El Concepto de Entidad Pblica en el

Ordenamiento Jurdico Peruano y su Incidencia

en el Rgimen de Organizacin de la
Administracin Pblica
Richard i\Iartn Tirado'

"Dentro del aparato estatal peruano se puede distinguir la presencia de diversos organismos que cuentan con
proyectos y programas para realizar sus objetivos. Todos ellos estn englobados en el concepto de Entidad
Pblica, pero qu se entiende por Entidad Pblica? Dado que nuestro ordenamiento jurdico nos brinda
distintas definiciones, el autor pretende esclarecer ello mediante el anlisis y descripcin de aquel concepto en la
Administracin Pblica':

l. Introduccin Asimismo, resulta indispensable conocer cul es el

concepto que utilizan normas tales como la Ley No
En el Per, existen razones histricas que justifican la 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General,
estructura del Estado y como consecuencia de ello, el el Decreto Legislativo No 1017 - Ley de Contrataciones
modelo de organizacin actualmente vigente. Desde del Estado, entre otras, hasta llegar a la Directiva No
esta perspectiva, en el presente trabajo, a partir de la 002-201 0-PCM/SGP, aprobada por la Resolucin No 734-
evaluacin del modelo de organizacin de las Entidades 201 0-PCM, para definir a las Entidades Pblicas.
de la Administracin Pblica con el que actualmente se
cuenta en el pas, como consecuencia de las reformas Una vez realizada la evaluacin correspondiente, se
estructurales planteadas desde los aos 90 en adelante 1, podr advertir que en el rgimen de organizacin
se realizar el anlisis del concepto de Entidad Pblica del Estado reruano, hasta antes de la publicacin
en el ordenamiento nacional. de la Directiva No 002-201 0-PCM/SGP, no exista una
definicin unvoca de Entidades Pblicas, pudiendo
En el contexto descrito, se podr identificar la inclusive considerarse como tales a los Programas y
Proyectos pertenecientes al 0 oder Ejecutivo, los mismos
articulacin existente al interior del Poder Ejecutivo
que carecen de personalidad jurdica.
entre los Sectores liderados por los 18 Ministerios que
se configuran en el Estado Peruano (incluyendo a la
Finalmente, se analizarn los elementos que han sido
Presidencia del Consejo de Ministros), y el resto de las
considerados para la elaboracin del concepto de
Entidades (con o sin personera jurdica) que existen al
Entidad Pblica establecido por la Directiva No 002-2010-
interior de aquel, incluyendo aquellas categoras como
PCM/SGP, formulando las crticas correspondientes a las
los Programas y Proyectos de contenido presupuesta l.
omisiones e inconsistencias que pudiesen observarse
en el contenido de dicho documento.
Para entender el funcionamiento del Estado Peruano,
se requiere en forma inevitable conocer su estructura y
11. Estado y Gobierno Peruano
funciones, que exceden la clsica divisin de poderes en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tal como lo demuestra 2.1.Las Tres Funciones del Estado. La Funcin
el surgimiento de Organismos Constitucionalmente Administrativa. Administracin Pblica y Poder
Autnomos' que realizan funciones especiales e Ejecutivo
independientes a las que tienen a su cargo los poderes
antes sealados, as como el fortalecimiento de los En el marco de la teora constitucional del Estado, el concepto
niveles de Gobierno Regional y Municipal en el marco de unidad del poder, es clave para comprender la existencia
del proceso de descentralizacin. del Estado como la organizacin jurdica del poder pblico'.
Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Mster en Gestin Pblica por la Escuela de Gerencia Continental en convenio con el Instituto Ortega y Gasset de la
Universidad Complutense de Madrid. Estudios de Maestra en Derecho Internacional Econmico en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ex Vice Ministro de Asuntos
Administrativos y Econmicos del Ministerio de Defensa. Fue Secretario de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros y Secretario General del Ministerio de
Justicia y el de Energa y Minas. Miembro de la Asociacin Peruana de Derecho Administrativo. Socio del Estudio Martn Consultores Abogados.
Ver ms ampliamente, CORTAZARVELARDE, Juan Carlos. En:"La Reforma de la Administracin Pblica Peruana (1990-97). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboracin
de polticas" Instituto de Polticas Sociales, Lima, 2007.
CORTAZAR VELARDE, Juan Carlos, seala lo siguiente al respecto: "En el marco del programa de estabilizacin y de las reformas estructurales de la economa tendientes a
la liberalizacin de la actividad econmica, el gobierno emprendio la reforma o creacin de determinadas entidades cuyas funciones estaban vinculadas al logro de los
objetivos del programa econmico:', Ob. Cit. pg.22.
Al igual que en el Per, BREWER- CARIAS, Alan seala que: "S algn valor tiene el principio de la separacin de poderes en Venezuela, es el de la "separacin orgnica" de
poderes, en el sentido de que, constitucionalmente, en cada uno de los tres niveles de organizacin poltica del Estado (nacional, estatal y municipal) hay una separacin
 1Regul ac in de Servicios Pblicos 1

Precisamente, el poder pblico se ejerce a trav s de la s
denominadas "fun ciones" del Estado, reconocindose
la exi stencia de tres funciones primordiales del Est ado:
la ejecutiva, la legislativa y la jurisdiccional, as como
la existencia de tres "poderes pblicos" o institucion es
represe ntativas, que ejercen formalm ente dichas
funcion es: el Pod er Ejecutivo, el Poder Leg islativo y el
Poder Judicial o Jurisd iccio nal.
No ob sta nte ello, y dentro del esqu ema tripartito o
clsi co de las fun cio nes prim ari as del poder, ha surgido
una corriente que recon oce la exi stencia de una
funci n ms, la mi sma qu e es transversal a tod as las
institucio nes pblicas, y que se encarg a precisamente
de la ad mini stracin o de la gestin d e los medios
materiales y la accin estatal dirigida a la consecucin de
los intereses pbli cos. Dicha funcin es la denominada
"funci n admini strativa" la misma qu e est encargada
de la gestin d e los asuntos de la administracin del
Estad o y de los asuntos pblicos.
El ej erc icio de la funci n administrativa es transversa l a
la organizacin estata l, en la medida que cada una de
las in st ancias es tat ales ejerce gestin y ad mini strac i n
de medios jurdi co s y materi ales en ord en a con seg uir
los fin es de inters pblico a ca rgo del Estado. En tal
sentido, tanto el Poder Ejecutivo, el Poder Leg islativo, el
Poder Ju dic ial, los Gob iern os Regio nales y los Gob iernos
Local es, ejercen funcin ad ministrati va e in teg ran
un colec tivo amplio, deno mi nado es pecfi cam ente
Admini stracin Pblica '. Po r ello. es que el conjunto de
en ti dad es estatal es que ejerce n la fun cin administrativa,
integran la Admini stracion PL1b lica, org anizndose en
conj unto pilra cumpl ir com etid os de inters pblico"-
L.1s relac iones entre la fun ci n admini strativa con el
resto de fu nci on es estatal es, residen en la gestin de
los m ed io s materi ales subyacentes al ejercicio de tod as
l .~s funciones estatales, la rni ~ m a que es rea lizada por lds
Fntid a d e~, de la Adrni nistrc1 Ci n Publica .
En tt rm inos m ateri ales. casi todo s los organ ismos
104
<". Llt .li P'> cjern n fun ci n adminr strati va, aunque
fo rmalmente las instanc ias relativas al Gobierno Central,
los Gobi ernos Regional es y los Gobiernos Locales sean
las que ejercen de modo principal dichas funciones.
Sie ndo ello as, podr a considerarse que el ejerc icio de
la funcin administrativa es comp atible con el "Poder
Ejec utivo: que como t al, es el poder que tiene entre
sus funciones la ej ecucinde las leyes?_ Sin embarg o,
el concepto de fun ci n administrativa co nstituye uno
de carcter ms amplio, toda vez que se refi ere a las
funciones est ata les encargadas de la administra cin
de los asuntos y negoci os pblicos, con la fin alidad de
servir a los intereses generales.
2.2.Estado, Gobierno y Administracin Pblica del
Per en el Modelo de la Constitucin Poltica del
Per del Ao 1993
En el modelo de organizacin del Estad o Peru ano, se
suele utilizar las expresiones de Estado, Gobierno y
Administracin Pblica como co ncepto s similare s o
equivalentes. Sin embargo, tal como se ha indicad o,
cada uno de dichos co ncepto s, expresan en forma
ind ividu al, diversos obj etivos y fines para efectos del
de recho ad ministrativo.
En el caso peruano, el conc epto de "Gobiern o" no
es equiparable ni al d e Poder Ejecuti vo, ni al de
Ad minist rac i n Pbli ca . En trminos rigurosos, el
co ncept o de Gobiern o, jurdi camente im pltca el
eJercicio d e la fun ci n de d11 t>cc i n poiitio interior y
ex terior del Estado, co n lo que el concep to de l;1 fun cin
de gobi erno sera reali za do por el l)od er eJecutivo,
el Poder Leg islat ivo y el Poder Jud icia l. Si1 1 enliJcllgo,
d entro de la es t ructu ra descentr aliza da del pas, '> E' debe
agregar el enfoque de "ins t;m ci,ls de gobiL' rrw <1 nive l
nac ion <JI. region al y loca l".
En lo que se refiere <11 concer to de Ad rn iniqra cion
Pub lica, pu ede entend erse qu e c~, ta tien e do-, '.l'l1tid us .
Uno objet ivo'", entendi endo a id 1\dminstr,I UO il !'ub !ica
co m o el conju nto de entidades y rgano s que l'jcrc<' n Id
funci n administrati va, esto es, aquella futl C il es r, , ,l l

formal de rganos, que ejercen las diversas ramas del poder pblico.". En: La Organizacin del Estado, la Organizacin Administrativa y la Administracin Pblica, en Derecho
Administrativo. Tomo 11. Universidad Externado de Colombia, Universidad Central de Venezuela. Bogot, 2006. pg. 25-26.
Asimismo, MARIENHOFF Miguel S. al respecto opina que:"La Divisin de poderes concebida por Montequieu, de decisiva importancia en el derecho constitucional, constituy
un medio para evitar el despotismo como consecuencia de la centralizacin de las funciones del Estado en una sola persona. Sin embargo, a partir del concepto de que el
poder es uno solo, la divisin de poderes es manifestacin de una separacin de funciones: legislativo, justicia y administracin.~ En: Tratado de Derecho Administrativo, S
ed. Actual, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, T. 1, "Parte General". pag. 43
IBIDEM. "Para que el Poder contenga al poder, sin que de ello se derive un absolutismo, es imprescindible que aqul sea ejercido por rganos diferenciados. Estos son los
rganos legislativos, judiciales y administrativos."
Asimismo, GORDILLO, Agustn serlala que: "todo sera sencillo si no fuera que las citadas funciones pueden ser ejercidas por ms de un rgano, pues estos no se limitan a
ejercer la actividad que les corresponde. Por ello, "la separacin de funciones, en cuanto atribucin de estas a rganos diferenciados, se realiza imperfectamente':"' En: Tratado
de Derecho Administrativo, so Edicin, Ed. Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998, pg.IX~4
IVANEGA, MIRlAN, seala que: "Si bien la funcin administrativa es ejercida principalmente por el Poder Ejecutivo, sus rganos centralizados y descentralizados, nada obsta
que se desarrolle en el mbito de los restantes poderes constitucionales, cuando no ejercen su principal actividad. Esta funcin es comn a los tres poderes del Estado y no
se confunde con la legislativa y la judicial." En: Principios de la Administracin Pblica, Buenos Aires, 2005, pg. 32.
Asimismo, ABRUA PUYOL, Antonio, seala que: La Administracin Publica es en consecuencia, una organizacin del poder publico que acta con potestad administrativa~
En: Delimitacin Jurdica de la Administracin Pblica en el Ordenamiento Peruano, Editorial Palestra, Lima, 201 O, pg. 38
6 Al respecto, IVANEGA, Mirlan citando a Marienhoff Miguel S. seala que:"... enrolado en esta posicin, define la funcin administrativa como "la actividad permanente
concreta y prctica del Estado, que tiende a la satisfaccin inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran:' En: Op. Cit., pg. 3233.
ABRUA PUYOL,Antonio, seala que: "La Administracin Pblica, por tanto, en su nacimiento se identifica con el Poder Ejecutivo en virtud del principio de separacin de
poderes, que adems tiene asignada una funcin especifica: ejecutar la ley y que, por el principio de legalidad que debe presidir toda su actuacin, se somete para ello a un
proceso de juridificacin que, en palabras de Santa mara Pastor, convierte "las tcnicas de accin estatal en tcnicas jurdicas":" En: Op. O t., pg. 38.
8 ZANOBINI, Guido, senalo que:"EI Gobierno, para quienes lo incluyen como elemento, es entendido como el conjunto de Instituciones en que se organizan las personas que
ejercen el poder e imperio del Estado o sea su soberana". En: Curso de Derecho Administrativo, Ed. Arayu, Buenos Aires, 1954, T. 1.
IVANEGA,Mirian Mabel, citando a Joan Subirats serlala que: "administracin significa distintas cosas desde los diferentes observatorios que se escojan, no permitiendo un
significado unvoco ni desde el punto de vista terico ni desde el punto de vista practico". En: Op. Cit. pg. 30. Asimismo GARRIDO FALLA, Fernando, senal que: "el termino
"Administracin" se aplica en dos sentidos: a) una clase de actividad (sentido objetivo), y b) los entes que la desarrollan, la estructura o aparato administrativo (sentido
subjetivo). La primera es administracin con minscula y la segunda, como sujeto de esa accin, con mayscula." En: Tratado de Derecho Administrativo, 12 Ed., IEP, Madrid,
1994, pg. 31 y siguientes.
10 ABRUA PUYOL, Antonio, seala que: "Ciertamente, si lo que distingue a esta realizacin de una tpica funcin, cuando nos encontramos ante manifestaciones de esa
funcin podremos decir que estamos en presencia de la Administracin Pblica y, por tanto, se aplicar el ordenamiento jurdico- administrativo. Dar igual que esa funcin
 1Richard Martn Tirado 1

encargada de aplicar y cumplir las leyes (mediante

su ejecucin), pero tambin de dictar disposiciones
(funcin de reglamentacin) y de resolver reclamaciones
(funcin de solucin de controversias). Por otro lado,
existe un concepto subjetivo 11 de Administracin
Pblica, que la identifica como aqul sujeto encargado
de ejercer la funcin administrativa. El concepto de
Administracin Pblica que se maneja, es uno de
tipo objetivo, mediante el cual se puede identificar
a las entidades y rganos que, de manera originaria o
derivada ejercen la denominada funcin administrativa,
la cual es absolutamente diferente de las "tres clsicas"
funciones estatales.
b. Poder Legislativo o funcin legislativa: Reside
formalmente en el Congreso de la Repblica, quien
ejerce originariamente la potestad legislativa, de
fiscalizacin y de control sobre los actos del Poder
Ejecutivo; y
c. Poder Judicial o funcin jurisdiccional: Se ejerce
por mandato constitucional, y est destinada a
resolver conflictos de intereses o incertidumbres
con relevancia jurdica, gozando las decisiones de
los rganos jurisdiccionales de la calidad de la cosa
juzgada.

111. La Organizacin del Estado Peruano a Partir de

La Constitucin Poltica de 1993
"El concepto de Administracin
Pblica (. .. )que se maneja, es uno
3.1.0rganizacin Descentralizada y Funcional del
Estado Peruano de tipo objetivo, mediante el cual
se puede identificar a las entidades
No se puede hablar de un modelo orgnico de
Administracin Pblica reconocible en la Constitucin y rganos que(...) ejercen la
Poltica del Per del ao 1993. En realidad, nos denominada funcin administrativa
encontramos con un texto asistemtico en el que se
organiza bsicamente el funcionamiento del Estado en (. .. )"
base a de la denominada "Separacin de Poderes':
3.2.0rganizacin del Poder Ejecutivo. Sectores y
El Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin de Sistemas Administrativos
1993 12, sobre Descentralizacin, establece que el Estado
Peruano se estructura en tres niveles de gobierno, de El marco constitucional vigente, desarrolla en el
acuerdo a una estructura descentralizada del poder. Ttulo IV (De la estructura del Estado), un captulo
As, se tiene que existen instancias de Gobierno Central, dedicado a la organizacin del Poder Ejecutivo.
Gobierno Regional y Gobierno Local, dentro de una Conforme a ello, se desarrollan las atribuciones y
estructura del Estado Unitario y Descentralizado. la caracterizacin del Presidente de la Repblica, el
Consejo de Ministros, y las relaciones entre el Poder
Asimismo, el modelo de organizacin que actualmente Ejecutivo y el Poder Legislativo.
existe el Per en materia de Administracin Pblica,
responde a un esquema implantado en la dcada del El Poder Ejecutivo, se encuentra organizado en base a la
70, a pesar que durante los ltimos 30 aos han existido disposiciones de Ley Orgnica del Poder Ejecutivo- Ley
cambios radicales en materia administrativa. As, No 29158, publicada en el Diario Oficial El Peruano con
tenemos un esquema que se organiza sobre la base de fecha 20 de diciembre de 2007.
los poderes pblicos o funciones clsicas 13 del Estado y
en el que equivocadamente se afirma la existencia de la De acuerdo a dicha Ley, el Poder Ejecutivo est integrado
siguiente organizacin: por:

a. Poder Ejecutivo o funcin ejecutiva: Es ejercido en l. La Presidencia de la Repblica.

nuestro sistema constitucional por el Presidente de 2. El Consejo de Ministros.
la Repblica. Se integran a esta organizacin, los 3. La Presidencia del Consejo de Ministros.
Ministros de Estado y la institucin del Presidente 4. Los Ministerios.
del Consejo de Ministros. S. Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo.

sea realizada por el Poder Ejecutivo, por un organismo territorial autnomo, por los rganos del Poder Legislativo, o Judicial, por el Tribunal Constitucional o la Defensora del
Pueblo, por una empresa del Estado o, Incluso, por un sujeto jurdico- privado. Si estamos en presencia de esa funcin ah se encuentra presente la Administracin Pblica
y, por tanto, es aplicable el Derecho Administrativo. En: Op. Clt., pg. 53.
Asimismo, BREWER- CARAS, afirma que: "estas cuatro funciones Estatales (legislativa, judicial, gubernativa y administrativa) se ejercen(. .. ), por los tres grupos de rganos
separados horizontalmente que ejercen el poder pblico, por lo que el ejercicio de las funciones Estatales no es ni exclusivo ni excluyente de ningn rgano estatal o, si se
quiere, de alguno de los tres "poderes'~ En: O p. Cit. pg 694 y 696.
11 BOQUERA OLIVER, Jos. M., seala:"La mayor parte de la doctrina actual considera imposible categorizar a la Administracin Pblica por medio de una funcin Ti pica, lo que
ha llevado a adoptar nuevamente criterio subjetivos, aunque completando el planteamiento inicial que simplemente identificaba a la administracin con el Poder Ejecutivo.
Ahora bien, aunque coincidiendo en lo fundamental, tambin los autores discrepan al momento de caracterizarla. En la Actualidad, son dos las vertientes principales que
adopta ese criterio: Orgnica y personalista". En: Criterio Conceptual del Derecho Administrativo, REDA, N 78, abril, junio 1993, pag. 121 - 153.
12 Ley N 27680 del 7 de marzo de 2002, tambin denominada Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin.
13 TOLA, Fernando, seala que:"(. .. ) el Derecho Administrativo, que tiene como base este concepto de administracin, el cual est condicionado por dos exclusiones, slo
ha podido nacer con la desaparicin del poder absoluto y con la aparicin de los regmenes constitucionales que diversifican las funciones del Estado en los tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial". En: Derecho Administrativo General, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, 1945. pg. 23-24.
A nivel internacional GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, seala que: "Su alumbramiento es consecuencia de la conjuncin de tres ideas: la legalidad que pretende sustituir el
poder absoluto y arbitrario del prncipe; la ley como expansin de la voluntad general de la que dimana su legalidad; y la estructuracin del Estado en los tres poderes de
todos conocidos: Legislativo, Judicial y Ejecutivo (Administracin Pblica)" En: Revolucin Francesa y administracin contempornea,Cuarta Edicin, Civitas, Madrid, 1994,
pg. 22-24.
1Regulacin de Servicios Pblicos 1

En el caso peruano, el Presidente de la Repblica 14,
personifica a la nacin y dirige el Poder Ejecutivo. Tiene
adscrito a su cargo una organizacin, denominada
Despacho Presidencial, que tiene por objeto la
administracin de la Casa de Gobierno, as como la
coordinacin de las actividades y del respaldo logstico
necesario para el ejercicio de las funciones del Presidente.
De otro lado, el Consejo de Ministros 15, de acuerdo
al artculo 119 de la Constitucin, tiene como labor
ejercer la direccin y la gestin de los servicios pblicos,
sealando expresamente el texto constitucional que a
cada ministro le corresponde la direccin y la gestin de
los servicios pblicos en los asuntos que competen a la
cartera a su cargo.
La figura del Presidente del Consejo de Ministros 16 , es
instituida en la Constitucin, para realizar las funciones
de ser, despus del Presidente de la Repblica, el portavoz
autorizado del gobierno; coordinar las funciones de los
dems ministros; y refrendar los decretos legislativos, los
decretos de urgencia y los dems decretos que sealan
la Constitucin y la ley.
Por otro lado, el texto constitucional hace referencia a la
figura de los Ministros", como responsables polticos de
la gestin de su sector, en la medida que, la organizacin
administrativa peruana se asienta sobre los conceptos
de sector y sistema administrativo. Es pertinente
entonces determinar los conceptos de "sector" y
"sistema", as como su relevancia para la organizacin de
la Administracin Pblica en nuestro pas.
Por ltimo, se debe establecer que el segundo prrafo
del artculo 2 de la LOPE, establece que "los Ministerios
(. .. ) ejercen sus funciones en respuesta a una o varias
reas programticas de accin, las cuales son definidas
para el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas':
3.2.1. Sectores y Sistemas Administrativos.-.
Sin embargo, el sector no es un concepto equiparable al
de Ministerio, sino que el sector est constituido tambin
por los organismos pblicos adscritos al mismo, las
empresas pblicas, as como los proyectos, programas
y otras entidades que actan o ejercen injerencia dentro
de las actividades relativas al sector.
Los Ministros tienen la funcin de direccin poltica de
un sector y conforme al artculo 119 de la Constitucin,
"El Consejo de Ministros tiene a su cargo la direccin y
gestin de los servicios pblicos. Cada Ministro tiene la
responsabilidad en lo concerniente a la gestin de los
asuntos propios de su sector': Esta norma se deriva del
mandato que establece la irresponsabilidad poltica
del Presidente de la Repblica en nuestro sistema
constitucional, puesto que los responsables polticos de
la gestin de su sector son los Ministros de Estado.
Los Ministerios se organizan en funcin de la normativa
aplicable a los sectores. Por ello, pueden existir tantos
Ministerios como sectores. Al respecto, el Ministerio,
al cumplir con la direccin del sector, se organiza con
organismos pblicos pertenecientes al Poder Ejecutivo,
y especficamente al nivel de Gobierno Nacional.
El Ministerio se organiza en funcin de una estructura
que cumple dos tipos de actividades. De un lado, cumple
funciones de administracin interna o de autogobierno.
Por otra parte, cumple funciones de lnea o externas en
relacin con el sector. Las funciones de Administracin
Interna tienen por finalidad la organizacin propia
del Ministerio (planeamiento del sector, presupuesto,
administracin, recursos humanos, etc.). Las funciones
de lnea son cumplidas por los denominados rganos
tcnico-normativos y la finalidad del servicio de direccin
del sector, mediante la institucin de procedimientos
administrativos que relacionen a la ciudadana con la
obtencin de prestaciones por parte del Ministerio.
El texto original del Decreto Legislativo N 560, Ley del
Poder Ejecutivo, estableci los siguientes Ministerios:

El esquema de organizacin de Entidades Pblicas del 1. Relaciones Exteriores.

Poder Ejecutivo responde a un esquema de sectores y 2. Interior.
sistemas, conforme a lo desarrollado en la Ley Orgnica 3. Justicia.
del Poder Ejecutivo. 4. Defensa.
5. Economa y Finanzas.
De esta forma, por un lado, el concepto de Sector se 6. Educacin.
refiere a una visin de organizacin de las actividades 7. Salud.
econmicas del Poder Ejecutivo en funcin a un 8. Trabajo y Promocin Social.
criterio de planificacin estatal. En base a una actividad 9. Agricultura.
econmica se estructura un sector determinado, cuyo 1O. Vivienda y Construccin.
ente rector es un Ministerio 18 11. Energa y Minas.

14 Artculo 110. El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la Nacin.

Para ser elegido Presidente de la Repblica se requiere ser peruano por nacimiento, tener ms de treinta y cinco aos de edad al momento de la postulacin y gozar del
derecho de sufragio.
15 Artculo 119. La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.
16 Artculo 123. Al Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera, le corresponde:
1. Ser, despus del Presidente de la Repblica, el portavoz autorizado del gobierno.
2. Coordinar las funciones de los dems ministros.
3. Refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los dems decretos y resoluciones que sealan la Constitucin y la ley.
17 Artculo 128. Los ministros son individualmente responsables por sus propios actos y por los actos presidenciales que refrendan.
Todos los ministros son solidariamente responsables por los actos delictivos o violatorios de la Constitucin o de las leyes en que incurra el Presidente de la Repblica o que
se acuerden en Consejo, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediatamente.
18 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
Artculo 22.- Definicin y constitucin
22.1 Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad.
(..)

12. Transportes y Comunicaciones.
13. Pesquera
14. De Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones
Comerciales Internacionales.
Posteriormente, esta relacin fue modificada por las
siguientes normas:
Decreto Ley N 25491, de 7/5/1992, los Ministerios
de Vivienda y Construccin y el de Transportes y
Comunicaciones, fueron fusionados en el Ministerio
de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construccin.
El original Ministerio de la Presidencia a que se refera
el Decreto Legislativo N 560 fue desactivado mediante
Ley 25290 de 24/12/1990. Con posterioridad, fue
creada otra entidad con el mismo nombre mediante
Decreto Ley N 25490 de 10/05/1992.
Mediante el Decreto Legislativo N 866, de
29/10/1996 se cre el Ministerio de Promocin de la
Mujer y del Desarrollo Humano- PROMUDEH.
Mediante la Ley N 27779, Ley Orgnica que modifica
la organizacin y funciones de los Ministerios
(publicada el 11 de julio de 2002), se ha efectuado
una reorganizacin, por fusiones, de la estructura
ministerial existente. En realidad, no se trataba de
un proceso de racionalizacin, ni de reduccin de
ministerios, sino que simplemente se buscaba una
reorganizacin de las estructuras ya existentes.
As, de acuerdo con la Ley N 27779 y las
modificaciones incorporadas por la Ley 29158 -Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo, el Decreto Legislativo
N 1013 que crea el Ministerio del Ambiente, y lo
dispuesto por la Ley N 29565 que crea el Ministerio
de Cultura; los Ministerios actualmente existentes
son los siguientes:
l. Presidencia del Consejo de Ministros.
2. Ministerio de Economa y Finanzas.
3. Ministerio de Relaciones Exteriores.
4. Ministerio de Defensa.
S. Ministerio de Justicia.
6. Ministerio del Interior.
7. Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.
8. Ministerio de la Produccin.
9. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
1O. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
11. Ministerio de Salud.
12. Ministerio de Educacin.
13. Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
14. Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.
15. Ministerio de Energa y Minas.
16. Ministerio de Agricultura.
17. Ministerio del Ambiente
18. Ministerio de la Cultura
Por otro lado, debe destacarse que la Ley N 29158
- Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - LOPE, sobre la
base de diversos proyectos de Ley elaborados desde
el ao 2002, establece en su artculo 43 como criterio
de funcionamiento del Poder Ejecutivo, lo relativo a
los Sistemas Administrativos.
De este modo, "los sistemas son los conjuntos, principios,
1Richard Martn Tirado 1
normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la
Administracin Pblica que requiere ser realizadas por
todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los
Organismos Institucionales y los niveles de Gobierno".
Se aade que slo por Ley se crea un Sistema y que para
su creacin se debe contar con la opinin favorable de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Por su parte, el artculo 44 describe que los Sistemas
estn a cargo de un Ente Rector que se constituye en
su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional: dicta
las normas y establece los procedimientos relacionados
con su mbito; coordina su operacin tcnica y es
responsable de su correcto funcionamiento en el marco
de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.
Estos Sistemas son de dos tipos:
A. Sistemas Funcionales (art. 45)
Tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de
polticas pblicas que requieren la participacin
de todas o varias entidades del Estado
El Poder Ejecutivo es responsable de
reglamentarios y operarlos.
Las normas aplicables establecen las atribuciones
de su Ente Rector.
B. Sistemas Administrativos (art. 46)
Tienen por finalidad regular la utilizacin de los
recursos en las entidades de la Administracin
Pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso.
Los sistemas de aplicacin nacional estn referidos
a materias previstas en la Ley, tales como Gestin de
Recursos Humanos, Abastecimiento, Presupuesto
Pblico, Tesorera, Endeudamiento Pblico,
Contabilidad, Inversin Pblica, Planeamiento
Estratgico, Defensa Judicial del Estado, Control y
Modernizacin de la gestin pblica.
El Ente Rector del sistema se encuentra en el
Poder Ejecutivo a excepcin del Sistema Nacional
de Control.
El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar
y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a
todas las entidades de la Administracin Pblica,
independientemente de su nivel de gobierno y con
arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo
General. Esta disposicin no afecta la autonoma
de los Organismos Constitucionales, con arreglo a
la Constitucin Poltica del Per y a sus respectivas
Leyes Orgnicas.
El Poder Ejecutivo adecua el funcionamiento
de los Sistemas Administrativos al proceso de
descentralizacin.
3.3.Nuevas Formas de Organizacin: el Caso de los
Organismos Constitucionalmente Autnomos
En la experiencia constitucional de nuestro pas, existen
determinados organismos o entidades que cuentan con
una garanta institucional de autonoma e independencia
 1Regulacin de Servicios Pblicos 1

respecto de la funcin poltica o de gobierno. Se trata de
instituciones destinadas a ejercer determinadas tareas
tcnicas e indispensables para la gestin estatal, pero
que por su alto grado de especializacin requieren tener
una garanta institucional de independencia frente al
poder poltico y a las funciones de gobierno 19
De acuerdo al texto constitucional de 1993, los
organismos constitucionalmente autnomos son los
siguientes:
Banco Central de Reserva (BCR)
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)
Defensora del Pueblo (DP)
Tribunal Constitucional (TC)
Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
(RENIEC)
Ministerio Pblico (MP)
Consejo Nacional de la Magistratura (CNM)
Contralora General de la Repblica (CGR)
Los Organismos Constitucionalmente Autnomos
tienen una garanta institucional de autonoma y
asimismo de independencia. El concepto de autonoma
(constitucional en este caso), se expresa en el total
desligue del ejercicio de las funciones de tales rganos
con respecto a los dems "poderes" del Estado (Poder
Ejecutivo, Legislativo, Judicial). Existe un respaldo
constitucional a sus competencias funcionales. Existe
autonoma presupuestaria, financiera, econmica,
tcnica, funcional y poltica. Asimismo, tienen una
garanta en el modo especial de designacin y remocin
de sus titulares.
IV. Las Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo: Los
Organismos Publicos Ejecutores y los Organismos
Publicos Especializados
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo- LOPE sobre la base
de diversos proyectos de Ley elaborados desde el ao
108 2002, pretende establecer nuevos criterios en relacin al
funcionamiento del Poder Ejecutivo.
En tal sentido, se advierte que los Organismos Pblicos
(en adelante OP) son configurados como entidades
dotadas de personalidad jurdica, y que ejercen
determinadas funciones, con un nivel autonoma
con respecto al ente rector del sector. Los OP tienen
autonoma funcional, tcnica, econmica y financiera.
Sin embargo, se encuentran relacionados con el
Ministerio y no derivan sus competencias de un mandato
constitucional. Tienen una relacin de adscripcin con el
Ministerio.
4.1.Los Organismos Pblicos Ejecutores
Los Organismos Pblicos Ejecutores (en adelante
OPEJ) son organizaciones administrativas, dotadas
de personalidad jurdica, y que ejercen determinadas
funciones, con un nivel de autonoma con respecto
al ente rector del sector. Tienen autonoma funcional,
tcnica, econmica y financiera. Se encuentran
relacionados necesariamente con un Ministerio, en
la medida que en nuestro sistema constitucional no
puede existir el ejercicio de funciones pblicas sin una
asuncin explcita de responsabilidad administrativa.
Por tal motivo, los OPEJ se adscriben necesariamente a
un Ministerio, aunque no en una relacin de jerarqua 20,
sino de adscripcin, forma de tutela administrativa,
que implica la supervisin del cumplimiento de sus
actividades por parte del Ministerio.
Todos los OPEJ son organismos que por mandato de la
LOPE, pertenecen al Gobierno Nacional y son destinados
a realizar actividades de ejecucin o gestin, y requieren
organizarse y desarrollar sus funciones en un rgimen
de autonoma administrativa.
El artculo 28 de la Ley 29158, los define como aquellos
"cuya creacin y disolucin se realiza por Ley a iniciativa
del Poder Ejecutivo':
Los OPEJ se crean por ley ordinaria. Su autonoma
administrativa puede ser funcional (ejercicio de
funciones de acuerdo a su estatuto), tcnica, econmica,
administrativa y financiera.
Los OPEJ tienen personera jurdica de derecho pblico
interno, ejercen sus competencias a nivel nacional, y
tienen por objeto la gestin de determinadas funciones
que deben realizarse de manera desconcentrada
respecto del sector al cual se encuentran adscritas.
Es importante sealar, que la adscripcin de una entidad
estatal a un sector determinado, tiene por finalidad
asegurar el cumplimiento de las funciones de la entidad,
en la medida que el sector es responsable de realizar
acciones tales como la aprobacin del presupuesto e
instrumentos de gestin de la entidad, la planificacin
y ejecucin de sus tareas habituales, y la realizacin de
proyectos de carcter institucional.

19 CARDENAS GARCIA, Jaime, respecto a las caractersticas de los Organismos Constitucionalmente Autnomos seala a lo siguiente: "Inmediatez. Deben Estar establecidos
y configurados directamente en la Constitucin; Especialidad. Son necesarios para el Estado democrtico de derecho contemporneo; Direccin Poltica. Participan en
sta y emanan de actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales contribuyendo a la toma de decisiones del Estado; Paridad de rango. Mantienen con los otros rganos del
Estado relaciones de coordinacin; Autonoma. Generalmente tienen autonoma orgnica y funcional y en ocasiones presupuestaria; Apoliticidad. Son rganos tcnicos y no
polticos; Inmunidad. Los titulares de estos rganos pueden ser removidas por el sealamiento de responsabilidades; Transparencia. Los actos y decisiones de los rganos
autnomos, salvo en los casos comprensibles del secreto en las investigaciones del Ministerio Pblico, podrn ser conocidos por los ciudadanos; y cualquiera podr tener
acceso a la informacin, incluyendo obviamente los rganos del Estado; Intangibilidad. Debern ser rganos permanentes, o por lo menos para su derogacin se debe exigir
un procedimiento de reforma constitucional mucho ms reforzada que el proceso de reforma legal ordinaria; y Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho. Es
imprescindible que en las responsabilidades administrativas de funcionarios de los respectivos rganos stos cuenten con todas las garantas constitucionales y procesales.
En: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 11a ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, T. 1, pg. 501.
20 LINARES, Juan Francisco, sealo que: "La jerarqua traduce un poder jurdico dentro de un grupo estable como la administracin pblica. Existe en su virtud una relacin de
supremaca de los funcionarios superiores respecto a los inferiores, y de subordinacin de estos a aquellos." En: Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1986, pg. 222.
MORENA Y DE LA MORENA, Luis, seala que:"Se trata de un elemento reglado u regido por las normas de organizacin del rgano o ente, e implica la "atribucin" de poder
concreto conferido por una norma a un determinado rgano para que, en cumplimiento del deber de realizacin del derecho que le es impuesto, y utilizando al efecto los
medios materiales y personales con que se lo dota, decida, en los distintos supuestos contemplado por la norma- y solo en ellos- de acuerdo con el procedimiento en cada
caso establecido, lo que, por ser la voluntad o frn querido por el ordenamiento en relacin con los distintos asuntos objeto de su regulacin, ante todos debe valer y a todos
vincular." En: De los Fines de Inters Pblico como causa y como limite de la competencia, y como medio y medida de control jurdicos, Madr"1d, Revista de Administracin
Pblica N 85, Enero- Febrero, 1978, Centro de Estudios Constitucionales, pg. 151.

Para ello, el Ministerio en su condicin de titular del
sector ofrece el apoyo necesario a la entidad adscrita al
mismo, existiendo entre ambos una relacin de tutela,
ms no de subordinacin jerrquica, tal como ocurre al
interior de la estructura organizacional de una misma
entidad estatal.
En este sentido, la propia LOPE indica que los OPEJ
se crean en el caso que se requiera una entidad con
administracin propia, debido a que la magnitud de
sus operaciones es significativa o una dedicada a la
prestacin de servicios especficos.
Por un lado, mientras se indica que los OPEJ estn
sujetos a los lineamientos tcnicos del Sector del que
dependen, sus objetivos y estrategias es formulada en
coordinacin con ste. En otras palabras, la relacin
de tutela se observa en la sujecin a los lineamientos
tcnicos, pero no alcanza a los objetivos y estrategias del
organismo. En este orden de ideas, resulta obvio que
una sub-estructura organizacional que se encuentre
supeditada a un Sector en cuanto a lineamientos,
objetivos y estrategias, no puede ser considerada como
un OPEDJ, sino como parte integrante de dicho Sector.
Por otro lado, en cuanto a la poltica de gasto de los OPEJ,
sta debe ser aprobada por la entidad de la que dependen.
No obstante ello, esto no implica que la elaboracin y
determinacin de la indicada poltica de gasto, por ejemplo,
el presupuesto, no pueda ser realizado por el OPEJ.
Un tercer aspecto caracterstico de un OPEJ consiste en que
no cuentan con funciones normativas propias. stas solo
podrn existir en caso de delegacin por parte del Ministerio
del cual dependen. Cabe recordar que las normas emitidas,
en razn de la citada delegacin, tienen un rango inferior al
del Ministerio al que se encuentran adscritos, por ejemplo,
Resolucin Jefatura! (del Jefe del Organismo) o resolucin
de Consejo Directivo (de ser el caso); no obstante, es una
inferioridad estrictamente normativa, de acuerdo con la
jerarqua normativa en el sistema jurdico peruano.
Dicho de otro modo, las potenciales rdenes emanadas
de un Ministerio, mediante una norma, a su OPEJ, no
implican una subordinacin jerrquica administrativa,
sino slo normativa.
Si bien puede interpretarse la coexistencia de estas
formas de subordinacin, lo cierto es que la de tipo
administrativa no slo puede ejercerse con una norma
sino con simples actos de administracin; actividades
que no puede realizar un Ministerio respecto de su OPEJ.
En suma, las OPEJ tienen autonoma en los siguientes
casos a saber:
Normativa, en caso la funcin de normar haya sido
delegada por el Ministerio de la cual dependen.
21 DANOS ORDOEZ, Jorge, seala que: "En el Per como en otros pases, la principal razn por la que se crean las organismos reguladores de servicios pblicos estriba
en la necesidad de distinguir entre la funcin de determinacin de las polticas que van a ordenar con carcter general el desarrollo de las actividades consideradas
servicios pblicos, tarea que le corresponde a los poderes del Estado con legitimidad democrtica directa (... ), respecto de las funciones de supervisin de la prestacin
de servicios pblicos y de determinacin de tarifas a ser cobradas por lo operadores de servicios pblicos, tareas que requieren ser ejercidas por entidades de carcter
eminentemente tcnico dotadas de autonoma funcional." En: Constituye el Acto Administrativo fuente del Derecho en el Ordenamiento Jurdico Peruano?, Revista de
Derecho Administrativo, N 09, ao S, Circulo de Derecho Administrativo, lima, 2010, pg. 34
1Richard Martn Tirado 1
Econmica, en el extremo de diseo y elaboracin
de su poltica de gasto, condicionada a la aprobacin
del Ministerio.
Gestin, siempre que ello no implique la modificacin
de los objetivos, estrategias o lineamientos tcnicos.
4.2.Los Organismos Pblicos Especializados
El rgimen jurdico de los Organismos Pblicos
Especializados (en adelante OPES) se encuentra previsto
en el artculo 31 o de la Ley 29158 y se expresa en los
siguientes trminos:
Artculo 3 7.- Los Organismos Pblico Especializados
tienen independencia para ejercer sus funciones
con arreglo a la Ley de creacin. Estn adscritos a un
Ministerio y son de dos tipos:
7. Organismos Reguladores
2. Organismos Tcnicos Especializados
La Ley 29158 desarrolla en forma esquemtica el
funcionamiento de cada uno de los Organismos Pblicos
Especializados, en funcin de los tipos previstos.
a) Organismos Reguladores
En el caso de los Organismos Reguladores, el artculo 32
de la ley, precisa las siguientes caractersticas:
1. Se crean para actuar en mbitos especializados
de regulacin de mercados o para garantizar
el adecuado funcionamiento de mercados no
regulados, asegurando cobertura de atencin en
todo el territorio nacional.
2. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de
Ministros.
3. Dentro de sus respectivos mbitos de competencia,
tienen funciones supervisoras, reguladoras,
normativas, fiscalizadoras y sancionadoras y de
solucin de controversias y reclamos, en los trminos
previstos por la Ley de la materia.,
4. Definen sus lineamientos tcnicos, sus objetivos y
estrategias ..
5. Determinan su poltica de gasto de acuerdo con la
poltica general de gobierno.
6. Estn dirigidos por un Consejo Directivo. Sus
miembros son designados mediante concurso
pblico. La Ley establece los requisitos y el
procedimiento para su designacin. Slo podrn ser
removidos en caso de falta grave e incompetencia
manifiesta debidamente comprobada, y con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley
establece el procedimiento para su cese.
7. Defienden el inters de los usuarios con arreglo a la
Constitucin Poltica del Per y la ley.
En nuestro pas, los Organismos Reguladores (en
adelante los OR) son una adaptacin del rgimen
norteamericano de las agencias. La independencia
1Regulacin de Servicios Pblicos 1
funcional de dichos organismos se justifica en la
necesidad de que ejerzan sus funciones tcnicas en un
escenario alejado de influencias externas {polticas o
econmicas). Cumplen las funciones de regulacin de
los grandes servicios pblicos y de las obras pblicas de
infraestructura entregadas en concesin a la inversin
privada. Inicialmente se encontraban adscritos al sector
al cual regulaban, pero ahora se encuentran adscritos
a la Presidencia del Consejo de Ministros 21 Se puede
identificar a los siguientes:
Organismo Supervisor de la Inversin Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL)
Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y
Minera (OSINERGMIN)
Organismo Supervisor de la 1nversin en 1nfraestructu ra
de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN).
Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento (SUNASS).
b) Organismos Tcnicos Especializados.
En cuanto a los Organismos Tcnicos Especializados, el
artculo 33 de la Ley 29158 precisa el sustento de su
creacin:
"Artculo 33.- Organismos Tcnicos Especializados
Los Organismos Tcnicos Especializados se crean,
por excepcin, cuando existe la necesidad de:
7. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar
polticas de Estado de largo plazo, de carcter
multisectorial o intergubernamental que requieren
un alto grado de independencia funcional.
2. Establecer instancias funcionalmente independientes
que otorgan o reconocen derechos de los particulares,
para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades
econmicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los
sectores Pblico o Privado.
Asimismo, el citado artculo nos indica que este tipo de
organismos:
1. Estn dirigidos por un Consejo Directivo.
2. Se sujetan a los lineamientos tcnicos del Sector
correspondiente con quien coordinan sus objetivos
y estrategias.
3. Su poltica de gasto es aprobada por el Sector al que
estn adscritos, en el marco de la poltica general de
Gobierno.
V. Relacin Entre un Ministerio, un Programa y un
Proyecto
5.1.Los Ministerios
El Ministerio es el ente rector del sector. El Ministro es
conocido en el lenguaje administrativo como el titular
del sector. Las funciones del Ministerio dentro de un
sector, tienen por fin las de organizar una estructura
22 Cabe mencionar que en el ttulo 11 de dicha norma se desarroll la institucin de la Presidencia del Consejo de Ministros, sealando que el Presidente de ste colabora con el
Presidente de la Repblica, en la direccin de la poltica general del Gobierno. Asimismo, coordina la actividad intersectorial de la funcin poltica administrativa del Estado.
Se seala adems que el Presidente del Consejo de Ministros es titular de un pliego presupuesta!, y que para el cumplimiento de sus funciones cuenta con un organismo
tcnico-administrativo denominado Presidencia del Consejo de Ministros, cuya organizacin y funciones se norman por decreto supremo con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros.
administrativa que planifique las funciones del Estado
con relacin a una determinada funcin estatal (como
la defensa, las relaciones exteriores, la economa estatal,
la justicia) o en relacin a un determinado sector o
actividad productiva (agricultura, industria, energa
y minas, pesquera). En tal sentido, el Ministerio tiene
poderes normativos, de regulacin, de fiscalizacin,
planea miento estratgico y de sancin para cumplir con
las funciones de ordenacin y planeamiento del sector
a su cargo.
Los Ministros tienen la funcin de la direccin poltica
de un sector. De acuerdo con el artculo 119 de la
Constitucin:
"El Consejo de Ministros tiene a su cargo la direccin
y gestin de los servicios pblicos. Cada Ministro
tiene la responsabilidad en lo concerniente a la
gestin de los asuntos propios de su sector':
Los Ministerios se organizan en funcin de la creacin o la
determinacin normativa de los sectores. Por ello, pueden
existir tantos Ministerios como sectores existan. Al respecto,
el Ministerio, al cumplir con la direccin del sector, define
los organismos pblicos pertenecientes al Poder Ejecutivo,
y especficamente al nivel del Gobierno Nacional.
Asimismo, los Ministerios se organizan en funcin de
constituir una estructura que cumple dos tipos de
funciones. De un lado, cumple funciones de administracin
interna o de autogobierno. Y de otro lado, cumple
funciones de lnea o externas en relacin con el sector. Las
funciones de Administracin interna tiene por finalidad
la organizacin propia del Ministerio (planeamiento del
sector, presupuesto, administracin, recursos humanos,
etc.). Las funciones de lnea son cumplidas por los rganos
tcnico-normativos y los Viceministerios. Las denominadas
funciones de lnea son las que son cumplidas por la
entidad con la finalidad del servicio de direccin del sector,
mediante la institucin de procedimientos administrativos
que relacionen a la ciudadana con la obtencin de las
prestaciones por parte del Ministerio.
Con relacin a ello, la anterior Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo aprobada por el Decreto Legislativo N
560 dictada a principios del ao 1990 respondi a
una estructura del Poder Ejecutivo conforme a la
Constitucin de 197922
Al respecto, el artculo 19 de dicha Ley del Poder
Ejecutivo, defini los Ministerios de la siguiente manera:
"Articulo 79.- Los Ministerios son los organismo
administrativos del Poder Ejecutivo que formulan,
en coordinacin sectoriales de su competencia.
Les corresponde dictar las normas sectoriales de alcance
nacional en los asuntos de su competencia, y prestar, a
travs de los organismos pblicos descentralizados que
e reservan expresamente al nivel central de Gobierno,
 1Richard Martn Tirado 1

bienes y serv1c1os sectoriales; as como supervisar
evaluar la ejecucin de las polticas sectoriales. Tienen
a su cargo la supervisin y control de las instituciones
pblicas descentralizadas que conforman el Sector
correspondientes. Asimismo ejecutan las acciones
e inversiones en los casos que le son reservados al
Gobierno Nacional" 23
Posteriormente, la vigente Ley del Poder Ejecutivo,
aprobada por la Ley N 29158, contiene una definicin
similar de los Ministerios:
"Artculo 22.- Definicin y constitucin
22. 7. Los Ministerios son organismo del Poder
Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores,
considerando su homogeneidad y finalidad.
22.2. Los Ministerios disean, establecen, ejecutan
y supervisan polticas nacionales y sectoriales,
asumiendo la rectora respecto de ellas.
22.3. Los Ministerios estn confiado a los Ministros
de Estado, quienes son responsables de la direccin
y gestin de los asuntos pblicos de su competencia.
22.4. El mbito de competencia y estructura bsica
de cada uno de los Ministerios se establece en su
Ley de Organizacin y Funciones. Los Reglamentos
de Organizacin y funciones de los Ministerios
son aprobados por decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
22.5. Los Ministerios son creados, fusionados o
disueltos mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo.
El redimensionamiento y reorganizacin de los
Ministerios se podr hacer mediante decreto supremo,
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros'? 4
Los Ministerios se organizan en funcin de la creacin
o la determinacin normativa de los sectores. Por ello,
pueden existir tantos Ministerios como sectores existan.
5.2.Programas y Proyectos
Para el cumplimiento de las funciones especficas de
cada Ministerio, pueden crearse Programas y Proyectos
Especiales en el mbito de competencia del Poder
Ejecutivo. Estos Programas o Proyectos Especiales deben
estar adscritos a un Ministerio o a un Organismo Pblico.
Un Programa es una estructura funcional creada para
atender un problema o situacin crtica concreta, o
implementar una poltica pblica especfica. Por otro
lado, un Proyecto Especial es un conjunto articulado
y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno
o varios objetos en un perodo limitado de tiempo y
siguiendo una metodologa definida. Se puede apreciar
entonces que su naturaleza es temporal.
De conformidad con la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo, Ley N 29158, los Programas y Los Proyectos
Especiales, son Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo,
encontrndose definidas en el Captulo 111 del Ttulo IV:
"Articulo 38.- Programas y Proyectos Especiales
38. 7 Los Programas y Proyectos Especiales son
creados, en el mbito de competencia del Poder
Ejecutivo, en un Ministerio o en un Organismo
Pblico, mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
38.2 Los Programas son estructuras funcionales
creadas para atender un problema o situacin
crtica, o implementar una poltica pblica especfica,
en el mbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Slo por excepcin, la creacin de un
Programa conlleva a la formacin de un rgano o
unidad orgnica en una entidad.
38.3 Los Proyectos Especiales son un conjunto
articulado y coherente de actividades orientadas a
alcanzar uno o carias objetivos en un perodo limitado
de tiempo, siguiendo una metodologa definida. Slo
se crean para atender actividades de carcter
temporal. Una vez cumplidos los objetivos, sus
actividades, en caso de ser necesario, se integran
en rganos se lnea de una entidad nacional, o
por transferencia, a una entidad regional o /oca/,
segn corresponda.
38.4 Excepcionalmente, la creacin de un Programa

23 De acuerdo con dicha Ley Orgnica del Poder Ejecutivo los Ministerios fueron los siguientes:
l. De Relaciones Exteriores
2. Del Interior
3. De Justicia
4. De Defensa
S. De Economa y Finanzas
6. De Educacin
7. De Salud.
8. De Trabajo y Promocin Social
9. De Agricultura
1O. De Vivienda y Construccin
11. De Energa y Minas
12. De Transporte y Comunicaciones
13. De Pesquera
14. De lndustr'1a, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales.
1S. De la Presidencia.
24 Los Ministerios actualmente son los siguientes:
1. Presidencia del Consejo de Ministros
2. Ministerio de Economa y Finanzas
3. Ministerio de Relaciones Exteriores
4. Ministerio de Defensa
S. Ministerio de Justicia
6. Ministerio del Interior
7. Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
8. Ministerio de la Produccin
9. Ministerio Comercio Exteriores y Turismo
1O. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
11. Min"1sterio de la Salud
12. Ministerio de Educacin
13. Ministerio de Transporte y Comunicaciones
14. Ministerios de Vivienda, Construccin y Saneamiento
 1Regulacin de Servicios Pblicos 1
o un Proyecto Especial implicar la creacin de una
categora presupuesta/ especfica.
38.5 En el marco de los procesos de modernizacin
y de descentralizacin del Estado, la Presidencia
del Consejo de Ministros evala a los Programas
y Proyectos Especiales a fin de determinar la
necesidad de su continuidad. El procedimiento de
evaluacin se establece por decreto supremo con
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros': (el
resaltado es nuestro)
Los Programas y Proyectos son estructuras funcionales
dentro de un Ministerio u Organismo Pblico. Sin
perjuicio de ello, pueden existir normas que les
otorguen un nivel de desconcentracin administrativa,
los Programas o Proyectos del Estado, forman parte
integrante del Ministerio.
La responsabilidad del manejo presupuestario
corresponde al Ministerio como titular del pliego.
Asimismo, la responsabilidad poltica no puede ser
asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual
dicho rol se imputa al ministro del sector.
5.3. Capacidad Legal de un Programa para Contratar
como Parte del Estado Peruano.
La capacidad en el derecho administrativo peruano
se encuentra vinculada al ejercicio de la competencia
administrativa, esto es, a la aptitud con la que cuenta
un sujeto de derecho para desarrollar un conjunto de
funciones.
Los Programas tienen expreso reconocimiento dentro
de la legislacin peruana en materia de contrataciones
y adquisiciones del Estado. Desde este punto de vista,
los Programas deberan adoptar actos administrativos
en el ejercicio de sus funciones, puesto que la Ley N
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
les otorga para efectos funcionales, la condicin de
entidad administrativa.
112 Asimismo, en el derecho interno peruano, el Programa
constituye por razones funcionales, una organizacin
distinta al Ministerio, sin embargo, nadie puede negar
que existe la denominada "tutela por adscripcin".
Existe una relacin de jerarqua entre el Ministerio y el
Programa. Por ello, en el organigrama del Ministerio,
los diversos rganos estn unidos por la materia, pero
se distinguen por la diversa competencia que poseen
respecto de dicha materia. Es claro entonces que existe
dependencia econmica entre el Programa y el Ministerio.
5.4. El Programa Administra Bienes y Recursos del
Ministerio y de la Repblica del Per
Tal como se ha podido apreciar, es clara la relacin
existente entre el Ministerio y el Programa, En tal
sentido, el Ministerio ejerce influencia en las decisiones
15. Ministerio de Energa y Minas.
16. Ministerio de Agricultura
17. Ministerio del Medio Ambiente
25 MORO N URBINA, Juan Carlos, seala que:"En sntesis, estn sujetas a las disposiciones de esta Ley, las personas jurdicas que ejercen funcin administrativa (de modo directo
o indirecto). A tal efecto, debemos tener en cuenta que constituye funcin administrativa, el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura dentro de
de la entidad tutelada, como por ejemplo en el manejo
presupuestario del Programa el cual corresponde al ente
tutelar, como titular del pliego.
La creacin de un Programa o Proyecto Especial puede
originar la formacin de un rgano o unidad orgnica
en una entidad, o tambin generar la creacin de una
categora presupuesta! especfica.
Dentro de las unidades orgnicas que pueden
crearse se encuentran las denominadas Unidades
Ejecutoras, que tienen capacidad legal para ejecutar
Programas y Proyectos de Inversin Pblica de acuerdo
a la normatividad presupuesta vigente, y que son
responsables de la elaboracin del expediente tcnico,
la ejecucin y la evaluacin ex post.
La formacin de una unidad ejecutora, no implica la
creacin de un organismo separado del Ministerio. En
realidad, una unidad ejecutora se transfiere de un sector
a otro, en aplicacin del principio de adscripcin.
VI. El Concepto de Entidad en el Estado Peruano
De acuerdo a lo sealado en la parte introductoria del
presente trabajo y segn puede desprenderse en el
desarrollo del mismo, la organizacin del Estado Peruano
presenta distintas instituciones que son calificadas
como Entidades, sin por ello reunir necesariamente las
mismas caractersticas.
En nuestro pas, existen un conjunto de Entidades
calificadas como tales por la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo, independientemente de si stas tienen o
no personalidad jurdica,y que no existe un criterio
distintivo entre aquellas y las que no lo son.
La problemtica se verifica con mayor facilidad si se
analizan las distintas legislaciones administrativas en lo
que refiere a la definicin de entidades para determinar
su mbito de aplicacin.
De acuerdo a ello, se puede verificar que la calificacin
de Entidad vara depel""iiendo de la normativa aplicable:
6.1.Ley N 27444-Ley de Procedimiento Administrativo
General
La Ley de Procedimiento Administrativo General
identifica la nocin de Entidad Pblica a partir de la
amplia enumeracin de las Entidades que comprenden
la Administracin Pblica 25 , segn lo dispuesto en el
artculo 1de su Ttulo Preliminar, el mismo que seala lo
siguiente:
Artculo/.- mbito de aplicacin de la ley
La presente Ley ser de aplicacin para todas las
entidades de la Administracin Pblica.
Para los fines de la presente Ley, se entender por "entidad"
o "entidades" de la Administracin Pblica:

7. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y
Organismos Pblicos Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
J. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica
del Per y las leyes confieren autonoma.
l. Las dems entidades y organismos, proyectos y
programas del Estado, cuyas actividades se realizan
en virtud de potestades administrativas y, por tanto
se consideran sujetas a las normas comunes de
derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que
las refiera a otro rgimen; y
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado
que prestan servicios pblicos o ejercen funcin
administrativa, en virtud de concesin, delegacin o
autorizacin del Estado, conforme a la normativa de
la materia. (el subrayado es nuestro)
6.2.Ley de Contrataciones del Estado - Decreto
Legislativo N 1017
La Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por el
Decreto Legislativo No 1017 establece en su artculo Jo,
el mbito de aplicacin de la misma. De este modo, la
norma distingue de forma enunciativa cules son las
Entidades Pblicas que estn obligadas a su aplicacin.
En tal sentido, el texto del artculo Jo dispone a la letra
lo siguiente:
Artculo Jo.- mbito de aplicacin
J. 7 Se encuentran comprendidos dentro de los
alcances de la presente norma, bajo el trmino
genrico de Entidad(es):
a) El Gobierno Nacional, sus dependencias y
reparticiones;
b) Los Gobiernos Regionales, sus dependencias y
reparticiones;
e) Los Gobiernos Locales, sus dependencias y
reparticiones;
d) Los Organismos Constitucionales Autnomos;
e) Las Universidades Pblicas;
f) Las Sociedades de Beneficencia y las Juntas de
Participacin Social;
g) Las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional del Per;
h) Los Fondos de Salud, de Vivienda, de Bienestar
y dems de naturaleza anloga de las Fuerzas
Armadas y de la Polica Nacional del Per;
i) Las empresas del Estado de derecho pblico
o privado, ya sean de propiedad del Gobierno
Nacional, Regional o Local y las empresas mixtas
bajo control societario del Estado; y,
j) Los proyectos, programas, fondos, rganos
desconcentrados, organismos pblicos del Poder
Ejecutivo, instituciones y dems unidades orgnicas,
funcionales, ejecutoras y/o operativas de los Poderes
las orientaciones generales trazadas por las polticas pblicas y el gobierno a travs de las normas legales, el estimulo, coronacin, u o(lentacin de actividades privadas para
asegurar la satisfaccin regular de las necesidades colectivas se seguridad y bienestar de los individuos:' En: Comentarios a la Ley del procedimiento Administrativo General,
8 3 ed., Gaceta Jurdica, Lima, 2009, pg. 22
26 Artculo 2.- Objeto de la ley
Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicacin de principios, sistemas
y procedimientos tcnicos, la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos
de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de
contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nacin.
1Richard Martn Tirado 1
del Estado; as como los organismos a los que alude la
Constitucin Poltica del Per y dems que sean creados y
reconocidos por el ordenamiento jurdico nacional.
J.2 La presente norma se aplica a las contrataciones
que deben realizar las Entidades para proveerse
de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago
del precio o de la retribucin correspondiente con
fondos pblicos, y dems obligaciones derivadas de
la calidad de contratante. (el subrayado es nuestro).
(... )
6.3.Ley No 27785 - Ley del Sistema Nacional de
Control y de Contralora General de la Repblica
La Ley del Sistema Nacional de Control y de Contralora
General de la Repblica, que tiene como objeto 26
prevenir y verificar la correcta, eficiente y transparente
utilizacin y gestin de los recursos y bienes del Estado,
el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de
las autoridades, funcionarios y servidores pblicos, as
como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos
por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de
contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades
y servicios en beneficio de la Nacin, tambin seala en
su mbito de aplicacin qu Entidades se encuentran
sujetas a las acciones de control por parte de los rganos
del Sistema Nacional de Control, encabezado por la
Contralora General de la Repblica:
Para tal efecto, el artculo Jo de la Ley 27785, precisa lo
siguiente:
Artculo J 0 .- mbito de aplicacin
Las normas contenidas en la presente Ley y aquellas
que emita la Controlara General son aplicables a
todas las entidades sujetas a control por el Sistema,
independientemente del rgimen legal o fuente de
financiamiento bajo el cual operen.
Dichas entidades sujetas a control por el Sistema,
que en adelante se designan con el nombre genrico
de entidades, son las siguientes:
a) El Gobierno Central, sus entidades y rganos
que, bajo cualquier denominacin, formen parte del
Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional, y sus respectivas instituciones.
b) Los Gobiernos Regionales y Locales e
instituciones y empresas pertenecientes a los
mismos, por los recursos y bienes materia de su
participacin accionara.
e) Las unidades administrativas del Poder
Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio
Pblico.
d) Los Organismos Autnomos creados por
la Constitucin Poltica del Estado y por ley, e
instituciones y personas de derecho pblico.
e) Los organismos reguladores de los servicios
1Regulacin de Servicios Pblicos 1
pblicos y las entidades a cargo de supervisar el
cumplimiento de los compromisos de inversin
provenientes de contratos de privatizacin.
f) Las empresas del Estado, as como aquellas
empresas en las que ste participe en el accionariado,
cualquiera sea la forma societaria que adopten, por
los recursos y bienes materia de dicha participacin.
g) Las entidades privadas, las entidades no
gubernamentales y las entidades internacionales,
exclusivamente por los recursos y bienes del Estado
que perciban o administren.
h) En estos casos, la entidad sujeta a control, deber
prever los mecanismos necesarios que permitan el
control detallado por parte del Sistema.
6.4. Ley N 27515 - Ley del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica.
La Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica
describe en su artculo 1, el mbito de aplicacin de sus
disposiciones, dentro del cual expresamente incluye a
las Entidades de la Administracin Pblica, considerando
como tales a todas aquellas indicadas en el artculo 1de
la Ley N 27444, citado anteriormente.
El mencionado artculo dispone:
Artculo 7.- mbito de aplicacin
Los Principios, Deberes y Prohibiciones ticos que se
establecen en el presente Cdigo de tica de la Funcin
Pblica rigen para los servidores pblicos de las
entidades de la Administracin Pblica, de acuerdo a lo
establecido en el artculo 4 del presente Cdigo.
Para los fines de la presente Ley se entender por
entidad o entidades de la Administracin Pblica
a las indicadas en el artculo 7 de la Ley N 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General,
incluyendo a las empresas pblicas.
6.5. Anteproyecto de Ley de Bases de la
Administracin Pblica
Las diferentes leyes que se han mencionado en los
numerales anteriores, tienen el comn denominador de
no haber sealado un criterio o elemento rector, que nos
permita identificar a una Entidad Pblica. En realidad,
cada norma, estableca un listado para configurar una
calificacin de entidad pblica, sin mayor sustento.
Quedaba claro, que a partir de las citadas leyes no era
posible inferir el concepto de Entidad Pblica, a pesar
de tratarse de un concepto sumamente importante,
pues con ello se poda entender con mayor claridad el
mbito de aplicacin de las referidas normas, sin entrar
en "zonas grises" o imprecisiones normativas.
El amplio listado de las Entidades Pblicas ha permitido
identificar a las entidades que comprenden la
Administracin Pblica peruana, pero sin que ello implique
un mayor anlisis o sustento.
Frente a dicha inercia u omisin de parte del legislador,
resulta oportuno evaluar los alcances del Anteproyecto
de Ley de Bases de la Administracin Pblica elaborado
por la Comisin constituida el ao 2005 por el Ministerio
de Justicia, que estuvo presidida por el autor del
presente artculo, en el cual se aborda la problemtica
de la nocin de Entidad Pblica.
En el artculo 11 del Ttulo Preliminar del referido
Anteproyecto,sedetallaquentidadesestncomprendidas
en la Administracin Pblica en los siguientes trminos:
Artculo /1.- mbito de aplicacin
7. La presente Ley establece los pnnop1os y
lineamientos rectores que rigen a la Administracin
Pblica en su conjunto, incluyendo a los organismos
descentralizados funcionalmente, a los organismos
descentralizados territorio/mente, a los organismos
constitucionalmente autnomos y a las empresas
del Estado.
2. Para efectos de la presente Ley, la Administracin
Pblica est integrada por:
2. 1. El Gobierno Nacional, incluidos Ministerios y
Organismos Pblicos Descentralizados;
2.2. Los Gobiernos Regionales, incluidos sus
organismos pblicos descentralizados; 2.3 Los
Gobiernos Locales, incluidos sus organismos
pblicos descentralizados;
2.4. Los Organismos Constitucionalmente
Autnomos;
2.5 Las Universidades Nacionales;
2.6 El Poder Legislativo, en cuanto ejerza funciones
administrativas;
2.7 El Poder Judicial, en cuanto ejerza funciones
administrativas;
2.8 Las empresas comprendidas en el mbito del
Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales, nicamente en cuanto emitan decisiones
administrativas, conforme a /as leyes especiales;
2.9. Los Programas, Proyectos u otras dependencias
que formen parte de una entidad pblica, y que por
razn de sus funciones tienen capacidad jurdica
derivada, sea cual fuere su naturaleza, finalidad,
duracin, adscripcin o fuente de financiamiento.
3. Slo cuando la naturaleza de una norma especial
con rango de ley as lo justifique, se podr adoptar
otra denominacin de entidad distinta a la prevista
en el presente artculo.
Tal como se puede apreciar, el concepto de Entidad Pblica
tampoco se puede inferir a partir de la citada disposicin,
no obstante sta hace referencia a que la composicin
de la Administracin Pblica en el ordenamiento jurdico
peruano est integrada por Entidades Pblicas, incluyendo
el Poder Legislativo, Judicial y empresas del Estado, en
tanto ejerzan funciones administrativas.
El Anteproyecto no se limita en establecer un mbito de
aplicacin de la norma, pues se intenta avanzar en una
nueva aproximacin al concepto de entidad pblica,
tratando que de manera uniformizada se entiendan
varios conceptos, debido a la dispersin normativa
existente en el ordenamiento jurdico peruano.
Por ello, es que en el Anteproyecto se estableci una
nocin de Entidad Pblica, que sin ser tan detallada,
precisa lo siguiente:

Artculo IV.- Definiciones
Las siguientes definiciones son de aplicacin en la
presente Ley y para todo cuerpo normativo en el
que se regulen materias en que se apliquen estos
conceptos:
(... )
70. Entidad Pblica: Estructura organizativa
del Estado, con o sin personalidad jurdica, que
realiza actividades administrativas y por tanto, se
consideran regidas por normas de derecho pblico.
Dentro de este concepto genrico se incluye a
los organismos pblicos, empresas del Estado,
programas y proyectos.
( ... )
Segn la exposicin de motivos del referido
Anteproyecto, se puede apreciar que lo que se ha
buscado con la elaboracin detallada de cada concepto
contenido en el mismo, es establecer un conjunto de
definiciones claras sobre las principales instituciones
jurdicas que forman parte de la Administracin Pblica.
VIl. La Nocin de Entidad Pblica en la Directiva No
002-2010-PCM
Con la aprobacin de la Directiva No 002-201 0-PCM/
SGP contenida en la Resolucin N" 734-2010-PCM,
publicada el 14 de diciembre de 201 O, se configura en
el ordenamiento nacional una definicin de Entidad
Pblica, la misma que se analizar a continuacin.
En rigor, la nocin de "Entidad Pblica" en el
ordenamiento jurdico peruano, hasta antes de la
publicacin y entrada en vigencia de la Directiva N 002-
201 0-PNM, no era unvoca o precisa, puesto que tanto
a nivel legislativo como jurisprudencia! no se haba
desarrollado un concepto que la defina como tal.
7.l.Eiementos Caractersticos de las Entidades Pblicas
De acuerdo con la referida Directiva, la definicin de
"Entidad Pblica" es la siguiente:
VI. DE LA JERARQUA NORMATIVA Y LA DEFINICIN
DE ENTIDAD
La presente definicin de Entidad Pblica se rige con
sujecin a la jerarqua y disposiciones de su marco
normativo superior que se encuentra contenido en:
7. Constitucin Poltica del Per
2. Leyes Orgnicas
3. Otras Leyes que complementen las funciones,
competencias y atribuciones de las entidades.
Se considera Entidad Pblica a toda organizacin
del Estado Peruano, con Personera Jurdica de
Derecho Pblico, creada por norma expresa en
el que se le confiere atribuciones, mediante la
administracin de recursos pblicos, para contribuir
a la satisfaccin de las necesidades y expectativas
de la sociedad, y como tal est sujeta al control,
fiscalizacin y rendicin de cuentas. ( las negritas
son nuestras).
1Richard Martn Tirado 1
La definicin antes sealada, resulta bastante novedosa
en el ordenamiento jurd:co peruano y nos permite
identificar los siguientes aspectos.
a) Se trata de una definicin sujeta a la jerarqua
normativa
La Directiva sujeta la definicin de "Entidad Pblica" a las
dems normas existentes en el ordenamiento jurdico
de rango superior a la misma, puesto que la definicin
antes citada, no podra contradecir o desnaturalizar
normas de rango legal o supra legal.
11
la nocin de 1/Entidad Pblical/
{. )
en el ordenamiento jurdico
peruano, hasta antes de la
publicacin y entrada en vigencia
de la Directiva N 002-201 0-PSM,
no era unvoca o precisa(. .. )"
En tal sentido, la definicin de "Entidad Pblica" no
podra contradecir a la Constitucin y tampoco a las
Leyes, normas con rango de Ley o supra legal, cuando
estas establecen en su mbito de aplicacin, qu
entidades se entienden comprendidas dentro de la
Administracin Pblica.
Cabe sealar, que la nica referencia de"Entidad Pblica"
en la Constitucin Poltica del Per de 1993 se encuentra
en el numeral S del artculo 2, el cual est referido al
derecho fundamental de acceso a la informacin pblica
y que establece lo siguiente:
Artculo 2.- Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
5. A solicitar sin expresin de causa la informacin
que requiera y a recibirla de cualquier entidad
pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el
pedido. Se exceptan las informaciones que afectan
la intimidad personal y las que expresamente
se excluyan por ley o por razones de seguridad
nacional.
( ... )
En funcin de dicha disposicin constitucional, es que la
Defensora del Pueblo, a travs del Informe Defensorial
No 60, ha creado una nocin de "Entidad Pblica';
tomando como referencia las normas legales vigentes y
por entrar en vigencia, as como tambin un conjunto de
criterios doctrinarios que sern expuestos y analizados
posteriormente.
b) Se debe tratar de una organizacin del Estado
con Personera Jurdica de Derecho Pblico
Este elemento, en algunos casos, caracterstico de una
Entidad Pblica, indica que la misma debe formar parte
de la Organizacin del Estado.
Una simple lectura del enunciado expuesto, puede llevar
la equivocada idea, que este supuesto es adjetivo o
 1Regulacin de Servicios Pblicos 1
innecesario. En realidad, ello no es as, siendo inevitable
hacer una breve referencia a los fines que persigue el
Estado en procura del inters general.
En funcin de dicha finalidad, cada Estado puede adoptar
la organizacin "que mejor le parezca'; en tanto cada uno es
soberano en cuanto a su organizacin interna.
Por ello, es que en el caso del Per, se ha adoptado una
organizacin administrativa que obedece al sistema
semi presidencialista establecido en la Constitucin,
diseado en razn de un Poder Ejecutivo como el nivel
de Gobierno Nacional, un Poder Legislativo encargado
de la emisin de Leyes, un Poder Judicial encargado
de la vigilancia y control de la constitucin y las Leyes,
los Organismos Constitucionalmente Autnomos
cuyas funciones y finalidades han sido atribuidas
por la Constitucin y finalmente, los Gobiernos
Regionales y Municipales, como niveles de Gobierno
descentralizados.
Las empresas estatales se encuentran tambin dentro de
la organizacin del Estado, no obstante no forman parte
de la organizacin establecida en la Constitucin, sino
que forman parte del Poder Ejecutivo o de los Gobiernos
Regionales o Locales, segn corresponda o haya sido
determinado por el Poder Ejecutivo, tal como lo dispone
el artculo 41 ode la Ley No 29158, Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo 27
Otro elemento establecido en la Directiva, es que toda
Entidad Pblica que forme parte de la organizacin
del Estado debe tener personalidad jurdica de
Derecho Pblico. Ello quiere decir, tal como dispone
el Tribunal Constitucional en la sentencia recada
en el expediente W 0027-2005-PI/TC28 , con relacin
a la definicin de los colegios profesionales, como
entidades con personalidad jurdica de Derecho
Pblico, lo siguiente:
2. (... ) En principio, los colegios profesionales, de
acuerdo con nuestra Constitucin, se definen como
116
instituciones autnomas de Derecho Pblico, lo
que quiere decir que su creacin, a diferencia de las
asociaciones y sindicatos, est sujeta a la decisin
de/legislador a travs de una ley.
Es importante sealar, que si bien la intencin del Tribunal
Constitucional no ha sido definir la personalidad jurdica
de derecho pblico de una Entidad Pblica propiamente
dicha, se pueden identificar algunos elementos del
concepto de "personalidad jurdica de Derecho Pblico':
El citado concepto, alude a que la entidad que ostenta
dicha calificacin, haya sido creada por ley o norma legal
y que, por tanto en virtud de la misma, sea autnoma.
27 Artculo 41.- Naturaleza y formalizacin
Corresponde al Poder Ejecutivo determinar el mbito de actuacin de las Empresas del Estado. La realizacin de actividades empresariales por parte del Gobierno Nacional
debe estar formalizada a travs de una forma jurdica empresarial y haber sido expresamente autorizada mediante ley ordinaria, en el marco de una economa social de
mercado, conforme a lo establecido en la Constitucin Poltica del Per.
28 Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente No 0027-2005-PI/TC, de fecha 20 de febrero de 2006, sobre la demanda de inconstitudonalidad interpuesta
por el Colegio de Periodistas del Per contra la Ley No 26937.
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00027200SAI.html
29 Sentenc'1a del Tr'1bunal Constitucional recada en el expediente No 3954-2006-PA/TC, de fecha 28 de octubre de 2004, sobre la accin de amparo interpuesta por Jos Antonio
Nicanor Silva Vallejo contra el Tribunal de Honor del Colegio de Abogados de Lima, a fin de que se deje sin efecto la Resolucin N 351-2003-DEP/CEP/CAL, del 26 de junio
de 2003.
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/03954-2006AA.html
30 RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurdico. p. 85,
Siguiendo el mismo criterio, el Tribunal Constitucional a
travs de la sentencia recada en el expediente No 3954-
2006-PA/TC29, ha establecido tambin, con relacin a la
personalidad jurdica de Derecho Pblico de los colegios
profesionales, lo siguiente:
28. (... ) los fines que promueve como institucin
con personalidad de derecho pblico, esto es, los
parmetros deontolgicos y ticos exigidos por la
sociedad a la que sirve, y a los principios y valores
contenidos en sus estatutos.
En este punto, el Tribunal Constitucional aclara que los
fines que persigue y promueven las instituciones con
personalidad jurdica de Derecho Pblico son tambin
de orden deontolgico y tico, puesto que sirven a
la sociedad y en esta medida, deben desempearse
siguiendo los principios y valores establecidos en sus
estatutos o normas de creacin.
El criterio de que toda Entidad Pblica debe formar
parte de la Organizacin del Estado y que debe poseer
personalidad jurdica de derecho pblico, es un
elemento que sirve para identificar a una Entidad de
la Administracin pblica, sin embargo, tal como se ha
mencionado anteriormente en el presente documento,
las Entidades Pblicas existentes en el ordenamiento
jurdico peruano, no se definen slo por poseer
personalidad jurdica de derecho pblico. Por ello, ste
elemento no es el ms importante dentro de la nocin
de Entidad Pblica,
e) Se debe tratar de una organizacin creada por
norma expresa
Este elemento se adapta a la realidad de cmo se crean y
se han creado las Entidades Pblicas en el ordenamiento
jurdico peruano, puesto que a pesar de lo que pudiera
guiar la lgica, muchas Entidades Pblicas han sido
creadas a travs de normas de rango inferior allega l.
En este sentido, corresponde analizar qu se entiende
por"norma expresa'; puesto que la amplitud del trmino
puede abarcar desde una Resolucin Administrativa
que aprueba una Directiva de alcance general, como
la que es materia de evaluacin en el presente informe,
as como tambin. puede abarcar un Decreto Supremo,
Decreto de Urgencia o una Ley dictada por el Congreso
de la Repblica.
Para autores como RUBIO CORREN, la norma jurdica es
un mandato respaldado por la fuerza del Estado de que
a cierto supuesto, debe seguir lgico -jurdicamente una
consecuencia; y que en caso de incumplimiento, dicho
respaldo de la fuerza del Estado implica el uso de la fuerza
estatal para garantizar el cumplimiento del derecho.

Frente a dicho concepto, cabe agregar que toda norma
jurdica tiene como principales caractersticas ser
general y abstracta, puesto que sta no puede ser creada
para satisfacer intereses particulares, sino generales y,
por ello tampoco puede tener destinatarios concretos,
sino abstractos.
Es oportuno recordar que, de acuerdo a los tres
planos gubernativos que existen formalmente en
el Estado peruano (Gobierno Nacional, Regional y
Local), le corresponden tres planos legislativos, los
cuales estn jerarquizados entre s, de manera tal que
la norma suprema o la que ostenta el mayor rango en
el ordenamiento jurdico peruano es la Constitucin,
seguida de las dems normas que tengan rango supra
legal, legal y as sucesivamente 31
Por tal razn, es que podra entenderse que una
Entidad Pblica, luego de la entrada en vigencia de la
Directiva, puede ser creada por una norma jurdica sin
importar el rango de la misma; sin embargo, ello no
debe entenderse en esta direccin para todos los casos,
puesto que la propia Directiva establece que no se
deben vulnerar normas con rango legal, supra legal y de
rango constitucional.
En este sentido, la Directiva no entrara en
conflicto con las Entidades creadas anteriormente
a su vigencia; sin embargo, para efectos de crear
una nueva Entidad Pblica, la Directiva admite
la posibilidad de que cualquier norma jurdica
expresa pueda crearla, puesto que no existe en el
ordenamiento jurdico peruano una norma de rango
legal o supra legal que defina o establezca criterios
para la creacin de Entidades Pblicas.
En nuestra opinin, no constituye un criterio vlido
admitir que cualquier norma jurdica expresa
pueda crear una Entidad Pblica, puesto que ello
puede resultar peligroso tanto para el presupuesto
del Estado, como para la desburocratizacin
administrativa.
De acuerdo a esta lnea argumentativa, la creacin de
Entidades Pblicas por una norma de cualquier rango
entrara en conflicto con el elemento descrito, en la
medida en que el Tribunal Constitucional ha reconocido
que las instituciones con personera jurdica de Derecho
Pblico, presuponen su creacin por norma con rango
legal. Siendo ello as, una Entidad Pblica que forma
parte de la Organizacin del Estado y con personera
jurdica de derecho pblico, se entiende que con mayor
razn debera deber su creacin a una norma con rango
legal o supra legal.
En esta parte de nuestro trabajo, debe advertirse que el
elemento analizado en el presente inciso, si bien obedece
a la realidad y permite identificar a toda Entidad Pblica,
no es preciso y puede generar confusiones en el caso de
la creacin de Entidades Pblicas a futuro.
31 RUBIO CORREA, Marcial. Op cit. p. 133-134.
32 KRESALJA, Baldo y OCHOA, Csar. Derecho Constitucional Econmico. Lima: Fondo Editorial PUCP. 2009. p. 718-724.
1Richard Martn Tirado 1
d) Se trate de una organizacin que administra
Fondos Pblicos
Este elemento responde a un criterio descriptivo de
la realidad jurdica de las Entidades Pblicas en el
ordenamiento jurdico peruano, puesto que todas las
Entidades Pblicas, en principio, administran fondos
pblicos.
Los fondos pblicos se encuentran comprendidos
en la Cuenta General de la Repblica 32 y constituyen
ingresos y egresos de naturaleza estatal. Forman
parte del patrimonio del Estado y por ende, lo
que suceda con ellos es de inters general y por tal
motivo, la Contralora General de la Repblica como
entidad rectora del Sistema Nacional de Control, es la
encargada de supervisar el adecuado uso de dichos
fondos pblicos.
La trascendencia de este requisito, es que obliga a que
toda Entidad Pblica que administre fondos pblicos,
deber estar sujeta a las normas de control, fiscalizacin
y supervisin, sin perjuicio que ello, determine el
carcter pblico de su origen.
e) Se trate de una organizacin que contribuya a
la satisfaccin de necesidades y expectativas
sociales
Una Entidad Pblica, creada o por crearse, debe tener la
finalidad de cumplir necesidades y expectativas sociales,
lo que quiere decir, es tratar de cumplir un conjunto de
finalidades pblicas o de inters general.
Si bien se trata de un concepto indeterminado, se
puede comprender que una Entidad Pblica no podra
existir o ser creada para la satisfaccin de necesidades o
expectativas privadas o de un grupo de personas.
Ello quiere decir, que es correcto, esta vez, el criterio
amplio segn el cual, toda Entidad Pblica debe
satisfacer necesidades o intereses generales, puesto
que remontndonos al inicio del presente informe,
esta caracterstica es la que ms se acopla al origen y
finalidad del Estado.
f) Se debe tratar de una organizacin sujeta a
control, fiscalizacin y rendicin de cuentas
Este elemento dentro de la definicin de Entidad Pblica
resulta una consecuencia natural de considerar los
anteriores elementos dentro de su definicin, puesto
que la pertenencia a la organizacin del Estado, la
personalidad jurdica de derecho pblico, as como la
administracin de fondos pblicos, hacen imperativa la
necesidad de que toda Entidad Pblica que cuente con
los elementos antes mencionados, est sujeta a control,
tanto por parte de la Contralora General de la Repblica,
como tambin de los dems rganos u organismos
que tengan dicha funcin; asimismo estar sujeta a
fiscalizacin y rendicin de cuentas, en la medida que se
administren fondos pblicos.
1Regulacin de Servicios Pblicos 1
6.2. Crtica a la Definicin de Entidad Pblica
Establecida en la Directiva W 002-201 0-PCM
En funcin del anlisis efectuado, se puede afirmar
preliminarmente que la mayora de los elementos
que definen a la Entidad Pblica, son correctos. No
obstante ello, se estima que la definicin adoptada por
la Directiva, podra ser mucho ms precisa y completa,
puesto que podra determinar con claridad qu norma
jurdica es la que se habilita para crear nuevas Entidades
Pblicas, en caso ello sea necesario.
Por otro lado, tambin es oportuno precisar que la
Directiva no puede crear o determinar la existencia de
Entidades Pblicas sin que previamente, los organismos
u rgano competentes realicen un anlisis de los
elementos que se han considerado en la Directiva para
la definicin de una Entidad Pblica.
Ahora bien, conviene analizar el concepto establecido
por la Directiva de acuerdo al Informe Defensorial
No 60, segn el cual, la definicin "Entidad Pblica"
parte de interpretar el numeral S del artculo 2 de la
Constitucin y cuyo contenido puede ser atribuido en
funcin del desarrollo doctrinario de dicho trmino as
como tambin, en funcin de un anlisis de las normas
con rango de ley que establecen en su mbito de
aplicacin las Entidades Pblicas que comprenden la
Administracin Pblica 33
El referido informe establece que una Entidad Pblica
es tal si goza de poderes, potestades, prerrogativas
o competencias pblicas no usuales en las personas
privadas, asimismo hace referencia que el trmino
"pblica" no restringe su definicin a lo "estatal'; puesto
que de acuerdo al texto constitucional, el concepto de
Entidad Pblica puede comprender tanto a personas
jurdicas estatales como no estatales, estando dentro
de esta ltima categora, por ejemplo, las universidades
privadas, los colegios profesionales, entre otros 34
De igual modo, la nocin de Entidad Pblica ha sido
identificada a partir de la amplia enumeracin de las
Entidades que comprenden la Administracin Pblica,
segn el artculo 1 del Ttulo Preliminar de la Ley No
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General;
y en las disposiciones que determinan el mbito de
aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado -
Decreto Legislativo N 1017, de la Ley No 27785 - Ley del
Sistema Nacional de Control y de Contralora General de
la Repblica, Ley N 27515 - Ley del Cdigo de tica de
la Funcin Pblica, y del Anteproyecto de Ley de Bases
de la Administracin Pblica, entre otras, segn se ha
sealado anteriormente en el presente trabajo.
Debe destacarse que, si bien a partir de las referidas
normas no se puede deducir un concepto de "Entidad
Pblica'; es posible afirmar que, de acuerdo al Informe
Defensorial No 60, este concepto puede ser vinculado al
concepto de"Administracin Pblica'; no en trminos de
sinonimia, sino de pertenencia 35
33 DEFENSORA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N" 60. El acceso a la informacin pblica y la "cultura del secreto': Setiembre de 2001. p. 53-54.
34 DEFENSORA DEL PUEBLO. Op cit. p. 54
35 DEFENSORA DEL PUEBLO. Op cit. p. 57.
36 BREWER- CARAS, Allan R. En:Derecho Administrativo. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 2005. Tomo 11. pg. 159.
Asimismo, el concepto de Entidad Pblica, tambin
ha sido desarrollado por BREWER - CARAS 36 , quien
considera lo siguiente:
Ahora bien, en cuanto a esas personas jurdicas
estatales que son los sujetos de derecho cuyos rganos
conforman la Administracin pblica, ellas son objeto
de regulacin por parte del derecho administrativo
porque, en definitiva, son las que establecen relaciones
jurdico- administrativas con los particulares.
De acuerdo con las disposiciones de las normas
mencionadas y a lo anteriormente expuesto, es posible
afirmar que, segn la Directiva, las Entidades Pblicas
forman parte de la Administracin Pblica del Estado
y por ende son objeto de regulacin del Derecho
Administrativo, tienen personalidad jurdica de Derecho
Pblico, son creadas por una norma legal de rango
legal o supra legal, administran fondos pblicos y estn
sujetas a control, fiscalizacin y rendicin de cuentas.
En este sentido, en el rubro de Entidad Pblica
contemplado en la Directiva, slo entraran los
organismos del Estado con personalidad jurdica de
Derecho Pblico, obviando a los programas, proyectos
y dems rganos que sin tener una estructura compleja,
en los hechos se desempean como una entidad pblica
ms en el ordenamiento jurdico peruano.
En funcin de lo expuesto, la nocin establecida en la
Directiva es incompleta, puesto que no considera todos
los escenarios existentes en el ordenamiento jurdico
peruano y que han sido expuestos anteriormente;
no obstante ello, debe rescatarse que la nocin que
establece la Directiva, puede mejorarse, admitiendo
que existen entidades pblicas sin personalidad
jurdica como los programas y proyectos; as como
tambin, estableciendo, que stas ejercen funciones
administrativas.
La falta de precisin en la definicin de Entidad
Pblica constituye una latente complicacin en los
procesos disciplinarios que siguen algunas Entidades,
especialmente en los casos de Proyectos y Programas
presupuestales, pues al calificar a estos sujetos de
derecho como Entidades Pblicas para la aplicacin de
normas que expresamente as lo sealen, indirectamente
los excluye de tal calificacin en otros supuestos, como
es el caso de la facultad de sancin del personal a su
servicio.
En otros trminos, existen Entidades Pblicas que pueden
calificar como tales para la contratacin de bienes y/o
servicios en el marco de la Ley de Contrataciones del
Estado, y para ser sujetos de control en el marco de
las normas que regulan la actividad de la Contralora
General de la Repblica, pero que a nivel de organizacin
del personal a su servicio- lo cual incluye las sanciones
a dicho personal- se encuentran imposibilitadas de
ordenar las directrices correspondientes, por cuanto
ellas se encuentran reguladas como competencias de

otras Entidades Pblicas, tal y como sucede con los
Proyectos y Programas presupuesta les.
Finalmente, es preciso sealar que la nocin de "Entidad
Pblica" est estrechamente relacionada con la nocin
de Administracin Pblica, que su personalidad jurdica
de derecho pblico no es un requisito para su existencia,
as como tambin que el ejercicio de funciones y
potestades administrativas s sera un rasgo distintivo
esencial; no obstante, todos estos criterios adicionales
no se aprecian en la definicin de la Directiva, por lo que
se tiene una definicin inexacta que necesariamente
requiere ser mejorada.
VIII. Conclusiones
8.1.Con Respecto a la Estructura del Estado Peruano
8.1.1. A nivel de los criterios rectores para la organizacin
del Estado, se reconoce que ste se sustenta en el
principio de unidad del poder. De acuerdo a ello, se
entiende que al interior del Estado se reconocen tres
funciones comunes a las diversas entidades, como
es el caso de las funciones legislativa, jurisdiccional
y administrativa.
8.1.2. De conformidad con la Constitucin de 1993, el
Gobierno peruano se estructura en tres niveles, de
acuerdo a una estructura de descentralizacin del
poder. Los niveles de gobiernos son el Central o
Nacional, el Regional y el Municipal o Local.
8.2.La Relacin entre un Ministerio, un Programa y
un Proyecto
8.2.1. Los Ministerios se organizan en base a la creacin
o la determinacin normativa de los sectores.
Por ello, se organizan como organismos pblicos
pertenecientes al Poder Ejecutivo, y especficamente
al nivel del Gobierno Central.
8.2.2. Los Ministerios al cumplir con la direccin del
sector, se organizan como un entidad perteneciente
al Poder Ejecutivo, y especficamente al nivel del
Gobierno Central.
8.2.3. Los Ministerios para el cumplimiento de sus
funciones especficas, pueden crear Programas y
Proyectos Especiales en el mbito de competencia
del Poder Ejecutivo, los mismos que estn adscritos
a un Ministerio o en su caso, a un Organismo Pblico.
8.2.4. Un Programa es una estructura funcional creada
para atender un problema o situacin crtica
concreta, o implementar una poltica pblica
especfica.
8.2.5. Un Proyecto Especial es un conjunto articulado y
coherente de actividades orientadas a alcanzar uno
o varios objetos en un perodo limitado de tiempo
y siguiendo una metodologa definida. Se puede
apreciar entonces que su naturaleza es temporal.
1Richard Martn Tirado 1
8.2.6. Los Programas y Proyectos son estructuras
funcionales dentro de un Ministerio u Organismo
Pblico, es decir, pertenecen a ste por lo que desde
el punto de vista organizacional no son distintos.
8.2.7. Los Programas o Proyectos tiene por ficcin jurdica
la condicin de entidades pblicas. Sin embargo, no
tienen personera jurdica propia. Se trata de sujetos
de derecho que por mandato legal, han adquirido
la condicin de entidades pblicas y tcnicamente,
tienen la condicin de rganos que forma parte
integrante de un Ministerio.
8.2.8. La Directiva emitida por la Secretara de Gestin
Pblica de la Presidencia del Concejo de Ministros, no
resuelve el concepto de Entidad Pblica, y por otra
parte, no resuelve la situacin jurdica creada por
otros normas con rango de ley, que expresamente
atribuyen la condicin de entidades a los Proyectos
y Programas.
8.3.La Calificacin de un Programa o Proyecto como
Unidad Ejecutoras
8.3.1. Un Pliego es una entidad del Sector Pblico a la
que se le aprueba una asignacin en el presupuesto
anual para el cumplimiento de las actividades
y/o proyectos a su cargo. A su vez, cada Pliego
Presupuesta! est compuesto por uno o ms
Unidades Ejecutoras.
8.3.2. Las Unidades Ejecutoras estn definidas como las
instancias orgnicas con capacidad para desarrollar
funciones administrativas y contables. Formas parte del
Pliego Presupuesta! del Sector al cual pertenecen, pues
como se ha podido apreciar dependen de cada Sector.
8.3.3. La responsabilidad del manejo presupuesta!
corresponde al ente tutelar, como titular del pliego.
Asimismo, la responsabilidad poltica no puede ser
asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho
rol se imputa al Ministro del sector, razn por la cual este
ltimo desempea un rol de supervisin.
8.4.La Definicin de Entidad en el Estado Peruano
8.4.1. La nocin de Entidad Pblica hasta antes de la
emisin de la Directiva No 002-201 0-PCM/SGP y que
ha sido materia del presente artculo, no es uniforme.
Por ello, los criterios establecidos en la Directiva son
relevantes para determinar cundo nos encontramos
o no, ante una Entidad Pblica.
8.4.2. La definicin establecida en la Directiva comprende
una serie de elementos de suma importancia, pero
es necesario que se delimite con certeza a nivel de la
legislacin administrativa, que toda Entidad Pblica
ejerce funcin administrativa, si la personalidad
jurdica es o no, un criterio determinante; y que slo
las normas jurdicas de un nivel legal o supra legal
pueden crear Entidades Pblicas 11'!!