir democrticamente a 350 diputados.
En este lento pero decidido caminar hacia la democracia, se eli-
minaron algunas de las estructuras bsicas del rgimen franquis-
ta. Tambin se defini un nuevo funcionamiento de la economa
espaola a travs de los Acuerdos o Pactos de la Moncloa,80 que
creaban instituciones fundamentales del Estado de bienestar
y posibilitaban la puesta en marcha de una poltica econmica
homologable con la practicada en distintas economas europeas
occidentales.81 Los Acuerdos de la Moncloa contenan reformas
polticas, pero sobre todo econmicas. Estas ltimas insistan
en la necesidad de definir una estrategia distributiva a travs
del Estado, sobre el que recaa la definicin de la poltica impo-
sitiva.82 La reforma fiscal era una pieza bsica en dicha poltica
y, a travs de los Pactos de la Moncloa, se introdujo el Impuesto
sobre la Renta de las Personas Fsicas con carcter global, per-
sonal y progresivo.83 El objetivo que se persegua era igualar
80
Firmados el 27 de octubre de 1977 por todas las fuerzas polticas con re-
presentacin parlamentaria.
81
En gran medida tambin como consecuencia de la crisis econmica de los
aos setenta.
82
Los Pactos de la Moncloa estuvieron precedidos de una devaluacin de
la peseta y suponan una cierta contencin de salarios, una restriccin
monetaria, una asuncin por parte del Estado de los costos y subsidios
por desempleo, una mejora en las percepciones de la Seguridad Social,
una liberalizacin del sector financiero y, finalmente, como se explica, una
importante reforma fiscal.
83
Se estableci, asimismo el Impuesto sobre el Patrimonio y se reformaron
el Impuesto de Sucesiones y Donaciones as como el Impuesto sobre So-
ciedades.

82
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

en un corto plazo los impuestos denominados directos con los


indirectos continuando con la progresividad fiscal.
Por ltimo, los Acuerdos de la Moncloa incluan una poltica de
rentas que oblig a la subordinacin explcita de la negociacin
colectiva a la poltica macroeconmica. En tal sentido, el creci-
miento de los salarios se limitaba al objetivo gubernamental de
inflacin, estableciendo los incrementos salariales de acuerdo
con la inflacin esperada y no con la inflacin histrica.84
Los Pactos de la Moncloa tambin implicaron una poltica de
saneamiento y ajuste que permiti reducir algunos de los des-
equilibrios bsicos como la inflacin, pero adems fortaleci el
consenso poltico que posibilit la elaboracin pactada de la
Constitucin, cuyo texto definitivo fue apoyado por la mayora
de las fuerzas polticas.85 Su preparacin requiri de un largo
proceso en el que no estuvieron ausentes presiones de diversas
fuerzas econmicas y sociales. No obstante, prevaleci el clima
de consenso, aunque en varios momentos se produjeron ruptu-
ras en torno a ciertos temas que se subsanaron con negociacio-
nes entre los lderes de los partidos polticos.
La Constitucin de 1978 cerr en cierto modo el fenmeno de
la transicin poltica en Espaa, dando paso paulatinamente
al proceso de instauracin formal de la naciente democracia.86
As, a pesar de todas las dificultades y problemas que conllev
84
Esto se logr a pesar de que los Pactos de la Moncloa no fueron firmados
por los sindicatos ni los representantes empresariales, aunque los principa-
les dirigentes sindicales los apoyaron como diputados en el Parlamento y los
defendieron en las empresas con la oposicin de las bases sindicales. Vase,
De la Calle Velasco, M. Dolores y Redero, San Roman, Manuel (2008), Mo-
vimientos sociales en la Espaa del siglo XX. Ediciones Universidad de
Salamanca. Ver especialmente La va de la concertacin social.
85
La Constitucin se aprob separadamente por el Congreso de los Dipu-
tados y el Senado el 31 de octubre de 1978 y se ratific por referndum
popular el 6 de diciembre del mismo ao.
86
Proceso que concluye en 1982 con la llegada del Partido Socialista Obrero
Espaol (PSOE) a la presidencia del gobierno de Espaa, en plena norma-
lidad democrtica.

83
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

el proceso de transicin, ste se desarroll de forma pacfica.


A pesar del posterior rompimiento del consenso y del intento
de golpe de febrero de 1981 (23F), la transicin fue exitosa
por cuanto permiti superar los estragos de una severa cri-
sis de gobernabilidad y sent las bases para la instauracin
de una gobernabilidad por momentos deficitaria, pero normal
despus de todo.
La elaboracin de la Constitucin liquid definitivamente al r-
gimen franquista y estableci una gobernabilidad democrtica
con capacidad para desarrollar una democracia estable.87

Chile: Acuerdo para un proyecto nacional

Entre 1964 y 1970 el presidente Eduardo Frei dio inicio a un


proceso de reformas modernizadoras que incluyeron las refor-
mas agraria y tributaria; la democratizacin del sistema educa-
tivo y la creacin de sociedades mixtas con capital extranjero.
Estas medidas no resultaron exitosas desde el punto de vista
poltico y, en este contexto, a partir de noviembre de 1970,
Chile vivi una experiencia que tuvo un fuerte impacto inter-
nacional con el ascenso a la presidencia de Salvador Allende
y su gobierno de Unidad Popular,88 al impulsar acciones de
corte social como la nacionalizacin de las minas de cobre y
la profundizacin de la Reforma Agraria. Ello provoc encono
entre diversos sectores sociales y muy pronto aparecieron las
dificultades que pusieron fin a su gestin, de forma trgica y
violenta, con un golpe de Estado militar.
87
Para preservar el consenso, el texto constitucional dio respuesta a la al-
ternativa Monarqua-Repblica, la articulacin de un Estado que respeta
la pluralidad social, cultural y lingstica del pas, as como las relaciones
Iglesia-Estado.
88
El gobierno de Salvador Allende dur del 3 de noviembre de 1970 al 11 de
septiembre de 1973. Su gobierno termin abruptamente tres aos antes
del fin de su mandato constitucional, mediante un golpe de Estado en el
que participaron las tres ramas de las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de
Carabineros.

84
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

A partir de este suceso, el General Augusto Pinochet asumi


el poder estatal a travs de un Consejo de Seguridad Nacional,
mediante el cual ejerci la tutela militar sobre las instituciones
civiles. En 1975, la dictadura de Pinochet aplic polticas eco-
nmicas neoliberales, lo que se tradujo en un dinamismo pro-
ductivo apoyado por las exportaciones no tradicionales.89
Cabe sealar que, despus de una severa cada productiva
a finales de los aos setenta y principios de la dcada de los
ochenta del siglo pasado, el rgimen militar logr reactivar eco-
nmicamente al pas andino.
En 1980 se increment la legitimidad de las acciones de Pino-
chet mediante la aprobacin de la Constitucin con lo cual se
le otorg la concesin al General de permanecer ocho aos ms
en el poder. Es hasta 1988 cuando la celebracin de un hist-
rico plebiscito puso fin a la dictadura. La oposicin organizada
de diferentes sectores de la poblacin, unidos primero en el
Comando Nacional por el NO, y despus en la Concertacin de
Partidos Por el No (con la participacin de 17 partidos) enfa-
tizaron en la necesidad de decidir entre la dictadura y la de-
mocracia, impulsando el establecimiento de un nuevo rgimen
poltico, respetuoso con los derechos humanos, plural y de par-
ticipacin popular.
La derrota de Pinochet en este plebiscito fue solamente parcial,
43% a favor frente al 55% en contra. En ese momento entraron
en vigor una serie de normas institucionales y Pinochet se be-
nefici de una prrroga de su mandato presidencial.90

89
En 1978 se introdujo el Plan de las Siete Modernizaciones, que incluy una
profunda remodelacin de reas como las relaciones laborales, el cambio
de la seguridad social, una amplia privatizacin de empresas pblicas y la
reduccin del papel del Estado en los sectores sociales.
90
Segn la Constitucin poda seguir como presidente de la Repblica hasta
marzo de 1989. El mismo texto haba incluido una previsin mediante la
cual Pinochet deba buscar un nuevo mandato hasta marzo de 1997 en
el caso de que perdiera el referndum. Este ao adicional de mandato
result un factor clave para fijar los lmites de la transicin.

85
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Existen opiniones diversas en cuanto al inicio y duracin de la


transicin chilena. Algunos consideran que el proceso culmi-
n con las elecciones parlamentarias de 1991; otros consideran
que en el periodo que va del plebiscito de 1988 hasta las elec-
ciones de 1989, tuvo lugar una transicin de rgimen pero no
hubo una transicin poltica, y solamente despus de 1989 se
abri la posibilidad de responder a los desafos polticos antes
el nuevo gobierno.91
En el plebiscito de 1988, el 55% de los ciudadanos chilenos res-
pondi NO a la dictadura, por lo que Pinochet tuvo que ceder
paso a las elecciones. Es as como la oposicin se agrup en tor-
no al liderazgo de Patricio Aylwin, quin alcanz la mayora en
las elecciones presidenciales de 1989 con el 53% de los votos.
Por otra parte, cabe sealar que, por primera vez desde 1971,
se volvieron a celebrar elecciones municipales en 1992.
Es relevante observar el proceso que siguieron los partidos pol-
ticos en Chile para concebir una coalicin con el fin de quitar al
general Augusto Pinochet de la Presidencia de la Repblica. Es
decir, defendieron la urgencia de establecer un rgimen en el que
existiera una verdadera divisin de Poderes y se suprimieran la
represin y la impunidad. El primer paso lo dieron los partidos
polticos que se aliaron en funcin del proyecto democratizador
que Chile reclamaba. As, una vez que coincidieron en la pro-
puesta, crearon la Concertacin de Partidos por la Democra-
cia92 integrada por los partidos Demcrata Cristiano (DC), Por
la Democracia (PPD), Radical Socialdemcrata (PRSD) y Socia-
lista (PS) postul a Aylwin como candidato.93

91
Valencia, Laura. Democracias contemporneas y actualidad parlamenta-
ria en los procesos de transicin: Chile, Hungra y Espaa, en Qurum
(71) marzo-abril 2000, p. 134.
92
La Concertacin fue creada en 1988 como Concertacin de Partidos por
el No y aglutin a los principales sectores de la oposicin a la dictadura de
Pinochet.
93
Coalicin de partidos polticos de izquierda, centroizquierda y centro, que
gobern Chile desde el 11 de marzo de 1990 hasta el 11 de marzo de 2010.

86
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Los elementos que unieron a los partidos fueron la conviccin


de restaurar las instituciones democrticas en Chile, como las
elecciones y la divisin de poderes, as como el inters por em-
prender reformas constitucionales.94
De esta forma, la ciudadana chilena vot en un plebiscito por
la revisin profunda de la llamada Constitucin de la Libertad,
que elabor el rgimen de Pinochet en 1980 para consolidar su
poder poltico. Cabe anotar que la Constitucin naci bajo el
contexto del golpe militar al gobierno elegido democrticamen-
te y fue creada con el fin de dotar de legitimidad y legalidad al
nuevo gobierno para que perdurara en el poder.95 El plebiscito
de 1989 produjo el cambio de 54 artculos de doce captulos de
la Constitucin.96
Ese plebiscito fue la gran inflexin que vivi el pas en el l-
timo cuarto del siglo XX. El paso de la dictadura a la demo-
cracia poltica tuvo por fecha emblemtica el 5 de octubre de
1988 con el triunfo del NO contra Pinochet. Esta consulta re-
present el trnsito del rigor de la coercin y la dictadura al
retorno de la democracia.
El caso chileno es doblemente interesante porque adems de
asegurar una transicin pacfica pactada, por la fuerza de las
urnas, hay que decir que no se produjo en medio de una crisis
de gobernabilidad prolongada como la de Espaa (que ya se
padeca an antes del golpe que en 1936 dobleg a la Segunda
94
El presidente Patricio Aylwin y su gobierno llevaron a cabo las reformas
que incluyeron la descentralizacin de la administracin y algunas refor-
mas al sistema electoral.
95
Con la promulgacin de la Constitucin de 1980 mediante un plebisci-
to organizado por el rgimen de Pinochet y en el que prcticamente no
existieron las posibilidades de manifestarse en contra de su aprobacin.
De esta forma, la Constitucin de 1925 perdi vigencia y se eliminaron las
opciones de participacin y manifestacin civil.
96
Entre los cambios destaca la supresin de los senadores designados y la
reforma al proceso legislativo, la modificacin de la estructura del Tribunal
Constitucional y el establecimiento del derecho presidencial de convocar a
un plebiscito en el caso de conflicto serio con el legislativo, entre otros.

87
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Repblica). En Chile, paradjicamente, existan dficits en la


gobernabilidad pero nunca lo suficientemente arraigados y fla-
mables como para generar el enfrentamiento abierto entre la
sociedad chilena y el sector castrense cercano a Pinochet. En
este pas andino la dictadura haba logrado una cierta estabili-
dad econmica, superior a los logros del franquismo, generando
un estado de satisfaccin en amplios sectores sociales que no
vean inconveniente en la continuidad de Pinochet, quien an
tiempo despus gozara de una nada despreciable popularidad.

Sudfrica: Dilogo histrico para la reconciliacin

En Sudfrica, el trmino apartheid, entendido como segrega-


cin impuesta entre grupos tnicos y fundado en la afirmacin
de la superioridad de la minora blanca, tiene sus orgenes en la
dcada de 1940 como slogan de campaa electoral del Partido
Nacional (NP),97 para indicar que deba legislarse sobre la nece-
saria separacin entre blancos y no blancos. La segregacin fue
un fenmeno que comenz prcticamente con la llegada de los
holandeses al Cabo y con su progresivo avance hacia el interior
del territorio (1652-1806).98
En aquel contexto, el proceso de segregacin estuvo ntima-
mente ligado al de la explotacin minera en la regin. Las ca-
97
En afrikans, el trmino apartheid significa separacin (apartness en
afrikans traducido como separateness en ingls) o situacin de estar
aparte (apart+hood). Fue utilizado por primera vez en la lengua afri-
kans en 1929 y en ingls recin en 1947 cuando fue asociado al sistema
de segregacin racial legalmente sancionado.
98
En 1657 se introduce la primera poltica oficial de segregacin territo-
rial, bajo pretexto de evitar el robo. Ya en la segunda mitad del siglo XIX,
tanto bajo la administracin colonial britnica del Cabo y Natal, como
en las repblicas Boer de Transvaal (1856-1877 y 1877-1900) y Estado
Libre de Orange (1854-1902) aunque espordicamente se hizo uso
de polticas de segregacin iniciando lo que William Benart y SaulDubow
denominan segregacin moderna, como respuesta al proceso de indus-
trializacin iniciado con el desarrollo de la minera tras el descubrimiento
de yacimientos de oro y diamantes (1867-1886).

88
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ractersticas estructurales de dicha actividad plantearon la


necesidad de encontrar algn mecanismo que aumentara las
ganancias. La solucin implementada fue cargar todo el peso
de la reduccin a la mano de obra, basada en el reclutamiento
forzoso mediante un sistema de impuestos que obligaba el
ingreso a la economa monetaria y controlado de la fuerza de
trabajo africana. As comenz la migracin organizada de hom-
bres jvenes desde las reservas a los campamentos, donde per-
manecan por el lapso que duraban sus contratos.99

Despus de la guerra sudafricana de 1880 a 1899,100 y median-


te un pacto entre los contendientes, se constituy la Unin de
Sudfrica en 1910. Desde entonces, comenz a legislarse para
uniformar el aparato legal del Estado y asegurar un crecimiento
econmico sustentado en enormes disparidades de riqueza y
poder, asignando roles a los individuos de acuerdo a identida-
des raciales, imponindose as una jerarqua racial, en la cual
los blancos se ubicaban en la punta, seguidos de los coloured101
e indios102 y, finalmente, en la base, a los africanos. As, los ni-
cos con plenos derechos eran los blancos, en tanto que el resto
en orden decreciente fueron paulatinamente despojados
de derechos polticos y econmicos.

99
Generalmente por un mnimo de 18 meses, bajo un sistema conocido
como trabajo migrante.
100
Conocida como las guerras anglo-boer, 1880-1899.
101
Con esta apelacin se designaba a la poblacin resultante del mestizaje
entre los habitantes originales de la regin del Cabo, esclavos africanos
transportados durante los siglos XVII y XVIII desde las costa Este la Oeste
de frica y Madagascar, y blancos de origen europeo (holandeses, france-
ses, alemanes e ingleses). Tambin se incluye en el grupo a los llamados
Cape Malays (malayos del Cabo), descendientes de los habitantes de po-
sesiones holandesas en Asia introducidos como mano de obra esclava por
la Compaa Holandesa de Indias Orientales.
102
Constituan la mayora de la poblacin catalogada como Asiatic. Entre
1860 y 1911 se organiz la inmigracin de indios con contratos de trabajo
renovables para ser empleados en las plantaciones de caa de azcar en
Natal; tambin ingresaron comerciantes de indios de religin musulmana.

89
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

El desarrollo de la minera produjo tambin una creciente urba-


nizacin, lo que a su vez diversific las posibilidades de empleo.
Buscando una alternativa al trabajo en las minas o en el campo,103
los hombres se emplearon como domsticos y los que tenan
cierto nivel de educacin en el sector terciario como dependien-
tes de comercio, maestros, etc. Para controlar estos movimien-
tos de poblacin se utilizaron pases cuyas caractersticas eran las
siguientes: solo las personas de un grupo racial en particular te-
nan la obligacin de portarlo; llevaban implcita una restriccin a
la libertad de movimiento del portador y ste deba portarlo todo
el tiempo, ya que el hecho de no presentarlo ante el requerimien-
to de las autoridades era considerado ofensa punible.104
Con respecto a los derechos polticos, estos eran ejercidos slo
por los hombres y se decidi que ni asiticos ni africanos podan
ser registrados para votar (solo los coloured man tenan ese
derecho).
La coyuntura de la Segunda Guerra Mundial produjo cambios en
la composicin cualitativa de la clase obrera, lo cual se tradujo en
una reduccin de mano de obra blanca calificada (reclutada para
la guerra), que debi ser reemplazada por africanos, a los que
hubo que dotar de algn tipo de calificacin (estatus). El fen-
meno no dur mucho tiempo, ya que contravena las disposicio-
nes del gobierno que reservaba los puestos de mayor calificacin
a los blancos, convertidos en una suerte de aristocracia obrera.
Para una adecuada comprensin de estos fenmenos se debe
diferenciar al gobierno que desde 1948 (con el triunfo en las
elecciones del Partido Nacional) representaba los intereses
afrikners, es decir, a los sectores industrial, comercial y finan-
ciero, en su mayor parte de origen ingls, quienes reclamaban
la sustitucin de la mano de obra blanca por africanos para re-
103
Como arrendatarios en las fincas con magros salarios, en su mayora en
especie.
104
Los castigos incluan multas, trabajos forzados, encarcelamiento o expul-
siones de lugar hasta tanto se obtuviese un contrato de trabajo.

90
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ducir costos. Son precisamente estos ltimos los que presiona-


ron frecuentemente al gobierno, convencidos de que con esta
prohibicin se frenaba el desarrollo capitalista. Fue as que el
Partido Nacional reforz la barrera de color en el trabajo me-
diante un modelo de estado fuertemente intervencionista y que
asumi las peticiones de la clase obrera blanca, que constitua
su principal sustento electoral junto a los sectores ms favore-
cidos econmicamente.
La economa de posguerra se caracteriz por la paulatina pri-
maca del sector industrial sobre la minera y la agricultura. La
industrializacin que se llev a cabo se apoyaba no slo en una
mayor inversin de capital sino en el aumento de la explotacin
de la mano de obra empleada, requisitos esenciales para lograr
una industria competitiva. Esta explotacin de la mano de obra
se hizo efectiva con la disminucin de los salarios y el aumento
del costo de vida. El proceso de industrializacin, as como el de-
terioro progresivo de la economa de subsistencia en las reservas,
motiv una progresiva urbanizacin de la poblacin africana.105
Esa creciente urbanizacin africana fue el objetivo a abatir del
Partido Nacional desde su arribo al poder en 1948. Recordemos
que uno de los principales objetivos del apartheid era revertir
el movimiento de urbanizacin africano. Fenmenos sociales
como el crimen, el desempleo, las enfermedades, el crecimien-
to de asentamientos irregulares, eran atribuidos a un creciente
e incontrolado nmero de africanos. Por ello, desde 1949 se
legisl para establecer la segregacin en todo espacio pblico y
privado, adems de que se reforz el aparato represivo policial
necesario para ejecutar estas leyes. Ese mismo ao se sancion
la ley de prohibicin de matrimonios mixtos, que declar ilegal
el matrimonio entre blancos y personas de cualquier otro de

Durante la dcada de 1940, el costo de vida de sus habitantes (renta,


105

transporte hasta la ciudad) fue en aumento, mientras los salarios se dete-


rioraban. El sector informal fue un recurso para sobrevivir, la venta calle-
jera, los trabajos de carpintera, la venta de bebidas caseras, entre otras
actividades, constituan una ayuda a la economa familiar.

91
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

los grupos raciales. Para la clasificacin de los grupos raciales


se estableci un rgido sistema inspirado en la apariencia y en
la aceptacin general.106 De igual forma, se establecieron reas
de residencia separadas y en zonas estrictamente delimitadas.
En suma, puede afirmarse que hasta los aos sesenta del siglo
pasado, el apartheid pas de slogan de campaa que propugnaba
por la segregacin a una realidad estipulada en la ley, dando lugar
a sucesivas bifurcaciones en un ejercicio conducente a la segrega-
cin total: legislar para clasificar; clasificar para separar y registrar;
registrar para vigilar y controlar y, finalmente, criminalizar.
La respuesta a estas leyes de segregacin instituidas por el
Partido Nacional fue la formacin de una fuerte alianza entre
los grupos racialmente oprimidos y algunos simpatizantes blan-
cos.107 Esta lucha estuvo siempre atenta del contexto mundial y
se convenci del apoyo incondicional de la Unin Sovitica a las
luchas anticoloniales en Asia y frica. En 1951, el Congreso Na-
cional Africano design a un Consejo Conjunto de Planeacin
para disear un programa de resistencia al apartheid, y que
consistiese en la violacin sistemtica de ciertas leyes y regu-
laciones antidemocrticas, injustas y racialmente discriminato-
rias impuestas desde la llegada al poder del Partido Nacional.108
Aqu vale la pena destacar la diferencia entre Mandela, Ghandi
y Luther King a quienes suele asociarse con la lucha incruenta
o no-violenta. En tanto que, para los ltimos, la no violencia era
106
La ley defina tres grupos: blancos, coloured y nativos.
107
Lderes juveniles como Nelson Mandela, Olver Tambo y Walter Sisulu,
entre otros, compartan un pensamiento fuertemente nacionalista, segn
el cual el mayor obstculo para la liberacin era el complejo de inferiori-
dad entre los negros que aspiraban a ser como blancos. Para ellos, frica
era un continente de y para los negros y, por lo tanto, la lucha deba ser
slo de negros. El Congreso Nacional Africano (ANC), en la dcada de
los sesenta, pas de ser una agrupacin de la burguesa rural africana a
perfilarse como una organizacin de masas, incorporando una perspectiva
socialista y una poltica de alianzas no racial.
108
Cabe sealar que ms de 8 mil personas de todos los orgenes raciales fue-
ron encarceladas durante la campaa por contravenir leyes y regulaciones.

92
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

un principio moral, para el pensamiento pragmtico de Man-


dela resultaba una estrategia a implementar en tanto resultase
efectiva, por lo que debera ser reemplazada ante un cambio de
circunstancias.109
Durante la dcada de los cincuenta, el movimiento no consigui
derogar ninguna de las leyes del apartheid y en los inicios de
los aos sesenta los lderes en contra del apartheid decidieron
abandonar la poltica de no-violencia y el Congreso Nacional
Africano estableci brazos armados en sus organizaciones, co-
menzando actos de sabotaje contra el gobierno y diversas mani-
festaciones que fueron duramente reprimidas.110
El rgimen respondi acrecentando su aparato legal para au-
mentar sus poderes coercitivos. El acto de sabotaje fue equi-
parado con alta traicin y la pena de muerte instituida como
su castigo. Tambin se prohibieron las reuniones pblicas y
se encarcel a los principales lderes,111 incluyendo a Nelson
Mandela, quien fue sentenciado a cadena perpetua. As, du-
rante la dcada de los sesenta, un estado de terror fue parali-
zando la resistencia y la polica ya no requiri de ordenes de
cateo hacia individuos, vehculos y aeronaves.
En la dcada de los setenta, la resistencia estuvo encabezada
por los jvenes.112 A mediados de 1980 y, sobre todo, a fines

109
En 1955 se realiz el histrico Congreso del Pueblo (Congress of the Peo-
ple) que adopt la Carta de la Libertad (Freedom Charter) como proyecto
de sociedad igualitaria alternativo al apartheid (por mucho tiempo docu-
mento primordial del movimiento) que propona una democracia basada en
una persona-un voto en un estado unificado y redistribucin de la riqueza.
110
El cambio de condiciones exiga un cambio de estrategia. Ante el cierre
de los canales de protesta y resistencia deba pasarse al sabotaje de las
plantas elctricas y comunicaciones.
111
Asimismo, se extendi a 180 das el periodo en que una persona poda
estar detenida por averiguaciones (sin orden legal de detencin) y se co-
menz a utilizar la tortura durante las detenciones.
112
Especialmente bajo el discurso de Stephen Biko, lder de Conciencia Ne-
gra que defini desde la resistencia la identidad de negro en Sudfrica
para pasar a abarcar tambin a indios y coloureds, es decir a todos los
excluidos por el rgimen.

93
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

de la misma, el sindicalismo fue otra fuente de resistencia que


reemplaz el lugar de las organizaciones polticas proscritas por
el rgimen.113 Sera precisamente el movimiento sindical el que
fue minando la economa del sistema, mediante sucesivas huel-
gas durante la dcada de los ochenta.114
Para 1985, el gobierno declar estado de emergencia y encarcel
a los principales lderes, al tiempo que decret un estado de sitio
permanente que perdur prcticamente por el resto de la dca-
da. Cinco aos despus, en 1990, se anunci el fin del apartheid
institucional y legal, mientras que los principales lderes de la
oposicin entre ellos Nelson Mandela fueron liberados y se
derog el Estado de emergencia; se les devolvi la legalidad a los
partidos polticos proscritos y el brazo armado del Congreso Na-
cional Africano (ANC) suspendi sus acciones armadas. No obs-
tante, la sociedad estaba profundamente dividida, enfrentada
y no slo por diferencias tnicas o de clase.115 Por su parte,
haba una extrema derecha blanca que se opona de manera
violenta a un proyecto nacional integrador.
Inmediatamente despus de que Mandela fue liberado en
1990,116 ste inici el dilogo con el rgimen del apartheid.
La inclinacin por terminar el conflicto mediante una negocia-
cin haba surgido tambin dentro de un bloque dominante,
consciente de que el impresionante despliegue de barreras
polticas, sociales y econmicas ya no podra ser superado

113
La fbrica se convierte en un lugar de reunin ms seguro para organizar
la resistencia, esto sobre todo a partir de 1979, cuando se logr la legali-
zacin de los sindicatos de trabajadores negros (lo que implicaba recono-
cerles el derecho a huelga).
114
En 1983 la denominada UDF (United Democratic Front) formada por 700
agrupaciones sindicales con 3 millones de miembros, adopt la Carta de
la Libertad como bandera de lucha promoviendo boicots, huelgas y pro-
testas masivas.
115
Prueba de esto es que en los primeros seis meses de 1990 se registraron
alrededor de 1 700 vctimas de la violencia poltica.
116
Nelson Mandela fue liberado por el entonces presidente Frederik de Klerk
(1989-1994) despus de permanecer 27 aos en prisin.

94
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

dentro del marco del apartheid. La necesidad de una rees-


tructuracin poltica era evidente y existan las condiciones
para llevarla a cabo.
Para el entonces presidente Frederik de Klerk y los principales
dirigentes, era necesario revisar la base del sistema sudafrica-
no, por lo que tena que incluir al Congreso Nacional Africano.
El Estado apost a suspender las intiles tentativas de alcanzar
la estabilidad por la va de paquetes de reformas socioecon-
micas y tratar, en cambio, de resolver la dimensin poltica de
las mltiples crisis que asolaban a Sudfrica. Eso podra crear
una base relativamente estable para reestructuraciones en las
esferas econmica y social.
El acuerdo final constituira el intento ms sofisticado y exito-
so hasta ese momento de lograrlo, esencialmente a travs de
pactos de elites, camino poltico reformista que requiere que
los grupos dominantes manejasen conjuntamente la transicin
a un nuevo orden constitucional. Sin embargo, para que esa me-
dida tuviera xito duradero era necesario que el consenso se
extendiera por todo el terreno poltico y social.
La clave de la liberacin resida en un proceso de transforma-
cin poltica centrado en la toma del poder estatal y en vencer
gradualmente las desigualdades sociales y econmicas. En el
proceso de negociacin, las principales diferencias radicaban
en determinar si se deba romper con el pasado o continuar con
el viejo rgimen.117 El hecho, sin embargo, es que el gobierno no
poda imponer una reestructura en forma unilateral, sino que
sta deba ser negociada paulatinamente con la oposicin pol-
tica, lo que para muchos representaba una aventura riesgosa.118

117
La tendencia histrica del Congreso Nacional Africano (ANC) a privilegiar
lo poltico por encima de lo econmico daba pie a la posibilidad de un
arreglo basado en una restructuracin significativa de la esfera poltica y
una amplia continuidad de la esfera econmica.
118
Marais, Hein (2002), Sudfrica: Lmites al cambio. La economa pol-
tica de la transformacin. Mxico, Siglo XXI Editores, p. 128

95
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

El gobierno poda ser obligado a abandonar el proceso de ne-


gociacin y retroceder a un estado defensivo o represivo si los
trminos del acuerdo probable parecan inaceptables, y exista
el riesgo latente de los fuegos insurreccionales de mediados de
los ochenta de explotar el nuevo espacio para tratar de derro-
car al gobierno y tomar el control del Estado.
De esta forma, lo que se avecinaba no era la sustitucin de lo
viejo por lo nuevo, sino su asimilacin. El proceso de las nego-
ciaciones no era el de un gobierno que negociaba su rendicin
porque hubiese sido derrotado por una fuerza superior, ni de
una nacin a punto de emprender la descolonizacin o la toma
del poder. Significaba una lucha poltica por forjar una nueva
nacin y nuevas alianzas capaces de asegurar la base ms am-
plia posible de consenso social.
Por otra parte, el contexto internacional haba intensificado
las presiones en pro de un arreglo pacfico que estuviera en l-
nea de la incipiente cultura internacional de democracia mul-
tipartidaria.119
A principios de la dcada de los noventa el reto, pues, era evitar
el riesgo de desencadenar una secuencia de acontecimientos
que podran conducir a una guerra civil. Por su parte, el Congre-
so Nacional Africano abandonaba algunas posiciones anteriores
y expresaba en el seno de las negociaciones su disposicin para
establecer un conjunto de principios constitucionales.
En 1992 se firm el Acta de Entendimiento, que no slo salv al
proceso de negociacin de campaas desestabilizadoras,120 sino
que lo reconfigur de modo que girara principalmente en torno
al gobierno y al Congreso Nacional Africano. La construccin
de consensos se constituy en el principal asunto, lo cual dio

Ibidem, p. 130.
119

La campaa de acciones masivas se detuvo con la firma del Acta de Enten-


120

dimiento (Record of Understanding) con el Congreso Nacional Africano


a fines de septiembre de 1992.

96
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

origen directamente a los debates estratgicos. De esta manera,


el proyecto poltico e ideolgico de construccin de nacin pas
a ser de primordial importancia.
Las negociaciones formales terminaron a fines de 1993 con un
arreglo poltico que se apartaba significativamente de las posi-
ciones iniciales. La base poltica de Sudfrica postapartheid
sera un sistema liberal-democrtico, tal como lo defina una
constitucin provisional aprobada a fines de 1993. Terminada y
adoptada en 1996, la Constitucin definitiva hace especial refe-
rencia a los derechos de propiedad, el acceso a la informacin,
los derechos de las minoras y la delegacin de poderes a los
gobiernos provinciales. 121
El nuevo sistema se fundamentaba en el sufragio universal de
una Sudfrica unificada, as como en la separacin de los poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial; elecciones multipartidarias cada
cinco aos; delegacin de poderes gradual (y circunscrita) del
gobierno central a los gobiernos locales y la supremaca de los
derechos individuales y colectivos en una Carta de Derechos.122
La Constitucin definitiva tuvo que cumplir con un conjunto
de 33 Principios Constitucionales obligatorios, que represen-
121
El nuevo sistema jurdico y poltico contempla tambin un Tribunal Cons-
titucional que resuelve disputas derivadas de la Constitucin. El Parla-
mento tiene dos cmaras: una Asamblea Nacional de 400 miembros y un
Consejo Nacional de las Provincias con 10 miembros de cada una de las
nueve provincias nuevas. Asimismo, se creaban varios organismos paraes-
tatales para monitorear e impulsar la aplicacin de la Constitucin, en-
tre ellos una Oficina de Defensor Pblico para asegurar prcticas ticas
y democrticas, la Comisin de Derechos Humanos, la Comisin sobre
Igualdad de Gnero, la Comisin Electoral para organizar elecciones de-
mocrticas, la Direccin Independiente de Transmisiones para regular
los medios de comunicacin electrnicos, el Auditor General y la Comi-
sin Cultural, para proteger los derechos culturales de las minoras.
122
La Carta de Derechos es una de las ms progresivas del mundo y pro-
hbe la discriminacin por raza, gnero, sexo, gravidez, estado civil, ori-
gen tnico o social, color, orientacin sexual edad, incapacidad, religin,
conciencia, creencia, cultura, lengua o nacimiento, y tambin permite la
declaracin de estados de emergencia en determinadas circunstancias.

97
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

taban la cristalizacin de importantes compromisos asumidos


en las etapas finales de la negociacin, como, por ejemplo, la
proteccin de la diversidad de lenguas y de culturas, adems
del reconocimiento y proteccin de los derechos colectivos de
autodeterminacin.
Fue as que la Constitucin producto de una rspida negocia-
cin y alianza nacional, allan el camino para las histricas
elecciones de 1994.123 Al final del da, el dilogo y la disposicin
de llegar a acuerdos haba permitido cruzar el umbral de una
nueva Sudfrica.
Probablemente lo que sorprende de este caso, es que en Sud-
frica las negociaciones s tuvieron como marco, intermitentes
escenarios de ingobernabilidad, como no se encuentran en el
resto de los casos estudiados. Por supuesto, comparte con ellos
el hecho de que los nuevos textos constitucionales fueron cobi-
jados por sofisticadas reformas; y tampoco desaparecieron las
desigualdades ni las diferencias polticas e ideolgicas motiva-
das por un Estado militarizado con resabios neocoloniales, pero
a partir de las reformas en el sistema electoral y de la puesta
en marcha del nuevo catlogo de derechos la gobernabilidad ha
fluctuado entre lo normal y lo deficitario, pero sin ruptura con
el orden constitucional.

Suiza: Alianza histrica de la Confederacin

Suiza no se iguala a ningn otro estado, ni por lo que


respecta a los acontecimientos que all tuvieron lugar a
lo largo de los ltimos siglos, ni por su situacin geogr-
fica, ni tampoco en las grandes diferencias que hay en
las costumbres de sus distintas regiones. La naturaleza

El Congreso Nacional Africano (ANC) obtuvo una victoria arrolladora con


123

el 62.7% de los votos y 250 de las 400 bancas de la Asamblea Nacional,


con lo que derrot con un amplio margen al Partido Nacional (20% de los
votos). En algunas provincias, los votos para el ANC fueron hasta del 90%.

98
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ha hecho de su pas un Estado Federal, y ningn hombre


sensato deseara burlarse de l.

(Napolen Bonaparte, 1802).

Por su estructura estatal y territorial, as como por su acontecer


poltico diario, Suiza se distingue con frecuencia de los pases
europeos. Estas particularidades se pueden comprender si se
toman en cuenta las races histricas de este Estado situado en
el centro de Europa.
El territorio suizo fue una va de trnsito de gran importancia
econmica entre el Norte y el Sur de Europa. Mediante un pac-
to de asistencia mutua, los habitantes de la zona crearon la c-
lula primitiva de Suiza.124
A finales de la Baja Edad Media no se tenda a crear un Estado,
sino a salvaguardar la autonoma de regiones y los derechos de
campesinos libres en el seno del Sacro Imperio Romano Germ-
nico. Estas caractersticas marcaron profundamente la historia
de Suiza y determinaron su organizacin federal. De hecho, al
margen de las primeras experiencias confederacionales atribui-
das a las viejas ligas griegas de corte militar,125 el de Suiza es
el primer sistema confederado real y estable del que se tiene
memoria, al conformar un modelo unitario de comunidades y
pueblos (cantones) independientes que jams perdieron su so-
berana (hasta 1848), por lo que es en los municipios en los que
cobra significado el sistema federal.
Esta Confederacin de races medievales quiz no habra podido
sobrevivir sin la alianza entre las comunidades rurales, por una
parte, y sin la integracin de ciudades tales como Lucerna, Z-
rich y Berna, que tambin aspiraban a la autonoma, por la otra.
En esta alianza geopoltica, cada comunidad preservaba exacta-
124
An hoy se celebra en Suiza la Fiesta Nacional el 1 de agosto en memoria
de aquella Alianza de 1291.
125
Malandrino, Corrado. (1998). Federalismo. Storie, idee, modelli. Roma:
Carocci Editoriali (sobre todo el primer captulo).

99
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

mente los mismos derechos. En la actualidad se sigue aplicando


el principio de igualdad poltica de las comunidades, pequeas y
grandes, por ejemplo en lo que se refiere a las votaciones popula-
res sobre modificaciones de la Constitucin Federal.
Durante el siglo XV y el principio del XVI, cuando Inglaterra,
Francia y Espaa sentaban las bases para la instauracin de
los primeros Estados nacionales, la Confederacin que tanto
haba crecido y constaba de 13 miembros autnomos, atrave-
s una importante crisis de unidad por luchas entre ciudades
y cantones, por lo que los intentos suizos de expansin y de
intervencin en la poltica europea cesaron bruscamente.126 Es
por ello que desde entonces, Suiza ha venido practicando una
poltica exterior cautelosa.127
Es importante aadir que ha sido la capacidad de compromiso
lo que ha permitido esta unin, convirtindose en un compo-
nente esencial de la poltica suiza, fomentada incluso por la es-
cisin confesional.
A fines del siglo XVIII, con el apoyo del ejrcito de la Revolu-
cin Francesa, la clase media revolucionaria suiza proclam la
Repblica Helvtica,128 como un Estado nacional de organiza-
cin centralista. Las antiguas estructuras feudales y gremiales
desaparecieron pero Napolen se apresur a devolver a Suiza
su antiguo orden federalista. La evolucin ulterior de Suiza no
condujo a la creacin de un Estado unitario, sino a una nacin
de voluntad: pequeas comunidades de diversa magnitud y
fuerza econmica, con diferentes tradiciones culturales (idio-
126
Tambin a raz de una grave derrota al Norte de Italia (Marignano, 1515).
127
En el Congreso de Viena de 1815, Suiza adopt el estatuto de la neu-
tralidad armada, garantizado por el derecho internacional, estatuto que
todava conserva.
128
Por razones histricas, el nombre oficial de Suiza sigue siendo Confede-
racin Helvtica, de donde se deriva la sigla internacional CH. La palabra
helvtica hace referencia al antiguo pueblo de los helvetas, una de las
tribus celtas que viva en tierras suizas en la poca prerromana y an en
vida de Julio Csar.

100
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

ma, religin, etctera) que conviven en el mismo territorio de


forma voluntaria con base en el respeto mutuo y la solidaridad.
Hasta 1848, cuando se aprob la Constitucin Federal, Suiza
era una confederacin de estados soberanos, llamados canto-
nes, lo que significa que conservaban el derecho de separarse.
La Antigua Confederacin fue sustituida por el Estado federal
moderno en ese ao.129 En vista de estas y otras particularida-
des, el rgimen poltico suizo podra ser considerado complejo.
Dentro de sus caractersticas ms notables se encuentran la
participacin activa y directa de los ciudadanos en el proce-
so poltico mediante la votacin popular (iniciativa popular y
referndum) y la concrecin de los preceptos generales del
consenso y la concordancia.
En ese sentido, uno de los sellos polticos distintivos de Suiza
es la participacin de cada uno de sus ciudadanos en la gestin
pblica, mediante instituciones que les permiten, como se ha
dicho, la prctica de democracia representativa con elementos
de democracia directa.
La Constitucin consagra derechos polticos que garantizan el
buen funcionamiento de su democracia, entre los que se en-
cuentra la iniciativa popular, la cual para que sea considerada
debe contener cien mil firmas cuando se trata de una enmienda
a la Constitucin, mismas que deben reunirse en un plazo de 18
meses y ser certificadas por los agentes competentes.130
129
El gobierno suizo (Ejecutivo) se compone de un gabinete colegial con sie-
te ministros (Consejeros federales) elegidos por la Asamblea Federal Uni-
da, un parlamento bicameral formado por el Consejo Nacional (Cmara
Popular) y el Consejo de los Estados (Cmara Cantonal). De esta forma,
un miembro del Consejo Federal asume durante un ao el cargo accesorio
de presidente de la Confederacin.
130
Es importante destacar que hasta la fecha slo han sido aprobadas ocho
iniciativas populares, un indicador de que las modificaciones constitucio-
nales no han emanado directamente del pueblo. Esto puede entenderse en
el sentido de que al presentar una iniciativa ante el Parlamento, ste tiene
la facultad de hacer propaganda por el s o por el no y de incorporar otra
iniciativa que la contrarreste.

101
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La democracia suiza se ha caracterizado por el uso frecuente


del referndum sobre temas muy variados. El primer ejercicio
de este tipo se realiz en 1449 cuando el gobierno de Berna
pregunt a sus ciudadanos si aprobaban un impuesto especial
para pagar deudas contradas por las guerras. Durante los dos
siguientes siglos y medio se llevaron a cabo ms de ochenta
referendos en esa regin.131
Desde 1815, algunos cantones hicieron uso de su autonoma
para incluir la figura del referndum en su sistema democr-
tico y para la dcada de los treinta, esta figura se incorpor
prcticamente en todos los cantones.
El referndum en Suiza tiene dos modalidades: el referndum
obligatorio y el referndum facultativo. El primero determina
que cualquier acto del Parlamento, para que pueda entrar en vi-
gor, requiere ser sometido a la votacin popular.132 Un ejemplo
de este tipo se dio cuando el Parlamento adopt la adhesin de
Suiza a la Organizacin de las Naciones Unidas a mediados de
la dcada de los ochenta del siglo pasado. Por tratarse de la ad-
hesin a un organismo de carcter supranacional fue necesaria
su aplicacin, cuyo resultado en ese entonces fue el rechazo de
los suizos por una amplia mayora (dos terceras partes de los
cantones y los ciudadanos la rechazaron).133 Casi 20 aos ms
tarde, en el 2002, se realiz otro referndum que por mayora
permiti que Suiza ingresara a la ONU.
En Suiza, casi todos los actos legislativos las leyes y tratados
internacionales aprobados por las dos Cmaras federales es-
131
Rourke, John. Direct Democracy and international politics: deciding
international issues through referendums. Colorado, U.S.A. Library of
Congress Cataloging, p. 34
132
En su artculo 89, punto 5, la Constitucin establece los casos en que
un referndum debe ser obligatorio: la adhesin a un organismo de se-
guridad colectiva o a comunidades supranacionales queda sometida a la
votacin del pueblo y los cantones.
133
Lo mismo sucedi cuando se busc la integracin de Suiza a la Unin Eu-
ropea.

102
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

tn sometidos al referndum facultativo. Esto significa que en


un plazo de tres meses a partir de la adopcin de una ley o la
aprobacin de un tratado internacional, 50 mil ciudadanos que
tengan derecho a votar (mayores de 18 aos) u ocho cantones,
pueden exigir que la ley o el tratado sea sometido a la apro-
bacin del pueblo. Este tipo de referndum se dio cuando el
Parlamento aprob la adhesin de Suiza al sistema de Breton
Woods (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional).134

En el referndum facultativo el pueblo es quien decide con 50


mil firmas si quiere votacin o no, mientras que en el refern-
dum obligatorio la Constitucin exige la votacin.

Cabe sealar que el referndum difiere del plebiscito. En este


ltimo, el Poder Ejecutivo decide si desea o no consultar al pueblo.

La peticin es otro derecho popular que consagra la Constitu-


cin. Consiste en que toda persona, independientemente de
que haya alcanzado la mayora de edad (18 aos), tiene el dere-
cho de firmar una peticin elevando su demanda a cualquier au-
toridad, la cual es considerada como sugerencia o proposicin.

Por otra parte, en lo que se refiere al mbito de la conformacin


territorial de Suiza, la competencia de los cantoneses es muy
amplia. Su autonoma es tan extensa, que cada cantn dispone
de su propia Constitucin,135 as como de un gobierno indepen-
diente, un parlamento y tribunales judiciales propios.136 Las le-
yes de los cantones tienen que ser compatibles con las normas
jurdicas de la Confederacin, pero para la promulgacin de las

134
Se estableci la necesidad de convocar a un referndum por parte de los
ciudadanos en mayo de 1992, en el cual el pueblo aprob la adhesin de
Suiza a dichos organismos.
135
De hecho se sabe que fueron completamente soberanos hasta 1748, con la
fundacin del Estado Federal.
136
No est de ms recordar que actualmente Suiza tiene una extensin
territorial de 41.288 km y una poblacin de 6 224 000 habitantes, por
9,631,420 km2 de EU, con 308,783,875 de habitantes.

103
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

normas jurdicas federales es necesario el consentimiento de la


totalidad de los 26 cantones grandes y pequeos.137

Uno de los poderes ms importantes de los cantones es la au-


tonoma fiscal, en virtud de que son soberanos en cuestiones
tributarias.
Los cantones estn divididos en comunas o concejos.138 Una
peculiaridad suiza que ya no existe en casi ningn Estado
europeo es la muy amplia autonoma comunal que conce-
de a los concejos suizos un margen extenso de competencias
estatales. Las atribuciones de los concejos son amplias, porque
son responsables del control de habitantes dentro del territorio
municipal, la seguridad vecinal, enseanza pblica, servicios de
salud, comunicaciones y transportes, y la recaudacin de los
impuestos federales, cantonales y comunales.
Es as como se ha podido apreciar que Suiza practica una de-
mocracia representativa con elementos de democracia directa,
como muy pocos pases, que con el transcurso de los aos ha
dado a los ciudadanos suizos grandes posibilidades de partici-
pacin en la vida poltica de su pas, a partir del respeto perma-
nente a las tradiciones comunes, convirtindose en el mayor
ejemplo de democracia eficaz y de la gobernabilidad normal por
antonomasia. Ello no quiere decir que olvidemos que su baja
tasa poblacional frente a otros pases democrticos como los
Estados Unidos seguramente es determinante para manejar
mejor los problemas polticos.
137
En Suiza hay cantones densos en poblacin como el Cantn de Zrich
(1 373 063 habitantes) y pequeos como el Cantn de Appenzell Rodas
(15 688) habitantes. Asimismo, hay cantones con territorios pequeos
como Ginebra o Basilea-Ciudad, cuya superficie es de 37 kilmetros cua-
drados. En este cantn vive casi tanta gente como en el Cantn de los Gri-
sones (7 105 kilmetros cuadrados) en el que la poblacin est repartida
entre 150 valles.
138
Un suizo es en primer lugar ciudadano avecindado de su lugar de residen-
cia, aunque siga siendo natural de otro pueblo. Slo en un segundo plano
es ciudadano cantonal y ciudadano suizo. Por tanto, el criterio determi-
nante para la configuracin de la ciudadana helvtica no es la nacionali-
dad en s, sino la vecindad.

104
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Estados Unidos: Complejidad para concordar

Durante mucho tiempo, los estudiosos del sistema poltico nor-


teamericano han observado con admiracin la confianza casi ab-
soluta que durante un largo tiempo han mantenido los dirigentes
polticos estadounidenses respecto a las bondades y a la perfec-
cin de las formas que la nacin ha escogido para organizar el
gobierno. Esto determin que tanto dirigentes como analistas
no prestaran la debida atencin a diversos factores explosivos
contenidos en sus mecanismos de institucionalizacin poltica,
perdiendo de vista el carcter precario de los resultados de la
negociacin que originara su rgimen poltico; a partir del cual se
derivan instituciones y procedimientos que, si bien no se mantie-
nen hasta ahora, no fueron concebidos para encarar las compleji-
dades de un proceso poltico como el contemporneo.
No hay duda de que actualmente se encuentran en entredicho
temas torales para esa nacin, como la capacidad de presentar
una legislacin programtica que genere mayoras en el Con-
greso, aprobar cada ao leyes de asignacin presupuestal, ata-
car de raz el dficit fiscal, cerrar la brecha de la desigualdad,
la aprobacin de reformas y nombramientos de embajadores o
arropar con autorizacin legislativa las negociaciones comer-
ciales regionales en las que est involucrado su Ejecutivo, por
mencionar solo algunos ejemplos que evidencian la creciente
polarizacin ideolgica y partidista.
Resulta importante sealar que no es la primera vez que esto su-
cede en la historia de Estados Unidos. Ya desde sus inicios como
nacin, en los procesos deliberativos que condujeron a la redac-
cin del acta de Independencia y de la Constitucin, durante los
debates acerca de la esclavitud y la expansin territorial de la
joven repblica o en la discusin en torno al papel del Estado
(en materia de derechos civiles), ha persistido un nivel elevado
de confrontacin de ideas y principios, en ocasiones violenta.139

No est de ms echar un breve vistazo sobre las brechas de legitimidad


139

que datan de la misma Constitucin de 1787 o de algunos de sus comple-

105
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La reserva y desconfianza que el poder despierta en los esta-


dounidenses es un rasgo caracterstico de su cultura poltica.140
El modelo norteamericano est caracterizado por la divisin
y separacin de poderes entre el presidente, el Congreso y la
Corte. Cada institucin fue concebida para controlar y reducir
las prerrogativas de la otra, con el fin de que ninguna estuviera
en situacin de dominar. La eleccin popular, tanto del Con-
greso como del titular del Ejecutivo, prev su recproca inde-
pendencia y sta se expresa en la imposibilidad que enfrenta el
presidente de disolver el Congreso, y, como contrapartida, en el
impedimento que tiene este ltimo para destituir al presidente
por otras razones que no sean por la comisin de un delito.141
Los constituyentes de 1787 idearon un mecanismo de separa-
cin de poderes con el firme propsito de proteger a la sociedad
de que cualquier faccin o grupo poltico obtuviera para s solo
el control unificado de todas las palancas del poder. Al respec-
to, Carlos Elizondo anota:

Uno de los pocos pases que lleg a la democracia sin ha-


ber construido antes un Estado fuerte y eficaz fue Esta-
dos Unidos; a principios del siglo XX el gobierno de este
pas era un tanto dbil y fue la presin de las clases me-

mentos normativos ms tempranos, como el mecanismo de eleccin del


actor principal del sistema, el presidente de la Repblica que, en virtud
del mecanismo del Colegio Nacional Electoral, puede llegar a la Casa Blan-
ca con una minora en el voto popular, como efectivamente ocurriera tres
veces en el siglo XIX.
140
La institucin monrquica estaba muy presente en el pensamiento de los
padres fundadores de Estados Unidos en el momento de la redaccin de
la Constitucin confederativa, ms como una seal de alarma que como
un camino por seguir. De esta forma optaron por una figura del Poder
Ejecutivo con un solo titular, pero con poderes diluidos en un complicado
sistema de pesos y contrapesos.
141
Al observarse que el Poder Legislativo no puede privar de su cargo al presi-
dente y que ste puede estar seguro todo el periodo que dura su mandato, se
podra definir al modelo presidencial estadounidense como estable. Empero,
lo anterior no se traduce en que se trate de un gobierno eficaz o fuerte por s
mismo, sino que tambin depende de la variable del sistema de partidos con
la que se combina la modalidad adoptada de separacin de poderes.

106
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

dias aliadas con ciertos sectores empresariales las que


impulsaron un movimiento poltico llamado Progresista,
el cual promovi la creacin de un Estado eficaz.142

Desde 1888 hasta 1952, Estados Unidos vivi una larga etapa de
gobierno unificado, durante la cual, el presidente estuvo acom-
paado por un Congreso conformado mayoritariamente por le-
gisladores integrantes del mismo partido.143 Es desde los aos
cincuenta del siglo pasado cuando comenz a surgir el gobierno
dividido. De 1954 en adelante los presidentes republicanos Eisen-
hower, Nixon, Ford, Reagan y Bush (George H.W.), tuvieron que
cohabitar con una Cmara de Representantes demcrata y con
un Senado opositor en la mayor parte de sus administraciones.144
De esta manera, las propuestas de los presidentes republicanos
eran rechazadas desde su llegada al Congreso estadounidense y
viceversa; las iniciativas de ste eran recibidas en la mayora de
las ocasiones con demoras y con el veto del Ejecutivo.145
Hoy en da, en Estados Unidos la polarizacin poltica y la me-
tstasis son de gran magnitud. Se ha sealado que jams se
haba atestiguado un entorno poltico tan disfuncional como el
que ahora impera en la estructura poltica de Estados Unidos,
imposibilitando a los actores polticos para ponerse de acuerdo
en temas torales de ese pas. Los choques entre el gobierno de
Barack Obama y el Congreso durante el primer periodo (2009 a
2012), as como en su segundo periodo (2013-2016), han sido
una constante.146
142
Elizondo Mayer-Serra, Carlos. Llegar sin Estado, Exclsior, 13 de no-
viembre de 2014.
143
Es relevante aadir que aunque hubo ocasiones en que se dividan el go-
bierno y el Congreso en las elecciones de medio periodo, en la subsecuen-
te eleccin presidencial se volva al gobierno unificado.
144
Pantoja Morn, David. Gobierno dividido: el riesgo de la ineficiencia, Re-
vista Este Pas, No. 75, Junio 1997.
145
De esta forma, se hacan mutuas recriminaciones sin que nadie aceptara
su responsabilidad porque en realidad nadie lo era, sino que era conse-
cuencia del paradigma de gobierno dividido.
146
Esta polarizacin fue sorprendente durante el primer periodo presiden-
cial porque Obama lleg al poder con la mayora en ambas cmaras. Sin

107
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Hay muchas razones estructurales que explican las actuales cir-


cunstancias y la dificultad para llegar a acuerdos, aunque son
tres las ms importantes. A continuacin un breve esbozo de
esas razones.
La primera razn es el proceso de manipulacin en la configura-
cin de distritos electorales que de manera creciente tanto
demcratas como republicanos estn utilizando a nivel local y
estatal para blindar y favorecer electoralmente a congresistas
en funciones, modificando la demarcacin de las circunscrip-
ciones electorales en funcin de una preferencia o militancia
partidista o en razn de factores tnicos o religiosos de la po-
blacin que reside en dicha circunscripcin.147
De esta forma, la reconfiguracin distrital perpeta en el poder
a congresistas que pierden as todo incentivo para modificar o
revisar posicionamientos polticos, vindose ms bien obligados
a cuidarse de contrincantes al interior de su propio partido.
Esta situacin conduce a votar siempre en consonancia con la
mayora de los electores de la circunscripcin. Es decir, no hay
incentivos horizontales para escuchar voces opositoras o mino-
ritarias en su distrito que lo obliguen a emitir votos riesgosos.
De esta manera, toda poltica se ha convertido en local en de-
trimento de la agenda nacional. Esta realidad explica en gran
medida porqu el liderazgo republicano nacional y modera-
do ha sido incapaz de mover a su partido al centro y apoyar
una reforma migratoria.
La segunda razn radica en el creciente peso de los recursos en
los procesos electorales, particularmente a raz de una decisin
de la Suprema Corte en 2010. Amparada en la Primera Enmien-
embargo, en el Senado se requiere una sper-mayora de 60 senadores
para romper el bloqueo de la minora, algo que slo pudo lograrlo en unas
cuantas reformas.
147
El hecho de que en las votaciones intermedias de 2010 slo cuatro congre-
sistas titulares perdieran su escao ante rivales qu buscaban desbancar-
los es indicativo de que tan eficaz se ha vuelto esta prctica para blindar la
reeleccin de representantes.

108
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

da a la Constitucin que garantiza la libertad de expresin, la


Corte determin eliminar todo tope de gasto y lmite respecto
a cmo y cunto pueden donar individuos y corporaciones a las
campaas a travs de los llamados Comits de Accin Poltica.
Este dictamen no slo permite canalizar fondos annimos a las
campaas sino que abre la puerta a que las personas que colo-
quen ms recursos en los procesos electorales y preelectorales
puedan tener una influencia desmedida en el proceso mismo y
en la eventual toma de decisiones. Esto hace que los partidos y
sus activistas estn, de facto, inmersos en una recaudacin per-
manente de fondos y que esto los obligue a estar sujetos como
rehenes de intereses, agendas y visiones particulares, todo ello
en detrimento de la gran mayora de los ciudadanos.
No extraa, por tanto, que movimientos como Occupy Wall
Street y The Tea Party Movement sean las dos caras opuestas
y extremas del mismo fenmeno: ciudadanos que sienten que
sus aspiraciones, preocupaciones o visiones no tienen cabida en
los partidos Republicano y Demcrata, respectivamente.
La tercera causa que obstaculiza la construccin de acuerdos es
la radicalizacin en el espectro ideolgico en Estados Unidos.
El surgimiento y consolidacin de canales de televisin y radio
dedicados exclusivamente a la difusin de noticias y programas
de opinin, ha erosionado el comn denominador en la sociali-
zacin poltica del ciudadano estadounidense.148
Anteriormente, los ms importantes canales de televisin eran
similares en tendencia y contaban con cierta convergencia de
opinin editorial. Los televidentes estadounidenses estaban
expuestos a un debate y exposicin transversal de ideas que
gravitaban hacia el centro. En la actualidad eso ha dejado de
existir. Con canales noticiosos de veinticuatro horas y con el
Hasta hace dos dcadas, haba bsicamente tres fuentes de noticias
148

ABC, CBS y NBC, las cuales eran muy similares en tendencia y de


corte moderado o centrista. Esta convergencia de opinin editorial re-
flejaba tambin un sistema poltico que, ms all de los desacuerdos
entre republicanos y demcratas, era relativamente centrista.

109
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

alud de opiniones de informacin y de opinin, los estadouni-


denses han adquirido la capacidad para leer o sintonizar solo las
fuentes y tendencias con las que comulgan, cerrando el paso a
cualquier argumento o postura que no comparten. Lo anterior
ha eliminado el contraste de ideas y la exposicin a corrientes
de opinin que no sean las propias y ha llevado a una cerrazn
y polarizacin ideolgica.
Histricamente, el gobierno dividido en Estados Unidos no ha
afectado tanto la capacidad de impulsar una agenda de gobier-
no y ha generado una garanta de libertad, empero el costo ha
sido alto y complejo.
Ante esta realidad, con motivo del bicentenario de la Consti-
tucin norteamericana se convoc a un comit amplio y plural
para revisarla y reformarla.149 Se dijo que los extensos perio-
dos de gobiernos divididos obligaban a ello. La mayor parte de
reflexiones y planteamientos tuvieron el objeto de reducir el
riesgo de un gobierno dividido.150 La conclusin del diagnstico
fue que, con todos sus defectos, el sistema poltico que confi-
guraba la Constitucin funcionaba razonablemente bien y que
eran mayores los riesgos que se corran al modificarla de fondo
que al no hacerlo.
Si en retrospectiva se mira el caso norteamericano, ser dif-
cil considerarlo como una democracia estable, pero lo es, con
todo y su cruenta Guerra de secesin (en la segunda mitad
del siglo decimonnico), con las grandes polmicas propias
149
En dicho Comit participaron por alrededor de 3 aos acadmicos,
funcionarios y exfuncionarios de los gobiernos federal y local, legisladores y
exlegisladores, empresarios, lderes sociales, periodistas y ciudadanos promi-
nentes. Durante el periodo de anlisis, se propusieron y evaluaron cientos de
propuestas dirigidas a mejorar el desempeo de gobierno.
150
Tambin se plante como romper el dead-lock; y las propuestas conte-
nidas en el documento fueron desde la iniciativa para incluir la clusula
de gobernabilidad (bonusseatsforthepartywinningthepresidentialelec-
tion) hasta la introduccin de elementos parlamentarios como la disolu-
cin del Congreso y la convocatoria a elecciones anticipadas o el voto de
no confianza al Poder Ejecutivo.

110
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

del periodo de la segregacin racial y con los estragos internos


de su poltica intervencionista y antiterrorista. Tampoco los es-
tridentes problemas respecto del diseo de su sistema electoral
ni la fragmentacin partidista en la elaboracin de la legislacin
son suficientes para minar su gobernabilidad, si bien son muchas
las voces que alertan de la necesidad de revisar sus mecanismos
tradicionales, muchos de los cuales son de larga datacin.
Por lo dems, incluso la categora de dficit resulta excesiva,
porque hasta hace muy poco tiempo los norteamericanos se
han declarado partidarios de la democracia, mientras sus ac-
tores e instituciones, profundamente marcadas por el influjo
del dinero, tienden a solidarizarse con el gobierno central en
periodos de conflictividad internacional o ante el terrorismo.
Su democracia no es la misma que describi hace ms de 150
aos Tocqueville, pero sigue siendo funcional e impermeable a
las formas no polticas.

Conclusiones

La construccin de acuerdos implica, decidir libremente, pero,


sobre todo, corresponsabilidad histrica y visin de Estado
para no quedarse atrapado en coyunturas marcadas por la am-
bicin, la mezquindad, el autoritarismo o ideologas radicales.
As lo demuestran las exitosas transiciones espaola y chilena,
la magnitud de la reconciliacin sudafricana, la ejemplar in-
tegracin de los cantones en Suiza y la siempre emblemtica
estabilidad de la democracia estadounidense y sus esfuerzos
persistentes por pactar y llegar a acuerdos.
Los casos de Suiza y los Estados Unidos tambin se pueden ca-
racterizar dentro del marco de lo que Huntington defini como
la primera ola de la democracia en el mundo, en tanto que los
de Espaa, Chile e inclusive Sudfrica se ajustan al modelo de

111
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

transiciones de la tercera ola,151 prcticamente en el ocaso de la


llamada guerra fra. Esto es relevante, porque buena parte de los
pases que iniciaron su transicin despus de la dcada de los 70
y hasta finales de los 80 (Portugal, Espaa y Chile, por ejemplo),
se caracterizan por la ausencia o insuficiencia de estructuras pro-
ductivas (industria), bajo desarrollo econmico,152 eliminacin
del rgimen constitucional previo, etctera. Todo ello terminara
incidiendo para que los actores optaran por acordar salidas no
slo polticas al problema de las dictaduras, sino hacia un merca-
do ms abierto e integrado a Europa.
En los casos de transiciones en Amrica Latina, tan estudiadas
en dcadas pasadas, es clara su herencia colonial, el bajo de-
sarrollo y crecimiento, adems del quebrantamiento del orden
constitucional por regmenes dictatoriales, como en Chile; en
tanto que en Mxico merced al reformismo jams se rom-
pi con dicho orden, a pesar del marcado autoritarismo que se
vivi con mayor intensidad en distintos periodos.
No hay duda de que en la mayora de estos casos las transicio-
nes fueron polticas porque buscaban recuperar los espacios y
derechos civiles y sociales perdidos durante la irrupcin de la
dictadura o ante la excesiva concentracin del poder. Lo inte-
resante en Latinoamrica es que las transiciones no tuvieron
tanto el carcter liberalizador de las estructuras econmicas, en
151
Una ola de democratizacin, escribe el autor, es un conjunto de transi-
ciones de un rgimen no democrtico a otro democrtico, que ocurren
en determinado periodo de tiempo y que superan significativamente a las
transiciones en direccin opuesta durante ese mismo periodo () implica
habitualmente la liberalizacin o la democratizacin parcial en sistemas
polticos que no se convierten por completo en democrticos (Hunting-
ton, Samuel P. (1991). La tercera ola. La democratizacin a finales del
siglo XX. Barcelona: Ediciones Paids. P. 26). Cabe decir que este autor
considera a Mxico dentro de las transiciones de la tercera ola. De acuer-
do a ello, la primera ola surge entre las revoluciones norteamericana y
francesa, a finales del siglo XVIII; la segunda fue breve y devino al trmino
de la Segunda Guerra mundial, y la tercera a principios de los 70.
152
Przeworsky, Adam, et. al.(1998). Democracia sustentable. Buenos Aires:
Ediciones Paids, pp.160-161.

112
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

parte porque esa transformacin neoliberal del aparato econ-


mico sera auspiciada y orientada bajo la influencia del gobierno
norteamericano en el continente, especialmente en Chile y pos-
teriormente en Mxico.
Evidentemente, todo eso no sucedi en Estados Unidos ni
en Suiza. El simple hecho de que sus estructuras econmicas
apuntalen, desde hace ms de 200 aos, el desarrollo poltico y
democrtico de sus naciones los coloca en situaciones y pers-
pectivas muy diferentes, respecto de las economas emergen-
tes. Por ejemplo, desde la recesin de 1929, los Estados Unidos
no recuerdan otra recesin de proporciones globales ms que la
de 2008, y ocho aos ms tarde parece cosa del pasado.
Contra lo que se puede creer, ese dato ilustra el carcter es-
table de su sistema financiero y, especialmente, la creencia de
su clase poltica en las instituciones republicanas. De la estabi-
lidad y gobernabilidad de sus instituciones dependern, como
es de esperarse, todos los intereses de esta nacin a lo largo
del orbe y eso incentiva an ms a sus actores y fuerzas po-
lticas; al grado de que, si revisramos rpidamente el tipo de
conflictos que les caracterizan, eso nos conducir hacia aque-
llos que se refieren a la afectacin de los derechos de las mino-
ras (afroamericanos, inmigrantes, entre otros) pero con ms
intensidad a los electorales, en los tiempos electorales. Suiza
y Estados Unidos comparten un pasado con profundas races
comunitarias y federales que al paso de los aos se han corro-
do pero no desaparecido, por lo que sus ciudadanos y actores
polticos continan privilegiando prcticas polticas de pocas
en que la organizacin libre de sus miembros era la diferencia
entre fenecer y sobrevivir.

113
Captulo 3
Los acuerdos polticos y econmicos
en Mxico: del sistema hegemnico
a los gobiernos divididos
E s tiempo de repensar ahora los rasgos de nuestra propia
transicin, de la que increblemente an discutimos si ha
concluido o todava contina su larga marcha. Para tal efecto,
queremos presentar al lector un panorama general respecto del
tipo de pactos y acuerdos tanto econmicos como polticos que
caracterizan el paso de un sistema hegemnico de gobierno a
uno de gobiernos divididos.
Cabe sealar que desde hace al menos 15 aos han corrido ros
de tinta respecto al tema de las reformas electorales y, en me-
nor medida, sobre los programas econmicos de los gobiernos
de la transicin, pero aqu no buscamos polemizar con los lla-
mados transitlogos, sino invitar al lector a reflexionar sobre las
particularidades que asumi dicha transicin en el momento en
que dos de los dispositivos centrales del sistema democrtico
amenazaron con trabar su consolidacin: la divisin de poderes
y los gobiernos divididos.

117
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La erosin del sistema hegemnico

Siguiendo a Enrique Krauze, a lo largo de la historia de Mxico,


los vnculos del Poder Legislativo con el Ejecutivo han sido de
tres tipos: de sometimiento, imposibles o difciles.153 Particular-
mente desde 1917, la historia de la relacin entre el Legislativo
y el Ejecutivo ha sido predominante de subordinacin.154
La Constitucin de 1917 estableci un rgimen presidencialista
y dot al Ejecutivo de amplias facultades; sin embargo, diver-
sos estudiosos han advertido que la institucin presidencial no
naci poderosa o, cuando menos, no tan poderosa como lleg a
ser cuando el sistema poltico se institucionaliz.155
Las instituciones polticas establecidas desde finales de la dca-
da de 1920 mostraron una capacidad singular de sobrevivencia:
ganaron la aceptacin de los principales actores polticos y se
convirtieron en factores de equilibrio muy estables.156
153
Krauze, E. Tarea Poltica, Ed. Tusquets. Mxico 2000, pp. 275.
154
Con diferencias de matiz y a excepcin del periodo de la Reforma, particu-
larmente, los veintids aos de Santa Anna, los treinta y cuatro de Porfirio
Daz y ms de sesenta aos de un partido hegemnico se han caracteriza-
do por la supeditacin del Legislativo al Ejecutivo.
155
Carlos Elizondo y Benito Nacif (2000) sealan que para adquirir centrali-
dad y poder, la institucin presidencial luch con el fin de colocarse en la
cima de la jerarqua y convertirse en el centro de poder indisputado (sic).
Y agregan que en principio pueden identificarse tres etapas en la confor-
macin del presidencialismo posrevolucionario. La primera arranca con la
promulgacin de una Constitucin que establece un Ejecutivo fuerte; la se-
gunda etapa se refiere a la lucha de poder que se dio para establecer la pri-
maca presidencial y para disociarla del poder de los caudillos; y la tercera
etapa se refiere a los procesos que llevaron a la presidencia a constituirse
como el centro de las redes de poder destinadas a controlar la mayor parte
de las esferas de la vida poltica y social.
156
Especialmente en el caso del PNR fundado en 1929, que a la postre se
refundara bajo el gobierno del General Crdenas en PRM (1938) y en
el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1946. Lo cierto es que a
nivel de partidos en el mundo ninguno supera los aos de gobierno ininte-
rrumpido que suma el PRI. Por otra parte, tambin las grandes centrales
obreras (e incluso algunas de las empresariales) se cuentan entre las ms
longevas entre las instituciones del pas.

118
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

En nuestro punto de vista, la legitimidad del nuevo Estado y sus


instituciones dieron origen a un rgimen poltico slido y, hasta
cierto punto, eficaz, es decir, con gobernabilidad normal, pero sin
todos los insumos del sistema democrtico, a pesar de su demo-
cracia constitucional (Art. 39). La prolongada aceptacin social del
rgimen posrevolucionario y la confianza motivada por el reformis-
mo social y constitucional de ese Estado157 fueron determinantes
para que las fuerzas sociales, polticas y la poblacin en general se
mantuvieran pacientes y expectantes158 ante la lentitud del desa-
rrollo democrtico de las instituciones. No obstante, la creciente
complejidad de la sociedad mexicana y el agotamiento del desa-
rrollo estabilizador, causaron que distintos sectores de la clase me-
dia y trabajadora comenzaran a desbordar los estrechos mrgenes
de la organizacin poltica del viejo Estado popular y corporativo,
amenazando con desestabilizar a las instituciones.
As, la necesidad de transitar a un sistema democrtico llevaba
consigo la demanda de transformar, al mismo tiempo, los meca-
nismos de la gobernabilidad, es decir, abrir los cauces que en el
pasado garantizaban eficazmente el flujo de intereses entre el
Estado corporativo y los trabajadores (en un pas escasamente
profesionalizado y diversificado en sus procesos laborales), per-
mitiendo la participacin e inclusin de los diferentes sectores
sociales y minoras antes excluidas por la poltica de masas.
Era urgente, pues, ciudadanizar la poltica y la propia gober-
nabilidad, incursionando en un nuevo proceso reformador que
admitiera el libre juego de la competencia poltica a travs de
157
Vase el excelente artculo de Carpizo en el que esclarece el verdadero
carcter social de nuestra Constitucin. Carpizo, Jorge (1991) La justicia
social en Mxico, en Caleidoscopio jurdico-poltico. Mxico: Facultad
de Derecho UNAM, pp.112-114.
158
Ese rasgo de la cultura poltica de los mexicanos que todava crean en las
promesas de la Revolucin fue comprobada por los autores clsicos en los
estudios de cultura poltica, Almond, Gabriel y Verba, Sidney (1970). La
cultura cvica. Estudio sobre la participacin poltica democrtica
en cinco naciones, Madrid: Fundacin de Estudios Sociales y de Sociolo-
ga Aplicada (en especial el captulo sobre Mxico), p. 128.

119
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

autnticos canales de participacin, como el sistema de parti-


dos, el sistema electoral, apertura a la pluralidad en los gobier-
nos y congresos (federal y locales), pero, y sobre todo, con la
directa intervencin de los ciudadanos en los procesos polti-
cos. Tocaba ahora a los partidos y no a los sindicatos la tarea de
encausar las demandas y expectativas de los mexicanos.
As las cosas, el endeble sistema de partidos debi entrar en una
etapa de profundos cambios. A principios de la dcada de 1970,
los partidos de oposicin tenan una fuerza menor en la Cmara
de Diputados y sera hasta la reforma de 1977 cuando se abri
la puerta a la competencia electoral, lo que a la postre permiti
una mayor pluralidad en los puestos de eleccin popular.
Durante casi sesenta aos, el Congreso de la Unin estuvo con-
formado por una mayora legislativa que perteneca al partido
del Presidente. A principios de la siguiente dcada, Daniel Co-
so Villegas explicaba el sometimiento del Legislativo al Ejecu-
tivo en los trminos siguientes:

tericamente la subordinacin del poder Legislativo al


Ejecutivo es explicable, porque los candidatos a dipu-
tados y senadores desean en general hacer una carrera
poltica y como el principio de no-reeleccin les impide
ocupar el mismo lugar en el Congreso por mucho tiem-
po, se sienten obligados a distinguirse por su lealtad al
presidente y estn sometidos a su voluntad.159

Es evidente que el predominio de la voluntad del Ejecutivo Fe-


deral para establecer acuerdos entre los diversos sectores del
pas en la bsqueda del inters nacional todava se extendi a
lo largo de las siguientes dcadas, hasta que el partido hegem-
nico perdi las elecciones de 2000. Es decir, el Presidente de
la Repblica contaba con la autoridad absoluta y la capacidad
plena para congregar a grupos sociales y polticos del pas sin la
Coso, Daniel. (1974). El sistema poltico mexicano, Mxico: Cuadernos
159

de Joaqun Mortiz, p. 29

120
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

necesidad de negociacin que impone la celebracin de alian-


zas polticas nacionales, ya sea como convenios para el desarro-
llo y la productividad o ya fuese como acuerdos para encarar
contingencias econmicas y financieras.160
Empero, lo relevante es que en 1988 el PRI perdi la mayora
calificada del Congreso, obligando al Poder Ejecutivo a negociar
con la oposicin representada en el Legislativo para poder apro-
bar reformas de orden constitucional. Nueve aos ms tarde, en
las elecciones intermedias de 1997, el esquema de gobierno sin
mayoras legislativas termin de asentarse en nuestras institu-
ciones, ante el hecho de que, por primera vez en la historia, el
partido del gobierno dej de contar con la mayora absoluta en
la Cmara de Diputados.
De 1997 a la fecha, ningn partido poltico ha tenido la mayora
calificada en el Congreso. Como se ya adelant, es justamente
ese hecho el que ha dado lugar al fenmeno conocido como go-
bierno dividido.161 En funcin de este nuevo esquema, el papel
hegemnico del Ejecutivo cambi sustancialmente dando paso
160
Las amplsimas facultades que tiene el presidente de Mxico proceden de
la ley y de una serie de circunstancias del ms variado carcter. Es un he-
cho histrico notable y hasta ahora insuficientemente explicado que
de la Constitucin revolucionaria de 1917 emergi un rgimen de gobier-
no en que el Poder Ejecutivo tiene facultades visiblemente superiores a
las de los otros dos poderes, sobre todo el legislativo. Cabe recordar que
los constituyentes de 1856 hicieron del legislativo el poder principal por
dos motivos: primero, porque les obseda el recuerdo de los cincuenta
aos anteriores, en que repetidamente el jefe del Ejecutivo se transfor-
maba en dictador; y segundo, porque considerando inconclusa la obra de
la Reforma, quisieron confiar su prosecucin a una Cmara nica de dipu-
tados con cierto aire de asamblea nacional revolucionaria a la francesa.
(Daniel Coso Villegas, cit., 1974).
161
Vanse, por ejemplo, Lujambio, Alonso (2000). El poder compartido. Un
ensayo sobre la democratizacin mexicana. Mxico: Editorial Oca-
no, pp. 67-72; Casillas Ortega, Carlos Enrique (2001). Gobierno dividido
en Mxico: entre la pluralidad y la eficacia, en Gobiernos divididos: la
experiencia mexicana reciente en la conformacin pluralista de los
rganos de gobierno. Mxico: IIJUNAM; y, en el mismo texto: Villamil
Rodrguez, Jenaro (2001). La transicin mexicana y la experiencia de los
gobiernos divididos.

121
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

a una efectiva separacin entre poderes. Atrs qued un largo


periodo en el cual bastaba el pronunciamiento del titular del
Ejecutivo para sacar adelante su agenda legislativa o de gobier-
no. Sobre ello, Woldenberg apunta:

al modificarse, el mapa de la poltica se vuelve ms


complejo. En los ayuntamientos coexisten representantes
de partidos diferentes; gobernadores de un partido tie-
nen que aprender a vivir con gobiernos municipales de
otros, incluso en las capitales de los estados; las correla-
ciones de fuerzas en los congresos locales se modifican y
en algunos el gobierno de la entidad de un color tiene que
convivir con un Legislativo donde la mayora tiene otra
tonalidad; y el propio gobierno Federal se ve sometido a
nuevas relaciones con los gobiernos estatales y municipa-
les, al tiempo que el Congreso de la Unin se pluraliza.162

En la actualidad, existe la certeza de que toda modificacin a


las leyes que rigen al pas supone la existencia de un acuerdo
entre, al menos, dos de las tres grandes fuerzas polticas.
Al trmino de la LXII Legislatura (2012-2015), en Mxico se ha-
brn cumplido 18 aos consecutivos de gobiernos sin mayora
en el Legislativo. Desde luego, la cohabitacin de las fuerzas en
el Congreso ha enfrentado dificultades y una fundamental, sin
duda alguna, ha sido la falta de experiencia histrica.
Para conocer con mayor detalle las caractersticas de la rela-
cin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo la cual guarda
correspondencia con el desarrollo de la democracia en Mxi-
co, a continuacin se exponen brevemente seis diversas eta-
pas presidenciales que ilustran la evolucin de esa relacin y,
especialmente, el proceso en la construccin de acuerdos y
alianzas con los diversos sectores del pas como mecanismos de
dilogo y concertacin poltica y social.
Woldenberg, Jos (2006). El cambio electoral. Casi 30 aos. En Attili,
162

Antonella (coordinadora), Treinta aos de cambios polticos en Mxi-


co, Mxico: UAM Unidad Iztapalapa, p. 58.

122
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

El sexenio de Jos Lpez Portillo (1976-1982)

Durante el sexenio de Jos Lpez Portillo resultaba clara la


posibilidad de incrementar la representacin poltica, de tal
manera que se pudiera captar en los rganos de representacin
nacional el mosaico ideolgico de la nacin.163 El gobierno de
Lpez Portillo inici con una crisis econmica que constituy
un punto de inflexin en la etapa de desarrollo estabilizador,
principalmente por la inquietud social derivada del movimiento
de 1968, la devaluacin de la moneda en 1976 y por evidentes
desacuerdos con dirigentes empresariales, lo que se traducira
en un permanente y fuerte reclamo democrtico.164
La apertura democrtica ofrecida por el presidente se objetiv en
una reforma constitucional en materia poltico-electoral. Como
dijo Jos Lpez Portillo, Hemos afirmado repetidamente que
para legitimar la lucha de los contrarios es preciso instituirla.165
Con esta reforma, se reconoci a los partidos polticos en la
Constitucin como entidades de inters pblico y de carcter
nacional; adems, se propona un rgimen nuevo para acceder
a la arena electoral mediante un registro condicionado.166 La
caracterstica fundamental de la reforma es que modificaba y
ampliaba la Cmara de Diputados. Se estableca un nmero fijo
163
Palabras de Jess Reyes Heroles, Secretario de Gobernacin, pronuncia-
das en la inauguracin de los trabajos de la Comisin Federal Electoral
para conocer las diversas opiniones sobre el propsito presidencial de la
reforma poltica de 1977.
164
Los desacuerdos con el sector empresarial se gestaron desde el sexenio
precedente. Respecto a la devaluacin, cabe anotar que despus de 22
aos que se mantuvo estable la cotizacin del peso, ste pas de $12.50
por dlar a $19.95 en octubre de 1976.
165
Lpez Portillo, Jos, Primer Informe de Gobierno, 1977, p. 7. En http://
www.biblioteca.tv/artman2/publish/1977_78/Primer_Informe_de_Gobier-
no_del_presidente_Jos_L_pe_1216.shtml
166
La oportunidad legal de presentarse a los procesos electorales federales
sin restricciones previas; el requisito a cumplir era obtener el 1.5% de la
votacin en los comicios de que se tratara y demostrar organizacin, acti-
vidad poltica previa y definicin ideolgica.

123
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

de 400 diputados; se definan de modo permanente 300 distri-


tos electorales y otros 100 corresponderan a la representacin
proporcional. Los diputados plurinominales seran electos a tra-
vs de una lista por cada una de las tres, cuatro o cinco circuns-
cripciones.167
En este clima de apertura poltica, durante su segundo ao de
gobierno y en el marco de la conmemoracin del sexagsimo
primer aniversario de la Constitucin,168el Ejecutivo convoc
a todos los gobernadores con el objeto de que suscribieran los
denominados Convenios nicos de Coordinacin con la Fede-
racin, los cuales fungan como instrumentos para el desarrollo
de la entidades. De esta manera, surge la iniciativa de realizar
las Reuniones de la Repblica. En stas, deca el entonces
presidente, se hablaba de los problemas de gobierno en una
sociedad democrtica, plural y libre en la que era difcil dejar
contentos a todos.169
Las Reuniones de la Repblica seran un mecanismo de co-
municacin, informacin y orientacin poltica que eran convo-
cadas por el presidente Lpez Portillo, quien en sus memorias
las recuerda como:
167
Tendran derecho a ese reparto siempre y cuando el partido que los pos-
tulara hubiera obtenido al menos el 1.5% de la votacin nacional. Es rele-
vante aadir que antes de la reforma a la ley electoral, la Cmara baja se
constitua por diputados de mayora relativa y por los llamados diputados
de partido; si alguna organizacin lograba obtener el 1.5% de la votacin,
obtena automticamente cinco diputados y uno ms por cada 0.5% exce-
dente. Para mayor detalle se pueden consultar tres de los textos ms reco-
cidos en la materia: Woldenberg y Ricardo Becerra (2000). La mecnica
del cambio. Mxico: Ediciones Cal y Arena; de Csar Cansino (2000), La
transicin mexicana 1997-2000. Mxico: CEPC; y de Juan Molinar Hor-
casitas (1991). El tiempo de la legitimidad elecciones, autoritarismo
y democracia en Mxico. Mxico: Ediciones Cal y Arena. Adems, vale
la pena revisar el extraordinario compendio de materiales en torno al pe-
riodo de transicin a cargo de Germn Prez del Castillo, en 3 volmenes:
(2009). Memoria histrica de la transicin democrtica en Mxico
1977-2007. Mxico: Miguel ngel Porra, FCPS UNAM.
168
5 de febrero de 1978.
169
Lpez Portillo, Jos. Mis tiempos, Fernndez Editores, 1988, Mxico, p. 810.

124
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

[Una] ocasin de comunicacin entre los representantes


ms importantes de la cosa pblica, para saber y revisar
la situacin de sus responsabilidades conexas, concu-
rrentes, e informar respecto de las exclusivas. Eran, en
suma, actos polticos de fuerte contenido administrativo.
Permita aliviar presiones sin esperar al Informe Presi-
dencial (sic).170

En la primera reunin participaron los tres poderes de la Unin,


la totalidad de los gobernadores, los miembros del gabinete le-
gal y ampliado, as como los directores de fideicomisos, fondos
pblicos y empresas del Estado. En este primer conclave de
cinco en total que se mantuvieron durante todo el sexenio el
entonces mandatario inici sealando: Por la naturaleza del
acto y su orientacin para fortalecer el federalismo, hoy est
reunida la Repblica, que por voluntad del pueblo de Mxico es
democrtica, representativa y federal.171
Los encuentros tenan lugar cada ao en el da del aniversario
de la Constitucin (5 de febrero) y se llevaban a cabo en di-
versas ciudades como Guadalajara, Quertaro y Veracruz, entre
otras. La ltima Reunin de la Repblica (1982) tuvo lugar en
un momento especialmente delicado debido a las decisiones to-
madas en los ltimos meses de 1981 y que derivaron en la fuga
de capitales, la devaluacin de la moneda, as como la suspen-
sin del sistema de pagos de deuda en septiembre de 1982.
La estatizacin de la banca surgi con la expedicin de dos de-
cretos del Ejecutivo. El primero signific la nacionalizacin de
los 49 bancos privados del pas, mientras que el otro estable-
ci el control generalizado de cambios. El anuncio, en su sexto
y ltimo informe de gobierno, se present en un excepcional
contexto poltico, en virtud de que esta decisin se tom a tres
meses de finalizar el sexenio con un presidente electo a se-

Lpez Portillo, Jos. Mis tiempos, Fernndez Editores, 1988, Mxico, p. 929.
170

La primera Reunin de la Repblica (1978) dur trece horas.


171

125
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

manas de tomar posesin de su cargo y sin oposicin en el


Poder Legislativo.172
Por otra parte, al inicio de esta administracin se suscribi la
Alianza para la Produccin como un esfuerzo de dilogo con la
iniciativa privada y los sectores sociales del pas, el cual deriv
en la suscripcin de convenios con representantes de diez ra-
mas industriales.173
El objetivo concreto de la Alianza era incrementar la produc-
cin y fortalecer las estructuras productivas internas del pas,
ajustando los instrumentos financieros para movilizar los re-
cursos productivos existentes (tributarios, monetarios, lneas
de crdito, salarios, transacciones con el exterior y polticas de
inversin y gasto pblico).174 El expresidente recuerda en sus
memorias que La Alianza aglutinaba dos imperativos funda-
mentales: uno, convertir las necesidades sentidas en demandas
reales, y dos, crear empleos. Y aade que como resultado de
este instrumento, en cuatro aos la planta productiva se dupli-
c y se generaron cuatro millones de empleos.175
Para el entonces presidente, la Alianza se apoyaba en una pre-
misa: la solidaridad nacional, como supuesto de que debe
haber coincidencia entre el inters general, el particular y el so-
cial. El Estado, de acuerdo a ello, debera ser capaz de resolver
las contradicciones que pudieran surgir.

172
La totalidad de la Cmara alta (64 senadores) eran del PRI, mientras que
en la Cmara baja 299 diputados pertenecan al PRI, 51 al PAN, 10 al PPS,
12 al PDM, 11 al PST, y 17 al PSUM.
173
La Alianza para la Produccin se firm el 10 de diciembre de 1976.
174
Como ejemplo de ello, la Asociacin Nacional de Banqueros firm un com-
promiso para derivar recursos al campo y la pesca, pequea y mediana
industrias, asistencia tcnica y vivienda popular. (28 de junio de 1978).
175
Lpez Portillo, Jos. Mis tiempos, Fernndez Editores, 1988, Mxico, p. 486.

126
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Los aos de Miguel de la Madrid (1982-1988)


Durante el gobierno de Miguel de la Madrid podemos identificar
una primera etapa poltica econmica de concertacin. Con el fin
de dar respuesta a la severa crisis econmica que atravesaba
el pas, a inicios de la dcada de los aos ochenta se empren-
dieron una serie de medidas econmicas correctivas. Para la
ejecucin de estas acciones emergentes el Ejecutivo y su gabi-
nete exhortaron a los sectores econmicos, polticos y sociales
del pas a sumar esfuerzos para un planteamiento inminente
que permitiera superar la emergencia econmica.176
En aquella poca, el pas experiment por primera vez en 43
aos una cada en su Producto Interno Bruto (PIB), mientras
que las tasas de inters internacionales se incrementaban y la
deuda externa se multiplicaba. Al mismo tiempo, disminuyeron
los precios internacionales del petrleo, lo que origin una insu-
ficiencia de recursos para sostener el dficit interno. La moneda
nacional sufri una gran devaluacin frente al dlar y se dio
lugar a una importante fuga de capitales. La realidad impona
un cambio en el modelo econmico y en los arreglos polticos
asociados al mismo.177
En el mbito legislativo, en las LII y LIII Legislaturas del Con-
greso de la Unin, el Ejecutivo cont con un amplio apoyo para
su poltica econmica, en razn de que ambas Cmaras tenan
una composicin mayoritaria del partido del presidente.178 Los
176
El 1 de diciembre de 1982, en su toma de posesin como presidente,
Miguel de la Madrid expuso un diagnstico detallado que mostraba la na-
turaleza y causas reales del surgimiento de la crisis, caracterizada por una
aguda contraccin de la actividad econmica, una creciente desconfianza,
desempleo e inflacin acelerada.
177
El pas tena que afrontar a finales de 1982 la carga asfixiante de una deu-
da externa de alrededor de 90 mil millones de dlares, sin contar con los
recursos necesarios para hacerlo.
178
En la LIII Legislatura, la totalidad de los miembros de la Cmara alta
pertenecan al partido del Presidente, mientras que en la Cmara baja la
mayora de los 400 legisladores eran diputados del PRI (289); PAN (41);
PARM (11); PDM (12); PMT (6); PPS (11); PRT (6); PST(12); PSUM (6).

127
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

dos grandes objetivos de esta poltica eran controlar la inflacin


y, simultneamente, evitar un proceso recesivo profundo que
abatira an ms los niveles de vida y, por ende, dificultara el
combate a la inflacin.
La poltica econmica de concertacin deriv en el Programa
Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE), que tena como
objetivos centrales combatir la inflacin, proteger el empleo y re-
cuperar el ritmo elevado de crecimiento econmico.179 Su xito
fue evidente, ya que de un dficit financiero del sector pblico de
alrededor del 17 por ciento del PIB en 1982, se lleg en 1983 a un
nivel de 8.6 por ciento.180As fue como, en el transcurso de 1983,
1984 y mediados de 1985, se registr una evolucin econmica
estable y un atenuante inflacionario, adems de un crecimiento
moderado durante los primeros dos aos de la administracin de
Miguel de la Madrid, realizndose avances importantes para co-
rregir desequilibrios fiscales. Esto ltimo sera fundamental para
la instrumentacin de los programas de ajuste.
La poltica econmica de conciliacin con los sectores econ-
micos y sociales del pas continu durante 1985 y 1986, cuando
dos acontecimientos de gran magnitud desviaron las tendencias
positivas y alentadoras que mostraban la correccin econmica.
Al trgico terremoto de 1985,181 se aun una fuerte presin ex-
179
Este programa nace en 1983 y fue diferente a otros programas de ajus-
te latinoamericanos, en los cuales el ajuste se limitaba exclusivamente a
reducir el gasto pblico. El gobierno de Mxico fue cuidadoso de hacerlo
slo en aquellas actividades que afectaran menos el empleo y la capacidad
productiva del pas.
180
Estas cifras constituyen un reflejo del esfuerzo realizado por los diversos
sectores en el saneamiento de las finanzas pblicas. En 1983 el PIB cay
un 4.2 por ciento como resultado de la aplicacin del PIRE, no obstante en
1984 se recuper 3.6 por ciento y en 1985 un 2.6 por ciento. Por su parte,
la inflacin se redujo sustancialmente del 98.9 por ciento en 1982, a 80.8
por ciento en 1983 y 59.0 por ciento en 1984. Esto represent uno de los
principales logros de dicho programa.
181
El terremoto afect en gran medida la capacidad econmica del pas al
provocar prdidas por 4 103 millones de dlares tanto en vivienda, salud,
educacin e infraestructura de servicios y actividades econmicas espec-
ficas, segn estimaciones de la CEPAL.

128
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

terna para el pago de la deuda, por los que el gobierno inici de


inmediato la renegociacin de la misma.
En 1986 ocurri una drstica cada de los precios internacio-
nales del petrleo.182 Ante este panorama, el presidente de la
Madrid present el Programa de Aliento y Crecimiento (PAC)
para afrontar la situacin de emergencia nacional al menor cos-
to social posible y cuyo objetivo principal era la reactivacin de
la economa en un marco de estabilidad de precios, cambiaria
y financiera.183
El impacto de la crisis econmica y social con la que haba inicia-
do el sexenio gener una creciente demanda de espacios de par-
ticipacin poltica en un contexto de pluralidad y competencia a
la alza. En 1985 se llev a cabo el proceso electoral intermedio y
para las diversas fuerzas polticas resultaba fundamental contar
con un nuevo marco normativo de cara a la siguiente eleccin
presidencial. El propio presidente de la Madrid haba planteado
la reforma electoral como una propuesta de campaa y, en este
contexto, se public un acuerdo para convocar a los partidos po-
lticos nacionales, asociaciones polticas, organizaciones sociales,
instituciones acadmicas y ciudadanos en general a la renova-
cin poltica electoral.184

182
Fue una reduccin sin precedentes en la historia econmica del pas, y
como consecuencia de la cual el PIB disminuy en 3.7 por ciento. La mag-
nitud de las exportaciones no petroleras result insuficiente ante la seve-
ridad del problema.
183
El PAC fue presentado el 21 de febrero de 1986 en un mensaje a la nacin
por el entonces Presidente de la Repblica. Este programa de poltica
econmica, que tuvo una existencia breve (de mediados de 1986 a fines
de 1987) fue el soporte central de los planteamientos que Mxico hizo en
la Carta de Intencin dirigida al Fondo Monetario Internacional y a los
acreedores extranjeros.
184
El 19 de julio de 1986 se public en el Diario Oficial un acuerdo del
Ejecutivo para que la Secretara de Gobernacin convocara a los diversos
actores polticos y sociales del pas a participar en audiencias pblicas, las
cuales tuvieron lugar durante julio y agosto de ese ao y en las que se ex-
pusieron los proyectos, aspiraciones y expectativas de diversos partidos
polticos y s especialistas sobre el tema.

129
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La reforma electoral de 1986 modific el escenario poltico de


Mxico al transformar la composicin de la Cmara de Diputa-
dos y del Senado de la Repblica.185 A partir de esta reforma,
la Cmara baja estara formada por 500 diputados (300 electos
por el principio de mayora relativa y 200 por la va de repre-
sentacin proporcional). Por su parte, la Cmara alta seguira
integrada por dos senadores por entidad, pero se renovara por
mitades: cada tres aos se elegira un senador.186
Aquella reforma electoral, se puede advertir, naci en medio de
un alarmante clima de vaivenes y crisis econmicas que conci-
taron ms desconfianzas que certidumbres entre las fuerzas po-
lticas. Pero estos problemas no terminaban all. En octubre de
1987 cayeron drsticamente los ndices de las principales bolsas
de valores del mundo y Mxico no fue la excepcin, en razn de
que el mercado burstil creci ms all de lmites reales (capa-
cidad productiva) con base en la especulacin financiera.187 La
reaccin de los inversionistas fue optar por salirse del mercado
accionario, ocasionando as la contraccin de la demanda y, por
consiguiente, una baja en los precios de las acciones. La elevada
demanda de la divisa estadounidense provoc que el Banco de
Mxico se retirara del mercado, con la consiguiente deprecia-
cin del peso, lo cual produjo una severa presin a la alza en los
precios domsticos.188

185
Como resultado de la citada reforma, se crea la Asamblea de Represen-
tantes del Distrito Federal, en tanto rgano de representacin ciudadana
con plena autonoma. Estara integrada por 40 representantes electos por
el principio de representacin mayoritaria y por 26 asamblestas de repre-
sentacin proporcional mediante una sola lista y una sola circunscripcin.
Cada tres aos sera renovada y para su composicin podran contender
los partidos polticos nacionales.
186
De igual manera, los rganos encargados de la preparacin y vigilancia de
las elecciones tuvieron cambios considerables.
187
En lunes negro del 19 de octubre de 1987 se desplomaron los ndices
de las bolsas de valores en Nueva York, Londres, Pars, Bruselas, Toronto,
Miln, Hong Kong, Singapur y Tokio.
188
Incluso en aquellos para cuya fabricacin no se requeran insumos impor-
tados. La reetiquetacin se convirti en un fenmeno generalizado.

130
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Como consecuencia de lo anterior, hubo una devaluacin de la


moneda, al tiempo en que el movimiento obrero organizado, a
travs del Congreso del Trabajo, reaccion demandando una
elevacin sustancial de salarios, llegando inclusive a amagar
con una huelga general.
Debido a la gravedad del momento, el gobierno federal convoc
a los agentes productivos para que conjuntamente, tuvieran un
intercambio de ideas y acciones, involucrndose en compromi-
sos concretos para la instrumentacin de la poltica econmi-
ca. Esta concertacin social deriv en la suscripcin del Pacto
de Solidaridad Econmica (PSE) en diciembre de 1987.189 Sus
propsitos fueron ajustar los precios y tarifas del sector pblico;
reducir considerablemente el gasto programable; aumentar los
salarios mnimos y reducir gradualmente las tasas de inters.190
Como sostiene Jos Ernesto Infante, el PSE constituy un pro-
grama poltico-social, porque la comunidad nacional lo reclam
y los representantes de todos los sectores socioeconmicos lo
concertaron, lo firmaron y asumieron compromisos.191

189
El PSE se instrument como un programa de ajuste, esencialmente an-
tiinflacionario, que recogi las experiencias de otros pases como Israel.
Tuvo cuatro etapas y estuvo vigente hasta el 30 de noviembre de 1988. La
primera etapa fue la ms difcil y abarc de diciembre de 1987 a febrero
de 1988. Los primeros dos meses de vigencia del Pacto transcurrieron con
una alta tasa de inflacin. En enero de 1988 fue el 15.5% mensual y en
febrero del mismo ao fue de ms de 8%, mientras que en marzo continu
la tendencia a la baja con un 5%. Al seguirse aplicando el Pacto en los
trminos acordados, se produjo un descenso adicional de la inflacin, que
la situ en agosto de 1988 en un 0.9%.
190
Las primeras medidas del Pacto fueron amargas y dolorosas. Aumenta-
ron los precios y las tarifas del sector pblico, se realinearon precios pri-
vados rezagados, se ajust a la baja el Presupuesto de 1988, se devalu el
peso de nuevo, los salarios se aumentaron moderadamente, se avanz en
forma importante en la desproteccin comercial y la baja de los aranceles
de importacin, se aumentaron las tasas de inters y se restringi el cr-
dito. (Miguel de la Madrid, La poltica de la renovacin).
191
Infante, Jos Ernesto. Historia de la Poltica Econmica de Concertacin:
1987-1993, Cuadernos de Economa (27), Universidad Iberoamericana, 1993.

131
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Al finalizar su administracin, el expresidente Miguel de la Ma-


drid explic las razones y circunstancias de su accin en los
trminos siguientes:

La autoridad que ejerce el Presidente de la Repblica


est acotada por lmites precisos de carcter legal, mo-
ral, social y poltico. Ejerc el poder presidencial para
adecuarlo a la nueva realidad de Mxico. Rechace des-
de el principio de que en el pas slo exista la voluntad
presidencial y de que la Nacin se haca y se consumaba
en un solo sexenio (sic). En una sociedad tan heterog-
nea, conceb la institucin presidencial como un espa-
cio de articulacin de las diversas fuerzas sociales que
componen la Nacin. Por ello, mi labor poltica consisti
en encontrar directrices de conciliacin con propsitos
definidos. Procur sealar a cada grupo y a cada mexi-
cano las tareas que les correspondan para fortalecer la
independencia, preservar las libertades y afianzar la jus-
ticia social.192

El gobierno de Carlos Salinas de Gortari: (1988-1994)

En 1988 se vivi una eleccin muy competida y controvertida,


con una participacin importante de la ciudadana. Los comi-
cios demostraron que haba un reclamo social por abrir mayo-
res espacios a la pluralidad. De igual forma, surgieron nuevas
expresiones polticas.
En los aos por venir, el cambio poltico ira marcando el rumbo
de la poltica nacional y de sus actores, mientras la pluralidad
se vera reflejada en los rganos legislativos del Estado e incluso
dentro de los partidos polticos.

De la Madrid, Miguel. (1988): 417; 422. El discurso originar se puede con-


192

sultar en De la Madrid, Hurtado (1988). Informes presidenciales. Mi-


guel de la Madrid. DGSDIA. pp. 358-359. http://www.diputados.gob.mx/
sedia/sia/re/RE-ISS-09-06-16.pdf

132
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Das previos a su toma de posesin como presidente de Mxico,


Carlos Salinas adverta que se estaba ante el fin de la era del
partido prcticamente nico.

Reconozco que est eleccin tan disputada nos muestra


que mi partido no tiene una presencia que algunos con-
sideraban casi nica en la vida poltica electoral de la na-
cin, pero adems, que muchos mexicanos reclaman que
se abra con plena transparencia las opciones, y dejarlos
a ellos, a los ciudadanos, escoger frente a esas opciones
de acuerdo con las propuestas que se hagan por los dis-
tintos partidos.193

Al asumir el poder, Salinas ofreci fortalecer la concertacin


entre los diversos grupos sociales y econmicos, por lo que pro-
movi tres acuerdos nacionales en los que sustent su proyecto
sexenal: democracia, recuperacin econmica y mejoramiento
del nivel de vida. Fue de esta manera que se institucionaliz el
mecanismo de dilogo con los sectores del pas como mtodo
para contribuir a la definicin de la poltica econmica. Es as
como destaca el esbozo de un nuevo acuerdo, el denominado
Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE),
que tena como meta el controlar y reducir la inflacin. A dife-
rencia del PSE, se agregara la finalidad de lograr un crecimien-
to firme y slido de la economa nacional.

Citado por Cordera, Rolando, Mxico los aos del cambio. Una con-
193

versacin con Carlos Salinas de Gortari, Editorial Diana, 1994. En su


tercer Informe de Gobierno, del 1 de noviembre de 1991, el presidente
declar Mxico transita un proceso de reconstruccin de la vida polti-
ca del pas. El pueblo de Mxico con la misma energa que se manifiesta
en contra de un sistema de partido nico, se ha manifestado tambin en
contra de un sistema bipartidista. Falso sistema democrtico en donde
el equilibrio de cpulas, la simple alternancia de poder de minoras pri-
vilegiadas, sean la norma. La condicin que exige el pueblo de Mxico
de los partidos polticos, es responsabilidad y consecuencia. El pueblo de
Mxico exige partidos serios, consecuentes, con planteamientos claros de
gobierno, responsables y capaces de dar seguridad a los ciudadanos de
nuestra patria. Informes Presidenciales , DGSDIA. pp. 137-138. http://
www.diputados.gob.mx/sedia/sia/re/RE-ISS-09-06-17.pdf

133
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

El PECE fue suscrito por los sectores polticos, econmicos y


sociales del pas en seis ocasiones y tuvo el mismo nmero de
etapas, es decir, abarcando de 1988 a 1992. En octubre de este
ao, surgi una nueva versin, el Pacto para la Estabilidad, la
Competitividad y el Empleo (PECE), cuyo objeto fue reducir
significativamente la inflacin (a un digito), promover el em-
pleo; profundizar en las reformas estructurales y promover el
desarrollo social.194
Los acuerdos con los sectores productivos para paliar la infla-
cin, equilibrar las finanzas pblicas e impulsar un crecimiento
econmico, estuvieron sustentados en gran medida en el dilo-
go y la negociacin, lo que permiti su rbrica y cumplimiento.
En palabras del propio presidente Salinas de Gortari: los pac-
tos tuvieron como objetivo principal el alentar la recuperacin
econmica (). De una inflacin de alrededor de 160% o 180%
anual que tenamos en 1988, este ao (1994) vamos a tener
alrededor de 7% anual, con la posibilidad de recuperar el cre-
cimiento.195
La enorme carga que signific el pago de servicio de la deuda
externa a las finanzas nacionales y que fuese resuelto a travs
de la negociacin sera, en palabras del expresidente Salinas,
un aliciente para resolver internamente el problema de la infla-
cin, mediante la suma de esfuerzos de todos los participantes
y evitando en todo momento la confrontacin:

Por eso convocamos, sabiendo de riesgos que implica-


ba, pero con la conviccin de que en Mxico tenemos
una tradicin de que lo que se ofrece se cumple y pac-
tar, significa comprometerse. Lo relevante era que se
lograba sumar a los sindicatos, a los dirigentes empre-

194
El Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo (PECE) estu-
vo vigente hasta el 31 de diciembre de 1993. Resulta relevante sealar que
el 1 de enero de 1994 entrara en vigor el Tratado de Libre Comercio con
Amrica del Norte (TLCAN).
195
Cordera, op. cit. p. 44.

134
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

sariales, a los productores rurales, y al gobierno para


que sumando la fuerza de todos enfrentramos el pro-
blema de la inflacin.196

Este proceso de acuerdos y dilogo intersectorial llevado a cabo


durante la dcada de los ochenta y noventa, fue eficaz por los
resultados obtenidos y fue reconocido por algunos analistas na-
cionales y extranjeros como una va pragmtica y slida para
superar problemas econmicos.
En el plano poltico, la eleccin intermedia de 1991 tuvo como
caracterstica la participacin, por vez primera, de una nueva
autoridad electoral el Instituto Federal Electoral (IFE) y
el respaldo del tambin novel Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (COFIPE).197
Hay que decir que la participacin ciudadana en esos comicios se
increment 15% respecto a la eleccin previa de 1988. Este he-
cho revelaba el surgimiento de millones de ciudadanos dispues-
tos a votar y a participar en mayor medida en la vida poltica del
pas, circunstancia que prevalecera durante la dcada de los no-
venta. En la eleccin de agosto de 1991, el partido del presidente
haba reconquistado la mayora absoluta de la Cmara de Diputa-
dos con 320 curules mientras que en el Senado obtuvo la mayora
calificada.198 De esta manera, el PRI poda promover modificacio-
nes legales por s mismo y negociar al interior del Congreso con
otras fuerzas polticas para llevar a cabo modificaciones constitu-
cionales. No pareca haber duda, el sistema poltico haba entra-
do en una nueva fase de apertura y flexibilidad poltica, fundando
los ejes rectores para una gobernabilidad reformista e incluyente
en proceso de democratizacin.
196
Ibidem, p. 45.
197
El IFE fue creado en 1990 como un organismo pblico autnomo, de ca-
rcter permanente y con personalidad jurdica y patrimonio propios.
198
En la eleccin de 1991, el PAN obtuvo 89 diputados; el PRI 320 (58 dipu-
tados ms que en la legislatura anterior); el PPS 12; el PRD 41; el PFCRN
23; y el PARM 15 legisladores.

135
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Lo anterior permiti al Ejecutivo impulsar modificaciones tras-


cendentales a la Constitucin y emprender a gran velocidad
cambios relevantes de carcter econmico, los cuales se venan
realizando desde la administracin anterior.199
Durante 1994 se dieron acontecimientos inditos en la histo-
ria de Mxico. Un conflicto armado surgido en el Sureste del
pas y el asesinato de un candidato a la presidencia tensaron
y complicaron el ambiente poltico nacional. Todo transcurri
en un plazo de cinco meses por lo que la estabilidad poltica se
puso en riesgo y quiz, ms que con el conflicto postelectoral
de 1988, la gobernabilidad dej de ser deficitaria para entrar en
una breve etapa de crisis.
En el proceso electoral de 1994, cinco de los nueve partidos
que compitieron, quedaron fuera del circuito legal y del repar-
to de curules en la Cmara de Diputados y slo tres partidos
(PAN, PRI y PRD) accedieron al Senado. A partir de estos co-
micios qued abierta una nueva etapa de la vida parlamentaria
en Mxico mediante la deliberacin poltica protagonizada en lo
esencial por tres grandes bloques parlamentarios.200 Cabe decir
que la geografa electoral de Mxico mostr el perfil de mayor
competencia electoral rumbo al fin de siglo: un sistema de par-
tidos integrado por tres grandes formaciones y dividido en dos
regiones del pas.201
Los comicios de 1994 confirmaron que el partido del presidente
el PRI no podra reformar por si slo la Constitucin y, para

199
Entre estos cambios destaca el adelgazamiento del tamao del sector p-
blico a travs de la privatizacin de empresas del Estado y la negocia-
cin de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canad, entre
otros. Cfr. Medina, Pea (1994). Hacia el nuevo Estado. Mxico, 1920-
1994. Mxico: FCE. pp. 254.
200
Los cinco partidos que no tuvieron curules en la Cmara de Diputados
fueron PPS, PFCRN, PARM, PDM y PVEM, mientras que los tres partidos
que accedieron al Senado fueron PAN, PRI y PRD.
201
En el Norte del pas predominaba una competencia bipartidista PRI-PAN
y en el Sur un bipartidismo PRI-PRD.

136
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

hacerlo, tendra que obtener el consentimiento de alguna de


las dos fuerzas opositoras principales. En ese momento Octavio
Paz dijo: La eleccin de 1994 contiene un doble mandato: cam-
bio y estabilidad. El mandato popular es doble y los trminos
que los componen son complementarios. Una de las enseanzas
ha sido la prioridad que tienen las reformas democrticas en al
nimo de la mayora.202
Las tres reformas poltico electorales en el periodo de Salinas
de Gortari le dan la razn a Paz, sobre todo porque el propio
mandatario brind un amplio margen de accin a las institu-
ciones electorales (al Secretario de Gobernacin) y a los di-
ferentes actores para llegar a acuerdos durante las reformas.
Pese a las crticas, fue un periodo de profunda politizacin de
la poblacin y de ciudadanizacin de la poltica. Paradjica-
mente, la gobernabilidad quedara en serio cuestionamiento al
final de su administracin (y especialmente en los siguientes
aos), no slo por sus deficiencias, en el sentido que apuntaba
Camou, sino porque, esta vez, sin llegar a la ingobernabilidad
como el caso de Sudfrica, se rebasaron los cauces institucio-
nales alcanzando la violencia, tanto social como estatal (sobre
todo a nivel de los estados).

La etapa de Ernesto Zedillo: (1994-2000)

En la segunda mitad de 1994, la economa del pas sufri des-


ajustes que se manifestaron en una profunda crisis; princi-
palmente con el retiro de capitales como consecuencia de los
sucesos polticos de ese ao. No obstante, a veinte das de ha-
ber asumido sus funciones el nuevo gobierno, surgira una crisis
econmica sin precedentes.203 En esta tesitura, para calmar las
202
Paz, Octavio. Las elecciones de 1994: doble mandato, En: Revista Vuel-
ta (215) octubre 1994.
203
El 20 de diciembre de 1994 se devala el peso y las razones fueron: el
crecimiento del dficit en cuenta corriente (28 mil millones de dlares en
1994) y la retirada de capitales a corto plazo.

137
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

presiones y enfrentar la desconfianza, nueve das despus de la


devaluacin de la moneda, el presidente Zedillo advirti que el
pas enfrentaba una situacin de excepcin y anunci un pro-
grama de emergencia econmica como un acuerdo de unidad
para reducir el creciente dficit en cuenta corriente, con con-
diciones para una pronta y sana recuperacin, y lograr que el
efecto inflacionario de la devaluacin fuese reducido y breve.
Para superar la emergencia econmica, fue puesto en marcha
el Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Econmi-
ca (AUSEE),204 el cual surgi como un mecanismo de concer-
tacin con los sectores econmicos y sociales del pas con el
objetivo de estabilizar de inmediato la economa nacional. Los
empresarios del pas, a travs de la Confederacin Patronal de
la Repblica Mexicana (COPARMEX) presentaron propuestas
concretas.205 Lo mismo hicieron los pequeos empresarios y
usuarios de la banca (reducir las altas tasas de inters) y el sec-
tor obrero (preocupado porque el costo del ajuste no recayera
en sus salarios).
Es importante aclarar que no todos los sectores del pas firma-
ron el Acuerdo.206 Se ha llegado a sealar, inclusive, que el AU-
SEE fractur el mecanismo de concertacin que desde 1987
haba logrado regular las actividades econmicas.207

204
La reunin para formalizarlo fue convocada el 2 de enero de 1995. Por su
parte, el 30 de diciembre de 1994 se filtr la noticia de un nuevo acuerdo con
el FMI y el Banco Mundial para garantizar lneas internacionales de crdito.
205
El programa propuesto por COPARMEX consideraba un ajuste fiscal que
complementara el efecto de la devaluacin en la cuenta corriente y la re-
duccin del gasto pblico; un cambio estructural; y la integracin de un
fondo de apoyo financiero que tendra como objeto establecer un programa
para la restructuracin de las carteras vencidas y de los crditos en divisas.
206
Algunos dirigentes del sector obrero, como Fidel Velzquez de la CTM,
abandonaron la sesin, mientras que el Sindicato Mexicano de Electricis-
tas no aval el documento. Por su parte empresarios de Puebla y Jalisco
no respaldaron el documento.
207
Gonzlez, Roberto. Ingobernabilidad: La gestin de crisis en el gobier-
no de Ernesto Zedillo, Plaza y Valds Editores, 1996, p. 66.

138
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Como consecuencia de la crisis econmica, surgieron movi-


mientos sociales y se incrementaron las carteras vencidas y,
por ende, la morosidad, lo que afect severamente al sistema
bancario mexicano.208
En marzo de 1995 se anunci el Programa de Accin para Refor-
zar el Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Econ-
mica (PARAUSEE), el cual, segn lo advierte su nombre, tena
el objeto fortalecer al Acuerdo de enero de aquel ao. Como
parte del Programa, se aument la tasa general del IVA de 10 a
15%; se implement una reduccin adicional del gasto pblico;
se fortaleci al sector bancario con recursos del Banco Mundial
y FMI; se cre un sistema de cuenta indexado a la inflacin (las
UDIs, unidades de inversin); y se aument el salario mnimo
en un 10%, entre otras medidas.
El PARAUSEE, que fue un instrumento de estabilizacin eco-
nmica, fue recibido con apata por diversos sectores polticos y
sociales. Algunos partidos polticos lo calificaron como costoso
y negativo para la poblacin. Los sindicatos insistieron en ries-
gos para el empleo y bienestar de las familias mientras que la
COPARMEX se opuso al programa.209
En 1995, ao en el que se resintieron, probablemente con
ms intensidad, los efectos inmediatos de la crisis econmica,
la administracin de Zedillo inici la tarea de acercamiento y
consenso con todos los sectores. Era necesario restablecer la
confianza y convencer que los ajustes eran necesarios. En oc-

208
Surgieron movimientos como El Barzn y las carteras vencidas crecieron
50% para llegar a unos 70 mil millones de pesos mientras que los ndices
de morosidad pasaron de 6 a 18%. Las deudas bancarias sumaban 28 mil
millones de pesos.
209
Durante la 66 Asamblea Nacional de la COPARMEX, los dirigentes pa-
tronales de todo el pas desaprobaron el aumento de impuestos as como
las acciones econmicas que, segn lo sealado, dificultaban la posicin
de las empresas medianas y pequeas. El presidente de la COPARMEX
no asisti a la presentacin del programa y el Presidente de la Repblica
tampoco estuvo en la sesin inaugural de la Asamblea patronal.

139
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

tubre de ese ao se anuncia la Alianza para la Recuperacin


Econmica (APRE) como resultado de un ejercicio de dilogo
y consenso del gobierno federal con cpulas empresariales y
sindicales.
El APRE contempl dos incrementos salariales y exima del
pago de IVA en el ao siguiente (1996) a las empresas con in-
gresos de hasta 7 millones de pesos y deducciones a las inver-
siones del 100%, as como una reduccin del gasto corriente
en 4.7% y el incremento de la inversin pblica en reas es-
tratgicas como educacin y salud, entre varias medidas para
impulsar la inversin, estimular el consumo privado e iniciar
la recuperacin econmica, la cual comenz el siguiente ao
cuando el PIB creci 5.1%.
Habida cuenta del descontento social propiciado por la crisis
econmica, a principios de enero de 1995, el Presidente de la
Repblica convoc a todos los partidos polticos nacionales a
emprender una reforma electoral definitiva. Digamos que la
idea era caminar hacia la obtencin de ndices de gobernabili-
dad normal.
A partir de ese momento se establecieron compromisos para
el Acuerdo Poltico Nacional (APN),210 cuyo objetivo fue pro-
mover el dilogo poltico para conducir una reforma electoral
que, por cierto, casi se haba planificado desde 1994, y resol-
ver los grandes temas pendientes en materia electoral. Gracias
a un exitoso ejercicio de negociacin con las fuerzas polticas,
se logr que el acuerdo derivara en una reforma constitucional
que permiti que el Instituto Federal Electoral responsable
de organizar, computar y validar las elecciones tuviera total
autonoma respecto del gobierno.211
210
Suscrito el 17 de enero de 1995 entre los principales partidos polticos:
PAN, PRI, PRD y PT.
211
A partir de la reforma, el Poder Ejecutivo ya no intervendra en la solucin
de controversias que pudieran ocurrir en las elecciones, las cuales seran
resueltas por un tribunal del Poder Judicial y por lo tanto, totalmente
independiente del Ejecutivo.

140
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

La Reforma Poltico-Electoral de 1996, derivada del APN, per-


miti que los partidos polticos contaran con recursos pblicos
para sus campaas y tuvieran acceso ms equitativo a los me-
dios electrnicos de comunicacin. Esta reforma moderniz
sustancialmente las reglas de participacin en democracia y
sent las bases para que los habitantes de la capital de la Rep-
blica eligieran por primera vez al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal. Tal vez, al genuino carcter democratizador de esta
reforma se deba el hecho de que el primer gobierno de la alter-
nancia en 2000, no haya considerado la necesidad de continuar
con estos procesos de reforma, antes bien, los evit.
El Acuerdo Poltico Nacional fue una manifestacin de consen-
so partidista sin precedente. La reforma constitucional, que fue
resultado del Acuerdo, sera aprobada con unanimidad en am-
bas Cmaras del Congreso de la Unin y reform 19 artculos de
la Constitucin en el mbito poltico-electoral.212
Con nuevas reglas, la eleccin intermedia de 1997 marc un
parteaguas en la historia poltica de Mxico. Por primera vez,
el Presidente de la Repblica no obtuvo mayora absoluta en
el Cmara baja.213 En esos comicios, los poderes del Estado
mexicano el Congreso de la Unin y varias gubernaturas del
pas fueron ocupados por partidos distintos al PRI, generan-
do y confirmando un equilibrio de poderes y el reparto en las
responsabilidades de gobierno, hasta entonces indito en el
pas. Lo que parece confirmar la tesis antes expuesta, segn la
cual a un periodo de crisis de gobernabilidad le suceden etapas
reformistas y de desarrollo constitucional.
De esa forma, entidades federativas como Nuevo Len y Que-
rtaro seran gobernados por un Ejecutivo surgido del Partido
212
La reforma poltico-electoral fue aprobada por la Cmara de Diputados
el 31 de julio de 1996 y por la Cmara de Senadores el 1 de agosto del
mismo ao.
213
El primer gobierno dividido se presenta en las elecciones para elegir go-
bernador de Baja California en 1989, en la cual obtiene el triunfo Ernesto
RuffoAppel del Partido Accin Nacional, primer gobernador de una enti-
dad federativa de un partido distinto al PRI.

141
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Accin Nacional (PAN), en tanto que la Jefatura de Gobierno


de la Ciudad de Mxico pasara a manos del Partido de la Revo-
lucin Democrtica (PRD). Pese al clima de tensin social, ese
cambio profundo se haba producido sin violencia, democrti-
camente, como producto de procesos combinados de votacin
masiva, reformas electorales y reglas claras. En la eleccin de
1997, el pas haba cruzado el umbral crtico de la competitivi-
dad electoral.214

Porcentajes de los resultados nacionales para diputados


federales por principio de mayora relativa (1997)

Total de
PAN PRI PRD PC PT PVEM PPS PDM votos
vlidos

26.61 39.11 25.71 1.12 2.59 3.82 0.34 0.66 28,927,149

Fuente: Instituto Nacional Electoral

Comparativo del nmero de triunfos distritales por


partido en las elecciones de 1994 y 1997

Total de distritos de
Ao PAN PRI PRD PT PVEM mayora relativa

1994 20 273 7 0 0 300

1997 64 165 70 1 0 300

Fuente: Instituto Nacional Electoral

Becerra, Ricardo. La mecnica del cambio poltico en Mxico, 2000, p. 469.


214

Nota: La mayora de las tablas y datos estadsticos son recuperados de


esta fuente.

142
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Comparativo del nmero de senadores electos (1994 y 1997)

Senadores Senadores Senadores electos


Partido electos por asignados a la por representacin Total de
poltico mayora primera minora proporcional senadores
relativa (1994) (1997)
PAN 0 24 9 33
PRI 64 0 13 77
PRD 0 8 8 16
PT 0 0 1 1
PVEM 0 0 1 1
Totales 64 32 32 128

Fuente: Instituto Nacional Electoral

El proceso electoral de 1997 demostr que el electorado re-


clamaba una convivencia democrtica con una representacin
ms equilibrada y que no habra ya ms ni ganadores eternos
ni perdedores perpetuos.215 La representacin en el Congreso
haba cambiado y el pas se abra paso a un escenario poltico
de reparto del poder.
Pero, como es inevitable en los procesos plurales, el trabajo le-
gislativo tiende a complicarse, lo que origin una era de res-
ponsabilidad compartida en las labores y en las obligaciones
legislativas. A partir del 1 de septiembre de 1997, Mxico vivira
la situacin indita de que ningn partido poltico contara con

En 1996 Woldenberg aseguro que: Si el proceso democratizador sigue


215

su rumbo, la mecnica electoral nos demostrar (como ya lo est hacien-


do) que no existen ganadores y perdedores absolutos ni mucho menos
vencedores eternos ni vencidos perpetuos. Es decir que la democracia
significa alternancia. Y que esa alternancia la genera la actividad pol-
tica. Ponencia ante la Convencin Nacional de Industriales, celebrada
el 18 de noviembre de 1996, en la mesa 1: Mxico: El perfil de la na-
cin. La reforma poltica y el futuro econmico de Mxico. En http://
www.memoriapoliticademexico.org/Textos/7CRumbo/1996MCD.html.
Vase tambin, del mismo autor, Mxico, la agenda poltica del futu-
ro inmediato, en Julio Labastida Martn del Campo y Antonio Camou
(Coords.), Globalizacin, identidad y democracia, XXI/UNAM, 2001.

143
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

mayora absoluta en la Cmara de Diputados. Cabe aadir que


estos comicios reforzaron la credibilidad de la autoridad electoral
en Mxico y el reconocimiento de que los procesos electorales
eran un camino cierto y la nica va legtima para la integracin o
renovacin del gobierno y de la representacin popular.
De esta manera, y de acuerdo con las premisas de Sartori, Mxi-
co se convirti en una democracia que operara bajo la modalidad
de gobierno dividido. A partir de estos comicios intermedios, el
Ejecutivo y el Legislativo iniciaron un periodo de cohabitacin
poltica.216 Fue as como los poderes del presidente sobre su par-
tido dejaron de ser suficientes para obtener el apoyo de las mayo-
ras decisorias en el Congreso. Desde entonces, los presidentes
han tenido que negociar sus propuestas con los partidos de opo-
sicin, en general, y con los Poderes de la Unin, en particular.
Esto le ha permitido a los partidos grandes y a los pequeos de-
sarrollar la capacidad de bloquear las iniciativas del Ejecutivo.
El fenmeno de gobiernos divididos,217 como el surgido durante
216
Para abundar en el concepto de cohabitacin poltica o democrtica, en
paralelo con el de gobiernos divididos, vase Cisneros, Isidro H. (2000),
Los ciclos de la poltica en Mxico: del monopolio poltico a la cohabita-
cin compleja. En Martnez Assad, Carlos (coord.). La representacin
poltica en Mxico. Vol. II. Mxico: INEHRM, pp. 151-156.
217
El gobierno dividido, segn establecimos en el primer captulo, se pre-
senta cuando ningn partido tiene la mayora en el Legislativo. Para algu-
nos autores, este fenmeno poltico puede ser horizontal o vertical. En el
caso de gobiernos divididos horizontales, ningn partido tiene mayora en el
Congreso o el partido del presidente no tiene mayora absoluta en el mismo
(50% + 1) como ocurre en regmenes presidenciales y semipresenciales
bajo elecciones prioritariamente no-concurrentes. En el caso de gobiernos
divididos verticales, el partido del gobierno central no controla la mayor
parte de los gobiernos regionales o verticales. Colomer, Josep Mara (2001),
Instituciones polticas, Espaa: Editorial Ariel, p. 19. Por otro lado, El
hecho de que combine, por un lado, una eleccin presidencial donde se
gana por mayora simple en una vuelta, y por otro una cierta proporciona-
lidad en el mtodo de eleccin del Poder Legislativo, con el dato aadido
de que ambas elecciones se realicen en la misma jornada (de suerte que, al
no saber quin va a ganar la presidencia, sta no influye en la eleccin de
legisladores, como s ocurre cuando sta se da a las pocas semanas de la
eleccin presidencial, como en Francia), dificulta que el partido ganador de

144
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

1997 en Mxico, supone que la aprobacin de cambios legisla-


tivos slo puede ocurrir si se forman mayoras multipartidarias
para respaldarlos. Este sera el gran reto en las siguientes legis-
laturas, en primer lugar, porque el PRI perdera la presidencia
pero no todas las gubernaturas ni los Congresos y, en segundo
lugar, porque la alternancia tampoco le asegur la mayora al
nuevo partido en el poder, lo que aument los antagonismos y
los contrapesos, no slo entre los Poderes de la Unin, sino en
el propio seno del Congreso en sus dos cmaras (dinmica que
irradi en los gobiernos locales y legislaturas locales).
El proceso electoral revel que el electorado reclamaba una
convivencia democrtica con una representacin ms equili-
brada. La representacin en el Congreso haba cambiado y el
pas se abra paso a un escenario poltico de reparto del poder.
Pero, lo cierto es que el trabajo parlamentario se complicara e
iniciara una era de responsabilidad compartida en las labores y
en las obligaciones legislativas.
La leccin fue ilustrativa para todas las fuerzas polticas: no
exista ms camino que los acuerdos y el entendimiento. A par-
tir de la segunda mitad de la administracin de Ernesto Zedillo,
el gobierno tuvo que negociar con la oposicin temas torales
como los presupuestos de la Federacin y las reformas consti-
tucionales.
Todo indica que la gobernabilidad de la dcada siguiente en
realidad abrev en las reformas y pactos de los gobiernos de
transicin, en la dcada de los 90. Del porqu se resquebraj se
hablar adelante.

la presidencia obtenga tambin una mayora en la Cmara de Diputados o


en la de Senadores. Elizondo, Carlos (2011), Por eso estamos como esta-
mos, Mxico: Editorial Debate, p. 135.

145
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Vicente Fox: La alternancia presidencial

En julio del 2000 se celebraron elecciones para Presidente de la


Repblica, en las cuales result ganador Vicente Fox Quesada,
candidato de la Alianza por el Cambio (PAN-PVEM).218
La alternancia histrica del ao 2000 se produjo a travs del
sufragio como la consagracin de una larga evolucin de com-
petencia electoral.219 Las elecciones trajeron la alternancia pero
tambin confirmaron el fenmeno del gobierno dividido. El PRI
conserv la mayora relativa en la Cmara de Diputados y en la
Cmara de Senadores,220 aunque en cohabitacin con el resto
de los partidos. La nueva composicin cameral coloc al Poder
Ejecutivo, si bien no en una posicin de debilidad, s en una que
requera desplegar una bien diseada estrategia de negociacin
con las diferentes fuerzas de oposicin.
El partido en el gobierno estaba a 44 votos de distancia de lo-
grar la mayora en la Cmara baja y a 18 votos en el Senado, por
tanto, resultaba imprescindible para el Ejecutivo el acuerdo de
alguno de los dos principales partidos de oposicin para apro-
bar cualquier iniciativa de ley.221 De esta forma, el presidente
218
De acuerdo a encuestas previas a su toma de posesin el 1 de diciembre
de 2000, el 85% de la poblacin tena una opinin favorable sobre Fox. No
obstante, su popularidad y aceptacin disminuy en 3 aos al 59%. A prin-
cipios de 2003, el 76% de la poblacin consideraba que los problemas ya
se le haban salido de control al gobierno de la Repblica. (El Universal,
3 de marzo de 2003).
219
Una de las caractersticas fue que la alternancia no fue producto del co-
lapso del rgimen como lo fue en Argentina o en Europa del Este, ni de la
remocin o muerte de un dictador como sucedi en Paraguay o en Espa-
a. De igual manera, no hubo necesidad de promulgar una nueva Consti-
tucin que recogiera los consensos de un nuevo pacto fundacional como
se hizo en Brasil o Espaa.
220
Como resultado de las elecciones, en la Cmara alta el PAN obtiene 47
senadores; el PRI 59; el PRD 16; el PVEM 5; e independientes 1. En la
Cmara baja, el PAN contaba con 207 diputados; el PRI 208; el PRD 53; el
PVEM 16; Convergencia 1; PT 8; PSN 3; PAS 2; e independientes 2.
221
El Ejecutivo requera convencer al PRI para hacer posible alguna enmien-
da a la Constitucin.

146
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

estaba obligado a explorar alianzas con sus opositores para pa-


vimentar el camino de los acuerdos legislativos.
El triunfo electoral de Fox plante grandes expectativas. La exi-
tosa bandera de cambio empleada en campaa implic, por pri-
mera vez, la posibilidad de emprender diversas transformaciones
que actualizaran el marco jurdico-constitucional a las nuevas
realidades polticas. 222 En esa lgica, Vicente Fox proclam:

Ahora vivimos en un pas donde se discute abiertamente


y en donde el cual fijamos posiciones y defendemos pun-
tos de vista. Estabilidad y pluralidad no estn reidas;
las reglas del juego son democrticas y eso incluye el de-
bate abierto, franco y constructivo de las ideas () Las
democracias se fundan en la negociacin y se consolidan
en los cambios legislativos.223

A pesar de lo anterior, una de las caractersticas de la admi-


nistracin de Vicente Fox fue que enviaba regularmente las
iniciativas y decretos al Congreso sin un ejercicio previo de
negociacin. Sus palabras de El presidente propone y el Con-
greso dispone,224 durante su toma de protesta, fueron una en-
telequia, como qued de manifiesto, por ejemplo, con los 16
vetos a leyes del Congreso que su propio partido aprob en
conjunto con las otras fuerzas (el caso de Caldern no es muy
diferente con sus 9 vetos).225
Lo anterior provoc que hiciera uso de instrumentos de control
de constitucionalidad como las controversias constitucionales y
las acciones de inconstitucionalidad, de suerte que los conflic-

222
Incluso Fox haba prometido explorar la posibilidad de una nueva cons-
titucin que correspondiera con la nueva realidad democrtica del pas
(tarea que le asigno a Porfirio Muoz Ledo), sin embargo, la idea fue aban-
donada durante el primer ao de gobierno.
223
Fox, Vicente. Ideas del cambio democrtico en Mxico, FCE, 2006.
224
http://www.memoriapoliticademexico.org/Efemerides/12/01122000.html
225
Fonifaz Alfonzo, Leticia. El veto presidencial, El Universal, 05/09/15

147
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

tos polticos grandes o pequeos terminaban dirimindose


con frecuencia en el mximo tribunal del pas.226
Desde la ptica del presidente Fox era necesario echar mano
de su capital poltico y de su bono democrtico, apelando al
respaldo de la opinin pblica mediante el uso de medios de
comunicacin.227
Cabe sealar que el esquema de salir en pblico para obli-
gar al Congreso desde afuera est inspirado en la experiencia
norteamericana, en donde los partidos polticos son descentra-
lizados e indisciplinados, lo que permite intentar convencer a
los congresistas por separado de que se inclinen a favor de una
propuesta del presidente.
Empero, los partidos polticos en Mxico tienen estructuras
centralizadas y una fuerte tradicin de disciplina, lo que explica
el fracaso de las presentaciones mediticas de Fox con el fin de
solicitar a los legisladores su voto en favor de las iniciativas.228
Uno de los indicadores de la disciplina partidista es la votacin
en bloque que se da en las Cmaras del Congreso de la Unin,
tal y como se puede apreciar en el siguiente cuadro.

226
Tanto las controversias constitucionales como las acciones de inconstitu-
cionalidad, establecidas en el 105 constitucional, fueron figuras instituidas
en la reforma al Poder Judicial en diciembre de 1994.
227
La autoridad de Fox como representante legtimo de la sociedad, su popula-
ridad y sus propias dotes oratorias le ofrecan la oportunidad para recurrir a
los medios de comunicacin y movilizar a la opinin pblica para presionar
a favor de su agenda legislativa.
228
La disciplina parlamentaria ha sido una constante no slo en el PRI, sino en
todos los partidos. Durante la LVII Legislatura de 1997 en la que el PRI per-
di la mayora absoluta, el 99.6% de los diputados de dicho partido votaron
juntos y durante las dos legislaturas siguientes correspondientes al go-
bierno de Fox fue siempre superior al 95%. Aunque en los casos del PAN
y el PRD la disciplina legislativa ha sido menos rgida, en las dos legislaturas
del gobierno de Fox fue siempre superior al 95%.

148
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Disciplina Parlamentaria en Mxico

Partido LVII Legislatura LVIII Legislatura LIX Legislatura


(1997-2000) (2000-2003) (2003-2006)
PRI 99.6% 95% 95%
PAN 93.5% 97% 99%
PRD 92% 96% 97%

Elaborado a partir de los datos de Jeffrey Weldon,


Poder Legislativo, tiempos de cambio. En: Este Pas (181), abril 2006.

Tratando de sacar provecho de su bono democrtico, Fox


plante en los primeros das de gobierno una agenda legislativa
con tres prioridades: 1) La ley de derechos y cultura indgenas;
2) Una reforma fiscal integral que propona gravar con impues-
tos alimentos y medicinas y 3) La Ley de desarrollo rural. Las
tres fueron procesadas en el Congreso de diferente manera,
como se ver a continuacin. 229
Al inicio de su mandato, Fox present sin una labor de acerca-
miento previo con los partidos y sus bancadas parlamentarias
la iniciativa de reforma constitucional en materia indgena.230
En los meses posteriores a su presentacin, la iniciativa ocup de
manera central las discusiones en las cmaras del Congreso
de la Unin y fue modificada de manera importante. La pol-
mica se acrecent con la irrupcin de la caravana zapatista y
su solicitud de utilizar la tribuna del recinto legislativo.231 Al
229
En torno a las cuales el gobierno hizo su trabajo de cabildeo afuera del
Congreso, es decir, con la opinin pblica para conquistar su respaldo.
230
Esta reforma retomaba ntegramente la que aos antes haba afinado la Co-
misin para la Concordia y Pacificacin (COCOPA), asumiendo en general
los Acuerdos de San Andrs Larrinzar suscritos entre el gobierno federal
y el Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional el 16 de febrero de 1996.
231
Quiz el enfrentamiento ms claro entre el presidente Fox y el PAN, al
inicio de su administracin, ocurri cuando se discuti la solicitud de los
zapatistas para utilizar la tribuna parlamentaria en apoyo a la ley indgena.
En ese momento, las bancadas panistas en ambas Cmaras se opusieron
drsticamente a dicha comparecencia, en contraposicin a la postura del
Ejecutivo. Finalmente, el acuerdo se logr gracias a la fraccin del PRI

149
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

final, la reforma constitucional en materia de derechos ind-


genas fue avalada por el partido del presidente; no obstante,
quisieron dejar en claro pblicamente que el PAN no poda ser
tratado como un partido ms por el presidente, sino que deba
ser reconocido como el autntico partido en el gobierno.232
Por lo que respecta a la reforma fiscal, no fue ni siquiera dicta-
minada durante la LVIII Legislatura, mientras que la de Desa-
rrollo Rural fue vetada por el Ejecutivo, sin importar que haba
sido respaldada por el PAN, el PRI y el PRD.233
El debate en torno a la reforma tributaria, denominada nueva
agenda distributiva, comenz con el reclamo de la fraccin le-
gislativa del partido del presidente en la Cmara de Diputados
porque los lineamientos respectivos se haban dado a conocer
a la prensa antes que a los diputados.234 Fox lanz su estrategia
de comunicacin destinando para ello los tiempos del Esta-
do para obtener la confianza ciudadana, a la par que cabilde
la iniciativa con gobernadores y empresarios. Aunque su parti-
do respald la nueva agenda distributiva, el PAN reivindic su
libertad para criticar al gobierno.
La reforma al IVA, que quiz fue la disposicin fiscal ms im-
portante de la propuesta foxista en esta materia, no fue vota-
da durante la LVIII Legislatura, pero se volvi a presentar al
inicio de la siguiente legislatura, a partir de una nueva estra-
tegia que consisti en buscar el acuerdo con los partidos de
en la Cmara de Diputados, que logr que una mayora de su fraccin se
sumara a la aprobacin de la presencia zapatista, respaldada por el PRD,
el PT y el PVEM.
232
El 14 de agosto de 2001 fue publicada esta reforma que adicionaba y mo-
dificaba cinco artculos del texto constitucional.
233
Esta fue la primera ocasin en que el presidente Fox utiliz el veto para
frenar una ley aprobada en el Congreso. Un ao despus la Ley de Desa-
rrollo Rural Sustentable, presentada por legisladores del PRI y el PRD fue
aprobada por unanimidad en ambas Cmaras. Diario Oficial de la Federa-
cin 7 de diciembre de 2001.
234
En vsperas de enviar al Congreso la reforma fiscal, Fox apareci en cade-
na nacional y en horario estelar para promoverla.

150
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

oposicin.235 La Cmara de Diputados se escindi con relacin


a esta reforma (234 votos a favor y 251 en contra) y por tanto
no fue aprobada.
En otro plano de las reformas, una de las demandas sociales
que tuvo el mayor respaldo del gobierno de la alternancia fue
la transparencia en el ejercicio del poder. Desde tiempo atrs,
diversos sectores de la sociedad civil presentaron una propues-
ta para transparentar la gestin del mbito pblico, la cual fue
recibida de forma positiva por el Ejecutivo Federal y cristaliza-
da en una iniciativa que fue remitida al Congreso. El legislativo
acogi positivamente la propuesta, lo que dio como resultado
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin y
la consecuente creacin del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin (IFAI).236
De igual forma, la imperiosa necesidad de contar con instru-
mentos efectivos que evitasen las eventuales situaciones de dis-
criminacin en la sociedad mexicana, permiti que el Congreso
discutiera abiertamente la iniciativa enviada por el Ejecutivo
para prevenir y eliminar prcticas discriminatorias en depen-
dencias pblicas, as como regular y evitar las que se presenten
entre particulares. Fue as que en junio de 2003 se public la
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin.237
Tanto la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pbli-
ca como la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminacin fue-
ron dos aciertos en los tres primeros aos de gobierno para
fortalecer el Estado de Derecho; de modo que en su discusin

235
Especficamente con el PRI y el PVEM.
236
El 11 de junio de 2002 fue publicada en el Diario Oficial de la Federa-
cin la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
237
El 11 de junio de 2003 fue publicada en el Diario Oficial de la Federa-
cin la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, la cual
encomienda a la Comisin Nacional para Prevenir la Discriminacin (CO-
NAPRED) la funcin de promover polticas y avanzar en la inclusin social
y garantizar el derecho a la igualdad.

151
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

y aprobacin no generaron desencuentros entre el Ejecutivo y


Legislativo.238
Por otro lado, la colaboracin de la Cmara de Diputados con el
Ejecutivo, en relacin al Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin, se extendi al primer ao de gobierno de Fox y no fue sino
hasta la discusin del presupuesto de 2005 cuando la confron-
tacin al interior del Congreso comenz a resurgir.239
Durante 2005, en virtud de que la Cmara de Diputados no
tom en consideracin las observaciones enviadas por el Eje-
cutivo al presupuesto aprobado por la coalicin opositora, ste
interpuso una polmica controversia constitucional ante la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin para determinar el alcance
del derecho de veto presidencial en materia de presupuesto.
Cabe aadir que el monto presupuestal involucrado en la con-
troversia era menor, sin embargo, la tensin entre los dos po-
deres lleg a su punto culminante.240 Estas fueron las primeras
238
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin, presentada
por el Ejecutivo fue aprobada por 409 votos a favor y slo una abstencin
de un legislador del PRI en la Cmara de Diputados y por unanimidad en
el Senado. Por lo que se refiere a la Ley Federal para Prevenir y Eliminar
la Discriminacin fue aprobada por unanimidad de los voto de diputados y
senadores.
239
Mientras que los presupuestos de 2001 y 2002 fueron aprobados por 480 y
417 votos respectivamente y sin votos en contra, el de 2003 se aprob por
el voto del PAN y del PRI con slo dos votos en contra, en tanto que 36 de
los 54 votos del PRD lo rechazaron. En 2005, una alianza entre el PRD y
el PRI, consigui modificar el proyecto del Ejecutivo con el fin de otorgar
ms recursos a las entidades federativas, por lo que votaron a favor de un
presupuesto distinto al del presidente, lo cual trajo como consecuencia
que el Ejecutivo recurriera al veto.
240
Aunque no procedi la controversia constitucional, la Suprema Corte fi-
nalmente aprob por 6 votos a favor y 5 en contra que el presidente tiene
derecho de veto en materia presupuestal, por lo que declar la nulidad
parcial (sobre los rubros impugnados por el presidente) del presupuesto
de 2005, obligando a la Cmara de Diputados a analizar las observaciones
y a someterlas de nuevo a votacin. Vase El Universal, 11 y 18 de mayo
de 2005. Vase tambin Escamilla Cadena, Alberto (2013). El ejercicio
de los controles constitucionales de la Suprema Corte de Justicia en M-
xico. POLIS, vol. 9, nm. 2, pp. 49-77.

152
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

seales de que los gobiernos de la alternancia no terminaban


por asimilar la lgica democrtica de los gobiernos divididos,
pues comenzaron a convertir la relacin entre el presidente y el
Congreso en un juego de suma cero, con todo y que el partido
en el gobierno por momentos se abra a la negociacin.
La complejidad en el procesamiento legislativo que se pre-
sent desde los primeros meses del gobierno de la alternancia,
estableci la plataforma para la relacin entre el Ejecutivo y el
Legislativo a lo largo del sexenio de Fox. Las leyes que pueden
considerarse el legado foxista se aprobaron durante la primera
legislatura de su gobierno, gracias al capital poltico que el triun-
fo electoral le proporcion y a la mejor posicin relativa de su
partido en el Congreso. Algunas de las cartas relevantes de la
agenda legislativa del presidente en materia poltica y social fue-
ron avaladas por todas las fuerzas de oposicin, en gran medida
por el consenso social en torno a ellas.241
En el ltimo ao de gobierno, senadores de los tres principales
partidos propusieron una reforma a la Ley General de Salud,
al Cdigo Penal Federal y al Cdigo Federal de Procedimien-
tos Penales para despenalizar el consumo de ciertas drogas, no
obstante el Ejecutivo decidi vetarla.242
Igualmente, en la LIX Legislatura se reform al COFIPE para
permitir el voto de los mexicanos residentes en el extranjero.
La reforma fue aprobada por unanimidad de votos en la Cmara
de Diputados en febrero de 2005 y modificada por el Senado en
abril del mismo ao.243
241
Tal es el caso de la Ley Federal de Transparencia, la Ley Federal para
Prevenir y Eliminar la Discriminacin, la Ley del Servicio Profesional de
Carrera, la Ley General de Desarrollo Social y la Ley General de Salud, que
incorpora al Seguro Popular.
242
En la Cmara de Diputados se aprob por 349 votos y en el Senado se le
hicieron modificaciones antes de aprobarla por 56 votos a favor y 26 en
contra, al final tuvo el veto presidencial.
243
En el Senado de la Repblica se le hicieron ajustes para que fuera aplica-
ble en las elecciones presidenciales de 2006. Vase Diario Oficial de la
Federacin, 30 de junio de 2005.

153
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

A manera de conclusin, se puede aadir que durante el go-


bierno de Fox cambi significativamente la forma de operacin
poltica parlamentaria y la relacin entre el Ejecutivo y el Le-
gislativo. La falta de experiencia en el ejercicio de gobierno del
partido y del grupo que arrib al poder en el 2000, hicieron que
el Ejecutivo explorara diversas maneras de impulsar las refor-
mas en las que estaba empeado.
El fracaso de su estrategia de negociacin fundamentada en la
exposicin meditica y la opinin pblica hizo ms que evidente
la importancia de la negociacin poltica, sobre todo tratndose
de un gobierno de alternancia. En ese sentido, resulta esclare-
cedora la siguiente cita de Enrique Krauze, sobre el distancia-
miento de Fox con los partidos polticos:

El de Fox (fue) un gobierno dividido. Pero se fue el


mandato de las mayoras en los comicios: limitar el Po-
der Ejecutivo para forzar una negociacin. Y sa ha sido,
adems, la pauta en varios estados de la Repblica. Te-
niendo todo a su favor al comenzar su sexenio, Fox se
fue cerrando las puertas que lo conducan a esa nego-
ciacin. Se malquist con el PRI; no ha tenido ningn
acercamiento fructfero con el PRD; rompi con el Parti-
do Verde, su aliado electoral en el 2000, y por ltimo
error capital se distanci de su propio partido, el PAN.
Fox olvid que se gobierna con la sociedad, esto es, con
los partidos que la representan.244

La falta de tacto poltico del mandatario qued en evidencia al


ser el primer presidente, desde 1977, que no promova la refor-
ma poltica. Apenas cambios menores en la composicin de la
ley electoral atizaron el fuego para el problema electoral que se
vendra en 2006.

Krauze, E. Por una democracia responsable. Revista Letras Libres. Ju-


244

nio 2003, Ao V, Nmero 54, pp. 12-15. Las cursivas son nuestras.http://
www.letraslibres.com/revista/convivio/por-una-democracia-responsable

154
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Felipe Caldern: Los claroscuros del dilogo

En las elecciones de 2006, solo dos candidatos a la presiden-


cia tuvieron verdaderas posibilidades de obtener la mayora de
votos. Despus de una severa disputa electoral, el candidato
del Partido Accin Nacional, Felipe Caldern, se convirti en
presidente.
En la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, el partido
del candidato presidencial ganador obtuvo 206 de 500 diputados,
es decir, el 41.2% de los legisladores, mientras que en el Senado,
52 senadores (de un total de 128) seran para el PAN. Lo anterior
revela que habra, una vez ms, un gobierno dividido.245
Como candidato, Caldern prometi ser un presidente cercano
a los legisladores y asegur que procurara desayunar diaria-
mente con algn diputado o senador para sacar adelante las
reformas pendientes. Durante su campaa electoral, el enton-
ces candidato fue interrogado sobre su capacidad para conse-
guir acuerdos en caso de ganar la presidencia y en el supuesto
probable de no obtener la mayora en el Congreso de la Unin,
como sucedi a la postre.246 El entonces candidato seal que
hara lo que le gusta hacer: poltica a nivel de cancha con cada
uno de los legisladores que necesite convencer, y asegur que
el viejo modelo de que la poltica se hace en las cpulas, con
los lderes y gobernadores ya se agot.
Durante la etapa de proselitismo electoral, Caldern asumi
que sera el presidente del empleo y durante la primera etapa
de su gobierno tuvo acercamientos con los sectores sindicales
y empresariales del pas, destacando la firma del Acuerdo Na-
245
En la Cmara de Diputados el PRD obtuvo 127 legisladores (25%); el PRI
106 (21%); el PVEM 18, el PT 11; Convergencia 18; el Partido Socialde-
mcrata 5, y el Partido Nueva Alianza 9 diputados. En el Senado, el PRI
obtuvo 33 legisladores, el PRD 26; el PVEM 6; el PT 5; Convergencia 5 y
Nueva Alianza 1.
246
Este cuestionamiento ocurri el 7 de febrero de 2006 en la Reunin Nacio-
nal del Consejo de BBVA Bancomer.

155
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

cional para la Productividad Laboral con lderes de estos gru-


pos sociales.247 Empero, una sbita crisis mundial complic el
escenario econmico del pas. Entre 2007 y 2008 el crecimiento
del PIB fue de 3.3 y 1.3% respectivamente, mientras que en el
ltimo ao del foxismo creci 4.8%.248
El haber negociado con el Congreso de la Unin en la primera
mitad de su gobierno (no sin tomas de tribuna), le permiti
llevar a cabo tres reformas, de las cuales sobresalen la reforma
fiscal (2007), la reforma al sistema pblico de pensiones (2007)
y la reforma petrolera (2008).
La reforma fiscal tuvo entre sus propsitos la deduccin del
100% de la inversin, la desaparicin del Impuesto al Activo
y el gravamen a depsitos en efectivo, entre otras medidas. La
reforma de pensiones, por su parte, permiti que 2.5 millones
de trabajadores que cotizan bajo el rgimen del ISSSTE, pu-
dieran optar por permanecer en el sistema de reparto o elegir
uno de cuentas individuales administrado por la institucin.249
En lo que respecta a la reforma petrolera,250 sta incluy el for-
talecimiento del gobierno corporativo en Petrleos Mexicanos
(PEMEX) y la posibilidad de contratar financiamiento. Al final,
las refineras prometidas nunca se construyeron y ello le rest
credibilidad a su reforma.
Sobre esta iniciativa, muchos esperaban una reforma ms pro-
funda en este rubro, que optara, entre otras cosas, por incre-
mentar la capacidad productiva y de procesamiento, as como
una ms eficiente distribucin de hidrocarburos. La deficiente
formulacin jurdica de los paquetes de reforma provoc un
247
Acuerdo para promover esquemas de mejoramiento de la productividad
en cada centro de trabajo y la capacitacin a ms 105 mil trabajadores.
248
Cfr. http://www.asuntoscapitales.com/articulo.asp?ida=4768
249
Con la aprobacin de esta reforma, Caldern reconoci que los legislado-
res hayan dado un paso tan trascendente, lo que es una prueba palpable
de que en Mxico podemos ponernos de acuerdo.
250
Modific la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y contempl la emisin
de bonos ciudadanos, entre otras medidas.

156
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

acalorado debate en la opinin pblica y la propia clase poltica,


lo que redujo sustancialmente las expectativas de la reforma.
Ahora bien, la relacin del presidente con el Congreso de la Unin
en los tres primeros aos de su administracin, estuvo marcada
por una relativa armona con el Congreso, no obstante la tensin
prevaleciente por asuntos como los desencuentros derivados del
rechazo a nombramientos o ratificacin de cargos diplomticos.251
Lejos del dilogo que foment en el primer trienio de su sexe-
nio, en la segunda mitad el presidente registr una relacin rs-
pida con el Congreso; esto, ante la ausencia de acercamientos
que pudieran favorecer el trnsito de las propuestas, dejando
de lado las controversias, los reproches pblicos y la congelado-
ra. Lo anterior llev a prolongar decisiones sobre las iniciativas
que present el presidente, en las que careci de una negocia-
cin dinmica que le llevara a la concrecin de reformas.
En la segunda etapa de su mandato (2009-2012), Caldern en-
vi diversas propuestas, como la reforma de competencia,252
el nuevo Cdigo de Procedimientos Penales y la llamada mis-
celnea de lavado de dinero en la que no hubo la mnima
posibilidad consenso porque ni siquiera el partido en el go-
bierno estaba de acuerdo en sus trminos. Al Senado le envi
las iniciativas en materia de firma electrnica, para combatir la
corrupcin en contrataciones pblicas y para mejorar las pres-
taciones sociales a los integrantes de las Fuerzas Armadas.
Adems de que las iniciativas presentadas no lograron consen-
so suficiente para proceder a su discusin en el Congreso, el
presidente tuvo que enfrentar un indito nmero de controver-
sias constitucionales interpuestas por los legisladores.
251
Para algunos legisladores el presidente convirti las embajadas y oficinas
consulares en oficinas de promocin poltica. Ricardo Monreal, exsena-
dor del PT. Vase El Universal, 26 de noviembre de 2012.
252
Esta reforma fue aprobada y establece el Sistema de Regulacin de la
Competencia en Mxico y agiliza la relacin entre la Comisin Nacional de
Competencia y los actores econmicos.

157
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Desde el arranque del trabajo de la LXI Legislatura, el 1 de


septiembre de 2009, el Senado interpuso ante la Suprema Cor-
te de Justicia seis controversias constitucionales, de las cuales
cinco fueron en contra de decisiones asumidas por distintos co-
laboradores del gobierno de Caldern.253
Un ejemplo de la relacin rspida del Ejecutivo con el Legislati-
vo fue la controversia promovida contra el decreto presidencial
de extincin de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro.
En los ltimos meses de su administracin, Caldern decidi
presentar una controversia constitucional ante la SCJN en re-
lacin a la Ley General de Vctimas. Senadores de su propio
partido catalogaron como innecesario el recurso que utiliz el
presidente, argumentando que si el Ejecutivo tena observacio-
nes a la ley, debi presentarlas a tiempo.254 En la propia legis-
lacin se daba un plazo de 180 das para su instrumentacin,
plazo que pudo aprovecharse para mejorarla o para que el Eje-
cutivo hubiera presentado sus observaciones.
En las postrimeras de su mandato, el presidente implement la
estrategia de enviar el mensaje desde el extranjero de que
el Congreso no asumi su rol en el proceso de transformacin
del pas.
Meses despus de haber dejado la presidencia, Felipe Caldern
asegur en una entrevista que durante su sexenio la oposicin
venda caro su apoyo a las reformas estructurales. Y asegur que:

La oposicin le regate el apoyo para sacar adelante las


reformas y (solicitaban) una gran cantidad de recursos
para los gobiernos locales y requerimientos que eran muy
253
Tambin hubo una querella del Congreso en contra de la venta de accio-
nes de bancos que operan en Mxico a extranjeros, en contra del presi-
dente por el apagn digital y as como una en contra del Ejecutivo por el
nombramiento del presidente de la COFETEL.
254
Ricardo Garca Cervantes, exsenador del PAN. Vase El Universal, 26 de
julio de 2012.

158
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

difciles de conceder [Y agreg] Debo reconocer que para


muchas (reformas) s me apoyaron, como para realizar la
reforma en materia de pensiones, para hacer una pequea
parte de la fiscal y una parte mnima de la energtica.255

En respuesta a este reclamo, el entonces coordinador del PRI


en la Cmara de Diputados, Manlio Fabio Beltrones, consider
que las reformas que propuso durante su sexenio carecieron
de imaginacin y de visin.256 Y opin que si al mandatario pa-
nista no le gust la profundidad de sus reformas, es porque as
fueron formuladas sus propuestas. Aadi que el expresidente
omita el dato esencial de que durante su sexenio fue cuando
ms reformas a la Constitucin se hicieron desde la promulga-
cin de la misma y que la supuesta parlisis fue producto de la
falta de creatividad.
Al final, el sexenio de Felipe Caldern fue de claroscuros, no
slo por el evidente declive del dilogo con el Congreso a partir
de su segundo periodo, sino porque algunas de sus reformas
levantaron mpula entre distintos sectores sociales, polticos e
inclusive econmicos. Adems de las reformas en materia ener-
gtica y al sistema de pensiones, la de telecomunicaciones, la
electoral y las que tocaban el sistema de justicia, en el marco
de una opinin pblica polarizada por los costos polticos y so-
ciales de la llamada guerra contra el narcotrfico, se evidenci
la necesidad de trascender el formato de negociacin poltica,
porque una parte de las reformas terminaron perdiendo los
apoyos, an despus de ser aprobadas.

255
Entrevista a El Universal, 25 de agosto de 2014. Tambin seal que el
fallecimiento de dos secretarios de Gobernacin min la operacin polti-
ca de su gobierno.
256
Cfr. El Universal, 27 de agosto de 2014

159
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Algunos apuntes sobre los acuerdos


en el marco de la democratizacin en Mxico

En la mayor parte del siglo pasado y, en particular, durante la


segunda mitad, los acuerdos polticos eran conducidos y aus-
piciados por el Presidente de la Repblica, as fuera en ltima
instancia. Esto responda, en gran medida, a la conformacin de
una presidencia fuerte establecida desde la redaccin misma
de nuestra Constitucin, y que coloc al Ejecutivo en la cima de
la jerarqua poltica, permitiendo que se constituyera en el
centro de las redes de poder con fuerte influencia en la mayor
parte de las esferas de la vida poltica y social del pas.257
Por este predominio, el presidente tena la capacidad suficiente
para convocar con xito tanto a las fuerzas polticas, como a los
sectores econmicos y sociales del pas, construyendo acuer-
dos que permitieran dar cauce al proyecto de desarrollo que
impulsara el Ejecutivo (1976-1982) o bien, concretando alian-
zas entre los diversos sectores que dieran respuesta a las recu-
rrentes contingencias econmicas (1982-1994).258

257
Bajo la influencia de Carranza, la Constitucin de 1917 estableci un sis-
tema presidencial para disociarla del poder de los hombres fuertes, es
decir, de los caudillos. Cfr. Crdova, Arnaldo (1973). La ideologa de la
Revolucin Mexicana. La formacin del nuevo rgimen. Mxico: Era,
p. 238.
258
A la fecha, la bibliografa en torno al sistema presidencial es numerosa, pero
basta citar algunos de los textos ms relevantes: Crdova, Arnaldo. La for-
macin del poder poltico, cit; Carpizo, Jorge (2006). El presidencialis-
mo mexicano, Mxico: Siglo XXI. Crdova, Bolaos, Carbonell (coords.).
1994. Ensayos Sobre el presidencialismo mexicano. Mxico: Editorial
Aldus; Amparo Casar, Mara (2002). El desgaste del partido hegemnico,
en Mayer-Serra, Carlos. et. al., (coords). Lectura sobre el cambio poltico
en Mxico, Mxico: FCE; y Coso Villegas, Daniel (1974). El estilo perso-
nal de gobernar. Mxico: Cuadernos de Joaqun Mortiz; y Corona Armenta,
Gabriel. El presidencialismo frente al reto de la consolidacin democrti-
ca, en Castaos Fernando, et. al., El estado actual de la democracia en
Mxico. Retos, avances y retrocesos (2007). Mxico: IISUNAM.

160
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Por su parte, el sistema de partido hegemnico,259 instituido


por el Ejecutivo y que diera resultados por ms de 40 aos, fa-
cilit la tarea poltica de tejer arreglos para emprender cambios
polticos y econmicos de gran calado en el pas. Sin embargo,
a finales de los aos setenta, el modelo comenz a presentar
signos de agotamiento.
El hecho es que la unanimidad en la conformacin de la voluntad
dentro del Congreso de la Unin confirmaba las iniciativas pre-
sidenciales sin ser un contrapeso efectivo del Ejecutivo; estaba
subordinado al mismo y actuaba como un aliado permanente.
Todava a principios de 1970, los partidos de oposicin eran
considerados una fuerza cuya importancia era meramente sim-
blica en la Cmara baja. Sin embargo, en 1988 haban adqui-
rido la fuerza suficiente en el Congreso para bloquear cambios
a la Constitucin y ya para 1997 consiguieron la mayora en la
Cmara de Diputados. De esta forma, los votos de los partidos
de oposicin se volvieron indispensables para poder aprobar el
presupuesto y cambios a la legislacin.260
A partir de los aos noventa, el pluralismo poltico implic una
transformacin radical del rgimen. Los triunfos cada vez ms
frecuentes de la oposicin en las elecciones locales y su conti-
nuo crecimiento en los comicios federales representaron una
palanca de cambio poltico. La ausencia de una mayora absolu-
ta en la Cmara de Diputados, como resultado de las elecciones
de 1997, y la sucesiva extensin de esta tendencia en el Senado
en el ao 2000, plantearon un panorama totalmente distinto al
que haba prevalecido hasta entonces.
En tan slo seis aos (1997-2003) se transit rpidamente de
un sistema caracterizado por una concentracin de poder, con
gobernabilidad normal pero de pluralidad y competencia res-

259
Sartori, Giovanni. (2000). Partidos y sistemas de partidos. Espaa:
Alianza Editorial, pp. 275-287.
260
En la poltica local, no fueron menos importantes los avances de la oposicin.

161
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

tringida, a uno de fragmentacin democrtica, con reparto del


poder entre distintas fuerzas polticas y de frgil gobernabilidad.
Desde los municipios, las cmaras legislativas locales, hasta el
Congreso de la Unin y la Presidencia de la Repblica, induda-
blemente se ha transformado el mapa poltico del pas con la coe-
xistencia y la responsabilidad compartida entre partidos.
Uno de los fundamentos del sistema poltico es precisamen-
te que los poderes Ejecutivo y Legislativo se elijan de manera
independiente y, por lo tanto, que el electorado est en posi-
bilidad de expresar preferencias distintas para la integracin
de cada uno de ellos. Esto significa que en una democracia, el
elector puede decidir no otorgar mayora en el Congreso al par-
tido del presidente ni a ningn otro e introducir con ello
un mandato para evitar el cambio unilateral o para garantizar el
acuerdo entre las fuerzas polticas y entre los poderes Ejecutivo
y Legislativo.
En el caso de Mxico, se ha argumentado que el arreglo cons-
titucional est mal equipado para funcionar en un contexto
de pluralidad y que es ah donde se encuentra la razn de la
supuesta falta de acuerdos, desde luego, en lo que toca a las
llamadas reformas estructurales y no solamente a las reformas
que se lograron entre 2000 y 2011, sin demeritarlas.
En ese plano, se debe reconocer que las tres primeras legis-
laturas sin mayora en Mxico (1997-2000; 2000-2003 y 2003-
2006), a pesar de la dificultad para pactar, no se ha puesto en
riesgo la gobernabilidad porque se hayan bloqueado los pro-
yectos presidenciales. No obstante, durante doce aos (2000-
2012) las grandes reformas quedaron pendientes y no tuvieron
cauce por la ausencia de acuerdos y debido a la confrontacin
constante entre el Ejecutivo y Legislativo.261
Llegados a este punto, habr que admitir que las categoras de Camou re-
261

sultan insuficientes para caracterizar nuestra frgil gobernabilidad, pues


no se ha consolidado como normal y por momentos parece ser que su
verdadera condicin normal es la de una permanente tensin que rota
entre el dficit y la crisis, en razn de la falta de mecanismos de concer-

162
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

En 2012, por sexta vez consecutiva, los electores no otorgaron


al Ejecutivo la mayora en el Congreso. De esta forma, el pre-
sidente electo, Enrique Pea Nieto, qued obligado a negociar
con las fuerzas polticas o considerar la conformacin de un go-
bierno de coalicin que tuviese como base una agenda compar-
tida; figura que, de hecho, no se encontraba en la Constitucin
todava.
El presidente Pea Nieto, al igual que Zedillo (en su segundo
trienio), Fox y Caldern, tendra un gobierno dividido. Una vez
ms, como refiri Paz, el electorado volvi a repartir su voto y
opt por evitar que el poder se concentrara; de este modo, de-
termin que los partidos y los poderes se pusieran de acuerdo.

tacin que permitan arribar a un sistema de balance entre los principios


de mayoras y minoras; de gobierno y oposicin; sociedad civil y Estado;
federacin y estados; empresarios y trabajadores. De all la necesidad de
reinstituir los grandes pactos como mecanismo de recomposicin y articu-
lacin de esas dualidades. Por su puesto, de lo que se trata es de avanzar
ms all de las reformas electorales que dosificaron la transicin, y rebasar
el marco de la clsica divisin de poderes y de los gobiernos divididos. Es-
tas instituciones respondieron, en su momento, a los retos impuestos por
la transicin, pero ahora son insuficientes si se quiere una gobernabilidad
democrtica estable.

163
Captulo 4
El Pacto por Mxico a travs
de sus autores
Primera parte: La crnica del Pacto

N o sera extrao que dentro de algunos aos se recuerde el 2


de diciembre de 2012 como el momento clave de la concer-
tacin poltica en todo el periodo que llevamos de gobiernos di-
vididos. Esto, a pesar de que la toma de protesta del Presidente
Enrique Pea Nieto se diera en el marco de nutridas protestas
sociales y estudiantiles a las afueras del Congreso de la Unin.
Concluy un ciclo de doce aos de gobiernos panistas, para dar
paso a la segunda alternancia presidencial en Mxico. La toma
de protesta transcurri entre gritos de Pea, Presidente y
Mxico, Mxico, por parte de priistas que buscaban acallar
a algunos legisladores de izquierda, y en medio de arengas de
parte del panismo hacia el expresidente Felipe Caldern, al que
le animaban con baladros como Muy bien, Felipe, muy bien,
Margarita.262
Ese escenario mostraba la clara imagen de la divisin poltica
y social que viva el pas, especialmente por los estragos de la
poltica social, la inseguridad y los elevados ndices de violencia
http://mexico.cnn.com/nacional/2012/12/01/el-primer-dia-de-pena-nieto-
262

como-presidente-en-la-nueva-era-del-pri

167
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

a lo largo del territorio nacional, que hered la administracin


de Caldern. Sin embargo, Enrique Pea Nieto rindi protesta
como Presidente constitucional de Mxico y, al hacerlo, pronun-
ci las palabras por la prosperidad y la unin. Posteriormente,
hizo un llamado a ser la generacin que logre la transformacin
nacional.263
Lo cierto es que la concertacin poltica a la que llamaba el nue-
vo mandatario ya se vena acordando meses atrs, de modo que,
una vez instalada la LXII Legislatura del Congreso de la Unin
y luego de ser calificada la eleccin presidencial, los lderes del
equipo de transicin realizaron diversos encuentros con presi-
dentes de partidos, coordinadores parlamentarios y gobernado-
res para abordar temas de la agenda del gobierno.
A la manera de las transiciones pactadas en otros pases, por
primera vez en nuestra historia contempornea, un Ejecutivo
convoc a los principales actores polticos nacionales a concer-
tar un pacto de carcter nacional. Esta vez, la idea fue tras-
cender la inmediatez de las reformas electorales, de acuerdo al
modelo inaugurado en 1977. Pero tambin se busc superar el
tipo de reformas parciales y de corto o mediano aliento, carac-
tersticas particularmente de las ltimas dos administraciones,
cuando los nimos se crispaban al tocar el tema de reformar la
Constitucin.
A juzgar por todo el proceso de negociacin y por los documen-
tos emitidos, este pacto se traz sobre dos lneas de accin:
1. Transversalidad y horizontalidad en la negociacin; y 2. Trans-
temporalidad en los acuerdos. Lo primero, porque para lograr
un acuerdo de tal envergadura se necesitaba del compromiso y
participacin de las principales fuerzas polticas y sociales del
pas y en las cuales se representaran los heterogneos intereses
nacionales. Ello implicaba superar dos problemas: la geopoltica
del espacio (tanto los intereses federales, locales y regionales,
como los parlamentarios, es decir, los gobiernos divididos); y
Ibidem.
263

168
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

la fragmentacin partidista (evitar las exaltaciones ideolgicas


polarizantes de los partidos, as como los exclusivismos en la
consecucin de las reformas).
Es oportuno comentar que la transversalidad difcilmente hu-
biera sido posible de no contar con los incentivos para neutrali-
zar los intereses particulares y de partidos, esparcidos en todo
el territorio nacional; lo que slo se podra alcanzar si deposita-
ban sus expectativas en un acuerdo que estuviera ms all de
los problemas inmediatos o de coyuntura.
As, la transtemporalidad, en el segundo caso, implic dar un
paso decisivo en la tormentosa y prolongada reforma del Estado
(supeditada por ms de 20 aos a los vaivenes de los intereses
de cada administracin), al establecer por consenso la agenda de
las principales reformas que el Estado mexicano necesita para
garantizar el desarrollo. Esto significa que la apuesta del pacto
se cifr en la transformacin a mediano y largo plazo del Estado.
El ejercicio poltico que supuso la construccin del acuerdo colo-
ca el caso del sistema poltico mexicano en un lugar aparte den-
tro de las transiciones democrticas en el mundo, pues luego de
un prolongado proceso de transicin inaugurado en los setentas,
hubo de concretarse en un acuerdo nacional que sin violar la so-
berana del Congreso, ni los mecanismos establecidos por nues-
tra Carta Magna (Artculo 135), hiciera converger los diferentes
intereses de las fuerzas polticas nacionales en torno a una polti-
ca de unidad y de diversidad, justo cuando la divisin de poderes
y los gobiernos divididos parecan estancados.
En esas conversaciones se lleg al entendimiento de que exista
un claro diagnstico sobre los principales problemas nacionales
y, ms importante an, respecto al tipo de cambios necesarios
para atenderlos.
El camino hacia la concertacin poltica nacional comenz la
noche del primero de julio de 2012, cuando, en una conferencia
de prensa en la colonia del Valle, la candidata del PAN a la presi-

169
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

dencia, Josefina Vzquez Mota, reconoci su derrota al afirmar:


Reconozco que las tendencias no me favorecen. As, la candi-
data expresamente reiteraba su confianza en las instituciones,
al mismo tiempo en que su partido aceptaba con madurez pol-
tica una nueva alternancia democrtica, tras haber gobernado
durante los ltimos doce aos.264
Por su parte, el candidato de la coalicin Movimiento Progre-
sista, integrada por los partidos: de la Revolucin Democrtica
(PRD), del Trabajo (PT) y Movimiento Ciudadano (MC), An-
drs Manuel Lpez Obrador, dej claro su sentir al impugnar
lo que consider diferentes anomalas en el proceso electoral.
En ltima instancia, la inconformidad de Lpez Obrador termi-
nara por impactar en el PRD y en la izquierda en general, pues
propici el reacomodo de fuerzas e intereses dentro de ese par-
tido. Aunque las diferencias no eran nuevas, el hecho es que el
momento fue aprovechado por las distintas corrientes del PRD
para posicionarse. En el caso del excandidato, opt por su sa-
lida del partido y por la organizacin y fundacin de algo que
denomin un movimiento-partido (Morena); mientras que las
corrientes ms moderadas del partido optaron por insertarse
en las negociaciones, como una forma de participar de la trans-
formacin del pas, sin renunciar a los logros institucionales de
los que el PRD era partcipe.
A finales de septiembre de 2012, en su gira por Latinoamri-
ca, el entonces presidente electo, Enrique Pea Nieto, expuso
que Mxico estaba bajo un clima poltico de mayor colabora-
cin y seal: hay una actitud madura de todas las expresio-
nes polticas para que pasados los tiempos de la competencia
democrtica, hoy se est trabajando para encontrar los puntos
de coincidencia sobre un tema tan relevante como es la refor-
ma laboral.265 En ese entonces, Enrique Pea Nieto an no
https://www.youtube.com/watch?v=-J6_7g8Cm8Y
264

http://eleconomista.com.mx/sociedad/2012/09/24/pena-nieto-llama-im-
265

pulsar-reforma-laboral-mexico

170
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

tomaba el poder, pero no hay duda de que ya saba cul sera


su estrategia.
Posteriormente, se sabra que a Luis Videgaray y Miguel n-
gel Osorio Chong, quienes encabezaban el equipo de transi-
cin del presidente electo, se les haba dado la encomienda de
construir puentes de comunicacin y buscar los acuerdos con
las principales fuerzas polticas.266
Por su parte, el PAN reflexionaba sobre su regreso a la oposicin
con un enfoque constructivo, con todo y las fisuras internas en-
tre los grupos del presidente del partido, Gustavo Madero y del
presidente Caldern. Como lo seal Juan Molinar Horcasitas
textualmente: No pagaremos al PRI con la misma moneda de
obstruir el Pacto. A su vez, Santiago Creel llamaba a su partido
a reflexionar Qu perfil de oposicin debemos ser?. De esta
manera, el partido de centro-derecha abra las puertas para la
concertacin, bajo la premisa de ser una oposicin responsable.
El PRD, por su parte, llev a cabo una reunin en julio de 2012
en la oficina de Marcelo Ebrard, entonces Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, en la que Jess Ortega, lder de la corriente
Nueva Izquierda propuso: no repetir en 2012 lo de 2006, al
tiempo en que Manuel Camacho, exhortaba a lograr un acuerdo
nacional. Andrs Manuel Lpez Obrador no estuvo de acuerdo
con ninguna de esas posiciones, rechazndolas y perfilando su
salida inminente del partido. Posteriormente, dio a conocer que
haba sido invitado al pacto y que se neg, argumentando que,
al formar parte de ste todos los partidos, no habra verdadera
oposicin.267

266
Como se ve en el programa Punto de Partida de Denise Maerker: La histo-
ria de cmo se ide y construy el Pacto por Mxico contada por sus prota-
gonistas, donde los actores polticos narran cmo se pusieron de acuerdo a
pesar de sus diferencias y puntos de vista diversos.http://noticieros.televisa.
com/programas-punto-de-partida/1308/pacto-mexico-parte-1-/
267
http://www.am.com.mx/leon/mexico/amlo-rechaza-invitacion-al-pac-
to-por-mexico-22841.html

171
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Mientras tanto, durante la instalacin de la LXII Legislatura del


Congreso de la Unin, el 1 de septiembre de 2012, Gustavo Ma-
dero y Jess Zambrano, decidieron apostar por el gran acuerdo
nacional a pesar de las desconfianzas.268
Para octubre de 2012, se realizaron diversas reuniones entre
el presidente electo, su equipo de transicin y los tres princi-
pales partidos polticos del pas, llegando a la conclusin de
que en los ltimos quince aos de gobierno dividido no se ha-
ban logrado concretar los acuerdos fundamentales que dieran
paso al desarrollo del pas.
As naci la idea de un gran pacto poltico, como lo llamaron
sus actores; sin pretender borrar las diferencias ideolgicas, ni la
competencia poltica. Comprometidos con la misin de forjarlo,
se integr una mesa de trabajo tripartita, integrada por Luis Vi-
degaray y Miguel ngel Osorio (por parte del gobierno electo),
Gustavo Madero y Santiago Creel (del PAN) y Jess Zambrano
y Jess Ortega (del PRD), siendo el anfitrin de las reuniones y
facilitador del trabajo el exgobernador de Oaxaca, Jos Murat.269
Las reuniones en la Casa Arrayanesse, a decir de los testigos,
se dieron en un ambiente informal y de cordialidad, abriendo
la ventana de oportunidad para coincidir y compartir experien-
cias. Se trataron los temas sustantivos y se acord que no deba
haber encuentros bilaterales, pues desde entonces se asu-
mi que esos acercamientos, funcionaban en forma de tripi,
adems de que no se permitira que la coyuntura afectara los
acuerdos tomados. De este modo, decidieron crear una mesa
de trabajo ms pequea, denominada Pony, con la funcin de
comenzar la redaccin de los acuerdos, y estuvo integrada por
Juan Molinar Horcasitas del PAN, Aurelio Nuo del PRI y Carlos
Navarrete del PRD.270
268
https://www.youtube.com/watch?v=PT0G-IbB1jY
269
Cmo se logr? en http://pactopormexico.org/como/
270
Se trata de una pequea mesa de redaccin, dentro la mesa general de
conversaciones, en la casa de Jos Murat, cuyo nombre fue puesto jocosa-

172
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

De ese modo, comenz la articulacin del paquete principal de


acuerdos con un alto potencial para el desarrollo del pas, aun-
que ciertamente implicaba la afectacin de muchos intereses,
como cualquier decisin poltica.
Contrariamente a lo que se esperara, la oposicin no crey
que el gobierno fuera a firmar el Pacto por Mxico; no obstan-
te, los representantes del presidente y de su partido, reafir-
maron que su postura era firme. Como lo seal Aurelio Nuo:
el reto del gobierno era gobernar con eficacia, enumerar las
soluciones que requera el pas, llevando el pragmatismo ms
all de la ideologa, escuchando con la apertura necesaria para
dialogar y sumar en un proyecto comn a los principales acto-
res polticos.271
Los actores del acuerdo nacional decidieron mantener en se-
creto estas reuniones para no obstaculizar la formalizacin
del pacto. El planteamiento inicial era que se firmara por los
tres partidos antes de la toma de protesta del Presidente de
la Repblica, el 1 de diciembre de 2012, teniendo a ste por
testigo. Cabe sealar que el propio presidente electo particip
en algunas reuniones con el PAN y el PRD para ser aval de la
negociacin poltica, pero el PRD no estaba listo, ya que Jess
Zambrano estuvo a punto de ser desconocido como presidente
de su partido por participar en el acuerdo.272
El 29 de noviembre de 2012, en conferencia de prensa convoca-
da en el hotel Camino Real, los presidentes nacionales del PAN,
del PRD y del PRI, as como los coordinadores generales de
transicin, Luis Videgaray Caso y Miguel ngel Osorio Chong,
enviaron un mensaje de serenidad para concretar finalmente el
histrico acuerdo nacional.273
mente por Molinar Horcasitas, por su carcter dependiente de los acuer-
dos en la mesa general. https://www.youtube.com/watch?v=7TpxLLb4gAs
271
Reforma. Forma y Fondo, 8 de junio de 2014, nmero 28.
272
https://www.youtube.com/watch?v=PT0G-IbB1jY
273
https://www.youtube.com/watch?v=PT0G-IbB1jY

173
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

En el acto, Gustavo Madero expres: Estamos pretendiendo


que el nuevo gobierno cuente con un entendimiento y una res-
ponsabilidad para buscar superar los grandes obstculos que
enfrenta nuestro pas, para hacer ese pas que todos anhela-
mos, un pas prspero, con inclusin social y con desarrollo
para todos los mexicanos de manera sostenible.274
Jess Zambrano, por su parte, dijo:

No ignoro () que tenemos tensiones internas impor-


tantes en el PRD, pero es mucho ms importante nues-
tra responsabilidad con los casi 16 millones de mujeres y
de hombres que votaron por nosotros el pasado primero
de julio () nuestro deber es por el bien del pas, no
para atender y quedar atrapado en la lgica de las dis-
putas internas. No desdeo la necesidad del consenso,
pero frente a eso, si hay que escoger, escojo por el bien
del pas y por la construccin de los grandes acuerdos
que Mxico necesita. Por eso, estamos hoy aqu para
confirmar y ratificar nuestra decisin de seguir trabajan-
do en un gran acuerdo nacional que le beneficie al pas,
y que podamos al mismo tiempo tambin lograr la mayor
unidad posible de todas las fuerzas que estn dispuestas
a caminar por este sendero.275

Por su lado, el presidente nacional del PRI, Pedro Joaqun Cold-


well, puntualiz que:

Uno de los mayores reclamos que la sociedad nos for-


mula a los partidos polticos es que, en uso de nuestras
libertades, hemos abusado de las confrontaciones y
de los disensos. El pueblo de Mxico nos est recla-
mando a las fuerzas polticas organizadas que no slo
compitamos, sino que tambin seamos capaces de al-
274
http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/Saladeprensa/Nota.as-
px?y=7835
275
http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/Saladeprensa/Nota.as-
px?y=7835

174
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

canzar acuerdos en lo fundamental, que se traduzcan en


reformas y en polticas pblicas que ayuden a la buena
marcha del pas, que ayuden a que tengamos un mayor
crecimiento econmico, un mejor sistema de seguridad
en todas sus facetas, tanto la pblica, la jurdica, como la
social, que tengamos educacin de calidad.276

En su turno, Osorio Chong resalt la sinergia que se produjo


durante el acuerdo:

Hoy aqu estn representados los tres partidos, que


no los distinguira yo como los que estarn en el gobierno
o los que estn en el gobierno; sino los distinguira
yo como partidos responsables que hoy, todos, de una u
otra manera, estn gobernando a este pas en lo federal,
en lo local y en lo municipal. Y eso fue lo que ocasion la
posibilidad de sentarse en una mesa y buscar este gran
acuerdo por nuestra nacin.277

En el mismo acto, Luis Videgaray manifest: Hoy las fuerzas


polticas del pas tienen la responsabilidad compartida en el Le-
gislativo y en los tres rdenes de gobierno que integran la na-
cin, de ejercer el poder con responsabilidades compartidas.
Finalmente, el Pacto por Mxico fue firmado el 2 de diciembre
de 2012 en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de Mxico
por el Presidente de la Repblica, Enrique Pea Nieto y por los
presidentes del PRI, PAN y PRD. Adems, asistieron a la ceremo-
nia protocolaria Jess Murillo Karam, Presidente de la Cmara
de Diputados y Ernesto Cordero Arroyo, Presidente del Senado de
la Repblica, los coordinadores parlamentarios de las principales
fuerzas polticas, secretarios de Estado, gobernadores en funcio-
nes, gobernadores electos y el jefe de gobierno electo del Dis-
276
http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/Saladeprensa/Nota.as-
px?y=7835
277
http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/Saladeprensa/Nota.as-
px?y=7835

175
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

trito Federal, as como los dirigentes del PVEM.278 Este ltimo,


se sum como signatario del acuerdo el 28 de enero de 2013, a
travs de su vocero Arturo Escobar y Vega.279
El Consejo Rector del Pacto por Mxico se integr de la siguien-
te forma: por parte del PAN, Gustavo Madero, Santiago Creel
Miranda, Marco Antonio Adame, Rosa Adriana Daz Lizama,
Alejandro Zapata Perogordo y Juan Molinar Horcasitas, como
secretario tcnico.
Por el PRD participaron: Jess Zambrano, Jess Ortega, Pablo
Gmez lvarez, Elo Vzquez, Alejandra Barrales y Guadalupe
Acosta Naranjo, como secretario tcnico.
Por el partido del gobierno participaron: Csar Camacho Qui-
roz, Martha Sofa Tamayo Morales, Ral Cervantes Andrade,
Hctor Humberto Gutirrez de la Garza, Adrin Gallardo Lan-
deros y Arturo Huicochea Alans, como secretario tcnico.
Por parte del Gobierno de la Repblica fueron designados:
Miguel ngel Osorio Chong, Secretario de Gobernacin; Luis
Videgaray Caso, Secretario de Hacienda y Crdito Pblico; Au-
relio Nuo Mayer, Jefe de la Oficina de la Presidencia, Mauri-
cio Lpez Velzquez, Coordinador de la SEGOB y Felipe Sols
Acero, Subsecretario de Enlace Legislativo de la SEGOB, como
secretario tcnico.280
El Pacto por Mxico era un documento de 34 cuartillas en el que
luego de una breve exposicin, se suscribieron cinco acuerdos:281

278
Firman PRD, PAN y PRI el Pacto por Mxico. Milenio (2 de diciembre del
2012). En http://www.milenio.com
279
Gmez, Ricardo (29 de enero del 2013). PVEM se suma a firma del Pacto
por Mxico. El Universal. Consultado el 29 de enero de 2013. En http://
www.eluniversal.com.mx/nacion/203571.html
280
Presentan Consejo Rector del Pacto por Mxico. http://eleconomista.
com.mx/sociedad/2013/01/08/presentan-consejo-rector-pacto-mexico
281
http://www.adnpolitico.com/gobierno/2012/12/02/que-es-y-como-operara-
el-pacto-por-mexico

176
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

1. Sociedad de Derechos y Libertades.


2. Crecimiento Econmico, Empleo y Competitividad.
3. Seguridad y Justicia.
4. Transparencia, Rendicin de Cuentas y Combate a la Co-
rrupcin.
5. Gobernabilidad Democrtica.
Sobre la base de dichos acuerdos, se desarrollaron un total de
95 compromisos; 36 correspondientes al captulo de libertades y
derechos; 37 a economa; ocho a seguridad y justicia; cinco a co-
rrupcin y transparencia; y nueve a gobernabilidad democrtica.
Uno de los rasgos del pacto fue que clasificaba a los diversos
compromisos en funcin de si se trataba de una poltica pblica
o de una reforma y si su cumplimiento dependa de una even-
tual reforma hacendaria que aportara los recursos presupues-
tarios correspondientes. Otra particularidad fue que estableci
plazos, tanto para la presentacin de las iniciativas como para el
inicio y la culminacin de cada uno de los puntos.
De esta manera, las tres principales fuerzas polticas y el Pre-
sidente de la Repblica suscribieron los siguientes acuerdos y
compromisos:

177
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Pacto por Mxico

Implementa-
cin completa
Presentacin
Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
1. Acuerdos para una Sociedad de Derechos
1.1 Seguridad Social Universal
2013 inicia
proceso de
1. Acceso portabilidad y Segundo
No es
universal a los convergencia semestre de Si
necesario.
servicios de salud. de los 2018.
servicios de
salud.
2. Modificacin de
las normas para
promover en la
escuela y el
mercado en Segundo Primer Segundo
general el semestre de semestre de semestre de No
consumo de 2013. 2014. 2018.
alimentos
nutritivos en
lugar de alimentos
chatarra.
Segundo
semestre
Primer
de 2013 se
semestre de
presenta
3. Pensin para 2013 cambio Primer
reforma para
adultos mayores del programa semestre de Si
establecer
de 65 aos. 70 y ms, 2014.
cuota social
por 65 y
para fondear
ms.
cuenta indivi-
dual.
Primer
semestre
Segundo Segundo
4. Seguro de de 2014 se
semestre de semestre Si
desempleo. presentan
2014. de 2016.
reformas
legales.
5. Seguro de vida Primer Segundo
No es
para jefas de semestre semestre
necesario. No
familia. de 2013. de 2013.

178
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Implementa-
cin completa
Presentacin
Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
1.2 Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza
Segundo Segundo
6. Sistema
semestres semestre de
Nacional de Primer
de 2013 se 2018 (meta
Programas de semestre de Si
presentan de erradicar
Combate a la 2014.
reformas pobreza
Pobreza.
legales. alimentaria).
1.3 Educacin se Calidad y con Equidad
7. Sistema de
Primer Segundo
Informacin y No es
semestre de semestre de No
Gestin Educativo necesario.
2013. 2017.
nico.
8. Consolidar el Diciembre de
Segundo Primer
Sistema Nacional 2012 se
semestre de semestre de Si
de Evaluacin presenta
2013. 2017.
Educativa. reforma legal.
9. Autonoma de Segundo Primer Segundo
Gestin de las semestre de semestre semestre de Si
Escuelas. 2013. de 2014. 2018.
Primer
semestre de
2013 se
contina con
programa
actual de Segundo
Escuelas de semestre de
Diciembre de
Tiempo 2018 (meta
10. Escuelas de 2012 se pre-
Completo / de 40,000 Si
Tiempo Completo. senta reforma
Segundo escuelas de
legal.
semestre de Tiempo
2013 inicia Completo).
nuevo
programa de
Escuelas de
Tiempo
Completo.

179
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Implementa-
cin completa
Presentacin
Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
Segundo
semestre de
2013 inicia Segundo
programa semestre de
piloto en tres 2015 culmina
11.Computadoras
No es estados de primera
Porttiles con Si
necesario. la Repblica/ entrega
Conectividad.
Segundo completa de
semestre de computado-
2014 inicia ras porttiles.
programa a
nivel nacional.
Diciembre de
12. Servicio Segundo Segundo
2012 se
Profesional semestre de semestre de
presenta Si
Docente. 2013. 2014.
reforma legal.
Diciembre de
13. Fortalecer la Segundo Segundo
2012 se
educacin inicial semestre de semestre de
presenta No
de los maestros. 2013. 2014.
reforma legal.
Segundo
semestre de
14. Incrementar 2018 meta de
cobertura de cobertura de
Primer
educacin media No es 80%)en edu-
semestre de Si
superior y necesario. cacin media
2013.
educacin superior; y
superior. meta de 40%
en educacin
superior.
Segundo
semestre de
2018 (meta
de cobertura
15. Programa total de becas
Nacional de Becas con recursos
(incluyendo Primer suficientes
No es
programa piloto semestre de a alumnos Si
necesario.
de beca-salario, 2013. provenientes
en tres estados de de familias
la Repblica). ubicadas en
los primeros
4 deciles de
ingreso
econmico).

180
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Implementa-
cin completa
Presentacin
Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
1.4 Asegurar el acceso a la Cultura
Segundo-
16. Proteccin semestre Primer Segundo
del patrimonio de 2013 se semestre de semestre de Si
cultural. presenta 2014. 2018.
reforma legal.
Primer Segundo
17. Infraestructura No es
semestre de semestre de No
en los estados. necesario.
2012. 2018.
Primer Segundo
18. Educacin No es
semestre de semestre de Si
artstica. necesario.
2014. 2018.
19. Estmulos a Primer Segundo
No es
creadores semestre de semestre de Si
necesario.
artsticos. 2014. 2018.
Segundo
20. Institutos semestre de Segundo Segundo
de Mxico en el 2013 se semestre de semestre de Si
Mundo. presenta 2014. 2018.
reforma legal.
1.5 Gozar de la Seguridad que provea una Poltica de Estado que proteja
los Derechos Humanos
21. Creacin de
una instancia
federal que de
seguimiento a la Primer
No es Diciembre de
instrumentacin semestre de No
necesario. 2012.
de la reforma 2015.
Constitucional
a los Derechos
Humanos.
Segundo
22. Ley de semestre Primer Primer
reparacin del de 2013 se semestre de semestre de Si
Dao. presenta 2014. 2015.
legislacin.
Segundo
23. Ley
semestre Primer Primer
Reglamentaria
de 2013 se semestre de semestre de
del Artculo 29 No
presenta 2014. 2015.
Constitucional.
legislacin.

181
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
24. Ley Reglamen-
Segundo
taria del Artculo
semestre Primer Primer
33 Constitucional
de 2013 se semestre de semestre de
en materia de
presenta 2014. 2015. No
expulsin de
legislacin.
extranjeros.
25. Reforma a la Segundo
Ley de la Comisin semestre
Primer Primer
Nacional de los de 2013 se No
semestre de semestre de
Derechos presenta
2014. 2015.
Humanos. legislacin.
26. Reformas en
Segundo
las Constituciones
semestre
de las entidades Primer Primer
de 2013 se No
federativas y del semestre de semestre de
presenta
estatuto del 2014. 2015.
legislacin.
Distrito Federal.
Segundo
27. Ley de semestre Primer Primer
Atencin a de 2013 se semestre de semestre de Si
Vctimas. presenta 2014. 2015.
legislacin.
Segundo
28. Ley sobre el semestre Primer Primer
uso legtimo de la de 2013 se semestre de semestre de No
fuerza pblica. presenta 2014. 2015.
legislacin.
29.Fortalecimien-
to de los mecanis- Segundo
mos de proteccin semestre de Primer Primer
a defensores 2013 se crea semestre de semestre de No
de los derechos instancia 2014. 2015.
humanos y a los especial.
periodistas.
Primer Segundo
30. Derechos de No es
semestre de semestre de No
los migrantes. necesaria.
2013. 2018.

182
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
31. Incluir la
enseanza sobre Segundo Segundo
No es
derechos humanos semestre de semestre de No
necesario.
en la educacin 2013. 2018.
bsica y media.
32. Fortalecer
Segundo
el marco legal
semestre
para prevenir y
de 2013 se
sancionar con
presenta Primer Primer
eficacia los actos
legislacin y/o semestre de semestre de No
de tortura, tratos
mecanismos 2014. 2015.
crueles, inhuma-
para atender
nos, degradantes,
con eficacia
y la desaparicin
estos casos.
forzada.
33. Cdula de
Identidad Ciuda- Segundo Primer Segundo
dana y Registro semestre de semestre de semestre de No
Nacional de 2013. 2014. 2018.
Poblacin.
1.6 Derechos y desarrollo de los pueblos indgenas
34.Fortalecimiento
Primer Primer
de las No es
semestre de semestre de No
comunidades necesario.
2013. 2015.
indgenas.
35. Educacin,
salud,
infraestructura Primer Segundo
No es
y crditos para semestre de semestre de
necesario. Si
los habitantes de 2013. 2018.
las comunidades
indgenas.
36. Acceso equita-
tivo a la justicia y
Primer Segundo
a la educacin de No es
semestre de semestre de
los habitantes de necesario. Si
2013. 2018.
las comunidades
indgenas.
2. Acuerdos para el crecimiento econmico, el empleo y la competitividad
2.1 Extender los beneficios de una economa formada por mercados competitivos

183
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Juan Carlos Amador Hernndez

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
Primer
37. Fortalecer a la
semestre Segundo Segundo
Comisin Federal
de 2013 se semestre de semestre de
de Competencia
presenta 2013. 2013. No
(CFC).*
legislacin.
38. Creacin
Primer
de Tribunales
semestre Segundo Segundo
Especializados
de 2013 se semestre de semestre de
en materia de
presenta 2013. 2014. No
competencia
legislacin.
econmica.*
2.2 Garantizar el acceso equitativo a telecomunicaciones de clase mundial
39. Derecho al
acceso de banda
Primer
ancha y evitar que
semestre Segundo Segundo
las empresas de
de 2013 se semestre de semestre de No
este sector eludan
presenta 2013. 2018.
las resoluciones
legislacin.
del rgano
regulador.*
40. Reforzar
autonoma y Primer
capacidad semestre Segundo Segundo
decisoria de la de 2013 se semestre de semestre de No
Comisin Federal presenta 2013. 2013.
de legislacin.
Telecomunicacin.
Primer Segundo
41. Red troncal de No es
semestre de semestre Si
telecomunicaciones. necesario.
2013. de 2018.
42. Instancia Primer Primer
No es
responsable de la semestre de semestre de No
necesario.
agenda digital. 2013. 2013.
Primer
43. Competencia semestre Segundo Segundo
en radio de 2013 se semestre de semestre de No
y televisin. presenta 2013. 2018.
legislacin.

184
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
Primer
44. Competencia semestre Segundo Segundo
en telefona y de 2013 se semestre de semestre de No
servicios de datos. presenta 2013. 2018.
legislacin.
45. Adopcin si-
Primer
multanea de medi-
semestre Segundo Segundo
das de competen-
de 2013 se semestre de semestre de No
cia en televisin,
presenta 2013. 2013.
radio, telefona y
legislacin.
servicios de datos.
2.3 Promover el desarrollo a travs de la ciencia, la tecnologa y la innovacin
46. Inversin de
Primer Segundo
1% del PIB en No es
semestre de semestre de Si
Ciencia necesario.
2013. 2018.
y Tecnologa.
47. Definicin de
prioridades para Segundo Primer
No es
el desarrollo de semestre de semestre de No
necesario.
la ciencia y la 2013. 2014.
tecnologa.
48. Aumentar
el nmero de
investigadores,
centros de
investigacin
dedicados a la
Primer Segundo
ciencia, la No es
semestre de semestre de Si
tecnologa y la in- necesario.
2014. 2018.
novacin, y como
consecuencia
aumentar
significativamen-
te el nmero de
patentes.
2.4 Desarrollo Sustentable
49. Transitar hacia Primer Segundo
No es
una economa baja semestre de semestre de Si
necesario.
en carbono. 2013. 2018.

185
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Juan Carlos Amador Hernndez

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
50. Obras para Primer Segundo
No es
controlar semestre de semestre de Si
necesario.
inundaciones. 2013. 2018.
51. Se incrementa-
Primer Segundo
rn las coberturas No es
semestre de semestre de Si
de agua, drenaje y necesario.
2013. 2018.
tratamiento.
52. Atender de
manera oportuna
las sequas que
afectan el norte Primer
y centro del pas semestre Segundo Segundo
y se utilizar el de 2013 se semestre de semestre de Si
agua de mar como presenta 2013. 2018.
fuente de abas- legislacin.
tecimiento con
plantas
desalinizadoras.
53 Mejorar la Primer Segundo
No es
gestin de semestre de semestre de Si
necesario.
residuos. 2013. 2018.
2.5 Realizar una Reforma Energtica que sea motor de inversin y desarrollo
54. Los
hidrocarburos Primer Segundo
No es
seguirn siendo semestre de semestre de No
necesario.
propiedad de la 2013. 2018.
nacin.
55. Transformar Primer
a PEMEX en una semestre Segundo Segundo
empresa pblica de 2013 se semestre de semestre de Si
de carcter presenta 2013. 2014.
productivo. legislacin.
Primer
56. Multiplicar
semestre Segundo Segundo
la exploracin y
de 2013 se semestre de semestre de No
produccin de
presenta 2013. 2014.
hidrocarburos.
legislacin.

186
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
57. Entorno de
competencia en
Primer
los procesos
semestre Segundo Segundo
econmicos de
de 2013 se semestre de semestre de No
refinacin,
presenta 2013. 2014.
petroqumica y
legislacin.
transporte de
hidrocarburos.
58. Ampliar las Primer
facultades y forta- semestre Segundo Segundo
lecer a la Comisin de 2013 se semestre de semestre de No
Nacional de presenta 2013. 2014.
Hidrocarburos. legislacin.
59. Convertir a
Primer
PEMEX en el
semestre Segundo Segundo
motor de una
de 2013 se semestre de semestre de No
cadena de
presenta 2013. 2014.
proveedores
legislacin.
nacionales.
60. Haremos de Primer
PEMEX uno de los semestre Segundo Segundo
ejes centrales en de 2013 se semestre de semestre de Si
la lucha contra el presenta 2013. 2014.
cambio climtico. legislacin..
2.6 Transformar a la minera en una industria eficiente y socialmente responsable
Primer
semestre
61. Nueva Ley Segundo Segundo
de 2013 se
para Explotacin semestre de semestre de Si
presenta
Minera. 2013. 2014.
iniciativa
de ley.
2.7 Transformar a la Banca y el Crdito en palanca de desarrollo de hogares y
empresas
62. Fortalecer a la
Primer Segundo
Banca de No es
semestre de semestre de Si
Desarrollo para necesario.
2013. 2018.
ampliar el crdito.

187
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de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
63. Cambiar el
marco legal para Primer
que la banca semestre Segundo Segundo
comercial y las de 2013 se semestre semestre No
instituciones de presenta de 2013. de 2013.
crdito presten legislacin.
ms y ms barato.
2.8 Transformar el Campo en una actividad ms productiva
64. Medidas
que garanticen
una adecuada Segundo
comercializacin semestre Primer Segundo
de los productos de 2013 se semestre semestre Si
del campo que presenta de 2014. de 2018.
permita mejores legislacin.
precios a los con-
sumidores.
65. Crditos opor-
tunos a medianos Primer Segundo
No es
y pequeos pro- semestre de semestre de
necesario. Si
ductores a tasas 2014. 2018.
preferenciales.
Segundo
66. Pagos por semestre Primer Segundo
Servicios de 2013 se semestre de semestre Si
Ambientales. presenta 2014. de 2018.
legislacin.
2.9 Aplicar una estrategia Nacional para el desarrollo del Sur-sureste
67. Estrategia
Primer Segundo
Nacional para No es
semestre de semestre de
el Desarrollo de necesario. Si
2013. 2018.
Sur-Sureste.
2.10 Deuda de los estados

188
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el caso del pacto por Mxico

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legales
de la reforma
hacendaria
68. Expedir la
Ley Nacional de
Responsabilidad
Hacendaria y Segundo
Deuda Pblica semestre Segundo Primer
para las entidades de 2013 se semestre de semestre de No
federativas y presenta 2013. 2014.
municipios para legislacin.
controlar el
exceso de
endeudamiento.
2.11 Realizar una Reforma Hacendaria eficiente y equitativa que sea palanca del
desarrollo
Segundo
semestre Primer Segundo
69. Eficiencia Si, por
de 2013 se semestre de semestre de
Recaudatoria. definicin
presenta 2014. 2018.
legislacin.
Segundo
70.Fortalecimiento semestre Primer Segundo
Si, por
del Federalismo de 2013 se semestre de semestre de
definicin
Fiscal. presenta 2014. 2018.
legislacin.
Segundo
71. Eficiencia del semestre Primer Segundo
Si, por
Gasto Pblico y de 2013 se semestre de semestre de
definicin
Transparencia. presenta 2014. 2018.
legislacin.
Segundo
72. Fortalecer la
semestre Primer s Segundo
capacidad Si, por
de 2013 se emestre de semestre de
financiera del definicin
presenta 2014. 2018.
Estado.
legislacin.
73. Revisin Segundo
poltica de semestre Primer Segundo
Si, por
subsidios y a los de 2013 se semestre de semestre de
definicin
regmenes presenta 2014. 2018.
especiales. legislacin.
3. Acuerdos para la Seguridad y la Justicia
3.1 Implantar un Plan Nacional de Prevencin y Participacin Comunitaria

189
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Juan Carlos Amador Hernndez

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de reforma(s)
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legales
de la reforma
hacendaria
74. Plan Nacional
Primer Segundo
de Prevencin No es
semestre de semestre de Si
y Participacin necesario.
2013. 2018.
Comunitaria.
3.2 Reformar los cuerpos de policas
Primer
75. Policas semestre Segundo Segundo
Estatales de 2013 se semestre de semestre de Si
Coordinadas. presenta 2013. 2018.
legislacin.
Primer
semestre Segundo Segundo
76. Gendarmera
de 2013 se semestre de semestre de Si
Nacional.
presenta 2013. 2018.
legislacin.
3.3 Nuevo Sistema de Justicia Penal, acusatorio y oral
77. Implementar
en todo el pas Primer Segundo
No es
el nuevo sistema semestre de semestre de Si
necesario.
de justicia penal, 2013. 2015.
acusatorio y oral.
3.4 Implantar en todo el pas un Cdigo Penal nico
Primer
semestre Segundo Segundo
78. Cdigo Penal
de 2013 se semestre de semestre de No
nico.
presenta 2013. 2014.
legislacin.
79. Cdigo de Primer Segundo Segundo
Procedimientos semestre de semestre de semestre de No
Penales 2013 2013. 2014.
Primer Segundo Segundo
80. Reforma a la
semestre de semestre de semestre de No
Ley de Amparo.
2013. 2013. 2014.
3.5 Reforma Integral del Sistema Penitenciario
81. Reforma
Primer Segundo
Integral del No es
semestre de semestre de Si
Sistema necesario.
2013. 2018.
Penitenciario.

190
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

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de reforma(s)
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legales
de la reforma
hacendaria
4. Acuerdos para la transparencia, la rendicin de cuentas y el combate a la
corrupcin
4.1 Instrumentar Reforma para la rendicin de cuentas contables
82. Instrumentar
la Reforma para Primer Segundo
No es
la Rendicin de semestre de semestre de No
necesario.
Cuentas 2013. 2014.
Contables.
4.2 Reforma Para Ampliar Facultades del IFAI
Ya se present
reforma legal; Primer Segundo
83. Ampliar facul-
aprobar en semestre de semestres de
tades del IFAI. No
diciembre de 2013. 2013.
2012.
Ya se present
84. Homologar
reforma legal; Primer Segundo
rganos de
aprobar en semestre de semestres de
transparencia No
diciembre de 2013. 2014.
locales.
2012.
4.3 Sistema Nacional contra la Corrupcin
85. Comisin
Ya se present
Nacional
reforma legal; Primer Segundo
Anticorrupcin y
aprobar en semestre de semestres de No
Comisiones de las
diciembre de 2013. 2014.
Entidades
2012.
Federativas.
Ya se present
86. Consejo reforma legal; Primer Segundo
Nacional para la aprobar en semestre de semestres de No
tica Pblica. diciembre de 2013. 2015.
2012.
5. Acuerdos para la Gobernabilidad Democrtica
5.1 Gobiernos de Coalicin
Primer
semestre Segundo Segundo
87. Gobiernos de
de 2013 se semestre de semestre de No
Coalicin.
presenta 2013. 2013.
legislacin.

191
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Juan Carlos Amador Hernndez

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
5.2 Toma de Protesta del Presidente el 15 de septiembre.
Primer
88. Toma de
semestre Segundo
Protesta del Septiembre
de 2013 se semestre de No
Presidente el 15 de 2024.
presenta 2013.
de septiembre.
legislacin.
5.3 Partidos Polticos y elecciones
Segundo
semestre Primer Primer
89. Ley General de
de 2013 se semestre de semestre de No
Partidos Polticos.
presenta 2014. 2014.
legislacin.
Segundo
semestre Primer
90. Reforma Primer semes-
de 2013 se semestre de No
electoral. tre de 2014.
presenta 2014.
legislacin.
5.4 Reforma del Distrito Federal
Primer
semestre de
2013,
instalacin de
Mesa Nacional
Segundo Primer
91. Reforma del para Reforma
semestre de semestre de Si
Distrito Federal. del DF/
2014. 2015.
Primer
semestre
de 2014 se
presenta
legislacin.
5.5 Revisin global de los fueros
92. Reordenar el Primer
marco de los semestre Segundo Segundo
fueros para que de 2013 se semestre de semestre de No
nadie tenga presenta 2013. 2013.
privilegios. legislacin.
5.6 Leyes Reglamentarias de la Reforma Poltica

192
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

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Reforma/ Inicio de Culminacin de sujeta a la
de reforma(s)
Poltica pblica implementacin implementacin aprobacin
legales
de la reforma
hacendaria
Primer
93. Leyes semestre Segundo Segundo
reglamentarias de de 2013 se semestre de semestre de No
la reforma poltica. presenta 2013. 2013.
legislacin.
5.7 Analizar Reeleccin de Legisladores
Segundo
semestre de
2013 inicia
En su caso En su casa
94. Analizar anlisis de
primer primer
reeleccin de reeleccin le-
semestre de semestre de No
Legisladores. gislativa y en
2014. 2014.
su caso se
presenta
legislacin.
5.8 Medios de Comunicacin
95. Instancia
Ciudadana
y Autnoma
Segundo
que Supervise
semestre Primer Primer
contratacin de
de 2013 se semestre de semestre de No
publicidad de
presenta 2014. 2014.
todos los niveles
legislacin.
de gobierno en
medios de
comunicacin.

Fuente: http://pactopormexico.org/

En cuanto al mtodo de trabajo, a la coordinacin tcnica del


Pacto por Mxico se le encomend la responsabilidad de dar
seguimiento a los acuerdos del Consejo Rector y a los acuerdos
de las mesas de trabajo por materia, as como instrumentar las
acciones de comunicacin y difusin a la opinin pblica. Esta
instancia estara conformada por un representante del Pre-
sidente de la Repblica, un representante del presidente del
PAN, un representante de la presidenta del PRI y un represen-
tante del presidente del PRD.

193
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

En el discurso que el presidente pronunci en la firma del pacto


exclam que: el bien superior de la Repblica nos obliga a cons-
truir ya, sin demoras, los acuerdos bsicos para emprender la gran
transformacin de Mxico y destac que ser un presidente de-
mocrtico: Significa voluntad absoluta para conciliar posiciones,
para anteponer, invariablemente, el inters superior de la Nacin.
Asimismo, no repar en calificar el Pacto por Mxico como indito
y trascendente, en la medida en que dar viabilidad y rumbo a las
transformaciones que Mxico ya no puede ni debe postergar.282
Por su parte, los presidentes del PAN, del PRD y la secretaria ge-
neral del PRI, Cristina Daz Salazar, coincidieron en sealar que la
firma de este acuerdo tena como propsito dar un primer paso
para construir mayoras y avanzar en la consolidacin de institu-
ciones y prcticas democrticas que impulsen al pas a mayores
niveles de desarrollo y de bienestar.
El dirigente del PAN, Gustavo Madero, expres que la falta de
acuerdos haba generado un impasse transicional, que puede ser
superado hoy por un gran acuerdo entre la mayora de las fuerzas
polticas para impulsar reformas que permitan generar ms demo-
cracia, ms progreso, ms inclusin social, reconociendo, adems,
la disposicin al dilogo y el lugar que el presidente Pea Nieto le
haba dado a este pacto, producto de una intensa discusin, an-
lisis e inclusin de los principales temas de la agenda nacional.
Seal tambin que la agenda es ambiciosa y consideramos que
su desahogo le dar un nuevo rostro al pas, un mejor futuro a
nuestros hijos y mayores oportunidades a todos los mexicanos.
Tras mencionar que el PAN es un partido responsable, resalt que
era una fuerza poltica que impulsa, desde sus orgenes, la demo-
cracia, la modernizacin econmica y la inclusin social.
El presidente del PRD, Jess Zambrano, sostuvo que Mxico
haba dado un salto hacia adelante: por eso necesitamos cam-
biar la ecuacin, no pensar para nosotros como partidos polti-
En http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/ha-llegado-el-momen-
282

to-del-encuentro-y-del-acuerdo-enrique-pena-nieto/

194
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

cos, sino para actuar responsablemente, hablar con la verdad y


emprender nuevas acciones y aadi que son tan grandes los
problemas que tenemos en nuestro pas, que una sola fuerza
por s sola no podr plantearse el reto de enfrentarlos exitosa-
mente. Tambin afirm: no queremos la descomposicin ni la
violencia que, desgraciadamente, el da de ayer se hizo presen-
te en esta ciudad capital de todos los mexicanos, una violencia
que no queremos y que no podemos avalar. Por ltimo, asegu-
r que el PRD, como principal partido de la izquierda, estaba
claramente decidido a actuar como una izquierda responsable y
que no le apostaran al desastre en el pas.283
El secretario de Gobernacin, Miguel ngel Osorio Chong, pun-
tualiz que quienes suscribieron el Pacto por Mxico, acordaron
profundizar el proceso de democratizacin del pas con base en
tres ejes rectores: el fortalecimiento del Estado mexicano, la
democratizacin de la economa y la poltica, as como la am-
pliacin y aplicacin eficaz de los derechos sociales.284
Cabe destacar que el mismo da en que se firm el Pacto por
Mxico, la Comisin Poltica del Partido de la Revolucin Demo-
crtica (PRD) dijo desconocer dicho pacto, el cual fue firmado
por el lder del partido, Jess Zambrano, con la concurrencia de
las otras fuerzas polticas y el gobierno. Sin embargo, durante
el acto de toma de posesin de Pea Nieto, el lder del PRD dijo
que firmara el acuerdo pese a no contar con dicho aval y aludi
el amplio apoyo a sus negociaciones por parte de legisladores,
gobernadores y alcaldes de izquierda.285
Al interior de la izquierda, las opiniones estaban encontradas.
Por ejemplo, el diputado federal del PRD, Fernando Belaun-

283
Citado por Jess Ortega Martnez, Pacto por Mxico, Excelsior, 4 de
diciembre de 2012, http://www.excelsior.com.mx/opinion/2012/12/04/jes-
us-ortega-martinez/873036
284
http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/ha-llegado-el-momen-
to-del-encuentro-y-del-acuerdo-enrique-pena-nieto/
285
http://www.excelsior.com.mx/2012/12/02/nacional/872816

195
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

zarn, aplaudi la suscripcin del Pacto por Mxico sealando


que si Pea Nieto se va a legitimar con los cambios democr-
ticos, sociales y polticos que requiere el pas, pues que se le-
gitime; al fin y al cabo, cambiamos al pas para bien. Al mismo
tiempo, aprovech el momento para deslindar a su corriente
de los opositores al acuerdo, sealando a los perredistas de la
corriente encabezada por Ren Bejarano y Dolores Padierna,
de Izquierda Democrtica Nacional (IDN).286
Como caso extremo, los diputados Gerardo Villanueva Albarrn
y Rodrigo Chvez Contreras se separaron del Grupo Parlamen-
tario del PRD en la Cmara de Diputados, por considerar que el
pacto era un acto indigno de la izquierda. Ambos legisladores
anunciaron que se incorporaran de lleno al Movimiento de Re-
generacin Nacional (Morena) que a la postre, se convertira en
un partido poltico nacional.287
Por su parte, tanto Lpez Obrador como Marcelo Ebrard, pol-
ticos de izquierda, criticaron que el perredismo participara en
el Pacto por Mxico con el gobierno para impulsar reformas.
Ebrard, en su oportunidad, recriminara el apoyo del PRD a la re-
forma hacendaria promovida por el presidente. Asimismo, sostu-
vo que la nueva dirigencia del PRD deba defender los intereses
del pueblo y desmarcarse del partido gobernante.288
Pese a las voces en contra del Pacto por Mxico, ste ya se ha-
ba perfilado a travs de las reformas estructurales en materia
educativa (diciembre 2012), la nueva Ley de Amparo (febrero
2013), as como la reforma en materia de telecomunicaciones
y competencia econmica (marzo 2013), las cuales ya haban
sido aprobadas en la Cmara de Diputados.

286
http://www.adnpolitico.com/congreso/2012/12/03/el-pacto-por-mexico-
deja-bajas-al-prd-3-diputados-se-van
287
http://www.adnpolitico.com/congreso/2012/12/03/el-pacto-por-mexico-
deja-bajas-al-prd-3-diputados-se-van
288
http://mexico.cnn.com/nacional/2014/01/31/lopez-obrador-y-ebrard-criti-
can-al-prd-por-su-papel-en-el-pacto-por-mexico

196
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Pese a lo anterior, la suerte del pacto en ningn momento estu-


vo asegurada. En marzo de 2013, el senador Alejandro Encinas
del PRD se anim a ponerle fecha de caducidad al Pacto por
Mxico, asegurando que no llegara a las elecciones de julio:

Este pacto no tiene ninguna certeza, porque la mayor par-


te de los puntos en l establecidos son solo enunciados
que no tienen contenido especfico, y a m se me hace
absurdo suscribir un compromiso para una reforma fis-
cal o energtica en el momento en que el PRI est cam-
biando sus documentos bsicos para generalizar el IVA en
alimentos y medicinas, as como privatizar el petrleo.289

Y al final, tendra algo de razn ya que el Pacto por Mxico es-


tuvo en riesgo de romperse en la disputa de las elecciones del 7
de julio de 2013, cuando el PRI y el PAN entrecruzaran acusa-
ciones sobre la presunta intervencin de sus gobernadores en
las elecciones locales.
Gustavo Madero, acus al gobierno federal de ser omiso en la
atencin de sus quejas en torno a la actuacin de gobernadores
priistas en las contiendas o las agresiones contra sus candidatos
y militantes, declarando lo siguiente:

Estamos muy conscientes de lo que est en juego. No


slo es el pacto. Es todo el futuro de nuestro pas. Es
todo el clima poltico que se puede enrarecer, deteriorar,
crispar de una manera que sea muy difcil de recuperar
los niveles previos que hemos construido en la colabora-
cin del Pacto por Mxico. Eso es lo que est en juego. Y
el principal responsable de que esto suceda o no suceda
es el PRI en el gobierno estatal y federal.

Por su parte, Jess Zambrano se pronunci en el mismo sen-


tido, al sealar ante periodistas que los gobernadores priistas
http://www.noticiaspv.com/el-pacto-por-mexico-sin-futuro-despues-de-
289

elecciones-de-2013/

197
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

estn mandando por un tubo y al carajo los acuerdos firmados


por Pea Nieto dentro del Pacto por Mxico. 290
En respuesta, Csar Camacho reconoci que si bien el Pacto
por Mxico estaba en riesgo, llam a los partidos a que las dife-
rencias electorales no acabaran con l.
El Pacto por Mxico est todos los das sujeto a riesgos. () Ha
salido avante de cuantas dificultades ha afrontado. No es esta
la primera, aunque esta no es menor. Se trata de 14 elecciones
competidas en trminos generales. El PRI reitera su disposi-
cin de mantenerse en el Pacto por Mxico porque es un instru-
mento eficaz para la poltica nacional. () Las elecciones, por
ms importantes que sean, no dejan de ser incidentales cuando
el Pacto por Mxico ha atendido asuntos que por dcadas han
sido evadidos.291
A pesar de los problemas internos que haba enfrentado el
acuerdo por las acusaciones de un supuesto uso electoral de
programas sociales en Veracruz, por parte del gobierno, los
presidentes nacionales del PAN y PRD indicaron mediante un
posicionamiento lo siguiente: Compartimos la conviccin de
que el Pacto por Mxico es un instrumento til y de que, en las
actuales circunstancias, la responsabilidad de que se conserve
y fortalezca depende del Gobierno Federal y anunciaron cinco
puntos en los que radic su postura:292
1. Continuaremos en las deliberaciones con el Gobierno
Federal para que se establezcan las condiciones que
aseguren el cumplimiento de la ley, el combate a la co-
rrupcin y el fortalecimiento de la democracia.

290
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/07/01/el-pacto-por-mexico-esta-en-
riesgo-de-romperse-tras-las-elecciones-pan
291
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/07/01/el-pacto-por-mexico-esta-en-
riesgo-de-romperse-tras-las-elecciones-pan
292
http://www.adnpolitico.com/gobierno/2013/05/01/pan-y-prd-continuidad-
del-pacto-por-mexico-depende-de-pena

198
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

2. Insistiremos en la necesidad de elaborar un adndum


al Pacto por Mxico en el que se establezcan las medi-
das y los compromisos que garanticen la equidad en las
contiendas electorales.

3. Exigimos al Gobierno Federal que la voluntad expresa-


da en los compromisos expuestos en los comunicados
y declaraciones difundidos en das anteriores se mate-
rialicen en hechos visibles y verificables.

4. Vigilaremos que las denuncias penales presentadas


contra diversos funcionarios pblicos, as como las de-
mandas de juicio poltico sean atendidas conforme a
derecho.

5. Compartimos la conviccin de que el Pacto por Mxico


es un instrumento til y de que, en las actuales cir-
cunstancias, la responsabilidad de que se conserve y
fortalezca depende del Gobierno Federal.

En respuesta, el 7 de mayo de 2013, el secretario de Goberna-


cin, Miguel ngel Osorio Chong, ratific que en el marco del
dilogo y la pluralidad se acord un adndum de once puntos
al Pacto por Mxico, orientados a garantizar la transparencia,
igualdad, legalidad y respeto en los comicios del 7 de julio.
El presidente Enrique Pea Nieto, por su parte, asegur que
el Pacto por Mxico estaba vigentey refrend el compromiso
del Gobierno de la Repblica para mantener el dilogo. Asimis-
mo, destac que su administracin y las tres principales fuerzas
polticas estaban decididas a transformar a Mxico y que con
la firma del adndum se haba decidido ampliar el pacto para
blindar los programas sociales y as evitar que stos sean usa-
dos con fines electorales.293
Despus de las elecciones, el mircoles 17 de julio, Gustavo
Madero, Jess Zambrano y Csar Camacho se reunieron con

http://www.adnpolitico.com/gobierno/2013/05/07/gobierno-y-partidos-fir-
293

man-adendum-al-pacto-por-mexico

199
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

el secretario de Hacienda, Luis Videgaray y con el secretario


de Gobernacin, Miguel ngel Osorio Chong, para plantear los
trminos de su permanencia en el acuerdo poltico.294
As, la presencia de los partidos polticos de oposicin en el
Pacto por Mxico se acord bajo las siguientes condiciones: re-
mediar el incumplimiento al adndum del pacto; aprobar las
leyes secundarias de las reformas constitucionales; realizar un
periodo extraordinario para una reforma electoral; impulsar la
reforma poltica (especialmente en el D.F.) y promover las re-
formas energtica y hacendaria.295
Si bien Jess Zambrano fue respaldado por los gobernadores de
la izquierda en la decisin de no abandonar el Pacto por Mxico,
las corrientes del PRD representadas por el exjefe de gobierno,
Marcelo Ebrard, por Ren Bejarano y por Alejandro Encinas,
exigieron al lder la salida del acuerdo con la intencin de recu-
perar su carcter de oposicin.
A pesar de los descontentos internos en el PRD, entre otros po-
lticos de izquierda y de la coyuntura electoral del 7 de julio de
2013, el Pacto por Mxico continu su rumbo con la participa-
cin de todos los firmantes, aunque ciertamente de desaceler
el ritmo de las reformas.
Del mes de abril al mes de agosto de 2013 los acuerdos en el
Congreso atravesaron por diversas complicaciones. En conse-
cuencia, sera hasta septiembre, con la aprobacin de la refor-
ma financiera, cuando se recuper la velocidad de las reformas
alcanzada antes de las elecciones. De esta forma, en el ltimo
trimestre del ao se aprobaron la reforma en materia de trans-
parencia, el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales, la re-
forma poltico-electoral y la energtica.

http://www.animalpolitico.com/2013/07/pan-y-prd-se-quedan-en-el-pacto/
294

http://www.animalpolitico.com/2013/07/pan-y-prd-condicionan-perma-
295

nencia-en-el-pacto-por-mexico/

200
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Con la aprobacin de esta ltima, el PRD anunci formalmente


su salida del Pacto por Mxico. El jueves 11 de diciembre del
mismo ao, Jess Zambrano dio por finiquitado el consenso b-
sico con el que el PRI arranc su mandato: El Pacto est muer-
to. De ninguna manera regresaremos.296

El lder del PRD dijo ante medios que el partido se retiraba del
acuerdo y acus al PRI de haber negociado la reforma energti-
ca con el PAN y el PVEM sin consultar al PRD:

Son ellos (PRI y PAN) los que estn rompiendo el pacto, son
ellos los que estn dinamitando el pacto en la posibilidad de
acuerdos. El PRD no ha estado en el pacto en estas materias y
no regresaremos a los trabajos del pacto si no se corrigen estas
claras deficiencias, estos claros atropellos, si no se reponen los
procedimientos. Nosotros estamos fuera del pacto y seguire-
mos fuera del pacto si no se corrigen estas claras anomalas y
estos claros atropellos.297

Resulta interesante, sin embargo, que horas despus Csar Ca-


macho, negara que en el anlisis sobre la iniciativa de la reforma
energtica existieran reuniones bilaterales y que hayan sido
excluidos los representantes del PRD. Desde el 13 de agosto,
en el Consejo Rector del Pacto por Mxico han ocurrido al me-
nos quince reuniones y en todas ellas ha habido gente del PRD
() Hacemos un llamado para recuperar el Pacto por Mxico.

Adicionalmente, Camacho se dijo extraado ante las afirma-


ciones de Zambrano, por lo que pidi que los dirigentes perre-
distas dieran una explicacin a los ciudadanos.298

296
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/12/12/actuali-
dad/1386874561_675888.html
297
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/11/28/el-senado-entra-en-su-recta-
final-con-el-destrabe-de-la-reforma-politica
298
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/11/28/el-senado-entra-en-su-recta-
final-con-el-destrabe-de-la-reforma-politica

201
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Por su parte, el diputado Ricardo Monreal, de Movimiento Ciu-


dadano, manifest a los legisladores del PRI y del PAN: No se
salvarn del juicio de la historia porque lo que estn haciendo
no tiene nombre299
Sin duda alguna, los debates en el Congreso en torno a la re-
forma energtica siguiendo la inercia de las legislaturas pa-
sadas fueron un factor de desgaste para el pacto. Incluso, en
una de las sesiones en las que se discuta la reforma, el diputado
perredista Antonio Garca Conejo, lleg al extremo de quitarse
la ropa hasta quedar en calzoncillos, argumentando que las re-
formas del PRI y el PAN despojaban al pas hasta dejarlo desnu-
do, al tiempo que afirmaba solamente me queda esto, de esto
no me van a poder despojar, no lo van a lograr.
Otro episodio parecido lo protagonizaron las diputadas Karen
Quiroga, del PRD y Landy Berzunza, del PRI, quienes se en-
frentaron a manotazos por un lugar en la lista para hablar ante
el micrfono.300
De este modo, finaliz la concertacin poltica denominada Pac-
to por Mxico. No obstante, el saldo era favorable, polticamen-
te hablando, pues a tan slo un ao del cambio de gobierno, se
haban logrado concretar reformas estructurales que se haban
postergado durante dcadas. A nivel de los partidos tambin
puede decirse que fue exitoso, pues independientemente de su
ruptura final, cada partido obtuvo lo que buscaba, ms all de
los pronunciamientos estridentes y de fuertes consignas en los
medios. El dato cierto es que el presidente plante puntalmen-
te desde el principio los objetivos del Pacto y de las reformas,
como para sorprender realmente en ltimo momento a al-
guno de los firmantes respecto del carcter de las reformas, as
fuera la energtica. Incluso Morena, que hoy en da le disputa
299
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/12/11/actuali-
dad/1386797841_366253.html
300
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/12/12/actuali-
dad/1386888542_011957.html

202
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

al PRD el tercer lugar entre las principales fuerzas polticas na-


cionales, encontr en ese pacto un importante referente para
organizar e identificar en la oposicin su movimiento.
El PAN logr ser una oposicin menos ideolgica y de mayor
clculo poltico bajo el liderazgo de una de las presidencias par-
tidistas ms influyentes en su historia. As fue como el blan-
quiazul lograra impulsar y sacar adelante la reforma poltica,
a partir de la cual negoci su lugar en el pacto. El dato no es
menor si se considera que durante 12 aos de administraciones
panistas, ni los presidentes ni su partido pudieron converger en
un acuerdo de esta naturaleza.
El PRD, por su parte, dej claro ser un partido que, igual que
en su origen, deba decidir entre negociar con el gobierno para
avanzar en la agenda nacional, o trabajar desde los bordes del
sistema poltico,301 independientemente del gobierno y del res-
to de las fuerzas polticas. El tiempo nos dir cul de las dos
posturas tena razn. Por ahora es incuestionable que la pre-
sencia del PRD ayud a legitimar los acuerdos.
Naturalmente, existen visiones diversas de lo que fue el Pacto
por Mxico. Por ejemplo, para Aurelio Nuo Mayer: el Pacto por
Mxico fue un gran ejemplo de cmo se puede construir poltica-
mente una gobernabilidad democrtica.302
Jess Ortega, del PRD, calific como bueno lo alcanzado con
el Pacto por Mxico. Dijo que fueron las propuestas de la iz-
quierda las que permitieron la reforma en telecomunicaciones,
la econmica y la educativa. Advirti que slo se cometi un
error con el tema de la reforma energtica: que adopt el mo-
delo neoliberal.
301
Esta idea de bordes no tiene que ver con la concepcin de Rancire En
los bordes de lo poltico, sino nicamente a su sentido literal de actividad
alejada del centro.
302
Pacto por Mxico no pretende suplantar a Poder Legislativo: Nuo, en
http://diario.mx/Nacional/2014-06-08_01b26297/pacto-por-mexico-no-pre-
tende-suplantar-a-poder-legislativo-nuno/

203
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Posteriormente, Ortega dira que no fue el PRI ni el presidente


Enrique Pea quienes lograron las reformas estructurales, sino
la izquierda que logr que con la reforma en telecomunicacio-
nes se pusiera fin a los monopolios, porque eran un obstculo
para el desarrollo de la economa impidiendo generar empleos.
Tambin esgrimi que la izquierda logr impulsar una reforma
econmica que enfureci a muchos empresarios de la frontera
porque ahora se les va a cobrar impuestos y adems se logr
hacer valer una reforma educativa que consider completa,
porque, respetando los derechos de los nios y las nias, bus-
ca que ellos sean la prioridad. Tambin acept que el PRD no
era mayora en el Congreso y por ello no tuvieron otra opcin
que afianzar un acuerdo con otros grupos parlamentarios, entre
ellos el PRI.303
Por su parte, Lpez Obrador declar lo siguiente sobre el Pacto
por Mxico:

Esa es pura demagogia, eso es pura mentira, puro en-


gao, eso es bueno para los de la llamada clase poltica,
para los polticos de arriba que se renen en buenos res-
taurantes. Cada vez que sale una foto de los integrantes
del pacto, observen las mesas son manteles finos, buen
vino, buena comida, y pura maniobra para quien vive
afectando a Mxico y al pueblo.304

En otro momento dijo: los dirigentes del PRD al participar en


el Pacto por Mxico, mejor dicho Pacto contra Mxico, fue-
ron culpables de imponer reformas estructurales como fueron
la educativa, la fiscal y la energtica para afectar al pueblo de
Mxico y entregar el petrleo que es de los mexicanos y de la
nacin.305
303
http://www.semanarioevidencias.com/?p=77713
304
http://lopezobrador.org.mx/2013/02/14/el-pacto-por-mexico-solo-sirve-
para-los-politicos-de-arriba-que-se-reunen-en-buenos-restaurantes-amlo/
305
http://mexico.cnn.com/nacional/2014/01/31/lopez-obrador-y-ebrard-criti-
can-al-prd-por-su-papel-en-el-pacto-por-mexico

204
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Cuauhtmoc Crdenas, el otrora lder moral del PRD, antes de


abandonar oficialmente el partido expres que:

Mxico ha sido gravemente agredido con una serie de


reformas constitucionales y legales, las llamadas estruc-
turales, aprobadas por las mayoras gubernamentales,
reaccionarias y entreguistas, que trastocan el orden
constitucional y vulneran los derechos fundamentales
de los mexicanos, rompiendo con ello el pacto social
existente, base de la estabilidad poltica del pas. Mxico
es otro despus de las reformas neoliberales de finales
del 2012 y del 2013: el Estado perdi sus facultades de
control para el aprovechamiento, en funcin del inters
pblico, de las substancias del subsuelo, el petrleo y
todos los hidrocarburos entre ellas.306

Gustavo Madero dijo que firmar el Pacto por Mxico fue una
extraordinaria y valiente decisin. Por si fuera poco, anunci
que, en caso de reelegirse como dirigente nacional del PAN,
continuara por el camino de los acuerdos y el dilogo con todas
las fuerzas polticas.307
El director de la Fundacin Rafael Preciado, el recientemen-
te fallecido Juan Molinar Horcasitas, vaticin que una revisin
de dicho instrumento, arrojara como resultado que el presiden-
te Enrique Pea Nieto queda a deber en el cumplimiento de
los compromisos, toda vez que la economa sigue estancada,
debido a la reforma fiscal, a la que calific como un lastre y no
un motor para la economa. Tambin advirti que:

con todo el potencial que tiene el Pacto para conver-


tirse en una gran plataforma de crecimiento y de progre-
so, el Pacto no puede por s solo, se necesita un gobierno
que lo lleve a buen puerto y la verdad es que en estos dos

306
http://www.ccardenass.org/index.php?option=com_content&view=article&i-
d=242:jornada-nacional-de-lucha&catid=35:pronunciamientos&Itemid=56
307
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2014/03/23/950102

205
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

primeros aos de gobierno, tenemos una economa es-


tancada y la ms profunda crisis de seguridad. El Pacto
es un hecho histrico, pero algo hay en l que debemos
tratar de mantener vivo; mi partido se sostiene en lo que
dijo desde el da de la jornada electoral que marc la
derrota de mi partido y el triunfo de otro, el PRI, no pa-
garemos nunca con la misma moneda de la obstruccin,
ah est el pacto para probarlo.308

En agosto de 2014 el Presidente Enrique Pea Nieto declar que:

El Pacto por Mxico fue la plataforma sobre la cual se ge-


ner una agenda de cambios profundos que han sentado
las bases jurdicas e institucionales para la construccin
de un nuevo Mxico; permiti que las principales fuerzas
polticas definieran una serie de propuestas concretas
para dar solucin a los grandes problemas nacionales,
superando as una poca marcada por la polarizacin po-
ltica y la parlisis legislativa. En un periodo de tan slo
veinte meses, Mxico ha concretado 11 reformas que re-
presentan un logro histrico. Su aprobacin implic un
profundo esfuerzo para realizar 58 modificaciones a la
Constitucin, 81 cambios a diversas leyes secundarias,
la creacin de 21 ordenamientos jurdicos y la abroga-
cin de 15. De igual manera se construyeron 3 nuevas
instituciones y se fortalecieron 13 ya existentes.309

En opinin del Presidente de la Repblica, estas reformas te-


nan tres grandes objetivos: elevar la productividad de Mxico
para impulsar el crecimiento y el desarrollo econmico; fortale-
cer y ampliar los derechos de los mexicanos y afianzar nuestro
rgimen democrtico y de libertades.
1. Elevar la productividad de Mxico para impulsar el cre-
cimiento y el desarrollo econmico. Rubro en el cual se
308
http://www.noticiasmvs.com/#!/noticias/pan-y-pri-difieren-sobre-resulta-
dos-del-pacto-por-mexico-127.html
309
http://elpais.com/elpais/2014/08/20/opinion/1408541903_825803.html

206
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

inscribieron las reformas en materia energtica, de teleco-


municaciones, hacendaria y financiera.
2. Fortalecer los derechos de los mexicanos. Plano en el que
se ubicaron la reforma educativa, la reforma la Ley de Am-
paro, as como la expedicin del Cdigo Nacional de Proce-
dimientos Penales.
3. Afianzar el rgimen democrtico y de libertades. Lo cual
abarc la aprobacin de la reforma poltico-electoral y la re-
forma en materia de transparencia.
En la perspectiva del gobierno, qued de manifiesto que al tra-
tarse de cambios polticos de profundo calado la posibilidad de
encontrar obstculos y discrepancias en el proceso legislativo
eran muchos, pero continu mostrando confianza en su supe-
racin. el camino no ha sido fcil, ni los resultados llegarn de
inmediato, sin embargo, lo que resulta innegable es que hoy
en da, nuestro pas cuenta con mayores herramientas para
aprovechar todo su potencial en beneficio de la poblacin, con
nuevas leyes e instituciones que sirven como marco para el de-
sarrollo econmico y poltico nacional.310
En el mes de septiembre de 2014, ante miembros del Council
of Foreing Relations en Nueva York, el presidente Enrique Pea
Nieto dijo que gracias al Pacto por Mxico se lograron discutir
y aprobar las 11 reformas estructurales que se impulsaron du-
rante su administracin y que: Ms all de las visiones y de la
visin de cada partido, se defini con toda claridad y se le dio
contenido al acuerdo que hicimos, lo que refleja el nivel de ma-
durez poltica que hay en Mxico311
Esta crnica del Pacto por Mxico no estara completa sin con-
siderar a la opinin pblica. Al respecto, vale la pena apuntar
http://elpais.com/elpais/2014/08/20/opinion/1408541903_825803.html
310

Pacto por Mxico hizo posibles las reformas: Pea en http://www.milenio.


311

com/politica/Pacto_por_Mexico-reformas_estructurales-Pena_en_Nue-
va_York-reforma_energetica_0_377962394.html

207
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

los resultados de la encuesta realizada por Consulta Mitofsky,


segn la cual:312
3 de cada 10 mexicanos mayores de 18 aos, es decir, apro-
ximadamente 23 millones de mexicanos, se enteraron de la
firma del pacto.
Del Pacto por Mxico, lo que los mexicanos recuerdan es
el hecho mismo y no su contenido; as las principales res-
puestas se concretan en trabajar juntos, estar unidos,
seguridad en acuerdos polticos y apoyar al Presidente.
El contenido del pacto, en sus 95 compromisos, pas a se-
gundo nivel en importancia para el ciudadano.
En el mes de mayo de 2013, El Universal/ Buenda & Lare-
do313 realizaron otra encuesta que arroj un alto conocimiento
sobre el pacto. El 65% de los encuestados manifest haber es-
cuchado una noticia sobre ste (20 puntos mayor al registrado
en febrero de ese mismo ao).
La opinin sobre el xito del arreglo poltico se encontraba di-
vidida: 28% consider que no haba sido exitoso, en contraste
con el 25% que afirmaba lo contrario.
En cuanto a la identificacin de ganadores y perdedores, la ma-
yora de los ciudadanos consider como los primeros al PRI,
con 74% y al Presidente Enrique Pea Nieto, con 73%.
En contraste, los damnificados del acuerdo, de acuerdo con la
opinin pblica, haban sido Andrs Manuel Lpez Obrador y la
maestra Elba Esther Gordillo, con 54% y 53% respectivamente.
Vale la pena destacar que slo el 28% de los ciudadanos consi-
der haber ganado con el Pacto por Mxico y un 39% manifest
haber perdido.

http://consulta.mx/web/images/MexicoOpina/2013/PactoporMexico.pdf
312

http://www.eluniversal.com.mx/primera/42152.html
313

208
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Segn un estudio del Centro de Estudios Sociales y de Opinin


Pblica de la Cmara de Diputados (CESOP), junio de 2013, fue
el momento en el que pacto adquiri mayor popularidad. En este
ejercicio demoscpico, el 75% de los entrevistados dijo estar
de acuerdo con l acuerdo y slo el 11% mostr desacuerdo.314
De igual forma, en 18 de junio de 2013, el portal Animal Pol-
tico public una encuesta en donde la mitad de los entes entre-
vistados manifest (51%) tener una opinin favorable respecto
al Pacto por Mxico.315

Qu opinin tiene del Pacto por Mxico en el


que los partidos polticos PAN, PRI y PRD firmaron
con el gobierno para impulsar reformas juntos?
44

28

19

7
2
a

c
a
en

en

al

al

/N
al

m
m

Ns
bu

Bu

uy
ni
uy

M
a
en
M

bu
Ni

Encuesta cara a cara Nacional/Levantamiento: 400 casos/


Fecha de levantamiento: 8, 9 y 10 de junio de 2013

En noviembre de 2013, en la Encuesta Nacional en Vivienda


BGC-Exclsior,316 a casi un ao de la firma del acuerdo, se ob-
314
En Contexto. Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. Nmero
38, 4 de septiembre de 2013.
315
http://www.animalpolitico.com/blogueros-el-caleidoscopio/2013/06/18/
pactos-vemos/
316
http://www.bgc.com.mx/encuesta-bgc-excelsior/131-aprueban-pac-
to-por-mexic

209
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

serv que la mitad de la poblacin que conoca del Pacto por


Mxico, lo vea como positivo.
En cuanto a sus resultados, la reforma educativa fue la medida
que ms se reconoci como fruto del Pacto. La reforma hacen-
daria, por su parte fue la ms impopular y, en menor medida, la
reforma energtica.
En resumen, la opinin pblica en general mostraba cierto res-
paldo al Pacto por Mxico pero sin mucho entusiasmo, lo cual
se explica en buena medida por la prdida de confianza en la
democracia y sus instituciones.
De lo anterior surge la necesidad de evaluar al Pacto por Mxico
a la luz de sus resultados, es decir, las reformas estructurales.
Como sea, desde un panorama de corte histrico, se puede ade-
lantar que el Pacto por Mxico busc ser el instrumento para
transitar hacia la consolidacin de la democracia y lograr una
gobernabilidad sustentada en resultados eficaces que reflejen
en la sociedad una mejora en lo econmico, social y cultural.
Sin hacer a menos de sus detractores, desde ahora se puede
adelantar que el Pacto se inscribe como uno de los factores que
hicieron posible el proceso reformador tal vez ms ambicioso
desde la promulgacin de la Constitucin de 1917.
An es muy pronto para saberlo y dese luego es vlido disen-
tir, pero hay seales de que estamos ante un modelo de go-
bernabilidad ms acorde con nuestras propias caractersticas
nacionales, al buscar conciliar sintticamente los extremos de
la divisin de poderes y los gobiernos divididos, al mismo tiem-
po en que se fortalece en la prctica la esencia de la poltica, sin
renunciar a los ideales democrticos. Es un modelo que lejos
de negar la diferenciacin y fragmentacin poltico democrtica
dentro del Congreso la presupone y la orienta hacia el recono-
cimiento de la riqueza y heterogeneidad poltico nacional y el
orden constitucional.317
Hace ya casi 20 aos, los tericos de la transicin decan que Un des-
317

cubrimiento inequvoco es que las democracias no sobreviven cuando

210
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Como lo sealara Aurelio Nuo Mayer: al Pacto, como hay


que juzgarlo, no es por su tiempo sino por sus resultados.318

Segunda parte: Las 11 Reformas Estructurales

El Pacto por Mxico fue una experiencia poltica indita en


nuestro pas. A su amparo, se crearon las condiciones para
acordar y aprobar reformas en diversas reas y sectores que
por dcadas han estado paralizados, obstaculizando el desarro-
llo del pas. No obstante que la vigencia del pacto fue de apenas
un ao (2 de diciembre de 2012 al 28 de noviembre de 2013),
se alcanzaron grandes acuerdos entre las distintas fuerzas pol-
ticas, y que se materializaron en 11 reformas estructurales.
En nuestra historia reciente, un evento as entre todos los par-
tidos slo tuvo lugar a principios de 1994 tras el levantamiento
armado del EZLN, cuando todos los partidos se reunieron para
plantear las alternativas pacficas al conflicto; y en 2007, a pro-
psito de la reforma constitucional en materia electoral. Pero,
a juzgar por los alcances y las condiciones estructurales, la re-
unin de los partidos y el gobierno en torno al Pacto no tiene
precedentes.
Como ha quedado anotado al principio de este texto, el pre-
sente apartado no busca analizar la materia o contenido de las
reformas, sino presentarlas al lector, con el objetivo de que co-
combinan presidencialismo con sistemas de partido fragmentado () Las
situaciones en que el ejecutivo no tiene poder suficiente en el congreso
para hacer aprobar sus proyectos de ley pero s tiene la capacidad de vetar
y mantener sus vetos son endmicas en los sistemas presidenciales y en
ocasiones desembocan en un completo estancamiento (Przeworsky,
Adam, et. al. (1998). Democracia sustentable. Buenos Aires: Ediciones
Paids.pp.76-77). Lo que en este texto se propone, sin embargo, es que
este tipo de instrumentos como el Pacto por Mxico, como organizacin
supra partidista que atraviesa horizontal y transversalmente a los poderes
de la Unin se presenta como una alternativa frente al estancamiento que
acusan esos analistas.
318
Reforma. Forma y Fondo, 8 de junio de 2014. Pragmatismo y reformismo.

211
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

nozca e identifique la complejidad de los problemas que cada


reforma trata de solucionar. Adems de ello, comprende una
lectura rpida de las distintas asignaturas pendientes que por
mucho tiempo han impedido a nuestro pas consolidar su de-
mocracia y perfilarlo hacia el desarrollo; algo que las presentes
reformas, de acuerdo con sus mentores, tienen como propsito
subsanar y perfeccionar. Es, pues, un esfuerzo por reunir los di-
ferentes materiales de las 11 reformas, de acuerdo con el orden
cronolgico (no de promulgacin) en que se fueron legislando.
Su diagnstico detallado seguramente constituir la materia de
trabajos posteriores, una vez que en el mediano y largo pla-
zo las reformas arrojen resultados.
En ese orden de ideas, el primer acuerdo propiciado por el Pac-
to por Mxico, incluso antes de su formalizacin, se concret
con la reforma laboral, mientras que la reforma constitucional
en materia energtica marc el final de este instrumento de
concertacin, como se ilustra en el siguiente cuadro:319 320 321

Reformas
Proyecto de Decreto319 Aprobacin320 Publicacin321
Estructurales
Cmara de
Diputados
28/09/2012
-351 votos a favor.
-128 en contra
Decreto que reforma, adiciona
-10 abstenciones
1. Laboral y deroga diversas disposi-
30/11/2012
ciones de la Ley Federal del
Cmara de
Trabajo.
Senadores
13/11/2012
-99 votos a favor.
-28 en contra.
-0 abstenciones.

319
Gaceta Parlamentaria, LXII Legislatura, Cmara de Diputados en http://
gaceta.diputados.gob.mx
320
http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.hm
321
Diario Oficial de la Federacin

212
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Reformas
Proyecto de Decreto319 Aprobacin320 Publicacin321
Estructurales
Cmara de
Diputados
21/12/2012
-360 votos a favor.
Se reforman los artculos 3,
-51 en contra
fracciones III, VII y VIII y 73,
-20 abstenciones
fraccin XXV; y se adiciona la
2. Educativa 26/02/2013
fraccin IX, al artculo 3 de
Cmara de
la Constitucin Poltica de los
Senadores
Estados Unidos Mexicanos.
20/12/2012
-113 votos a favor.
-11 en contra.
-0 abstenciones.
Se expide la Ley de Amparo,
Reglamentaria de los
Artculos 103 y 107 de la
Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Cmara de
Se reforman y adicionan Diputados
diversas disposiciones de 02/02/2013
la Ley Orgnica del Poder .-453 votos a favor
Judicial de la Federacin, de -18 en contra
la Ley Reglamentaria de las -6 abstenciones
3. Nueva Ley de
Fracciones I y II del Artculo 2/ 04/ 2013
Amparo
105 de la Constitucin Cmara de
Poltica de los Estados Unidos Senadores
Mexicanos, de la Ley Orgnica 20/2/2013
de la Administracin Pblica -101 votos a favor.
Federal, de la Ley Orgnica -0 en contra.
del Congreso General de los -0 abstenciones.
Estados Unidos Mexicanos
y de la Ley Orgnica de la
Procuradura General de la
Repblica.
Cmara de
Diputados
21/03/2013
-414 votos a favor
Se reforma y adiciona diversas -50 en contra
disposiciones de los artculos -8 abstenciones
4. Telecomunica-
6o., 7o., 27, 28, 73, 78 y 94 de 11/06/2013
ciones
la Constitucin Poltica de los Cmara de
Estados Unidos Mexicanos. Senadores
30/4/2013
-108 votos a favor.
-3en contra.
-2 abstenciones.

213
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Reformas
Proyecto de Decreto319 Aprobacin320 Publicacin321
Estructurales
Cmara de
Diputados
2103/2013
-414 votos a favor.
Se reforma y adiciona diversas -50 en contra.
disposiciones de los artculos -8 abstenciones.
5. Competencia 11/06/2013
6o., 7o., 27, 28, 73, 78 y 94 de
econmica
la Constitucin Poltica de los Cmara de
Estados Unidos Mexicanos. Senadores
25/04/2014
-105 votos a favor.
-4 en contra.
-1 abstencin.
Cmara de
Diputados
10/09/2013
-383 votos a favor.
-63 en contra.
Reforma, adiciona y deroga di-
-14 abstenciones.
versas disposiciones en materia
6. Financiera 10/01/2014
financiera y se expide la Ley de
Cmara de
Agrupaciones Financieras.
Senadores
26/11/2013
-91 votos a favor.
-24 en contra.
-1 abstencin.
Cmara de
Diputados
31/10/2013
Reforma, adiciona y deroga di-
versas disposiciones de la Ley -297 votos a favor.
del Impuesto al Valor Agre- -162 en contra.
gado, de la Ley del Impuesto -1 abstenciones.
7. Hacendaria 26/12/2013
Especial sobre Produccin y
Servicios, de la Ley Federal de Cmara de
Derechos y se expide la Ley Senadores
del Impuesto sobre la Renta. 29/10/2013
-73 votos a favor.
-50 en contra.
-0 abstenciones.

214
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Reformas
Proyecto de Decreto319 Aprobacin320 Publicacin321
Estructurales
Se reforman las fracciones,
I, IV y V al apartado A, y se
adiciona una fraccin VIII al
artculo 6; se adicionan las
fracciones XXIX-S y XXIX-T
al artculo 73; se adiciona una
fraccin XII al artculo 76 y
Cmara de
se recorre la subsecuente se
Diputados
reforma la fraccin XIX del ar-
26/11/2013
tculo 89; se reforma el inciso
-424 votos a favor.
I) de la fraccin I y se adiciona
-16 en contra.
el inciso h) a la fraccin II
-4 abstenciones.
del artculo 105; se reforma
8. Transparencia el prrafo tercero del artculo 7/02/2014
Cmara de
108; se reforman los prrafos
Senadores
primero y segundo del artculo
20/11/2013
110; se reforman los prrafos
-88 votos a favor.
primero y quinto del artculo
-6 en contra.
111; se adiciona una fraccin
-0 abstenciones.
VIII al artculo 116; se adicio-
na un inciso ), recorrindose
los actuales incisos en su
orden, a la fraccin V, de la
base Primera del Apartado C
del artculo 122, de la Consti-
tucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
Cmara de
Se reforma y adiciona diversas
Diputados
disposiciones del Cdigo
03/12/2013
Penal Federal; del Cdigo
-318 votos a favor.
Federal de Procedimientos
-114 en contra.
Penales; de la Ley Fede-
-2 abstenciones.
9. Cdigo Nacio- ral contra la Delincuencia
nal de Procedi- Organizada; del Cdigo Fiscal 5/03/2014
Cmara de
mientos Penales de la Federacin; y de la
Senadores
Ley Federal de Extincin de
5/12/2013
Dominio, Reglamentaria del
-104 votos a favor.
Artculo 22 de la Constitucin
-0 en contra.
Poltica de los Estados Unidos
-0 abstenciones.
Mexicanos.

215
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Reformas
Proyecto de Decreto319 Aprobacin320 Publicacin321
Estructurales
Se reforman los artculos 26,
28, 29, 35, 41, 54, 55, 59, 65,
69, 73, 74, 76, 78, 82, 83, 84,
89, 93, 95, 99, 102, 105, 107,
110, 11, 115, 116, 119 y 122;
se adiciona un apartado C al
artculo 26; un cuarto prrafo
a la base I, y un tercer, cuarto
y quinto prrafos de la base
VI del artculo 41; un tercer
prrafo al artculo 69; la frac-
Cmara de
cin XXIX-U al artculo 73; las
Diputados
fracciones III y VII al artculo
05/12/2013
74; las fracciones XI y XII,
-409 votos a favor.
recorrindose la subsecuente
-69 en contra.
en su orden al artculo 76; un
-3 abstenciones.
10. Poltico- segundo y tercer prrafos a la
10/02/2014
electoral fraccin II y a la fraccin XVII
Cmara de
al artculo 89; los prrafos
Senadores
tercero y cuarto al artculo 90;
13/12/2013
la fraccin IX, recorrindose
-99 votos a favor.
la subsecuente en su orden,
-11 en contra.
al artculo 99; un inciso h) al
-2 abstenciones.
segundo prrafo de la fraccin
II del artculo 105; un segundo
prrafo inciso f) y un inciso
n), recorrindose en su orden
subsecuente a la fraccin IV;
as como una fraccin VIII al
artculo 116; y se deroga la
fraccin V del artculo 78, de
la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.

Cmara de
Se reforman los prrafos
Diputados
cuarto, sexto y octavo del
11/12/2013
artculo 25; el prrafo VI del
.-354 votos a
artculo 27; los prrafos cuarto
favor.
y sexto del artculo 28; y se
-131 en contra.
adicionan un prrafo sptimo
-0 abstenciones
11. Energtica al artculo 27, recorrindose 21/12/2013
los subsecuentes en orden; un
Cmara de
prrafo octavo al artculo 28,
Senadores
recorrindose los subsecuen-
10/12/2013
tes en orden, de la Constitu-
-95 votos a favor.
cin Poltica de los Estados
-28 en contra.
Unidos Mexicanos.
-0 abstenciones.

216
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Reforma Laboral

La reforma laboral se ubica cronolgicamente antes de la for-


malizacin del Pacto por Mxico, en pleno periodo de transicin
gubernamental entre las administraciones de los presidentes
Felipe Caldern y Enrique Pea Nieto, y de manera paralela a
la negociacin del propio pacto.
En ese sentido, esta reforma estructural represent una espe-
cie de bisagra toda vez que permiti observar la voluntad de los
gobiernos saliente y entrante as como de sus respectivos par-
tidos por emprender cambios de gran envergadura, reforzan-
do al mismo tiempo la conviccin respecto a la importancia del
dilogo en la construccin de acuerdos en el Poder Legislativo.
Bajo este tenor, es posible afirmar que la aprobacin de esta
reforma no habra podido darse sin el proceso de gestacin del
Pacto por Mxico. De ah que se pueda considerar como uno
ms de sus resultados.
Cabe recordar que la Ley Federal del Trabajo322databa de 1970.
Durante los periodos presidenciales de Salinas de Gortari, Ze-
dillo y Fox, se presentaron varios proyectos que buscaron re-
formar la ley, sin que ninguno de estos llegara a discutirse en el
Congreso de la Unin. Este bloqueo a la reforma laboral, como
seala Francisco Zapata, puede explicarse por varios factores,
entre los cuales sobresalen la negociacin del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte entre 1991 y 1993, la sucesin
presidencial de 1993-1994, la negativa de la CTM a modificar
ciertas disposiciones laborales (como la relativa a la clusula de
exclusin) o la polarizacin con respecto a introducir cambios
en los estatutos de sindicatos que no permitan el voto libre y
secreto para elegir sus comits ejecutivos ni en otros procesos
electorales internos.323
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/125.pdf
322

Zapata, Francisco. La negociacin de las reformas a la Ley Federal del


323

Trabajo: 1989-2005 (2006). Foro Internacional, vol. XLVI, nm. 1, ene-


ro-marzo, pp. 83-84.

217
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

El 1 de septiembre de 2012, el presidente Felipe Caldern Hi-


nojosa present su iniciativa de reforma a la Ley Federal del
Trabajo, bajo la figura de iniciativa preferente, un instrumen-
to incorporado en la legislacin con la reforma poltica del 9
agosto de 2012.324
El coordinador de los diputados del PRI, Manlio Fabio Beltro-
nes Rivera, dijo entonces: Yo saludo la iniciativa del presidente
Felipe Caldern, no obstante a escasos tres meses de que ter-
mine su Gobierno haga uso de una herramienta como lo es la
iniciativa preferente (sic.), revisaremos el documento una vez
que nos lo ponga a disposicin la Mesa Directiva.325
A finales de septiembre, el dictamen de reforma laboral fue
aprobado en lo general por el pleno de la Cmara de Diputados,
a pesar de la inconformidad de los partidos de izquierda y de las
manifestaciones en contra. La votacin en lo general qued en
351 a favor del PRI, PAN y PVEM, 128 en contra del PRD, PT y
MC y 10 abstenciones.326
En el Senado de la Repblica se dio una votacin similar, aunque
es importante apuntar que durante la discusin del dictamen
en este rgano legislativo, se enriqueci an ms la reforma al
incorporar en la ley diversos mecanismos de transparencia y
democracia sindicales.327
As, el 30 de noviembre de 2012 se public en el Diario Oficial
de la Federacin328 la reforma en materia laboral, el primero
de los resultados que se pueden atribuir al Pacto por Mxico.
324
A travs de sta, de acuerdo con el Artculo 71 de la Constitucin, se
faculta al Poder Ejecutivo para presentar, al inicio del periodo ordinario
de sesiones de las cmaras del Congreso de la Unin, hasta dos iniciativas
con tal carcter, las cuales tienen que ser discutidas, aprobadas o recha-
zadas en un periodo no mayor a treinta das en cada una de las cmaras.
325
http://www.cnnexpansion.com/economia/2012/09/02/calderon-promue-
ve-reforma-laboral
326
http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm
327
http://www.eluniversalmas.com.mx/columnas/2012/10/98412.php
328
http://www.dof.gob.mx

218
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

La reforma laboral plante cinco objetivos:329


I. Favorecer el acceso al mercado laboral y la creacin de
empleos:
Incorporar el concepto de trabajo digno o decente.
Establecer nuevas modalidades de contratacin individual:
periodos de prueba, contratos de capacitacin inicial y tra-
bajo de temporada.
Modificacin del clculo de la generacin de salarios vencidos.
Privilegiar a la productividad como el principal criterio para
acceder a puestos vacantes y de nueva creacin.
II. Fortalecer la transparencia y democracia sindical:
Establecer el voto libre y secreto en las elecciones de las direc-
tivas sindicales, as como el derecho del trabajador a exigirles
informacin y rendicin de cuentas sobre el patrimonio sindical.
Catalogar como informacin pblica aquella relacionada
con registros sindicales y contratos colectivos de trabajo.
Eliminacin de la llamada clusula de exclusin por sepa-
racin para evitar que los trabajadores sean despedidos
por el hecho de renunciar a su sindicato o por ser expulsa-
dos del mismo.
III. Otorgar mayores facultades de vigilancia a las autoridades
del trabajo:
Tipificar como delito la contratacin de menores que no es-
tn en edad permitida para trabajar fuera del crculo familiar.
Facultar a la autoridad para restringir el acceso o limitar la
operacin en las reas cuando exista peligro inminente para
la salud y la vida de los trabajadores.
http://reformas.gob.mx/reforma-laboral/que-es
329

219
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Incorporar derechos y obligaciones de patrones y trabajado-


res, ante contingencias sanitarias.
Incrementar los montos de las sanciones por violaciones a la
normatividad laboral.
IV. Fortalecer la equidad de gnero, inclusin y no discrimina-
cin en las relaciones laborales:
Prohibir a los patrones requerir certificados mdicos de no em-
barazo para el ingreso, permanencia o ascenso en el empleo.
Brindar la opcin de transferir los periodos de descanso pre
y post-natales.
Otorgar para los casos de adopcin, seis semanas de des-
canso.
Reducir hasta una hora la jornada de trabajo durante el pe-
riodo de lactancia.
Prohibir emplear a mujeres en periodo de gestacin o lac-
tancia, en caso de declaratoria de contingencia sanitaria.
Ampliacin de derechos de los grupos vulnerables.
Sanciones para el acoso y el hostigamiento laboral.
V. Modernizar la justicia laboral:
Establecer el servicio profesional de carrera en las juntas
de conciliacin y arbitraje y se agilizan los procedimientos.
Establecer un procedimiento sumario para los conflictos in-
dividuales en materia de seguridad social.

Reforma Educativa

La segunda reforma fue la Educativa. Esta iniciativa estuvo


acompaada de un documento firmado por los presidentes de

220
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

los tres principales partidos nacionales, y sera aprobada por


la Cmara de Diputados el 21 de diciembre de 2012 y por el
Senado de la Repblica al da siguiente. Pero en esta ocasin,
la votacin en lo general en la Cmara de Diputados fue de 360
votos a favor, 51 en contra y 20 abstenciones; con una clara
divisin de la izquierda, ya que en el PRD 40 Diputados votaron
a favor y 31 en contra, al igual que el PT con 8 votos a favor y 3
en contra y MC con 1 voto a favor y 16 en contra.330
En febrero de 2013, fue aprobada la reforma constitucional por
el Poder Legislativo y promulgada por el Ejecutivo el 25 de fe-
brero de 2013, publicndose al da siguiente en el Diario Oficial
de la Federacin.331
El 10 de septiembre de 2013, el presidente Pea Nieto promul-
g la legislacin secundaria conformada por reformas a la Ley
General de Educacin, la Ley del Instituto Nacional para la Eva-
luacin de la Educacin y la Ley General del Servicio Profesio-
nal Docente. Los tres decretos fueron publicados en el Diario
Oficial de la Federacin el 11 de septiembre.332
La reforma educativa plante tres objetivos:333
a) Responder al reclamo social de mejorar la calidad de la
educacin bsica y media superior. Para ello, se dispuso
fortalecer la profesionalizacin de la funcin docente, el
establecimiento de estndares mnimos de funcionamiento
de las escuelas, el mejoramiento de los planes y programas
de estudio, el fortalecimiento de los programas destinados
a mejorar instalaciones, la utilizacin de las tecnologas de
la informacin y la comunicacin, as como la realizacin
de evaluaciones peridicas de todos los componentes del
sistema educativo.
330
http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm
331
http://www.dof.gob.mx
332
http://www.dof.gob.mx
333
http://reformas.gob.mx/reforma-educativa/que-es

221
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

b) Reducir la desigualdad en el acceso a la educacin reforzando


los programas que brindan asistencia a las escuelas que se en-
cuentran en zonas con altos niveles de marginacin, as como a
los estudiantes con necesidades educativas especiales.
c) Involucrar a los padres de familia y a la sociedad mexicana
en su conjunto en la transformacin de la educacin por
medio de consejos de participacin a nivel nacional, estatal,
municipal y en los planteles educativos, as como con la rea-
lizacin de foros de consulta sobre la planeacin del sistema
educativo y las necesidades educativas regionales.
La reforma educativa a decir de sus autores es la va para
asegurar una educacin de calidad al alcance de todos los ni-
os y jvenes del pas. La educacin gratuita, laica e incluyente
permitir avanzar en el propsito de abatir el rezago y propor-
cionar a los alumnos una educacin integral, para la convivencia
armnica y el desarrollo personal y social, as como herramien-
tas que les permitan competir en un mundo globalizado que
hace uso del conocimiento y la tecnologa.
Con esta reforma se confirm que toda decisin poltica, afecta
intereses, en este caso, al modificar especialmente el acendra-
do rgimen de privilegios de las viejas estructuras corporativas.
Por su lado, a mediados de agosto, los integrantes de la Coor-
dinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE)
comenzaron a protestar contra la reforma educativa en el Dis-
trito Federal y, en septiembre, presentaron ante las autoridades
judiciales ms de 200,000 amparos contra las leyes secundarias
de la reforma educativa.334

http://mexico.cnn.com/nacional/2013/10/21/cnte-amparos-reforma-educati-
334

va-protestas. Cabe decir que las marchas y plantones en la capital de la Rep-


blica, de acuerdo con la Cmara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de
la Ciudad de Mxico (Canaco), dejaron prdidas econmicas por 767 millones
de pesos (http://www.adnpolitico.com/gobierno/2013/09/06/21-dias-de-pro-
testas-de-la-cnte-contra-la-reforma-educativa)

222
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Nueva Ley de Amparo

La tercera reforma modific la Ley de Amparo y concluy el 2


de abril de 2013 con la publicacin del Decreto que contiene la
nueva redaccin del texto reglamentario de los artculos 103 y
107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos, as como las modificaciones a cinco leyes secundarias, que
en conjunto habilitan competencias y posibilitan la aplicacin
de las nuevas disposiciones.335
Es de resaltar que esta reforma fue una de las que logr el ma-
yor consenso entre las principales fuerzas polticas, al registrar
435 votos a favor, 18 en contra (1 del PRD, 3 del PT y 14 de MC)
y 6 abstenciones.336
El entonces ministro presidente de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin, Juan Silva Meza, seal que se trat de un
proceso extenso que involucr a los tres poderes del Estado y
que fue producto del inters y de las aportaciones de muchos
expertos, legisladores, acadmicos y asociaciones de abogados,
postulantes y organizaciones, que contribuyeron a ste gran
proyecto para mejorar el sistema federal de imparticin de jus-
ticia en beneficio de la sociedad.337
La reforma fue diseada en funcin de ampliar la proteccin
que el amparo proporciona a los derechos de los ciudadanos, en
comunin con la reforma constitucional en materia de derechos
humanos de junio de 2011,338 con el propsito de hacer ms ex-
pedita y eficaz la aplicacin de la justicia; simplificar y moderni-
zar los procesos legales y para fortalecer al Poder Judicial de la
Federacin. Ello cobra relevancia, puesto que si bien la reforma

335
http://www.sitios.scjn.gob.mx/leyamparo/
336
http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm
337
http://www.sitios.scjn.gob.mx/eventos/?q=video/430/
338
http://www2.scjn.gob.mx/red/constitucion/inicio.html. Vase Carbonell,
Miguel, 6 novedades de la ley de amparo, adnPOLTICO, 26 de marzo
de 2013. http://www.adnpolitico.com/opinion/2013/03/26/miguel-carbone-
ll-6-novedades-de-la-nueva-ley-de-amparo

223
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

constitucional se realiz en 2011, la legislacin reglamentaria


y no sera modificada sino hasta el 2013; pero el meollo de la
cuestin radica en que desde mediados del siglo XX dicha ley
no se modificaba en su esencia, dejando a los individuos, objeto
original del amparo, en desventaja frente a las arbitrariedades
de las autoridades. Esta vez la ley imprime un fuerte sentido
humanista a los derechos de los individuos.
En este sentido, la reforma a la Ley de Amparo estuvo confor-
mada por tres ejes principales:339
1) Ampliacin de la esfera de proteccin de los derechos.
Los Derechos Humanos previstos en los tratados internacio-
nales sern objeto de proteccin directa.
Se dota de efectos generales a las sentencias de inconsti-
tucionalidad de una norma general emitidas por parte de la
SCJN de forma reiterada, con lo que se tutelan los derechos
de todas las personas, aun cuando no hayan interpuesto el
juicio de amparo.
Se otorga la calidad de parte agraviada a quien tenga un
inters legtimo, ya no necesariamente jurdico.
No se otorgarn suspensiones del acto reclamado que cau-
sen ms perjuicios sociales que beneficios para el quejoso.
2) Elevar la eficacia de la justicia mexicana.
La sentencia de todo amparo para efectos sealar con pre-
cisin los trminos en que sta deba cumplirse.
La presentacin de la demanda de amparo podr efectuarse
en lnea, mediante el uso de la Firma Electrnica.
3) Fortalecimiento del Poder Judicial de la Federacin, par-
ticularmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Se crean los Plenos de Circuito, a fin de que las contradic-
ciones de tesis al interior de un mismo circuito sean resuel-
tas a travs de los plenos.
http://reformas.gob.mx/nueva-ley-de-amparo/que-es
339

224
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Para asegurar el debido cumplimiento de las sentencias de


amparo, se robustece el esquema de sanciones.
Se faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para
separar de su cargo y consignar ante el Juez de Distrito, tan-
to a la autoridad responsable como a su superior jerrquico
cuando incumplan una sentencia de amparo.

Reforma en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusin

La cuarta reforma estructural busc generar condiciones de


mayor competencia econmica en sectores clave para el desa-
rrollo nacional. En ese sentido, es importante sealar que en el
proceso de anlisis y discusin de la reforma constitucional, se
abordaron al mismo tiempo tanto el aspecto de las telecomuni-
caciones como el de la competencia econmica en general, con
el objeto de incorporar en la Carta Magna nuevas disposiciones
para imprimir eficiencia en el funcionamiento de los mercados.
Luego de la aprobacin de la reforma constitucional, publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2013,
el gobierno federal y las fuerzas polticas representadas en el
Congreso de la Unin trabajaron en las leyes secundarias co-
rrespondientes, la de telecomunicaciones y radiodifusin, por
un lado y la de competencia econmica, por el otro.
A nivel constitucional, la reforma en materia de telecomunicacio-
nes y competencia econmica fue aprobada con 414 votos a fa-
vor, de todos los partidos a excepcin de MC, que sum 50 votos
en contra (26 del PRD, 5 del PT y 19 de MC) y 8 abstenciones.340
Con esta reforma se tom la decisin de impulsar un cambio
estructural para aumentar sustantivamente la competencia
en estos sectores, buscando elevar con ello el bienestar de los
mexicanos y el potencial econmico del pas. Este cambio se

http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm
340

225
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

concret por medio de la reforma en materia de telecomunica-


ciones, que consta de seis ejes principales:

I. Ampliacin de los derechos fundamentales. Reconocimien-


to del derecho de acceso a las tecnologas de la informacin
y la comunicacin, incluidos la banda ancha y la Internet.
Asimismo, se estableci que las telecomunicaciones y la ra-
diodifusin son servicios pblicos de inters general, por
lo que el Estado debe garantizar que sean prestados en
condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura
universal, interconexin, convergencia, acceso libre y con-
tinuidad.

II. Actualizacin del marco legal de los sectores de telecomu-


nicaciones y radiodifusin. Para fortalecer la certidumbre
legal, se promulg una ley convergente que norma el uso
del espectro radioelctrico de las redes y los servicios de
telecomunicaciones y radiodifusin. Asimismo, se estable-
ci un rgimen de concesin nica para la prestacin de
dichos servicios.

Para garantizar la materializacin de la reforma en el cor-


to plazo, se defini un conjunto de medidas de regulacin
asimtrica a las que han de sujetarse los agentes econmi-
cos preponderantes en estos sectores. Sin duda alguna, una
de las disposiciones de mayor impacto fue la adopcin de
la prctica conocida internacionalmente como mustcarry/
mustoffer, esto es, la obligacin de las radiodifusoras de per-
mitir la retransmisin gratuita y no discriminatoria de sus
seales a las empresas de televisin restringida y, a su vez, la
obligacin de que sus seales sean retransmitidas de manera
gratuita y no discriminatoria por las empresas de televisin
restringida.

III. Fortalecimiento del marco institucional. Se cre el Institu-


to Federal de Telecomunicaciones (IFT), como un rgano

226
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

constitucional autnomo, encargado de la regulacin, pro-


mocin y supervisin del espectro radioelctrico, las redes
y la prestacin de servicios de telecomunicaciones y radio-
difusin, as como de fungir como autoridad en materia de
competencia econmica en dichos sectores.
Por otra parte, tambin se crearon los tribunales especializa-
dos en la materia, con la finalidad de dar certeza a la inver-
sin y agilizar los procesos judiciales en el mbito econmico.
IV. Promocin de la competencia. Para ello, adems de las me-
didas asimtricas, se ampliaron las facultades del IFT para
reducir los niveles de concentracin. Otro aspecto relevan-
te fue permitir la inversin extranjera directa en telecomu-
nicaciones y comunicacin va satlite, hasta en 100 por
ciento, as como hasta en un 49 por ciento en radiodifusin.
V. Establecimiento de una poltica de Inclusin Digital Uni-
versal y una Estrategia Digital Nacional. Para lo cual se
le encomend al Ejecutivo Federal el desarrollo de una
poltica de infraestructura, accesibilidad, conectividad,
tecnologas de la informacin y comunicacin, as como
habilidades digitales. Con esto se busca que al menos 70
por ciento de los hogares y 85 por ciento de las micro, pe-
queas y medianas empresas cuenten con Internet de alta
velocidad y a precios competitivos internacionalmente.
VI. Impulso a una mayor cobertura en infraestructura. Am-
pliacin y fortalecimiento de la red troncal de fibra ptica,
aprovechando la red de la Comisin Federal de Electrici-
dad. Adems, se dispuso el despliegue de una red compar-
tida mvil mayorista, utilizando la banda de 700 Megahertz
(MHz), que podr utilizar la red troncal con el fin de contar
con una mayor cobertura de servicios mviles a menores
precios y en beneficio de ms poblacin.
Con la reforma de telecomunicaciones se busca eliminar prcti-
cas monoplicas y anticompetitivas que han generado ganancias

227
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

extraordinarias a los agentes preponderantes, en detrimento


del bienestar de los mexicanos y el desarrollo del pas. La idea
es que con ms competencia, el sector de telecomunicaciones
de Mxico tendr mayores niveles de cobertura y mayor pene-
tracin, servicios de mejor calidad a menores costos, as como
mayores herramientas para cerrar la brecha digital en el pas.341

Reforma en Materia de Competencia Econmica

En la vertiente de la competencia econmica, esta reforma es-


tructural se desarroll sobre tres ejes estratgicos:
1. Un nuevo diseo institucional que permite una aplicacin
ms eficiente y eficaz de la poltica pblica de competencia
econmica.
Creacin de la Comisin Federal de Competencia Econ-
mica (COFECE) como un rgano constitucional autnomo,
encargado de atribuciones como:
Garantizar la libre concurrencia y competencia econ-
mica; prevenir, investigar y combatir los monopolios, las
prcticas monoplicas, las concentraciones y dems res-
tricciones al funcionamiento eficiente de los mercados,
e imponer las sanciones derivadas de dichas conductas.
Ordenar medidas para eliminar barreras a la competen-
cia y la libre concurrencia.
Practicar visitas de verificacin para vigilar el cumpli-
miento de la ley.
Modernizacin de las normas encaminadas a prevenir, in-
vestigar, combatir, perseguir con eficacia, castigar severa-
mente y eliminar los monopolios, las prcticas monoplicas,
las concentraciones ilcitas, las barreras a la libre concu-
http://reformas.gob.mx/reforma-en-materia-de-telecomunicaciones/que-es
341

228
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

rrencia y la competencia econmica, y dems restricciones


al funcionamiento eficiente de los mercados.
Creacin de una autoridad investigadora encargada de dar tr-
mite a las denuncias y conducir las investigaciones sobre pro-
bables violaciones a la ley, para lo cual puede requerir informes
y documentos, citar a declarar a quienes tengan relacin con
los asuntos y, en su caso, realizar visitas de verificacin.
2. Ampliacin del catlogo de posibles conductas anticompeti-
tivas que se llevan a cabo en los mercados.
Se precis que las disposiciones seran aplicables a todos
los agentes econmicos que participan en la economa na-
cional, con excepcin de los participantes de los sectores de
las telecomunicaciones y radiodifusin.
Redefinicin de conductas anticompetitivas y prohibicin
absoluta de los monopolios, prcticas monoplicas, con-
centraciones ilcitas y las barreras que disminuyen, daan o
impiden la libre concurrencia y la competencia econmica
en la produccin, procesamiento, distribucin o comerciali-
zacin de bienes o servicios.
Se retomaron los conceptos de la legislacin anterior que
probaron su eficacia respecto de prcticas monoplicas ab-
solutas, prcticas monoplicas relativas, determinacin de
mercado relevante, poder sustancial y concentraciones.
Se incluyeron dos nuevos tipos de prcticas monoplicas
relativas que sancionan el uso abusivo de un insumo esen-
cial por parte de uno o varios agentes econmicos con po-
der sustancial de mercado.
3. Perfeccionamiento de la tcnica legislativa, que permite su
correcta implementacin y aplicacin:
Otorga mayor claridad, predictibilidad, certeza, justicia,
transparencia y eficiencia en su aplicacin.

229
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Define con precisin los procedimientos a seguir para la


aplicacin sustantiva de la ley, salvaguardando el debido
proceso y los derechos de todos los agentes econmicos.
Fortalece las capacidades sancionatorias de la COFECE al
permitirle desincorporar activos en la proporcin necesaria,
como ltimo recurso ante una prctica anticompetitiva.342
La reforma en materia de competencia econmica es de suma
importancia para el desarrollo de nuestro pas en virtud de sus
implicaciones para la economa nacional y la calidad de bienes
y servicios que consumimos.
Para dimensionar el rezago histrico que Mxico haba tenido
en materia de competencia econmica, nos dice Diego Aarn
Del Pilar Miranda:

...basta con referir que mientras en nuestro pas la prime-


ra legislacin para combatir los problemas de competencia
fue precisamente la Ley Federal de Competencia Econ-
mica (LFCE), decretada en diciembre de 1992; en Estados
Unidos, el primer documento en la materia fue la Sherman
Act de 1890. Si bien es cierto que la Constitucin mexica-
na, en su Artculo 28, ya institua la prohibicin de mono-
polios y prcticas monoplicas, fue hasta la administracin
del presidente Salinas de Gortari cuando se otorg la im-
portancia debida a este tema. Incluso, se cre la primera
COFECE que se vio fortalecida con la reforma de 2013.343

En cuanto a las reacciones sobre esta importante reforma, estas


reflejaron el consenso poltico alcanzado.
El presidente del PAN, Gustavo Madero, felicit a los Grupos
Parlamentarios del partido en el Senado y en la Cmara de Di-
putados por haber impulsado, apoyado y aprobado la reforma
en materia de telecomunicaciones, con la finalidad de impulsar
http://reformas.gob.mx/reforma-en-competencia-economica/que-es
342

http://www.dineroenimagen.com/2014-03-03/33500
343

230
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

la competencia econmica, el combate a los monopolios y a las


prcticas anticompetitivas en todos los sectores de la actividad
econmica, la modernizacin y democratizacin de los medios
de comunicacin. Al respecto, Madero expres:

() tanto en el Senado como en Diputados, los legis-


ladores actuaron de manera responsable al fortalecer y
enriquecer una iniciativa que tiene como fin primordial
cumplirle a la ciudadana y no dejar ningn resquicio ni
interpretacin dudosa para que los actores regulados si-
gan abusando de los recursos de suspensin y dilacin
de la aplicacin de las resoluciones de la COFECO y el
IFETEL en perjuicio de los usuarios y consumidores.

Asimismo, seal que la reforma represent un paso poltico


trascendente en el desarrollo democrtico del pas, ya que con-
solida los esfuerzos de Accin Nacional para garantizar la com-
petencia econmica, la democracia y la libertad de expresin.344
Por su parte, la COFECE seal que la nueva Ley Federal de
Competencia Econmica impulsar el crecimiento y el bien-
estar de la poblacin.El organismo reiter su compromiso de
aplicar todos los recursos a su alcance, con estricto apego a la
legislacin, a fin de que sta ley se cumpliera. En un comuni-
cado, la COFECE dio a conocer: La Comisin reconoce el tra-
bajo responsable de los poderes Ejecutivo y Legislativo, el cual
representa el cimiento para lograr los objetivos establecidos en
la reforma constitucional en materia de Competencia Econmi-
ca. A su vez, indic que sus efectos se reflejarn en una mayor
eficiencia de los mercados y, con ello, en el incremento de la
productividad nacional, la promocin de inversiones, as como
en la disponibilidad de ms y mejores bienes y servicios que
beneficiarn a los consumidores.345
344
http://www.pan.org.mx/blog/2013/04/30/felicita-madero-a-senado-
res-y-diputados-panistas-por-impulsar-reforma-constitucional-en-mate-
ria-de-competencia-economica-y-telecomunicaciones/
345
http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/04/29/diputados-aprue-
ban-ley-de-competencia

231
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Reforma Financiera

La reforma financiera fue la quinta reforma estructural presen-


tada por el presidente Enrique Pea Nieto; siendo aprobada por
la Cmara de Diputados el 10 de septiembre de 2013 y por el
Senado de la Repblica el 26 de noviembre de 2013. La reforma
fue promulgada por el Ejecutivo el 9 de enero de 2014346 y pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federacin al da siguiente.347
El proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diver-
sas disposiciones en materia financiera y que expide la Ley de
Agrupaciones Financieras, cont con 383 votos a favor de casi
todos los partidos polticos a excepcin del PT; 63 en contra y
14 abstenciones . En este tema votaron en contra una parte de
los legisladores del PRD y los diputados del PT y MC.348
Con la reforma financiera se busc:
Lograr que ms personas accedan a los productos y servi-
cios financieros.
Reducir el costo del crdito.
Fortalecer la educacin financiera y la proteccin a los
usuarios de los servicios financieros.
Mantener un sector financiero slido.
Hacer ms eficaces a las instituciones financieras, as como
el actuar de las autoridades.
Para lo anterior, la reforma plante cuatro pilares estratgicos:
1. Fomentar a la competencia en el sector financiero. Con me-
didas de impulso a la competencia y transparencia en todo
346
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2014/01/09/937425
347
http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/01/10/hacienda-oficiali-
za-reforma-financiera
348
http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm

232
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

el sistema financiero e inhibiendo prcticas anticompetiti-


vas, como las ventas atadas, y otorgar ms opciones a los
usuarios de los servicios financieros, lo que propiciar la ex-
pansin de la oferta crediticia a mejores precios.
2. Impulsar al crdito a travs de la Banca de Desarrollo. Esta-
bleciendo como prioridad brindar acceso al crdito y otorgar
asistencia tcnica y capacitacin para impulsar el desarro-
llo econmico. Lo anterior, con especial nfasis en las reas
prioritarias para el desarrollo nacional, como son: desarrollo
de infraestructura, apoyo a las pequeas y medianas empre-
sas y pequeos productores del campo, as como innovacin
y creacin de patentes; y en general todas aquellos sectores
no atendidos por la banca privada, fomentando la susten-
tabilidad ambiental, la perspectiva de gnero, la inclusin
financiera de nios y jvenes, pudiendo realizar funciones
de banca social.
3. Ampliar el crdito en las instituciones privadas. Contem-
plando diversas acciones para acelerar e impulsar el creci-
miento del crdito tales como el fortalecimiento del rgimen
de otorgamiento y ejecucin de garantas y concursos mer-
cantiles a efecto de brindar mayor seguridad jurdica a los
otorgantes de crdito, as como la evaluacin peridica del
desempeo de las instituciones de banca mltiple en rela-
cin con los niveles de crdito que efectivamente coloquen.
4. Mantener un sistema financiero slido y prudente. Forta-
leciendo las medidas prudenciales del sistema financiero,
incluyendo mejores mecanismos de coordinacin entre las
autoridades en materia de estabilidad. Asimismo, se esta-
bleci un esquema especfico para el tratamiento de institu-
ciones bancarias insolventes.
Adicionalmente, la reforma integr diversas medidas para lograr
mayor eficacia en la operacin de las entidades que integran el
sistema financiero, a travs de la actualizacin de la legislacin

233
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

que regula la operacin de los fondos de inversin, el mercado de


valores y las agrupaciones financieras. Adems de ello, incorpor
mejoras en los esquemas que permiten a las autoridades operar
eficazmente, como el rgimen de sanciones y la creacin de rga-
nos de coordinacin entre las mismas.349
El director general de la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), Luis
Tllez Kuenzler, afirm que se vio con buenos ojos el proyecto
que se present, porque impulsa el mercado y le da posibilida-
des tanto a los ahorradores como a las empresas que requieren
capital. Asegur que tambin contempla la posibilidad real de
que Mxico se integre de manera plena a esquemas financieros
internacionales como el Mercado Integrado Latinoamericano.350

Reforma Hacendaria

La sptima reforma estructural fue la hacendaria, la cual en-


frent fuertes resistencias del sector privado, argumentando
que dicha reforma castigara a la clase media, al disminuir las
deducciones y crear nuevos impuestos que recaeran en ese
ncleo poblacional. Juan Pablo Castan, por ejemplo, presi-
dente de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana
(COPARMEX) lleg a afirmar que la reforma implicaba quitarle
oportunidades a los empresarios.351
Despus de un fuerte debate en el Congreso y tras renunciar a
las pretensiones de gravar con IVA las colegiaturas y la compra
de inmuebles, los dictmenes de la reforma hacendaria fueron
aprobados en octubre de 2013.352

349
En http://reformas.gob.mx/reforma-financiera/que-es
350
http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/periodo-ordinario/boleti-
nes/8964-boletin-294-bmv-ve-qcon-buenos-ojosq-reforma-financiera-te-
llez-kuenzler.html
351
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/09/08/20-cosas-que-no-sabias-de-
la-reforma-fiscal-propuesta-por-pena-nieto
352
http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm

234
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Un elemento que vale la pena destacar de esta reforma son las


alianzas que el partido del gobierno debi construir en el Con-
greso de la Unin. En ese sentido, la reforma hacendaria sera
posible gracias a los acuerdos con una izquierda ciertamente
fragmentada, pero a la cual se recurri ante el rechazo tajante
del PAN, cuya bancada incluso abandon la sesin del Senado
de la Repblica al momento de la votacin en el pleno.

Los objetivos de la reforma hacendaria, de acuerdo con el Eje-


cutivo Federal, fueron:353

Aumentar la recaudacin y que el cobro de impuestos sea


justo. En ese sentido, se busc reducir los elevados niveles
de desigualdad entre los mexicanos al eliminar privilegios
y establecer que paguen ms impuestos los que tienen in-
gresos ms altos y protegiendo a los que menos tienen.

Incrementar de manera responsable y justa el gasto pbli-


co, destinando los recursos a las necesidades prioritarias
de la poblacin en reas como educacin, salud, seguridad
social e infraestructura.

Reducir la informalidad y la evasin fiscal, a travs de me-


canismos de formalizacin accesibles para todos y de nue-
vas reglas e incentivos, y sanciones para los que evadan su
obligacin.

Incluir mecanismos de control para transparentar y hacer


ms eficiente el gasto pblico, y promover la rendicin de
cuentas.

Impulsar la economa, a travs de estimular la inversin


y el empleo. Como complemento de la Reforma, se est
llevando a cabo una poltica de impulso al crecimiento eco-
nmico, a travs del uso contracclico del gasto pblico.

http://reformas.gob.mx/reforma-hacendaria/que-es
353

235
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Crear impuestos con responsabilidad social para proteger la


salud de la poblacin y el medio ambiente.
Simplificar el pago de impuestos, con la eliminacin de
gravmenes y el uso de nuevas tecnologas para facilitar el
cumplimiento fiscal.

Reforma en Materia de Transparencia

La reforma constitucional en materia de transparencia surgi


de diversas iniciativas presentadas en el Senado de la Repbli-
ca, aunque su materializacin tambin se enmarca dentro de los
acuerdos logrados con el Pacto por Mxico.
Con esta reforma, los partidos polticos y sindicatos, al igual que
los rganos autnomos, fideicomisos y fondos pblicos, se vol-
vieron sujetos obligados de las disposiciones de transparencia,
al recibir recursos pblicos.
Asimismo, se renovaron y fortalecieron los mecanismos de ac-
ceso a la informacin pblica y a la proteccin de datos perso-
nales que existen en nuestro pas.
Los tres ejes principales de esta reforma, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 7 de febrero de 2014, fueron354:
I. El fortalecimiento del derecho de acceso a la informacin
pblica.
II. La consolidacin de un sistema nacional de transparencia.
III. El establecimiento de nuevas facultades para el rgano ga-
rante del derecho de acceso a la informacin pblica.
Esta reforma reconoce la importancia del acceso a la infor-
macin como un derecho fundamental para el ejercicio ple-
no de la ciudadana democrtica. Con ella, la transparencia
En http://reformas.gob.mx/reforma-en-materia-de-transparencia/que-es
354

236
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

acompaar y reforzar la transformacin hacia un nuevo


Mxico ms democrtico.
El presidente asegur que la reforma constitucional en materia
de transparencia dio respuesta a una sentida demanda social,
ya que ahora tambin son sujetos de esta materia los partidos
polticos y sindicatos que reciban recursos pblicos, al igual que
los rganos autnomos, fideicomisos y fondos pblicos. De esta
manera se cierran espacios de opacidad y discrecionalidad en el
ejercicio de la actividad pblica () El Gobierno de la Repbli-
ca est decidido a realizar una gestin pblica abierta y cercana
a la gente, est comprometido a ser un gobierno moderno, efi-
caz y transparente, que acte con base en resultados.355
Federico Reyes Heroles, presidente de Transparencia Mexica-
na, seal que la reforma fue un gran avance, toda vez que se
rompen mitos y tabes. Y agreg que Las cifras sobre el costo
para nuestro pas de este flagelo [la corrupcin] han oscilado
del dos al ocho por ciento, dependiendo del estudio. Tomemos
una cifra intermedia, cinco por ciento del PIB, es el equivalente
a lo que gastamos en educacin ao tras ao.356
Gerardo Laveaga Rendn, comisionado presidente del enton-
ces Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Pro-
teccin de Datos (IFAI), afirm que la reforma en materia de
transparencia es un afortunadsimo vuelco constitucional que
coloca a Mxico a la vanguardia y consider que ningn otro
pas del mundo cuenta, a partir de hoy, con un sistema tan afi-
nado en materia de derecho de acceso a la informacin.357
355
http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/la-transparencia-acompa-
nara-y-reforzara-la-transformacion-que-estamos-impulsando-en-el-pais-enri-
que-pena-nieto/
356
http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/la-transparencia-acompa-
nara-y-reforzara-la-transformacion-que-estamos-impulsando-en-el-pais-enri-
que-pena-nieto/
357
http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/la-transparencia-acompa-
nara-y-reforzara-la-transformacion-que-estamos-impulsando-en-el-pais-enri-
que-pena-nieto/

237
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Cdigo Nacional de Procedimientos Penales

El Cdigo Nacional de Procedimientos Penales fue la novena


reforma estructural. Cabe sealar que antes de la expedicin de
este cdigo existan 34 cdigos procesales penales distintos, 32
locales, el federal y el militar. A decir de los especialistas, esta
diversidad de reglas procesales penales impeda que existiera
un modelo unificado de justicia penal.
En los hechos, algunas entidades federativas establecan reglas
dentro del proceso penal que llegaban a ser contradictorias con
las reglas establecidas por un estado vecino e incluso con las
previstas por la Federacin. En consecuencia, nuestro sistema
de justicia requera de un ambicioso proyecto que coadyuvar
en el trnsito hacia un modelo compartido por las entidades
federativas y la Federacin, que facilitara la coordinacin entre
autoridades, incrementara la eficacia en las investigaciones en
el mbito federal y local, brindara mayor certeza jurdica en las
resoluciones de los jueces y tribunales y, por ende, evitara que
la diversidad de reglas fuera un vaco para la impunidad.
A partir de la expedicin del Cdigo Nacional de Procedimien-
tos Penales se gener un modelo nico de procedimiento pe-
nal aplicable para todo el pas. Se trata, adems, de un cdigo
que incorpora en sus disposiciones el nuevo sistema de justicia
penal acusatorio oral cuya implementacin, de acuerdo con la
Constitucin, debe quedar completada a ms tardar el 18 de
junio de 2016.
Sin duda alguna, contar con reglas nicas para todo el pas era
una vieja demanda de la sociedad civil y de los especialistas.
Con el nuevo cdigo, se busc avanzar en el proceso de homolo-
gacin normativa, facilitando la capacitacin para la generacin
de esquemas de coordinacin entre las autoridades encargadas
de aplicar el nuevo sistema de justicia penal, de acuerdo con los
principios que se muestran en la tabla siguiente.358
http://reformas.gob.mx/codigo-nacional-de-procedimientos-penales/que-es
358

238
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Rasgos Generales del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales

Presuncin de inocencia: todo inculpado debe ser considerado inocente


hasta que se determine lo contrario en una sentencia dictada por un juez.
Cualquier accin de la autoridad en relacin con el imputado debe estar
guiada por este principio.
Papel ms activo de la vctima u ofendido: se prevn reglas que favorecen
la intervencin de la vctima u ofendido durante el proceso. La participa-
cin de la vctima en el nuevo proceso es ahora incluso de carcter tcnico
ante la obligacin del Estado de proporcionarle un asesor jurdico desde el
primer momento en que intervenga.
Presencia de un juez: en todas las audiencias deber estar presente el
juez, con lo que se favorece el conocimiento directo e inmediato de los
pormenores del asunto por quien ser el responsable de resolver la con-
troversia.
Mejores investigaciones: se otorga una mayor importancia a las indagacio-
nes realizadas por los policas y agentes bajo la conduccin del Ministerio
Pblico, por ello, se incorporan en el Cdigo nuevas tcnicas de indaga-
cin y pesquisa con la finalidad de brindar sustento cientfico y jurdico a
la investigacin de los hechos.
Reglas idnticas para todos los mexicanos: se establecen reglas para el
procedimiento penal que se aplicarn en todo el pas, buscando que los
ciudadanos tengan la certeza de que agentes investigadores, defensores,
jueces y peritos aplicarn las mismas reglas sin importar la entidad federa-
tiva en la que se siga un proceso penal.
Rapidez en la solucin de las controversias penales: se prev que las au-
diencias se desarrollen de forma continua, sucesiva y secuencial, buscando
que las mismas se lleven a cabo en un solo da o en das consecutivos. Se
pretende que las partes no esperen mucho tiempo para conocer la reso-
lucin del juez, adems de que la incorporacin de mecanismos alternos
de solucin de controversias ayudar a disminuir los tiempos que antes se
utilizaban para dar por terminado un conflicto penal.
Disminucin de la impunidad: se pretende que con las reformas se reduz-
ca el nmero de delitos que quedan sin sancin o sin reparacin en favor
de la vctima. Esto contribuir a mejorar la confianza de los ciudadanos
en las instituciones de seguridad y justicia y al incentivar la cultura de la
denuncia y la legalidad.

Fuente: Presidencia de la Repblica, Cdigo Nacional de


Procedimientos Penales, Resumen Ejecutivo, Mxico, 2014.

239
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Reforma Poltico-Electoral

La dcima reforma fue la poltico-electoral, publicada en el Dia-


rio Oficial de la Federacin el 10 de febrero de 2014. Como con
cada una de las reformas constitucionales, se aprob la legis-
lacin secundaria correspondiente, conformada por las leyes
generales en Materia de Delitos Electorales, de Instituciones
y Procedimientos Electorales, y de Partidos Polticos, as como
las modificaciones a la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnacin en Materia Electoral, la Ley Orgnica del Poder
Judicial de la Federacin y la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos, todas ellas publica-
das el 23 de mayo de 2014.
La reforma poltico-electoral modific la relacin entre poderes
y entre stos y los ciudadanos en dos grandes aspectos:
1. Se modernizan las instituciones del rgimen poltico para fo-
mentar un mayor equilibrio entre Poderes, facilitar el dilogo
y los acuerdos y consolidar una democracia de resultados.
2. Se transforman las instituciones y las reglas de la compe-
tencia electoral para fortalecer la participacin ciudadana
y brindar mayor certidumbre a los comicios, tanto a nivel
nacional como local.
La reforma poltico-electoral fue impulsada principalmente por
el PAN, luego de las elecciones locales de junio de 2013, cuando
la coyuntura de la competencia provoc tensiones y una renego-
ciacin del propio Pacto por Mxico, al cual, como sealamos con
anterioridad, se le incorpor un adndum en el que las fuerzas
polticas y el gobierno federal, se comprometan no solo a revisar
la legislacin electoral sino a respetar las leyes existentes.
Desde el punto de vista del rgimen poltico, la reforma trajo
consigo los siguientes cambios:

240
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

a) Facultar al Presidente de la Repblica para formar un go-


bierno de coalicin con cualquiera de los partidos polticos
representados en el Congreso, previendo que en este caso,
el Senado ratificar a todos los secretarios de Estado, con
la excepcin de los titulares de la Secretara de la Defensa
Nacional y Marina.
b) Facultar al Senado para ratificar al titular de la Secretara de
Relaciones Exteriores.
c) Facultar a la Cmara de Diputados para aprobar el Plan Na-
cional de Desarrollo.
d) Facultar al Senado para ratificar la Estrategia Nacional de
Seguridad Pblica.
e) Reeleccin consecutiva de legisladores federales y alcaldes.
De esta manera, los ciudadanos podrn reelegir a los dipu-
tados y senadores que resulten electos a partir del proceso
electoral de 2018, hasta por cuatro periodos consecutivos,
para el caso de los diputados y hasta por dos periodos con-
secutivos para los senadores. Esto permitir una mayor ren-
dicin de cuentas y contribuir a profesionalizar y mejorar
la labor parlamentaria. De igual forma, se prev la reelec-
cin consecutiva de los alcaldes hasta por dos ocasiones.
f) Se reforz la autonoma de dos instituciones del Estado
mexicano. Por un lado, la Procuradura General de la Rep-
blica se convirti en la Fiscala General de la Repblica con
el objeto de reforzar la autonoma del ministerio pblico fe-
deral y, por el otro, al Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social se le otorg autonoma consti-
tucional con la finalidad de blindar a los programas sociales
de los usos electorales.
g) Con el objeto de hacer ms eficiente la transicin guberna-
mental, se adelant al primero de octubre la fecha de inicio
del encargo del Presidente de la Repblica a partir de 2024
(actualmente es el 1 de septiembre).

241
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

En el mbito electoral, la principal modificacin fue la creacin


del Instituto Nacional Electoral (INE), que asumi las funcio-
nes del Instituto Federal Electoral (IFE), pero ahora con facul-
tades para atraer, en determinados supuestos, la organizacin
de las elecciones locales.
Cabe sealar que inicialmente, la propuesta impulsada por el
PAN consista en desaparecer a los institutos electorales en
las entidades, para lo cual esgrimi dos argumentos principal-
mente. En primer lugar, se seal que estas autoridades eran
susceptibles de ser cooptadas por los gobiernos locales y, en se-
gundo lugar, se apel al ahorro que conllevara la concentracin
de funciones en una sola autoridad electoral.
Despus de que los institutos electorales se manifestaran en
contra de su desaparicin y de que en diversos foros del Senado
se apelara al federalismo electoral359 y se advirtiera sobre los
riesgos en torno a la centralizacin de los procesos electorales,
los legisladores optaron por un modelo hbrido en el que, por un
lado, se reforz la certeza y autonoma de los institutos electo-
rales locales ahora conocidos formalmente como organismos
pblicos locales electorales (OPLEs) mientras que, por el
otro lado, se le atribuyeron al INE las funciones de:
Asumir directamente la realizacin de las actividades pro-
pias de la funcin electoral que corresponden a los rganos
electorales locales.
Delegar en dichos rganos electorales las atribuciones a que
se refiere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjui-
cio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento.

De hecho, el ex Consejero Presidente del IFE, Jos Woldenberg era de quie-


359

nes plantearon que el INE negara el carcter federal de los proceso elec-
torales locales (http://www.ine.mx/archivos2/CDD/Reforma_Electoral2014/
descargas/entrevistas/RevistaMexicanaDeDerechoElectoral_2014_JoseWol-
denberg.pdf). Vale la pena revisar las distintas opiniones que gener la refor-
ma en http://pac.ife.org.mx/reforma2014/investigacion_articulos.html

242
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competen-


cia de los rganos electorales locales, cuando su trascenden-
cia as lo amerite o para sentar un criterio de interpretacin.
Otro de los aspectos importantes de la reforma fue la instauracin
de un nuevo Sistema Nacional de Fiscalizacin, diseado para re-
forzar la vigilancia sobre el origen y destino de los recursos con los
que cuentan los partidos polticos, las coaliciones y los candidatos.
Este nuevo sistema define diversos procedimientos para que la
fiscalizacin de los ingresos y egresos de los partidos polticos,
las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y
oportuna durante la campaa electoral; determina lineamien-
tos homogneos de contabilidad; establece los mecanismos
mediante los cuales los partidos polticos, las coaliciones y las
candidaturas independientes debern notificar al rgano de fis-
calizacin del Instituto Nacional Electoral, la informacin sobre
los contratos que celebren durante las campaas o los procesos
electorales y define las sanciones aplicables para las violaciones
a la ley, entre otros elementos que contribuirn a mejorar la
calidad de los procesos electorales en todo el pas.
La reforma poltico-electoral tambin signific un avance para la
equidad de gnero, al obligar a los partidos polticos a garantizar al
menos el 50% de sus candidaturas a legisladores para las mujeres.
Otro aspecto relevante fue el garantizar a los candidatos inde-
pendientes el acceso a recursos pblicos, as como a tiempos en
radio y televisin para dar a conocer sus propuestas.
Respecto al voto de los mexicanos en el extranjero, se facili-
taron los procedimientos para el ejercicio de este derecho, al
abrir la posibilidad de emitir los sufragios por medios electrni-
cos y expedir credenciales de elector en el extranjero.
En resumen, la reforma poltica-electoral tuvo por objetivo mo-
dernizar las reglas e instituciones electorales para homologar la
calidad de la democracia a lo largo de todo el territorio nacional.

243
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Algunas reacciones del mundo intelectual a la reforma recono-


can ciertos avances, pero tambin escepticismo y dudas sobre
el nuevo andamiaje. El 6 de febrero de 2014, Jos Woldenberg,
ex consejero presidente del IFE, escribi:

El Instituto Federal Electoral ser la base para la cons-


truccin del nuevo Instituto Nacional Electoral, sin
que desaparezcan los institutos locales. Ni una frmula
descentralizada como hasta ahora, ni centralizada ca-
balmente como pretendan algunos. Una mixtura que ge-
nera muchas dudas y eventuales tensiones innecesarias.

Por su parte, Luis Carlos Ugalde dijo para El Financiero que:


El problema de la inequidad de los procesos electorales en las
entidades se llama dinero, dinero y ms dinero. Sin que haya
contrapesos al ejercicio discrecional del presupuesto [por lo
que] el problema seguir existiendo. 360
Sin duda alguna, la reforma poltico-electoral de 2014, al ser
parte de un proceso de mayor alcance: la reforma del Estado
mexicano, es motivo de todo tipo de polmica. Sin embargo, lo
que resulta innegable es que gener el consenso necesario entre
los principales actores polticos para su aprobacin. Es ah don-
de reside su principal activo, pues incrementa la probabilidad de
hacer efectivos sus propsitos y sus alcances, en la medida en
que sienta normas e instituciones aceptadas por los partidos po-
lticos, es decir, los protagonistas del juego democrtico.

Reforma Energtica

La ltima reforma fue la energtica, sin lugar a dudas una de las


reformas ms polmicas y polarizantes para el pas.
Desde el comienzo de la actual administracin, el presidente
Pea Nieto se haba pronunciado por la urgencia de sacar ade-
http://ine.mx/archivos2/CDD/Reforma_Electoral2014/investigacion_arti-
360

culos.html#pros

244
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

lante una reforma para revertir la declinacin en la produccin


de energticos, sanear a la petrolera estatal que en el ao 2011
gener prdidas por 7.121 millones de dlares y garantizar la
soberana energtica de Mxico.
El director de Pemex, Emilio Lozoya, por su parte, adverta que
la petrolera estatal necesitaba de por lo menos 60.000 millones
de dlares en inversin en tecnologa, los cuales eran imposi-
bles de obtener mientras la petrolera entregara el 67% de sus
ingresos al gobierno mexicano.361
Cabe sealar que dentro de los acuerdos y compromisos del Pac-
to por Mxico, estaba contemplada la realizacin de una reforma
energtica para apuntalar a este sector como motor de inversin
y desarrollo. Sin embargo y previendo las posturas encontradas
que han caracterizado los debates sobre el tema energtico,
como se mostr durante los foros del debate energtico en 2008,
en la mesas de dilogo se tom la decisin de que cada partido
presentara una propuesta para buscar acuerdos.
El PRI acompa la propuesta presidencial, mientras que el
PAN present el 31 de julio de 2013 su propuesta362 y el PRD la
suya el 19 de agosto de 2013.363
Las propuestas de los partidos polticos que estuvieron en la
mesa de debates del Congreso se muestran en el siguiente cua-
dro comparativo.364

361
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/12/12/actuali-
dad/1386888542_011957.html
362
http://www.animalpolitico.com/2013/08/presenta-el-pan-plan-de-refor-
ma-energetica/#axzz2bn4mLVvw
363
http://www.animalpolitico.com/2013/08/convertir-a-pemex-en-una-ver-
dadera-empresa-publica-propuesta-de-reforma-energetica-del-pr-
d/#axzz2ccf3dkzl
364
http://www.adnpolitico.com/gobierno/2013/07/19/conoce-las-propues-
tas-de-los-partidos-en-materia-energetica

245
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Cuadro Comparativo

PAN PRD Ejecutivo Federal-PRI


-Modificar la Constitu- -Hacer modificaciones a leyes secundarias -Modificar los artculos 27
cin para permitir la en- en materia energtica y no a la Constitu- y 28 de la Constitucin
trada de capital privado cin. para permitir la entrada de
en reas estratgicas de -Fortalecer a la secretara de Energa capital privado en el sector
Pemex. (Sener) y a la Comisin Nacional de Hidro- energa.
-Asignar concesiones carburos (CNH). -Realizar contratos de
para exploracin y pro- -Subsidiar combustibles y electricidad para utilidad compartida entre el
duccin de hidrocarbu- un acceso equitativo a la energa. gobierno y particulares en
ros a empresas privadas -Convertir al Fondo de Estabilizacin exploracin y extraccin.
y pblico-privadas. de Ingresos Petroleros en un Organismo -Ofrecer permisos a par-
-Establecer un rgimen Financiero. ticulares para refinacin,
de concesiones ma- -Formular, con la participacin de las or- petroqumica, transporte y
nejado a travs de la ganizaciones empresariales, una estrategia almacenamiento.
Secretara de Energa para la integracin de contenidos naciona- -Corregir el Rgimen Fiscal
(Sener). les crecientes. de Pemex para que sea
-Abrir el transporte, -Apresurar la ampliacin de la capacidad competitivo.
distribucin y almacena- de refinacin, almacenamiento y transporte -Reestructurar Pemex y
miento de hidrocarburos de Pemex. sus subsidiarias en dos
al capital privado. -Desconectar los subsidios incluidos en los divisiones: Exploracin y
-Establecer la Comisin productos finales de Pemex de la tesorera Produccin y Transforma-
Nacional de Hidrocarbu- de la paraestatal (y de CFE), para que cin Industrial.
ros como ente regulador sean presupuestados y se transparenten -Mejorar las condiciones de
de actividades de explo- con cargo a la poltica social y de desarrollo transparencia y rendicin
racin y produccin. industrial. de cuentas en Pemex.
-Integrar un Fondo -Ofrecerle autonoma presupuestal a -Establecer una poltica
Mexicano del Petrleo, Pemex. nacional para las compras
que administre la renta -Dotar de autonoma de gestin a la de proveedores mexicanos
petrolera. paraestatal. del sector hidrocarburos.
-Recuperar la produccin petroqumica. -Fortalecer a la Comisin
-Aumentar, de manera urgente, la produc- Federal de Electricidad,
cin de gas natural. mediante una mayor flexibi-
-Identificar en sus actividades oportunida- lidad operativa para reducir
des de reduccin de emisiones de gases de costos.
efecto invernadero. -Adoptar tecnologa verde y
-Erradicar la corrupcin en Pemex a travs promover el uso de energas
de mecanismos de transparencia. menos contaminantes y de
-Buscar la incorporacin de mayor valor bajo costo, como la solar, la
agregado a los productos derivados del elica y el gas.
petrleo.
-Prohibir la quema de gas asociado. El va-
lor econmico y ambiental del gas natural
obliga a lograr un aprovechamiento integral
de las disponibilidades.
-Establecer un Fondo para los Excedentes
Petroleros.
-Promover el desarrollo e integracin de
la industria, la tecnologa y los recursos
nacionales.
-Reforzar la vinculacin de los institutos de
investigacin con las empresas del sector
energtico.

Elaboracin propia con informacin de www.adnpolitico.com

246
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

La iniciativa presidencial fue presentada el 12 de agosto de


2013.365Despus de ms de 3 meses de trabajo fue aprobada
por el Senado de la Repblica el 11 de diciembre de 2013 y por
la Cmara de Diputados, con 354 votos a favor y 134 en contra
(de los partidos de izquierda PRD, PT y MC), un da despus.
Luego de un debate de casi 20 horas y en un saln de plenos
alterno al Saln de Sesiones, la Cmara de Diputados aprob
en lo general y en lo particular la reforma energtica, que mo-
difica los artculos 25,27 y 28 de la Constitucin Poltica para
permitir la entrada de capital privado al sector energtico.366
Posterior a su aprobacin por ambas Cmaras, el dictamen de re-
forma energtica pas a los congresos estatales, donde fue avalada
en tiempo rcord: bastaron 83 horas para que 17 de ellos dieran
luz verde al proyecto y pudiera ser declarada constitucional.367
La reforma fue declarada constitucional el 18 de diciembre de
2013 por la Comisin Permanente del Congreso de la Unin,
tras conseguir el aval de 26 congresos estatales, entre protestas
en la gran mayora de ellos. Con esto, se modificaron los artcu-
los 25, 27 y 28 de la Constitucin, con lo que se permitirn los
contratos con particulares en la exploracin y extraccin del
petrleo y dems hidrocarburos que se encuentren en el sub-
suelo del pas. Al mismo tiempo, se abre la puerta para que el
Gobierno mexicano pueda suscribir contratos con la inversin
privada para la exploracin y extraccin de petrleo, y que las
contraprestaciones para los particulares vayan desde dinero,
utilidad compartida hasta la entrega de los hidrocarburos.
El viernes 20 de diciembre fue promulgada la reforma ener-
gtica por el presidente Enrique Pea Nieto y publicada al da
siguiente en el Diario Oficial de la Federacin.
365
http://www.milenio.com/politica/Pena-presenta-iniciativa-energeti-
ca_0_133786630.html
366
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/12/11/legisladores-del-prd-to-
man-la-tribuna-de-la-camara-de-diputados
367
http://www.animalpolitico.com/2013/08/todo-sobre-la-reforma-energeti-
ca-grafico/

247
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

La reforma energtica, formalmente, tuvo como finalidad pri-


mordial atraer inversiones y modernizar el sector energtico a
fin de impulsar:368
El apoyo a la economa familiar mediante la disminucin del
precio de la luz, del gas y de los alimentos, as como con la
creacin de empleos formales de calidad y bien remunerados
y un mejor servicio en el abastecimiento de combustibles.
El desarrollo social, al destinar la renta petrolera a apunta-
lar el gasto social, el ahorro de largo plazo, a programas de
becas, a la Pensin Universal y a proyectos productivos y
de desarrollo tecnolgico, as como a establecer mecanis-
mos para que los beneficios de la actividad energtica lle-
guen a las comunidades y propicien el desarrollo regional.
El cuidado al medio ambiente, la proteccin de los trabaja-
dores y el bienestar de la poblacin, al fomentar la genera-
cin de energa a partir de fuentes renovables y tecnologas
limpias, al regular la seguridad del sector hidrocarburos y al
hacer a las empresas corresponsables del bienestar de las
comunidades.
El aumento de la transparencia en el sector energtico, para
que los mexicanos conozcan a detalle los ingresos que se
obtienen por la extraccin de petrleo y gas natural, y as
puedan verificar que se destinen para mejorar su calidad de
vida y contribuir al desarrollo nacional.
La competitividad del pas, haciendo posible que las pe-
queas y medianas empresas mexicanas gasten menos en
energa, y que Pemex y la CFE utilicen sus recursos para
modernizarse y asimilar tecnologa de vanguardia.
La capacidad productiva e industrial de Mxico, al aumen-
tar la disponibilidad de insumos energticos de menor costo
producidos en territorio nacional. Asimismo, se fortalece-
http://reformas.gob.mx/reforma-energetica/que-es
368

248
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

rn nuestras exportaciones de energa y se reducir nuestra


creciente dependencia de energticos importados.

El ocaso del Pacto por Mxico y la


continuidad del proceso reformador

En el contexto de las discusiones de la reforma energtica,


Jess Zambrano, dirigente nacional el PRD, anunci su salida
del Pacto por Mxico como ya se anticip-, denunciando un
acuerdo entre el PRI y el PAN para aprobar dicha reforma.
Extraado, el presidente nacional del PRI, Csar Camacho, por
su parte, hizo un llamado para recuperar el pacto y seal que en
todas las reuniones del consejo rector haba estado presente el
PRD. Sin embargo, el Pacto por Mxico no volvera a reactivarse.
As, la reforma energtica marc el final de este instrumento de
concertacin poltica que durante prcticamente un ao catali-
z el debate nacional y la actividad legislativa en el Congreso de
la Unin, sirviendo adems como la principal herramienta pol-
tica del presidente Pea Nieto para sacar adelante el complejo
proceso reformador bajo un esquema de gobierno dividido.
Ahora bien, hay que decir que despus del Pacto por Mxico,
este proceso reformador no detuvo su marcha sino que, por el
contrario, continu alimentndose de otras reformas de gran
calado, tales como la de disciplina financiera en estados y mu-
nicipios y el sistema nacional anticorrupcin, tan solo por nom-
brar dos de las reformas que si bien se dieron fuera del pacto,
demostraron la voluntad de los principales actores polticos por
seguir construyendo acuerdos en el contexto de una ciudana
cada vez ms demandante.

249
Eplogo
El Pacto por Mxico como
instrumento de concertacin
poltica en un gobierno dividido
L uego de la alternancia presidencial del ao 2000, poco a poco
se fue alimentando en nuestro pas un desencanto hacia la de-
mocracia y las instituciones polticas; esto, ante la persistencia de
problemas como el estancamiento econmico, el desempleo, la
pobreza, la desigualdad, la corrupcin y, en aos ms recientes,
la violencia generalizada a lo largo del territorio nacional.
Jos Woldenberg ha dicho muchas veces que a mediados de la
dcada de los 90 Mxico ya contaba con las condiciones para
transitar democrticamente. No cabe duda de que este opti-
mismo se fundaba en que fuimos capaces de instaurar una se-
rie de instituciones determinantes para la vida democrtica: un
sistema de partidos competitivo, un moderno sistema electo-
ral garante de la competencia, un sistema de justicia electoral,
congresos plurales, gobiernos divididos y una ciudadana politi-
zada. Sin embargo, han transcurrido 20 aos y continuamos dis-
cutiendo la transicin democrtica. Aquellas instituciones que
antes cremos vendran a solucionar nuestros problemas ahora
han dado lugar a otros. Qu es lo que sucedi?
A lo largo de este libro se ha tratado de desentraar la natura-
leza de los cambios polticos ocurridos en los ltimos 40 aos
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

y ello nos ha permitido comprobar que las democracias, para


ser estables, deben arrojar resultados y coadyuvar en el mejor
ejercicio del gobierno, es decir, facilitar la gobernabilidad bajo
parmetros democrticos de organizacin.
Ciertamente, la democracia que en este texto hemos definido
como real no es por s misma la solucin a todos los problemas
de una nacin, sino un mtodo de organizacin del poder po-
ltico, con normas e instituciones precisas que determinan los
procedimientos para la toma de decisiones sobre los asuntos de
inters pblico.
Como se ha tenido oportunidad de corroborar en las primeras
pginas, la democracia moderna se funda sobre el eje de la re-
presentacin de las distintas voluntades, y es tal, en la medida
en que, a travs de sus representantes legtimamente electos, los
ciudadanos participan en la elaboracin de sus propias normas.
Hay que entender que la democracia, por s misma, tiende a
ampliar y potenciar los espacios para la expresin de la plura-
lidad y la diversidad, dejando siempre latente la posibilidad de
la fragmentacin o polarizacin de los intereses e ideologas,
por lo que es importante que genere gobernabilidad; lo que en
primer trmino depende de la conciliacin de dos principios: la
representacin y el reconocimiento del sufragio universal. Pero
ms all de estos cnones, est el hecho de que los sistemas
democrticos requieren de oposiciones responsables. Sin stas,
las instituciones fundamentales del Estado democrtico, como
son la divisin de poderes, la pluralidad parlamentaria y los go-
biernos divididos slo obraran en detrimento de la propia salud
de la democracia.
En ese sentido, en el primer captulo intentamos mostrar por
qu es importante redimensionar el papel de la concertacin,
los acuerdos y el dilogo cuando las instituciones formalmente
democrticas propician la fragmentacin y la polarizacin, con
altos costos para el desarrollo poltico, econmico y social de

254
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

una nacin. La idea es que la concertacin, germen de la prcti-


ca poltica, es capaz de generar sinergias donde las instituciones
formales fracasan, quiz debido al endurecimiento y exacerba-
cin de los antagonismos propios de las fuerzas polticas.
Pero para entender el caso de Mxico ha sido imperante deter-
minar el origen y metamorfosis de su lenta y prolongada demo-
cratizacin, lo que ha supuesto previamente adentrarnos en el
estudio de algunos de los principales procesos de transicin.
As, en el segundo captulo, tuvimos la oportunidad de identi-
ficar tres modelos de transicin y cambio poltico. El primero,
representado por Espaa, en Europa y Chile, en Sudamrica;
el segundo, por Sudfrica, y el tercero, por Suiza y Estados
Unidos. Su estudio permite establecer correspondencias entre
el tipo de transicin y el de gobernabilidad que result de los
procesos de negociacin y pactos. De manera que uno de los as-
pectos nodales en la distincin de estos casos y el de Mxico, es
que en esos pases la transicin supuso importantes procesos
legales o constitucionales de refundacin del orden, habida
cuenta de la previa ruptura del orden constitucional, como
punto de partida para la imposicin de regmenes de corte
dictatorial, dejando ver a las claras que en estos casos se lleg
al grado de la ingobernabilidad plena, pero transitaron hacia
estadios de normalidad democrtica en sus aspectos ms ele-
mentales. Los tres primeros casos tampoco rebasaron la escala
de los 15 a 20 aos de transicin y, lo que es un hecho es que
las negociaciones sobre el respeto de las libertades polticas
estuvieron ligadas tambin a reformas econmicas, facilitando
la convergencia de las distintas fuerzas sociales y polticas en
torno a la necesidad de superar la coyuntura.
Por otro lado, tanto Suiza como los Estados Unidos represen-
tan dos modelos caracterizados por una tensin dinmica en
equilibrio que les ha impedido caer en crisis de gobernabilidad,
teniendo como comn denominador una arraigada base de po-
ltica comunitaria y consociativa, sistemas federales y represen-

255
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

tativos, con economas slidas. En otras palabras, aunque es


posible encontrar lapsos con dficit de gobernabilidad, vincula-
dos a fenmenos electorales de coyuntura o a conflictos de ca-
rcter tnico racial o de inmigracin, como en Estados Unidos,
no es descabellado decir que estos episodios, en general, le han
permitido a las instituciones norteamericanas y suizas autorre-
gular el conflicto dentro de los mrgenes del orden constitucio-
nal, casi desde sus orgenes.
El captulo tercero nos permiti observar las particularida-
des de lo que denominamos una primer fase de la prolongada
transicin mexicana, caracterizada por no corresponder con la
mayora de los criterios de los casos antes estudiados, pues en
nuestro pas, una vez conclua la Revolucin, jams se volvi a
quebrantar el orden constitucional, como tampoco se rompi
relacin con el Ejrcito ni con la cpula empresarial. En con-
secuencia, es probable que las causas del largo periodo que ha
implicado la consolidacin de una institucionalidad democrti-
ca, estn ligadas al hecho de que en Mxico s existan princi-
pios democrticos instituidos formalmente en la Constitucin.
Cabe agregar que eran principios de corte social, progresista y
republicano que, paradjicamente, dificultaban la identificacin
de obstculos por parte de los actores y fuerzas polticas y so-
ciales crticas al rgimen posrevolucionario, ya que no se haba
vivido bajo un dictador y menos en un estado de excepcin con
franca violacin de los derechos humanos y polticos; todo lo
contrario, el rgimen poltico mexicano dio lugar a un amplio
consenso pasivo de limitados y controlados espacios polticos
para sus adversarios.
Asimismo, hemos sealado que se trata de una primera fase
(dentro de un modelo de transicin multifase o de negociacin
por fase), porque durante muchos aos se crey que aquellas
instituciones de la democracia formal que aludimos al principio
de este eplogo (sistema de partidos, pluralidad en el congre-
so, etctera) evidenciaban el rasgo primordial de la transicin

256
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

mexicana. Adems de ello, la negociacin poltica diferenciada


(especialmente con los partidos de izquierda) que se desarroll
despus de 1977, aunada al reformismo constante que por ms
de 40 aos impidi el anquilosamiento estructural y radical del
sistema poltico mexicano, parecieron proporcionarnos los ele-
mentos para confirmar nuestro propio proceso de transicin; de
manera que las elecciones de 1994 y su histrica participacin
nos dejaron ver que, como dijo Krauze, estbamos en la antesa-
la de la democracia. Pero no fue as, como se tuvo oportunidad
de analizar a lo largo de estas pginas.
Es importante aclarar, sin embargo, que ms all del esfuerzo
realizado por los diferentes gobiernos a partir de Miguel de la
Madrid, al convocar a grandes planes nacionales que buscaban
sentar las bases para el desarrollo sobre el reconocimiento de
la convergencia de los actores sociales, de ningn modo esos
planes se pueden equiparar con los acuerdos y pactos econ-
micos como los realizados en Espaa, Sudfrica o Chile, ya que
en Mxico ms bien respondieron a la necesidad de paliar los
efectos de las crisis econmicas recurrentes, de forma que se
circunscriban a la coyuntura.
El cuarto captulo, por su parte, muestra las particularidades
de nuestra transicin en su segunda fase. Y es que por casi dos
dcadas los especialistas criticaron el que la transicin mexica-
na slo tomara como punto de referencia el proceso de reforma
poltica y algunos de los cambios institucionales derivados de
los procesos electorales mucho menos se consider aquellos
planes de naturaleza econmica como referentes. An ahora, se
suele escuchar que nuestros pactos carecen de la envergadura
de los de la Moncloa.
Lo interesante es que, luego de cubrir con cierto xito aquella
primera fase, hubo de ponerse en marcha un proceso distinto,
que s tuviera como finalidad recurrir a pactos poltico-econ-
micos estructurales, pero de mediano y largo plazo, ms all de
cualquier coyuntura. Esto es lo que nos motiv a reconocer una

257
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

segunda fase en la transicin, toda vez que se haba estancado


tras arribar a los gobiernos divididos, ante la multiplicacin, dis-
persin y oposicin de los intereses.
Segn se analiz, la realizacin del Pacto por Mxico se fund
sobre dos criterios, uno transversal y horizontal y otro trans-
temporal, eso significa que se debi respetar, en primer trmi-
no, la soberana de los congresos federal y locales, as como
a sus gobiernos y composicin partidista; pero, en segundo
trmino, tambin implic el compromiso de que los beneficios
seran a mediano y largo plazo, para evitar la inmediatez de los
protagonismos, la divergencia ideolgica o la ambicin de corto
plazo de algn actor, sobreponiendo los intereses nacionales a
los grupales.
Si bien la irrupcin de las fuerzas polticas de oposicin en la
poltica nacional fue un reflejo inequvoco del avance de la de-
mocracia, este fenmeno trajo consigo los retos propios de la
fragmentacin ideolgica y programtica, en un ambiente po-
ltico polarizado que dificultaba la construccin de acuerdos y
que, por el contrario, generaba incentivos para la divisin, el en-
cono y las formas no polticas, en perjuicio del inters general.
Bajo este tenor, como se ilustr en el cuarto captulo, la se-
gunda alternancia en la Presidencia de la Repblica abri una
oportunidad histrica para transformar el andamiaje jurdico e
institucional del pas, con las propuestas y la participacin de
los principales partidos polticos.
En ese sentido, el mrito de la nueva administracin fue enten-
der que su agenda de gobierno difcilmente podra llevarse a cabo
sin entrar de lleno en la lgica de la negociacin que, como la
experiencia internacional demuestra, es indispensable para em-
prender cualquier proyecto reformador. De all la relevancia po-
ltica del Pacto por Mxico como instrumento de concertacin
en un gobierno dividido, al lograr poner en marcha un intenso y
complejo programa de reformas estructurales.

258
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

En trminos de produccin legislativa, como pudimos analizar,


el Pacto por Mxico fue un efectivo instrumento de poder de-
mocrtico para emprender los cambios que durante muchos
aos y por diversas razones se pospusieron, comprometiendo
con ello el bienestar de los mexicanos en el corto, mediano y
largo plazo.
Ahora bien, independientemente del nmero de reformas apro-
badas formalmente durante la vigencia de este acuerdo, el
Pacto por Mxico tuvo un efecto catalizador en la vida poltica
nacional, generando inercias positivas que hasta la fecha siguen
dando resultados en el Poder Legislativo.
Es verdad que en todo momento han existido voces discordan-
tes al Pacto por Mxico, por lo dems naturales e incluso de-
seables en los regmenes democrticos, pero lo importante
es que, pese a todo, han permanecido dentro de los mrgenes
institucionales, sin desbordar sus cauces en manifestaciones
violentas o contrarias al grueso de las reformas.
Al margen de la postura poltica que se pueda asumir respecto
al gobierno, hacia los partidos que lo signaron o contra el mode-
lo del pacto poltico en general, es un hecho que jams en nues-
tra historia se emprendi una tarea legislativa de esta tesitura,
sin enfrentar los costos de elaborar una nueva Constitucin, lo
que en el pasado slo se produjo al trmino de traumticos es-
tallidos sociales. No es un dato menor que las principales tran-
siciones en el mundo hayan culminado con la instauracin o
re-institucin de constituciones democrticas. La nuestra, ha
debido modificarse paulatinamente para evitar rupturas y re-
trocesos, como desde 1917, a travs del reformismo.
De suerte que, entre septiembre de 2012 y enero de 2016,369
poco ms de 298 reformas fueron aprobadas, entre ellas las
once reformas estructurales analizadas en este trabajo; ade-
ms de otras tambin relevantes, como la instauracin de un
www.diputados.gob.mx
369

259
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

sistema nacional anticorrupcin, la legislacin en materia de


disciplina financiera en estados y municipios, la reforma para
la desindexacin del salario mnimo y la reforma poltica de la
Ciudad de Mxico.
As, en un momento crucial para el desarrollo nacional, el prin-
cipal mrito del Pacto por Mxico consisti en detonar las si-
nergias adecuadas para llegar a los acuerdos que dieron paso a
una renovacin integral del marco legal e institucional, al punto
de que, hoy en da, nuestro pas es reconocido como el mayor
reformador de los pases integrantes de la OCDE.
La presente obra busca dar un testimonio sobre la importancia
del Pacto por Mxico para la vida poltica nacional, no tanto
por sus resultados tangibles (pues para ello habra que evaluar
la instrumentacin y efectos de cada reforma) sino, particular-
mente, por su contribucin al rompimiento de viejas inercias
que obstaculizaron la construccin de acuerdos en una etapa
postransicional caracterizada por la discrepancia y la polariza-
cin. De ah la relevancia histrico-poltica de este mecanismo
de gobernabilidad democrtica.
La historia de los partidos en Mxico no recuerda un evento
de esta proporcin. Por vez primera las principales fuerzas po-
lticas, PAN, PRI y PRD, unieron sus voluntades teniendo por
nica Leitmotiv transformar la estructura orgnica del Estado,
ms all de reformas parciales. A la postre, los partidos regresa-
ron a su propio espectro ideolgico, pero su trabajo y los acuer-
dos alcanzados quedarn plasmados para siempre en la historia
poltica de nuestro pas.

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pacto-por-mexico-no-pretende-suplantar-a-poder-legislativo-nuno/

Otras consultas

Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la


UNAM en www.juridicas.unam.mx
Real Academia Espaola en www.rae.es

273
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Juan Carlos Amador Hernndez

Cmara de Diputados en www.diputados.gob.mx


Informes Presidenciales DGSDIA. pp. 137-138. http://www.diputados.
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http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/Saladeprensa/Nota.as-
px?y=7835
http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/ha-llegado-el-momen-
to-del-encuentro-y-del-acuerdo-enrique-pena-nieto/
http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/Saladeprensa/Nota.as-
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http://www.excelsior.com.mx/2012/12/02/nacional/872816
http://www.adnpolitico.com/congreso/2012/12/03/el-pacto-por-mexico-
deja-bajas-al-prd-3-diputados
http://mexico.cnn.com/nacional/2014/01/31/lopez-obrador-y-ebrard-criti-
can-al-prd-por-su-papel-en-el-pacto-por-mexico
http://www.noticiaspv.com/el-pacto-por-mexico-sin-futuro-despues-de-
elecciones-de-2013/
http://www.animalpolitico.com/2013/07/pan-y-prd-se-quedan-en-el-pac-
to/
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/12/12/actuali-
dad/1386874561_675888.html
http://lopezobrador.org.mx/2013/02/14/el-pacto-por-mexico-solo-sirve-
para-los-politicos-de-arriba-que-se-reunen-en-buenos-restaurantes-
amlo/
http://www.ccardenass.org/index.php?option=com_content&view=ar-
ticle&id=242:jornada-nacional-de-lucha&catid=35:pronunciamien-
tos&Itemid=56

274
La concertacin poltica en contextos de democracias fragmentadas:
el caso del pacto por Mxico

http://consulta.mx/web/images/MexicoOpina/2013/PactoporMexico.pdf
http://www.eluniversal.com.mx/primera/42152.html
http://ine.mx/archivos2/CDD/Reforma_Electoral2014/investigacion_arti-
culos.html#pros
http://www.milenio.com/politica/Pena-presenta-iniciativa-energeti-
ca_0_133786630.html
http://www.semanarioevidencias.com/?

Textos constitucionales y acuerdos

Constitucin de Espaa. (1978).


Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Pactos de la Moncloa, Espaa. (1977).

275
Secretara General Secretara de Servicios
Parlamentarios

Maestro Mauricio Farah Gebara


Secretario General Licenciado Juan Carlos Delgadillo Salas
Secretario
Licenciado Adrin Hernndez Garca
Secretario de Enlace Licenciado Alfredo Flores Barrn
Secretara Particular

Licenciado dgar Antonio Aranzueta


Montiel
Coordinador de Asesores

Direccin General de Servicios


de Documentacin, Informacin
y Anlisis

Maestro Jos Mara Hernndez Vallejo


Director General

Maestro scar Bck Gonzlez


Coordinador de Servicios

Licenciado Manuel Vilchis Garca


Director de Bibliotecas y Archivo

Maestro Elas Robles Andrade


Director del Museo Legislativo

Maestra Avelina Morales Robles


Directora de Servicios de Investigacin
y Anlisis

Licenciado Vctor Muoz Ortiz


Asesor Parlamentario
Centro de Estudios Centro de Estudios Sociales
de las Finanzas Pblicas y de Opinin Pblica

Licenciado Alberto Mayorga Ros Licenciado Marcelo de Jess Torres


Director General Cofio
Director General
Licenciado Alfredo Ramrez Fontes
Director de Estudios Macroeconmicos Licenciado Netzahualcyotl Vzquez
y Sectoriales Vargas
Director de Estudios Sociales
Maestro Humberto Aguirre Aguirre
Director de Procesamiento de Informa- Ingeniero Ricardo Martnez Rojas Rus-
cin Econmica trian
Director de Estudios de Desarrollo
Regional
Maestro Ildefonso Morales Velzquez
Director de Estudios del Presupuesto y
Gasto Pblico C. Luis Alberto Hernndez Tovar
Coordinador Tcnico
Licenciado Antonio Montero Villa
Director de Estudios Hacendarios Maestro Ernesto Ramn Cavero Prez
Subdirector de Estudios de Opinin
Pblica
Maestro Vctor Gonzlez Salazar
Director de Vinculacin y Difusin
Licenciado Marco Antonio Villarn
Albarrn
Subdirector de Anlisis y Procesamiento
de Datos

Maestro Enrique Esquivel Fernndez


Asesor General del CESOP

Licenciado Alejandro Lpez Morcillo


Responsable de edicin
Centro de Estudios de Centro de Estudios para
Derecho e Investigaciones el Adelanto de las Mujeres
Parlamentarias y la Equidad de Gnero

Licenciado Sadot Snchez Carreo Adriana Gabriela Ceballos Hernndez


Director General Directora General

Doctor Juan Ramrez Marn Licenciado Mariano Jos Meja Lpez


Director de Estudios Jurdicos Director de Estudios Jurdicos de los
Derechos Humanos de las Mujeres y la
Equidad de Gnero
Maestro Gonzalo Santiago Campos
Director de Estudios Parlamentarios
Licenciada Blanca Judith Daz Delgado
Directora de Estudios Sociales de la
Doctor Juan Carlos Cervantes Gmez
Posicin y Condicin de las Mujeres y la
Director de Estudios Legislativos
Equidad de Gnero

Licenciado Ral Castellanos Baltazar


Contador Pblico Alfredo Jaramillo
Director de Estudios
Hernndez
de Constitucionalidad
Coordinador Tcnico

Doctora Guadalupe Cordero Pinto


Encargada de la Coordinacin Tcnica

Maestro Hctor Mariano


Amzquita Angeles
Apoyo y Asesora Especializada
Centro de Estudios para Consejo Editorial
el Desarrollo Rural Sustentable
y la Soberana Alimentaria
Diputada Adriana Ortiz Lanz
Presidenta
Profesor Hctor Hugo Olivares V.
Director General Maestro Jos Luis Camacho Vargas
Secretario Tcnico
Doctor Cornelio Rojas Orozco
Director de Estudios sobre la Soberana Licenciado Sal Arturo Ramrez
Alimentaria y Nueva Ruralidad de Arellano Solrzano
Secretario de Enlace
Licenciado Horacio Vzquez Flora
Director de Estudios de Rentabilidad y Licenciado Carlos Israel Castillejos
Competitividad Sectorial Manrique
Coordinador Editorial
Doctora Alma Valds Salas
Directora de Evaluacin de Polticas Licenciado Salvador Soto Aparicio
Pblicas Rurales Asistencia Parlamentaria

Ingeniero Isaac Bueno Soria


Director de Propuestas Estratgicas

Licenciada Gladis Martha


Adriana Ugalde Vitelly
Subdirectora de Difusin Editorial

C. Mara Eugenia Prez Pea


Coordinadora Tcnica
La concertacin poltica en contextos de democracias
fragmentadas: el caso del Pacto por Mxico de
Francisco Javier Guerrero Aguirre y
Juan Carlos Amador Hernndez, se termin
de imprimir en el mes de julio de 2016 en los talleres de
D3 Ediciones SA de CV, Avenida Lomas Verdes 2560-306,
Colonia Lomas Verdes, C.P. 53120, Edo. de Mxico.
Se tiraron 1000 ejemplares en papel cultural de 75 grs.
El Pacto por Mxico ha sido el acuerdo poltico ms grande y eficaz de
la historia moderna de nuestro pas.

Grande, porque fue la suma de voluntades ciudadanas y la adhesin de


fuerzas polticas que hicieron de l un espacio de neutralidad partida-
ria para la negociacin, en el que predomin el inters superior del
pas. El Pacto no sustituy ni reemplaz a los poderes constituidos,
sino que les sirvi de puente; los acerc para servir a Mxico, por
medio de una poltica concertadora, de tolerancia, de respeto mutuo y
de colaboracin; en suma, hizo que prevaleciera un clima de confianza
para favorecer los resultados que todos esperbamos.

Eficaz, pues permiti la realizacin de las reformas con las que el


Estado recuper la rectora en diversas materias y super los retos que
surgieron para hacer efectiva la rendicin de resultados benficos, se
convirti en una estrategia de trabajo que dio rumbo al poder pblico,
abriendo paso al proceso reformador ms importante desde la Consti-
tucin de 1917. Cobraron vida 13 reformas transformadoras, nueve de
ellas constitucionales; y si bien dos de stas ocurrieron despus del
periodo estudiado en esta obra, forman parte indudable del gran
proceso reformador.

Dip. Csar Camacho


Presidente de la Junta de Coordinacin Poltica
Cmara de Diputados, LXIII Legislatura