Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
General Pblica
Octubre 2012
ndice de contenido
Introduccin .................................................................................................................. 3
1. Justificacin de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica ........ 4
1.1. Situacin general........................................................................................................... 4
1.2. Principales deficiencias de la gestin pblica en el Per .............................................. 5
2. Fundamentos de la poltica: visin, alcance, objetivos y principios ........................ 8
2.1. La visin: un Estado moderno al servicio de las personas ............................................ 8
2.2. Alcance de la poltica..................................................................................................... 8
2.3. Objetivos de la poltica.................................................................................................. 9
2.4. Principios orientadores de la poltica de modernizacin .............................................. 9
3. La apuesta central: una gestin pblica orientada a resultados al servicio del
ciudadano ................................................................................................................... 12
3.1. Componentes de la Gestin Pblica orientada a Resultados ..................................... 13
3.2. Pilares centrales de la Poltica de Modernizacin...................................................... 16
1. Polticas Pblicas, Planes Estratgicos y Operativos ........................................................ 16
2. Presupuesto por resultados ............................................................................................. 18
3. Gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional .......... 19
4. Servicio civil meritocrtico ............................................................................................... 20
5. Sistema de informacin, seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento.............. 21
3.3. Ejes transversales de la Poltica de Modernizacin .................................................... 22
1. Gobierno abierto .............................................................................................................. 22
2. Gobierno Electrnico ....................................................................................................... 23
3. Articulacin interinstitucional .......................................................................................... 25
3.4. Desarrollo y sostenibilidad del proceso: Gestin del cambio cultural........................ 26
4. Lineamientos para la modernizacin de la gestin pblica .................................. 28
4.1. Lineamientos para las entidades pblicas en general ................................................ 28
4.2. Lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas funcionales ............ 31
4.3. Lineamientos para los entes rectores de sistemas administrativos ........................... 31
5. El rol del ente rector del sistema de modernizacin de la gestin pblica ............ 33
Introduccin
Los esfuerzos por mejorar la gestin pblica en el Per son numerosos y de todo tipo, pero no
necesariamente responden a una orientacin estratgica y se desarrollan de manera aislada y
desarticulada. Por tanto, no habran cambiado sustantivamente el desempeo global del Estado.
La Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como ente
rector del Sistema Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica, est impulsando un
proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica a fin de promover en el Per una Administracin
Pblica eficiente, enfocada en resultados y que rinda cuentas a los ciudadanos.
Con ese propsito, la SGP inici la formulacin concertada de la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica (PNMGP), proceso que involucr a una serie de actores y un
conjunto de esfuerzos. El proceso comenz con la elaboracin del Marco Conceptual sobre
Reforma y Modernizacin del Estado, as como de un Diagnstico sobre la Situacin de la
Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. Para ello, se realizaron tres talleres en los que
se recogieron opiniones y aportes de expertos, autoridades y funcionarios pblicos acerca de las
principales necesidades y prioridades de modernizacin de la gestin pblica.
A partir de esos insumos se inici el diseo de la PNMGP. En esta etapa se llevaron a cabo dos
talleres descentralizados que tuvieron por objetivo recoger informacin respecto a la problemtica
en materia de gestin pblica que enfrentan los gobiernos regionales y locales y discutir con ellos
las distintas alternativas de solucin a esa problemtica a ser incorporadas en la Poltica. El primer
taller se centr en el anlisis de los problemas, causas, efectos y alternativas de solucin
aplicabes a los gobiernos regionales, mientras que el segundo taller, se enfoc en los mismos
aspectos referidos a las municipalidades provinciales y distritales. En ambos talleres las
autoridades y funcionarios de los gobiernos descentralizados tuvieron la oportunidad de interactuar
con representantes de los sistemas administrativos nacionales. La informacin recabada en dichos
talleres sirvi como insumo para la elaboracin de la propuesta de lineamientos de la PNMGP.
Esta propuesta fue luego debatida con los miembros del Grupo de Trabajo Interinstitucional para la
Modernizacin de la Gestin Pblica (GTI) conformado por iniciativa de la SGP, en el que
participaron algunos de los principales actores del proceso de modernizacin, especialmente los
representantes de los sistemas administrativos tales como MEF (Direccin de Inversin Pblica y
de Presupuesto), OSCE, Contralora General de la Repblica, as como instituciones involucradas
en el proceso de modernizacin tales como la Secretara de Descentralizacin, AMPE, ANGR y
ONGEI. Finalmente, los lineamientos de la PNMGP fueron presentados en el Seminario
Internacional Modernizacin de la Gestin Pblica en el Per organizado por la SGP. En tal
oportunidad, ms de 300 expertos nacionales e internacionales, autoridades y funcionarios
pblicos discutieron la propuesta, as como sobre las experiencias y lecciones de procesos de
modernizacin emprendidos en Amrica Latina y otras regiones.
Producto de ese proceso se ha aprobadola presente PNMGP, como principal instrumento
orientador de la modernizacin de la gestin pblica en el Per, que establece la visin, los
principios y lineamientos para una actuacin coherente y eficaz del sector pblico, al servicio de
los ciudadanos y el desarrollo del pas. La PNMGP est dirigida a todas las entidades pblicas del
Poder Ejecutivo nacional, Organismos Autnomos, as como a los Gobiernos Regionales y
Locales, sin afectar las autonomas que les confiere la ley,entidades todas que estn llamadas a
formular planes y emprender accionesde modernizacin de su gestin a fin de mejorarsu
desempeo al servicio de los ciudadanos.
La PNMGP est organizada en cinco partes. En la primera se presenta la justificacin de la
poltica, basada en el diagnstico realizado. En la segunda presenta la visin de la PNMGP y se
establece el alcance, el objetivo y los principios orientadores. En la tercera se presenta el marco
conceptual de una gestin pblica orientada a resultados, enfoque principal hacia el que la
PNMGP busca conducir la gestin en el Estado y se desarrollalos cinco elementos fundamentales
o pilares de la Gestin por Resultados y los tres ejes transversales que deben acompaar su
desarrollo. La cuarta seccin contiene los lineamientos estratgicos dirigidos a las entidades del
sector pblico para el proceso de modernizacin de la gestin pblica, que han sido agrupados en
tres categoras: los dirigidos a las entidades pblicas en general, los lineamientos para los
ministerios y entes rectores de sistemas funcionales y finalmente, los lineamientos para losentes
rectores de los sistemas administrativos. En la seccin final, se presenta el rol que en este proceso
debe tener el ente rector de la PNMGP.
3
1. Justificacin de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica
1.1. Situacin general
Desde hace mucho tiempo en el Per, la ciudadana exige un mejor Estado, presente, activo y
efectivo en todo el territorio nacional.
4 5
A pesar de que en los ltimos aos la recaudacin fiscal y el presupuesto pblico se han
incrementado sustancialmente, las entidades pblicas siguen teniendo una limitada capacidad de
gestin, lo cual les impide proveer con eficacia, eficiencia y transparencia servicios pblicos de
calidad a los ciudadanos.
As por ejemplo, a pesar de que desde el ao 2005, el presupuesto para el sector educacin se
6
increment en S/.6,000 millones anuales en promedio , menos del 30% de los alumnos del
segundo grado alcanza el rendimiento esperado en comprensin lectora y nicamente el 13% lo
7
hace en matemticas . Por otro lado, pese a que la brecha global de inversin en redes viales
8
asciende a US$ 7,375 millones y que slo el 64% de las viviendas tiene acceso a red pblica de
9
agua y 54% dispone de desage , los tres niveles de gobierno ejecutan cada ao, en promedio,
menos del 60% de los recursos disponibles para inversin pblica.
Buscando acercar el Estado a los ciudadanos ms homogneamente en todo el pas, hace una
dcada se inici un profundo proceso de transformacin, que signific la transferencia de
funciones y recursos desde el nivel central a los gobiernos regionales y locales para que, en
ejercicio de su autonoma poltica, econmica y administrativa sirvieran de manera ms cercana y
efectiva a la ciudadana. El proceso de descentralizacin satisfizo aspiraciones y necesidades
largamente postergadas, y tambin ha generado nuevas expectativas por una mayor inclusin y
oportunidades para el desarrollo.
1
Corporacin Latinobarmetro: Informe de Prensa Latinobarmetro 1995-2011. Lima, 2012.
2
Segn cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), el Per muestra un ndice de Gini de 48.1, donde
0 representa una equidad perfecta, mientras que 100 significa una inequidad perfecta.
3
Defensora del Pueblo: Reporte Mensual de Conflictos Sociales N 102. Julio 2012.
4
Segn cifras de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Pblica (SUNAT), entre el 2005 y el 2011 la
recaudacin tributaria se ha incrementado a una tasa promedio anual de 13%.
5
Segn cifras del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el proyecto de presupuesto pblico del ao fiscal 2013 ms
que duplica el presupuesto de apertura del ao 2006, incrementndose de S/.53,929 millones a S/.108,419 millones.
6
Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Pblico: Presentacin en el Primer Taller Descentralizado de
Polticas de Modernizacin sobre el Sistema Nacional de Inversin Pblica. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012.
7
Ministerio de Educacin: Evaluacin Censal de Estudiantes, 2011.
8
Instituto Peruano de Economa (2009): El Reto de la Infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin en Infraestructura
en el Per 2008.
9
INEI, Censos Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda.
4
mostradas por las entidades del Gobierno Central se vean reproducidas a nivel descentralizado.
Como consecuencia de ello, las entidades pblicas nacionales, regionales y locales no muestran
en general tener las capacidades de gobierno y de gerencia suficientespara proveer ms y
mejores bienes y servicios pblicos a todos los ciudadanos en todo el pas segn su necesidad.
Per tiene uno de los estados ms disfuncionales de Amrica Latina. Muchas instituciones
estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior, los
servicios pblicos (educacin, salud, agua potable, infraestructura) no llegan, y si llegan, son
plagados por la corrupcin y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales carecen de un
mnimo de capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia funciones bsicas del Estado
no son ni mnimamente garantizadas 10.
Las deficiencias del Estado tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en las actividades
empresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la competitividad
empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y, por lo tanto, en el sistema democrtico y sus
instituciones.Tomando en cuenta las consecuencias que tienen las deficiencias de desempeo del
Estado en la vida de las personas y en la competitividad y gobernabilidad democrtica del pas, es
que se requiere una poltica integradora de modernizacin de la gestin pblica, para asegurar
que todas las entidades de los tres niveles de gobierno acten de manera articulada y consistente
en direccin de mejorar el desempeo general del Estado en el servicio a sus ciudadanos.
Como se ha mostrado, existen deficiencias en la prestacin de los servicios pblicos, las cuales
terminan incidiendo negativamente en la percepcin ciudadana sobre la gestin pblica y el
desempeo del Estado en el Per. Frente a ello, cules son los principales problemas de gestin
que deben ser resueltos? Del Documento de identificacin de la problemtica y mapeo de
actores se pueden identificar los siguientes 11:
10
Levitsky, Steven: Una paradoja peruana. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradoja-
peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012.
11
Ideas extradas del Documento de identificacin de la problemtica y mapeo de actores elaborado por la consultora
AC Pblica para la Secretara de Gestin Pblica. Lima, Julio de 2012
5
funcional, con estructuras jerrquicas, estamentales y sin claridad en los procesos que deben
realizar para entregar los bienes y servicios pblicos de su responsabilidad con la calidad y
pertinencia requeridos. Adems los lineamientos y los modelos vigentes para la formulacin de
documentos de gestin ROF, CAP, etc.- imponen normas uniformes de organizacin para la
gran diversidad de entidades existentes, en especial en el caso de los Gobiernos Regionales,
para los que su Ley Orgnica establece un modelo nico y demasiado detallado de
organizacin que no considera la heterogeneidad de las realidades regionales.
6
Esta situacin lleva a que existan altos costos de transaccin y coordinacin para obtener
informacin o que la calidad de la informacin no sea adecuada, lo que, a su vez, dificulta el
acceso a informacin para evaluar la gestin y sus resultados, y tomar con oportunidad las
decisiones que de ello se deriven.
12
Bulmaro, Adrin (2010):La gestin de conocimiento en las relaciones acadmico-empresariales. Un nuevo enfoque
para analizar el impacto del conocimiento acadmico. Tesis Phd. Universidad Politcnica de Valencia, Espaa.
13
Molina, Carlos e Isabel Licha (2005):Coordinacin de la poltica social: Criterios para avanzar. Banco Interamericano
de Desarrollo. Washington DC.
14
Se pueden mencionar el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), Comisiones Interministeriales (CIAEF,
CIAS), consejos directivos con representacin intergubernamental en organismos nacionales, Comisiones
Intergubernamentales sectoriales, Consejos de Coordinacin Regional y Local (CCR y CCL), Juntas de Coordinacin
Interregional, mancomunidades regionales y de municipalidades.
7
2. Fundamentos de la poltica: visin, alcance, objetivo y principios
2.1. La visin: un Estado moderno al servicio de las personas
Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas,lo cual implica una
transformacin de sus enfoques y prcticas de gestin, concibiendo susservicios o
intervencionescomo expresiones de derechos de los ciudadanos. Con ese sentido, la presente
poltica caracteriza ese Estado Moderno como aqul orientado al ciudadano, eficiente, unitario y
descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que rinde cuentas).
Orientado al ciudadano: El Estado asigna sus recursos, disea sus procesos y define sus
productos y resultados en funcin de las necesidades de los ciudadanos. En tal sentido, sin
perder sus objetivos esenciales, es flexible para adecuarse a las distintas necesidades de la
poblacin y a los cambios sociales, polticos y econmicos del entorno,.Por lo tanto, se
expresa en una gestin pblica en la que funcionarios pblicos calificados y motivados se
preocupan por entender y responder a las necesidades de los ciudadanos.
Eficiente: El Estado genera el mayor valor pblico a travs de un uso racional de los recursos
con los que cuenta, buscando proveer lo que los ciudadanos necesitan al menor costo posible,
con un estndar de calidad adecuado y en las cantidades ptimas que maximicen el bienestar
social.
Inclusivo: El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos los ciudadanos tengan
igualdad de oportunidades en el acceso a sus servicios y en la eleccin de sus opciones de
vida, buscando cerrar las brechas existentes. Procura brindar a todos los ciudadanos,
servicios de calidad y en la cantidad necesaria para satisfacer sus necesidades.
Un Estado Moderno con tales atributossercapaz de garantizar a todos los ciudadanos el creciente
acceso a bienes y servicios pblicos de calidad, de manera equitativa, oportuna y pertinente;
permitiendo as reducir las brechas sociales y econmicasexistentes por un crecimiento desigual
del pas, y ejerciendo con responsabilidad su rol promotor de desarrollo del pas.
Por lo tanto, la modernizacin de la gestin pblica es una poltica de Estado que alcanza a todas
las entidades pblicas que lo conforman, sin afectar los niveles de autonoma que les confiere la
ley. Compromete al Poder Ejecutivo, organismos autnomos, gobiernos descentralizados,
instituciones polticas y la sociedad civil, a travs de sus distintas organizaciones.
8
2.3. Objetivos de la poltica
a) Orientacin al ciudadano
La razn de ser dela gestin pblica es servir a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y
sus entidades deben definir sus prioridades e intervenciones a partir de las necesidades
ciudadanas y en funcin de ello, establecer las funciones y los procesos de gestin que
permitan responder ms y mejor a esas necesidades con los recursos y capacidades
disponibles en cada momento presente. Ello implica invertir el orden de razonamiento habitual
en la gestin pblica en el Per: de un enfoque de oferta, supeditado a la racionalidad del
Estado, sus organizaciones y servidores, a un enfoque de demanda, que parte de las
necesidades y preferencias ciudadanas y busca agregar valor pblico en todas las
intervenciones estatales.
Esta apuesta requiere inevitablemente de flexibilidad por parte del Estado para adaptarse a la
diversidad de las preferencias y demandas de los ciudadanos, asociadas a sus mltiples
realidades sociales, econmicas, culturales y territoriales. Necesita por lo tanto, un Estado
dialogante, abierto a escuchar y entender las necesidades de los ciudadanos, y a consensuar
con ellos las respuestas que a travs de sus polticas pblicas, puede ofrecer a esas
necesidades en cada situacin.
9
b) Articulacin intergubernamental e intersectorial
Las entidades pblicas deben planificar y ejecutar de manera articulada, tanto a nivel de los
sectores, de los sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la
comunicacin y la coordinacin continuas, asociando sus recursos y capacidades o
cooperando entre s de otras formas posibles, para poder responder a las demandas
ciudadanas con eficiencia y de manera oportuna. En ese sentido:
Las entidades deben desarrollar una gestin gil, eficaz, eficiente y oportuna, para lo cual
deben tener la posibilidad de responder oportunamente a la heterogeneidad y coyunturas
propias del medio donde intervienen. Ello ser posible en tanto tengan la posibilidad de
adaptar oportunamente sus estructuras organizacionales, as como sus procesos y
procedimientos -sobre todo los vinculados a los sistemas administrativos- de manera que se
asegure la prestacin de servicios pblicos segn las necesidades de los ciudadanos.
Todo ello, se debe lograr sin descuidar el control sobre el uso correcto de los recursos y
bienes pblicos, pero con un enfoquems centrado en los resultados que en el solo control de
los procesos e insumos, que en muchos casos termina promoviendo el simple cumplimiento
de la legalidad y la realizacin de procesos de gestin que no aportan valor pblico. Se
requiere por lo tanto, un equilibrio entre la flexibilidad necesaria para gestionar y la necesaria
regulacin y control que garanticen el uso correcto de los recursos pblicos.
Los funcionarios pblicos deben servir a los intereses de la Nacin, procurar aumentar la
eficiencia del Estadoparabrindar una mejor atencin a los ciudadanos y actuar con probidad,
idoneidad, veracidad, justicia, equidad, lealtad y respeto al Estado de Derecho. El Estado, sus
autoridades y servidores deben rendir cuentas a la ciudadana, garantizar la transparencia en
la actuacin de las entidades pblicas y generar canales adecuados para permitir el acceso
ciudadano a la informacin pblica. Asimismo, deben promover la participacin ciudadana en
la toma de decisiones sobre los asuntos de inters pblico.
Para alcanzar los resultados que la ciudadana espera,se requiere que las entidades pblicas
avancen enun proceso constante de revisin y renovacin de los procesos y
procedimientosmediante los cualesimplementan sus acciones. Ello las llevar seguramente, a
implementar nuevaspropuestas de servicios o procedimientos que innoven su gestin para
responder mejor a las expectativas de los ciudadanos y empresas.Ese proceso constante de
innovacin debe incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologas apropiadas no slo
a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino tambin de aqullas responsables de
10
sistemas administrativos-, de manera que dichas tecnologas contribuyan al cambio y mejora
de la gestin pblica.
11
3. La apuesta central: una gestin pblica orientada a resultados al servicio del
ciudadano
La gestin pblica moderna es una gestin orientada a resultados al servicio del ciudadano.
Esto es una gestin en la que funcionarios pblicos calificados y motivados se preocupan-en el
marco de polticas pblicasnacionales,regionales ylocales segn las competencias que
corresponden a cada nivel de gobierno- por entenderlas necesidades de los ciudadanos y
organizantanto los procesos de produccin o trabajo (la cadena de valor)como los de soporte (los
sistemas administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos (seguridad jurdica,
normas, regulaciones, bienes o servicios)que arrojen como resultado la mayor satisfaccin delos
ciudadanos,garantizando sus derechos y al menor costo posible.
Una gestin pblica orientada a resultados efectiva se alcanzar cuando las entidades estn en
capacidad de:
i) Establecer objetivos claros y articulados, a niveles sectorial as como nacional, regional y local,
expresados en metas de produccin (cantidades de servicios de una determinada calidad) que
brindarn como resultado un mayor nivel de satisfaccin al ciudadano.
ii) Asignar los recursos presupuestales suficientes para generar los niveles de producto que
asegurarn los resultados esperados. Es decir, formular el presupuesto en funcin de los
objetivos establecidos en los planes.
iii) Desarrollar y optimizar los procesos de produccin o trabajo (la cadena de valor) y los de
soporte (que alimentan a los anteriores), con el fin de alcanzar los niveles de produccin de
bienes y servicios de calidad esperados por la poblacin, con la mayor eficacia y eficiencia
posibles en el uso de los recursos.
iv) Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
contenidas en la estructura funcional actual adecundolos a una organizacin basada en
procesos de la cadena de valor.
v) Establecer un sistema de indicadores de desempeo y resultados que le permitan monitorear
y evaluar si los insumos se estn transformando en los productos cuyos resultados son los
que los ciudadanos demandan, y si estn aplicando los procesos ms eficaces y eficientes. La
informacin que provea el monitoreo y desempeodeber capitalizarse en un sistema de
Gestin del Conocimiento que permita establecer procesos de Cambio Cultural o de Mejora
Continua de la Calidad, sobre la base de las mejores prcticas internacionales (benchmark) y
nacionales, y a travs de la sistematizacin y el almacenamiento de la informacin relativa a
los estndares de trabajo que mejor funcionaron o los procesos ms eficaces y eficientes, de
los formatos ms amigables, los trminos de referencia o el alcance de los proyectos, los
contratos ms seguros, los precios y costos pactados, los perfiles profesionales que mejor se
desempearon, las empresas consultoras con las que se trabaj y una evaluacin de su
desempeo y otros aspectos recogidos durante la gestin.
12
Asimismo, para lograr una gestin pblica moderna orientada a resultados, las entidades
deben:
i) Desarrollar canales para lograr mayor transparencia, accesibilidad y participacin de todos los
ciudadanos y rendicin de cuentas por el Estado;
ii) Desarrollar tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) que permitan acercar los
servicios del Estado a los ciudadanos y empresas, y optimizar los procesos de todos y cada
uno de los organismos que conforman la Administracin Pblica; y finalmente,
iii) Fomentar un cambio cultural en las instituciones pblicas que permita sostener el esfuerzo de
modernizacin, el cual deber partir por entender la necesidad de cambiar la gestin pblica
hacia una gestin por resultados. En ese sentido, la gestin del cambio constituye el motor
que har posible sostener este salto de una gestin centrada en s misma a una que enfoque
su accionar en el ciudadano.
a) Polticas pblicas
Las Polticas Pblicas son diseos que sustentan la accin pblica. Establecen prioridades de
gobierno claras y pertinentes, que luego las entidades pblicas expresarn en objetivos, metas y
los respectivos procesos que los convertirn en productos institucionales: regulaciones,
procedimientos administrativos, bienes y servicios pblicos, todos los cuales tendrn un impacto
positivo en el ciudadano, dados los recursos disponibles.
En un Estado unitario y descentralizado, las Polticas Pblicas son las que permiten integrar y dar
coherencia a la intervencin del Estado al servicio del ciudadano,a travs de los objetivos
establecidos en los Planes Sectoriales, as como en los Planes Regionales y Locales de
Desarrollo Concertado, en los Planes Estratgicos y Operativos de todas y cada una las entidades
del sector pblico en los tres niveles de gobierno. De ese modo, el Estado busca actuar como un
todo coherente y articulado con el propsito de servir mejor al ciudadano, brindndole un nivel de
satisfaccin mayor al que este obtendra si cada entidad lo atendiera de manera individual y de
forma desarticulada.
b) Planeamiento estratgico
Producto de ese proceso, el Plan Estratgico debe contener los objetivos generales de la entidad
que se expresan como los resultados que sta espera alcanzar en relacin a la demanda
ciudadana. Para llevar esto a la prctica, los objetivos generales del Plan Estratgico deben
reflejarse en los Planes Operativos, que contiene objetivos ms especficos y metas claras de
cantidad y calidad de produccin de bienes o servicios que le permitirn satisfacer las demandas
ciudadanas de la manera ms eficaz y eficiente.
Un Estado moderno al servicio del ciudadano, adems de objetivos claros, requiere que sus
presupuestossean asignados tambin con orientacin a resultados, es decir, en funcin a los
productos que los ciudadanos esperan recibir para satisfacer sus demandas.Sobre todo
considerando que los recursos son escasos, lo cual obliga a priorizar. En ese proceso la
13
transparencia y rendicin de cuentas son sumamente importantes en los procesos de asignacin y
evaluacin del destino de los recursos.
De ese modo, se contribuir con una gestin orientada a resultados y se podr aspirar a dar un
gran cambio en la gestin pblica, de ser una gestin que se mira a s misma,supeditada al
proceso presupuestario, inercial, a estar guiada por la obtencin de resultados para el ciudadano.
Ello facilitar el cierre de brechas de calidad y cobertura, con mayor eficiencia econmica,
manteniendo el equilibrio fiscal y fortaleciendo la articulacin de todas las entidades pblicas en el
territorio nacional.
Una gestin al servicio del ciudadano necesariamente deber cambiar el tradicional modelo de
organizacin funcional y migrar hacia una organizacin por procesos contenidos en las cadenas
de valor de cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios pblicos de su responsabilidad
generen resultados e impactos positivos para el ciudadano, dados los recursos disponibles. Los
procesos son definidos como una secuencia de actividades que trasforman una entrada o insumo
(una solicitud de un bien o un servicio) en una salida (la entrega del bien o el servicio),
aadindole un valor en cada etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez,
facilidad, comodidad, entre otros).
Medicamentos
Mdicos Atencin mdica Prestacin de
Enfermeras Distribucin de estndares de vida
Equipamiento medicamentos Mejores
Poblacin sana
Infraestructura Procesos salud
Personal administrativos
administrativo
Los procesos son de dos tipos. Por un lado, los que resultan directamente de la produccin de un
bien o servicio, denominados procesos clave de la cadena de valor y por otro lado, los
denominados de soporte, que sirven de manera transversal a todas las actividades,como la
administracin central, la gestin financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la
logstica, que en el sector pblico estn regulados por los Sistemas Administrativos nacionales
aplicables a todas las entidades. En un modelo de gestin por resultados, los dos tipos de
procesos deben ser optimizados.
La gestin de recursos humanos es un rea crtica en todo tipo de organizacin, puesto que son
personas las que definen los objetivos, formulan los planes y polticas, asignan recursos y los
gestionan a travs de procesos. En el sector privado, la gestin de recursos humanos consiste en
un sistema de empleo, en el que se trata de proveer y administrar el personal idneo para cumplir
los fines de la organizacin. En el sector pblico, la gestin de personal implica dos dimensiones
adicionales muy importantes:en primer lugar, una diferente relacin entre agente (la entidad y su
personal) y principal (los ciudadanos), intermediada por autoridades polticas elegidas o
designadas (mandatarios)
(mandantes) que losconstantemente
;en segundo lugar, debenestn
servidores del Estado religitimarse
sometidosante los ciudadanos
al escrutinio pblico y
15
15
En el sector privado la relacin entre agente (la organizacin) y principal (los propietarios) es ms clara.
14
deben ejercer sus responsabilidades con integridad y neutralidad, asegurando adems como
resultado el mayor valor pblico posible en beneficio de las personas, lo que agrega complejidad a
la definicin de sus perfiles y a la evaluacin de su desempeo.
Por ello, son tres los atributos fundamentales del servidor pblico: (i) la responsabilidad ante las
autoridades democrticamente elegidas, como representantes de los ciudadanos; (ii) la
independencia poltica que deben tener respecto de los intereses de polticos especficos y grupos
de poder, dado que deben defender los intereses de los ciudadanos y garantizar la neutralidad de
la accin pblica; (iii) la capacidad tcnica para desarrollar polticas pblicas eficaces.
Cada uno de estos atributos es exigible en mayor o menor medida, dependiendo del tipo de
funcin y segn los servidores tengan una posicin ms o menos cercana a la autoridad poltica
de su entidad.
En muchos pases se han venido ejecutando reformas del servicio civil durante las ltimas
dcadas, con el objetivo de compatibilizar esas tres dimensiones. La tendencia actual se dirige a
16
buscar un mayor mrito y flexibilidad . Un mayor mrito significa profesionalizacin y capacidad
tcnica del servicio pblico, y la mayor flexibilidad se relaciona a un servicio ms adaptable al
entorno, y por lo tanto, con mayor capacidad de responder a los cambios estratgicos de gobierno
as como a las demandas y expectativas de los ciudadanos. Los regmenes tradicionales de
recursos humanos se orientaron hacia la uniformidad y control central como proteccin frente a la
arbitrariedad, politizacin y bsqueda de rentas en la administracin pblica. Sin embargo, se ha
comprobado que estos sistemas usualmente no logran introducir mayor meritocracia y hacen ms
rgida la gestin de las personas. Una mayor rigidez no eleva el cumplimiento ni reduce la
corrupcin, pero s puede llevar a la ineficiencia y parlisis. Se ha evidenciado la necesidad de la
flexibilidad para dar espacio a los gestores para dirigir las organizaciones, adaptarse a los cambios
y emprender prcticas innovadoras en beneficio de los ciudadanos.
En ese sentido, la gestin de las personas en el sector pblico debe ser integral, de manera que
considere los tres atributos fundamentales del servidor pblico de manera alineada y articulada
con la estrategia institucional.
De esta forma se busca medir el desempeo de la institucin a travs del grado de cumplimiento
de sus metas de asignacin de los recursos, en funcin de las prioridades establecidas a nivel
funcional y territorial en sus planes estratgico, operativo y presupuesto. En tal sentido, se busca
medir, con transparencia, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia en el uso de
recursos y la calidad o el grado de satisfaccin percibida por los ciudadanos atendidos. Esta
informacin finalmente debe generar el conocimiento adecuado para la mejora continua de la
calidad de la accin del Estado en el servicio al ciudadano.
La gestin del conocimiento es una disciplina emergente que tiene como objetivo generar,
compartir y utilizar el conocimiento tcito (know-how) y explcito (formal) existente en un
determinado colectivo u organizacin,para dar respuestas a las necesidades de los individuos y de
las comunidades en su desarrollo. El objetivo es administrar conocimiento y los aprendizajes
organizacionales para mejorar el funcionamiento de las entidades, tomando en cuenta buenas
prcticas propias o de terceros para retroalimentar el diseo e implementacin de sus estrategias
de accin y asegurar as resultados positivos y relevantes. Cuando la gestin del conocimiento se
implementa formalmente en el sector pblico, los sistemas se vuelven cada vez ms
interconectados, los procesos se hacen ms visibles y dinmicos, se pueden optimizar los
recursos y mejora la transparencia en el manejo de los asuntos pblicos.
16
Longo, Francisco:Mrito y Flexibilidad. 2004
15
3.2. Pilares centrales de la Poltica de Modernizacin de la gestin pblica
Estos han sido elaborados sobre la base de los componentes del modelo antes descrito y
complementados por 3 ejes transversales que sern explicados ms adelante. Estos son: i) las
polticas pblicas y el planeamiento, ii) el presupuesto por resultados, iii) la gestin por procesos y
la organizacin institucional, iv) el servicio civil meritocrtico y v) el seguimiento, monitoreo,
evaluacin y la gestin del conocimiento. Estos pilares deben ser apoyados por tres ejes
transversales: el gobierno abierto, el gobierno electrnico y la articulacin interinstitucional
(gobierno colaborativo multinivel); y animados por un proceso explcito de gestin del cambio.
Las instituciones modernas tienen objetivos claros y saben cmo lograrlos. En el Estado, las
herramientas para ello son: i) el anlisis-diseo-debate-aprobacin de lasPolticas Pblicas
Nacionalespor parte del Gobierno Nacional; ii) el Planeamiento Estratgico y el Operativo delos
Gobiernos Regionales y Locales, de los sectores y de los organismos nacionales.
Estas Polticas Pblicas Nacionales son las que debenpermitirintegrar y dar coherencia a toda la
accin del Estado al servicio del ciudadano,reflejndose enlos objetivos establecidos en los Planes
Sectoriales, en los Planes de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, yen los Planes
Estratgicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector pblico en los tres niveles
de gobierno. De ese modo el Estado buscar actuar como un todo coherente y articulado con el
propsito de servir mejor a los ciudadanos y al desarrollo nacional.
Este proceso deber ser aplicado tambin por los Gobiernos Regionales y Locales que conforme a
lo que establecen la Constitucin y sus respectivas Leyes Orgnicas, tienen competencia para
formular polticas para el mbito territorial de su jurisdiccin, siempre dentro del marco de las
polticas nacionales.
Para ello, los sectores del nivel nacional deben desarrollar sus capacidades de rectora
enmarcada en los alcances de las polticas sectoriales de su responsabilidad. Dicha rectora se
refiere entre otros, a aspectos tales como establecer estndares mnimos de cobertura y calidad
de servicios pblicos en materias de competencia compartida entre el nivel nacional y los
gobiernos descentralizados; fijar metas nacionales de resultados yproveer asistencia tcnica y
segn sea necesario, financiamiento para el logro de dichos resultados; consolidar informacin
sobre la ejecucin, evaluar los resultados y retroalimentar el diseo de las polticas; y gestionar el
conocimiento sobre buenas prcticas en la gestin y provisin de los bienes y servicios pblicos
enmarcados en las polticas nacionales de su responsabilidad,
17
Es importante dar a conocer cules han sido los criterios aplicados para evaluar los pro y los contras de las diferentes alternativas de
poltica consideradas, y justificar las prioridades o la opcin elegida sobre la base de anlisis que evalen: a) el costo/beneficio; b) el
costo/efectividad; y c) la viabilidad poltica, considerando el grado de consenso necesario para llevar adelante la decisin. En este
anlisis debe proyectarse los resultados esperados
16
Asimismo, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) debe brindar a los
sectores y organismos del Gobierno Nacional, as como a los Gobiernos Regionales, los
lineamientos requeridos para la articulacin entre las polticas pblicas, el planeamiento
estratgico y el planeamiento operativo tanto a nivel sectorial como territorial, para lo cual debern
ser fortalecidas sus capacidades y recursos como rector del sistema de planeamiento estratgico
en el Estado.
El siguiente paso del proceso ser identificar el tamao de las brechas de satisfaccin, cobertura
y calidad entre la demanda ciudadana y la oferta pblica o privada de los bienes y servicios
pblicos que le corresponde atender a la entidad.
Luego de ese proceso, se determina la visin, los objetivos estratgicos y los valores de la
entidad. La construccin colectiva y la consecuente internalizacin de la visin por los
funcionarios y servidores de la entidad la convertirn en la idea unificadora de todos los esfuerzos.
Para estar en condiciones de definir los Objetivos Estratgicos, las entidades deben estudiar sus
fortalezas y debilidades internas, as como analizar las oportunidades y amenazas existentes en
su entorno. Asimismo, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, deben asegurarse que
sus objetivos institucionales estn alineados con las orientaciones de las polticas nacionales y
sectoriales.
Sobre esta base, la entidad podr disear las estrategias para alcanzar los resultados e impactos
alograr para cada objetivo en el periodo de gestin, para lo cual se puede seguir los siguientes
pasos:
Identificar las alternativas de proyectos y actividades posibles para el cierre de las brechas
identificadas;
Seleccionar las mejores alternativas;
Estimar el costo estratgico del cierre de las brechas identificadas o Presupuesto multianual
(incluyendo costos de inversin y gastos corrientes) que se requerira para alcanzar las metas
de satisfaccin, cobertura y calidad que le brindaran mayor satisfaccin al ciudadano con
eficacia, eficiencia y trasparencia.
As, el Planeamiento Estratgico Institucional debe dar la direccin que debe tomar la entidad en el
marco de sus mandatos legales y ser la base para disear la estructura organizacional y los
procesos de gestin que permitan alcanzar los objetivos planteados de la manera ms oportuna y
eficiente.
Anualmente se debe elaborar el Plan Operativo, que es la herramienta que permite poner en
marcha las estrategias institucionales. En l se detallan las metas anuales de todos los objetivos y
entregables y se precisan todas las actividades o tareas necesarias para alcanzar los productos a
entregar. Asimismo, se establecen los recursos, plazos, costos por actividad, estndares de
calidad, la logstica necesaria, los planes de contingencia frente a los riesgos. Por ltimo, se
determinarn los indicadores cuantitativos y cualitativos de insumo-proceso-producto que servirn
para evaluar la gestin y determinar si se han alcanzado o no los indicadores de resultado e
impacto establecidos. Estos tablerosdeberan permitir posteriormente evaluar el desempeo
institucional y generar el conocimiento adecuado para la mejora continua de la calidad de la accin
del Estado al servicio del ciudadano.
Los procesos de Planeamiento Estratgico y Planeamiento Operativo articulados entre s y con los
planes de otras entidades a travs de las Polticas Pblicas nacionales, aplican por igual a todas
17
las entidades del Estado, sean stas gobiernos regionales, locales, ministerios u organismos
pblicos.
Ahora bien, las polticas, planes y sus respectivos objetivos tambin debern estar articulados con
el presupuesto multianual con el que estima contar la entidad enelperiodo de gestin abarcado por
el Plan Estratgico Institucional, as como con los presupuestos de inversin y gasto corriente
anual. Ello con el fin de alinear la gestin institucional de los recursos con el logro de los
resultados que mayor satisfaccin brinden al ciudadano.
La reforma del Sistema de Presupuesto Pblico impulsada por el MEF plantea lo siguiente:
Lograr, a travs de los Programas Presupuestales, una mayor articulacin del presupuesto
con las polticas pblicas y prioridades nacionales y entre stas y los objetivos estratgicos y
operativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno.
Promover intervenciones orientadas a resultados, migrando del enfoque inercial de asignacin
de recursos hacia elde productos y resultados.Para ello, las entidades debern buscar
evidencia acerca de la manera como las intervenciones y los productos que se financian
lograrn los resultados que brinden la mayor satisfaccin a la poblacin. Para ello debern
expresar con claridad los procesos a travs de los cuales transformarn los insumos
disponibles en aquellos productos que tendrn como resultado la mayor satisfaccin del
ciudadano y con base en esos procesos, identificar los insumos requeridos y sus costos.
Emplear indicadores de desempeo complementados con evaluaciones independientes en la
gestin del presupuesto. Esto con el fin de monitorear y evaluar si la asignacin de los
recursos se realiza en funcin de las prioridades establecidas a nivel sectorial y territorial; y,
adems, medir, con transparencia, la eficacia y la eficiencia con que las entidades pblicas
proveen los servicios y logran los resultados esperados por los ciudadanos.
Programar el logro de resultados con visin de mediano plazo y realizar las previsiones de
recursos que los hagan posible (Programacin Multianual). Para ello las entidades
establecern metas de productos y de resultados para varios aos y estimarn los recursos de
inversin, operacin y mantenimiento necesarios para alcanzarlas.
Aunque no ser posible aplicar esta metodologa de presupuesto a la totalidad del gasto de una
entidad, dado que existe un gasto que, por su naturaleza, contribuye de manera indivisible al logro
de resultados o no resulta en la entrega de un producto o servicio (tales como los procesos de
soporte o las funciones de gobierno), s es posible adoptar progresivamente esta metodologa para
todo el gasto programable (asociado a la cadena de valor).
Para la correcta implementacin del presupuesto por resultados, se debe lograr el equilibrio entre
el rol rector del MEF que brinda los lineamientos y la asistencia tcnica, y el rol delos sectores
responsables de formular los programas presupuestales. Esta relacin debe ser de
retroalimentacin continua. Adems, el sector nacional responsable de cada programa
presupuestal debe coordinar desde el diseo del mismo, con losGobiernos Regionales y Locales
en los asuntos de su competencia, ms an en aquellos casos en los que las responsabilidades
de ejecucin recaen en el mbito de competencia de unos u otros gobiernos descentralizados.
18
3. Gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional
Se debern considerar adems criterios como el grado de contacto con el ciudadano (si es
presencial o virtual), la jerarqua de los procesos (macro-procesos, sub procesos y
procedimientos), los niveles de madurez de los procesos (proceso estable, flexible y adaptable).
Finalmente, y luego de haber analizado las operaciones individualmente, su secuencia y sus
interrelaciones, se adopta el proceso tecnolgico de produccin que en conjunto y como un todo
coherente resulte el ms adecuado por su eficacia, eficiencia, y transparencia en la creacin de
valor al ciudadano.
En el caso de los procesos de soporte, la normativa de los Sistemas Administrativos debe ser
tomada en cuenta en el proceso de optimizacin, buscando una gestin lo ms gil posible dentro
de las restricciones impuestas y promoviendo de manera proactiva su mejora. Sin embargo, se
pueden identificar ventanas de oportunidad de mejora, que no impliquen modificaciones
normativas, sino un mejor uso de las herramientas disponibles.
Despus de este proceso, las entidades podrn documentar con claridad la relacin entre los
insumos-procesos-productos-resultados e impactos de toda la cadena de valor. En los Manuales
de Procedimientos (MAPROs) quedar establecida la manera como la entidad transforma los
insumos disponibles en aquellos productos que tendrn como resultado la mayor satisfaccin del
ciudadano. Este trabajo de optimizacin de procesos facilitar que las entidades estimen los
costos unitarios (fijos, variables y marginales) de los productos y resultados ofrecidos al
ciudadano.
a) Simplificacin administrativa
En el desarrollo de la gestin por procesos es importante continuar con los esfuerzos relacionados
a la simplificacin administrativa ya que esta contribuye a mejorar la calidad, la eficiencia y la
oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la ciudadana realiza ante la
18
administracin pblica .
b) Organizacin institucional
18
Poltica y Plan Nacional de Simplificacin Administrativa.
19
la entidad, deben identificarse los procesos relevantes y en funcin de ellos, la entidad debe
organizarse de manera adecuada para lograr llevar adelante eficientemente los procesos y
alcanzar los resultados esperados en la entrega (delivery) de los bienes y servicios pblicos de su
responsabilidad.
El diseo organizacional de las entidades deben tomar en cuenta los siguientes elementos:
El servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula y gestiona a los
servidores pblicos, que armoniza los intereses de la sociedad y los derechos de los servidores
pblicos, y tiene como propsito principal el servicio al ciudadano. En este sentido, la reforma del
servicio civil iniciada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) se orienta a mejorar el
desempeo y el impacto positivo que el ejercicio de la funcin pblica debe tener sobre la
ciudadana sobre la base de los principios de mrito e igualdad de oportunidades como principales
caractersticas del servicio civil.
Para ello el modelo se orienta a la profesionalizacin de la funcin pblica en todos los niveles,
buscando atraer a personas calificadas a los puestos clave de la administracin pblica, y
priorizando la meritocracia en el acceso, promocin, evaluacin y permanencia a travs de un
sistema de gestin del capital humano del sector pblico, acorde con las nuevas tendencias del
empleo a nivel mundial.
19
SERVIR: La Reforma del Servicio Civil como parte de la reforma y modernizacin del Estado. 2012
20
En ese marco, corresponde a SERVIR formular la poltica del sistema, ejercer la rectora y resolver
las controversias. Las oficinas de recursos humanos de cada entidad son las responsables de
implementar las normas, principios, mtodos, procedimientos y tcnicas del sistema. As, una
responsabilidad importante del esfuerzo por la modernizacin recaer en las entidades pblicas,
que debern hacer una gestin de personal integral, consistente y concordante con la poltica
formulada por el ente rector para cada uno de los subsistemas.
a) Sistema de informacin
El sistema de informacin es un proceso para recoger, organizar y analizar datos, con el objetivo
de convertirlos en informacin til para la toma de decisiones. El sistema de informacin para el
seguimiento, monitoreo y evaluacin debe disear los procesos de recojo, sistematizacin y
anlisis de la informacin, desde la etapa inicial de diseo de los indicadores, hasta las
evaluaciones de resultados e impacto.
Establecidos los indicadores, estos deben ser validados empleando criterios tcnicos que
aseguren su calidad, confiabilidad y transparencia en los procesos de toma de decisiones. Entre
los criterios a considerar se encuentran la relevancia (miden lo que buscamos), la pertinencia
(seleccionamos un pequeo nmero de indicadores claves), la economa (son fciles de
conseguir), la oportunidad (los vamos a tener en el momento en que los necesitamos), estamos en
capacidad de obtenerlos, y si son verificables. No se requiere de indicadores muy sofisticados que
luego no sean analizados. La informacin debe ser generada con la finalidad de producir un
insumo para el proceso de evaluacin.
El seguimiento o monitoreo es un proceso organizado para verificar que una actividad o una
secuencia de actividades transcurre como se haba previsto dentro de un determinado periodo de
tiempo. Detecta las fallas en el diseo y la implementacin de los programas y proyectos, permite
comprobar si se est manteniendo la ruta hacia el objetivo establecido, evala los supuestos y
determina los riesgos de no alcanzar las metas programadas. Estima la probabilidad de alcanzar
los objetivos planeados, identifica las debilidades que deben ser atendidas y oportunamente
recomienda cambios y propone soluciones.
La evaluacin es un proceso por el cual se determinan cambios generados por una actividad o
secuencia de actividades, a partir de la comparacin entre el estado inicial y el estado actual
utilizando herramientas cualitativas y cuantitativas. La evaluacin se divide en dos tipos, la
evaluacin de gestin, que debe explicar el proceso de gestin y ejecucin del plan, programa o
proyecto y medir la pertinencia de las acciones y la eficacia de los resultados. La evaluacin de
impacto debe analizar los efectos esperados y no esperados, a la luz de los objetivos de la
institucin en relacin con las expectativas de los ciudadanos. Es una herramienta que va a
permitir el aprendizaje y lograr procesos orientados a la mejora continua, tanto de las actividades
en marcha, como de la programacin, planificacin y desarrollo de polticas. Sirve de base para
gestionar el conocimiento y capitalizar las buenas prcticas de gestin.
Se mejorarn: i) el estudio de las necesidades del ciudadano; ii) la definicin de los objetivos; iii) la
gestin de los procesos; iv) el costeo y la optimizacin de las actividades de la cadena de valor; v)
la estructura orgnica; vi) la coordinacin del trabajo; vii) la comunicacin entre las personas y el
clima organizacional; viii) el conocimiento, las capacidades y las competencias de los servidores
pblicos; ix) los manuales, los procedimientos, los formatos; x) los contratos; xi) los propios
sistemas de seguimiento, monitoreo, supervisin, control y evaluacin; xi) la transferencia del
conocimiento,entre otros.
21
Por ltimo, la generacin de informacin debe contribuir a la difusin y rendicin de cuentas de los
resultados parciales y finales de la gestin de las entidades, as como de los proyectos, programas
y polticas que impulsa la entidad.
1. Gobierno abierto
Un gobierno abierto es aquel que se abre al escrutinio pblico, es accesible a los ciudadanos que
lo eligieron, es capaz de responder a sus demandas y necesidades, y rinde cuentas de sus
acciones y resultados. Asimismo, es un gobierno en el cual las organizaciones de la sociedad civil
y los ciudadanos pueden: (i) obtener informacin relevante y comprensible; (ii) interactuar con las
22
instituciones pblicas y fiscalizar la actuacin de los servidores pblicos; y (iii) participar en los
20
procesos de toma de decisiones .
El reto est en asegurar que la informacin sea relevante, completa, confiable y objetiva a lo largo
del tiempo. La accesibilidad implica abrir canales de comunicacin con la ciudadana para debatir
las polticas pblicas, y recibir opiniones sobre la calidad de los servicios pblicos y el desempeo
de las agencias pblicas 21 . Finalmente, la colaboracin, consiste en la co-creacin de valor
pblico entre gobierno, sociedad y personas.
Dentro del marco de la participacin peruana en la Alianza para el Gobierno Abierto, se aprob el
Plan de Accin de Gobierno Abierto, el cual se centra en cuatro grandes retos: i) la revisin y
mejora del marco normativo y de los mecanismos de implementacin en materia de transparencia
y acceso a la informacin, rendicin de cuentas y lucha contra la corrupcin; ii) promover la
participacin y la vigilancia ciudadana informada y alerta; iii) aumentar la integridad pblica
garantizando un servicio civil moderno e ntegro, sistemas de adquisiciones y contrataciones
blindadas contra la corrupcin y un control efectivo y disuasivo; y iv) mejorar la calidad de los
servicios pblicos, en especial de aquellos dirigidos a los sectores de la poblacin que viven en
condiciones de pobreza, y garantizar mecanismos de informacin y denuncias para monitorear su
desempeo.
2. Gobierno Electrnico
20
OECD (2005): Effective Open Government: Improving public access to government information. Paris: OECD
Publishing.
21
OECD (2005):Modernising Government: The way forward. Paris: OECD Publishing.
22
CLAD, Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico.
23
De hecho, el gobierno electrnico ha pasado de ser el concepto que inici la revolucin
tecnolgica en las administraciones pblicas a convertirse en la herramienta necesaria que est
permitiendo la readecuacin y cambio en las instituciones, centrndose en el ciudadano, no slo
impulsando una modernizacin institucional a travs del uso intensivo de TIC en sus procesos
internos, sino utilizndolo en el mejoramiento de la entrega de los servicios y trmites a los
23
ciudadanos y empresas .
Los enfoques del gobierno electrnico pueden ser analizado tanto desde una mirada del
ciudadano / usuario, como desde la mirada interna e institucional. Desde la mirada del ciudadano /
usuario generalmente el ms avanzado-, le toca a las instituciones abordar aspectos de trabajo
en las ventanillas nicas de atencin al ciudadano o empresas, las definiciones alrededor de los
servicios pblicos en lnea y el aprovechamiento de los diferentes canales presencial, telefnico,
virtual, otros- de acuerdo con las necesidades y posibilidades de los ciudadanos y empresas, y
permitira un mayor acceso a informacin y a servicios pblicos organizados. Otro aspecto que
debe seguir siendo abordado es el trabajo sobre las plataformas web institucionales y las
vinculadas a la transparencia de informacin, entre otros temas que son parte del cambio que se
puede impulsar en las instituciones pblicas.
En cuanto al enfoque interno, las instituciones pblicas pueden aplicar las TIC en distintos mbitos
vinculados a su gestin institucional como son las diversas herramientas de informacin y de
gestin de bases de datos que optimizan las labores; las herramientas para optimizar los procesos
25
internos; y la interaccin e interoperabilidad entre las entidades del sector pblico. En la misma
lnea, como se plantea en la Agenda Digital Peruana 2.0, contar con una plataforma de
interoperabilidad permite interactuar y gestionar la diversidad de componentes con la utilizacin de
diversos productos de mltiples proveedores en diferentes organizaciones, de forma que cada
institucin pueda obtener la informacin previamente definida y estandarizada que le sirva de base
para implementar en forma masiva servicios pblicos en lnea a travs de portales en Internet y
telefona mvil. Implicar tambin disear e implementar bases y almacenes de datos integrados
a nivel nacional y a travs de todas las entidades pblicas para tambin facilitar el intercambio de
informacin para tomar decisiones entorno a la gestin institucional aspectos de planificacin,
seguimiento y evaluacin, etc.
23
D.S. 066-2010-PCM que aprueba el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en el Per, La Agenda Digital
Peruana 2.0.
24
Para afrontar este reto, se pueden aprovechar las tendencias de la telefona mvil como medio de acceso a
informacin y servicios del Estado.
25
Entendida como la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos
consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos Definicin tomada del documento Bases
para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad
26
En el ao 2006 se aprob la Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico a travs del resolucin ministerial N 274-
2006-PCM, documento marco del gobierno electrnico en el pas que viene siendo actualizado por la ONGEI- y que
planteaba como Objetivo General Desarrollar capacidades y servicios de alta disponibilidad asociados a procesos, en
los que participen una o ms instituciones, y sean accedidos desde una ventanilla nica de forma que permita reducir
los tiempos de procesamiento de solicitudes, propicien el desarrollo de los ciudadanos, mejoren la competitividad
institucional y la transparencia del Estado, mediante el uso de TICs.
24
desempeo del sector pblico establecidos en la presente Poltica Nacional de Modernizacin de
la Gestin Pblica.
3. Articulacin interinstitucional
Por su naturaleza especializada, es muy difcil que los sectores del Gobierno Nacional puedan
articularse en polticas multisectoriales para converger sobre grupos de poblacin con mltiples
necesidades que conviven en territorios especficos; para ello es que se crean los gobiernos
descentralizados ms cercanos a las necesidades diversas de la poblacin.El funcionamiento
eficaz de mecanismos institucionalizados de encuentro, dilogo y coordinacin entre gobiernos y
administraciones de uno o ms niveles de gobierno deber posibilitar una articulacin intersectorial
efectiva a nivel del gobierno nacional que debera correlacionarse con una articulacin territorial
tambin efectiva entre las entidades de distintos niveles de gobierno que convergen en la
implementacin de polticas, programas o proyectos en cada mbito territorial.
Ello permitir que el Estado peruano transite progresivamente hacia un modelo de gobierno
multinivel en el que los tres niveles de gobierno se reconocen unos a otros, en su
respectivo rol y como conformantes de un mismo Estado; y producto de ello desarrollen
relaciones de coordinacin y complementacin en un esquema flexible de interrelacin y
colaboracin en distintas formas y sentidos, que en la prctica admite mltiples traslapes de
competencias tanto horizontales como verticales.
Implementar la gestin por resultados implicar en el Estado peruano una nueva cultura de gestin
pblica, reemplazando la ahora dominante que concentra su atencin en la formalidad de sus
procesos de gestin interna y en el control de los insumos y procedimientos utilizados para ello,
por una gestin pblica que priorice la entrega de bienes y servicios pblicos a los ciudadanos y
los resultados en la calidad de vida y oportunidades de desarrollo para stos que se derivan de
esos bienes y servicios pblicos.
Para tener xito en el proceso de transformacin que les va a exigir constituirse en una
entidadmoderna,las instituciones debern seguir los principios del enfoque de gestin del
cambio. ste es un proceso planificado que permite alcanzar y consolidar, a travs de distintas
etapas, la visin de lo que se quiere que llegue a ser la situacin futura a partir del estado actual
de las cosas.
Debe ser un proceso liderado por directivos, con una filosofa participativa; el plan de cambio debe
ser diseado por equipos de funcionarios, con las tcnicas propias del trabajo en equipo y los
27
grupos de calidad. Las ocho etapas que deben seguir las Instituciones para transformarse son:
27
John Kotter.
26
Crear una visin para el cambio, proponer una visin general compartida por el grupo lder del
cambio y luego apropiada por el conjunto de la organizacin. Todos deben comprender,
interiorizar y compartir la visin. Es importante determinar los valores fundamentales para el
cambio; elaborar un breve resumen que capture lo que se ve como futuro de la gestin
pblica orientada a resultados y generar una estrategia para ejecutar esa visin.
Comunicar la visin, tanto la visin como la estrategia de cambio se deben comunicar
frecuentemente y con fuerza, e incluirlas dentro de todo lo que se haga y no solo en reuniones
puntuales.
Eliminar los obstculos, durante el proceso es necesario evaluar constantemente las barreras
que existen. Siempre es pertinente identificar a quienes tienen una mayor resistencia al
cambio y ayudarles a ver lo que necesitan.
Asegurase de tener logros a corto plazo,se deben contemplar metas a corto plazo que
permitan presentar victorias que motiven y generen confianza en que el proceso de cambio se
ha iniciado y continuar. Incluir etapas de xito asegurado, que no impliquen un gran gasto y
donde sea posible reconocer el esfuerzo de las personas que han ayudado a alcanzar los
objetivos.
Construir sobre el cambio, tener en mente el objetivo a largo plazo; despus de cada logro se
debe analizar los aciertos y los puntos por mejorar. De all se deben crear nuevas metas para
aprovechar el impulso obtenido involucrando ms lderes del cambio.
Anclar el cambio en la cultura organizacional, se debe garantizar que los esfuerzos se vean en
todos los aspectos de la gestin, hablar acerca de los avances cada vez que se d la
oportunidad y resaltar el xito en los procesos de cambio, tanto interna como externamente.
Gobierno abierto
institucional
27
4. Lineamientos para la modernizacin de la gestin pblica
Los lineamientos de la Poltica se han organizado en tres grupos:
2. Presupuesto por Asignar los recursos presupuestales suficientes para asegurar los niveles de
resultados producto que generarn los resultados esperados.
Implementar Programas Presupuestales Estratgicos en el marco de sus
competencias, para una mayor articulacin del presupuesto con las polticas
pblicas y prioridades nacionales, y con los objetivos estratgicos y operativos
de la entidad.
Programar el logro de resultados con visin de mediano plazo y realizar las
previsiones de recursos que los hagan posibles (Programacin Multianual).
Disear y emplear indicadores de desempeo (producto y resultado) y
evaluaciones independientes (resultado e impacto) en la gestin del
presupuesto.
3. Gestin por Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias y
procesos funciones de las entidades pblicas sobre la base del anlisis y la optimizacin de
los procesos de produccin (la cadena de valor) que le brinden ms y mejores
28
Pilares Centrales Lineamientos
/Ejes transversales
29
Pilares Centrales Lineamientos
/Ejes transversales
7. Gobierno Usar las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) como soporte a los
electrnico procesos de produccin de la entidad y el desarrollo del gobierno abierto.
Desarrollar tecnologas de informacin y comunicaciones que simplifiquen los
procedimientos administrativos y permitan acercar los servicios del Estado a los
ciudadanos y empresas.
Facilitar el acceso de los ciudadanos a servicios pblicos en lnea, organizados
en forma sencilla, cercana y consistente.
Dar a los ciudadanos acceso a informacin permanentemente actualizada
sobre la entidad.
Integrar, en lo posible, los sistemas de comunicacin de la entidad a las
plataformas nacionales de gobierno electrnico.
30
Pilares Centrales Lineamientos
/Ejes transversales
Lineamientos
Lineamientos
1. Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
bienes y recursos pblicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
pblicas para operar eficientemente
2. Implementar herramientas de gestin acordes a la heterogeneidad de las entidades pblicas y de sus
requerimientos, en correspondencia con sus funciones, tamao y capacidades.
3. En correspondencia, concordar, simplificar y difundir la normativa existente del Sistema, tomando en
consideracin la diversidad de las entidadespblicas en lo referente a sus funciones, tamao y
capacidades institucionales.
4. Brindar asistencia tcnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
garantizar una correcta implementacin de la normativa de los sistemas administrativos.
5. Articular el/los sistema/s de su responsabilidad con los dems sistemas administrativos, aprovechar las
sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pblica.
6. Desarrollar un plan de modernizacin del respectivo Sistema Administrativo acorde con los presentes
lineamientos (incluyendo su articulacin con los dems), en coordinacin con el ente rector del Sistema
Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica, fijando un plazo para su implementacin dentro
31
Lineamientos
de los prximos dos aos.
32
5. El rol del ente rector del sistema de modernizacin de la gestin pblica
El ente rector de un sistema administrativo es la autoridad tcnico-normativa a nivel nacional que,
segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, tiene atribuciones para dictar normas y establecer los
procedimientos relacionados a su mbito.
El ente rector de la modernizacin debe ser una institucin promotora de la cultura de servicio al
ciudadano y de procesos de innovacin de gestin en las entidades; lder en la generacin de
conocimiento y normatividad en la materia; articuladora de capacidades e informacin para la
modernizacin de la gestin; as como gestora y facilitadora de las reformas legislativas e
institucionales necesarias para implementar la Gestin por Resultados en todos los niveles de
gobierno.
En ese marco, el ente rector tambin debera promover la articulacin de los sistemas
administrativos y la implementacin de plataformas nacionales para integrar los sistemas de
informacin y comunicacin de las entidades de los tres niveles de gobierno, por ser aspectos
claves para el funcionamiento articulado y eficiente del Estado en su conjunto.
Por todo ello, los instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo no se limitan a la
emisin de normas y reglamentos, sino que deben buscar apoyar a las entidades en la
modernizacin de su gestin. En este sentido, el ente rector debe desarrollar principalmente
instrumentos que incentiven y apoyen los esfuerzos de modernizacin de la gestin en todos los
organismos pblicos y niveles de gobierno, tales como la formulacin de lineamientos y
orientaciones; la realizacin de acciones de coordinacin y articulacin entre los actores del
proceso de modernizacin de la gestin; la ejecucin de programas y acciones de desarrollo de
capacidades; e incluso, la administracin de incentivos econmicos para alentar e impulsar la
formulacin e implementacin de propuestas de modernizacin. Cabe destacar este ltimo punto,
que se refiere a la administracin de fondos concursables o transferencias condicionadas, de tal
manera que el ente rector pueda financiar iniciativas y esfuerzos de las entidades pblicas, y
acompaarlas con apoyo tcnico.
Las acciones a ser desarrolladas por el ente rector en el mbito de cada uno de los pilares de la
modernizacin de la gestin pblica son las siguientes:
33
Pilares/Ejes Acciones
35