CAPITULO

Este aparte sintetiza el anlisis del ordenamiento jurdico que actualmente rige el ordenamiento
territorial en Colombia, a la luz de las posibilidades que se brindan para la gestin territorial
integrada, fundamentalmente en cuanto a mecanismos de gestin, convenios y dems, para la
insercin e implementacin de los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia.

En este captulo se hace un recuento de los principales instrumentos normativos que se han
desarrollado a partir de la Constitucin de 1991 en el campo de la planificacin nacional,
regional y local, entendiendo por tales el anlisis de competencias y funciones que permitan
armonizar y concertar acciones hacia objetivos comunes que beneficien localmente las unidades
territoriales y permitan estructurar la gestin territorial regional. Se relacionan, igualmente,
algunos documentos CONPES que proponen reformas institucionales y propician cambios en
el modelo de desarrollo territorial, los cuales en ocasiones son desconocidos al momento de
elaborar polticas territoriales.

Seguidamente se presentan instrumentos de ordenamiento regional que desde distintas regulaciones

legales (ambiental, agrcola, minera) permiten orientar acciones para que las entidades territoriales
puedan actuar en forma coordinada y concertada, con visiones de encadenamiento productivo y
con estructura regional, y al final se relacionan las diferentes figuras asociativas que han utilizado
los municipios de Antioquia para implementar procesos regionales.

Para hacer frente a esta problemtica y para solucionar los graves casos de inequidad regional
que se presentan en el departamento de Antioquia, se formul el Plan Estratgico de Antioquia
-PLANEA-, el cual es acogido mediante Ordenanza No. 12 de 19 de agosto de 1998 como
instrumento de planificacin regional con un horizonte al 2020. Este Plan es un esfuerzo de
construccin colectiva (oficial, privado, acadmico, comunitario), cuyo propsito es evaluar
las potencialidades como regin, definir las oportunidades frente al mundo globalizado, crear
una fuerza indeclinable y unida como regin hacia un mismo norte, y desatar un proceso de
formacin y participacin ciudadana orientado a la construccin colectiva de futuro.

Lo anterior implica articular en lo local y regional los diferentes procesos de planeacin que
se desarrollan en el departamento de Antioquia: Plan de Desarrollo Departamental, planes de
desarrollo municipales y Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2002-2020. Para lograr este
objetivo, en el ao 2004 las administraciones de los niveles departamental, metropolitano y
del municipio de Medelln firman una declaracin de trabajo conjunto y crean la COMISIN
TRIPARTITA que tiene como funcin bsica generar esfuerzos para lograr una accin
interinstitucional y trabajar de manera articulada y concertadamente en el desarrollo local y
regional.

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8.1 INSTRUMENTOS TCNICOS, JURDICOS Y DE
PLANIFICACIN
Los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia son directrices de alcance regional, de
utilidad y pertinencia en la formulacin del prximo plan departamental y los planes municipales
de desarrollo, y en la revisin de los planes de ordenamiento territorial, por lo que es necesario que
se incorporen al sistema actual de planeacin del departamento, con variaciones de acuerdo con
cada rea funcional, para incluir otros tipos de plan de alcance regional y rural supramunicipal
y tambin las posibilidades de planeacin regional supradepartamental que ofrece la legislacin
ambiental y la agraria.

La experiencia en el campo de la planeacin en Colombia a partir de la expedicin del sistema

de planeacin que plantea la Constitucin Poltica de 1991 demuestra falencias que precisan un
refuerzo en algunos aspectos del sistema y, en especial, una visin que enfoque hacia cambios
institucionales. Algunas de las que se han detectado son: debilidad de las administraciones
municipales en el campo de la planeacin; falta de coordinacin e interaccin de actividades
entre las propias entidades pblicas; los planes de desarrollo as como los POT son elaborados
con mayor nfasis en lo urbano y desconocen dinmicas rurales, a lo que se suma que el tema
del seguimiento es incipiente y de difcil cumplimiento.

8.1.1 LA CONSTITUCIN DE 1991

En la dcada del noventa Colombia atraves por cambios y transformaciones polticas, econmicas
y sociales, y sin lugar a dudas por la construccin de nuevas dinmicas territoriales, cuyos
postulados ms importantes fueron la autonoma territorial, la descentralizacin y la democracia
participativa, reflejados en el planteamiento de un nuevo orden poltico-administrativo y una
nueva forma de planificar el desarrollo, elementos todos derivados de la nueva Constitucin
Poltica de 1991. Sin embargo, la poltica estatal se centr en una serie de modelos sectoriales
y de sistemas para su financiacin, la actuacin pblica en las regiones y las ciudades fue
desarticulada, los programas sectoriales no respondieron a esta nueva dimensin territorial y los
problemas que de esta derivaron fueron la concentracin excesiva de poblacin en determinados
lugares, el consumo acelerado de recursos naturales, la disminucin de calidad de vida y la
prdida de competitividad de muchas regiones en el escenario nacional e internacional.

La Constitucin de 1991, nuevo marco para la descentralizacin y autonoma de las

entidades territoriales.

3 4 0
El nuevo enfoque de orden poltico-administrativo tiene sustento en la definicin que la
Constitucin hace en su Artculo 1, al caracterizar al Estado como Social de derecho, organizado
en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.

Es en este punto de partida en el cual la Carta incorpora el elemento bsico para la organizacin
del rgimen poltico territorial: descentralizacin, autonoma territorial y democracia participativa
sobre la base de la unidad nacional.

La autonoma y la descentralizacin entrecruzan sus mecanismos de accin en mltiples aspectos.

Sin embargo, responden a pticas diferentes: mientras la descentralizacin busca una mayor
libertad de las instancias territoriales en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello,
una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pblica, la autonoma es la capacidad de manejar
los asuntos propios, es decir, aquellos que le conciernen al ente territorial y est limitada por lo
que establezcan la Constitucin y la ley.

Las competencias de las entidades territoriales no han sido claramente definidas por el
constituyente, que determina funciones de los entes territoriales pero no delimita claramente
competencias del Estado central y los entes territoriales. Tal situacin ocasiona duplicidad
del gasto y problemas de coordinacin de las acciones desarrolladas, por lo cual se requiere
establecer una delimitacin clara en las funciones de los diferentes niveles del Estado.

La Constitucin sienta bases claras y precisas para la planeacin y el ordenamiento del territorio
en los diferentes niveles (Nacin, Departamento, Municipio) con participacin de la ciudadana
y establece la base para los instrumentos de ejecucin de los planes.

8.1.2 PLANES DE DESARROLLO Y PLANIFICACIN TERRITORIAL

Formalmente existe un sistema de planificacin establecido por la Ley 152 de 1994 Ley
Orgnica del Plan de Desarrollo que seala adems las atribuciones, procedimientos y
contenido de los planes de desarrollo, y define las autoridades e instancias de planificacin.
Adicionalmente, define unos instrumentos de planificacin y regulacin que son los planes (de
desarrollo, de ordenamiento territorial, normas de planeacin, planes sectoriales) y unos sistemas
de informacin, seguimiento y evaluacin.

En cuanto a la gestin pblica territorial, la Constitucin plante los principios de concurrencia,

subsidiariedad y complementariedad con el fin de compaginar ms efectivamente los tres niveles
del gobierno (nacional, departamental, local), articularlos de acuerdo con las competencias

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respectivas y buscar un propsito comn: un desarrollo integral que garantice el bienestar de la
ciudadana.

Al Plan de Desarrollo se agrega el Plan de Ordenamiento Territorial previsto en la Ley 388

de 1997. Estos planes crearon en la prctica un nuevo esquema de planeacin en el cual se
relaciona el ordenamiento territorial con las dems acciones de planeacin del municipio, lo que
permite identificar y programar con eficiencia los proyectos y programas pblicos, y establecer
las regulaciones necesarias para llevar a la prctica el modelo territorial de largo plazo.

A pesar de ser un tema transversal a las acciones de entidades del orden nacional, departamental y
local, en la prctica no se han desarrollado mecanismos de coordinacin eficientes que permitan
consolidar una estrategia regional, y, de otro lado, los desarrollos normativos para fortalecer
la descentralizacin y la autonoma territorial se han enfocado a los aspectos financieros y de
competencia institucional, descuidando propuestas de planificacin que articulen lo regional.

Una limitacin adicional es que dichos planes deben corresponder con el programa de gobierno
que el mandatario present como candidato, sin que existan normas que hagan vinculante
que la preparacin de los planes de desarrollo deban tener en cuenta los procesos existentes,
especialmente los planes de ordenamiento territorial (Planes de Largo Plazo), que las nuevas
administraciones encontraran ya adoptados y muchos de ellos en proceso de revisin. Tampoco es
vinculante que las polticas de desarrollo sean especializadas, de acuerdo con las determinaciones
de los POT, para que el plan de desarrollo pueda priorizar programas y proyectos, localizndolos
territorialmente y armonizndolos con los Planes de Ordenamiento Territorial.

8.1.3 EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -POT-, LEY 388 DE

1997

El ordenamiento territorial municipal tiene por objeto complementar la planificacin econmica

y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar
su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

Segn la Ley 388 de 1997, el plan de ordenamiento es el instrumento bsico para desarrollar
el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Est constituido por el conjunto de los
objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar
y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo.

En la elaboracin y adopcin del plan de ordenamiento, los municipios deben tener en cuenta
determinantes que constituyen normas de superior jerarqua. Estas bsicamente son:

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l Las relacionadas con la proteccin y conservacin del medio ambiente, los recursos naturales
y la prevencin de amenazas y riesgos naturales.
l Las que se refieren a la conservacin, preservacin y uso de las reas o inmuebles. considerados
como Patrimonio Cultural de la Nacin y de los Departamentos.

l Las relacionadas con la infraestructura de orden regional y

l Las relacionadas con los planes de desarrollo metropolitano.

En el 2008, para algunos municipios del departamento ser obligatoria la revisin de los POT en
su componente estructural, lo que implica una revisin integral de los planes de ordenamiento y
la oportunidad de introducir iniciativas para la planeacin regional, y en esto los Lineamientos
de Ordenacin Territorial para Antioquia pueden ser un instrumento bastante til.

Hoy los POT no ofrecen instrumentos para avanzar hacia un proceso de planificacin regional,
y algunas de sus limitaciones en este aspecto son:

No est instrumentalizada la directriz para la articulacin del POT con el contexto regional. Las
directrices para que en el ordenamiento territorial municipal se complemente la planificacin
econmica y social con la dimensin territorial tomando en consideracin las relaciones
intermunicipales, metropolitanas, departamentales y regionales no son suficientes.

No es claro que el plan de ordenamiento est integrado por una estructura de territorio (modelo
de territorio deseado) que se detalla en las determinaciones para el suelo urbano (componente
urbano) y el suelo rural (componente rural).

Para el rea rural no existen instrumentos para la planificacin de detalle y el componente rural
en sus contenidos duplica los del componente general, lo cual en la prctica est produciendo
dos componentes similares en contenidos no articulados.

La divisin del plan en tres componentes: general, rural y urbano, lo ha compartimentado en

la prctica y en los resultados.

El componente urbano est muy desarrollado en forma, contenidos e instrumentos, y expresa

claramente que debe elaborarse en armona con el modelo estructural. En contraposicin a
lo anterior, el componente rural en los esquemas de ordenamiento territorial que deben
ser elaborados y adoptados por los municipios bsicamente rurales, con poblacin inferior a
30.000 habitantes es incompleto en contenido y determinaciones.

3 4 3
 No existen suficientes instrumentos para la gestin del plan de ordenamiento en las zonas
rurales, especialmente para la incorporacin de polticas y planes derivados de la aplicacin
de la legislacin agraria, tales como la zonificacin funcional del territorio, la planeacin de
detalle y normas con las cuales orientar y controlar la actividad del sector pblico y privado
en las zonas rurales de grupos de municipios.

Slo en septiembre del 2007, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

expidi el Decreto 3600 por el cual se reglamentan los determinantes de ordenamiento
del suelo rural. En l estableci unidades de planificacin para este tipo de suelo; defini
categoras de suelo rural que se refieren a suelos de proteccin, reas de produccin agrcola,
ganadera y de recursos naturales, y reas para ubicacin de infraestructura bsica y zonas
beneficiarias de acciones urbansticas.

La revisin del POT en su contenido estructural que deben realizar la mayora de los municipios
a partir de 2008 debe incorporar los determinantes recogidos en este Decreto que viene a
llenar un vaco de la Ley 388 de 1997.

8.1.4 LA LEGISLACIN AGRARIA Y AMBIENTAL

Se destacan en la legislacin agraria y ambiental los siguientes elementos con los cuales es
posible articular la planeacin municipal con la regional:

El Estado promover la productividad y competitividad en el desarrollo econmico de las

regiones. Artculo 334 de la Constitucin Nacional.

La asistencia tcnica se desarrollar bajo principios de eficiencia, desarrollo sostenible,

planificacin y enfoque de cadenas productivas y de agregacin de valor (Art. 2 Ley 607
de 2000). Las cadenas productivas son regionales y supramunicipales; la Ley 811 de 2003
crea las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal y acucola.
Como instrumento para la poscosecha y comercializacin, se crean las Sociedades Agrarias
de Transformacin -SAT-.

El ordenamiento productivo del territorio busca el adecuado uso del suelo y el aprovechamiento
de su potencial estratgico mediante la focalizacin de la inversin regional en funcin
del incremento de la produccin y la seguridad alimentaria, y conciliando el crecimiento
econmico con la sostenibilidad ambiental y la equidad social.

Necesidad de realizar la planeacin prospectiva del desarrollo rural a fin de lograr un adecuado
uso del suelo para las actividades agrcolas, pecuarias y forestales, y orientar la modernizacin

3 4 4
 del agro bajo parmetros de desarrollo regional y de producciones sostenibles.

Promover el desarrollo agroindustrial del pas por medio de la creacin de cadenas

agroindustriales, clusters y complejos agroindustriales.

Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial -CPGA-, Decreto 2980 de 2004. Busca

que el servicio obligatorio de asistencia tcnica directa rural sea prestado por asociaciones de
municipios para fortalecer los encadenamientos productivos con enfoque agroempresarial,
mediante la creacin de los CPGA. Estos centros como organizacin de gestin agrupan
municipios con caractersticas homogneas y potencialidades comunes, para el desarrollo de
la competitividad y el fortalecimiento del mercado de servicios de asistencia tcnica directa
rural con enfoque agro- empresarial.

Organizaciones de cadena en el sector agropecuario, forestal, acucola y pesquero,

Ley 811 de 2003. Son constituidas bien a nivel nacional, de una zona o de una regin
productora, por producto o grupos de productos, por voluntad de un acuerdo establecido y
formalizado entre los empresarios, gremios y organizaciones ms representativas, tanto de la
produccin agrcola como pecuaria, forestal y acucola. Para efectos de la ley, se entiende
por cadena el conjunto de actividades que se articulan tcnica y econmicamente desde el
inicio de la produccin y elaboracin de un producto agropecuario hasta su comercializacin
final, y est conformada por todos los agentes que participan en la produccin, transformacin,
comercializacin y distribucin del producto.

Ley rural 1152 del 25 de julio de 2007. Algunos de los objetivos de esta ley son:

o Fortalecer los procesos participativos de planeacin institucional, regional y local para la

definicin de programas de desarrollo productivo en el medio rural, que permitan a los
actores la identificacin de oportunidades que su realidad les ofrece y la concertacin
de las inversiones requeridas.

o Gestionar y otorgar recursos de financiacin, cofinanciacin o subsidios.

o Apoyar los espacios de participacin del sector pblico y privado en el marco de

los consejos municipales de desarrollo rural y los consejos seccionales de desarrollo
agropecuario, CONSEA, para concretar acuerdos estratgicos en lo productivo y social,
en las reas de desarrollo rural identificadas como prioritarias. Propiciar mecanismos
de participacin ciudadana para ejercer el control social sobre las inversiones pblicas
que realice la entidad.

Ley 99 de 1993. La Ley 99 de 1993 redefine funciones de las corporaciones regionales y

ampla sus posibilidades para la planeacin regional. No obstante, ellas se ven limitadas

3 4 5
 por el carcter departamental de la mayora de las corporaciones, como en Antioquia donde
cuatro corporaciones tienen jurisdiccin en su territorio, adems del rea Metropolitana como
autoridad ambiental metropolitana para la zona urbana.

El Artculo 63 de la Ley 99 de 1993 establece que el ejercicio de las funciones en materia

ambiental por parte de las entidades territoriales se sujetar al principio de armona regional,
segn el cual las entidades territoriales y las que se creen a futuro (regiones, provincias y
territorios indgenas) ejercern sus funciones de manera coordinada y armnica.

Establece, igualmente, que los municipios, distritos o reas metropolitanas1 cuya poblacin
urbana fuese igual o superior a un milln de habitantes, ejercern dentro del permetro urbano
las mismas funciones atribuidas a las corporaciones regionales en lo que fuese aplicable al
medio ambiente urbano (Art. 66 Ley 99 de 1993).

Existen otras disposiciones que abren interesantes posibilidades de ordenamiento territorial

regional, tales como:

Adquisicin de reas o ecosistemas estratgicos para la conservacin, preservacin y

recuperacin de los recursos naturales (Art. 108 Ley 99 de 1993).

Reservas naturales de la sociedad civil (Artculo 109).

Reglamentacin para la adquisicin de reas de inters para acueductos municipales (Artculo

111).

reas Metropolitanas, de alcance subregional, que deben preparar planes integrales de

desarrollo metropolitano con visin de largo plazo, referidos a los hechos metropolitanos, los
cuales pueden ser de alcance subregional (Ley 128 de 1994).

Asociaciones de municipios que se incorporan a la Constitucin y se reglamentan por la Ley

136 de 1994 mediante la cual dos o ms municipios de uno o ms departamentos podrn
asociarse para garantizar conjuntamente la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin
de obras o el cumplimiento de funciones administrativas procurando eficiencia y eficacia en
los mismos, as como el desarrollo integral de sus territorios y la mutua colaboracin en la
ejecucin de obras pblicas.

Regulacin de los Planes de Gestin Ambiental Regional -PGAR-, de las corporaciones

autnomas regionales y de las de desarrollo sostenible (Decreto 1865 de 1994).

Ordenamiento de cuencas hidrogrficas mediante los POMCA (Decreto 1865 de 1994).

1
Las reas metropolitanas son actualmente la nica figura administrativa que por ley ejerce funciones de planeacin subregional
y subregional urbana; sin embargo, las funciones relacionadas con el medio ambiente urbano las enfrenta con las corporaciones
3 4 6 departamentales.
8.1.5 ORGANIZACIN POLTICO-ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
COLOMBIANO COMO MARCO PARA LA PLANIFICACIN DEL
TERRITORIO

El Artculo 286 de la Constitucin de 1991 reconoce como entidades territoriales los

departamentos, municipios, distritos y territorios indgenas; adems, establece la posibilidad
de crear regiones y provincias, ya sea como figuras administrativas y de planificacin o como
entidades territoriales.

En concordancia, el pas se ha dividido en tres niveles: nacional, intermedio y local, representados

en la actualidad por la nacin, los departamentos, y los municipios y distritos, respectivamente.
Esta organizacin es considerada poco flexible para reconocer la diversidad regional que
caracteriza al pas y, por ende, para atender sus particularidades territoriales y las nuevas
dinmicas econmicas y sociales.

Los departamentos. Una de las atribuciones fundamentales otorgadas por la Constitucin

Poltica de Colombia de 1991 a los departamentos es la de autonoma para la administracin
de los asuntos seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social
dentro de su territorio, lo cual constituye un campo de actuacin que no ha sido suficientemente
aprovechado o capitalizado por los departamentos como entidades territoriales intermedias.
La carta poltica seala, adems, que los departamentos ejercen funciones administrativas, de
coordinacin, de complementariedad de la accin municipal y de intermediacin entre la nacin
y los municipios (Artculo 298).

El Artculo 298 de la Constitucin seala la manera como ejercen su autonoma para efectos
de la planificacin y el desarrollo. El Artculo 300 les atribuye a las asambleas la facultad de
expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social y el
apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente y las obras
pblicas, con la determinacin de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para
impulsar su ejecucin y asegurar su cumplimiento.

Los municipios y distritos. Los municipios son las entidades territoriales bsicas del nivel
local. El Artculo 311 de la Constitucin los seala como la entidad fundamental de la divisin
poltico-administrativa del Estado, a los cuales les corresponde prestar los servicios pblicos
que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes, y cumplir las dems funciones que les asignen la Constitucin y la ley.

Entidades territoriales indgenas. Entidades de carcter especial cuya conformacin deber

hacerse segn lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Su delimitacin se

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har por el gobierno nacional con la participacin de los representantes de las comunidades,
con el concepto previo de la Comisin de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de
propiedad colectiva y no enajenable. Estarn gobernados por consejos conformados segn los
usos y costumbres de sus comunidades. Si bien la Constitucin les da el carcter de entidades
territoriales, an no han sido reglamentadas.

La regin. En Colombia las regiones han tenido dos significados: como entidades administrativas
y de planificacin, y como entidades territoriales.

El primer intento por dotar al pas de un espacio de planeacin y ejecucin intermedio por medio
de las regiones fue la creacin en 1985 de los Consejos Regionales de Planeacin Econmica
y Social -CORPES- para cinco regiones en las que fue dividido el pas, los cuales dejaron de
funcionar administrativamente en el ao 2000. Tambin se ha aplicado la regionalizacin con
la creacin de las corporaciones autnomas regionales a partir de 1954, siendo la primera la
Corporacin del Valle del Cauca -CVC-.

La reorientacin del objetivo de las corporaciones regionales hacia los temas exclusivamente
ambientales consolid un nuevo enfoque de desarrollo regional que se tradujo en un sesgo
ambientalista en la planeacin regional, y dej de lado el enfoque de la planeacin
territorial.

El Artculo 286 de la Constitucin anuncia la posibilidad de que la ley les conceda a las regiones
el carcter de entidades territoriales, cuya creacin qued supeditada a la ley orgnica de
ordenamiento territorial. Sin embargo, la conformacin de regiones mediante la unin de dos
o ms departamentos pone en entredicho la supervivencia de los mismos, lo cual generara un
complejo problema dado el papel que han cumplido en la historia.

Divisiones del territorio. De acuerdo con el Artculo 285 de la Constitucin Poltica, fuera
de la divisin general del territorio habr las que determine la ley para el cumplimiento de las
funciones y servicios a cargo del Estado. En consecuencia, adems de las entidades territoriales,
el ordenamiento jurdico del pas tambin cuenta con divisiones administrativas para ejercer
funciones y competencias por disposicin legal.

Entidades administrativas. Dentro de las principales entidades administrativas se tienen las

siguientes:

Corporaciones Autnomas Regionales: son entes corporativos de carcter pblico. Creadas

por la ley; integradas por las entidades territoriales que por sus caractersticas constituyen
geogrficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica
o hidrogeogrfica; dotadas de autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio y

3 4 8
 personera jurdica; encargadas por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdiccin, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible,
de conformidad con las disposiciones legales y las polticas del Ministerio del Medio Ambiente
(Artculo 23, Ley 99 de 1993).

reas Metropolitanas: cuando dos o ms municipios tienen relaciones econmicas, sociales

y fsicas que den al conjunto caractersticas de un rea metropolitana, podrn organizarse
como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armnico e
integrado del territorio colocado bajo su autoridad, racionalizar la prestacin de los servicios
pblicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en comn algunos de ellos, y
ejecutar obras de inters metropolitano (Artculo 319, Constitucin y Ley 128 de 1994).

Asociaciones de municipios: tienen como fin primordial el desarrollo de objetivos, metas

comunes y proyectos de inters entre varios municipios (Ley 136 de 1994) para el progreso de
todos sus miembros, en forma justa e igualitaria.

Las asociaciones no generan una nueva entidad territorial intermedia entre el departamento y
el municipio ni pueden traducirse en burocracia y duplicacin de estructuras administrativas.
Constituyen organizaciones de carcter administrativo de derecho pblico cuyo inters es
el desarrollo regional, a las cuales se les aplican las mismas normas que reglamentan las
actividades del municipio.

Los municipios pueden asociarse con otro u otros de la misma regin o de otros departamentos
para un solo o para varios fines u objetivos, en los trminos que se sealen en cada contrato
de asociacin.

Asociaciones de departamentos: desde los departamentos se han venido proponiendo

iniciativas y acuerdos de voluntades, como propuestas asociativas para desarrollar proyectos
y servicios especficos sin configurar nuevos entes territoriales.

reas de Desarrollo Territorial -ADT-: las reas de Desarrollo Territorial, propuestas en uno
de los proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial -LOOT-, son alternativas flexibles
de organizacin territorial para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados
alrededor de elementos estratgicos de cohesin social, de orden regional o subregional. Las
ADT se conformaran en torno a proyectos estructurantes de propsito comn para atender
fenmenos especficos de carcter econmico, social, cultural, ambiental, urbano-regional,
ecosistmico, de aglomeraciones urbanas, de complejos tecnolgicos y de zonas fronterizas o
costeras, entre otros.

3 4 9
 Regiones fronterizas y portuarias: en el marco de la globalizacin de mercados y de
reestructuracin regional por actividades econmicas y movimientos locales, las regiones
fronterizas y portuarias son claves para el desarrollo territorial y la integracin regional.

La Ley 191 de 1995 Disposiciones en zonas de frontera y los Decretos 1814, 2036 y 150
de 1995 que reglamentan esta ley establecen dos figuras: Zona de Frontera -ZF- y Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo -UEDF-.

La Zona de Frontera corresponde a aquellos municipios o corregimientos especiales de los

departamentos fronterizos que colindan con los lmites de la Repblica de Colombia y en
cuyas actividades econmicas y sociales se advierte la influencia directa de los fenmenos
fronterizos.

Las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo corresponden a aquellos municipios,

corregimientos y reas metropolitanas pertenecientes a zonas de frontera en las que es
indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo social y econmico que faciliten
la integracin con las comunidades fronterizas de los pases vecinos, el establecimiento de
las actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios y la libre circulacin de
personas y vehculos.

Zonas econmicas especiales de exportacin, establecidas por la Ley 677 de 2001,

son espacios del territorio nacional correspondientes a municipios fronterizos de los
departamentos de Valle del Cauca, Norte de Santander, Cesar y Nario.

La rigidez del modelo actual de organizacin poltico-administrativa del Estado no se ajusta

plenamente a la diversidad territorial del pas puesto que asigna competencias de manera uniforme
a todas las entidades, sin considerar sus niveles diferenciales de desarrollo ni las capacidades
para asumirlas adecuadamente. La complejidad de las actuales formas territoriales (metrpolis,
ciudades-regin, sistemas urbanos regionales, etc.) que desbordan los lmites de las unidades
poltico-administrativas tradicionales, pero que actan econmica y socialmente como una
unidad y exhiben problemas comunes exigen la creacin de instancias unitarias de gestin e
imponen la necesidad de que las polticas de planeacin sean concertadas e integrales2.

Los lmites poltico-administrativos de las entidades territoriales, en lugar de articular, restringen

las posibilidades de una gestin pblica integrada que redunde en el bienestar de comunidades
ubicadas en diferentes entidades territoriales, pero con caractersticas socioculturales
y/o econmicas similares. Ello se explica por la falta de figuras de integracin territorial
supramunicipales y supradepartamentales apropiadas.

Seminario Internacional La globalizacin neoliberal y la planeacin urbano-regional: perspectivas para Amrica Latina,
2

Medelln, Colombia, 23 y 24 de agosto del 2007.

3 5 0
Es necesario apuntar al desarrollo de regiones como enclaves estratgicos que progresivamente
obtengan una mayor participacin en el comercio internacional, mejoren sus niveles de vida y
se enfoquen a la identificacin y potenciacin de factores especficos para la competitividad,
la sostenibilidad, el mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades y la eficiencia de
conexiones fsicas y virtuales.

8.1.6 ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO

El ordenamiento ambiental del territorio hace parte del conjunto de acciones instrumentales
de la poltica ambiental y se constituye en la herramienta fundamental para la planificacin y
la gestin ambiental nacional, regional y local, tendiente a garantizar la renovacin del capital
natural, prevenir el deterioro de los ecosistemas de mayor valor, proteger la biodiversidad y la
diversidad cultural, y fortalecer y consolidar la presencia internacional del pas de acuerdo con
las prioridades e intereses nacionales3.

Desde la perspectiva de la planificacin territorial y la gestin ambiental, el pas presenta diversos

niveles de competencia a travs del Sistema Nacional Ambiental: Ministerio del Medio Ambiente,
corporaciones autnomas regionales, departamentos, distritos o municipios (Ley 99 de 1993,
Artculo 4). A cada una de estas instancias la ley les asign funciones ambientales diferentes,
que responden al papel especfico que cumplen dentro del sistema, definidas de acuerdo con la
posicin que ocupan dentro de la estructura administrativa y poltica del Estado.

Categoras de reas protegidas. El Cdigo Nacional de Recursos Naturales y Proteccin al

Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) establece las siguientes categoras:

reas del Sistema de Parques Nacionales naturales. Se denomina Sistema de Parques

Nacionales al conjunto de reas con valores excepcionales para el patrimonio nacional
que, en beneficio de los habitantes de la nacin y debido a sus caractersticas naturales,
culturales o histricas, se reserva y declara comprendida dentro de las siguientes categoras:
parque nacional natural, reserva natural, rea natural nica, santuario de fauna, santuario
de flora y va parque (artculos 327 y 329 del Decreto 2811 de 1974 y Decreto 622 de
1997).

Distritos de Manejo Integrado. El Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales

-DMI- es un espacio de la biosfera que por factores ambientales o socioeconmicos se
delimita para que dentro de los criterios del desarrollo sostenible se ordene, planifique y
regule el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades econmicas
que all se desarrollen (Decreto 1974 de 1989).

Ministerio de Medio Ambiente, Lineamientos para la poltica nacional de ordenamiento ambiental territorial, 1996.
3

3 5 1
 reas de recreacin. Estn previstas en el Artculo 311 del Decreto 2811 de 1974 y tienen
como destinacin especial la realizacin de actividades recreativas y deportivas. No se ha
reglamentado esta figura, por lo que no hay precisin conceptual sobre su alcance, lo que
ha generado que no se haya utilizado con rigor y haya sido confundida con la de Distrito de
Manejo Integrado, como es el caso del Distrito de Manejo Integrado y rea del recreacin
del embalse de El Peol en el oriente del departamento de Antioquia (Acuerdo 10 de 1985
de CORNARE).

Planes de Ordenacin y Manejo de Cuenca -POMCA-. De conformidad con el Artculo

316 del Decreto 2811 de 1974, se entiende por ordenacin de una cuenca la planeacin y
el uso coordinado del suelo, agua, fauna y flora, y por manejo de la cuenca, la ejecucin
de obras y tratamiento.

El Decreto 1729 de 2002 dispone que la ordenacin de una cuenca tenga por finalidad
planear el uso y manejo sostenible de sus recursos para mantener o restablecer el adecuado
equilibrio entre el aprovechamiento econmico de ellos y la conservacin de la estructura
fsico-bitica de la cuenca, particularmente de sus recursos hdricos.

Distritos de conservacin de suelos. Son reas que se delimitan para someterlas a

un manejo especial orientado a la recuperacin de suelos alterados o degradados o a la
prevencin de fenmenos que causen alteracin o degradacin en reas especialmente
vulnerables por sus condiciones fsicas o climticas o por la clase de uso que en ellas se
desarrolla (Decreto 2811, Artculo 324). Esta figura se utiliza cuando se requiere someter una
zona a un proceso de recuperacin de suelos o cuando se busca prevenir su degradacin.

Reservas de recursos naturales renovables. El Decreto 2811 de 1974 consagra la

posibilidad de declarar reservada una porcin o la totalidad de los recursos naturales
renovables de una regin cuando: sea necesario para garantizar o facilitar la prestacin
de servicios pblicos; se deban adelantar programas de restauracin, conservacin o
preservacin de esos recursos; o cuando el Estado resuelva explotarlos directamente. El
efecto prctico de esta declaracin es que los recursos afectados por ella quedan excluidos
de concesin o autorizacin para uso particular.

Reservas forestales consagradas en la Ley 2 de 1959. Esta ley declara como reservas
forestales siete grandes territorios que ocupaban 65,6 millones de hectreas en todo el territorio
nacional, las cuales se destinaron a proyectos de economa forestal y a la proteccin del suelo
y de la vida silvestre. Sobre estas reservas se han sustrado ms de 13 millones de hectreas.

En Antioquia la reserva del ro Magdalena cobija gran parte del territorio de la regin del Bajo
Cauca y del Nordeste. Las dinmicas del desarrollo generaron que al interior de esta reserva

3 5 2
 se crearan municipios cuyas cabeceras municipales y cascos corregimentales quedaron
sometidos a la afectacin legal que representa su localizacin al interior de reas comprendidas
por la Ley 2 de 1959 y, por lo tanto, con dificultades para clasificar y definir usos del suelo y
desarrollar actividades propias de las dinmicas del desarrollo urbano.

Reservas Forestales de la Ley 1021 de 2006 (rgimen forestal). Se define que para efectos
de ordenacin y manejo forestal sostenible, las tierras oficialmente declaradas de vocacin
forestal, conforme a la legislacin de la materia, sern clasificadas mediante acto administrativo
de las corporaciones autnomas regionales o de desarrollo sostenible. Las reas de reserva
forestal son las extensiones territoriales que por la riqueza de sus formaciones vegetales y la
importancia estratgica de sus servicios ambientales son delimitadas y oficialmente declaradas
como tales por el Estado, con el fin de destinarlas exclusivamente a la conservacin y desarrollo
sustentable.

reas forestales de proteccin. Corresponden a las que deben conservar su cobertura

boscosa natural con el fin de proteger los recursos naturales renovables y brindar otros
servicios ambientales.

reas forestales de produccin. Corresponden a las destinadas a la realizacin de plantaciones

forestales, incluyendo las tierras degradadas y no declaradas de proteccin. Tienen carcter
de tierras forestales de produccin las que estando o pudiendo legalmente ser destinadas
a otros usos, sus propietarios voluntariamente asignen a plantaciones forestales o sistemas
agroforestales y mientras segn la soberana de su voluntad no decidan otra cosa.

Parques Naturales Regionales. Esta categora fue creada por la Ley 99 de 1993 al atribuir
su competencia a las corporaciones autnomas regionales, pero carece de desarrollo legal.
Se ha considerado que sus objetivos seran la proteccin y mantenimiento de la diversidad
biolgica, los ecosistemas naturales, las bellezas escnicas y los recursos histricos culturales
que se encuentren en el rea.

Ecorregin estratgica. Las ecorregiones estratgicas regionales se entienden como

instrumentos de accin ambiental colectiva y articulada que cumplen un papel fundamental
al contribuir a relacionar reas de gestin ambiental con las dinmicas territoriales, teniendo
en cuenta la base natural y los procesos sociales, econmicos e institucionales presentes en
la regin. Estn orientadas a ecosistemas especficos que prestan servicios ambientales a la
poblacin.

Sistema nacional de reas protegidas. Es el conjunto de reas naturales protegidas

(nacionales, regionales, locales, pblicas y privadas), actores sociales y estrategias que las
articulan, para contribuir a los objetivos de conservacin del pas.

3 5 3
8.1.7 RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACIN DE LOS
LINEAMIENTOS

La aplicacin de los lineamientos por medio de los planes municipales requiere que se desarrollen
adaptaciones y complementos a la forma como los municipios estn elaborando los planes de
ordenamiento territorial.

Estas acciones deben incluir el componente estructural de los planes para incorporar los
lineamientos estratgicos, regionales en alcance, y especialmente el componente rural, en el cual
se encuentran los intereses de los sectores que han acordado los usos preferentes supramunicipales.
Esta tarea debe acometerse mediante una revisin del alcance y esquema operativo del Sistema
Departamental de Planeacin (SDP, Ordenanza 34 de 2006), que si bien alude a la delimitacin
administrativa de las subregiones, debe adaptarse a la delimitacin de las reas funcionales
como las reas territoriales estructurantes que han surgido del proceso de LOTA.

Las Corporaciones Autnomas Regionales -CAR- tienen un papel clave en la implementacin de

los lineamientos, especialmente los estratgicos y los diferenciados por su rol en la concertacin
de los aspectos ambientales de los POT, que pueden orientar hacia lograr planes articulados
en conjuntos de municipios con propsitos comunes. Adems, las CAR con jurisdiccin en
Antioquia deben incorporar a sus planes de largo plazo los resultados y propuestas derivadas del
proyecto LOTA.

La aplicacin de los lineamientos diferenciados requiere de formas de planeacin-accin flexibles

en los conjuntos de municipios que conforman las reas territoriales estructurantes identificadas,
especialmente para la aplicacin de la metodologa adaptada en el proyecto LOTA a procesos
de planeacin detallada a escalas menores.

Los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia brindan un marco orientador indicativo
a los municipios y las entidades pblicas para su accin en el departamento. Dado que no
son vinculantes, se buscar acompaarlos de instrumentos de gestin promocionales, normativa
positiva e incentivos financieros y de gestin, y se vincular a la Agencia para el Desarrollo
Regional de Antioquia -ADRA- en su implementacin.

La Comisin Tripartita tiene como rol fundamental promover y continuar liderando la

implementacin de la estrategia para la gestin territorial integrada, para aportar en la formulacin
del Plan de Desarrollo del Departamento con enfoque territorial y buscar que se incorporen a l
las propuestas espaciales del proyecto LOTA. Como apoyo operativo debe adaptarse el Sistema
Departamental de Planeacin -SDP-.

3 5 4
La Comisin Tripartita requiere articularse con las Corporaciones Autnomas Regionales -CAR-
y la Agencia para el Desarrollo Regional de Antioquia -ADRA-, entidades fundamentales para
la planeacin regional y la gestin de proyectos estratgicos regionales estructurantes del
territorio. Con ellas debe disear la estrategia de gestin regional de los lineamientos que aqu
se proponen.

8.2 INSERCIN INSTITUCIONAL DE LOS LINEAMIENTOS

A partir del proceso de formulacin de los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia,
as como del anlisis de los diversos procesos de planificacin territorial y de desarrollo,
estratgicos, sectoriales y regionales en Antioquia, se detect como problemtica esencial
la desarticulacin de la accin sobre el territorio regional y departamental, a nivel poltico-
institucional, econmico y cultural. Este diagnstico est soportado en la ausencia histrica
de una estrategia de planeacin territorial integrada entre las entidades del sector pblico y del
sector privado, que ha conducido a un ordenamiento territorial desarticulado e improvisado
y a la superposicin de intereses polticos de corto plazo sobre el Modelo de Desarrollo y el
Escenario Territorial de Referencia. Algunos de los elementos observados son:

Anlisis de la situacin problemtica

Desarticulacin del discurso sobre el territorio regional y departamental, de ndole poltico-

institucional, econmica y cultural.

Ausencia de voluntad poltica institucional para la adaptacin, por parte de todas las entidades,
de un marco estratgico de planeacin territorial de orden departamental y regional.

Problemas estructurales de comunicacin al interior de las entidades pblicas entre los tcnicos
y los que toman decisiones, y entre las entidades.

Desconocimiento por parte de todos los actores del sector pblico, de las competencias
particulares y de los planes de gestin y de desarrollo de cada unidad y de cada entidad, por
lo cual se presenta duplicidad e ineficiencia en el trabajo.

Los instrumentos tcnicos y jurdicos esbozados anteriormente constituyen el marco normativo

general en el cual se debe enmarcar la organizacin espacial del territorio y sus criterios de
actuacin, con miras a atender la situacin problemtica que se presenta y poder incorporar los
Lineamientos de Ordenacin Territorial.

3 5 5
Como se ha sealado, la poltica estatal en el territorio es, en esencia, una conjuncin de
programas sectoriales y el montaje de los sistemas para financiarlos. La actuacin pblica en
las regiones y ciudades ha sido desarticulada y discontinua, y los programas sectoriales no
responden a la dimensin territorial y a los problemas que de ella se derivan4. El territorio como
una matriz de factores naturales y sociales no ha jugado, por consiguiente, el papel que le
corresponde en la planeacin del Estado, los movimientos polticos han dirigido sus acciones
hacia una reorganizacin de la administracin basada en la descentralizacin, pero en general se
puede decir que no se ha logrado trazar una poltica territorial coherente, en parte por la escasa
correspondencia entre las normas de manejo territorial y la realidad espacial, que desconocen la
vida regional y los procesos de readecuacin espacial.
Si bien, como se anot anteriormente, no existe un marco normativo coherente que permita
establecer figuras de asociacin regional abiertas y flexibles entre entidades territoriales con
intereses comunes para la planificacin y gestin de su desarrollo, la Comisin Tripartita se
presenta como un esfuerzo para adelantar planes, proyectos y polticas conjuntas de orden
regional y aportar elementos institucionales que permitan insertar los lineamientos de manera
concertada.

A continuacin se presentan algunas estructuras de integracin regional contempladas en los

planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, en documentos CONPES y en el
marco normativo, que permiten establecer redes, alianzas estratgicas y asociaciones orientadas
a la promocin del desarrollo econmico, la sostenibilidad ambiental y el fortalecimiento de la
identidad territorial y cultural.

8.2.1 LAS POLTICAS REGIONALES EN EL NIVEL NACIONAL-PLANES DE

DESARROLLO NACIONAL, DESARROLLOS NORMATIVOS Y DOCUMENTOS
CONPES

Ley 812 de 2003-Plan de Desarrollo Nacional 2002-2006-Hacia un Estado Comunitario.

Los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia se enmarcan en lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, que incluy como uno de sus ejes centrales la formulacin
de una poltica de desarrollo territorial que articulara y complementara la descentralizacin y el
ordenamiento territorial, con el objeto de crear capacidades internas en el territorio y promover
la creacin de regiones.

Dicho Plan promueve el desarrollo de procesos de planificacin, gestin territorial y mecanismos

de consolidacin regional de diferente escala, que convoquen y cohesionen la voluntad de
las autoridades locales y regionales para generar dinmicas de trabajo conjunto entre actores
del desarrollo, pblicos y privados. Adicionalmente, plantea el apoyo del gobierno nacional

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-Poltica de Desarrollo Territorial.

4

3 5 6
a gestiones departamentales relacionadas con la formulacin de lineamientos de ordenacin
territorial. Adems, seala la necesidad de trabajar a escala regional en la identificacin y
desarrollo de clusters en ecoturismo, cultura, agroturismo y turismo rural, etnoturismo, turismo
recreativo y de negocios, congresos y convenciones, entre otros.

Este plan reconoce tambin la sinergia entre las reas rurales con los centros urbanos pequeos
y medianos y las reas metropolitanas; resalta la participacin activa de las comunidades en
escenarios descentralizados; convoca a los sectores representativos de la comunidad rural, el
sector privado y entidades pblicas territoriales en cada regin para validar los aspectos de
ordenamiento territorial, geopoltico y geoeconmico, as como para orientar las bases del
desarrollo rural, partiendo del estudio tcnico sobre las ventajas competitivas y los equilibrios
de oferta y demanda de factores productivos, materias primas, bienes intermedios y productos
finales.

Ley 1151 de 2007-Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. De manera explcita este Plan
incorpora la dimensin regional como una unidad integral de intervencin, bajo la categora
de dimensin transversal del desarrollo. Se propone una estrategia regional de productividad y
competitividad, mediante la implementacin de agendas internas departamentales y sectoriales
y el sistema nacional de competitividad.

Se busca la promocin de acciones para el fortalecimiento del nivel regional, tales como la
adopcin de mecanismos eficientes de la articulacin entre programas de ejecucin de los POT,
el plan de desarrollo municipal y el presupuesto por resultados; el fortalecimiento del sistema
de planeacin local y regional con la complementacin de la planeacin socio-econmica del
municipio y la atencin especial a la incorporacin de las estructuras ecolgicas regionales y
locales en los procesos de planificacin territorial; la promocin de procesos de armonizacin
de los planes de ordenamiento territorial; la definicin de incentivos y estmulos para apoyar
los procesos de integracin regional; y la promocin del equilibrio en la ocupacin de suelos
rurales, suburbanos y rurales, garantizando que el territorio rural se convierta en un componente
estratgico para el desarrollo regional.

En conclusin, el desarrollo territorial propuesto no slo considera un horizonte general de

planificacin estratgica, sino que dispone de estrategias concretas para la intervencin regional
del territorio en campos especficos del desarrollo urbano, crecimiento econmico, planificacin
ambiental y articulacin intrarregional e interregional.

Comits de integracin territorial-Ley 614 de 2000. Son cuerpos colegiados en los que las
autoridades competentes conciertan la implementacin de los planes de ordenamiento territorial
y la visin estratgica de desarrollo futuro del rea de influencia territorial; as mismo, constituyen

3 5 7
escenarios de participacin comunitaria en los trminos previstos en el Artculo 4o. de la Ley
388 de 1997 (Artculo 1).

Estrategias para el fortalecimiento departamental-Documento CONPES 3238 de

2003. Realiza un diagnstico de las debilidades de los departamentos en lo referente a la
descentralizacin en los aspectos legislativos, financieros y la capacidad de gestin, y plantea
propuestas al respecto.

Promocin de iniciativas de asociacin entre departamentos-Ley 617 de 2000. El Decreto

1222 de 1986 (Rgimen Departamental) contempla la figura de la asociacin de departamentos
con el objeto de dar cumplimiento a sus funciones y a la prestacin de servicios a su cargo (Artculo
327). La ley 617 de 2000, en su Artculo 25, considera la misma figura mediante convenios para
prestar servicios a su cargo y cumplir algunas de sus funciones; sin embargo, esta figura en la
prctica no se ha utilizado. Por esta razn, este CONPES propone un sistema de incentivos en
la asignacin de recurso del presupuesto nacional cuando se promuevan esquemas asociativos
para la planificacin y gestin del desarrollo.

Fortalecimiento de las oficinas departamentales de planeacin-Decreto 1188 de 2003.

Con el nimo de reforzar el papel articulador del departamento, el Gobierno Nacional expidi el
Decreto 1188 de 2003 por el cual se establecen procedimientos para la coordinacin de funciones
administrativas entre el nivel nacional y el departamental. Al interior de cada departamento, la
coordinacin de estos procedimientos puede ser asumida por las secretaras de planeacin, dado
su papel articulador de la planeacin, ejecucin y evaluacin de polticas departamentales.

Proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Actualmente cursa en el Congreso

el Proyecto de ley 024 de julio de 2007 que ha introducido la Visin Colombia 2019, la Agenda
Interna de Productividad y Competitividad (CONPES 3439 de 2006) y los Objetivos del Mileno.
Se ha tenido en cuenta el hecho de que en diversos procesos regionales se est incorporando
progresivamente un discurso favorable al desarrollo territorial que necesita acompaarse
con desarrollos tericos, metodolgicos y la definicin de polticas y arreglos institucionales
consecuentes con los nuevos roles de la nacin, las entidades territoriales y los diversos actores
en las nuevas concepciones del desarrollo territorial.

As mismo, promueve, por medio de principios y formas de organizacin territorial, un mejor

desempeo de sus funciones mediante el fomento de formas de integracin y asociacin flexibles
entre municipios y departamentos, y resalta la importancia de delegar o trasladar competencias y
funciones de un nivel a otro, de acuerdo con las ventajas competitivas de cada entidad.

Procedimientos para la coordinacin de funciones administrativas entre el nivel nacional

y el nivel territorial-Decreto 1188 de 2003. Desarrolla la forma como debe establecerse la

3 5 8
coordinacin entre las entidades territoriales y de stas con la nacin. El gobernador de cada
departamento debe coordinar y articular el desarrollo de las polticas nacionales de carcter
sectorial entre las diferentes entidades del nivel nacional en su territorio, haciendo uso de los
instrumentos de planificacin y concertacin interinstitucional (Artculo 1).

Los gobernadores, en coordinacin con los respectivos alcaldes dentro de su territorio, promovern
ante la Nacin la gestin de proyectos de iniciativa o inters municipal de impacto regional o
subregional, de manera articulada con las polticas nacionales de carcter sectorial, ajustadas
a los respectivos planes de desarrollo, sin perjuicio de la autonoma consagrada a cada ente
territorial.

Agenda interna para la productividad y competitividad y Sistema Nacional de

Competitividad. Decreto 2828 de 2006. CONPES 3297 de 2004 y CONPES 3439 de 2006.
La Agenda Interna es un acuerdo de voluntades y decisiones entre el Gobierno Nacional, las
entidades territoriales, el sector privado, los representantes polticos y la sociedad civil, sobre las
acciones estratgicas que debe realizar el pas para mejorar su productividad y competitividad.
Se ha construido mediante un proceso de concertacin y dilogo con las regiones y los sectores
productivos e incluye un conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo, responsabilidad
de cada uno de los involucrados en el proceso5.

Lineamientos para optimizar la poltica de desarrollo urbano-Consolidacin de regiones

funcionales. CONPES 3305. Se identificar, jerarquizar y apoyar a las regiones funcionales
con fines de desarrollo sostenible, planificacin y asistencia tcnica dirigida, en armona con
los planes de ordenamiento territorial, y se divulgarn masivamente las experiencias ligadas a
modelos regionales exitosos. Para adelantar esta accin se pondr en marcha un proceso de
monitoreo del desarrollo territorial en el marco regional a partir de los departamentos, lo cual
permitir hacer un balance de la situacin de desarrollo de regiones y la evaluacin del estado
de los procesos de planificacin territorial.

Poltica para el desarrollo territorial-Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo

Territorial. Si bien no se ha formulado una poltica de desarrollo territorial, la Direccin de
Desarrollo Territorial de este Ministerio ha elaborado para su formulacin una serie de documentos
base. Los elementos que se han considerado como bsicos para la formulacin de esta poltica
son:

Promover el desarrollo racional, equitativo, productivo y sostenible del territorio mediante

la coordinacin y ordenamiento de las acciones de entidades y organizaciones del nivel
nacional, regional y municipal, en armona con los objetivos de desarrollo humano, social,
econmico y ambiental.

5
www.DNP.gov.co

3 5 9
 Promover procesos de integracin entre municipios, que permitan la conformacin de regiones
funcionales con el fin de adelantar acciones de desarrollo, planificacin y asistencia tcnica
dirigida, en armona con los planes de ordenamiento territorial.

Asociaciones y convenios entre entidades pblicas y con personas jurdicas particulares-

Ley 489 de 1998-Por la cual se dictan normas para la organizacin y funcionamiento de las
entidades del orden nacional. El Artculo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza
la asociacin de las entidades pblicas con el propsito de cooperar en el cumplimiento de
funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios pblicos para el cumplimiento de
sus fines. Igualmente, faculta a las entidades estatales para que se asocien con personas jurdicas
particulares mediante la celebracin de convenios de asociacin o la creacin de personas
jurdicas para el desarrollo conjunto de actividades en relacin con los cometidos y funciones
que les asigna la ley.

8.2.2 INICIATIVAS SUBREGIONALES EN EL DEPARTAMENTO DE

ANTIOQUIA

Desde tiempo atrs, Antioquia ha estado construyendo un proceso colectivo de regin, cuyo
primer paso se dio con la formulacin de la visin, definida como En el ao 2020, Antioquia ser
la mejor esquina de Amrica, justa, pacfica, educada, pujante y en armona con la naturaleza.
Con ello se buscaba evaluar las potencialidades como regin, definir las oportunidades frente al
mundo globalizado, crear una fuerza indeclinable y unida como regin hacia un mismo norte, y
desatar un proceso de formacin y participacin ciudadana orientado a la construccin colectiva
de futuro.

Para la concrecin de la Visin se formula el Plan Estratgico de Antioquia -PLANEA- por el cual
se propone un modelo de desarrollo, un modelo de ordenamiento territorial y unas lneas, reas
y proyectos estratgicos. El centro de la estrategia all planteada es el del desarrollo endgeno
para superar el problema de inequidad territorial y poblacional6.

PLAN DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL Antioquia Nueva, un Hogar para la Vida. 2004-

2007. El Plan de Desarrollo de Antioquia, 2004-2007 recoge los procesos de planificacin
regional del PLANEA y sus lneas estratgicas, incluyendo una adicional relacionada con la
paz:

Articulacin e integracin territorial de Antioquia.

Promover el cambio para un desarrollo humano equitativo y sostenible.
Revitalizacin de la economa antioquea.
Reconstruccin del tejido social.

6
Gestin y promocin del desarrollo regional-Comisin Tripartita-2006.

3 6 0
 Hacia una paz incluyente y participativa.

En el aspecto de planificacin y desarrollo territorial, este Plan incorpora las bases fundamentales
del Plan de Desarrollo Nacional 2002-2006, en lo referente a los lineamientos de ordenamiento
territorial en la lnea estratgica de articulacin e integracin territorial.

Sistema Departamental de Planificacin-Ordenanza 34 de noviembre de 2006. Con

fundamento en los artculos 209, 298 y 340 de la Constitucin Nacional, la Ley 152 de 1994 y la
Ley 489 de 1998, que establecen la coordinacin de actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado; en las funciones administrativas de coordinacin, de complementariedad
de la accin municipal y de intermediacin entre la Nacin y los municipios que deben cumplir
los departamentos, y con el objeto de contar con un instrumento estratgico para el desarrollo
de la poltica territorial, mediante la Ordenanza 34 de noviembre de 2006 se crea, estructura e
institucionaliza el Sistema Departamental de Planificacin (ver figura 72).

El Sistema Departamental de Planificacin -SDP- es un instrumento normativo para implementar

un sistema de planificacin articulado entre el Departamento de Antioquia y sus municipios.
Propone como referentes estructurales los lineamientos departamentales de ordenacin
territorial y las propuestas derivadas del Plan Estratgico de Antioquia -PLANEA-, promueve
el fortalecimiento de las dinmicas regionales y armoniza estructuras institucionales con el fin
de articular planes, programas y proyectos para ser aplicados en el proceso de planificacin
territorial del departamento de Antioquia.

3 6 1
 Componente Institucional
Coordinaci
Coordinacin

Componente instrumental SDP Componente Participativo

Productos Social

Componente Institucional Componente Participativo Componente Instrumental

NIVELES
Coordinaci
Coordinacin Social Planeas y Programas
NACIONAL

SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN

SUPRADPTAL-REGIONAL

Consejo Rector Departamental Asamblea Constituyente de Polticas, Directrices

(PLANEA-Consejo de Gobierno) Antioquia (ACA) y Lineamientos
DEPARTAMENTAL Comisin Tcnica Interinstitucional Consejo Departamental de Plan de Desarrollo
(Dptos. Administrativos, Secretarias Planeacin. PLANEA
y Gerencias) Planes Sectoriales

Consejo Subregional de Alcaldes Asamblea Subregional (CED). Planes Estratgicos

SUBREGIONAL ampliado. Consejo Subregional de Subregionales
Planeacin Protocolos.
Comisin Tcnica.

Comisin Zonal de Alcaldes. Comisin Zonal de Planeacin Proyectos Estratgicos

ZONAL Zonales.
Comisin Tcnica.,

Alcalde - Concejo Municipal. Asamblea Municipal (CED). Plan de Desarrollo

LOCAL Oficina de Planeacin y dems Consejo Municipal de Plan de O. Territorial
Planes Sectoriales
Secretaras municipales. Planeacin.
Plan de Accin
Otros

Figura 72. Esquema del Sistema Departamental de

Planeacin.
Fuente: Cuadro elaborado por el Departamento
Administrativo de Planeacin -Documento Sistema
Departamental de Planeacin.

Para fortalecer tan importante instrumento es necesario que la administracin departamental

expida el decreto de que trata el pargrafo del Artculo 6 en el que se determinan las composiciones
y funciones de los Consejos subregionales y zonales de concertacin, del Consejo Subregional
de Planeacin y de las unidades tcnicas zonales y subregionales, y se incorpore lo establecido
en el Decreto 1188 de 2003 y las directrices definidas en los CONPES 3238 de 2003, 3297 de
2004 y 3439 de 2006. Igualmente, deben considerarse los Comits de Integracin Territorial de
que trata la Ley 614 de 2000 en materia de ordenamiento territorial.

Si bien se cuenta con un importante instrumento normativo en el nivel departamental, es

fundamental entender que la planificacin territorial es participativa y consensuada, tal como lo
reconoce el SDP. Por esta razn es de vital importancia promover asociaciones de municipios,
as como protocolos y planes estratgicos subregionales para el logro de los objetivos sealados
en el Artculo 5 del Decreto 1188 de 2003.

3 6 2
El Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, Proyecto Metrpoli 2002-2020: Hacia una
ecorregin metropolitana educadora, gobernable, sostenible, competitiva, confiable e integrada
social y globalmente. Acuerdo Metropolitano 018 de 2001. Este plan parte de consultar los
planes locales para brindar una visin integral de largo plazo y una gestin estratgica de
mediano plazo, a la vez que posibilitar propuestas especficas de desarrollo regional, incluyendo
como prioridad metodolgica la generacin de espacios de reflexin y anlisis para el logro de
consensos y acuerdos. Para alcanzar un ordenamiento espacial adecuado del rea Metropolitana
es necesario considerar las interrelaciones entre el Valle de Aburr y las subregiones vecinas.

Propone un crecimiento moderado basado en la sustentacin espacial y su vocacin natural, con

la posibilidad de desarrollar otras actividades para fortalecer los usos del suelo y albergar nueva
poblacin.

Directrices Metropolitanas de ordenamiento territorial-Hacia una regin de ciudades-

Acuerdo Metropolitano No. 15 de septiembre de 2006. Las Directrices Metropolitanas se
originan en un proceso de concertacin y coordinacin de los municipios integrantes del rea, y
especialmente buscan corregir las falencias de los planes de ordenamiento territorial de primera
generacin, particularmente las relacionadas con la desarticulacin, la incoherencia respecto
al territorio y la carencia de una visin integradora con los municipios vecinos y con procesos
del orden regional.

Planes de Gestin Ambiental Regional-Decreto 1200 de 2004 del Ministerio de Ambiente,

Vivienda y desarrollo Territorial. El Plan de Gestin Ambiental Regional es el instrumento
de planificacin estratgica de largo plazo de las corporaciones autnomas regionales para
el rea de su jurisdiccin que permite orientar su gestin e integrar las acciones de todos los
actores regionales con el fin de que el proceso de desarrollo avance hacia la sostenibilidad de
las regiones.

Los contenidos del Plan de Gestin Ambiental Regional deben constituirse en la base para la
actualizacin de las determinantes ambientales de los planes de ordenamiento territorial, por lo
cual deben ser ampliamente socializados con los municipios de la respectiva jurisdiccin.

Municipio de Medelln- Plan de Desarrollo 2004-2007- Medelln compromiso de toda la

ciudadana. Este Plan propone definir mecanismos de articulacin regional y guiar la estructura
organizacional del municipio para adaptarla a los nuevos retos de la globalizacin, mediante
la identificacin de procesos y tendencias de cambio en el contexto regional, nacional e
internacional.

Una de sus lneas estratgicas, Medelln Productiva, Competitiva y Solidaria, propone una
organizacin productiva eficiente, dinmica y competitiva que exija un cambio de actitudes y de

3 6 3
comportamientos para crear una sociedad innovadora que favorezca el mejoramiento del nivel
de vida de los ciudadanos, en el marco de la economa global.

Sistema Regional de reas Protegidas -SIRAP- Parque Central de Antioquia. Se ha

venido impulsando mediante un convenio en el que participan la Gobernacin de Antioquia
(Departamento Administrativo de Planeacin y el Departamento Administrativo del Medio
Ambiente -DAMA-), el Municipio de Medelln (Secretara de Medio Ambiente y Planeacin
Municipal), el rea Metropolitana del Valle de Aburr -AMVA-, CORANTIOQUIA, CORNARE
y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales -UAESPNN-,
con el fin de proteger cerca de 25 mil hectreas de 37 municipios.

Con este proyecto se pretende aunar esfuerzos y propiciar los medios, instrumentos y recursos
humanos, tcnicos y financieros para la formulacin del proyecto Consolidacin del Sistema
Regional Parque Central de Antioquia, que incluye la identificacin, valoracin y concertacin
de las acciones necesarias en la delimitacin, caracterizacin y formulacin del plan de manejo
del sistema.

8.2.3 INICIATIVAS REGIONALES DE ORGANIZACIN TERRITORIAL

En el departamento de Antioquia actualmente se desarrollan experiencias valiosas de organizacin

regional que se constituyen en insumo para retroalimentar la formulacin de polticas pblicas,
canalizar los esfuerzos de inversin nacional y de cooperacin tcnica internacional hacia
propsitos comunes, y, particularmente, para avanzar en la formulacin de una poltica de
desarrollo territorial:

Ordenamiento y manejo integrado de la Unidad Ambiental Costera -UAC del DARIN-. La

UAC-DARIN ha sido delimitada por INVEMAR y CORPOURAB (2003) mediante la aplicacin
de los criterios propuestos por la Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible
de los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras de Colombia -PNAOCI- con el propsito de
formular una estrategia para propiciar el manejo integrado de la zona costera de Antioquia y
Choc, y promover la conservacin y el uso sostenible de los recursos costeros.

Plan Estratgico para la Regin de Urab-Darin. En cumplimiento del Artculo 5 de la Ley

935 de 2004 que plantea que el Gobierno Nacional impulsar la elaboracin de un Plan
Estratgico para Urab que permita proyectar de manera integral su desarrollo en la regin y
en especial en el Darin, el Departamento Nacional de Planeacin a travs de la Direccin
de Desarrollo Territorial Sostenible, Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial y el
Departamento Administrativo de Planeacin de Antioquia, con el apoyo de la Comisin Tripartita,
han avanzado en la Primera Fase del Plan Estratgico para la Regin de Urab-Darin.

3 6 4
Programa para la Reconstruccin y Desarrollo Sostenible del Urab antioqueo y
chocoano y Bajo y Medio Atrato. El programa abarca municipios de los departamentos de
Antioquia y Choc, pero no necesariamente coincide con la divisin poltico-administrativa, sino
que se define por otras identidades como las culturales y las econmicas. Este proyecto regional
se formul considerando la situacin especial de vulnerabilidad de la poblacin, bsicamente
comunidades negras e indgenas atacadas por grupos armados.

Teniendo en cuenta esta situacin especial de vulnerabilidad, el Gobierno Nacional, en el

documento CONPES 3180 de julio 15 de 2002, expres la voluntad de disear un programa para
la reconstruccin y el desarrollo sostenible del Urab antioqueo y chocoano y Bajo y Medio
Atrato.

Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio -PDPMM-. Para trabajar en la zona,
el PDPMM tuvo que definir y limitar la regin del Magdalena Medio. Para este propsito, el
programa identific una serie de criterios compartidos por diversos municipios y logr establecer
un rea de aproximadamente 30.000 kilmetros cuadrados, conformada por 29 municipios de
cuatro departamentos: Antioquia, Bolvar, Cesar y Santander.

Este programa busc fortalecer el proceso social iniciado en la primera etapa de aprendizaje e
innovacin que tuvo como resultados la formulacin preliminar de las propuestas municipales
de desarrollo y para la creacin de redes de pobladores, buscando su articulacin con la
institucionalidad local pblica y privada.

Plan de Desarrollo Sostenible de La Mojana -PDSM-. Cubre los municipios de los siguientes
departamentos: en Antioquia, Nech; en Bolvar, Magangu y Ach; en Crdoba, Ayapel; en
Sucre, San Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad. Sin embargo, vale
la pena aclarar que el rea de influencia del programa es mayor y al mismo tiempo no abarca el
rea total de los municipios mencionados.

Los objetivos de este plan se centran en: Preparar un programa de desarrollo sostenible en la
Regin de La Mojana, basado en el uso sostenible de la oferta ambiental, respetando para ello
las funciones naturales de sus ecosistemas y caractersticas socioeconmicas, como una forma
de construir la equidad social colectiva de la regin, fundamentalmente para el logro de la paz.

8.2.4 REGIONES DESDE LA RURALIDAD

La Ley 1152 de 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural) establece que el Ministerio de Agricultura
determinar los criterios para la planeacin prospectiva del desarrollo rural a fin de lograr un
adecuado uso del territorio para las actividades agrcolas, pecuarias y forestales, y orientar la

3 6 5
modernizacin del agro bajo parmetros de desarrollo regional y de produccin sostenible.

Esta Ley dispone que los siguientes organismos sirvan de coordinacin entre autoridades
departamentales, comunidades y entes territoriales en asuntos agrarios, a saber:

El Consejo Seccional de Desarrollo Agrario -CONSEA-. Organismo de coordinacin y

articulacin entre las autoridades departamentales, las comunidades rurales y los organismos y
entidades pblicas y privadas para los programas y proyectos de desarrollo rural, en concordancia
con las prioridades establecidas en los planes de desarrollo nacional y departamental.

Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. Son la instancia de identificacin de las

prioridades y de concertacin entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los
organismos y entidades pblicas en el desarrollo rural, en armona con los planes de desarrollo
y de ordenamiento territorial.

reas de Desarrollo Rural y Agropecuario -ADR-. Se traducen en unidades de planificacin con

enfoque territorial, en las que el INCODER propicia sinergias con todos los actores del territorio en
busca de un paradigma de desarrollo deseado, acorde con las restricciones y potencialidades de
las regiones. Estas ADR se conciben para aquellas regiones o territorios ocupados por comunidades
y poblaciones humanas en general que comparten similares caractersticas socioeconmicas,
geoproductivas y socioculturales que les imprimen una relativa homogeneidad o identidad a su
interior, lo que permite diferenciarlas de otras limtrofes o separadas espacialmente.

Por supuesto, pueden existir dos o ms reas que estando separadas por lmites artificiales
(poltico-administrativos) conservan caractersticas relativamente homogneas, por lo cual se
constituyen como una misma regin territorio.

Dentro de las reas de desarrollo rural que existen en Antioquia estn las siguientes:

Cordn cacaotero-cauchero Antioquia-Crdoba. Municipios que lo integran:

En Antioquia: Valdivia, Cceres, Taraz, Caucasia, Zaragoza, El Bagre, Nech, Arboletes, San
Pedro de Urab, San Juan de Urab, Necocl, Turbo, Yal, Vegach, Segovia, Remedios, Maceo
y Yond.

En Crdoba: Valencia, Tierra Alta, Monte Lbano, Ayapel, La Apartada.

Entidades que apoyan: Gobernacin de Antioquia, Gobernacin de Crdoba, alcaldas

municipales, FEDECAUCHO, FEDECACAO, INCODER.

3 6 6
 Occidente de Antioquia. La integran los municipios de Frontino, Dabeiba, Buritic y
Caasgordas.
Entidades que apoyan: CEGA, alcaldas municipales, FENALCE, CORPOICA, INAC, IDEAM,
SENA.

Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial (Decreto 2980 de 2004). Los Centros

Provinciales de Gestin Agroempresarial son organizaciones de gestin que agrupan municipios
con caractersticas homogneas y potencialidades comunes, para el desarrollo de la competitividad
y el fortalecimiento del mercado de servicios de asistencia tcnica directa rural, con enfoque
agroempresarial.

Como sistemas de regionalizacin para la organizacin y gestin de proyectos, negocios y

planes de asistencia tcnica agropecuaria rural, por encadenamientos productivos con enfoque
agroempresarial, los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial creados por el Decreto
2980 de 2004 son modelos de organizacin por medio de los cuales varios municipios se pueden
asociar. Los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial que existen en Antioquia son:

ASOMANOR, Asociacin de Municipios del Magdalena Medio y Nordeste Antioqueo:

Yond, Puerto Berro, Vegach, Yal, Maceo, San Roque, Caracol, Puerto Nare, Puerto Triunfo,
Yolomb, Cisneros, Santo Domingo.
Centro Minero Empresarial: El Bagre, Zaragoza, Segovia, Remedios, Amalfi.
CENPROBAC, Centro Provincial del Bajo Cauca Antioqueo: Caucasia, Nech, Cceres,
Taraz, Valdivia.
Amunorte: Ituango, Toledo, San Andrs, San Jos de la Montaa.
Suroeste: Cartama.
Asociacin de Municipios de la Cuenca Carbonfera del Sinifan -AMUCAR-: Armenia,
Angelpolis, Amag, Titirib, Venecia y Fredonia.

Distritos Agrarios. Los Distritos Agrarios abren las posibilidades a los municipios para hacer uso
de sus fortalezas: condiciones naturales del territorio, localizacin geogrfica, variedad de ncleos
urbanos, accesibilidad a los mercados nacionales e internacionales, utilizacin de modernos
instrumentos de comunicacin, implementacin de tecnologas limpias y modernizacin y
extensin de tecnologas de saneamiento, calificacin de mano de obra y creacin de nuevos
frentes de participacin, con el fin de lograr un desarrollo orientado a elevar las condiciones de
vida de sus pobladores y la sostenibilidad de los recursos naturales y el ambiente en la regin. En
el departamento de Antioquia actualmente se identifican dos Distritos Agrarios:

Distrito Agrario de Medelln. El Acuerdo 241 de 2006 crea el Distrito Agrario de Medelln
y declara como zonas de Distrito Agrario en el Municipio de Medelln los corregimientos de
Santa Elena, San Cristbal, San Antonio de Prado, Palmitas y Altavista.

3 6 7
 Distrito Agrario del Oriente Antioqueo. Lo integran los municipios de Rionegro, El
Santuario, Marinilla, Guarne, San Vicente, La Unin, La Ceja, El Carmen de Viboral, El Peol,
Granada y Guatap.

Los Distritos Mineros. Un Distrito Industrial y Minero se define como un sistema productivo
localizado donde se ubica un buen nmero de productores que se dedican a la explotacin o
manufactura en distintas fases de un mineral o producto homogneo. Se define tambin como
una regin cuya actividad econmica principal es la explotacin de uno o ms minerales, con
un volumen de produccin importante y con potencial minero. La Unidad de Planeacin Minero
Energtica defini en Antioquia los siguientes Distritos Mineros:

Zona occidental: localizada en la Cordillera Occidental y cubre la regin de Urab y la

cuenca del Atrato. La zona se divide en distritos mineros:

Distrito minero del centro: municipios de Abriaqu y Caicedo, y la parte oriental de

Frontino y Urrao. Los depsitos minerales estn representados por oro y plata.

Distrito minero de Mand: localizado en el occidente de los municipios de Dabeiba,

Frontino y Urrao, y la jurisdiccin de Murind. Este distrito, si bien no tiene en la actualidad
una minera caracterstica, es de gran inters por cuanto en l se localiza uno de los
prospectos de mayor importancia para un futuro desarrollo de la minera y de gran escala,
tanto a nivel departamental como nacional. Los minerales son oro y plata.

Distrito minero de Dabeiba: municipios de Dabeiba, Uramita y Mutat, y la parte

occidental de Ituango. Los minerales son calizas y materiales de construccin.

Distrito minero de Suroeste: Salgar, Betania, Bolvar y Andes. La mayora de los trabajos
mineros se encuentran abandonados. Los minerales son hierro, cobre, plomo, zinc, antimonio,
oro y plata.

Distrito minero de Urab: Carbn e hidrocarburos.

Distrito minero del Cauca: municipios aledaos al ro Cauca desde Valparaso y Santa
Brbara al sur, hasta Sabanalarga y Peque al norte. La actividad minera caracterstica es el
carbn en Amag, Angelpolis, Titirib, Venecia, Fredonia y Bolombolo.

Distrito Sonsn: Sonsn, Abejorral, Nario y Argelia. Minerales: oro, plata, calcreos y
arcilla.

Distrito Bajo Cauca-Nech: en los ros Cauca y Nech: oro y plata.

3 6 8
 Distrito Zaragoza, Segovia y Remedios: oro y plata.

Distrito Amalfi-Anor: oro.

Distrito Puerto Berro-Maceo-Puerto Triunfo: mrmoles y calizas.

DistritoYarumal-Yarumal e Ituango: asbestos y talco.

Centros de Gestin Minero Empresarial. El modelo GPGA ha sido tomado como ejemplo
de articulacin, gerencia del territorio y administracin eficiente de los recursos por parte del
Ministerio de Minas y Energa. La Fundacin para el Desarrollo del Quindo consolid el modelo
de gestin para el mejoramiento de la competitividad sostenible de territorio minero mediante los
distritos mineros, para formalizar y legalizar la produccin a travs del componente asociativo.

Adems, en Antioquia se ha conformado el GPGMAE Minero Empresarial: El Bagre, Zaragoza,

Segovia, Remedios y Amalfi.

8.2.5 ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS

Las ltimas administraciones departamentales han promovido una poltica de integracin regional
con el propsito de hallar soluciones integrales a los problemas anteriormente planteados y
buscar que las regiones se conviertan en polos de desarrollo y centros de prestacin de servicios
para sus habitantes, que hagan de los municipios una institucin bsica, eficiente, y que rompan
la independencia pasiva y la rivalidad de los pueblos vecinos y los una en iguales propsitos de
desarrollo.

En el 2008, en el Departamento de Antioquia existen 13 asociaciones de municipios, que

se encuentran en diferentes estados de desarrollo, segn la Secretara Tcnica del Consejo
Departamental de Planeacin:

Asociacin de Municipios del Magdalena Medio, Norte y Nordeste -ASOMANOR- (no

funciona).
Asociacin de Municipios de la Cuenca Carbonfera del Suroeste -AMUCAR-.
Asociacin de Municipios de la Meseta del Norte de Antioquia -AMENA- (en liquidacin).
Asociacin de Municipios del Altiplano del Oriente Antioqueo -MASORA-.
Municipios Asociados del Occidente Antioqueo ASOOCCIDENTE- (no funciona).
Municipios Asociados de Urab -MADU- (no funciona).
Municipios Asociados de la Subregin de los Embalses de los ros Negro y Nare -MASER-.
Municipios Asociados del Valle de Aburr -MASA-.

3 6 9
 Asociacin de Municipios del Bajo Cauca y Nech -AMBACAN-.
Asociacin de Municipios del Norte Antioqueo -AMUNORTE-.
Asociacin de Municipios del Aburr Norte -ASOMAN-.
Municipios Asociados de la Troncal del Nordeste -MATRONA- (en liquidacin).
Municipios Asociados del Suroriente Antioqueo -MUSA-.

8.2.6 INSTITUCIONES PARA LA PLANEACIN REGIONAL DEL SECTOR

RURAL Y EL DESARROLLO PRODUCTIVO

El Comit Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria. Este Comit est integrado
por el Gobernador del Departamento, quien lo preside; los dems miembros del CONSEA
Departamental; los representantes de las organizaciones campesinas legalmente reconocidas
con presencia en el departamento; los representantes de otras entidades pblicas nacionales o
regionales con presencia en el departamento y que tengan injerencia en asuntos o actividades de
desarrollo rural; y los representantes de los municipios.

La funcin principal de este Comit es la de coordinar las acciones y el uso de los recursos en
los planes, programas y proyectos de desarrollo rural y reforma agraria que se adelanten en el
Departamento, en concordancia y armona con las prioridades establecidas por los municipios a
travs de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural de que trata el Artculo 89 de la Ley 101
de 1993.

Consejos Municipales de Desarrollo Rural (Resolucin 164 de marzo de 2004). Fueron

creados por el Artculo 61 de la Ley 101 de 1993, sirven de instancia de concertacin entre las
autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades pblicas en materia
de desarrollo rural.

Los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario -CONSEA- y el Comit Departamental de

Desarrollo Rural y Reforma Agraria sirven como instancia de concertacin entre las autoridades
departamentales, las comunidades rurales y las entidades pblicas y privadas en materia de
desarrollo rural y reforma agraria.

Con el propsito de fortalecer las entidades que formulan y ejecutan polticas de competitividad
en el nivel nacional y local, y de mejorar su articulacin, en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo fueron creados el Sistema Nacional de Competitividad, la Comisin Nacional de
Competitividad y las Comisiones Regionales de Competitividad.

En desarrollo de la estrategia de planificacin ambiental en la gestin territorial y en particular en

lo relacionado con la incorporacin de determinantes ambientales y culturales en las decisiones

3 7 0
de uso y ocupacin del territorio, el PND establece que se promocionarn y consolidarn
procesos de planificacin y gestin que convoquen y cohesionen la voluntad de los actores y
autoridades tnicas, locales, regionales y nacionales, en regiones estratgicas priorizadas por las
entidades del SINA. Especial atencin se dar a La Mojana, el Macizo Colombiano, la Amazona
y la Sierra Nevada de Santa Marta. En reas fronterizas de inters estratgico y en las fronteras
martimas se promovern la planificacin y el desarrollo de acciones conjuntas con los pases
vecinos, a travs de mecanismos de cooperacin internacional.

Macroproyectos de Inters Social Nacional. El Gobierno Nacional en desarrollo de la

ley podr definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de inters social
nacional, y sealar las condiciones para su participacin y desarrollo, con el fin de promover la
disponibilidad del suelo para la ejecucin de programas, proyectos u obras de utilidad pblica
o inters social.

Los macroproyectos de inters social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y

actuaciones urbansticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos
de planeacin, financiacin y gestin del suelo para ejecutar una operacin de gran escala que
contribuya al desarrollo territorial de determinados municipios, distritos o regiones del pas.

Los macroproyectos de inters social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de

superior jerarqua para los municipios y distritos en los trminos del Artculo 10 de la Ley 388 de
1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las
acciones urbansticas de los municipios y distritos que se adopten en las reas que hagan parte
de macroproyectos de inters social nacional sern concertadas con el Gobierno Nacional. En
todo caso, las licencias y/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de inters
social nacional se otorgarn con sujecin a las normas adoptadas en stos ltimos.

8.2.7 ANTIOQUIA Y LA CONSTRUCCIN DE UN PROCESO COLECTIVO

DE REGIN

En el marco de las figuras e instrumentos asociativos expuestos en este captulo, es necesario

considerar que son referentes flexibles para lograr alianzas entre municipios, presentan alternativas
de organizacin territorial para promover procesos de desarrollo asociativo y concertado alrededor
de elementos de cohesin social de orden regional o subregional, y todos estn referidos a sistemas
de planificacin regional cuya fortaleza radica en la estructura adecuada que se seleccione para
la regin escogida y las caractersticas multigeogrficas y potencialidades de las mismas.

En este contexto, la reglamentacin del Sistema Departamental de Planificacin debe ser tarea
prioritaria para utilizar tan importante instrumento como regulador de los procesos de integracin

3 7 1
entre municipios y que permita la conformacin de regiones funcionales con el fin de adelantar
acciones de desarrollo, planificacin y asistencia tcnica dirigida, en armona con los diferentes
instrumentos de planificacin y los planes de ordenamiento territorial.

Por otra parte, las reas de Desarrollo Territorial -ADT- contempladas en el proyecto de Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial son alternativas flexibles de organizacin territorial para
promover procesos de desarrollo asociativos y concertados, alrededor de elementos estratgicos
de cohesin social, que responden a propsitos comunes, tanto en el plano urbano como en el
rural.

Las reas de Desarrollo Territorial se constituyen como personas jurdicas de derecho pblico a
partir de iniciativas pblicas, privadas o mixtas, bajo la direccin y coordinacin de las entidades
territoriales interesadas, las cuales velarn por la inclusin de la comunidad en la toma de
decisiones que sobre el rea se adopten.

La importancia que se brinda al desarrollo agropecuario y la creacin de cadenas productivas,

con el objeto de formular lineamientos de poltica de desarrollo rural con enfoque territorial y
tecnolgico, como es el caso de los Distritos Agroindustriales y la cadena cordn cacaotero-
cauchero Antioquia-Crdoba, ha significado una integracin regional.

Figuras del ordenamiento ambiental como las ecorregiones estratgicas son una herramienta
flexible para proteger ecosistemas fundamentales como pramos, humedales o para crear reservas
para la proteccin de suelos y agua, y garantizar la proteccin y conservacin de las condiciones
ambientales.

En relacin con la localizacin multigeogrfica, una primera accin a realizar es reconocer en el

territorio el sistema regional de reas protegidas y avanzar en el proceso de definicin de intereses
del subsistema fsico natural ambiental de Antioquia. Para optimizar esta labor por parte de las
autoridades ambientales en asocio con los municipios y optimizar la funcin de delimitacin de
reas y generar sistemas de proteccin y conservacin, pueden celebrar contratos o convenios
de conformidad con lo dispuesto en el Artculo 31 numeral 6 de la Ley 99 de 1993.

En la herradura forestal caracterizada por su potencial forestal, energtico y minero, las cadenas
productivas y centros provinciales de gestin agroempresarial, organizados mediante una
ecorregin, pueden ser mecanismos que generen una integracin.

Utilizando los mecanismos de coordinacin del Decreto 1188 de 2003, las asociaciones
de municipios y los comits de integracin territorial son mecanismos de articulacin para
centros urbanos que permiten generar interrelaciones equilibradas de los subsistemas urbanos
regionales.

3 7 2
Urab como zona especial de frontera debe gozar de los beneficios de la Ley 677 de 2001, zona
econmica de exportacin, por lo tanto es necesario impulsar su inclusin dentro de la misma.

Si bien no se relacionan en detalle cada una de las regiones, dado que el nivel de informacin
de este estudio no lo permite, debe tenerse como parmetro general para propiciar acuerdos y
alianzas entre entidades territoriales que la Ley 489 de 1998 determina como mecanismo bsico
los convenios, los cuales son la base para conformar figuras asociativas como las expuestas.

La experiencia de la Comisin Tripartita en la construccin de la visin regional y el manejo

metodolgico del proceso debe trascender a partir de la conformacin de una estructura
institucional que permita continuidad en el tiempo, para que sus lineamientos sean insertados
como propsitos estratgicos en los planes de ordenamiento territorial municipal, en los planes
de gestin de las Corporaciones Autnomas Regionales y en general en los planes de accin de
las entidades, tanto nacionales como departamentales y municipales.

8.2.8 LA COMISIN TRIPARTITA EN LA CONSTRUCCIN DEL IMAGINARIO

DE REGIN

La Comisin Tripartita, como acuerdo de voluntades de tres entes territoriales con competencias
especficas, cuenta con las condiciones primarias para efectuar un tipo de gobernabilidad para
la planeacin territorial del nivel departamental y formas de gobernabilidad en lo local y lo
regional. Pero, sobre todo, al ser los actores preponderantes en la gestin y el desarrollo, el
acuerdo genera el ambiente propicio para la transformacin de la cultura poltica de los actores,
pasando de la fragmentacin hacia la integracin.

La multiplicidad de interacciones que establece cada miembro de la Comisin Tripartita, en

particular con todos los actores, enriquece mucho ms el proceso al facilitar respuestas a las
demandas de desarrollo estratgicas del territorio a las cuales cada actor debe responder de forma
particular, pero integrada a las demandas que le son propias, partiendo de una estrategia superior
como es el Escenario Territorial de Referencia y los Lineamientos de Ordenacin Territorial para
Antioquia.

En esa medida, la sinergia que alcance la Comisin Tripartita en la estructuracin de polticas de desarrollo
para todo el territorio (fundamentalmente en cuanto a la fusin de programas sociales y econmicos
estratgicos, ordenamiento territorial, proyectos para la competitividad, vinculacin de entidades de
fomento para el desarrollo como el IDEA y la Agencia de Desarrollo Regional de Antioquia, entre otros)
se debe posicionar como el punto de partida para la consolidacin de una imagen de regin slida y
validada por los dems actores. Su capital poltico le permite situarse como el promotor principal de
una visin estratgica de desarrollo validable y legitimable por los dems actores.

3 7 3
La implementacin del proceso de planeacin regional que incluye los lineamientos para la
ordenacin territorial, como instrumento indicativo, requiere de adaptaciones de las entidades
que conforman la Comisin Tripartita a la organizacin operativa para la planificacin (figura
73). Se sugieren las siguientes:

Figura 73. Propuesta de integracin de instrumentos de planeacin y gestin.

La Comisin Tripartita requiere articularse con las Corporaciones Autnomas Regionales

-CAR- y la Agencia para el Desarrollo Regional de Antioquia -ADRA-, entidades fundamentales
para la planeacin regional y la gestin de proyectos estratgicos regionales estructurantes del
territorio. Con ellas debe disear la estrategia de gestin regional de los lineamientos que aqu se
proponen.

En los ejercicios de planificacin que se adelanten en el departamento se deben priorizar

las reas funcionales estructurantes identificadas en el proceso LOTA y tambin reas de accin
especial como POMCAS o cadenas productivas. En este contexto, el Sistema Departamental

3 7 4
de Planeacin SDP- debe incorporar en su estructura operativa al rea Metropolitana y al
Municipio de Medelln.

Los gestores departamentales deben ser funcionarios de las administraciones de las

entidades que conforman la Comisin Tripartita, en comisiones temporales y rotativas. Ellos
deben ser la base profesional para el sistema de capacitacin que debe disearse en asocio con
universidades regionales.

El SPD en conjunto con universidades regionales debe disear el sistema de asistencia

tcnica y formacin para que la metodologa de los lineamientos sea aplicada en las reas
territoriales estructurantes por funcionarios locales.

8.2.9 LNEAS PARA LA IMPLEMENTACIN DE LAS PROPUESTAS DE

PLANEACIN Y ACCIN

La Comisin Tripartita puede poner en marcha las propuestas de planeacin y aplicar

los instrumentos de gestin (jurdicos y de planeacin) existentes en dos lneas de accin
complementarias:

Promover que las reas funcionales estructurantes (base territorial para los lineamientos
diferenciados) se incorporen a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, y formular
planes de detalle que incorporen estrategias para el desarrollo rural supramunicipal aplicando
la legislacin agraria. El sistema de planeacin departamental ajustado puede orientar estos
procesos incluyendo capacitacin en la metodologa LOTA en asocio con universidades.

La Comisin Tripartita puede focalizarse simultneamente en gestionar la implementacin

de Proyectos Estratgicos Integrados. Estos son proyectos que integran varias acciones,
programas y proyectos (obras de infraestructura, usos preferentes, equipamiento, entre otros)
en porciones del territorio, que implementados articuladamente tienen efecto catalizador para
lograr el escenario territorial de referencia. Aqu el rol de las corporaciones y la ADRA es
clave. En esta lnea el concepto de reas Fractales, elaborado por la consultora de ECSIM, es
un aporte fundamental.

8.3 SEGUIMIENTO
El proceso de seguimiento a los lineamientos que se han formulado debe empezar en el momento
de convocar al sector privado y comunitario al proceso. En este momento es importante que

3 7 5
la red de actores que se ha activado para esta propuesta pblica participe activamente en los
procesos de negociacin, y de esta forma se logre avanzar hacia acuerdos pblico-privados de
mayor validez y cuya gestin se puede promover conjuntamente.

Lo anterior demanda que las instituciones comprometidas en este proceso mantengan viva en
sus planes la incorporacin de la variable regional como marco estratgico para la planeacin
territorial integrada. Esto alude especialmente al Municipio de Medelln y al rea Metropolitana
del Valle de Aburr.

Otro aspecto central en el proceso de seguimiento a la implementacin de los lineamientos

consiste en promover su conocimiento por parte de los gobernantes y que en lo posible se
distribuya la propuesta y se promueva su divulgacin, de tal forma que se incorporen algunos
de sus resultados en los planes de desarrollo o que algunas de las discusiones originadas aqu se
adelanten en la formulacin de los mismos. Esto debe aplicarse igualmente en los procesos de
revisin y ajuste de los planes de ordenamiento territorial de los 125 municipios del departamento,
para lo cual una estrategia de asistencia tcnica que se promueva desde los diferentes niveles
nacional, departamental y municipal debe considerar los avances en la formulacin de los
lineamientos y dems aspectos propuestos aqu.

Para el seguimiento al proceso LOTA es fundamental mantener, desarrollar e incorporar a los

sistemas de informacin departamental, del rea Metropolitana y del Municipio de Medelln, los
avances en construccin de cartografa y la propuesta de SIG del proyecto.

El enfoque metodolgico del proyecto, como se mencion desde un comienzo, permiti que se
elaborara una buena cantidad de cartografa temtica. Igualmente, se logr acopiar una buena
cantidad de informacin y consolidar una geodatabase del proceso, que no slo fue til en este
proceso, sino que adems puede ser utilizada en otros procesos y en proyectos complementarios
que la tengan como punto de partida.

Por lo anterior, se recomienda mantener activo el proceso de construccin de la cartografa y

especialmente el proceso de actualizacin y seguimiento. De esta forma, continuarlo con el
sector privado e implementar los resultados finales.

3 7 6