Bogot, julio de 2017

Honorables Magistrados
Corte Constitucional Colombiana
E. S. D.

Atencin:
Honorable Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado

Referencia: Intervencin Ciudadana en el proceso de

revisin de constitucionalidad del
Decreto Ley 902 de 2017

Expediente: RDL0034

MARCO ALBERTO ROMERO SILVA, Director, INGRID PAOLA HURTADO,

Coordinadora del equipo de tierras, FERNANDO VARGAS VALENCIA, Coordinador
del Equipo Nacional de Incidencia Jurdica, CARLOS ENRIQUE NEZ, LUIS
FERNANDO SNCHEZ, EMILIO LAGOS BRUCE y JOSU DAVID SOTO, analistas
del Equipo Nacional de Incidencia Jurdica de la CONSULTORA PARA LOS
DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO CODHES, identificados como
aparece al pie de nuestras firmas, respetuosamente nos permitimos presentar esta
INTERVENCIN CIUDADANA, mediante la cual alertamos al Alto Tribunal sobre la
constitucionalidad parcial e inconstitucionalidad de algunos contenidos del Decreto Ley
902 de 2017 por incumplir los estndares de proteccin de la autonoma de las entidades
territoriales, el derecho a la consulta previa y el derecho a la reparacin.

INTRODUCCIN

El presente proceso constitucional tiene por objeto, de conformidad con lo dispuesto en

el artculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, la revisin de constitucionalidad por parte
de la Honorable Corte Constitucional del Decreto - Ley 902 de 2017 por el cual se adoptan
medidas para facilitar la implementacin de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo
Final en materia de tierras, especficamente el procedimiento para el acceso y formalizacin y el
Fondo de Tierras. Para desarrollar el anlisis de esta norma, la intervencin se estructurar
en tres grandes apartados, precedidos por la descripcin general de los contenidos del
Acuerdo Final de Paz que se presume tiene relacin con el objeto de la norma objeto de
anlisis. En el primer apartado analtico, se abordar la conexidad estricta del Decreto
Ley con lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016. En el Segundo, se abordar el
1
derecho a la consulta previa libre e informada de los pueblos tnicamente diferenciados
en la implementacin del Acuerdo Final, desde la perspectiva de la implementacin del
Captulo tnico del mismo, y su concrecin en el la implementacin de la Reforma Rural
Integral. En el tercero, se realizarn algunas consideraciones respecto a la discusin
alrededor del derecho a la propiedad de campesinos y campesinas como sujetos de
especial proteccin constitucional y como titulares de los beneficios consagrados en el
Acuerdo, as como sobre las formas productivas campesinas como modelos econmicos
igualmente ajustados a la Constitucin.

1. CONTENIDO DEL ACUERDO EN LA MATERIA

El Punto 1.1 del Acuerdo Final de paz de noviembre de 2016 pretende superar, por un
lado, las barreras de acceso a la tierra para personas trabajadoras rurales y, por el otro,
formalizar la propiedad de la tierra como mecanismo para garantizar la seguridad
jurdica de esta poblacin en relacin con sus medios de produccin y con la
estabilizacin del mercado inmobiliario en los escenarios rurales.

- Respecto del acceso a tierras para las personas trabajadoras rurales o campesinas sin tierra:

Mecanismos de Acceso a Beneficiarios Integralidad del Acceso a Tierras

tierras

MA1. Fondo de tierras1 Trabajadores y trabajadoras El acceso se debe garantizar

MA2. Subsidio Integral de
Compra (Zonas
Priorizadas)
MA3. Crdito especial
para compra de tierras
MA4. Otras formas de las
que disponga el Gobierno
nacional
con vocacin agraria sin tierra incluyendo las siguientes
o con tierra insuficiente, medidas:
poblacin vulnerable 1. Planes de
acompaamiento en
Criterios de Priorizacin vivienda
1. Mujeres Rurales y 2. Asistencia tcnica y
Mujeres Cabeza de capacitacin
Familia 3. Adecuacin de Tierras
2. Poblacin Rural 4. Recuperacin de suelos
Victimizada 5. Proyectos productivos
3. Poblacin Desplazada (comercializacin y
4. Asociaciones de acceso a medios de
Vctimas produccin que permitan
agregar valor.)
6. Provisin de Bienes

1Fuentes para el Fondo de Tierras: 1. Extincin judicial de dominio. 2. Tierras recuperadas (baldos) 3.
Delimitacin Forestal (Sustraccin) 4. Tierras inexplotadas (Extincin administrativa) 5. Tierras adquiridas
o expropiadas para garantizar el acceso a tierras 6. Tierras donadas.
2
 Pblicos.

Como resultado de la creacin del Fondo de Tierras, se tiene como meta que se consolide
el acceso a 3 millones de hectreas en los prximos 12 aos.

- Respecto a la formalizacin masiva de la propiedad rural, se definieron los siguientes

parmetros:

1. Esta formalizacin masiva aplica para la pequea y mediana propiedad,

priorizando las zonas donde se implementen los Planes de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET).
2. Debern formalizarse 7 millones de hectreas.
3. Las reformas normativas, deben:
a. Regularizar los derechos de propiedad de propietarios, ocupantes y
poseedores de buena fe.
b. Garantizar la funcin social y ecolgica de los predios.
c. Facilitar el acceso a tierras a personas trabajadoras rurales.
d. Promover el uso productivo de la tierra.
4. Se debe crear un Plan de formalizacin masiva.
5. Se debe garantizar la gratuidad en la adjudicacin y el saneamiento.
6. Se debe crear la jurisdiccin agraria, como recurso expedito para la proteccin de
la propiedad agraria.
7. Se debe garantizar que quienes tengan menos de una Unidad Agrcola Familiar
(UAF) puedan acceder a los mecanismos descritos en la tabla anterior.

2. INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL POR LA AUSENCIA DE CONEXIDAD

DEL DECRETO LEY 902 DE 2017 CON EL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016 Y EL
ACUERDO DE PAZ.

De acuerdo con el Artculo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, el contenido de los Decretos
Ley que se expidan como resultado de las facultades especiales del Presidente de la
Repblica en el marco del procedimiento legislativo especial para la paz, deben
incorporar por lo menos tres criterios:

i) Que su contenido se refiera a los mismos temas que el Acuerdo aborda (conexidad
material);
ii) Que tengan la finalidad de facilitar, agilizar y garantizar la implementacin del
Acuerdo (conexidad teleolgica);
iii) Que la temtica regulada no abarque las materias que fueron expresamente
excluidas de la habilitacin.
3
Adicional a stos, la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de 2017, seal que el
criterio de conexidad material sea estricto y suficiente y que el criterio de conexidad
teleolgica, sea estricto, es decir, que sea necesario y no solamente conveniente. De manera
adicional, en la Sentencia C - 174 de 2017 la Corte seal que los Decretos Ley no
solamente deben cumplir estrictamente con el contenido y la necesidad sino que, la
conexidad implica que no se rebase el mbito de aquellos asuntos imprescindibles para el
proceso de implementacin del Acuerdo Final.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Decreto Ley 902 de 2017 contiene problemas de

conexidad material y teleolgica. Especficamente, respecto a dos asuntos: i) La
identificacin de los sujetos beneficiarios de las medidas relativas a acceso y
formalizacin de tierras en los trminos establecidos en el Acto Legislativo 1 de 2016; ii)
las condiciones para el acceso a la formalizacin de tierras y, de manera particular, el
tratamiento a los sujetos beneficiarios de las medidas en los trminos establecidos en el
Acto legislativo 1 de 2016.

i) La identificacin de los sujetos beneficiarios de las medidas relativas a acceso

y formalizacin de tierras en los trminos establecidos en el Acto Legislativo 1 de
2016.

De manera particular, en materia de reconocimiento de sujetos beneficiarios del acceso a

tierras y la formalizacin consagrados en el punto 1 del Acuerdo de Paz, se establece que
los sujetos beneficiarios de estas medidas relativas al acceso a tierras sern los
Trabajadores y trabajadoras con vocacin agraria sin tierra o con tierra insuficiente y los
beneficiarios de las medidas relativas a la formalizacin de la propiedad rural sern
medianos y pequeos productores agrarios.

Sin embargo, en la forma en la que est planteado el Decreto Ley 902 de 2017, se incluyen
sujetos que implican rebasar el alcance del Acuerdo de Paz, de conformidad con el criterio
de la Corte Constitucional establecido en la Sentencia 174 de 2017), en trminos del
mbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementacin del Acuerdo
Final. Lo anterior se presenta en por lo menos dos contenidos del Decreto analizado:

Artculo 6. Sujetos de formalizacin a ttulo oneroso. Las personas naturales o jurdicas

cuyo patrimonio neto sea superior a los setecientos (700) salarios mnimos legales
mensuales vigentes, o que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios
rurales iguales o superiores a una UAF [...].

Artculo 58. Asuntos a tratar a travs del Procedimiento nico. A travs del
Procedimiento nico se adelantarn los siguientes asuntos: [...] 3.Formalizacin de predios
4
 privados.

En efecto, la referencia a Personas naturales o jurdicas con un patrimonio neto superior

a los setecientos (700) salarios mnimos legales mensuales vigentes, es
constitucionalmente problemtica por cuanto no corresponde a los criterios establecidos
en el Acto Legislativo 1 de 2016. Es decir, no se trata de trabajadores y trabajadoras con
vocacin agraria sin tierra o con tierra insuficiente, ni de pequeos o medianos
productores agrarios.

En un sentido similar, el artculo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 establece un contenido
amplo que puede llevar a la errada interpretacin de que la formalizacin de predios
privados podra extenderse a sujetos diferentes a los pequeos y medianos productores
agrarios reconocidos de manera explcita en el Punto 1.1 del Acuerdo de Paz, lo cual
beneficiaria a poderosos agentes econmicos rurales con propiedad privada que cuenten
con recursos transaccionales y financieros para adelantar el trmite de la formalizacin
de su predio, circunstancia que llevara al traste el sentido axiolgico de justicia
distributiva que sustenta el punto destacado del Acuerdo de Paz.

En esta misma lnea, en materia de reconocimiento de sujetos beneficiarios de los

contenidos que busca desarrollar el Decreto Ley 902, CODHES ha identificado una
omisin legislativa referida a la obligatoria inclusin de lo que denomina el propio Acuerdo
de Paz Comunidades rurales vctimizadas. De manera particular, el artculo 14 del
Decreto Ley 902 de 2017, seala:

Artculo 14. Criterios para la asignacin de puntos para el RESO. El Registro nico de
Solicitantes de Tierras se organizar mediante un sistema de calificacin que estar
sometido a las siguientes variables:
a) Condiciones socioeconmicas y las necesidades bsicas insatisfechas del solicitante y su
ncleo familiar.
b) Cuando las solicitantes sean mujeres campesinas.
c) Nmero de personas que dependen econmicamente de los ingresos del ncleo familiar,
la presencia de sujetos de especial proteccin y la condicin de cabeza de familia.
d) Ser vctima del conflicto armado, en calidad de poblacin resistente en el territorio o
como vctimas de desplazamiento forzado que no hayan sido beneficiarias de las
polticas de atencin y reparacin integral a vctimas o del proceso de restitucin.
e) Personas beneficiarias de la poltica de restitucin, segundos ocupantes que hayan
recibido compensacin o alguna medida de atencin o vctimas de desplazamiento que
hayan recibido atencin y reparacin en forma de acceso a tierra.
f) Campesinos que se encuentren en predios al interior de resguardos o reservas
constituidas por el INCORA que estn pendientes de conversin a resguardos y
aquellos que en desarrollo de procesos de resolucin amistosa de conflictos hayan
5
 llegado a acuerdos con las comunidades indgenas, segn conste en actas debidamente
suscritas por las partes.
g) Personas que hacen parte de programas de reubicacin y reasentamiento con el fin de
proteger el medio ambiente, sustituir cultivos de uso ilcito y fortalecer la produccin
alimentaria.
h) Experiencia en actividades productivas agropecuarias.
i) Pertenencia a asociaciones campesinas cooperativas o de carcter solidario cuyo objeto
sea la produccin agropecuaria, la promocin de la economa campesina, o la defensa
del ambiente, con presencia en el municipio o la regin.
j) Residencia previa o actual en el municipio o regin.
k) Jvenes con formacin en ciencias o tcnicas agropecuarias o ambientales.

Al respecto, es necesario sealar dos elementos: 1. El RESO como registro administrativo

para la identificacin de criterios de priorizacin, es una herramienta de gestin de
informacin til, sin embargo, como herramienta para la exclusin de beneficiarios
mediante el proceso de valoracin para la inclusin o no inclusin en el RESO, puede
suponer una barrera de acceso respecto al derecho a la propiedad, y al derecho a la
soberana alimentaria de la poblacin rural ms vulnerable2.

En trminos puntuales, el Decreto Ley 902 de 2017 establece diferentes restricciones a las
vctimas del conflicto armado e ignora a la poblacin rural victimizada, dentro de los
criterios para la asignacin de puntos o de priorizacin. Es necesario tener en cuenta que
el Acuerdo final de paz incluye a las vctimas del conflicto armado en tres dimensiones:
1) La poblacin desplazada; 2) La poblacin Rural Victimizada y 3) las Asociaciones de
Vctimas. Sin embargo, el Decreto Ley 902 de 2017 no solamente omite a la poblacin
Rural Victimizada y las Asociaciones de Vctimas, sino que establece algunas
restricciones adicionales. As, respecto a las restricciones para las vctimas, seala:

d) Ser vctima del conflicto armado, en calidad de poblacin resistente en el territorio o

como vctimas de desplazamiento forzado que no hayan sido beneficiarias de las polticas
de atencin y reparacin integral a vctimas o del proceso de restitucin. (Artculo 14, DL
902 de 2017).

Esto significa que deben ser vctimas:

1. De desplazamiento Forzado.
2. De otros hechos victimizantes que resistieron en el territorio.

2Experiencias de registros administrativos que se convierten en barreras de acceso cuando tienen procesos
de valoracin son por ejemplo, el Registro nico de Poblacin Desplazada y el Registro nico de
Vctimas, cuyas problemticas de acceso han sido ampliamente analizadas en seguimiento a la Sentencia
T-025 de 2004 y otras (En Seguimiento a la Sentencia T-025: Autos 011 de 2009 y 119 de 2013. Otras
sentencias: C-253 de 2013, T- 781 de 2013, T - 268 de 2003 entre otras).
6
 3. No haber sido beneficiarios de polticas de atencin y reparacin integral.
4. No haber sido beneficiarios de la poltica de restitucin de tierras.

En este orden de ideas, la nica restriccin que guarda una relacin lgica con el objeto
del RESO, es aquella que seala no haber sido beneficiarios de la poltica de restitucin de
tierras, dado que la sola inclusin en el Registro nico de Vctimas y la solicitud o
asignacin de asistencia humanitaria hara incurrir a las vctimas de desplazamiento
forzado en la tercera restriccin y en el caso de vctimas de otro hecho victimizante, como
violencia sexual, desaparicin forzada, etc., el solo hecho de haber migrado dentro del
pas por razones diferentes al desplazamiento forzado, hace incurrir a las potenciales
beneficiarias en la segunda restriccin.

En trminos constitucionales, este criterio en lugar de ser uno de priorizacin, constituye

un criterio de discriminacin pues establece restricciones adicionales a las que tienen
otros sujetos, y se convierte en una carga desproporcional que las vctimas no estn en el
deber de soportar. Estas restricciones y estos mecanismos de discriminacin no estn
contemplados en el Acuerdo de Paz ni en el Acto Legislativo correspondiente, razn por
la cual su inclusin en el ordenamiento nacional supone ausencia de conexidad
teleolgica y adems, afecta el acceso a derechos de poblacin histricamente marginada
y afectada.

Por este motivo, la expresin en calidad de poblacin resistente en el territorio o como vctimas
de desplazamiento forzado que no hayan sido beneficiarias de las polticas de atencin y reparacin
integral a vctimas o del proceso de restitucin en el artculo 14 del Decreto Ley 902 de 2017
desde la perspectiva de CODHES, no guarda relacin con los Acordado y lo establecido
en el Acto Legislativo 1 de 2016, carece de conexidad material o teleolgica lo cual deviene
en la necesidad de declarar su inconstitucionalidad.

En el caso de la omisin legislativa resaltada en lneas anteriores, se podra interpretar que

el literal i del artculo en mencin, incluye las asociaciones de vctimas, en tal sentido, se
propone a la Corte Constitucional que declare su constitucionalidad condicionada a que
la interpretacin las incluya de manera expresa. En el mismo sentido, la categora de
Poblaciones Rurales Victimizadas es un criterio que incorpora el mismo Acuerdo pero
frente a la cual, el Decreto Ley 902 de 2017 supone dos problemas que comprometen su
constitucionalidad: (1) se omite la responsabilidad de definir con criterios claros este
grupo poblacional y de la misma manera, (2) se omite su reconocimiento como sujeto
priorizado para efectos del acceso y formalizacin de tierras para campesinos y
campesinas.

Respecto a la definicin, es necesario tener en cuenta que est dentro de las facultades del
legislador determinar dichas definiciones, incluso cuando tales conceptos no se
7
encuentren en la Constitucin, como fue precisamente avalado por la Corte
Constitucional al referirse a la incorporacin de definiciones consagradas en la Ley 1448
de 2011, particularmente en la sentencia C- 052 de 2012.

CODHES en diferentes documentos de incidencia ha propuesto una definicin que con

las discusiones en mltiples escenarios se ha ido alimentando. Con base en lo anterior, se
solicita a la Corte tener en cuenta para su examen de constitucionalidad, la siguiente
propuesta de definicin que recoge elementos que CODHES considera como consistentes
con el impacto rural del conflicto armado en Colombia:

Aquellas comunidades trabajadoras agrarias, entendidas colectivamente, que

han sufrido violaciones a sus derechos humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o se encuentran en riesgo de sufrirlas, cuyas
relaciones identitarias, socioculturales, econmicas, ambientales y territoriales-
rurales, en todo caso, se vieron afectadas, cambiadas o forzadas con ocasin y en
desarrollo del conflicto armado.

Esta categora especial, se plantea con el objetivo de priorizar en ellas el acceso

a las medidas de desarrollo agrario integral que se establezcan con ocasin de la
implementacin del Acuerdo de paz, de manera adicional a las medidas
inherentes a su reconocimiento como vctimas.

En todo caso, la mera definicin (que es fundamental para determinar normativamente

el alcance del sujeto, que aparece como beneficiario en diferentes medidas del punto 1 del
Acuerdo) no garantiza la inclusin en los criterios de priorizacin respecto al Decreto Ley
902 de 2017, tal como est planteado en el Acto Legislativo 1 de 2016. Por lo que se
requiere que en su interpretacin se entiendan como incluidas, al estar en otros
parmetros del Decreto Ley y porque su inclusin se torna imprescindible para que exista
conexidad estricta de la norma analizada con el Acuerdo de Paz.

ii) Las condiciones para el acceso y la formalizacin de tierras y, de manera

particular, el tratamiento a los sujetos beneficiarios de las medidas

Respecto a las condiciones para el acceso y la formalizacin de tierras y, de manera

particular, al tratamiento a los sujetos beneficiarios de las medidas en los trminos
establecidos en el Acto Legislativo 1 de 2016, se identifican por lo menos dos elementos
cuyo abordaje es fundamental: (1) el criterio de gratuidad para garantizar el acceso a
tierras y la formalizacin de la propiedad de trabajadores y trabajadoras con vocacin
agraria sin tierra o con tierra insuficiente, dado el reconocimiento de su vulnerabilidad
econmica; y (2) el plazo para la formalizacin masiva de la propiedad.

8
En primer lugar, respecto a la gratuidad, el Acuerdo seala en el numeral 2 del punto
1.1.5 lo siguiente:

[Se] garantizar la gratuidad de la formalizacin de la pequea propiedad rural,

acompaando tanto el proceso de adjudicacin de baldos, como el de saneamiento de la
propiedad.

Sin embargo, los que se presentan como criterios de priorizacin tambin son criterios
para establecer si el acceso a tierra y formalizacin es a ttulo (i) gratuito o (ii)
parcialmente gratuito. Sin embargo, el artculo 7 sobre la contraprestacin por el acceso
y formalizacin de tierras, en su pargrafo 1 es contrario a la condicin de la gratuidad
para la formalizacin, al establecer lo siguiente:

Pargrafo 1. Para efectos de la formalizacin de predios privados la contraprestacin a cargo

del sujeto de formalizacin corresponder al valor de los gastos administrativos, notariales,
procesales o cualquier otro en que se incurra para la efectiva formalizacin.

Es necesario tener en cuenta que la formalizacin de la propiedad rural es una

herramienta fundamental para prevenir formas de despojo que se aprovecharon de las
condiciones de informalidad que han prevalecido en las zonas rurales en lo que atae a
la tenencia de la tierra por parte de la poblacin campesina de escasos recursos. Adems,
garantiza el acceso efectivo al derecho a la propiedad, especialmente a las mujeres, a
quienes histricamente se les ha negado de manera sistemtica este derecho en los
entornos rurales.

De esta manera, establecer la gratuidad relativa crea una restriccin de acceso a la

formalizacin e imposibilita el goce efectivo del derecho a la no repeticin del despojo, o
a su prevencin, por cuanto si los campesinos y campesinas no cuentan con los recursos
necesarios para cumplir las exigencias econmicas establecidas en la norma, no ser
posible garantizar que se formalice la tierra en su favor, a pesar que se trata de un asunto
de especial urgencia y rezago, si se tiene en cuenta que actualmente, de acuerdo con el
Censo Nacional Agropecuario, solamente el 55% de los predios se encuentra formalizado.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, lo anterior es particularmente grave si se

tiene en cuenta que de conformidad con la Tercera Encuesta Nacional de Verificacin de
los derechos de la poblacin desplazada, reportada a la propia Corte Constitucional por
la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado en el
marco de la sentencia T-025 de 2004, ms del 60% de la poblacin desplazada fue
expulsada de zonas rurales, y que el 97,4% de la misma se dedicaba a actividades
agrcolas manuales. Igualmente, de conformidad con esta encuesta, solamente el 21,5% de
los campesinos que han sido despojados o han tenido que abandonar forzosamente su tierra cuenta
9
con escritura registrada3. Datos en muy buena medida corroborados por los que se
desprenden de los registros oficiales, por cuanto segn stos, el 78% de la poblacin
desplazada que se encuentra incluida en el Registro nico de Vctimas (RUV) sali de
entornos rurales4 y de acuerdo con el Registro nico de Predios y Territorios
Abandonados RUPTA, solo el 36% de las personas que inscribieron predios en dicho
registro, eran propietarias5.

Finalmente, se considera necesario incorporar en el marco normativo, el plazo acordado

de siete (7) aos para la formalizacin masiva de la propiedad rural de campesinos y
campesinas en Colombia. Dado que este plazo hace parte integral del contenido del
Acuerdo y constituye un elemento fundamental de razonabilidad de la poltica pblica
asociada a la normativa en estudio, la omisin del mismo compromete notablemente la
conexidad estricta del Decreto Ley 902 de 2017 con el Acuerdo final de paz.

Lo anterior se encuentra justificado por cuanto el plazo pretende, entre otras metas,
superar el rezago histrico y an existente en materia de adjudicacin y formalizacin de
la propiedad rural que se traduce, de acuerdo con declaraciones recientes del director de
la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en que alrededor de 800.000 solicitudes de
adjudicacin a nivel nacional no han sido tramitadas6.

3. INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA POR AUSENCIA DE CONSULTA

PREVIA AL PUEBLO AFRODESCENDIENTE

Como ha sostenido CODHES en otras intervenciones ciudadanas y en varios documentos

de incidencia, el Acuerdo Final de Paz contiene un Captulo tnico cuya aplicacin
es transversal a la implementacin de los dems captulos, contenidos y puntos que
componen el propio Acuerdo.

En efecto, el Captulo 6.2. del Acuerdo Final hace una serie de reconocimientos que
deben verse reflejados en las distintas decisiones que se tomen con ocasin de su
implementacin, entre los cuales se destacan: (1) el reconocimiento del papel
protagnico y contribucin de los pueblos tnicos a la construccin de una paz
sostenible y duradera; (2) el reconocimiento del su sometimiento a condiciones de
injusticia radical al que histricamente se han visto en contextos de colonialismo,

3 Datos de la Tercera Encuesta Nacional de Verificacin de los derechos de la poblacin desplazada citados
en: Garay Salamanca, L. J. y Fernando Vargas Valencia (2012). Memoria y reparacin: elementos para una
justicia transicional pro vctima. Bogot: Universidad Externado de Colombia, p. 17.
4 Red Nacional de Informacin. Consulta Directa va Derecho de Peticin.

5 RUPTA. Clculos propios con datos con corte a marzo de 2014.

6 Ver: http://www.agenciadetierras.gov.co/2017/05/18/despues-de-50-anos-de-espera-agencia-nacional-de-

tierras-inicia-proceso-de-formalizacion-en-san-jose-de-apartado/
10
esclavizacin, exclusin, desposesin territorial y de acceso a recursos naturales; (3)
el reconocimiento de la grave y significativa afectacin que sobre dichos pueblos ha
tenido el conflicto armado al que busca poner fin el Acuerdo.

En este orden de ideas, el Acuerdo reitera el deber del Estado de propiciar las
mximas garantas para el ejercicio pleno de los derechos humanos (individuales y
colectivos) de los miembros de los pueblos tnicos en Colombia en un marco de
respeto de su autonoma y autodeterminacin como sociedades originarias,
ancestrales o tribales.

Con base en ello, establece de manera clara y contundente, que la interpretacin e

implementacin del Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto y la
Construccin de una Paz Estable y Duradera en Colombia tendr una perspectiva
tnica y cultural. Para el efecto, el Captulo tnico del Acuerdo Final de Paz
establece, (i) un conjunto de principios que sustentan la perspectiva tnica y cultural
que debe aplicarse en la interpretacin e implementacin del propio acuerdo, y (ii)
una pluralidad de salvaguardas y garantas de carcter sustancial que el Estado, en
sus decisiones de interpretacin e implementacin del Acuerdo, debe atender de
manera irrestricta, con algunos elementos complementarios de proteccin reforzada
y prioritaria de carcter especfico respecto de ciertos puntos del Acuerdo.

En materia de (i) principios se destaca, en primer lugar, el carcter transversal del

Captulo tnico respecto de todos los componentes del Acuerdo Final, en el sentido
que la perspectiva tnica anteriormente resaltada debe ser garantizada en la
interpretacin e implementacin de todo el Acuerdo.

Igualmente, el Captulo tnico reitera la obligacin del Estado de incorporar

elementos o fuentes del derecho internacional como parte del modelo de
interpretacin/implementacin tnica y cultural del Acuerdo de Paz que el captulo
en mencin establece como imperativo para los funcionarios, instituciones e
instancias encargadas de desarrollar los distintos componentes del mismo.

En segundo lugar, los principios que establece expresamente el propio Acuerdo de

Paz como parte de la perspectiva tnica y cultural de su implementacin e
interpretacin se presentan al intrprete y a quien implemente el Acuerdo como el
respeto a los siguientes derechos tnicamente diferenciales de los pueblos: (a) a la
libre determinacin, la autonoma y el gobierno propio; (b) a la participacin, la
consulta y el consentimiento previo libre e informado; (c) a la identidad e integridad
social, econmica y cultural; (d) a sus tierras, territorios y recursos, a travs del
reconocimiento de sus prcticas territoriales ancestrales, del derecho a la restitucin
y del fortalecimiento de su territorialidad.
11
En lo referente a (ii) las salvaguardas y garantas sustanciales para la aplicacin
de la perspectiva tnica y cultural en la interpretacin e implementacin del
Acuerdo, se destacan tres de carcter transversal y para efectos de la presente
Intervencin, dos de carcter particular en lo que concierne a la creacin de
instancias en el marco de la implementacin del Acuerdo.

En este orden de ideas, las salvaguardas transversales a la implementacin de todos

los contenidos del Acuerdo de Paz son las siguientes: (1) Carcter principal y no
subsidiario de la consulta previa libre e informada y el derecho a la objecin
cultural como garanta de no repeticin, siempre que procedan. (2) Enfoque trasversal
tnico, de gnero, mujer, familia y generacin. (3) No regresividad de los derechos en
el sentido que en ningn caso la implementacin de los componentes del Acuerdo
ir en detrimento del contenido y alcance que actualmente tienen los derechos de
los pueblos tnicos tanto en la normativa internacional, como en la jurisprudencia
constitucional actualmente vigente.

De esta manera, resulta legtimo y necesario presentar como problema jurdico de

constitucionalidad la pregunta sobre si el Decreto Ley 902 de 2017 cumple o no con
las obligaciones constitucionales establecidas en el Captulo tnico del Acuerdo de
Paz. Para responder a dicho problema es preciso reconocer que el Captulo tnico
al tiempo de reiterar garantas ya reconocidas por la propia Constitucin, otras
fuentes del Bloque de Constitucionalidad y la jurisprudencia constitucional
actualmente vigente, establece un conjunto plural y diverso de obligaciones en
trminos de principios y salvaguardas que componen la perspectiva tnica y cultural
que debe gobernar la implementacin del Acuerdo de Paz.

En el marco de implementacin del Acuerdo Final de Paz entre el Gobierno nacional

y las FARC-EP hasta la fecha se ha expedido un conjunto de normas jurdicas de
distinto alcance, contenido y jerarqua normativa, lo que permite determinar unas
escalas de aplicacin de los principios y salvaguardas del Captulo tnico del
Acuerdo de Paz, al menos en trminos metodolgicos, con el objetivo de situar al
Decreto con fuerza de Ley 902 de 2017 en el esquema de implementacin desde la
perspectiva del reconocimiento de los distintos niveles de dificultad que presentan
los procedimientos de expedicin de actos legislativos y de leyes en el contexto
del denominado fast track (Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2016) y
determinar qu principios y qu salvaguardas le son aplicables y en qu sentido el
Gobierno nacional cumpli o no, respecto de este especfico instrumento normativo,
con su obligacin de implementar el Acuerdo con una perspectiva tnica y cultural.

Un aspecto transversal en este asunto de constitucionalidad, es la garanta del derecho a

12
la consulta previa con consentimiento previo, libre e informado. En efecto, el Captulo
tnico establece como uno de sus principios generales, aplicable a la implementacin
del Acuerdo independientemente del contenido y alcance de las normas y decisiones
que se tomen en dicho marco, el reconocimiento de la participacin, la consulta y
el consentimiento previo libre e informado de los pueblos tnicos.

Lo anterior se reafirma cuando se presenta como una de las salvaguardas

transversales a la implementacin del Acuerdo, el carcter principal y no subsidiario
de la consulta previa libre e informada y el derecho a la objecin cultural como
garanta de no repeticin, siempre que procedan. En esta materia, se encuentran
resaltados claramente dos derechos estrechamente relacionados y complementarios:
(1) el de consulta previa con contenidos y alcances cualificados y (2) el de
participacin de los pueblos tnicos en los acontecimientos que los afecten a ellos y
a sus territorios.

Lo anterior expresa el reconocimiento de obligaciones del Estado en varios niveles

en el sentido que para algunos aspectos debe garantizarse la consulta previa con
consentimiento previo, libre e informado y garantas para ejercer la objecin cultural
cuando sta aplique, y para otros, la participacin real y efectiva de los pueblos a
travs de sus organizaciones legtimas y representativas en trminos de concertacin
de medidas, mecanismos y decisiones, y de garanta de inclusin diferencial en las
distintas instancias e instituciones que surjan de la implementacin del Acuerdo de
Paz.

Estas salvaguardas se encuentran justificadas tanto por el carcter de sujetos

colectivos de especial proteccin constitucional que tienen los pueblos tnicos, por
un lado, como por el impacto desproporcionado que el conflicto armado ha tenido
cualitativa y cuantitativamente sobre dichos pueblos, por otro. Estos dos aspectos
dan cuenta de la legitimidad indudable de la exigencia de participacin de los
pueblos tnicos vctimas de los efectos del conflicto armado, consignada en el
Captulo tnico del Acuerdo de Paz con el que se busca poner fin a dicho conflicto.

En este sentido, el reconocimiento de la participacin en la implementacin del

Acuerdo para los pueblos tnicos, es tambin el reconocimiento de que la poblacin
indgena y afrodescendiente es la que ha sido ms impactada, cuantitativa y
cualitativamente, por el orden de violaciones de derechos humanos que busca
superarse con el Acuerdo Final de Paz.

Situado en este contexto, el Decreto con fuerza de Ley 902 de 2017 debi dar
cumplimiento a los principios y salvaguardas aqu destacados en el sentido que: (1)
en su expedicin debi garantizarse la consulta con consentimiento previo, libre e
13
informado y de concertacin con los pueblos tnicos, indgenas, Rrom y
Afrodescendiente y como consecuencia de ello, (2) debi incluir una perspectiva
tnica y cultural.

En criterio de CODHES, el Decreto Ley 902 de 2017 tiene un efecto directo sobre los
territorios de los pueblos tnicamente diferenciados, lo cual se evidencia en que el artculo
2 de la norma estudiada reconoce la titularidad de los derechos al acceso a tierra y
formalizacin por parte de los pueblos tnicamente diferenciados, en los siguientes
trminos:

Artculo 2. Sujetos de acceso a tierra y formalizacin. Este Decreto Ley aplica a 'todas
las personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los programas
para efectos de acceso a tierra o formalizacin.

Las formas de acceso a tierras de que trata el presente decreto slo aplican a los beneficiarios
de que tratan los artculos 4 y 5 del presente Decreto Ley.

Las comunidades tnicas son sujetos de acceso a tierra y formalizacin con destino a la
constitucin, creacin, saneamiento, ampliacin, titulacin y restructuracin de territorios
ocupados o posedos ancestral y/o tradicionalmente, de acuerdo a los trminos del presente
Decreto Ley, en concordancia con la Ley 21 de 1991, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164
de 1995, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el Decreto 2333 de 2014 o las normas
que los modifiquen o sustituyan. (Subrayados fuera de texto).

De esta manera, el Decreto Ley en conjunto y de manera particular, supone un impacto

directo sobre los derechos territoriales y el territorio como derecho fundamental de los
pueblos tnicos. En los contenidos del Decreto se identifican dos problemas distintos pero
complementarios en la materia. Por un lado, como se explic antes, se establecieron en
ausencia del cumplimiento de la garanta del derecho fundamental a la Consulta Previa,
libre e informada del Pueblo Afrodescendiente y por el otro, los contenidos del Decreto
Ley 902 referentes a los derechos de los pueblos tnicos, excluyen explcitamente los
derechos de estos pueblos, especialmente el afrocolombiano, en lo que atae a
salvaguardas y mecanismos especiales de acceso.

Estas exclusiones se identifican en los siguientes artculos: Artculo 1 (Respeto por los
derechos adquiridos y constitucionales); Artculo 7 (Contraprestacin para la
formalizacin y saneamiento de los territorios); Artculo 8, pargrafo 5 (en materia
ambiental, frente al derecho a la administracin de los recursos naturales en los
territorios); Artculo 13 (exclusin en materia de restitucin de derechos territoriales del
pueblo afrodescendiente -Decreto Ley 4635 de 2011); Artculo 18 (Subcuentas del Fondo
de Tierras para diferentes poblaciones, entre ellas, campesinas e indgenas pero no
afrodescendientes); Artculo 19 (Recursos para el saneamiento); Artculo 22 (Proteccin
14
de territorios colectivos titulados y con expectativas de titulacin frente a la
determinacin de los Bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo para
efectos de administracin); Artculo 55 (Mecanismos alternativos para la solucin de
conflictos -territoriales-); Artculo 64 (Registro de ttulos colectivos).

De esta manera, se esperara que lo establecido en estos artculos en beneficio de otros

pueblos tnicos, garantice cuando menos el mismo estndar de proteccin a las
comunidades del pueblo afrodescendiente en relacin con su derecho fundamental al
territorio y sus dems derechos territoriales asociados. De all precisamente que fuera
obligatorio que el Gobierno nacional surtiera la consulta y la concertacin con todos
los pueblos tnicos de manera previa a su expedicin, con el objetivo de garantizar
la aplicacin de una perspectiva tnica amplia en sus contenidos. De manera particular,
es necesario sealar que a pesar que el Decreto Ley 902 de 2017 afecta directamente los
derechos territoriales y otros derechos de los pueblos tnicos, este no fue consultado con
el Pueblo Afrodescendiente.

Ahora bien, para resolver el problema jurdico de cara al examen de

constitucionalidad de la norma en cuestin, es importante abordar el carcter
excepcional y temporal del modelo de implementacin normativa del Acuerdo de
Paz y de la necesidad de identificar escenarios de solucin al dficit de participacin
y consulta de los pueblos tnicos en la implementacin y que sean acordes con
dicho carcter.

Para CODHES es un hecho notorio el aporte de los pueblos tnicos a la construccin

de paz en Colombia, el cual es expresamente reconocido en el propio Acuerdo. Un
gesto contundente de las aspiraciones de paz de dichos pueblos y de su compromiso
con dicha construccin, fue su aceptacin del modelo excepcional de consulta que
se estableci para la expedicin de la Ley 1448 de 2011 y que es de claro
conocimiento de los seores magistrados de la Honorable Corte Constitucional.

En razn de lo anterior, CODHES considera necesario precisar que la insistencia

en el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Captulo tnico como
criterio para el examen de la constitucionalidad del Decreto con fuerza de Ley No.
890 en ningn momento debe ser entendida como una forma de oposicin a la
implementacin del Acuerdo de paz, sino como la legtima y necesaria
reivindicacin, para lograr que sta se lleve a cabo de conformidad con lo pactado
y en un contexto de superacin de toda forma de discriminacin o exclusin.

Es por esta razn que CODHES se permite solicitar respetuosamente a la honorable

Corte Constitucional que estudie de manera diferencial las distintas alternativas
constitucionales que pueden idearse desde la razonabilidad constitucional para
15
garantizar los derechos de los pueblos tnicos en la implementacin del Acuerdo
de paz, desde la perspectiva de que las normas expedidas y a expedirse en el
marco del llamado fast track, cuentan con las siguientes caractersticas especiales: (i)
Tienen como objetivo lograr la paz entendida como fin imperioso del orden
constitucional a la vez que un modo de conservar la integridad de la Constitucin,
(ii) se desarrollan dentro de un mecanismo especial, excepcional y transitorio de
reforma, que adiciona un procedimiento de produccin normativa a los previstos
en la Constitucin, y (iii) son susceptibles de diferenciarse por los niveles de
dificultad de los procedimientos para su expedicin.

Lo anterior significa que al tiempo que las soluciones al problema constitucional

aqu destacado deben ser igualmente excepcionales, especiales y temporales, el
modelo de participacin y consulta inherente al cumplimiento del Captulo tnico
del Acuerdo de Paz debe cumplir con sus principios y salvaguardas sustanciales.

De manera concreta, debe determinar, como producto de un proceso de concertacin

rpido pero contundente entre la institucionalidad y los pueblos tnicos,
procedimientos e instancias igualmente excepcionales y temporales que, sin usurpar
los espacios y organizaciones legtimamente representativas de dichos pueblos, sean
coherentes con las exigencias tnicas del Acuerdo y con la necesidad de que su
implementacin se trmite de forma gil pero respetuosa de los derechos de todos
y todas y del carcter preponderante de la proteccin debida a los pueblos tnicos.
Todo ello sin que se quebranten los contenidos medulares de la Constitucin Poltica
y el bloque de constitucionalidad, como lo ha reiterado la propia Corte.

Por estas mismas razones, y en lo concerniente al caso especfico del Decreto Ley 902
de 2017, CODHES solicitar a la Honorable Corte Constitucional que declare su
constitucionalidad temporal en el entendido que a pesar de que se constata la
ausencia de consulta y participacin de los pueblos tnicos en su expedicin (lo
cual compromete fehacientemente su constitucionalidad por desconocer no solo las
previsiones que incluye el Captulo tnico en la materia, sino tambin los derechos
que la Constitucin, la Legislacin, la Jurisprudencia y el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos reconocen y garantizan a estos pueblos, en especial el
Convenio OIT 169), el retiro automtico del decreto podra ocasionar un vaco
normativo que traera como consecuencia la falta de regulacin de un programa
importante para el imperativo constitucional de lograr la paz lo cual puede
considerarse constitucionalmente inadmisible en este momento de la implementacin
del Acuerdo de Paz.

En tanto para evitar esas consecuencias traumticas de una decisin de

inexequibilidad, tampoco puede la Corte declarar la constitucionalidad de una
16
norma que adolece de problemas de inconstitucionalidad como es el caso del
decreto ley 890, se propone al tribunal constitucional que difiera su declaratoria de
inconstitucionalidad. Para ello, se precisa que la Corte establezca un plazo razonable
(a la luz del carcter especial, temporal y excepcional del llamado fast track) para
que el Gobierno nacional subsane las omisiones y vicios del decreto legislativo en
estudio.

Dicha subsanacin debe surtirse mediante la realizacin de una consulta previa, libre
e informada que con base en la aplicacin de los estndares internacionales y
jurisprudenciales, y la garanta de la participacin de todos los pueblos tnicos en el
marco de sus organizaciones representativas y de las instancias especiales creadas
por el propio Acuerdo de paz para el efecto en su Captulo tnico o del mecanismo
ms efectivo para garantizar el derecho a la Consulta previa, genere la expedicin de una
nueva norma en la que se refleje una perspectiva tnica y cultural en sus contenidos.

Para CODHES , con una decisin en este sentido, a la vez que se protege el derecho
fundamental de los pueblos tnicos a ser consultados sobre las medidas
contempladas en el decreto, se salvaguardan los fines y objetivos para los cuales fue
expedido el Decreto Ley 902. A su vez, en consonancia con precedentes ya aplicados
por la Corte Constitucional (Cfr. Sentencias C-737 de 2001 y C-366 de 2011) sta
puede conceder un trmino prudencial, acorde con la excepcionalidad, especialidad
y temporalidad del llamado fast track, para que el Gobierno nacional cumpla con
las exigencias anteriormente sealadas de manera que en caso que ello sea
pretermitido por el Gobierno, una vez culminado el trmino establecido por la
Corte, contado a partir de la expedicin de la respectiva sentencia, los efectos de
la inconstitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017 se tornen definitivos,
excluyndose esta norma del ordenamiento jurdico.

Ahora bien, como se ha expresado a la honorable Corte Constitucional en Intervencin

Ciudadana dentro de expedientes como el RDL-009 y el RDL-0025, es necesario que el
Alto Tribunal se pronuncie tambin sobre el dficit de consulta y participacin de
los pueblos tnicos en la totalidad de normas asociadas a la implementacin del
Acuerdo de Paz. Para ello, es preciso diferenciar entre las normas ya expedidas y
las que estn por expedirse, y entre aquellas que establecen una implementacin
de contenidos generales del Acuerdo y aquellas que establecen medidas especficas
que afectan directamente a los pueblos tnicos.

Adicionalmente, se sugiere a la Corte tener en cuenta las siguientes alternativas de

solucin respecto de la aplicacin del derecho a la consulta previa para la normas
expedidas en el marco del mecanismo excepcional de produccin normativa para la
implementacin del Acuerdo de Paz, respecto de las cuales es necesario examinar su
17
pertinencia en concertacin con los titulares de los derechos que se busca proteger
con las mismas:

A. Para las normas futuras y en trmite: Para las normas generales que no presentan
afectacin directa, podra exigirse al Gobierno nacional que garantice la
inclusin de una clusula excepcional y especial en cada una de ellas, en la
que el Estado se compromete a que en consonancia con las disposiciones de
la Constitucin Poltica y de sus obligaciones bajo el derecho internacional
de los derechos humanos y el Captulo tnico del Acuerdo de Paz, cuando
en desarrollo de la norma correspondiente, se adopten medidas legislativas,
administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas que
puedan afectar directamente a una o ms comunidades indgenas o
afrocolombianas, se deber cumplir plenamente con el derecho a la consulta
previa con consentimiento libre e informado.

Para las normas que desarrollen aspectos especficos del Acuerdo de paz en
las que se incorporen medidas (o haya un deber de incorporarlas) que afecten
directamente a los pueblos tnicos, la Corte Constitucional podra recordarles
al Gobierno nacional y al Congreso de la Repblica que con anterioridad a
la tramitacin o expedicin de la respectiva normativa, es obligatorio
garantizar el cumplimiento de la consulta previa y la participacin de los
pueblos tnicos a travs de un modelo acorde con el carcter excepcional,
especial y transitorio del esquema de implementacin normativa del Acuerdo
de Paz, lo que implica concertar con las organizaciones representativas y en
los espacios legitimados para ello, un esquema de consulta igualmente
excepcional, especial y transitorio y que cumpla con los estndares del
Captulo tnico (garanta del consentimiento previo, libre e informado, y de
la objecin cultural).

B. Para las normas ya expedidas: Para dichas normas vistas en bloque, dado el
carcter excepcional del trmite de las mismas y su objeto asociado al
cometido constitucional de alcanzar la paz, se puede exigir al Gobierno
nacional que presente ante la Corte Constitucional una propuesta de ajuste
normativo previamente concertada con los Pueblos tnicos en el marco de la
Instancia Especial de Alto nivel de que trata el literal f. del sub-punto 6.2.3.
del Acuerdo Final de Paz, en la que se diferencien qu normas son de
carcter general y cules afectan de manera directa los derechos e intereses
de los pueblos tnicos, con el objetivo de expedir en un plazo perentorio y
acorde con los tiempos del llamado fast track una normativa o conjunto de
normativas que desarrollen, previo cumplimiento del deber de consulta previa,
libre e informada y de garanta de participacin con base en los estndares
18
 establecidos en el Captulo tnico, los aspectos diferenciales desde la
perspectiva tnica y cultural de los contenidos del Acuerdo de Paz ya
implementados.

Otra alternativa es que la Honorable Corte Constitucional inicie un

seguimiento especial en la materia dirigido a la expedicin de una sentencia
integradora que solvente el dficit de consulta y participacin de los pueblos
tnicos en la normativa de implementacin del Acuerdo de paz ya expedida.
En dicho seguimiento, la Corte podra convocar a una Audiencia a la Comisin
tnica y a las organizaciones representativas de los pueblos tnicos para que
stos expongan sus perspectivas, apreciaciones, expectativas y propuestas, con
el objetivo de superar el dficit de participacin y consulta que actualmente
presenta la implementacin del acuerdo en lo que es susceptible de afectar
a los pueblos tnicos.

Una vez surtida dicha audiencia e identificadas las normativas que debieron
ser consultadas, la Corte podra condicionar la constitucionalidad de las
mismas a que se lleven a cabo las consultas respectivas, para lo cual podra
establecer un plazo perentorio (y coherente con los del propio fast track), de
manera que si dicho plazo transcurre sin el cumplimiento del deber de
consulta, se procedera a declarar la inconstitucionalidad de dichas normas.
Resultara inverosmil que el Gobierno nacional no cumpliera con estos
deberes cuando de dicho cumplimiento dependera, al tiempo y de manera
complementaria, la estabilidad de la implementacin del Acuerdo de Paz y
la garanta de su perspectiva tnica y cultural.

4. EL CAMPESINADO COMO SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIN

CONSTITUCIONAL Y LA REFORMA RURAL INTEGRAL COMO
INSTRUMENTO PARA REDUCIR LA BRECHA EN CUANTO AL
RECONLOCIMIENTO Y ACCESO A DERECHOS ENTRE LAS POBLACIONES
RURALES Y URBANAS

En primer lugar, es necesario sealar tambin como problema de constitucionalidad, que

las normas que el Gobierno nacional afirma haber promulgado para el cumplimiento del
punto 1 del Acuerdo de Paz suscrito con las FARC-EP (Reforma Rural Integral), como es
el caso del Decreto Ley 902, en general privilegian la intervencin de los territorios rurales
desde las instancias nacionales, la privatizacin de la operacin territorial y el modelo
econmico del mercado.

Para CODHES, el Acuerdo final de paz en dicho punto pretende, por el contrario,
19
fortalecer la capacidad de los Entes Territoriales lo cual implica el diseo y ejecucin de
procesos de coordinacin con el nivel nacional y en particular, de procesos de
transferencia del conocimiento de las instituciones nacionales al Estado Local como
mecanismo de fortalecimiento territorial. Tambin el Acuerdo propugna por un
reconocimiento y fortalecimiento expreso de la economa campesina responsable con el
medio ambiente, en tanto que garantiza, entre otros, el derecho colectivo a la soberana
alimentaria, y limita la dependencia de los sujetos y los territorios del apoyo estatal.

Como ya se ha resaltado por parte de CODHES en otras intervenciones ciudadanas en la

materia, la Corte Constitucional ha reconocido que el modelo de mercado no es el nico
que se ajusta a la Constitucin (Ver: Sentencia C-077 de 2017), por el contrario, seala que
el modelo econmico ms afn con la Constitucin es aquel que es sostenible desde una
perspectiva constitucionalmente amplia, que incluya los siguientes elementos:

Sostenibilidad ecolgica, que exige que el desarrollo sea compatible con el

mantenimiento de la diversidad biolgica y los recursos biolgicos.
Sostenibilidad social, que pretende que el desarrollo eleve el control que la gente
tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad.
Sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y
los valores de los pueblos afectados.
Sostenibilidad econmica, que pretende que el desarrollo sea econmicamente
eficiente y sea equitativo dentro y entre generaciones.

En tal sentido, y entendiendo que el Campo es un bien jurdico especialmente protegido

por la Constitucin (de conformidad con una lnea jurisprudencial solida reflejada, entre
otras, en las Sentencias C-644 de 2012, T-763 de 2012, C-623 de 2015, T-461 de 2016, T-549
de 2016, C-077 de 2017), su transformacin estructural debe dirigirse al fortalecimiento
del Estado local que permita la sostenibilidad constitucional de las actividades rurales en
el mediano y largo plazo, y que reconozca el valor agregado del campo y el trabajo agrario
a la economa del pas y al mejoramiento de la vida de todos y todas.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sealado que las personas trabajadoras agrarias

y el campesino como sujeto socio-cultural, requieren medidas de discriminacin positiva
como consecuencia de su vulnerabilidad histrica y que este tratamiento parte del
reconocimiento de su relacin especial con el campo y la tierra, en tanto sus medios de
vida se desprenden de ella (Ver: Sentencias C-006 de 2002, C-644 de 2012, T-763 de 2012,
T-440 de 2013, C-623 de 2015, C-077 de 2017).

Respecto al Decreto Ley 902 de 2011, el artculo 1 establece en su objeto una

intencionalidad distinta a la de proteger el campesinado y garantizar sus derechos al
acceso a la tierra. Al contrario, el objeto del Decreto legislativo en mencin, descrito en su
20
artculo 1, evidencia una profunda preocupacin del Gobierno Nacional por no afectar
los intereses y especialmente el statu quo favorable a agentes econmicos rurales que
detentan poderosas relaciones que profundizan la asimetra y la inequidad en el campo,
como ocurre con emporios rentsticos, terratenientes y personas jurdicas beneficiadas
por modelos irregulares de acumulacin de tierras originariamente baldas.

Es importante recordar que algunos de stos agentes se han visto afectados por procesos
de justicia como la restitucin de tierras debido a que se beneficiaron directa o
indirectamente del despojo infligido a campesinos y campesinas en el marco del conflicto
armado, y en varios casos en los que la justicia ha puesto en duda la legitimidad de sus
adquisiciones, ha utilizado el dispositivo discursivo de los derechos adquiridos como
modelo de argumentacin justificante de modos de adquisicin irregulares, o como
exigencia al Estado de olvidar (y condonar) la ilegitimidad originaria de sus transacciones
con base en el simple paso del tiempo.

De conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2016, el Decreto Ley 902 debi establecer
como su objeto, el establecido por el Acuerdo de Paz para el acceso a tierras y
formalizacin masiva de la propiedad rural, cuya claridad se evidencia en los siguientes
trminos:

Lograr la democratizacin del acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de

manera especial las campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades
rurales ms afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, regularizando los derechos
de propiedad y en consecuencia desconcentrando y promoviendo una distribucin
equitativa de la tierra (Acuerdo Final de Paz, Punto 1.1.1, p. 14).

Sin embargo, buena parte del objeto del Decreto se encuentra dedicado a la salvaguarda
de los derechos de quienes no estn en condiciones de desventaja frente a los campesinos
y campesinas sin tierra o con tierra insuficiente, en los siguientes trminos:

Artculo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto establecer medidas para facilitar la
implementacin de la reforma rural integral en materia de acceso y formalizacin de tierras.

En aplicacin del presente Decreto Ley se respetarn los derechos adquiridos y garantas
constitucionales de los pueblos indgenas.

Nada de lo dispuesto en el presente Decreto podr ser interpretado ni aplicado en forma tal
que afecte, menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente
registrada, legalmente adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida por la Ley,
como tampoco los derechos adquiridos. Todos y cada uno de los procedimientos y fases
procedimentales regulados en el presente Decreto debern desarrollarse de manera que se
otorgue la totalidad de las garantas constitucionales legales, en particular las del debido
21
 proceso, a quienes ostenten la propiedad privada de tierras dentro del territorio nacional, y
sern nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas garantas, de conformidad
con la Constitucin Poltica y la normatividad vigente. En todos los casos se respetarn los
derechos adquiridos, la confianza legtima y la buena fe.

Adems de presentar problemas de tcnica legislativa en su redaccin pues hace alusin

a la expresin legalmente adquirida, el objeto como se mencion, parece ms orientado
a proteger la propiedad de quienes ya la tienen que garantizar la propiedad a quienes no
tienen tierra. No existe por tanto coherencia entre el objeto literal del programa de
formalizacin y el objetivo del Decreto Ley, de conformidad con los parmetros de
examen constitucional de las normas expedidas en el marco del proceso legislativo
abreviado de implementacin del Acuerdo de Paz.

i) Restricciones de acceso efectivo a campesinos y campesinas al goce efectivo al

derecho a la propiedad -rural-

Por la misma lnea anteriormente resaltada, el Decreto Ley 902 DE 2017 establece una
serie de restricciones para los sujetos de acceso a tierra y formalizacin a ttulo gratuito,
frente a las que CODHES se permite compartir con la Honorable Corte Constitucional
algunas preguntas referidas al examen de constitucionalidad de la norma. En efecto, el
artculo 4 del decreto legislativo en mencin, seala lo siguiente:

Artculo 4. Sujetos de acceso a tierra y formalizacin a ttulo gratuito. Son sujetos

de acceso a tierra y formalizacin a ttulo gratuito los campesinos, campesinas,
trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocacin agraria o las
organizaciones cooperativas del sector solidario con vocacin agraria y sin tierra o
con tierra insuficiente, as como personas y comunidades que participen en
programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el
medio ambiente, sustituir cultivos ilcitos y fortalecer la produccin alimentaria,
priorizando a la poblacin rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
vctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la poblacin desplazada,
que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos:

1. No poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250)

salarios mnimos mensuales legales vigentes al momento de participar en el
programa de acceso a tierras.
2. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de
predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana, o que la
propiedad que ostente no tenga condiciones fsicas o jurdicas para la
implementacin de un proyecto productivo.
3. No haber sido beneficiario de algn programa de tierras, salvo que se
demuestre que las extensiones de tierra a las que accedi son inferiores a una
UAF.
22
4. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo
una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia
condenatoria en firme, sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados
que extingan la accin penal o la ejecucin de la pena.
5. No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldas o fiscales
patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En
este ltimo caso se suspender el ingreso al RESO hasta que finalice el
procedimiento no declarando la indebida ocupacin.

Tambin sern sujetos de acceso a tierra y formalizacin a ttulo gratuito quienes

adems de lo anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su
predio, y no clasifiquen como sujetos de restitucin de tierras de conformidad con el
artculo 75 de la Ley 1448 de 2011.

Pargrafo 1. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto
ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estn
incursas en procedimientos de esta naturaleza, que ostenten las condiciones
socioeconmicas y personales sealadas en el presente artculo sern incluidas en el
RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de
regularizacin de la ocupacin que prevea como mnimo la progresiva adecuacin de
las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes
y la obligacin de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez se haya efectuado
la respectiva reubicacin o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la
zonificacin ambiental y el cierre de la frontera agrcola.

Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se refiere el artculo 22 del
presente decreto ley, sern incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto en el
inciso anterior.

Pargrafo 2. Para efectos del ingreso al RESO a ttulo gratuito de quienes tengan
tierra insuficiente, al momento del cmputo del patrimonio neto, la Agencia
Nacional de Tierras omitir el valor de la tierra, siempre que se compruebe que la
persona no tiene capacidad de pago.

Pargrafo 3. Para efectos del ingreso al RESO a ttulo gratuito, al momento del
cmputo del patrimonio, la Agencia Nacional de Tierras podr omitir el valor de la
vivienda siempre que su estimacin atienda los rangos para la vivienda de inters
social o prioritaria, segn corresponda, y siempre que se compruebe que la persona
no tiene capacidad de pago.

Pargrafo 4. Para que las cooperativas o asociaciones a las que se hace referencia en
este artculo puedan ser sujetos de acceso a tierra o formalizacin, todos sus
miembros debern cumplir individualmente con las condiciones establecidas en el
RESO.

23
En tal sentido, CODHES se plantea las siguientes preguntas, para comprender si atienden
a exclusiones que no tienen en cuenta el complejo contexto de la propiedad rural en
Colombia, y los impactos del conflicto armado sobre la misma:

1. Si una persona fue beneficiaria de algn programa de tierras mediante la

adjudicacin del INCORA o el INCODER y posteriormente en un proceso de
restitucin, por ejemplo, el bien se determin como inadjudicable, pierde el
derecho a ser sujeto de adjudicacin y formalizacin a ttulo gratuito?
2. En el caso de la judicializacin de productores de cultivos de uso ilcito, tampoco
podran tener acceso, si en su contra cursa un proceso judicial por esta causa, a
pesar de lo establecido en el Decreto Ley 902 de 2016 y el Acuerdo Final de Paz?

En un sentido similar, las obligaciones de las que habla el artculo 8 establecen tambin
unas restricciones de facto al goce efectivo del derecho a la propiedad. Por ejemplo, se
establece como obligacin del beneficiario, por un lado, adelantar directamente y/o con el
trabajo de su familia la explotacin del bien en los trminos y condiciones fijadas en el respectivo
proyecto productivo, sin perjuicio de que, de forma transitoria, se emplee mano de obra extraa
para complementar alguna etapa del ciclo productivo (Resaltado propio). Por otro lado, la
cuarta obligacin seala acatar las reglamentaciones sobre usos del suelo, aguas y
servidumbres.

En criterio de CODHES, la primera obligacin resaltada debera estar condicionada en

sentido estricto a que en los trminos y condiciones fijadas en el respectivo proyecto
productivo se garantice la soberana alimentaria y se permita el ejercicio de los modos de
produccin propios de la economa campesina. De lo contrario, se espera que se
mantengan unas condiciones establecidas para un modelo de produccin masiva para el
mercado, que no necesariamente corresponde con el modelo de produccin campesina,
que si bien no permite la acumulacin del capital, si permite la garanta a los derechos a
la alimentacin, la salud y la vida digna.

En cuanto a la segunda obligacin que aqu se destaca, CODHES considera que acatar las
reglamentaciones sobre servidumbres debera estar condicionado a que las mismas no
presenten un riesgo para la vida, la salud, la soberana alimentaria o el goce efectivo del
derecho a la propiedad privada de las personas beneficiarias de la formalizacin.
Especialmente, en el caso de industrias extractivas o manufactureras de alto impacto
ambiental, las servidumbres implican una barrera para el goce efectivo del derecho a la
propiedad rural, en este caso, y en tanto no se pretende afectar los derechos de grandes
propietarios, con la misma vehemencia se ha debido proteger los derechos de los
pequeos y medianos.

24
 ii) Limitaciones sobre la cantidad de tierra a la que tiene acceso una persona
campesina, que acentan la desigualdad

El artculo 26 sobre adjudicacin directa seala que es posible que a una familia
campesina se le garantice el derecho a la propiedad cuando tiene menos de una Unidad
Agrcola Familiar, pero solamente si la ANT evidencia que la extensin ocupada a pesar de
ser inferior a la UAF, le permite al ocupante contar con condiciones para una vida digna, y no es
posible otorgarle la titulacin en extensiones de UAF en otro inmueble sin afectar su calidad de
vida, o recibir algn otro de los beneficios de que trata el presente decreto ley, ser procedente la
titulacin de la extensin ocupada.

Es necesario recordar que de acuerdo con el artculo 38 de la Ley 160 de 1994, la extensin
de la UAF conforme a las condiciones agroecolgicas de la zona y con tecnologa
adecuada, es la mnima que permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un
excedente capitalizable que coadyuve a la formacin de su patrimonio. De esta manera,
respecto de quienes estn por debajo de la UAF no se puede considerar que tienen tierra
suficiente.

As, cuando en el Acuerdo final de Paz se habla de trabajadores y trabajadoras del campo
con tierra insuficiente, el criterio de suficiencia est directamente ligado a la UAF. Por
esta razn, no podra ser competencia de una entidad de orden nacional la definicin a
discrecin de la nocin de suficiencia de la tierra, ignorando de manera explcita los
parmetros definidos en la Ley 160 de 1994, norma que por lo dems recoge en cierta
medida las exigencias del sector campesino desde los aos 60 y que ha pretendido reducir
las brechas de la desigualdad y la exclusin de campesinos y campesinas que
histricamente ha definido las relaciones productivas y sociales en la Colombia rural.

5. INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL POR VIOLACIN A LA AUTONOMA

DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Finalmente, en materia de participacin efectiva de las comunidades, y autonoma de las

entidades territoriales, el artculo 45 del Decreto Ley 902 de 2017 seala lo siguiente:

El ejercicio participativo con las comunidades se realizar de forma activa y en ningn caso
limitar la facultad y competencias legales para adoptar decisiones por parte de la Agencia
Nacional de Tierras y avanzar en los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad.
(Resaltado fuera de texto).

Lo anterior seala que si bien el ejercicio participativo se realizar de forma activa con las
comunidades, la decisin sobre los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, se
adoptarn por parte de la Agencia Nacional de Tierras. Este artculo, por un lado ignora
25
la participacin efectiva de las comunidades, en tanto no deja lugar a que a partir de la
participacin sea posible la transformacin de los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad, y por otro, omite la participacin de los entes territoriales en el ejercicio de
ordenamiento del territorio.

En efecto, el principio de autonoma territorial, el cual tiene como ncleo esencial la

garanta de que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autnoma sus
intereses (artculo 288 de la Constitucin), para lo cual la Constitucin asegura que los
Entes Territoriales: i) se gobiernen por autoridades propias; ii) ejerzan las competencias
que les correspondan; iii) administren sus recursos y establezcan tributos que permitan
el cumplimiento de sus funciones; y iv) participen en las rentas nacionales (Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

Las anteriores potestades son consideradas derechos de las entidades territoriales. A

partir de esta consideracin, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido
que esos derechos son exigibles judicialmente a travs de la accin pblica de
inconstitucionalidad, entre otros mecanismos, y adems que los mismos conforman el
ncleo esencial del grado de autonoma de los Entes Territoriales, el cual opera como
lmite a la actividad legislativa referida a la definicin concreta de las competencias de
dichos entes (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

Para lograr la salvaguarda de este conjunto de potestades de las entidades territoriales la

Constitucin cre una serie de instituciones, procedimientos y competencias que buscan
materializar los contenidos del artculo 288 de la Constitucin. Sin embargo, en diversas
ocasiones la jurisprudencia constitucional ha recordado que los contenidos que integran
el principio de autonoma territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o
descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su concrecin en casos particulares
atienda otros contenidos del sistema constitucional colombiano.

Por esta razn, la interpretacin de las posibilidades o mbitos en que se desarrolla la

autonoma territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las
competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con
el artculo 1 de la Constitucin, ha adoptado una forma de organizacin territorial
unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano es un Estado unitario en lo
relativo al principio de organizacin territorial.

Por lo anterior, se ha resaltado que existe una tensin entre el principio de autonoma de
las entidades territoriales con el principio segn el cual Colombia es una repblica
unitaria constitucional, de ah la necesidad de que los operadores jurdicos al realizar la
labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y sistemtica de las disposiciones
constitucionales, legales y administrativas que permita armonizar contenidos
26
constitucionales que, en principio, puede que no resulten plenamente coherentes entre s.

As, el principio de autonoma debe desarrollarse dentro de los lmites que impone la
forma unitaria de Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los operadores
jurdicos desconozcan la obligacin que tienen de respetar un espacio esencial de
autonoma cuyo lmite lo constituyen los contenidos reconocidos por la Constitucin
(Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional seal que la naturaleza del Estado
unitario presupone la centralizacin poltica, lo cual, por un lado, exige unidad en todos
los ramos de la legislacin, exigencia que se traduce en la existencia de parmetros
uniformes del orden nacional y de un conjunto de competencias subordinadas a la ley en
el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la
formulacin de decisiones de poltica que tengan vigencia para todo el territorio nacional.

Del principio unitario tambin se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales,

que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se
desenvuelven en la rbita de sus competencias, pero en relacin con los cuales existe un
inters nacional de superior entidad (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha remarcado que el principio de

autonoma tiene unos contenidos mnimos que comportan para los Entes Territoriales la
facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que slo a ellos ataen. Para
la propia Corte Constitucional, el ncleo esencial de la autonoma est constituido en
primer trmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuracin del
concepto, y especialmente por los poderes de accin de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses.

En segundo lugar, se destaca la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de

las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe entonces
protegerse, en criterio del alto tribunal constitucional colombiano, el derecho de cada
entidad territorial a auto-dirigirse en sus particularidades a travs del respeto de la
facultad de direccin poltica que ostentan (Corte Constitucional, Sentencia C-123 de
2014).

Puede observarse que uno de los puntos en que mayor relevancia adquiere la tensin
entre el principio unitario y la autonoma territorial es en la distribucin de competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales. En este sentido, el principio unitario permite
la existencia de parmetros generales que deban seguirse en todo el territorio del Estado,
mientras que el principio de autonoma territorial exige la salvaguarda de un espacio de
decisin propia a las autoridades territoriales.
27
La existencia de parmetros generales que unifiquen elementos esenciales en aspectos
que sean de inters nacional y de la necesidad de respetar el espacio de autogestin de
los asuntos que les interesan, es una de las principales manifestaciones de la tensin entre
los principios constitucionales anteriormente comentada (Ver: Corte Constitucional,
Sentencias C-579 de 2001 y C-123 de 2014). La jurisprudencia constitucional ha entendido
que una lectura armnica en este aspecto obliga a concluir lo siguiente:

Para la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales, el

legislador deber tener en cuenta que el contenido esencial de la autonoma se centra en la
posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones
ms importantes es el derecho a actuar a travs de rganos propios en la administracin y el
gobierno de los asuntos de inters regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa
en el artculo 287 Superior, hace parte del ncleo esencial de la autonoma, indisponible por
el legislador. No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el inters nacional y el
principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones bsicas de la
autonoma y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden
nacional que debern desarrollarse conforme al principio de coordinacin, que presupone
unas reglas uniformes y unas pautas de accin que, sin vaciar de contenido el mbito de
autonoma territorial, permitan una armonizacin de funciones (Corte Constitucional,
Sentencia C-123 de 2014).

En la misma lnea, la Corte Constitucional ha indicado que para la distribucin de

competencias entre la Nacin y las entidades territoriales, el legislador deber tener en
cuenta que el contenido esencial de la autonoma se centra en la posibilidad de gestionar
los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones ms importantes es el
derecho a actuar a travs de rganos propios en la administracin y el gobierno de los
asuntos de inters regional o local (Corte Constitucional, Sentencia C-395 de 2012). En
otra ocasin, la Corte tambin manifest lo siguiente:

[E]stos dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un
sistema de limitaciones recprocas, en el que el concepto de autonoma territorial se
encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita
por el ncleo esencial de la autonoma. Por tal motivo, la interpretacin y aplicacin de
estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin
que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado
colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de
autogestin de las entidades territoriales, y a su turno, la autonoma de las entidades
territoriales no puede ser entendida de manera omnmoda, hasta el punto de hacer
nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales (Corte
Constitucional, Sentencias C-1258 de 2001 y C-123 de 2014).

Para la Corte Constitucional, la tensin sealada se presenta entre dos principios

28
constitucionales que, por consiguiente, tienen la posibilidad de ser aplicados en distinta
medida, de acuerdo a la concreta situacin en que en cada ocasin se vean enfrentados.
En este sentido, no bastar con que se alegue la existencia de un inters nacional para que
una disposicin legal que limita el ejercicio de competencias a entidades territoriales se
entienda acorde con los preceptos constitucionales: ante un conflicto entre estos
principios, los rganos de la administracin, el legislador y, en ltima instancia, el juez
de constitucionalidad debern evaluar si dicha limitacin, que tiene como fundamento el
principio de organizacin unitaria del Estado (artculo 1 de la Constitucin), resulta
excesiva respecto del otro principio constitucional que se est limitando, es decir, del
principio de autonoma territorial. En este orden de cosas, las limitaciones a la autonoma
territorial son constitucionalmente aceptables, slo cuando se concluya que stas son
razonables y proporcionadas en el caso concreto (Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-
149 de 2010 y C-123 de 2014).

Finalmente, debe recordarse que el artculo 288 de la Constitucin prev que uno de los
aspectos que componen el ncleo esencial del principio de autonoma territorial, es que
la distribucin de competencias entre el nivel nacional y las autoridades del nivel
territorial, deber hacerse con base en los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiariedad, de manera que la regulacin y ejecucin de las mismas sean llevadas a
cabo de manera armnica (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

Al respecto, la jurisprudencia ha reiterado que los principios de coordinacin,

concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artculo 288 C.P., operan como frmulas
de articulacin para el ejercicio de las competencias adscritas al poder centralizado y a
las autoridades territoriales. As, como lo ha sealado la misma Corte, el principio de
coordinacin parte de la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armnica, de
modo que la accin de los distintos rganos resulte complementaria y conducente al logro
de los fines de la accin estatal.

El principio de concurrencia se explica a partir de considerar que, en determinadas

materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participacin de los distintos
niveles de la Administracin. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribucin de
competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos rganos, de
manera que se garantice el objeto propio de la accin estatal, sin que sea posible la
exclusin de entidades que estn llamadas a participar en razn de la materia. De este
principio, por otra parte, se deriva tambin un mandato conforme al cual las distintas
instancias del Estado deben actuar all donde su presencia sea necesaria para la adecuada
satisfaccin de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad (Corte
Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

29
Por ltimo, el principio de subsidiariedad corresponde a un criterio tanto para la
distribucin, como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva
significa que la intervencin del Estado, y la correspondiente atribucin de competencias,
deben realizarse en el nivel ms prximo al ciudadano, lo cual es expresin del principio
democrtico y un criterio de racionalizacin administrativa, en la medida en que son tales
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su
dimensin negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de
mayor nivel de centralizacin slo pueden intervenir en los asuntos propios de las
instancias inferiores cuando stas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a
cabo sus responsabilidades (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014).

En la Sentencia C-894 de 2003, la Corte expres que la autonoma acta como un principio
jurdico en materia de organizacin competencial, lo que significa que se debe realizar en
la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurdicos que
justifiquen su limitacin en cada caso concreto. De tal modo que, puntualiz la Corte, lo
que le est vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de
autonoma, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro (Corte
Constitucional, Sentencia C-395 de 2012).
Desde otra perspectiva, la Corte ha sealado que el ncleo esencial de la autonoma es
indisponible por parte del Legislador y que su preservacin es necesaria para el
mantenimiento de la identidad misma de la Carta Poltica, dado que es expresin de dos
principios constitucionales de la mayor significacin, como son la consagracin del
municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las
competencias asignadas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiaridad (Arts. 288 y 311 de la C.P.).

Por esa razn, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitucin ha establecido una

garanta institucional para la autonoma de las entidades territoriales por virtud de la
cual se fija en la materia un ncleo o reducto indisponible por parte del legislador. As,
ha dicho la Corte que si bien la autonoma territorial puede estar regulada en cierto margen
por la ley, que podr establecer las condiciones bsicas de la misma, en aras de salvaguardar el
inters nacional y el principio unitario, la Constitucin garantiza que el ncleo esencial de la
autonoma ser siempre respetado (Corte Constitucional Sentencia C-395 de 2012).

Entonces, la distribucin de competencias que se haga con base en los anteriores criterios
tiene el alcance de una garanta institucional de la autonoma de las entidades
territoriales, de manera que toda medida legislativa que tenga un alcance restrictivo de
esa autonoma debe responder a un principio de razn suficiente (Corte Constitucional
Sentencia C-395 de 2012).

30
Con base en la argumentacin anteriormente destacada, el artculo 45 del Decreto Ley
902 de 2017, adems de omitir la autonoma de los entes territoriales como se ha
explicado, de manera particular, desconoce el enfoque territorial del Acuerdo de Paz de
noviembre de 2016, expresado en los siguientes trminos:

El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades,
caractersticas y particularidades econmicas, culturales y sociales de los territorios y las
comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental; y procurar implementar las
diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participacin activa de la
ciudadana. La implementacin se har desde las regiones y territorios y con la
participacin de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad
(Acuerdo de Paz de noviembre de 2016, p. 6).

En ese sentido, lo que debi consignarse en el Decreto Ley aqu examinado fue un
ejercicio de acompaamiento y fortalecimiento a las entidades territoriales por parte del
o los entes nacionales pertinentes. Sin embargo, el Presidente de la Repblica en ejercicio
de las facultades de paz, estableci algo constitucionalmente contrario: un ejercicio
administrativo donde la falta de claridad sobre la forma de realizar la coordinacin
conlleva la primaca de la autoridad nacional. En esa perspectiva, es constitucionalmente
preocupante que en el artculo 45 del Decreto Ley 902 de 2017 no se tome en cuenta el
principio de subsidiariedad como criterio para articular las acciones de las entidades
territoriales y la autoridad nacional.

En efecto, en el Decreto Ley en anlisis no se contemplan mecanismos que eviten el

vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales en favor de los planes,
programas y proyectos, planificados, estructurados y ejecutados bajo coordinacin de la
autoridad nacional, situacin que claramente representa un desconocimiento del ncleo
bsico de la autonoma territorial reconocida a las entidades territoriales. Ejemplos
recientes de conflictos ambientales relacionados con el ordenamiento territorial y
actividades como la minera y la explotacin de hidrocarburos muestran que cuando no
existen mecanismos adecuados para articular los intereses nacionales con los locales, la
conflictividad tiende a aumentarse y agudizarse.

En la misma medida, los casos de consultas populares en relacin con la minera o la

explotacin de hidrocarburos ha llevado a la Corte Constitucional a afirmar que
tratndose de proyectos que implican importantes impactos sobre la economa y el
ambiente local (refirindose expresamente a la minera), deben desarrollarse ejercicios de
concertacin entre la autoridad nacional y las autoridades locales (Corte Constitucional,
sentencia C-123 de 2014).

De esta forma, debe evitarse el error de territorializar desde lo nacional la poltica pblica

31
y no construir la poltica pblica local que el Gobierno nacional estara en la obligacin
de entrar a apoyar, sin desconocer la necesaria articulacin entre los niveles del Estado,
razn por la cual bien podra sostenerse la existencia de una re-centralizacin con
normas como el Decreto Ley 893 de 2017, que suponen en la prctica la sustitucin del
Gobierno Local por parte del nivel nacional o central, circunstancia que compromete la
constitucionalidad de las mismas.

CONCLUSIONES Y SOLICITUDES

Como se ha expuesto a la Honorable Corte Constitucional en la presente intervencin

ciudadana, el Decreto Ley 902 de 2017 presenta algunas deficiencias desde el punto de
vista de su constitucionalidad. Teniendo como base los ejes expuestos a lo largo de la
presente intervencin, respetuosamente se sugiere al alto tribunal constitucional, realizar
las siguientes declaratorias:

1. Declarar la inconstitucionalidad del Artculo 6 por ausencia de conexidad con el

Acuerdo final de Paz en lo que atae a los beneficiarios de las medidas de Acceso
a Tierras y Formalizacin de la pequea y mediana propiedad rural.

2. Declarar la constitucionalidad condicionada del numeral 3 del Artculo 58, de

manera que la expresin "predios privados" se restrinja solamente a predios
privados de los sujetos beneficiarios de las medidas de Acceso a Tierras y
Formalizacin de la pequea y mediana propiedad rural.

3. Declarar la constitucionalidad condicionada del artculo 11, en el entendido que el

alcance del RESO se limite a ser un registro administrativo para la identificacin
de criterios de priorizacin y no una herramienta de valoracin para la exclusin
de sujetos.

4. Declarar inexequible la expresin en calidad de poblacin resistente en el territorio o

como vctimas de desplazamiento forzado que no hayan sido beneficiarias de las polticas
de atencin y reparacin integral a vctimas o del proceso de restitucin del artculo 14.

5. Declarar la constitucionalidad condicionada del literal i del artculo 14, en el

sentido que se entiendan incluidas las Asociaciones conformadas por vctimas del
conflicto armado dentro del mismo.

6. Declarar inconstitucionales los artculos 5 y 7, entendiendo que en conexidad

estricta con el Acuerdo de Paz, se debi establecer la gratuidad en la formalizacin
y el acceso a tierras para trabajadores y trabajadoras del campo, como medida para
32
 prevenir el despojo y como garanta de no repeticin en los casos en los que ste
se haya consumado.

7. Declarar la inconstitucionalidad diferida del Decreto 902 de 2017, con el fin de

otorgar al Gobierno nacional un plazo razonable (acorde con el carcter abreviado
del llamado fast track) para que garantice el derecho fundamental a la consulta
previa a los pueblos tnicamente diferenciados, especialmente, al Pueblo
Afrodescendiente y en razn de ello, se incluya una perspectiva tnica y cultural
amplia que cubra a dicho pueblo dentro de un modelo de proteccin territorial
reforzada, atendiendo prioritariamente a la necesidad de modificar los artculos
destacados en la presente Intervencin donde es ms notoria y fehaciente la
exclusin de este pueblo tnico.

8. Declarar la constitucionalidad condicionada de la expresin en los trminos y

condiciones fijadas en el respectivo proyecto productivo del numeral 1 del artculo 8,
a que siempre y cuando en los trminos y condiciones fijadas en el respectivo
proyecto productivo se garantice la soberana alimentaria y permite los modos de
produccin propios de la economa campesina.

9. Declarar la constitucionalidad condicionada a la expresin servidumbre en el

numeral 4 del artculo 8, a que siempre y cuando la respectiva servidumbre no
presente un riesgo para la vida, la salud, la soberana alimentaria o el goce efectivo
del derecho a la propiedad privada de las personas beneficiarias de la
formalizacin.

10. Declarar inconstitucionalidad de la expresin "si la ANT evidencia que la extensin

ocupada a pesar de ser inferior a la UAF, le permite al ocupante contar con condiciones
para una vida digna, y no es posible otorgarle la titulacin en extensiones de UAF en otro
inmueble sin afectar su calidad de vida, o recibir algn otro de los beneficios de que trata el
presente decreto ley, ser procedente la titulacin de la extensin ocupada" del artculo 26
por ausencia de conexidad con el Acuerdo final de Paz.

11. Declarar la inconstitucionalidad del artculo 45, en tanto atenta contra la

autonoma de los entes territoriales.

De la honorable Corte Constitucional,

33
 MARCO ROMERO SILVA FERNANDO VARGAS VALENCIA
C.C. 79.291.141 de Bogot C.C. 80.766.376 de Bogot
Director General Coordinador de Incidencia Jurdica

INGRID PAOLA HURTADO CARLOS ENRIQUE NEZ

C.C. 1.018.419.290 de Bogot C.C. 79.804.781 de Bogot
Coordinadora del Equipo de Tierras Analista de incidencia jurdica

LUIS FERNANDO SNCHEZ EMILIO LAGOS BRUCE

C.C. 1.019.028.991 de Bogot C.C. 2.234.946 de Ibagu
Analista de incidencia jurdica Analista de Incidencia Jurdica

JOSU DAVID SOTO

C.C. 1.085.280.524 de Pasto
Asistente de incidencia jurdica

34