Vous êtes sur la page 1sur 198

Quelle indpendance

financire pour
lautorit judiciaire ?

Rapport au Premier prsident


de la Cour de cassation et
au Procureur gnral prs cette cour

Juillet 2017
2

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
3

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
4

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
5

Remerciements

Le professeur Michel Bouvier, prsident du groupe de travail, remercie chaleureusement tous


les membres du groupe, ainsi que les personnalits, franaises et trangres, qui ont accept de
donner de leur temps pour contribuer la rflexion de la Cour de cassation sur les modalits
dautonomie financire envisageables pour la Justice, en France, aujourdhui.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
6

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
7

Sommaire

LETTRE DE MISSION DE M. LE PROFESSEUR MICHEL BOUVIER ..............................9

LISTE DES MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL ...........................................................11

TABLE DES ABREVIATIONS ..................................................................................................13

LISTE DES PROPOSITIONS POUR UNE INDEPENDANCE FINANCIERE DE


LAUTORITE JUDICIAIRE ......................................................................................................15

INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................19

PARTIE I LINDEPENDANCE DE LAUTORITE JUDICIAIRE : ETAT DES LIEUX


ET ENJEUX FINANCIERS ........................................................................................................23

I UNE ABSENCE DAUTONOMIE DE DECISION FINANCIERE ................................27

II UNE AUTONOMIE DE GESTION FINANCIERE LIMITEE ......................................35

PARTIE II PROPOSITIONS POUR UNE INDEPENDANCE FINANCIERE DE LA


JUSTICE .......................................................................................................................................65

I RENFORCER LAUTONOMIE DE GESTION FINANCIERE ......................................69

II LES VOIES POUR UNE AUTONOMIE DE DECISION FINANCIERE ....................91

CONCLUSION GENERALE ................................................................................................... 121

BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................... 123

ANNEXES ................................................................................................................................ 129

TABLES DES MATIERES ....................................................................................................... 193

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
8

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
9

Lettre de mission de M. le professeur Michel Bouvier

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
10

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
11

Liste des membres du groupe de travail

Michel BOUVIER, Professeur des Universits, prsident de lAssociation pour la Fondation


internationale de finances publiques (FONDAFIP), prsident du groupe de travail sur
lautonomie financire de lautorit judiciaire

Nicolas MAZIAU, Professeur des Universits, charg de mission auprs du premier prsident
de la Cour de cassation, rapporteur du groupe de travail sur lautonomie financire de lautorit
judiciaire

Alexandre DUMONT, Docteur en droit, chercheur la Fondation internationale de finances


publiques, rapporteur-adjoint du groupe de travail sur lautonomie financire de lautorit
judiciaire

Gilles ACCOMANDO, Premier prsident de la cour dappel de Pau

Soraya AMRANI-MEKKI, Professeur lUniversit de Paris Ouest La Dfense Nanterre La


Dfense

Christian BELHTE, Secrtaire gnral de la premire prsidence de la Cour de cassation

Didier BOCCON-GIBOD, Premier avocat gnral honoraire la Cour de cassation

Jean-Jacques BOSC, Procureur gnral prs la cour dappel de Dijon

Paul-Andr BRETON, Premier prsident de la cour dappel de Rouen

Jean-Pierre CAMBY, Directeur-adjoint du service de lconomie et de lvaluation scientifique


lAssemble nationale

Pierre DELMAS-GOYON, Conseiller honoraire la Cour de cassation

Philippe INGALL-MONTAGNIER, Premier avocat gnral la premire chambre civile de la


Cour de cassation

Jean-Paul JEAN, Prsident de chambre maintenu en activit, prsident du comit des experts
de la CEPEJ

Alain LACABARATS, Prsident de chambre maintenu en activit, membre du Conseil


consultatif de juges europens

Agns LABREGERE-DELORME, Secrtaire gnrale du parquet gnral de la Cour de


cassation

Laurent LE MESLE, Premier avocat gnral la chambre commerciale de la Cour de cassation

Dominique LOTTIN, Premier prsident de la cour dappel de Versailles

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
12

Franois MONIER, Magistrat honoraire la Cour des comptes, rapporteur gnral du Haut
Conseil des Finances Publiques

Franois NIVET, Charg de mission budgtaire auprs du premier prsident de la Cour de


cassation

Florence PEYBERNES, Prsident du tribunal de grande instance de Valenciennes

Catherine PIGNON, Procureur gnral prs la cour dappel de Bordeaux

Thomas PISON, Procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Nancy

Alexandre PORTINHA, Contrleur de gestion la Cour de cassation

Xavier PRETOT, Conseiller doyen la deuxime chambre civile de la Cour de cassation

Jean-Franois THONY, Procureur gnral prs la cour dappel de Colmar

Rgis VANHASBROUCK, Premier prsident de la cour dappel de Lyon

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
13

Table des abrviations

APIJ : Agence pour limmobilier de la Justice


BOP : Budget oprationnel de programme
CADEJ : Cycle approfondi dtudes judiciaires
CEPEJ : Commission europenne pour lefficacit de la justice
CLJ : Correspondants locaux informatiques
CMPP : conseil de modernisation des politiques publiques
CNIP : Confrence nationale de limmobilier public
CP : Crdit de paiement
CPAJ : Contribution pour laide juridique
CSM : Conseil suprieur de la magistrature
DDARJ : Direction dlgue ladministration rgionale judiciaire
DNO : Dpense non obligatoire
DSJ : Direction des services judicaires du ministre de la Justice
ENG : Ecole nationale des greffes
ENM : Ecole nationale de la magistrature
ETPT : Equivalent temps plein travaill
GBCP : Gestion budgtaire et comptable publique
LOLF : Loi organique relative aux lois de finances
NTIC : Nouvelles technologies de linformation et de la communication
PAP : projet annuel de performance
PLF : Projet de loi de finances
PRM : Personne responsable de march
RAP : Rapport annuel de performance
SAR : Services administratifs rgionaux
SPSI : Schmas pluriannuels de stratgie immobilire
UGAP : Union des groupements dachats publics
UO : Unit oprationnelle

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
14

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
15

Liste des propositions pour une indpendance


financire de lautorit judiciaire

Proposition n 1 :
Rorganiser la carte des cours dappel pour amliorer le fonctionnement des cours partir
dune taille critique, tant en ce qui concerne le nombre de magistrats et la spcialisation de
ceux-ci, que des personnels de greffe et des personnels administratifs.

Proposition n 2 :
Simplifier la carte budgtaire des juridictions sur la base dun BOP par cour dappel.

Proposition n 3 :
Rformer la carte des ples Chorus pour tendre vers lobjectif dune cour dappel, structure de
gestion, un BOP et un ple unique Chorus.

Proposition n 4 :
Assurer la cohrence du fonctionnement des dlgations interrgionales avec celui des cours
dappel en veillant garantir lautorit des chefs de cour sur les plates-formes lorsque celles-ci
interviennent dans le fonctionnement des juridictions.

Proposition n 5 :
Concevoir un nouveau mode de dialogue de gestion centr sur la dfinition en commun des
enjeux stratgiques des juridictions en laborant une grille prcise et objective dobjectifs et
dindicateurs, partir dune juste apprciation des moyens jugs indispensables par les chefs de
cour.

Proposition n 6 :
Associer pleinement les cours dappel aux oprations de planification doprations dentretien
et dinvestissement immobilier dans leur ressort, partir dun plan de financement connu et
stabilis ;
Doter les cours dappel de moyens en personnels chargs de la gestion et de lentretien du
patrimoine immobilier suffisants pour leur permettre dassurer un suivi clair des oprations
programmer.

Proposition n 7 :
Confier lautorit judiciaire, sous limpulsion de la Cour de cassation, la responsabilit de la
modernisation numrique des juridictions judiciaires.

Proposition n 8 :
Associer le Conseil suprieur de la magistrature et les juridictions judicaires lapprciation des
besoins en personnels et dans ladquation des choix faire en fonction des profils de poste.

Proposition n 9 :
Dvelopper en formation initiale et continue des magistrats, ainsi que dans le cadre du CADEJ,
la connaissance des principes directeurs de la LOLF, selon des modalits adaptes aux profils
des magistrats forms.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
16

Proposition n 10 :
Confier la Cour de cassation lanimation dune cellule de communication financire charge
de diffuser parmi les juridictions les bonnes pratiques en matire de gestion financire.

Proposition n 11 :
Doter lensemble des juridictions dun modle comptable performant avec la cration dune
comptabilit analytique laquelle devra tre alimente par les donnes issues de la comptabilit
dexercice.

Proposition n 12 :
Dvelopper le contrle de gestion dans toutes les juridictions, en lien avec les SAR.

Proposition n 13 :
Adopter une ambitieuse loi de programmation pour la justice couvrant lensemble de la
lgislature 2017-2022 pour mettre niveau les moyens des juridictions, tant en matire de
personnels magistrats et greffes- quen matire de ressources techniques (informatique) et de
moyens immobiliers, tenant compte des charges rsultant des nouvelles responsabilits leur
incombant par suite de ladoption de nouvelles dispositions lgislatives.

Proposition n 14 :
Scuriser les crdits de lautorit judiciaire en exemptant les institutions en relevant des mesures
de rgulation budgtaire.

Proposition n 15 :
Intresser les cours dappel et les tribunaux de grande instance leur bonne gestion en leur
restituant une part significative des conomies ralises pour amliorer leur fonctionnement
quotidien ou lentretien de leurs locaux.

Proposition n 16 :
Permettre aux juridictions de disposer de nouvelles ressources susceptibles dabonder leur
budget propre.

Proposition n 17 :
Supprimer lobligation de crdits limitatifs pour les frais de justice sous rserve de la mise en
place de mesures de bonne gestion ;
Permettre une vritable autonomie de gestion des chefs de cour en limitant les crdits flchs et
en assurant la mise disposition de leur enveloppe de crdits ds le dbut de lanne.

Proposition n 18 :
Sparer la mission Justice en deux missions distinctes, lune regroupant les crdits de la
Justice judiciaire (programmes 166 et 335 et ventuellement en tout ou partie 101), la
seconde runissant les crdits ncessaires l Administration de la justice (programmes 107,
182 et 310) ;
Dans ce cadre, scinder le programme 166 en deux programmes spars : lun propre la Cour
de cassation (programme 166 bis), le second pour les juridictions du fond (programme 166 ter).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
17

Proposition n 19 :
Instituer un dialogue de dcision entre le ministre de la Justice et les confrences de chefs de
cour et de tribunal sur les orientations budgtaires retenues par le gouvernement pour le
financement de la justice judiciaire (programme 166 ter) pour lanne n+1.

Proposition n 20 :
Doter le Conseil suprieur de la magistrature dune nouvelle comptence davis en matire
budgtaire sur le projet de loi de finances de lanne, requis au stade de llaboration des crdits
(au moment du dbat dorientation des finances publiques) et portant, par ailleurs, sur les
conditions dexcution de la loi de finances ; crer un jaune budgtaire comportant notamment
ces avis.

Proposition n 21 :
Etudier la possibilit de reconnatre au Conseil suprieur de la magistrature la qualit de
pouvoir public dans le cadre de la mise en uvre dune dotation conformment larticle 7 de
la LOLF.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
18

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
19

Introduction gnrale

En instituant la Vme Rpublique, la Constitution du 4 octobre 1958 affirme la


primaut du pouvoir excutif sur la base dun rle renforc du Prsident de la Rpublique
comme du Premier ministre. Dans les nouvelles institutions, la Justice nest pas reconnue
comme le troisime pouvoir que Montesquieu estime indispensable de consacrer pour assurer
lquilibre dun systme de gouvernement limit1 ; le constituant en fait une simple autorit.
Cette reconnaissance constitutionnelle ambigu tmoigne dune forme de mfiance dans
laquelle la justice judiciaire est toujours tenue depuis la rvolution de 1789 et ladoption, par
lAssemble nationale constituante, de la loi des 16 et 24 aot 17902 qui interdit aux juges de
connatre des affaires de ladministration3.

Ainsi, selon larticle 64 de la Constitution, le Prsident de la Rpublique est-il le garant de


lindpendance de lautorit judiciaire. La Justice est bien reconnue indpendante, mais sous la
garantie du chef de lEtat.

Laffirmation de lindpendance de la Justice apparat, en outre, paradoxale. En effet, alors quil


fait lobjet, dans la loi organique du 22 dcembre 1958 relative au statut de la magistrature, de
multiples applications tant en ce qui concerne la nomination, la carrire, les incompatibilits et
la discipline des magistrats que les pouvoirs du Conseil suprieur de la magistrature, le principe
de lindpendance de lautorit judiciaire nest pas dfini ; le sens et la porte de la notion sont
peu srs et donnent lieu des incertitudes sur ses diverses conceptions possibles, organique,
fonctionnelle ou personnelle. Le Conseil constitutionnel a t amen au travers de ses dcisions
successives, en tracer les contours tant dans son champ dapplication que dans son contenu.

Toute la question est de savoir si la garantie dindpendance est attache linstitution, la


personne du magistrat ou la fonction quil exerce4. cet gard, le Conseil constitutionnel
utilise des formules variables traduisant une conception modulable de lindpendance en
fonction des dispositions examines et de leur objet. Il fait rfrence tantt lindpendance
des juridictions optant ainsi pour une conception organique de la garantie, tantt
lindpendance des membres des juridictions , ou encore lindpendance des juges ,
lindpendance des magistrats du sige , celle des juges du sige , des juges
dinstruction , et plus rcemment lindpendance des magistrats , selon une conception
plus personnelle et statutaire de la garantie, applique lensemble du corps judiciaire mais
spcifiquement adapte chacune des catgories de magistrats viss. Cette approche caractre
fonctionnel a t clairement affirme par les dcisions du 19 fvrier 19985 et 20 fvrier 20036

1
Cf. Montesquieu, De lesprit des lois , dans uvres, Montesquieu, d. Nourse, 1767, t. 1, chap. VI, livre XI
( De la Constitution dAngleterre ).
2
Article 14 : Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurent toujours spares des fonctions
administratives.
3
Cf. R. Badinter, Une si longue dfiance, Revue Pouvoirs N74-1995. J. Foyer, La justice : histoire dun pouvoir
refus, in Revue Pouvoirs N 16-1981. Voir galement, M. Troper, Fonction juridictionnelle ou pouvoir
judiciaire ? in Revue Pouvoirs Ibid.
4
Cf. La justice dans lEtat, Ch. Eisenmann, in La Justice, Centre de sciences politiques de lInstitut dtudes
juridiques de Nice, Paris, P. U. F., 1961, p. 11-56
5
Conseil constitutionnel, dcision n 98-396 DC du 19 fvrier 1998.
6
Conseil constitutionnel, dcision n 200-466 DC du 20 fvrier 2003.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
20

qui consacrent un principe dindpendance, [...] indissociable de lexercice de fonctions


judiciaires .

Au-del de la varit des formules, on distingue en fait deux applications possibles du principe
dindpendance, lune gnrale au corps judiciaire et ceux qui y sont assimils et qui sattache
au statut, lautre concernant plus prcisment les juges et qui se rapporte lexercice des
fonctions. Comme le relve le procureur gnral prs la Cour de cassation, Jean-Claude Marin,
notre loi fondamentale ne garantit pas seulement lindpendance dans lactivit
juridictionnelle. Elle pose aussi le principe de lindpendance de lautorit judiciaire toute
entire .
1

*
**

Ainsi, lindpendance de lautorit judiciaire est un principe que nul ne conteste ;


toutefois, chacun sait bien quil nest pas dindpendance sans moyens matriels suffisants pour
lexercer. Une telle remarque peut sembler banale ; cependant, la question est dimportance car
elle a trait, en effet, lorganisation des pouvoirs au sein de lEtat ; un Etat qui demeure, malgr
la dcentralisation2, encore fortement marqu par une conception centralise et administrative.
Dans ce cadre, la justice judiciaire peine trouver une place quilibre dans la distribution des
pouvoirs. Il convient donc de sinterroger, au travers dune approche financire publique, sur le
contenu et la pertinence dans la socit daujourdhui du concept d autorit judiciaire .

La ralit publique actuelle, marque, depuis plusieurs dcennies dj, par une logique
gestionnaire tout fait indite, conduit dautant plus repenser la place de la Justice cette
aune que depuis 2006, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot 2001 a
considrablement modifi les pratiques budgtaires. La question de lautonomie financire de
lautorit judiciaire stait dailleurs pose au moment de llaboration de la proposition de loi
organique relative aux lois de finances comme lors de sa mise en uvre. Toutefois, cest la
cration de la mission Conseil et contrle de lEtat3 qui a jou le rle de rvlateur et a lanc
avec force le dbat4.

A vrai dire, il ny a l rien de trs surprenant. Le monde judiciaire nchappe pas aux mutations
de son environnement, cest--dire aux nouveaux besoins qui se font jour et par consquent aux
charges qui en rsultent. La socit change, les priorits se modifient ce qui, par effet
systmique, nest pas sans affecter le mode de fonctionnement et les attentes des juges.

Le dclencheur de ces volutions rside indniablement dans la crise gnrale des finances
publiques, une crise qui ne permet plus lEtat de rpondre aussi aisment que pendant la
priode des trente glorieuses aux demandes qui lui sont faites. Une priode daisance sinon
1
Jean-Claude Marin, Allocution douverture , in La place de lautorit judiciaire dans les institutions, actes du
colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation, 2016, Dalloz, p. 140.
2 er
Article 1 de la Constitution de 1958 : La France est une Rpublique indivisible, ... Son organisation est
dcentralise .
3
Le Premier Ministre, Jean-Pierre Raffarin, annona la cration de cette nouvelle mission lors dune sance
solennelle de la Cour des comptes le 9 mai 2005.
4
Philippe Seguin, alors Premier prsident de la Cour des comptes dclara lors de lannonce du Premier ministre:
Pourrais-je simplement formuler le vu que lintgration dans le dispositif de la LOLF de la Cour de cassation,
des autres juridictions judiciaires.puisse se faire de manire aussi harmonieuse, leur indpendance ntant pas
moins prcieuse la Rpublique .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
21

dopulence a alors pris fin. La Justice doit faire face ces volutions et y rpondre dans un
contexte daustrit budgtaire.

Lexamen attentif des volutions du systme financier public depuis ces quarante dernires
annes montre que deux cultures ont peu peu t amenes y cohabiter, et parfois mme
sy opposer : dune part, une culture juridique ancienne, reposant sur un certain nombre de
principes essentiels et procdant plus largement dune tradition politique, celle de ltat ;
dautre part une culture de gestion, nouvelle pour le secteur public, qui relve quant elle
dune approche conomique. Cette culture de la gestion financire sest dveloppe la faveur
du dclin de ltat providence lorsque celui-ci sest rvl incapable de jouer plein son rle de
stabilisateur de lconomie. Lide sest alors impose quil fallait dsormais grer des
contraintes, rpartir des conomies plutt que de partager des richesses.

Cette volution a ncessairement des consquences sur la justice judiciaire. Elle a rvl au
grand jour la question de lindpendance financire de cette dernire et, par effet induit, sa
qualification sous lappellation d autorit judiciaire , plutt que de pouvoir judiciaire , et
maintenant, de manire particulirement symptomatique, de service public de la justice1 . On
est l en prsence dun brouillage des concepts li une ralit qui, marque ds la fin des
annes 1970 par les premiers effets de la crise du modle conomique et politique keynsien,
sest transforme radicalement. Aussi, la difficult quont rencontre les constituants de 1958
pour qualifier la magistrature judiciaire, lourde de son Histoire, quils nont pas voulu hisser au
niveau dun pouvoir, sest-elle conjugue une approche gestionnaire de plus en plus marque.

En outre, la justice judiciaire connat, depuis quelques annes, une crise sans prcdent qui
trouve sa source dans des financements insuffisants au regard des missions qui lui incombent et
dans une gestion ministrielle trop loigne des proccupations et des besoins des juridictions.
Cette crise se traduit par une dtrioration des conditions dans lesquelles la justice est rendue
allongement de la dure de traitement des affaires, moindre qualit des dcisions, avec parfois
mme des situations o les juridictions sont conduites devoir slectionner les contentieux
juger en priorit, et par une srieuse dgradation des moyens allous aux juridictions locaux
vtustes, systme informatique centralis peu performant, personnels magistrats et greffes en
nombre trs insuffisant au regard des missions assignes la justice judiciaire- de sorte que
lautorit judiciaire est gravement menace dans sa capacit exercer sa mission un moment
mme o les besoins, dans le domaine pnal, comme en matire civile, commerciale et sociale,
nont jamais t aussi grands2.

Aussi, le sujet des modalits du financement de la Justice est-il essentiel pour au moins trois
raisons : il concerne les solutions apporter face un contexte qui sest compltement
transform depuis ces quarante dernires annes ; il est li des constructions institutionnelles
dtermines par des enjeux parfois plurisculaires ; enfin, il dtermine le type de dmocratie
que la France entend se donner tant la crise de la Justice aujourdhui est aussi, par ricochet, la
crise dune conception galitaire du citoyen devant la loi. Et puis, conues dans des contextes

1
Article L. 111-2 du code de lorganisation judiciaire : Le service public de la justice concourt laccs au droit et
assure un gal accs la justice.
2
Cf. Cour de cassation, dlibration commune du premier prsident de la Cour de cassation et des premiers
er
prsidents des cours dappel, 1 fvrier 2016,
https://www.courdecassation.fr/venements_23/relations_juridictions_ordre_judiciaire_7108/cours_appel_7980/pre
miers_presidents_33535.html , et le Livre noir du ministre public, propositions pour la Justice , juin 2017,
prsent par la confrence nationale des procureurs de la Rpublique.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
22

conomiques, sociaux, politiques, largement diffrents de ceux qui prvalent en 2017, les
reprsentations de la Justice ne sont plus adaptes aux dfis dune socit globalise en
perptuelle recherche dquilibre.

Au final, lair du temps plus libral quautrefois, mais surtout les contraintes budgtaires et
lactuelle mise en avant de la capacit financire comme condition de laction publique obligent
galement sinterroger sur la manire dinstituer une part dautonomie financire de lautorit
judiciaire. Ce qui conduit prendre en considration un certain nombre de concepts
dterminants notre sens pour en dduire le rgime financier qui devrait lui tre confr. Le
choix est crucial ; il en va de la qualit de la justice rendue aux citoyens mais aussi de la
lgitimit de nos institutions judiciaires et, au-del, de celle de larchitecture des pouvoirs au
sein de notre socit. Cest, en dfinitive, une rflexion politique au sens fort qui savre
ncessaire, et ce en vue de dgager, dans le fonctionnement quotidien de lEtat, une nouvelle
conception des rapports financiers entre dune part, lautorit judiciaire et dautre part, le
gouvernement et le Parlement qui dcident, un titre ou un autre, de lallocation des moyens
budgtaires aux pouvoirs constitus.

Le rapport aborde, dans un premier temps, les lments financiers qui posent problme
lautorit judiciaire (1re partie). Sont mises en vidence, dans un second temps, les voies qui
pourraient tre susceptibles daller dans le sens dune certaine autonomie financire de cette
institution (2me partie).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
23

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
24

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
25

Premire partie

Lindpendance de lautorit
judiciaire :
tat des lieux et enjeux
financiers

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
26

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
27

Introduction

Nombre de concepts utiliss dans le cadre des finances publiques sont aujourdhui plus
ou moins flous du fait des transformations nationales et internationales qui se sont produites
dans ce champ depuis environ une quarantaine dannes1. Ainsi, des termes qui allaient
jusqualors de soi ne procdent plus dun sens partag. Cest le cas de la notion dautonomie
financire qui ne fait pas lobjet dune dfinition unanime, et ce alors mme quelle tient depuis
toujours une place centrale dans les dbats relatifs ladministration des institutions publiques.

Par ailleurs, dans labstrait, le concept dautonomie financire en soi est difficilement
dfinissable. Par contre, appliqu telle ou telle institution, il devient possible de dgager un
sens commun au moins pour une priode prcise. Mais il faut tout de suite dire que ce dernier
ne peut se comprendre comme une indpendance totale ; ce serait une erreur dapprciation
fatale dans un monde aussi complexe et interrelationnel que celui daujourdhui. Ce sens ne
peut donc qutre li un contexte donn, un moment donn. Autrement dit, lautonomie
financire ne peut tre que relative.

Pour satisfaire un besoin de clart, il est donc indispensable de distinguer lautonomie de


dcision financire et lautonomie de gestion financire ; les deux pouvant parfaitement tre
spares ou bien intgres. Lautonomie financire peut, en effet, se dfinir, soit par
lintgration des deux modalits, soit se limiter lune ou lautre.

Lautonomie de dcision financire suppose la possibilit pour une institution de dfinir


librement son budget en ressources comme en charges. Elle nimplique pas ncessairement une
indpendance totale qui supposerait un financement par des ressources propres tires, par
exemple, de revenus dun domaine priv, dune tarification de services, voire dune fiscalit
propre. Elle saccommode parfaitement de ressources alloues par lEtat dans la mesure o lui
est laisse la possibilit de dterminer ses besoins et de participer la dcision. Elle suppose
une stratgie daction et une capacit dvaluation des besoins qui sont les siens.

Lautonomie de gestion financire est au cur de la LOLF car elle a pour objectif de
responsabiliser les acteurs publics. Elle consiste transfrer linstitution non pas la dcision
mais la gestion de son budget. L encore, cette autonomie peut tre plus ou moins tendue et
exclure de son champ certains aspects, tels que le parc immobilier ou les ressources humaines.
Elle ncessite lutilisation doutils adapts du management priv.

Lautonomie de dcision financire apparait absente du dispositif concernant lautorit


judiciaire (I). Quant lautonomie de gestion, elle est considrablement limite (II).

Cf. Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, LGDJ, coll. Manuels ,
1

e
16 d., 2017.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
28

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
29

I Une absence dautonomie de dcision financire


Au regard de sa capacit dcider des crdits qui lui sont affects, lautorit judiciaire
est largement dpendante des choix effectus par le pouvoir excutif dans le cadre de ses
projets de loi de finances et, notamment, des arbitrages interministriels1 ; dans une moindre
mesure, elle est aussi tributaire des amendements des parlementaires.

Il y a galement dautres obstacles lautonomie de dcision financire de lautorit judiciaire.


En effet, elle est soumise aux rgles de droit commun poses par la lgislation budgtaire et ses
crdits figurent dans une mission dont le responsable est le ministre de la Justice ; la mission
Justice , structure en six programmes, ne favorise ni une relle transparence, ni une
dmarche responsabilisante.

A Les obstacles lis la structure de la mission Justice

Comme la relev le premier prsident de la Cour de cassation, Bertrand Louvel, le


10 octobre 20162, lors de linstallation du groupe de travail ddi la rflexion sur lautonomie
financire de lautorit judiciaire, pour bien apprhender la situation de nos cours et
tribunaux, il ne suffit pas de rappeler que le budget des juridictions judiciaires sest accru de
60% au cours de la priode 2002-2016, il faut aussi avoir lesprit quau sein du budget du
ministre de la justice, le programme qui leur est ddi entre en concurrence avec ceux dautres
administrations .

1-Les crdits de la mission Justice

La mission Justice est dote, hors compte daffectation spciale Pensions , dun
budget pour 2017 de 9,14 milliards deuros en autorisations dengagement et de 6,89 milliards
deuros en crdits de paiement, soit une augmentation de 31,2 % des autorisations
dengagement et de 4,5 % des crdits de paiement, par rapport la loi de finances pour 2016.

Depuis 2007, ce budget est en hausse constante. En effet, entre 2007 et 2016, les dpenses
relatives la mission Justice ont augment de 1,8 milliard deuros, soit une hausse de 29 %
en neuf ans en euros courants (+ 3 % par an). La loi de finances initiale pour 2017 propose de
consacrer ce budget qualifi de prioritaire la somme denviron 10 837 millions deuros en
autorisation dengagement (AE) et 8 584 millions deuros en crdits de paiement (CP) . 3

Toutefois, il convient de rappeler que la mission Justice comprend six programmes dont
certains ne concernent pas directement les fonctions quont en charge les magistrats de lordre
judiciaire4.

Les six programmes de la mission Justice sont les suivants :


-programme 166 Justice judiciaire ;

1
Du point de vue de la nomenclature budgtaire, la justice judiciaire fait lobjet dun programme comme un autre.
Elle est, par consquent, soumise aux mmes arbitrages ou amendements, mme si son budget a bnfici dune
forte croissance ces dernires annes.
2
Bertrand Louvel, discours dinstallation du groupe de travail, 10 octobre 2016, annexe au rapport n 1.
3
Patrick Hetzel, rapport n4125, au nom de la commission des finances de lAssemble nationale, projet de loi de
finances pour 2017, annexe n31, Justice, octobre 2016, p. 5.
4
Cf. supra.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
30

-programme 107 Administration pnitentiaire ;


-programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse ;
-programme 101 Accs au droit et la justice ;
-programme 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice ;
-programme 335 Conseil suprieur de la magistrature ;

Il faut galement souligner que cette mission ne retrace pas lensemble des crdits consacrs par
ltat la Justice, dans la mesure o, depuis 2005, les juridictions administratives et financires
disposent de leurs propres programmes, au sein de la mission Conseil et contrle de ltat .
Ces budgets font lobjet dune mission spcifique, celui des juridictions judiciaires tant intgr
dans la masse de celui du ministre de la Justice.

Cette situation interroge ds lors que lautorit judiciaire, comme les juridictions administratives
et financires, sont reconnues, un titre ou un autre, comme tant constitutionnellement
indpendantes1.

Le snateur Edmond Herv, rapporteur spcial des crdits justice loccasion de lexamen du
projet de loi de finances pour 2012, ne relevait-il pas que la mission Justice ne comprend
pas les juridictions administratives, qui figurent au sein du programme 165 Conseil dEtat et
autres juridictions administratives de la mission Conseil et contrle de lEtat ? Il ajoutait
que cette question avait dailleurs t largement dbattue lors de lentre en application de la
LOLF et de la dfinition du primtre de la prsente mission. Si le bon fonctionnement de la
mission Justice nest certes pas entrav par la sortie des juridictions administratives, la
question reste nanmoins pose de la cohrence densemble du traitement budgtaire des
juridictions .
2

On peut galement relever que le programme Administration pnitentiaire est suprieur


celui de la Justice judiciaire en raison de laccroissement des besoins, notamment humains,
lis louverture de nouveaux tablissements pnitentiaires. Cest ainsi que pour 2017, les
crdits du programme Justice judiciaire progressent de 3,6 %, tandis que les crdits du
programme Administration pnitentiaire progressent de 5 %.

En fait, ladministration pnitentiaire bnficie prioritairement de moyens supplmentaires3. En


1997, les crdits de ladministration pnitentiaire reprsentaient 28 % du budget de la Justice ;
en 2010, ils reprsentaient 39 % de ce mme budget ; en 2017, ils slvent 45 % de ce
dernier. Par consquent, laffirmation du caractre prioritaire de la Justice masque une
croissance des moyens surtout alloue ladministration pnitentiaire. Concernant les autres
programmes, les crdits augmentent lgrement dduction faite de linflation.

1
Article 64 de la Constitution pour lautorit judiciaire ; Principe fondamental reconnu par les lois de la
Rpublique en vertu de la dcision du Conseil constitutionnel n 80-119 DC du 22 juillet 1980 pour la juridiction
administrative et de la dcision n 2001-448 DC du 25 juillet 2001 pour les juridictions financires.
2
Edmond Herv, rapport n107, au nom de la commission des finances du Snat, projet de loi de finances pour
2012, annexe n16, Justice, novembre 2011, p. 11.
3
Les deux programmes sont prioritaires. Ainsi, ils bnficient dune croissance des crdits trs suprieure la
moyenne qui est proche de 0.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
31

Ainsi, en dpit de la priorit affiche accorde la Justice, les crdits concernant la justice
judicaire progressent lentement1 alors que les besoins pour assurer un fonctionnement
simplement normal des juridictions sont urgents. Si lon considre, par exemple, lexercice
2016, les crdits du programme sont, en ralit, stables puisque 23,1 millions deuros de crdits
prvus pour 2016 correspondent en fait aux cotisations sociales dues aux collaborateurs
occasionnels du service public pour les prestations de traduction et dinterprtariat. En effet,
jusqu prsent, le ministre de la Justice ne supportait pas les cotisations sociales des
collaborateurs occasionnels du service public. Cette dpense est dsormais impute sur le
programme justice judiciaire .

Enfin, on peut relever, en se fondant sur les travaux du snateur Lefvre2, quune dcision des
juridictions administratives cote environ 600 euros de plus quune dcision de lautorit
judiciaire. Depuis 2007, le budget de la mission Justice a augment rgulirement, la hausse
des crdits allous la mission Justice reprsentant 20 % entre 2007 et 2015. Le budget des
juridictions administratives a, quant lui, cr de 42 % (239 millions deuros en 2007 339
millions deuros en 2015). Selon Antoine Lefvre, si lon alignait le cot, par dcision rendue,
des deux ordres de juridiction, le budget de lautorit judiciaire devrait augmenter de 2 milliards
deuros3, ou celui des juridictions administratives diminuer dun tiers4 (- 118 millions deuros) . 5

1
Les crdits du programme Justice judiciaire ont augment moins que ceux de ladministration pnitentiaire
mais plus que la moyenne des dpenses budgtaires. Cette augmentation des moyens de celui-ci na toutefois pas
encore permis une amlioration significative de son fonctionnement compte tenu par ailleurs des nouvelles
missions bien souvent non budgtes confies lautorit judiciaire. Cf. Philippe Bas, rapport n495, rapport
dinformation Cinq ans pour sauver la Justice ! , Snat, avril 2017, p. 36.
2
Antoine Lefvre, rapport n140, au nom de la commission des finances du Snat, projet de loi de finances pour
2017, annexe n19, Justice, novembre 2016.
3
Cela signifie une progression de plus de 50 %.
4
Selon cette proposition, le budget des juridictions administratives diminuerait de 118 millions deuros.
5
Antoine Lefvre, Op. Cit., p.16.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
32

Source : Commission des finances du Snat partir des RAP et des chiffres-cls de la justice.
Antoine Lefvre, rapport n140, au nom de la commission des finances du Snat, projet de loi de finances pour
2017, annexe n 19, Justice, novembre 2016, p. 15.

Source : Commission des finances du Snat partir des RAP et des chiffres-cls de la justice. Antoine Lefvre,
rapport n140, au nom de la commission des finances du Snat, projet de loi de finances pour 2017, annexe n19,
Justice, novembre 2016, p. 16.

2-Une mission Justice plurielle

On la dit, la Justice, dans le cadre budgtaire qui est le sien, ne se limite pas la justice
judiciaire. Ainsi, larchitecture de la mission Justice napparait pas absolument rationnelle si
lon considre le contenu et les objectifs des programmes qui la composent ( Justice
judiciaire ; Administration pnitentiaire ; Protection judiciaire de la jeunesse ; Accs
au droit et la justice ; Conduite et pilotage de la politique de la justice ; Conseil
suprieur de la magistrature ).

Le programme Justice judiciaire (166) se structure autour des dpenses relevant dune part,
du titre 2 des dpenses de lEtat en ce qui concerne les dpenses de personnel et, dautre part
des autres titres regroupant les dpenses de fonctionnement1, dinvestissement2 et
dintervention3. Les crdits vots en loi de finances pour les dpenses relevant des autres titres,
hors titre 2, sont rpartis par action et par titre.

Les actions du programme 166 sont les suivantes :


- Traitement et jugement des contentieux civils ;
- Conduite de la politique pnale et jugement des affaires pnales ;
- Cassation ;
- Enregistrement des dcisions judiciaires ;
- Soutien ;

1
Ces dpenses sont vises au titre 3.
2
Ces dpenses sont vises au titre 5.
3
Ces dpenses sont vises au titre 6.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
33

- Formation ;
- Support laccs au droit et la justice.
Il est noter que les dpenses de frais de justice sont rparties sur les deux premires actions.

Le programme Administration pnitentiaire (107) comprend les dpenses de personnel


(2,35 milliards deuros prvus en 2017), des dpenses relatives aux partenariats publics-privs
(PPP) ou la gestion dlgue et des dpenses de sant des dtenus.

Le programme Protection judiciaire de la jeunesse (182) concerne, quant lui, les dpenses
au sein du ministre de la Justice de lensemble des questions intressant la justice des mineurs,
tant en ce qui concerne les mineurs dlinquants que les mineurs en danger et des jeunes
majeurs dans le cadre spcifique des dispositions des ordonnances de 1945 et de 1958, du
dcret du 18 fvrier 1975, et de la concertation entre les institutions intervenant ce titre.

Le projet de loi de finances pour 2017 prvoit de doter le programme 101 Accs au droit et
la justice de 411,29 millions deuros en autorisations dengagement et crdits de paiement.
Cela reprsente une augmentation de 12,39 % en autorisations dengagement et de 12,20 % en
crdits de paiement par rapport aux crdits ouverts en loi de finances initiale pour 2016, qui
slevaient, respectivement, 365,93 et 366,55 millions deuros. Le programme 101 comporte
quatre actions, chacune correspondant un axe de la politique publique en matire daccs au
droit et la justice :
laide juridictionnelle ;
le dveloppement de laccs au droit ;
laide aux victimes ;
la mdiation familiale et les espaces de rencontre parents-enfants.

Lassociation de ces six programmes au sein dune mme mission nest pas sans interroger au
regard de la cohrence de lensemble. Le caractre composite de la mission peut, premire
vue, donner limpression dun manque dhomognit.

Par ailleurs, ainsi que cela a t soulign, la part relative de la justice judiciaire dans le budget de
la Justice tend se rduire significativement malgr la progression de ses crdits, au fur et
mesure de laugmentation plus rapide des crdits dvolus ladministration pnitentiaire.

La gestion des programmes au sein dune mme mission peut galement conduire des
arbitrages, en cours danne, dfavorables la justice judiciaire. En effet, en toute hypothse, les
contraintes pesant sur ladministration pnitentiaire, comme la sensibilit politique de cette
administration, peuvent inciter geler les crdits de la justice judiciaire, ainsi que ceux du
programme protection judiciaire de la jeunesse, voire les transfrer.

B Les obstacles lis au processus de dcision

1-Un processus de dcision budgtaire sans reconnaissance de la spcificit de la justice


judiciaire

a- Le processus dlaboration du projet de loi de finances

Le processus dlaboration du projet de loi de finances relve exclusivement du


gouvernement, comme lindique larticle 38 de la LOLF, qui dispose que sous lautorit du

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
34

Premier ministre, le ministre charg des finances prpare les projets de loi de finances, qui sont
dlibrs en Conseil des ministres . En revanche, le vote de ce texte est une comptence
exclusive du Parlement.

Article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958


Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de lEtat dans les conditions et
sous les rserves prvues par une loi organique.

Ce processus commence ds le dbut de lanne prcdant lexcution du budget et reprsente


un travail considrable de prvision et de ngociations entre le ministre charg du budget et les
autres ministres.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme
tout projet de loi, lavis du Conseil dtat1.

Le projet de loi est ensuite dlibr en Conseil des ministres, une date permettant son dpt
dans la limite du dlai prvu larticle 39 de la Constitution, savoir avant le premier mardi
doctobre de lanne prcdant celle de lexcution du budget.

Plus prcisment, de fvrier avril, se tiennent des confrences dconomies structurelles et des
confrences budgtaires. Lensemble de ce travail doit permettre au Premier ministre
dadresser ses ministres, vers mars/avril, la lettre de cadrage . Celle-ci les informe des
objectifs financiers du gouvernement.

Davril juin, soprent les arbitrages politiques. Le Premier ministre organise des runions de
restitution avec chaque ministre pour faire le point sur ce quil est rsult des confrences
conduites prcdemment par le ministre du budget. Il envoie ensuite les lettres plafonds qui
fixent le montant maximum des crdits par mission et le nombre maximum demplois par
ministre.

Paralllement, des confrences performance sont charges dtablir et dvaluer les objectifs
par mission, ainsi que les indicateurs de performance qui y sont attachs. Cela sinscrit dans le
cadre de la prparation des projets annuels de performances (PAP) qui sont partie prenante du
projet de PLF (ce sont les annexes bleues).

b- Un traitement indiffrenci qui pose problme

Dans le cadre du processus budgtaire, lautorit judiciaire est assimile aux autres
administrations de lEtat ; elle ne fait lobjet daucun traitement particulier, comme cest le cas
pour la justice administrative ou la justice financire2, en dpit de son ancrage constitutionnel
spcifique. La singularit de la justice judiciaire nest donc pas identifie comme telle ;
paradoxalement et en dpit des dispositions constitutionnelles inscrites au titre VIII, elle est
traite comme un simple service public rattach au ministre de la Justice.

1
Cf. Laure-Alice Bouvier, Le Conseil dEtat et la confection de la loi , LGDJ, Coll. Systmes, 2015, 148 p.
2
Les juridictions administratives et financires font lobjet dun traitement diffrenci qui se justifie par leur rle
constitutionnel de conseil et/ou de contrle du gouvernement.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
35

Il nexiste, ds lors, aucune spcificit dans llaboration du programme dvolu lautorit


judiciaire ; il ny a pas de dbats ddis entre la direction du budget du ministre des finances et
le ministre de la Justice pour dfinir et dterminer les crdits des programmes concernant
spcialement la justice judiciaire. Les discussions budgtaires portent sur la mission Justice 1
dans son ensemble et ne sont pas focalises sur les programmes concernant spcialement
lautorit judiciaire, mme si le projet de budget des services judiciaires tient compte, en
principe, des besoins exprims par les juridictions.

2. Un Conseil suprieur de la magistrature dont la place et les moyens sont reconsidrer

La mise en place dune nouvelle architecture budgtaire aurait d tre loccasion de


reconnatre au Conseil suprieur de la magistrature (CSM) une place spcifique dans
lordonnancement des pouvoirs publics tenant compte de son rle institutionnel aux cts du
Prsident de la Rpublique, garant de lindpendance de lautorit judiciaire.

Article 64 de la Constitution de 1958


Le Prsident de la Rpublique est garant de lindpendance de lautorit judiciaire. Il est
assist par le Conseil suprieur de la magistrature. Une loi organique porte statut des
magistrats. Les magistrats du sige sont inamovibles

Aprs avoir t ignore, cette question a fait lobjet dune demi-mesure puisque le Conseil
suprieur de la magistrature demeure au sein de la mission Justice , mais avec lattribution
dun programme et dun budget de fonctionnement propre dont il ne bnficiait pas avant
2012. A lorigine, cette situation le laissait, en ralit, assez dpendant du ministre de la Justice.
En effet, ses ressources humaines2, comme les moyens matriels et immobiliers taient ceux
que lui accordait la direction des services judiciaires. Cette incohrence tait rgulirement
rappele par le Conseil suprieur de la magistrature dans ses rapports annuels. Cette situation,
qui ne correspondait pas pleinement lobjectif initial, a t repense.

Selon le snateur Edmond Herv3, la cration du programme Conseil suprieur de la


magistrature , loccasion de la loi de finances pour 2012, tait de nature permettre de
conforter lindpendance du Conseil. Il a pu, en effet, sembler paradoxal voire problmatique
de soumettre les dcisions budgtaires concernant le CSM, organe constitutionnel de garantie
de lindpendance de la Justice, lapprobation du responsable du programme Justice
judiciaire , plac sous lautorit du ministre de la Justice.

La situation qui prvalait antrieurement 2012 napparaissait pas satisfaisante au regard du


statut constitutionnel du CSM et de sa mission spcifique. Lautonomie budgtaire du Conseil a
t renforce. Pour autant, ce jour, aucune rflexion institutionnelle du gouvernement ou du
Parlement nenvisage de faire voluer son statut budgtaire en lui reconnaissant, compte tenu
de son statut constitutionnel et de sa mission spcifique, la qualit de pouvoir public.

1
Cf. Chantal Arens, Administration des tribunaux et du corps judiciaire , in La place de lautorit judiciaire dans
les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation,
Dalloz, 2016, p.105.
2
A noter toutefois que la Cour de cassation apporte une contribution aux services du CSM par la mise
disposition permanente de membres de son greffe.
3
Edmond Herv, rapport n 107, au nom de la commission des finances du Snat pour le projet de loi de finances
pour 2012, annexe n16, Justice, p. 73.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
36

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
37

II Une autonomie de gestion financire limite


A-Un pilotage difficile de la gestion financire

1-Une incapacit des juridictions dvelopper une stratgie1

a- Une dtermination paralysante des crdits : des crdits flchs

Il est apparu au cours des changes au sein du groupe de travail quune masse
importante des crdits mis disposition de la Justice prsente la caractristique dtre flche.
Cette spcificit apparat contradictoire avec lobjectif de la LOLF. On doit toutefois observer
quaucun chiffrage de ces crdits flchs nest actuellement disponible. Nanmoins, diffrents
rapports concernant lapplication de la LOLF dans lensemble des ministres mettent en
vidence ce phnomne2/3.

Dans sa conception dorigine, la LOLF implique la responsabilisation des gestionnaires et


donc, suppose des crdits globaux et fongibles. Lassociation de la globalisation et de la
fongibilit asymtrique des crdits vise confrer au gestionnaire une grande autonomie de
gestion4. En effet, il ralise comme il lentend le programme dont il a la charge et ses marges de
manuvres sont trs larges. Il a la possibilit, par consquent, de redployer les crdits entre
les titres tout en ayant la capacit de dcider quelle doit tre la meilleure rpartition des
dpenses. Il peut aussi transformer les crdits de fonctionnement en crdits dinvestissement et
inversement5. Toutefois, la fongibilit des crdits ne stend pas aux dpenses de personnel ;
elle est asymtrique6.

Au sein des juridictions judicaires, les chefs de cour, gestionnaire des crdits dlgus,
considrent la part croissante des crdits flchs comme une reconcentration , voire une
recentralisation en contradiction avec les principes de la LOLF du 1er aout 2001. En effet,
lors de la transmission du budget aux diffrentes cours, le ministre de la Justice conditionne
lutilisation de ces crdits des priorits dfinies par ladministration centrale. On peut voir
dans cette pratique un retour une forme de contrle a priori. En ce qui concerne la Cour de

1
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 30 : Les stratgies budgtaires interne et externe
se rvlent peu efficaces et manquent de transparence .
2
Cf. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carsenac, Charles de Courson, rapport dinformation n 2706,
commission des finances de lAssemble nationale, Larticulation entre la LOLF et les rformes de lorganisation
de ltat , juillet 2010, 64 pages.
3
Cf. Marie-Christine Esclassan, Le modle franais de mangement budgtaire en mode LOLF : convergences et
singularits , Revue franaise des finances publiques, n137-2017, p. 45.
4
Le gestionnaire ralise le programme dont il est responsable de la faon quil juge la plus efficace en redployant
les crdits mis sa disposition entre les titres. Cf. Michel Bouvier, La loi organique relative aux lois de finances
er
du 1 aot 2001 : une rforme de lEtat sur la base dun nouveau contrat social pour les finances publiques ,
AJDA, n 10-Octobre 2001.
5
Selon Michel Bouvier, on retrouve ainsi lextension des autorisations dengagement / crdits de paiements aux
dpenses de fonctionnement . Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, Finances
Publiques, LGDJ, Coll. Manuel, 15 Ed., 2016-2017, p. 462.
me

6
En revanche, il est possible dutiliser les crdits concernant ces dpenses pour abonder dautres crdits mais
linverse nest pas permis.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
38

cassation, la Haute juridiction conserve encore une certaine marge de manuvre budgtaire,
les crdits flchs ne concernant quune fraction trs limite de ses dpenses.

b-Une incertitude sur les crdits

- Le dcaissement par tranche : linsuffisance des crdits en cours danne1

La logique de pilotage porte par le dcret n 2012-1246 du 7 novembre 20122 relatif


la gestion budgtaire et comptable publique induit la mise en place au sein des organismes
publics dun processus de programmation budgtaire par lequel sont planifis les moyens
ncessaires la ralisation de leur activit.

Lanticipation de la juste apprciation des engagements juridiques prendre par lorganisme


concern et lvaluation des dcaissements induits par les dpenses engages ncessitent une
dmarche pralable de planification des activits de celui-ci et de prvision des ressources
ncessaires leur ralisation.

La programmation doit reflter lactivit et la stratgie de la structure. Elle suppose de dcliner


les prvisions suivant des critres budgtaires oprationnels : les natures budgtaires, les
destinations qui reprsentent les activits de celle-ci, les lments dorganisation budgtaire le
concernant et, le cas chant, les oprations faites son sujet. Une bonne gestion suppose de
pouvoir dvelopper une stratgie annuelle et pluriannuelle. Ce sont des lments qui font
dfaut mme si entre 2013 et 2016, les dotations de fonctionnement courant des juridictions
en loi de finances initiale ont augment de 22,0 M au total, dont 17,2 M en 20163 .

Aussi les modifications trs frquentes, en cours danne, des moyens allous entranent-elles
une imprvisibilit budgtaire. La gestion des crdits est rendue hasardeuse par linsuffisance de
la dotation initiale annuelle et la multiplication des mouvements4. On peut souligner, comme
les rapporteurs de la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection
gnrale des finances, que tous les responsables de BOP dconcentrs ont ressenti une
diminution des crdits de paiement disponibles en dbut de gestion5 . Cette situation qui se
reproduit danne en anne ne permet pas doptimiser autant quil serait possible les budgets
allous. Dailleurs, les restes payer, qui reprsentent en dbut danne entre 20% et 30% des
dotations initiales, fragilisent les juridictions. Cest la raison pour laquelle la soutenabilit
budgtaire est frquemment pointe par les contrleurs budgtaires.

La contrainte budgtaire est telle que les cours dappel, via leur SAR ou SAIR, grent
dsormais dans un dialogue direct avec chacune des juridictions de leur ressort, les demandes
budgtaires de sorte que lchelon de gestion de larrondissement judiciaire a perdu toute
ralit. Ainsi, lexercice par les chefs darrondissement judiciaire de leurs missions judiciaires
est dissoci de la gestion de leurs moyens.

1
En ce qui concerne la question principale des dotations initiales, cf Supra.
2
Cf. Annexe au rapport n 8.
3
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 16.
4
Les dotations initiales ne permettent pas de couvrir les charges courantes des tribunaux au del des 6 premiers
mois de lanne.
5
Idem, p. 5.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
39

volution des crdits disponibles en dbut danne pour les BOP mtropolitains
(hors Paris (2013-2016))

Source : Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de
la Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 6.

- Le problme des dpenses non obligatoires (DNO) et du gel des crdits

Les dpenses obligatoires1 sont dfinies par larticle 95 du dcret 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique comme les dpenses pour
lesquelles le service fait a t certifi au cours de lexercice prcdent et dont le paiement nest
pas intervenu .2

Par ailleurs et en application du dcret prcit, les dpenses inluctables (article 95, al.2)
comprennent les restes payer choir au cours de lexercice [] ainsi que les dpenses
strictement ncessaires la continuit de lactivit des services.

Il peut sagir de :

1
Les dpenses de fonctionnement des juridictions sont rparties en trois catgories : les dpenses obligatoires, les
dpenses inluctables et les autres dpenses dites non obligatoires .
2
Cf. Annexe au rapport n 8.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
40

dpenses qui relvent de limmobilier (location de btiments, prestations de nettoyage, de


maintenance de matriels, dentretien courant des locaux ou encore des prestations de
gardiennage ainsi que des fluides) ;
dpenses lies au pilotage (frais de dplacement ou formation) ;
dpenses lies lquipement informatique et tlcom (achats de matriels informatiques,
prestations de services informatiques, tlcommunications).

Au final, les dpenses non obligatoires sont toutes les dpenses qui ne constituent ni des
dpenses obligatoires, ni des dpenses inluctables mais qui contribuent nanmoins, de
manire essentielle, aux actions mises en uvre par les gestionnaires dans le cadre de leur
budget oprationnel de programme (BOP) comme, par exemple, le renouvellement des
vhicules, des mobiliers de bureau ou lacquisition de nouveaux matriels. Selon le rapport de
la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection gnrale des
finances, les charges payer1 augmentent depuis 2010, mais elles sont ingalement rparties
entre les BOP. Depuis 2010, les charges payer ont progress de manire trs rgulire : elles
ont doubl pour les BOP mtropolitains, t multiplies par 1,5 pour les BOP ultramarins et
par 1,7 pour les BOP centraux. Au sein des BOP dconcentrs mtropolitains, lvolution des
charges payer comme leur niveau est trs htrogne. Ainsi les BOP de Paris et de Versailles
diminuent le montant de leurs charges payer, respectivement de 27,5 % et 31,7 % entre 2012
et 2015 et ont des charges payer trs infrieures la moyenne . 2

Globalement, le mode de gestion des crdits de fonctionnement a conduit la rarfaction des


dpenses non obligatoires. Mises part quelques exceptions, seuls les travaux de mises en
scurit sont aujourdhui programms.

Dans le cadre de la politique daction mene par le ministre de la Justice, de nombreux projets
destination des personnels nont jamais vu le jour, faute de crdits allous par lEtat. Dans ce
cadre, il est particulirement difficile pour les chefs de cour de prvoir et dorganiser des
actions qui ne pourront tre ralises sans lappui ou louverture de financement.

1
Par dfinition, on entend par charge payer le passif certain dont il est ncessaire destimer le montant ou
lchance avec une incertitude moindre que sagissant dune provision pour risque et charges.
2
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 6.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
41

Part des charges payer de lanne 2014 dans les crdits de paiement consomms en anne
2015, par BOP, en %

Source : Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de
la justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 6.

En ce qui concerne les mesures de rgulation budgtaire, il est intressant de relever que le juge
administratif, quant lui, et la diffrence des juridictions judiciaires, nest pas sujet au gel des
crdits. Celui-ci reoit lintgralit de sa dotation en dbut dexercice sans aucune restriction.
Lorsque les moyens de la juridiction administrative sont puiss et pour une dpense
dinvestissement, le chef de juridiction peut solliciter auprs du Conseil dEtat une aide
financire complmentaire ; celle-ci pourra ou non tre accorde aprs ltude du projet1.

- La question des dotations complmentaires

Le manque de visibilit dans la dlgation des crdits, ainsi que la dlgation tardive des
dotations complmentaires posent problme au regard de la programmation des dpenses
comme de la consommation linaire des crdits. La justification de la gestion excute apparat
complexe du fait dune excution dicte par la contrainte budgtaire du dbut de gestion et de
labondement tardif en crdits complmentaires en fin de gestion.

1
Cf. Audition de Mme Nathalie Massias, prsident du Tribunal administratif de Versailles, le 5 dcembre 2016.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
42

En outre, les modifications frquentes en cours danne des moyens allous entranent une
vritable imprvisibilit de la gestion, prjudiciable aux juridictions. Ceci est la consquence des
gels budgtaires importants affectant les crdits mis disposition du ministre de la Justice en
dbut danne par le ministre de lconomie et des finances.

Ainsi, la gestion budgtaire est rendue difficile par linsuffisance de la dotation initiale annuelle
ainsi que par la multiplication des mouvements de crdits. Cet tat de fait, reproduit danne en
anne, ne permet pas doptimiser autant quil serait possible les budgets allous. A titre
dexemple, les dotations complmentaires alloues certaines cours dappel au cours de
lanne 2015 ont pu reprsenter jusqu 21% de la dotation initiale. Une telle proportion rend
trs difficile toute gestion stratgique des dpenses. Cette situation conduit la suppression de
toute marge de manuvre pour lchelon dconcentr, quil sagisse du niveau de la cour
dappel ou des juridictions du premier degr.

- Des instruments dvaluation reconsidrer

Les magistrats ne sont pas suffisamment associs llaboration des objectifs et des
indicateurs de performance du programme justice judiciaire .

Les indicateurs de qualit retenus pour apprcier le travail des juridictions judiciaires,
prtent galement discussion.

Il conviendrait de rflchir des indicateurs de qualit spcifiques la Justice1. A titre


dexemple, celui du taux dinfirmation en appel, qui fut lorigine considr comme pertinent,
est dsuet. Les indicateurs actuels sont chiffrs et concernent les dlais, le stock, la dure, ou
encore lge des procdures. Sans nier leur utilit, ils se bornent aux seuls aspects quantitatifs.

Si lintroduction dindicateurs de qualit est videmment souhaitable, elle pose la question dun
contrle du travail des juges, quation quil na pas t possible de rsoudre jusquici. En effet,
un indicateur doit tre accompagn dobjectifs atteindre, objectifs fixs par le gouvernement et
tudis par le lgislateur. Introduire, par exemple, lindicateur du taux de cassation pose
question au regard du fonctionnement mme de la justice judiciaire, dans les relations entre
cours dappel et Cour de cassation alors que la rsistance une jurisprudence de la cour
suprieure fait partie du dialogue juridictionnel normal.

En outre, on peut aussi sinterroger sur la sanction du non-respect des indicateurs de


performance. En effet, on peut constater que ces derniers ont t labors sans aucune
concertation et quil peut tre jug paradoxal de vouloir mobiliser les personnels sans les
associer la mise en uvre des modalits de lvaluation. Dailleurs, certains indicateurs
peinent pouvoir mme tre renseigns. A titre dexemple, cest tout particulirement vrai du
taux dexcution des peines. On a assist galement la disparition des indicateurs
complmentaires propres aux units oprationnelles (UO) par lesquels ceux-ci pouvaient faire
valoir les actions particulires quils estimaient devoir engager en fonction des spcificits du
traitement des contentieux de leur ressort.

1
Classiquement, on peut distinguer deux niveaux dindicateurs : les indicateurs de missions, ceux dfinis dans les
documents budgtaires de performance ( titre dexemple, on peut citer les PAP et les RAP), et les indicateurs
oprationnels, ceux utiliss par les juridictions. Les dveloppements des paragraphes suivants tiennent
dvelopper une analyse comparative de lactivit des juridictions.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
43

Il apparat essentiel dassocier troitement les diffrents acteurs de terrain la mise en uvre
de la LOLF, notamment ds llaboration des objectifs et des indicateurs de performance, en
prenant en compte les spcificits du fonctionnement judiciaire.

Enfin, il existe des caractristiques particulires certaines juridictions ; on pense


particulirement celles spcialises dans de nombreux contentieux lourds . Dans ce cas, les
dlais de jugement ne peuvent valablement tre compars ceux dautres juridictions. Les
objectifs et les indicateurs de performance doivent tre adapts ce type de juridictions.

- Les incertitudes sur les frais de justice

Par dfinition, la Justice ne peut mener seule les missions qui ncessitent un savoir-faire
technique particulier. Pour cela, elle a recours divers partenaires comme les mdecins, les
interprtes ou les techniciens des interceptions tlphoniques. Cette collaboration concerne
aussi les enqutes sociales ordonnes en matire familiale ou encore le gardiennage des trs
nombreux objets placs sous main de justice (frais de fourrire). Toutes ces prestations sont
rmunres au titre des frais de justice pnale et civile.

Le dveloppement exponentiel des frais de justice, sous leffet de lapparition de nouvelles


techniques dinvestigation et des moyens de communication, a entran, par effet de ricochet,
une rduction de la part consacre au budget de fonctionnement des juridictions. En dpit de la
LOLF, du passage sous crdits limitatifs et des efforts considrables dploys pour rduire les
cots, limpact sur le budget des juridictions se fait encore sentir. Au surplus, la justice judiciaire
prend en charge lintgralit des frais engags par les services de police et de gendarmerie. En
effet, les agents agissent dans le cadre denqutes de police judiciaire, effectues sous la
direction et le contrle du procureur de la Rpublique.

Pour autant, alors mme que la LOLF a rendu ces crdits limitatifs et non plus valuatifs, il
reste difficile pour lautorit judiciaire den assurer un pilotage pleinement adquat du fait dune
lisibilit limite de lengagement de la dpense en temps rel. La difficult de matrise des frais
de justice pourrait galement trouver son origine dans dautres raisons lies labsence de
relles analyses de limpact des dispositions lgislatives ou rglementaires votes impliquant des
dpenses obligatoires (examens mdicaux de garde vue, psychiatriques, traduction des pices
de procdure, etc.).

Laugmentation du cot des frais de justice conduit des difficults srieuses de trsorerie. Le
paiement des prestations seffectue avec du retard, parfois au bout de plusieurs mois. Cela
conduit certains experts reconsidrer leur collaboration auprs des tribunaux. Cela peut
galement avoir pour consquence une diminution de la qualit des expertises. In fine, le
service rendu aux justiciables en est dgrad.

Classs dans la catgorie des frais valuatifs, les frais de justice ont t, jusquen 2006, pris en
charge par ladministration centrale1. La chancellerie provisionnant une somme, souvent sous-
value, qui faisait en fin danne lobjet dun rajustement en fonction de la ralit de la
dpense, les prescripteurs se proccupaient alors peu du cot de leurs dcisions. En 2006, la
mise en uvre de la LOLF a mis fin ce processus en supprimant les crdits valuatifs.

1
Cf. Didier Marshall, Limpact de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sur les juridictions ,
Revue franaise dadministration publique, n 125, 1-2008, . 18.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
44

Dsormais, les frais de justice ne doivent plus dpasser, au mme titre que les frais de
fonctionnement ou les rmunrations, lenveloppe fixe en dbut dexercice.

En 2017, le montant prvisionnel des frais de justice a t fix 474.6 millions deuros, soit une
diminution assez significative (- 34.6 millions deuros, soit 7 % par rapport la dpense effective
de lanne prcdente et de - 51 millions deuros, soit - 10 % par rapport la prvision de
dpense actualise). Cette baisse a t justifie par la mise en uvre de la plate-forme nationale
dinterceptions judiciaires, par la rorganisation du schma de mdecine lgale et par le
rattrapage des impays en 2016. Toutefois, on peut souligner que la sous-estimation de cette
dpense et la surestimation des mesures dconomies pourraient conduire le gouvernement
devoir augmenter le montant des frais de justice par un dcret davance lors de lexcution
budgtaire1.

Dotations de fonctionnement courant des juridictions en loi de finances initiale de 2009 2016
et en projet de loi de finances en 2017 (en M)

Source : Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de
la Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 11.

1
Lors de lexcution de la loi de finances pour 2016, par un dcret davance du 3 octobre 2016, le gouvernement a
augment le montant des frais de justice de 40 millions deuros. Cf. Les dpenses de fonctionnement courant des
juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la Justice et de linspection gnrale des finances, janvier
2017, p. 16 : La mission a valu le cot annuel du fonctionnement courant des juridictions, cest--dire les
crdits ncessaires pour couvrir les achats et services ayant donn lieu service fait au cours de lanne (appel
dpense nette par la direction des services judiciaires). Cette mesure permet destimer le besoin annuel des
juridictions en dpenses inluctables, et ainsi la dotation correspondante ncessaire. Sous rserve dune matrise
globale de la dpense, la croissante rcente des crdits en loi de finances initiale ddis aux dpenses de
fonctionnement courant des juridictions devrait permettre, si leur niveau est stabilis, dapurer les charges payer
et deffectuer, par redploiement des crdits, des dpenses autres que celles qui sont inluctables, primtre
dintervention quivalent, sous rserve que des comptences nouvelles prvues par les textes ne soient pas
attribues aux juridictions .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
45

Marielle Thuau, directeur des services judiciaires au ministre de la Justice, a indiqu, lors de
son audition par le groupe de travail1, que la difficult dvaluer les frais de justice a t rsolue
par leur passage sous Chorus. Par ailleurs, elle a particulirement soulign limportance du
dcret davance du 3 octobre 2016. Ce dgel de crdits, mme sil a permis dhonorer les
impays des juridictions, ne peut tre considr que comme une mesure ponctuelle. En effet,
cet abondement est li, dune part la volont politique du ministre de la Justice, dautre part
aux priorits des politiques publiques du gouvernement. Par consquent, ce dispositif ne peut
tre jug prenne.

Ainsi, le problme pos par les frais de justice concerne la fois le circuit dexcution de la
dpense et la matrise de leur progression.

- Une absence de ressources propres

A la diffrence de certains pays europens, lautorit judiciaire en France ne possde


pas de ressources propres2.

A titre dexemple, comme beaucoup dautres juridictions dans le monde, le Tribunal des
comptes du Portugal3 bnficie de ressources propres qui reprsentent 15 % de son budget
gnral4 et ce, pour un montant slevant 7 millions . Elles sont constitues du paiement des
prestations ralises par la juridiction5. On peut galement citer le cas des Pays-Bas o le
Conseil judiciaire peut disposer de fonds propres dans une limite de 5% du budget total qui lui
a t allou6.

Par ailleurs, en Angleterre et au Pays de Galles, les tribunaux civils et des affaires familiales
sautofinancent. Nanmoins, le solde dficitaire, quand il existe, est financ par le contribuable,
sur le budget du ministre de la Justice. Lapport de celui-ci compense :
- les frais perdus par exemption ;
- les frais fixs en dessous du prix cotant (qui ne couvriraient pas la totalit des frais encourus,
mme sans exemption).

La finalit de ce dispositif est la couverture totale des cots.

Labsence de ressources propres des juridictions ne peut qutre regrette dautant que les
gisements de ressources existent et pourraient abonder utilement le budget de la Justice dans
1
Cf audition de Mme Marielle Thuau, directeur des services judiciaires au ministre de la Justice, 6 fvrier 2017.
2
Contrairement ce que lon observe dans dautres pays. On peut toutefois voquer les ressources que procure la
gestion du greffe aux tribunaux de commerce qui vendent les formalits et les renseignements concernant
limmatriculation et la gestion des entreprises commerciales. Toutefois, celles-ci ne profitent pas au budget de la
justice. Elles sont collectes au profit des greffiers titulaires de charge des tribunaux de commerce, qui font
galement payer la dlivrance des jugements. La Justice gnre par consquent des ressources propres qui ne lui
profitent pas. Il convient, en outre, de rappeler que la gestion dInfogreffe est dans le champ concurrentiel, mme
si les tarifs des greffiers y chappent (Autorit de la concurrence, dcision n 13-D-23 du 30 dcembre 2013). Cf
infra.
3
Cf. Audition du directeur gnral du Tribunal des comptes, M. Jos Tavars, lors de sa venue la Cour de
cassation, 21 novembre 2016.
4
Le budget allou par lEtat au Tribunal des comptes reprsente 85 % du besoin total.
5
Par exemple, un audit qui est ralis sur les comptes dune collectivit locale ou lanalyse dun contrat de march
public entre une personne prive et une personne publique. La loi qui dfinit des critres objectifs fixe le prix des
prestations dont le montant marginal slve 20 000 .
6
Cf. Supra.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
46

une priode de forte contrainte budgtaire qui limitera, lavenir, leffort que lEtat pourra
consentir pour la justice judiciaire.

2- Un dispositif source de dysfonctionnement

a-Un processus dexcution du budget qui manque de rationalit

1 . Un fonctionnement des budgets oprationnels de programme (BOP) et


des units oprationnelles (UO) qui manque de cohrence

Le budget oprationnel de programme (BOP) regroupe la part des crdits dun


programme mise la disposition dun responsable identifi pour un primtre dactivit (une
partie des actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une rgion, un
dpartement), de manire rapprocher la gestion des crdits du terrain1. Le BOP a les
mmes attributs que le programme : cest un ensemble globalis de crdits associ des
objectifs mesurs par des indicateurs de rsultat. Les objectifs du budget oprationnel de
programme sont dfinis par dclinaison des objectifs du programme.

Ainsi, pour le programme justice judiciaire , seize BOP ont t crs:


- dix BOP sur le territoire hexagonal localiss Aix-en-Provence, Bordeaux, Dijon,
Douai, Lyon, Nancy, Rennes, Toulouse, Paris et Versailles ;
- six BOP ultramarins: Basse-Terre, Cayenne, Atlantique, Nouma, Papeete, Saint Denis
de la Runion.

Le premier constat qui peut tre fait est que la rpartition des BOP est porteuse de certaines
incohrences. Dailleurs, elle dbouche sur une rupture de la solidarit de gestion au sein des
cours dappel et engendre des conduites budgtaires diffrentes selon les juridictions2.

Il existe deux BOP centraux (BOP central de la direction des services judiciaires et BOP
central immobilier) et trois BOP dits spciaux (Cour de cassation, cole nationale des greffes3
et Casier judiciaire national).

Les units oprationnelles (UO) constituent les sous-ensembles des BOP. Ces derniers se
composent dune ou plusieurs units oprationnelles (UO), entre lesquelles sont rpartis les
crdits et au sein desquelles ils sont consomms. Chacune des 36 cours dappel (+ un tribunal
suprieur dappel) dispose dune UO alors que les BOP interrgionaux regroupent quant eux
plusieurs UO. Seules les cours dappel de Paris et Versailles, en raison de leur volumtrie
financire importante, et les cours dappel de Basse-Terre, Cayenne, Nouma, Papeete et Saint-
Denis de La Runion, en raison de leur situation gographique, disposent de BOP UO
unique.

1
Cf. Gilles Accomando, Ladministration des tribunaux et du corps judiciaire , in La place de lautorit
judiciaire dans les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la
Cour de cassation, Dalloz, 2016, p. 119.
2
Cf. Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, annexe VI le processus budgtaire et comptable , janvier 2017.
3
LEcole nationale de la magistrature est un tablissement public administratif plac sous la tutelle du ministre de
la Justice. Son budget est rattach l action formation du programme Justice judiciaire .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
47

Les chefs de cour responsables dun budget oprationnel de programme en assurent le pilotage
et sont les garants de son excution devant le directeur des services judiciaires, responsable du
programme.

Le trac gographique des BOP, ainsi que ladquation entre les BOP, interrgionaux et les
UO, locaux ne sont pas sans interpeller quant leur pertinence. Par ailleurs, les relations sont
parfois dlicates entre les chefs de cour, directeurs de BOP et les chefs de cour, directeurs
dUO.

Le systme actuel, superposant diffrentes architectures (BOP ou UO), se rvle trs complexe.
Comme indiqu dans le rapport prcit, la rationalisation du nombre dentits ne sest
toutefois pas accompagne dune rflexion suffisante sur le dcoupage gographique et la
cohrence des territoires, notamment au regard de la carte des rgions administratives de
lpoque o se trouvaient localiss les services des comptables publics (comptable assignataire et
contrleur budgtaire rgional (CBR)). Ainsi, certaines cours UO se trouvent rattaches un
BOP situ dans une rgion administrative diffrente de la leur, avec laquelle elles nont pas de
relations historiques . En souhaitant concilier un objectif de rationalisation de la gestion et la
1

ncessit de maintenir une concertation entre le ministre de la Justice et les juridictions, le


lgislateur na pas tenu compte de la ralit de lactivit judiciaire qui, par sa nature et sa
spcificit, doit demeurer un critre fondamental.

1
In Rapport, Op. Cit., p. 35.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
48

Par ailleurs, la rflexion sur lorganisation des cours dappel ne peut faire abstraction des
consquences, pour la carte judiciaire, de la nouvelle carte administrative des rgions.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
49

2. Un dialogue de gestion incomplet1

Le dialogue de gestion peut tre dfini comme lensemble des processus dchanges
entre deux niveaux hirarchiques ou managriaux relatifs aux volumes de moyens et aux
objectifs assigns ; il constitue, en somme, la mise en place des objectifs et des moyens .
Concrtement, il conduit notamment llaboration du contenu des BOP et porte sur les
diffrents volets de ceux-ci : performance ; programmation des activits ; moyens. Il sinscrit
naturellement dans un calendrier de gestion et / ou budgtaire et organise le nouveau rle des
acteurs de la gestion publique tout au long de la chane de management.

Les changes entre les responsables de BOP et ceux des units oprationnelles sont formaliss
au sein de comits de pilotage : un comit de pilotage stratgique, au sein duquel les
responsables de BOP procdent larbitrage des demandes dans le cadre de la prparation
budgtaire et un comit de pilotage oprationnel.

Des difficults apparaissent lors du dialogue budgtaire2. En effet, on peut identifier


laccentuation dune certaine recentralisation de la gestion budgtaire par le poids croissant des
services administratifs rgionaux (SAR).

En outre, les chefs de cours et les directeurs dlgus ladministration rgionale judiciaire
(DDARJ) se disent globalement peu satisfaits de lorganisation des dialogues de gestion
budgtaires alors quils le sont, en majorit, des dialogues de gestion portant sur la performance
et les ressources humaines. Ils font tat de labsence de raison dtre du dialogue de gestion, les
participants ayant le sentiment quune attention excessive est porte lexcut de lanne
prcdente, sans que lon tienne compte de la situation concrte de la juridiction, et de
lexistence de projets de juridictions. Ils dplorent en outre la dconnexion entre les dialogues
de gestion performance et ressources humaines et ceux relatifs au budget . 3

- Le poids des services administratifs rgionaux (SAR)

Le processus de gestion des juridictions a subi des volutions sensibles quil convient de
garder en mmoire au moment o la mise en uvre de la LOLF suscite des interrogations.

Les moyens de fonctionnement des juridictions taient allous par les collectivits territoriales,
savoir les communes pour les tribunaux dinstance et les dpartements pour les tribunaux de
grande instance. Seule lactivit juridictionnelle au sens strict relevait de lEtat. A la suite de la
vague de dcentralisation du dbut des annes 1980, lEtat a fonctionnaris les greffes et pris en
charge lensemble de ladministration des juridictions. Une cole nationale dapplication des
greffes (ENAG) a t cre pour assurer la formation des greffiers.

1
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 28 : Lamlioration du processus budgtaire et
comptable, qui manque aujourdhui de lisibilit et defficacit, suppose une rorganisation profonde .
2
On peut noter comme la indiqu linspection gnrale de la Justice et linspection gnrale des finances que les
dialogues de gestion manquent dune dimension stratgique et associent insuffisamment performance, ressources
humaines, projets et budget , Rapport, Op. Cit., p. 32.
3
Idem, pp 32-33.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
50

Cest en 1996 qua t fait le choix dune gestion dconcentre des juridictions au niveau des
cours dappel. A cet effet, les chefs de cour ont reu lappui dune nouvelle structure de gestion,
le service administratif rgional (SAR).

Les SAR sont composs en partie de fonctionnaires de justice dont laction est anime par un
coordinateur. Seul le SAR de la cour dappel de Paris est pilot par un magistrat.

Le SAR est charg dassister les chefs de cour (premier prsident et procureur gnral) dans les
domaines du budget, de linformatique, de la gestion des ressources humaines, de limmobilier
et de la formation. Il coordonne la gestion administrative et financire des juridictions du
ressort de la cour dappel.

Cest sur la base dune circulaire ministrielle que les SAR ont t institus, sans que, depuis,
un dcret ait consolid cette structure1. Puis, dans la perspective de la mise en uvre de la
LOLF, un dcret n 2004-435 du 24 mai 2004 (article R. 213-30 du code de lorganisation
judiciaire) a fait du premier prsident et du procureur gnral de chaque cour dappel des
ordonnateurs secondaires conjoints pour les dpenses et les recettes des juridictions de leur
ressort, en lieu et place des prfets, lexception des dpenses et recettes dinvestissement. Leur
signature peut tre dlgue conjointement, sous leur responsabilit, un mme magistrat ou
fonctionnaire de catgorie A de la cour dappel.

Les chefs de cour reoivent donc la comptence pour mandater les dpenses des juridictions
du ressort, via les SAR, qui doivent crer cet effet une cellule dordonnancement secondaire.
Les SAR grent, notamment, les frais de justice et les dpenses daide juridictionnelle. De plus,
les chefs de cour ont la qualit de personne responsable de march (PRM) pour leur ressort.

Il est indniable que le rle du SAR est essentiel dans lassistance apporte aux chefs de cour
dans lexercice de leurs fonctions de gestion administrative et budgtaire. Aussi, la
professionnalisation et la prennisation des personnels des SAR devraient-elles tre prioritaires.
En effet, il apparat que ces services sont confronts de graves difficults de recrutement et
un roulement important, alors que la nature des fonctions requiert des agents expriments et
forms spcifiquement aux enjeux de gestion.

Sagissant des marchs publics, lorganisation actuelle ne parat pas satisfaisante . Les SAR des
cours dappel correspondant un BOP ne ralisant pas de marchs publics au profit des cours
dappel qui leur sont rattaches budgtairement, ont recours aux marchs interministriels de
lunion des groupements dachats publics (UGAP) et aux marchs mis en uvre par les
prfectures de rgion (marchs SGAR)2. Toutefois, ces derniers ne sont pas toujours adapts
aux besoins des juridictions et des difficults sont parfois rencontres sagissant du suivi de leur
excution. Il serait, en effet, ncessaire dorganiser une mutualisation des marchs publics entre
les cours dappel dont les ressorts correspondent un mme bassin conomique.

De manire plus gnrale, il faut constater que la notion dadministration des juridictions dun
ressort recouvre aujourdhui une ralit bien diffrente de celle entendue il y a quelques annes

1
On peut noter que le dcret du 2 juin 2008 a inscrit le SAR dans le code de lorganisation judiciaire.
2
Le morcellement des crdits et lobtention tardive des crdits complmentaires ne permet pas aux gestionnaires
de disposer du temps ncessaire la formalisation dun march public. Force est dans ce cas de recourir lUGAP
qui permet des achats rapides puisque la procdure dappel doffres et de mise en concurrence a t faite
pralablement par lorganisme public.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
51

seulement. Chefs de cour et de tribunal sont dsormais appels mettre en uvre des projets
de juridiction, notamment sur des thmatiques administratives (lapurement des scells, la
rduction des frais daffranchissement, loptimisation des parcs informatiques, le contrle de
gestion des frais de justice), toutes missions qui ncessitent une expertise et un soutien dans
leur action mais qui ne correspondent pas au cadre juridique actuel des comptences des SAR
telles que dfinies dans le code de lorganisation judiciaire1.

c- Un dploiement du systme Chorus ramnager

Paralllement la structure des BOP et des UO, il existe 19 ples Chorus2 chargs de
lexcution des dpenses ; les cours dappel ne disposant pas dun ple Chorus sont rattaches
un ple situ dans une autre cour dappel, qui assure donc lexcution, dune part, des crdits
de sa cour dappel dimplantation et dautre part, en tant que prestataire de service, des crdits
de la cour qui lui est rattache.

Larchitecture actuelle, superposant diffrentes architectures (BOP, UO, ples Chorus, plates-
formes interrgionales), se rvle extrmement complexe et peu oprationnelle.

Il conviendrait galement de renforcer les comptences et la professionnalisation des


personnels utilisant ce systme. Selon le dput Jean-Yves Le Bouillonnec, si Chorus pro
(utilis par les professionnels sagissant des frais de justice) et Chorus formulaires (utilis par les
juridictions) fonctionnent de manire satisfaisante , Chorus cur (utilis dans les ples
Chorus) est un outil instable, source de difficults pour ses utilisateurs3 . Toutefois, Chorus
pose des difficults de suivi, notamment pour les arrondissements judiciaires.

Enfin, les chefs de cour, qui utilisent les ples Chorus pour mettre en uvre leurs choix de
gestion, en particulier sagissant de la priorisation des dpenses de frais de justice, estiment
quune mutualisation au sein des plates-formes interrgionales ne leur permettrait plus de
mettre en uvre leurs propres choix. La rduction des dlais de paiement demeure,
aujourdhui, un enjeu important pour le ministre de la Justice. Depuis lachvement du
dploiement de lapplication Chorus, on assiste une dgradation apparente des indicateurs
tenant lintgration dans leur champ du paiement de certaines dpenses.

En 2016, en ce qui concerne les mmoires dposs au 1er janvier, le dlai stablissait 31 jours.
Compte tenu de lobligation lgale dassurer les paiements en 20 jours compter de 2017, le
ministre de la Justice se voit dans lobligation de mettre en place un plan daction reposant sur
trois axes :
lamlioration de lutilisation de la plateforme dachats PLACE, en rduisant les cas
de ressaisie entre cette application et Chorus ;
la gnralisation de Chorus formulaires pour fluidifier les changes dans le
rglement des dpenses ;
la dmatrialisation des paiements.

1
Missions auxquelles ils participent dans la limite de leurs moyens, aujourdhui sous-dimensionns pour ce faire.
2 Chorus est une application informatique partage par tous les acteurs financiers de la comptabilit publique des
services centraux et dconcentrs de ltat. Ce logiciel a remplac les soixante-huit procds existants et couvre
galement une partie des fonctionnalits qui taient jusqualors assures par les modes de gestion propres chacun
des ministres.
3
Jean-Yves Le Bouillonnec, avis n 4132 au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour
2017, Tome VIII, Justice- justice administrative et justice judiciaire, octobre 2016, p. 28.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
52

d- Une carte judiciaire inadapte

Ainsi quil a t soulign, la carte judiciaire semble inadapte du fait de lvolution de la


mission Justice et de la transformation de lorganisation territoriale de lEtat.

Le fait que certains ressorts relvent dsormais de plusieurs rgions est une source de difficults
dans les relations institutionnelles avec les administrations et les collectivits locales.

Cette problmatique fait apparatre un dsquilibre de reprsentativit entre le maillage


judiciaire et la carte administrative de la France. En effet, le prfet dune des nouvelles grandes
rgions possdera un poids institutionnel considrable face plusieurs chefs de cours dappel
comptents sur le mme territoire. Un tel dsquilibre ne peut tre que prjudiciable la place
de la Justice dans lEtat.

Le ministre de la Justice a entrepris une rflexion sur ce sujet. Il importe de tenir compte de la
ncessit, comme la illustr la rforme de 2008, de mener une large concertation quant aux
transferts de charges et deffectifs entre les juridictions sans oublier les consquences induites
sur les auxiliaires de justice. En outre, une telle rforme devrait tenir compte, notamment dans
les plus grandes rgions, de la ncessit de garantir laccs au juge pour lensemble des
justiciables, y compris en appel.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
53

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
54

Carte des nouvelles rgions administratives1

1
Source : http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/illustration/2016/10/ref-terr-map-apres-06.jpg

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
55

Carte des cours dappel

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
56

B Une capacit de gestion limite

1-Une situation difficile au regard des ressources humaines

Afin de faciliter la gestion des ressources humaines, la LOLF a insr une nouvelle
notion, celle dquivalent temps plein travaill (ETPT). Par dfinition, ces derniers sont le
plafond demploi qui correspond une consommation moyenne, annuelle et prvisionnelle
pour une anne. Cest le bureau du budget, de la comptabilit et des moyens en collaboration
avec la sous-direction des ressources humaines de la magistrature, qui labore les propositions
de plafonds demploi.

En ce domaine, les juridictions ne disposent daucune matrise du processus de nomination et


de gestion des magistrats comme des personnels des greffes. Une telle situation pose problme.

a- Une gestion alatoire des ressources humaines

- Les magistrats : La politique de gestion des magistrats par la direction des services
judicaires est dfinie et mise en uvre par une sous-direction des ressources humaines ;
celle-ci assure la gestion statutaire des personnels, programme les recrutements et
organise les mouvements (Sous-direction des ressources humaines de la magistrature
(SDRHM)) ;

- Les greffiers : La politique de gestion des ressources humaines des directeurs des
services de greffe judiciaire1 est dfinie galement par un service spcifique de la
direction des services judiciaires. Cest galement le cas pour les personnels de greffe
(Sous-direction des ressources humaines des greffes (SDRHG)) ;

Le nombre important de vacances de postes auquel sajoute labsence de prise en compte


approfondie des incidences de la fminisation de la magistrature et du rajeunissement des
effectifs, augmentent les difficults en juridiction o les stocks des affaires restant juger
saccroissent.

Cest ainsi que dsormais nombre de juridictions de premire instance ne font plus face quaux
contentieux de lurgence dlaissant, par obligation, les contentieux les plus complexes. Les
nombreux mouvements annuels de magistrats font perdre aux juridictions deux trois mois
daudiencement. Cette situation rend le pilotage des juridictions extrmement complexe pour
les chefs de juridiction et, de ce fait, peu satisfaisant.

1
Selon le rapport Le juge du 21me sicle produit par la commission prside par le premier prsident Pierre
Delmas-Goyon, les directeurs des services de greffe judiciaires ont vocation exercer des fonctions administratives
de direction, dencadrement et de gestion dans les juridictions. Des missions ou des tudes particulires peuvent
leur tre confies. Les fonctions de direction peuvent sexercer notamment la direction dun greffe ou dun
service administratif rgional ainsi qu lEcole nationale des greffes. Les fonctions de gestion peuvent comprendre
notamment la gestion des personnels, la gestion des moyens matriels, la gestion financire et budgtaire, la gestion
de linformatique, la gestion de la formation, la coordination de ces diffrentes fonctions dans les services
administratifs rgionaux. Enfin, les directeurs des services de greffe judiciaires ont vocation assister le juge dans
les actes de sa juridiction. (Cf. Pierre Delmas-Goyon, Le juge du 21 me sicle, un citoyen acteur, une quipe de
justice , rapport au ministre de la Justice, 2013, 384 p).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
57

Sagissant des effectifs des greffes, le taux de vacances augmente . Les greffes des juridictions ne
peuvent plus fonctionner quavec lapport de vacataires non qualifis employs seulement pour
quelques mois, sauf gnrer ensuite des paiements importants dindemnit chmage qui
aggravent les dficits.

b-Une formation la gestion quasiment inexistante

Les cultures administratives diffrentes des magistrats en juridiction et des personnels


composites de ladministration centrale constituent coup sr un facteur de difficults,
notamment loccasion du dialogue de gestion. En outre, les formations la gestion dispenses
en formation initiale comme en formation continue lENM et lENG, sont trs gnralistes
et ne permettent pas rellement aux magistrats et aux directeurs des services de greffe judiciaire
dtre suffisamment clairs pour conduire un dialogue de gestion dgal gal, ds lors que ce
dialogue ne serait pas seulement formel.

La mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection gnrale des


finances a dailleurs relev cette insuffisance en soulignant que la formation des magistrats la
gestion budgtaire et comptable pourrait tre renforce1 .

A titre dexemple, il nexiste que peu de formation lutilisation de ple Chorus lEcole de la
magistrature et lEcole nationale des greffes. Dans son avis au titre de la commission des lois
sur les crdits pour la Justice dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances pour 2017,
Jean-Yves Le Bouillonnec a relev linsuffisance des formations2 en appelant lurgence
dvelopper la formation Chorus ; il serait souhaitable cet gard que lcole nationale des
greffes puisse disposer dun accs Chorus formation, ce qui nest pas le cas actuellement,
seule une formation interministrielle tant assure par lAIFE . 3

2-Des instruments de gestion insuffisants

a- Les insuffisances de la comptabilit

Selon larticle 27 de la LOLF, ltat tient une comptabilit des recettes et des dpenses
budgtaires et une comptabilit gnrale de lensemble de ses oprations. Par ailleurs, il met en
uvre une comptabilit destine analyser les cots des diffrentes actions engages dans le
cadre des programmes. Ainsi, la LOLF prescrit la mise en uvre dune comptabilit danalyse
des cots laquelle doit tre fonde tant sur les donnes de la comptabilit budgtaire que sur les
donnes de la comptabilit gnrale. Les comptabilits de lEtat ont t prcises par dcret
n2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique (Art 153
et suivants). Alors que la comptabilit budgtaire permet de rendre compte de lutilisation des
crdits, notamment par la traabilit des flux montaires, elle ne permet pas danalyser le cot
dune structure dans la mesure o le critre de gestion est la dpense. De fait, les cots dune
juridiction peuvent tre disperss dans dautres budgets telles que les dpenses sinscrivant dans
le programme 310 Conduite et pilotage de la politique de justice .

1
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 33.
2
Jean-Yves Le Bouillonnec, avis n 4132 au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour
2017, Tome VIII, Justice- justice administrative et justice judiciaire, octobre 2016, p. 28.
3
Ndlr : Agence pour linformatique financire de lEtat.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
58

En ce qui concerne la comptabilit gnrale qui a constitu le volet le plus dynamique et qui
demeure llment emblmatique de la rforme comptable, le rapport thmatique de la Cour
des comptes qui lui est consacr en 2016, souligne son apport incontestable sur le plan de la
transparence de la situation financire de ltat et de la modernisation de sa gestion. Il constate,
en revanche, son utilisation limite du point de vue de la gestion et de la budgtisation alors
quil tait attendu de la rforme comptable un renforcement du contrle parlementaire des
finances publiques mais aussi une amlioration de la gestion des services de ltat . Cette 1

analyse a t confirme par les parlementaires et les gestionnaires publics qui se sont exprims
lors du colloque organis sur le sujet par le Snat et la Cour des comptes en juin 20162.

Dans les juridictions, labsence de description des situations de dpart et darrive rend
difficilement interprtable lanalyse des flux de dpenses et de recettes. La comptabilit
gnrale est une comptabilit dexercice ; elle dgage des informations travers trois tats
financiers que sont le bilan, le compte de rsultat et le tableau de flux de trsorerie lis
lactivit et aux oprations dinvestissement. En ce qui concerne la comptabilit budgtaire, elle
demeure une comptabilit de caisse qui se limite retracer les recettes et les dpenses3.

Source : Direction du budget

b- Le cas particulier de la gestion immobilire4

Toute activit sinscrit dans un territoire et conduit dterminer le primtre,


lorganisation et le statut de ce dernier. Une rforme fonctionnelle impacte ncessairement ces
dimensions. Lactivit judiciaire ne droge pas ces principes. Une autre constante simpose,
inscrite dans le fonctionnement mme de lEtat : dfinir des modalits de gestion des btiments
des juridictions marquant une plus grande autonomie de linstitution judiciaire comporte une
limite essentielle : lautonomie ne peut se concevoir en saffranchissant des principes
fondamentaux rgissant la domanialit publique dont la direction de limmobilier de lEtat,
place sous lautorit du ministre de lconomie et des finances, est garante.

1
Cour des comptes, La comptabilit gnrale de lEtat, dix ans aprs , Rapport thmatique, fvrier 2016, p. 145.
2 Cf. Actes du colloque publis dans la Revue Franaise de Finances Publiques, n 136-2016.
3
Cf. tableau 2.
4
Depuis 2012, les dpenses immobilires ont augment progressivement de 1 % chaque anne jusquen 2017.
Cette croissance sexplique par la hausse des dpenses damnagement et de fonctionnement tandis que le poids
des loyers et des charges a baiss de 10.2 % sur la mme priode.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
59

Envisager que la Cour de cassation ou le Conseil suprieur de la magistrature se voient confier


des attributions nouvelles permettant de renforcer lautonomie de linstitution judiciaire conduit
sinterroger sur les incidences immobilires de ce projet : quels locaux ? Pour quelles
attributions fonctionnelles nouvelles ? Sur quel territoire ? Dans quelle proximit gographique
et oprationnelle avec linstitution appele piloter lactivit des services nouvellement
rattachs ?

Prsenter une cartographie synthtique des types doccupation mis en uvre pour doter les
juridictions en locaux et les enjeux domaniaux contemporains est un pralable ncessaire pour
apprhender ces questions.

1- Typologie des occupations de locaux

Les services judiciaires du ministre de la Justice, en charge des btiments des cours et
tribunaux de lordre judiciaire disposent dun parc immobilier suprieur 1,8 million de m de
surface hors uvre nette, clat en de multiples implantations sur lensemble du territoire et se
caractrisant par lhtrognit de la taille et de ltat des btiments.

Les btiments abritant les juridictions et leurs services relvent pour lensemble du territoire
(mtropole et Outre-mer) de trois types distincts doccupation :
- certains btiments appartiennent lEtat et sont affects aux services judiciaires ;
- dautres appartiennent aux collectivits locales et, en application des lois de dcentralisation,
font lobjet dune mise disposition des services judiciaires, titre gratuit, formalise par la
signature de conventions entre lEtat et le dpartement ou les mairies, selon les lieux. LEtat y
est soumis aux obligations du propritaire et tenu aux oprations dinvestissement (titre V) et
dentretien immobilier (Titre III), finances sur les crdits du ministre de la Justice.
- un volume plus restreint de locaux est lou. Les baux sont signs entre des personnes prives
et les magistrats dlgus lquipement des cours dappel, sur dlgation de signature du garde
des Sceaux.

En 2016, le secrtariat gnral du ministre de la Justice dnombre ainsi la rpartition des biens
au regard de ces trois catgories :
- appartenant lEtat : 196
- mis disposition par les collectivits locales : 321
- en location : 150

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
60
1
Source : ministre de la Justice, secrtariat gnral, service de limmobilier ministriel

Un mme ensemble immobilier peut abriter la fois des locaux appartenant lEtat, des locaux
mis disposition, voire des surfaces loues.

Dans le cadre de la rforme de la carte judiciaire engage en 2008, 437 implantations judiciaires
ont t supprimes (62 conseils de prudhommes, 55 tribunaux de commerce, 178tribunaux
dinstance, 85 greffes dtachs de tribunaux dinstance, 35 bureaux fonciers et 22 tribunaux de
grande instance) et 14 juridictions ont t cres (1 TGI, 7 tribunaux dinstance, 6 tribunaux de
commerce). Cette rforme sest accompagne dun programme de rnovation, de
modernisation et de mises aux normes pilotes par lAgence pour lImmobilier de la Justice
(APIJ). De ce fait, la proportion de locaux anciens ou vtustes a diminu.

La majorit des locaux abandonns appartenait aux collectivits territoriales ; 223 immeubles
leur ont t rtrocds (137 aux communes, 58 aux dpartements), reprsentant 80.000 m2 (le
volume de locaux cds appartenant lEtat a quant lui port sur 22.300 m2). Dans le mme
temps, des surfaces de 18.331 m2 ont t acquises et 20.691 m2 prises bail de manire prenne
(pour 3,4 millions deuros par an).

Deux tiers des btiments ont t construits au XXme sicle. La gestion dun tel parc immobilier
mobilise des moyens humains et financiers sans commune mesure avec ce qui est le cas, par
exemple, pour les juridictions administratives.

Lentretien immobilier (les cots de fonctionnement) des btiments modernes est nettement
plus important que celui concernant les immeubles de conception plus ancienne (il peut
savrer 2 2,5 fois plus lev en matire de maintenance).

Le cot net de la rforme a t valu 320 millions deuros pour raliser une conomie
annuelle value 4,3 millions deuros compter de 2017.

2- Enjeux domaniaux contemporains

Au regard des objectifs de la politique immobilire de lEtat, le ministre de la Justice a


conserv une politique immobilire autonome mais reste soumis la pression de
ladministration des domaines.

-La monte en puissance des conventions dutilisation des locaux occups par les services de
lEtat

Depuis la mise en uvre de la LOLF, imposer une gestion plus efficace du patrimoine
immobilier de lEtat est devenu un objectif prioritaire. Les politiques publiques inities cet
effet tendent viter que les services de lEtat continuent se comporter en quasi-
propritaires des locaux abritant leur activit alors quils ne sont quaffectataires des
immeubles occups.

1
Les surfaces SHON sont les surfaces hors uvre nette ; les surfaces SUB sont les surfaces utiles brutes,
cest--dire les surfaces SHON moins les lments structurels, les locaux techniques en tage et les caves et
sous-sol. Les donnes sont exprimes en m.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
61

Dans ce contexte, conformment aux orientations du conseil de modernisation des politiques


publiques (CMPP) du 12 dcembre 2007, le dcret n 2008-1248 du 1er dcembre 2008 relatif
lutilisation des immeubles domaniaux par lEtat et ses tablissements publics, prcis par deux
circulaires du Premier ministre en date du 16 janvier 2009 (lune adresse aux ministres, lautre
aux prfets), a procd labrogation des rgimes de laffectation aux services de lEtat, pour
leur substituer un rgime nouveau, de conventions dutilisation .

Par ces conventions, lEtat, en tant que propritaire, peut mettre la disposition des
administrations des immeubles domaniaux. Conclue pour une dure dtermine, conue sur le
modle des baux privs mais prenant en compte les contraintes inhrentes aux missions de
service public, chaque convention doit formaliser les engagements pris de part et dautre. Elle
fixe des objectifs de performance immobilire, sert de support aux loyers budgtaires et la
mise en uvre de la politique dentretien des btiments de lEtat, et doit permettre de sassurer,
chances rgulires, de lutilisation rationnelle des surfaces de bureaux.

Cette stratgie de performance immobilire est axe sur les surfaces et ratios doccupation par
lextension des schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI).

Juridiquement, ladministration des domaines devait avoir conclu lensemble des conventions
dici la fin 2013 (pour un nombre de bien y tant soumis estim 60.000), la priorit tant
donne aux immeubles de bureaux. Il tait prvu que les arrts daffectation et de remise en
dotation continueraient de produire leurs effets dans lintervalle. Le dlai prcit a t report
au 31 dcembre 2016. A ce jour, cet objectif na pas t totalement atteint.

Il est noter que la mise en uvre de ces orientations a, ds 2009 et 2010, profondment
impact les services dconcentrs de lEtat qui ont t soumis des regroupements de services
drastiques, des rsiliations de baux et des ventes dimmeubles dans des dlais trs contraints
dans le cadre de la REATE (rforme territoriale de lEtat). La rforme de la carte judiciaire,
qui a marqu les esprits, reste trs en de du sort quont connu les services dconcentrs de
lEtat. Les juridictions ont t prserves dune application immdiate, brutale des loyers
budgtaires et des SPSI, alors que les prfets et les services domaniaux dpartementaux
incitaient les inclure dans les plus brefs dlais dans ce vaste mouvement de rforme de la
gestion du parc immobilier de lEtat.

Ds cette poque, les juridictions ont t confrontes, sagissant de la gestion de leurs locaux, au
risque dtre traites en services dconcentrs comme les autres et davoir rendre compte aux
prfets et aux services domaniaux de leurs ratios doccupation au regard de leurs effectifs en un
temps T , des ratios de cots au mtre carr, et dtre soumises leurs arbitrages quant
lallocation des crdits dinvestissement immobilier.

Le financement de ceux-ci a relev jusqu prsent du programme 309 entretien des btiments
de lEtat , aliment en crdits par le paiement des loyers budgtaires et dont une partie de la
gestion a t confie aux prfets. Ce programme aujourdhui supprim ne comportait pas de
lignes de crdits ddies au financement doprations concernant les locaux abritant des
juridictions, except pour les sites soumis des loyers budgtaires (exemple: les services
administratifs rgionaux (SAR) externaliss). Ce schma a t identifi comme portant en
germe une difficult de gouvernance, posant trs clairement un risque datteinte
lindpendance des juridictions quant leur conduite doprations immobilires, notamment

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
62

quant elles sont lies des projets de juridiction (cration de nouvelles salles daudience par
exemple).

Hors locaux soumis aux loyers budgtaires, les investissements immobiliers des juridictions
relevant du titre V restent financs sur les crdits du budget gnral du ministre de la Justice.

Dans ce contexte, toute la politique du ministre de la Justice a vis, ds 2009, faire en sorte
que la nouvelle politique immobilire de lEtat tienne compte des spcificits de limmobilier
judiciaire.

- Une dclinaison actuellement moins contraignante pour les btiments judiciaires1

A lissue darbitrages intervenus entre les ministres des finances et de la Justice visant
tablir des adaptations de ce schma, eu gard la spcificit des btiments judiciaires, il a t
tabli que les locaux abritant les juridictions sont exclus du dispositif des loyers judiciaires. Sont
actuellement seuls concerns les locaux judiciaires usage de bureaux externaliss, tels certains
SAR. Une note du garde des Sceaux en date du 11 dcembre 2013 a act cette adaptation2.

Concernant les schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI) dont le champ est plus
large que celui des loyers budgtaire, puisquil inclut lensemble des locaux, quelque soit leur
statut juridique doccupation (biens domaniaux, mis disposition ou lous), la note prcite a
relev quils doivent tre tablis pour les locaux dont la surface utile nette (SUN) affecte
usage de bureaux est gale ou suprieure 51 % de la surface utile brute totale.

Les surfaces judiciaires spcifiques (salles daudiences, salles des pas perdus) ayant t exclues
de celles intgres dans la SUN, la position soutenues par le ministre de la Justice a t
conforte quant au non assujettissement des juridictions aux loyers budgtaires, et par suite aux
SPSI (pour leurs volets diagnostic et stratgique), au regard de leurs spcificits structurelles.
Lanalyse des plans des btiments a, en effet, dmontr que les sites judiciaires comportent en
gnral moins de 51 % de SUN affecte des locaux usage de bureaux.

Selon les dispositions du dcret n 2014-808 du 16 juillet 2014, la signature de conventions


dutilisation conformes une modle type simpose aux juridictions loges dans des locaux
appartenant lEtat. Contrairement ce que la note prcite de 2013 avait initialement
prconis, les biens mis disposition par les collectivits territoriales ne sont pas soumis de
telles conventions.

Pour prparer leur laboration, les services domaniaux demandent aux chefs des cours dappel
de complter des formulaires de demandes de renseignement .

La direction des services judiciaires a inform, le 9 dcembre 2016, les chefs des cours dappel
que ses services, par lintermdiaire et avec lappui de la sous-direction de limmobilier du
secrtariat gnral, ont pu relayer auprs de la direction de limmobilier de lEtat, les

1
Il faut souligner une spcificit de limmobilier judiciaire tant dans son dialogue avec France Domaine quavec la
DIE. On peut indiquer que ces deux organismes ont russi faire valoir le statut drogatoire des juridictions (par
ex : non soumission aux loyers budgtaires ). De mme, les conventions dutilisation signes par les chefs de cour
ont vu disparatre la clause autorisant lviction des btiments judiciaires au nom dun intrt public dclar par le
Prfet.
2
Ministre de la Justice, direction des services judiciaires, 11 dcembre 2013, note n SJ-13-333-OFJ2/11.12.13.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
63

proccupations exprimes par certains chefs de cour au regard du contenu de la convention


dutilisation type, et notamment les articles relatifs aux engagements damlioration de la
performance immobilire et la rsiliation de la convention.

Afin de trouver une solution, de tenir compte de la spcificit des biens utiliss par les
juridictions et de ne pas compromettre la signature des conventions lchance du
31 dcembre 2016, la direction de limmobilier de lEtat a accept de modifier la convention
dutilisation type des services judiciaires.

En particulier, larticle 9 relatif aux engagements damlioration de la performance immobilire,


peut dsormais tre complt par la mention suivante pour les btiments judiciaires le justifiant
: latteinte ou non de cet objectif devra tre apprcie au regard des contraintes architecturales
notamment de certains btiments .

Pour harmoniser les conventions dutilisation dj signes avec celles en cours de formalisation,
un modle davenant intgrant ces modifications a t diffus aux chefs des cours dappel.

Au final, 202 conventions dutilisation ont t signes. Il en reste environ 80 signer.

Bien quattnu, lobjectif damlioration de la performance immobilire demeure et la


pression exerce par ladministration domaniale restera forte. Si les acteurs judiciaires intgrent
parfaitement la ncessit dune bonne gestion des btiments, la question de la gouvernance
impactant le fonctionnement des juridictions a t clairement pose.

Deux types de considrations resteront opposer si lvolution des textes devait imposer de
sengager sur des objectifs chiffrs :

- lexistence damnagements spciaux dans les juridictions, au sens du droit administratif


des biens (geles, salles daudience, box scuriss, etc.), ce qui vite de considrer que
les surfaces sont fongibles, remplaables, permutables ;
- il faudrait valuer les dpenses engager pour atteindre les objectifs imposs et porter
toutes les demandes de crdit permettant de les couvrir.

- Perspectives

Dans son rapport sur la gestion du patrimoine immobilier de lEtat, le rapporteur


spcial de la commission des finances1 annonce une circulaire en prparation qui devrait
constituer le nouveau texte fondateur de la politique immobilire de lEtat. Il considre
problmatique le non-respect depuis plus de huit ans de la norme plafond de 12 m2 pour les
surfaces de bureau et prconise une approche plus contraignante (avec des marges dajustement
tenant compte du prix de limmobilier local). Il propose notamment la mise en place de
mcanismes dintressement et de sanction dans le cadre des conventions dutilisation, ainsi que
lextension des loyers budgtaires aux oprateurs .

La mise en place dune gouvernance unifie en matire immobilire est en cours avec la
cration de la confrence nationale de limmobilier public (CNIP) et la refonte du financement

1
Jean-Louis Dumont, rapport n4125, au nom de la commission des finances de lAssemble nationale, projet de
loi de finances pour 2017, annexe n 29, Gestion du patrimoine immobilier de lEtat, octobre 2016, p. 8.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
64

de la politique immobilire de lEtat pour viter la fragmentation des crdits budgtaires qui lui
sont ddis.

Le compte daffectation spciale gestion du patrimoine immobilier de lEtat devient


dsormais le vecteur unique des crdits de la politique immobilire de lEtat, sous la
responsabilit de la direction de limmobilier de lEtat.

Le programme 309 entretien des btiments de lEtat de la mission gestion des finances
publiques et des ressources humaines est supprim depuis 2017, les oprations qui entraient
dans son primtre tant dsormais finances sur le compte gestion du patrimoine immobilier
de lEtat , largi aux dpenses dentretien et de restructuration la charge du propritaire.

Les juridictions tant pour plus des deux tiers dentre elles dans la phase de signature des
conventions dutilisation, il est dsormais craindre quune tape ultrieure consiste dans leur
assujettissement aux loyers budgtaires. Il sera difficile de rsister la centralisation croissante
de la gestion de limmobilier de lEtat, lunification des rgles imposes en la matire et de
prserver une autonomie dj trs relative en ce domaine.

Au-del des rgles de la domanialit publique, plusieurs questions techniques demeurent au


regard de lampleur des surfaces de locaux occupes par les juridictions : quel est le bon
calibrage des structures appeles assumer chaque composante de la gestion immobilire
(construction, expertise technique, entretien, maintenance, matrise douvrage, ngociation avec
les autres acteurs institutionnels dcisionnaires) ? Quel est le bon niveau dcisionnel ? Quelles
sont les dcisions immobilires susceptibles dimpacter le fonctionnement des juridictions et in
fine quel impact sur les dimensions de lindpendance de linstitution judiciaire ? De la rponse
ces questions dpend le degr dautonomie susceptible dtre confi celle-ci.

c- Une informatisation incomplte au regard des enjeux dune justice numrique

Le dveloppement de linformatisation et des nouvelles technologies est au cur des


politiques de modernisation de la Justice, avec la dmatrialisation des procdures et lusage de
la visioconfrence, mais aussi lextension des systmes dinformation et de tlcommunications.

Les changes dmatrialiss entre les avocats et les juridictions peuvent dores et dj seffectuer
via des rseaux scuriss permettant lchange de messages avec le greffe et la consultation
dinformations relatives aux procdures en cours devant le tribunal (calendrier, vnements,
dcisions prises) partir des donnes de la chane civile informatique des juridictions civiles.
Les avocats, via le portail @barreau, sauthentifient grce une clef lectronique scurise pour
dposer leurs conclusions ou faire appel.

La Justice a beaucoup investi dans son informatique. Malgr des checs historiques coteux et
dinluctables difficults de mise en place des nouveaux systmes et des problmes de
maintenance, le niveau dinformatisation des juridictions est globalement satisfaisant.

Pour autant, on relve des difficults srieuses comme celles gnres par lapplication
Cassiope dans la chaine pnale releves par la confrence nationale des procureurs de la
Rpublique, lexemple de labsence dinterconnexion avec la plupart des fichiers judiciaires

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
65

(casier judiciaire, FNAEG, FAED, FPR, fichier des permis de conduire)1, ce qui, dans le
contexte scuritaire actuel, est vraiment problmatique.

Les parquets dnoncent galement labsence doutils spcifiques pour grer la permanence
pnale, laudiencement des poursuites et des alternatives ou encore le bureau dexcution des
peines, demeure une ralit malgr le lancement des L.M.P. (logiciels mtiers du parquet) par
la DSJ. Les exprimentations en cours montrent que les premiers logiciels tests demeurent
trs en de des attentes et besoins. Cette situation contraint la plupart des parquets inventer
des outils informatiques de substitution plus ou moins aboutis pour chapper limpasse dun
traitement sur papier de ces tches . 2

En outre, la dmatrialisation des procdures est trs ingale selon les juridictions. La Cour de
cassation se situe trs en avance dans la gestion entirement dmatrialise des procdures
disposition des magistrats via un bureau virtuel pour les recherches documentaires, le travail sur
dossiers, les changes procduraux, la mise en ligne des rapports et des dcisions. Les cours
dappel sont bien engages dans cette voie, les tribunaux de grande instance beaucoup moins et
de faon trs ingale.

En matire civile, le projet Portalis3 devrait permettre une dmatrialisation de la chaine civile
et, ds 2021, laccs du justiciable la justice de faon dmatrialise, conformment aux
dispositions de la loi n 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la Justice du
XXIe sicle qui a institu le service daccueil unique du justiciable (SAUJ). Le chemin reste
toutefois encore long pour aboutir la mise en uvre complte et effective de Portalis telle
quelle est prvue, en six tapes, jusquen 20224.

Lessor des contentieux de masse, sans moyens humains et matriels suffisants pour les traiter
et un dveloppement de linformatique et des nouvelles technologies trop lent et sans vision
stratgique densemble pour y faire face, ont dsquilibr durablement les juridictions5.

La marge de progression en ce domaine est importante. Lenjeu est dautant plus grand que le
processus de modernisation numrique de la Justice est porteur dconomies substantielles qui
permettraient dallouer les crdits dautres besoins galement criants.

1
Cf. Confrence nationale des procureurs de la Rpublique, Le livre noir du ministre public, propositions pour
la Justice , juin 2017, p. 29.
2
Idem, p. 29.
3
Le projet Portalis a trois objectifs :
- amliorer le service rendu au justiciable en le rendant plus lisible et plus accessible ;
- moderniser la justice en dmatrialisant les procdures judiciaires avec les justiciables et les auxiliaires de justice ;
- unifier en une seule chane applicative informatique le traitement de lensemble des procdures civiles,
aujourdhui gres par des outils informatiques htrognes (Cf. Philippe Bas, rapport n495, rapport
dinformation Cinq ans pour sauver la Justice ! , Snat, avril 2017, p. 120)
4
Cf. Philippe Bas, rapport n495, rapport dinformation Cinq ans pour sauver la Justice ! , Snat, avril 2017, p.
121.
5
A titre dexemples, on peut citer le contentieux des affaires familiales ou celui du surendettement ou encore celui
des baux dhabitation.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
66

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
67

Deuxime partie

Propositions pour une


indpendance financire
de la Justice

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
68

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
69

Introduction

Les propositions pour une rforme allant dans le sens dune plus grande autonomie
financire de lautorit judiciaire doivent rpondre, au premier chef, aux faiblesses du dispositif
actuel, telles quelles ont t recenses dans le diagnostic1 ; mais elles doivent aussi tre
organises sur la base dun projet stratgique et correspondre aux attentes des acteurs concerns
et, en premier lieu, les plus directement intresss, les magistrats et le personnel judiciaire qui
les seconde.

La rforme doit tre justifie et lgitime leurs yeux sachant que lenvironnement gnral, celui
des justiciables, doit tre galement pris en compte dans la mesure o cest la qualit de la
justice qui est en jeu au final.

Mais ce nest pas tout. La conceptualisation dune telle rforme et ses consquences sur sa mise
en uvre ne vont pas de soi. Elle constitue, plusieurs titres, un dfi eu gard la varit
denjeux qui vont au-del des aspects strictement financiers. Cest pourquoi sa russite est
dtermine par la mthode sur la base de laquelle elle est aborde. De ce point de vue, il
convient de garder en permanence lesprit que les institutions dune socit forment systme,
ce qui signifie quelles sont en interrelations dynamiques les unes avec les autres.

En ce qui concerne lautorit judiciaire, il est donc indispensable den penser la gestion et la
dcision financires au sein du systme financier public qui est dailleurs aujourdhui
apprhend comme un systme global. Il faut galement souligner que la modification de tout
ou partie dun systme financier public, a des consquences, positives ou ngatives, sur
lorganisation gnrale dun systme administratif et politique.

Cest, en lespce, larchitecture de la mission Justice , cur du dispositif, qui est concerne ;
une mission qui apprhende la Justice dans un sens tout la fois troit et large en se rfrant
implicitement une ralit construite au fil du temps. Dans un sens troit, parce que la mission
Justice ne comprend que la justice judiciaire ; la justice administrative relve dune mission
rattache au Premier ministre, tandis que la justice constitutionnelle est reconnue comme
pouvoir public. Dans un sens large, parce que lon y intgre des fonctions tenant lexcution
des dcisions de justice, comme ladministration pnitentiaire, la protection judiciaire de la
jeunesse ou encore laccs au droit.

La mission Justice tient compte galement des spcificits structurelles internes linstitution
judiciaire (distinction fondamentale du sige et du parquet qui se reflte par la dyarchie dans les
juridictions du fond). Il en est de mme de son intgration au sein de lEtat aux cts des autres
composantes de ce dernier qui a pour consquence que chacune dentre elles ne peut disposer
que dune autonomie relative. Il en rsulte que tout changement trop brutal de la mission
Justice est susceptible dengendrer, par effet systmique, des modifications institutionnelles
qui pourraient tre ngatives et aller lencontre du but recherch.

Il est important de rappeler que la question de lautonomie financire recouvre deux aspects,
lautonomie de gestion et lautonomie de dcision. Dans le cadre de la premire, il sagit selon
la logique de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001, de rendre la gestion
financire publique plus efficace et de responsabiliser les acteurs qui en ont la charge. Compte

1
Cf. premire partie.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
70

tenu des problmes qui ont t identifis dans la premire partie de ce rapport, il apparat
ncessaire de poursuivre dans cette direction (I) et de proposer une rforme du cadre gnral
de gestion (I.A) ainsi quune mise niveau des instruments de pilotage de celle-ci (I.B).

En tout tat de cause, lautonomie de gestion financire constitue le socle sur lequel peut
reposer une autonomie plus large qui concerne la dcision relative lattribution des crdits.
Cette dernire situation est celle dune autonomie de dcision financire qui, de toute faon, ne
peut tre que relative peine de provoquer une implosion du systme en diffrentes entits.
Ainsi, aller dans le sens dune autonomie de dcision consiste identifier les dispositifs qui
pourraient permettre daller vers une meilleure association de lautorit judiciaire aux prises de
dcisions budgtaires nationales qui la concernent, assortie de garanties quant la disposition
des crdits qui sensuivraient (II). Cette direction ncessite alors damnager le dispositif
existant sans le bouleverser. Elle implique toutefois de rflchir une nouvelle organisation
budgtaire du cadre dcisionnel plac sous lautorit du ministre de la Justice, qui tienne
compte la fois de la ncessit de protger lautorit judiciaire des alas financiers dune anne
lautre et de mettre en adquation son statut financier avec son statut constitutionnel (II.A).

La pression implicite de lenvironnement international et plus particulirement europen,


amne cependant examiner les voies et moyens pour aboutir un changement de modle
certainement encore prmatur aujourdhui dans le cadre franais du fait de son histoire et de
sa culture, mais auquel il convient tout de mme de rflchir titre exploratoire dans la
perspective de ce que pourrait tre le cadre budgtaire dune Justice qui serait reconnue
vritablement comme lun des trois pouvoirs constitutionnels de lEtat (II.B).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
71

I Renforcer lautonomie de gestion financire


Le renforcement de lautonomie de gestion financire est une condition essentielle la
recherche de lefficacit budgtaire et, par voie de consquence, la lgitimation dune certaine
autonomie de dcision susceptible dtre ventuellement confre lautorit judiciaire.
Lautonomie de gestion financire, qui suppose la responsabilisation des acteurs, et en
particulier des ordonnateurs, constitue lossature de laction budgtaire de lautorit judiciaire.
Dune manire plus gnrale, dans la mesure o les finances de lEtat, des collectivits locales et
des organismes de scurit sociale forment un ensemble interdpendant, lautonomie de
gestion est aussi un lment de base de leur soutenabilit.

La concrtisation de cette autonomie de gestion ncessite que soient rforms les cadres qui en
constituent les structures stratgiques (A) et que soient moderniss les instruments ncessaires
son efficacit (B).

A Rformer les cadres stratgiques propres assurer une autonomie de gestion

Lautonomie de gestion suppose des structures solides susceptibles de constituer les


cadres stratgiques de laction budgtaire sur lesquels les acteurs concerns pourront sappuyer.
Ces cadres stratgiques, qui ont un caractre crucial pour lefficacit de laction de lautorit
judiciaire, doivent tre renforcs.

Pour ce faire, les juridictions judiciaires doivent rechercher une meilleure articulation entre la
carte judiciaire et les plates-formes/ dlgations interrgionales, une normalisation du dialogue
de gestion, une rationalisation de la gestion des biens immobiliers, un dveloppement des
possibilits offertes par le numrique, une programmation dans le temps et dans lespace des
ressources humaines et enfin, la mise en place dun plan de formation la nouvelle gestion
publique.

1 Mettre en cohrence la carte judiciaire avec le cadre budgtaire

a - La carte judiciaire

La rforme de la carte judiciaire qui a t engage en 20071 et a conduit rorganiser les


juridictions sur tout le territoire, doit nanmoins tre acheve pour optimiser ses moyens1.

1
Jusquen 2009, environ 1 200 juridictions existaient sur le territoire national, rparties selon une carte judiciaire
datant de 1958 et dont les grands principes remontaient au dbut du XIXe sicle. Linadquation entre la
rpartition des juridictions franaises et les volutions dmographiques avait conduit, depuis dj plusieurs annes,
une rflexion sur la ncessaire rforme de la carte judiciaire dans lintrt de lefficacit de la justice et de raliser
des conomies dchelle. De nombreux rapports avaient ainsi t rendus sur le sujet, depuis la mission
parlementaire Justice et Ville en 1993 jusqu la nomination en 1998 dun dlgu la rforme de la carte
judiciaire auprs de la Direction des services judiciaires. Ces travaux avaient abouti la suppression, par dcret du
30 juillet 1999, de 36 tribunaux de commerce. Ils ont constitu les prmices dune rforme dampleur initie en
2007 qui a conduit regrouper les juridictions lchelle dpartementale et rgionale, afin de permettre une plus
grande spcialisation des magistrats et une meilleure lisibilit de lorganisation judiciaire. Les dcrets du 15 fvrier
2008 et du 29 mai 2008 ont modifi en consquence les siges et ressorts des tribunaux dinstance, tribunaux de
grande instance et tribunaux de commerce, supprimant prs de 400 juridictions et en crant une dizaine. La mise
en uvre de cette rforme sest chelonn jusquen 2011, de sorte quil existe dsormais 160 tribunaux de grande
instance (21 suppressions), 305 tribunaux dinstance (178 suppressions, 7 crations), 210 conseils prudhommes

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
72

Stant limite supprimer des tribunaux de premire instance elle na pas t accompagne
dune rorganisation du contentieux. Si cette option a permis daller vite, par la voie
rglementaire2, la rforme demeure inacheve ; luvre reste poursuivre en ce qui concerne
le premier degr et engager au second degr. En revanche, elle a rendu possible une
rationalisation du fonctionnement de certaines juridictions et la suppression dimplantations
judiciaires dont la justification du maintien napparaissait pas dvidence. En outre,
laccompagnement de cette rforme par le ministre de la Justice a permis den attnuer
certaines consquences ngatives. Dailleurs, elle a notamment t loccasion dune
amlioration des conditions dinstallation des juridictions, un cot matris. Cependant, on
peut sinterroger sur les surcots potentiels qui en ont rsult3.

Bilan des suppressions et crations de juridictions

(62 suppressions, 1 cration), 135 tribunaux de commerce (55 suppressions, 5 crations). Le nombre total de
juridictions sur le territoire national est dsormais de 819.
1
Cette rforme devrait tre accompagne dune ncessaire modernisation des outils de communication et de
numrisation sur lensemble du territoire pour faciliter les liens entre chaque juridiction. Cf Infra.
2
Pour les tribunaux de grande instance, tribunaux dinstance, juridictions de proximit et greffes dtachs :
- Dcret n 2008-145 du 15 fvrier 2008 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des juridictions de
proximit et des tribunaux de grande instance, abrog par dcret n 2008-1110 du 30 octobre 2008.
- Dcret n 2008-1110 du 30 octobre 2008 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des greffes
dtachs, des juridictions de proximit et des tribunaux de grande instance.
- Dcret n 2008-1482 du 22 dcembre 2008 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des greffes
dtachs, des juridictions de proximit et des tribunaux de grande instance.
- Dcret n 2009-770 du 23 juin 2009 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des greffes dtachs,
des juridictions de proximit et des tribunaux pour enfants.
- Dcret n 2009-1152 du 29 septembre 2009 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des greffes
dtachs et des juridictions de proximit.
- Dcret n 2010-283 du 18 mars 2010 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des juridictions de
proximit et des tribunaux de grande instance.
- Dcret n 2010-694 du 24 juin 2010 modifiant le sige et le ressort des tribunaux dinstance, des juridictions de
proximit et des tribunaux de grande instance.
- Dcret n 2010-693 du 24 juin 2010 modifiant le sige et le ressort des tribunaux de grande instance dAmiens et
de Pronne.
- Dcret n 2010-925 du 3 aot 2010 modifiant le sige et le ressort des tribunaux de grande instance de Niort et
Bressuire (rectificatif au dcret).
- Dcret n 2010-1077 du 13 septembre 2010 modifiant le sige et le ressort des tribunaux de grande instance de
Bourgoin-Jallieu et Vienne et fixant le sige et le ressort du tribunal de grande instance de Villefontaine.
3
Les regroupements ont oblig le ministre de la Justice prendre de nouveaux btiments en location, ce qui a un
cot ; mme si les collectivits territoriales mettent disposition aux juridictions des locaux titre gracieux.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
73

En ce qui concerne le maillage territorial des cours dappel, la carte actuelle, totalement
distincte de celle des rgions administratives ou mme de celle des plates-formes
techniques/dlgations interrgionales dappui aux services judiciaires, conduit des
chevauchements de comptences territoriales1. En effet, leurs ressorts sont trs variables et ne
concident ni avec les territoires des treize grandes rgions rsultant de la loi du 16 janvier
20152, ni avec ceux des neuf inter-rgions des services dconcentrs du ministre de la Justice,
ceux de ladministration pnitentiaire ou encore ceux de la protection judiciaire de la jeunesse,
ni mme avec ceux des zones de dfense.

Le bien-fond de cette organisation est en dbat depuis longtemps et la ncessit de rduire le


nombre de cours dappel tout fait reconnue. Dans son rapport public thmatique de juillet
2013 relatif lorganisation territoriale de ltat, la Cour des comptes a relev que ces
dcoupages ne sont plus adapts la mise en uvre de nombreuses politiques publiques o
laction pnale joue un rle de plus en plus essentiel. Elle a ainsi recommand de fixer pour
objectif que les ressorts de cour dappel concident avec le primtre dune rgion
administrative3.

Dj en 2007, la confrence nationale des premiers prsidents de cour dappel4 a soulign que
lactivit de certaines juridictions est devenue trop faible pour garantir un niveau de
comptence technique et de scurit juridique suffisant . La carte des ressorts de cour dappel
nest plus adapte aux besoins actuels de ladministration judiciaire et freine lamlioration de la
qualit de la justice, tant au regard de la charge de travail croissante des juridictions,
dstabilises par laccumulation de rformes lgislatives5 mal penses que de la spcialisation
croissante impose par la complexification du droit.

La rforme de la carte judiciaire est un lment primordial pour rendre lautorit judiciaire plus
performante et lui permettre de bnficier pleinement dun mode de gestion plus autonome du
point de vue financier. La mission dinformation snatoriale consacre au redressement de la
justice souligne, dans son rapport, limportance de fusionner un certain nombre de juridictions,
de premire instance et dappel, comme lune des voies de ce redressement et formule des
propositions susceptibles de transformer en profondeur le maillage des juridictions des premier
et second degrs6.

1
Cf. audition du syndicat national des magistrats FO du 22 mai 2017.
2
Loi n 2015-29 du 16 janvier 2015 relative la dlimitation des rgions, aux lections rgionales et
dpartementales et modifiant le calendrier lectoral.
3
Cour des comptes, rapport public annuel 2015, La rforme de la carte judiciaire : une rorganisation
poursuivre , page 35 s.
4
Afin de rendre la carte judiciaire plus proche des volutions administratives, la confrence des premiers
prsidents de cours dappel proposait, en 2007, dtendre le ressort de celles-ci deux rgions ou le cas chant de
maintenir deux cours dappel au sein des rgions les plus peuples. Cf. Dclaration de la confrence nationale des
premiers prsidents de cour dappel, 14-16 mai 2007.
5
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, pp. 42 43.
6
Philippe Bas, Idem, p.142 : Au terme dune analyse approfondie des diffrents arguments en prsence, votre
mission juge pertinent de proposer la mise en place, de faon progressive, srieusement value et prpare, dun
tribunal unique de premire instance (TPI), dpartemental dans la plupart des cas, qui regrouperait le tribunal de
grande instance (TGI) et le tribunal dinstance (TI) et comporterait plusieurs sites, sous forme de chambres
dtaches en dehors de son sige. Quelle que soit la dnomination qui lui serait donne entendue par votre
mission, la confrence des prsidents des tribunaux de grande instance suggre celle de tribunal judiciaire, en
raison de sa comptence largie et par analogie avec le tribunal administratif le tribunal de premire instance ne
doit pas tre dabord conu comme une rforme organisationnelle, vise uniquement gestionnaire .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
74

Par ailleurs, il savre ncessaire de mieux organiser la participation des services judiciaires aux
politiques publiques pilotes au niveau rgional, auxquelles les juridictions contribuent. Si la
rnovation de la carte judiciaire ne se fonde pas sur des critres de rationalit et defficacit,
lobtention dune meilleure qualit dans les dcisions de la justice, attendue des justiciables, en
sera durablement fragilise.

Proposition n 1 :
Rorganiser la carte des cours dappel pour amliorer le fonctionnement des cours partir
dune taille critique, tant en ce qui concerne le nombre de magistrats et la spcialisation de
ceux-ci, que des personnels de greffe et des personnels administratifs.

b - La carte des budgets oprationnels de programme

Depuis la mise en place de la LOLF, les responsabilits budgtaires au sein des trente-
six cours dappel et du tribunal suprieur dappel sont dclines en dix budgets oprationnels
de programme (BOP) en mtropole et six en outre-mer couvrant, pour la plupart, le ressort de
plusieurs cours dappel1 ainsi quen trente-sept units oprationnelles (UO) : parmi les trente-six
cours dappel (et le tribunal suprieur dappel), quatorze sont dotes dun BOP interrgional,
tandis que vingt-trois autres constituent des UO rattaches une cour dappel BOP. Dans le
mme mouvement de rorganisation budgtaire des cours et tribunaux, les juridictions du
premier degr ont perdu la qualit dUO pour devenir des centres de cot.

Toutes les cours ont conserv un service administratif rgional (SAR), servant dappui dans leur
mission de gestion. Toutefois, la rforme a conduit revoir les comptences de ces services
pour assurer un renforcement en comptences et exceptionnellement en nombre des entits
situes auprs des cours dappel BOP , de sorte que certaines cours dappel UO ont perdu
2

des comptences au profit des cours BOP auxquelles elles ont t rattaches. Ce transfert de
personnels a renforc les cours BOP au dtriment des cours UO privant ainsi celles-ci de
ressources de pilotage budgtaire de proximit.

Si le regroupement de comptences au sein des cours dappel BOP a pu permettre de raliser


un certain nombre de progrs du point de vue de la mise en commun des ressources, la
nouvelle organisation cr aussi les conditions dune possible htrognit dans la gestion des
cours BOP. Les rapports entre cours BOP et cours UO napparaissent pas reposer sur des
critres suffisamment objectifs ; le mode de rpartition et de suivi des crdits illustre ces
difficults, particulirement en cas de dsaccord entre chefs de BOP et responsables dUO, ds
lors que la responsabilit de la dcision revient in fine aux chefs de cour BOP. A ce jour, on ne
peut que regretter quil ny ait jamais eu de restitution ou dchanges, au niveau national, sur un
bilan de la gestion des cours BOP.

Un tel systme introduit, de fait, une hirarchie entre les cours dappel ; il napparat ni
satisfaisant, ni mme cohrent avec les missions juridictionnelles qui sont indistinctement
confies de manire quivalente toutes les cours dappel. Plus encore, le processus de

1
Cf. Supra.
2
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, page 34.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
75

dcision au sein des cours dappel UO en est rendu plus compliqu et scarte de la logique de
responsabilisation aux fondements de la LOLF.

La rforme ainsi mene, apparat comme le dernier pisode dun processus de re-concentration
des comptences de gestion des cours dappel. En effet, mme si la loi organique relative aux
lois de finances du 1er aout 2001 a vocation consacrer la responsabilisation budgtaire des
chefs de cours dappel en leur accordant une autonomie plus importante, le souci datteindre
une masse critique et de rduire le nombre de BOP afin de raliser des conomies et rendre
les finances publiques soutenables, est all contresens de cette orientation1.

Le constat dress par la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de


linspection des finances selon lequel, la rvision de la carte judiciaire dans le sens dune plus
grande cohrence avec les autres cartes administratives et dune meilleure articulation entre les
diffrentes parties prenantes aux processus budgtaires et comptables des services judiciaires- si
elle ne peut lvidence tre justifie uniquement partir des considrations budgtaires et
comptables, devrait permettre damliorer ce processus , simpose . Les avantages procurs par
2

la rationalisation budgtaire de la gestion des cours dappel trouvent leurs limites dans la mise
en place dun systme trs compliqu qui cre un chelon non pertinent dadministration
territoriale, sans pour autant rgler le problme de leur taille critique au regard des impratifs
de gestion des contentieux.

A lvidence, lorganisation budgtaire des cours dappel doit suivre leur organisation
administrative ; cest un gage de simplicit, de lisibilit des responsabilits des uns et des autres
et sans nul doute, de plus grande efficacit dans la gestion budgtaire ; cela implique
lattribution dun BOP chaque cour dappel.

Proposition n 2 :
Simplifier la carte budgtaire des juridictions sur la base dun BOP par cour dappel.

c - Les ples Chorus

Le systme en vigueur comporte un certain nombre de faiblesses releves en premire


partie de ce rapport. Lenjeu de la rforme des cartes est double. Tout en confortant
lautonomie de gestion des juridictions, cette rforme devrait concilier lobjectif de
rationalisation de la gestion et la ncessit de maintenir une concertation entre le ministre de la
Justice et les juridictions.

Le schma actuel, dans lequel certains ressorts relvent dsormais de plusieurs rgions, nest
pas rationnel. En outre, il constitue une source de difficults dans les relations institutionnelles
avec les administrations ou les collectivits locales.

Ainsi, les diffrentes particularits du schma budgtaire conduisent des pertes de synergie et
de rationalit, qui, le cas chant, peuvent troubler la qualit comptable des documents
budgtaires. Aussi, la proposition de la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice
et de linspection gnrale des finances de refondre la carte des BOP et, par la mme occasion,
1
En modifiant les dispositifs informatiques Chorus , les services administratifs rgionaux ont t fusionns deux
par deux, passant ainsi de trente-six (un par cour dappel) dix-huit ples Chorus .
2
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 36.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
76

de rorganiser lorganigramme des ples Chorus, est-elle fondamentale. La mission


conjointe indiquait que sous rserve dune refonte de la cartographie des BOP, [il fallait]
engager une rorganisation permettant linstauration dun ple Chorus unique par BOP1 .

En outre, la chaine de dpense nest pas rationnelle. Il faudrait, par consquent, tendre vers
une cartographie qui privilgie une simplification des procdures . En effet, la dconnexion
entre le nombre de cours dappel et le nombre de ples Chorus empche de rendre
efficaces les efforts de rationalisation et defficience des outils de la nouvelle gestion publique.
Comme la suggr la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection
gnrale des finances, le nouveau schma de Chorus devrait se composer dun seul et unique
intermdiaire2.

Ainsi, un ple unique Chorus , permettrait de maximiser les bnfices de la mutualisation,


de lharmonisation des procdures mises en uvre et de la professionnalisation des acteurs qui
effectuent les saisies . Nanmoins, pour assurer le succs de cette rforme, il ne faut pas
3

oublier que la fusion de ces diffrentes entits doit tre suivie par celle de la rorganisation de la
carte judiciaire, notamment celle des cours dappel et celle des BOP4.

La confrence des premiers prsidents de cour dappel sest prononce sur une formule
intermdiaire: une structure de gestion = un BOP = un ple Chorus en appelant de ses
vux les orientations suivantes :
- la gestion administrative et budgtaire serait assure par des chefs de cour un
chelon fdrant une ou plusieurs juridictions dappel ;
- le principe dune structure administrative de gestion, dun budget oprationnel de
programme et dun ple chorus serait appliqu au niveau de cet chelon . 5

Dans une dlibration en date du 31 mai 2017, la confrence nationale des procureurs
gnraux a, quant elle, rappel son attachement lautonomie de gestion des chefs de cour,
qui doivent conserver leur qualit dordonnateurs secondaires, et tous disposer dun budget
oprationnel de programme (BOP), dun ple chorus et dune partie des attributions relevant
lheure actuelle des services dconcentrs du secrtariat gnral et rappelle cet gard son
attachement la dconcentration des moyens dans lesprit de la LOLF . 6

Proposition n 3 :
Rformer la carte des ples Chorus pour tendre vers lobjectif dune cour dappel, structure de
gestion, un BOP et un ple unique Chorus.

1
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 37.
2
Idem, p. 37.
3
Idem, p. 37.
4
Cf. Infra
5
Dclaration de la confrence nationale des premiers prsidents de cour dappel, 12 mai 2017, annexe au rapport
n 15.
6
Dclaration de la confrence nationale des procureurs gnraux, 29-31 mai 2017, annexe au rapport n 16. La
confrence nationale des procureurs gnraux a dj eu loccasion en 2015 dappeler de ses vux, en cas de
rforme de la carte judiciaire, la reconnaissance dune pleine autonomie budgtaire et administrative de chaque
cour dappel, ce qui suppose que chacune dentre elles soit sige dun BOP, dun ple CHORUS et dote des
moyens principaux actuellement dvolus aux plates-formes, sans prjudice dune dconcentration accrue
(Dlibration des 15, 16 et 17 juin 2015).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
77

d - Mettre les plates-formes/dlgations interrgionales en cohrence avec le processus


budgtaire.

La cration des plates-formes techniques interrgionales des services judiciaires a


contribu plus encore compliquer le systme. Le projet de mutualiser des comptences
techniques au sein de plates-formes interrgionales dcoule de la mise en uvre de la rvision
gnrale des politiques publiques de juillet 20071.

Les comptences de gestion des plates-formes sont lorigine les suivantes : linformatique et
les tlcommunications, les ressources humaines (en charge de laction sociale, de la formation
continue, de lhygine, de la scurit et des conditions de travail ainsi que du handicap),
limmobilier, le budget et la comptabilit. Leur carte reproduit la rpartition territoriale des
directions interrgionales de ladministration pnitentiaire, sans aucune adquation avec la
rpartition gographique des cours dappel.

La premire plate-forme a t installe Toulouse partir de 2010. Ses comptences


dintervention taient les suivantes :
- La gestion des postes de travail informatique pour les services judiciaires et la protection
judiciaire de la jeunesse uniquement ;
- La dclinaison au niveau local du plan achats arrt au niveau ministriel ;
- La mutualisation de la formation continue ;
- Le renforcement de lexpertise dans le domaine de lhygine, de la scurit et des
conditions de travail.

Par la suite, huit autres plates-formes ont t cres Aix-en-Provence, Amiens, Bordeaux,
Dijon, Lyon, Nancy, Rennes et Paris.

Les plates-formes ont permis indniablement de rationaliser sur le plan rgional la gestion des
services judiciaires dans des domaines trs techniques exigeant de lexpertise et caractriss par
des investissements lourds sur plusieurs annes. Larrt du 25 avril 2017 rorganisant le
secrtariat gnral du ministre de la Justice a transform ces plates-formes en dlgations
interrgionales du secrtariat gnral2. Elles demeurent au nombre de neuf et comprennent
chacune quatre dpartements :
- Le dpartement des ressources humaines et de laction sociale ;
- Le dpartement des achats et de lexcution budgtaire et comptable ;
- Le dpartement de limmobilier ;
- Le dpartement de linformatique et des tlcommunications.

Placs la tte de ces dlgations interrgionales, des administrateurs civils rpondent


directement au secrtaire gnral. Ces dlgations interrgionales ont pour finalit de renforcer
le rle du secrtariat gnral dans ses relations tant avec les services du ministre de la Justice
que des juridictions. Larrt du 25 avril 2017 leur attribue des comptences nouvelles. Il sagit
l dun dispositif que la mission conjointe entre linspection gnrale de la Justice et linspection
gnrale des finances a appel de ses vux. En effet, celle-ci indique que le secrtariat gnral
1
Sur la RGPP, cf. Michel Bouvier, La rvision gnrale des politiques publiques et la rforme de lEtat , AJDA,
n7-2008, p. 329.
2
Arrt du 25 avril 2017 relatif lorganisation du secrtariat gnral et des directions du ministre de la justice,
JORF n 0099 du 27 avril 2017, Texte n 49.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
78

est insuffisamment impliqu dans les problmatiques budgtaires des juridictions, ce qui
lempche daccomplir pleinement les missions dont il est en charge1 . La nouvelle
organisation du secrtariat gnral permet dinstituer des rencontres sur les sujets budgtaires
entre les diffrents acteurs de la chaine de dcision ; ce sera, terme, un gain defficacit.

Pour autant, un fonctionnement des dlgations interrgionales fond sur la conduite dun rel
dialogue entre leurs responsables, placs sous lautorit du ministre et les chefs de cour,
apparat indispensable pour assurer lautorit de ces derniers sur les chefs de dlgations,
lorsque celles-ci interviennent dans le fonctionnement des juridictions. Dans cette perspective,
la gestion dconcentre2 apparat plus optimale pour quelques secteurs, notamment
linformatique ou la conclusion des marchs publics. Sans ncessairement lencourager, la
rforme du secrtariat gnral -dans le sens dune rorganisation transversale des services- ne
semble pas exclure une telle perspective (cf. article 14 de larrt du 25 avril 2017).

Proposition n 4 :
Assurer la cohrence du fonctionnement des dlgations interrgionales avec celui des cours
dappel en veillant garantir lautorit des chefs de cour sur les plates-formes lorsque celles-ci
interviennent dans le fonctionnement des juridictions.

2 Mettre en adquation le dialogue de gestion avec les objectifs de responsabilisation des


acteurs

Le processus dexcution du budget dans le cadre de la LOLF est fond sur le principe
dune autonomie de gestion sexprimant du sommet la base au travers dune chane de
responsabilits. Il est particulirement complexe et comme tout systme de ce genre, il
ncessite un effort particulier de mise en cohrence des structures et des actions. Cest
pourquoi ont t institus des lieux de rgulation et de pilotage fonds sur une participation de
chacun des acteurs la prise de dcision et la mise en uvre des choix rsultant de cette
dcision.

Cest dans ce cadre que les diffrents ministres et, notamment, celui de la Justice sont invits
conduire un dialogue de gestion .

Le dialogue de gestion, tel quil a t initialement conu, constitue le dispositif certainement le


plus fondamental et le plus original du systme budgtaire institu par la LOLF. Il rompt avec
la logique strictement hirarchique et verticale utilise jusquen 2005. Il consiste, en principe,
dans une concertation chaque niveau de responsabilit sur les objectifs et la manire de
mettre en uvre les moyens mis disposition pour les atteindre. Dans la pratique, la qualit du
dialogue de gestion reste htrogne selon lexpression de la Cour des comptes. Elle ptit
non seulement du maintien dune discussion ligne ligne des crdits avec la direction du
budget, mais galement de la persistance dune culture de mfiance rciproque3 .

1
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
Justice et de linspection gnrale des finances, Op. cit., p. 29.
2
Cf. audition de reprsentants du syndicat national de magistrats FO par le groupe de travail le 22 mai 2017.
3
Cf. Cour des comptes, La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances , novembre 2011; cf.
galement Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac, et Charles de Courson, rapport dinformation
n3644, Cinq ans aprs : donner toute sa mesure la LOLF , commission des finances de lAssemble
nationale, juillet 2011.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
79

Le dialogue de gestion tel quil est actuellement pratiqu est trs critiqu par les chefs de cour.
Sagissant de la prparation du budget de la justice judiciaire, le directeur des services
judiciaires, responsable du programme 166, dbat des choix faire avec le ou les responsables
de BOP, en prsence des responsables dunits oprationnelles. Les documents organisant le
dialogue de gestion au sein de la chancellerie apparaissent autant complexes que gnralistes1 et
le dialogue, essentiellement formel, ne laisse que peu de place la remise en cause des choix
dj oprs par la chancellerie.

On peut ainsi estimer que le dialogue de gestion devrait tre recentr sur son objectif principal,
cest--dire loptimisation de la gestion sur la base de la dfinition dobjectifs et dindicateurs,
ainsi que sur le moyen dy parvenir, par lapprciation consensuelle sur le niveau des ressources
ncessaires pour atteindre les objectifs, principal et intermdiaires. Cest partir dun diagnostic
fond sur un tat des lieux prcis et quantifi que devrait se drouler une telle dmarche.

Comme le souligne la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection


gnrale des finances, ces constats conduisent prconiser la fois des rformes au niveau
central - renforcement de limplication des chefs de cour dans la gestion budgtaire et les
projets transversaux, structuration du dialogue de gestion en faveur de plus de transparence
mais galement au niveau local, afin de garantir un pilotage oprationnel de la dpense,
aujourdhui trop morcel. Lobsolescence du dialogue de gestion, tel quil est actuellement
men entre le ministre de la Justice et les cours dappel, conduit devoir repenser une
procdure qui conserve son utilit . 2

Le dialogue de gestion est bien un enjeu majeur dune gouvernance financire moderne.
Malheureusement, le modle utilis au sein de la mission Justice nest pas oprationnel. Il
faut, par consquent, le rnover. La mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et
linspection gnrale des finances a soulign quil devait davantage porter sur des enjeux
stratgiques3 . Ce dispositif est fondamental. Un temps suffisant devrait lui tre accord afin
quune discussion sur le fond, concernant les objectifs atteindre, puisse se drouler.

Proposition n 5 :
Concevoir un nouveau mode de dialogue de gestion centr sur la dfinition en commun des
enjeux stratgiques des juridictions en laborant une grille prcise et objective dobjectifs et
dindicateurs, partir dune juste apprciation des moyens jugs indispensables par les chefs de
cour.

3 Reconsidrer la gestion de limmobilier judiciaire dans le respect de la fonction symbolique


de la Justice4

1
Cf partie 1 du prsent rapport.
2
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, synthse, janvier 2017, p. 2.
3
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, annexe VI Le processus budgtaire et comptable , janvier 2017,
p. 14.
4
Cf. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapport dinformation n570, De la rationalisation la valorisation : 12
propositions pour une politique immobilire de ltat soutenable et efficace , mai 2017, 91 p.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
80

La gestion des locaux occups par la justice judiciaire est une question dimportance tant
au regard de ses aspects financiers que du symbole que reprsente un tribunal aux yeux des
citoyens.

a - Les spcificits budgtaires du parc immobilier judiciaire

Le parc immobilier judiciaire se caractrise par une spcificit lie lactivit quil
hberge, sans quivalent dans le parc domanial de ltat. Il est, par ailleurs, en grande partie,
mis disposition par les collectivits territoriales. Aussi apparat-il indispensable de disposer,
pour la gestion de ce parc immobilier, dune connaissance fine la fois des particularits
physiques de ce patrimoine, mais galement de lorganisation judiciaire, de ses missions et des
contraintes quelles impliquent, en constante volution1. Tous ces lments peuvent justifier
lexistence dune approche spcifique de la politique immobilire de la justice.

La prise en compte de cette spcificit ne doit pas conduire mconnatre les objectifs de
rationalisation de la politique immobilire de ltat2.

b Quelles volutions pour la gestion du parc immobilier judiciaire ?

Les principales insuffisances de la gestion de limmobilier judiciaire concernent la


programmation et la ralisation des oprations dentretien des locaux. La pratique rvle
dimportantes dficiences sagissant de la programmation de telles oprations. Nombre dentre
elles sont effectues dans lurgence, lorsquune intervention est absolument ncessaire. Les
oprations engages titre prventif et programmes dans le temps demeurent lexception,
alors mme quelles permettraient de rduire les cots3.

Dans un contexte de dgradation de ltat gnral dun nombre important dimplantations


judiciaires4, il apparat indispensable que soient dfinis des plans pluriannuels des oprations
dentretien immobilier. On peut faire ntre le constat de la mission dinformation snatoriale
sur le redressement de la justice : Votre mission estime quil faut poursuivre et accrotre les
efforts engags de redressement de limmobilier judiciaire. De laveu mme de la chancellerie,
les dpenses dinvestissement immobilier ont souvent servi de variable dajustement . Or,
votre mission craint un effet de ciseaux trs brutal sur ces dpenses. Dun ct, les besoins de
financement sont criants dans certains tribunaux dont ltat est extrmement dgrad, de lautre,
les ressources budgtaires sont en voie de rarfaction, dans le contexte de laccroissement
prvisionnel des dpenses contraintes relatives au financement des btiments construits dans le
cadre de partenariats public-priv. titre dillustration, daprs les informations transmises
votre mission dans le cadre de son dplacement sur le chantier du nouveau palais de justice de

1
Ainsi, titre dexemple, le tribunal de grande instance de Paris et la cour dappel de Paris voient leurs contraintes
immobilires fortement voluer pour tenir compte de la multiplication du jugement des affaires anti-terroristes,
ncessitant des salles daudience particulirement scurises, passes en quelques annes dune trentaine plus de
deux-cents.
2
Sur la question de la rationalisation de la politique immobilire de lEtat cf. Michel Bouvard et Thierry Carcenac,
rapport dinformation n570, De la rationalisation la valorisation : douze propositions pour une politique
immobilire de ltat soutenable et efficace , mai 2017, prcit.
3
A titre dexemple, les fentres de la cour dappel de Versailles ont d tre remplaces en 2012 pour un montant
total de 1,4 million deuros. De tels travaux auraient pu tre vits sil avait t procd un entretien rgulier des
btiments.
4
Cf. Confrence nationale des procureurs de la Rpublique, Le livre noir du ministre public, propositions pour
la Justice , juin 2017, pp. 26-27.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
81

Paris, le montant verser chaque anne au co-contractant priv slvera prs de 85 millions
deuros de loyer, pendant les 27 ans de la dure du contrat, soit lquivalent de plus de la moiti
des crdits de paiement consacr linvestissement judiciaire pour 2017. Lors de son audition
par votre mission, la direction des services judiciaires a confirm cette analyse et fait part de ses
craintes que ces dpenses issues des contrats de partenariat public-priv soient financer
budget constant, et grvent ainsi prs de la moiti, voire davantage, de lenveloppe de crdits
allous linvestissement judiciaire, ce qui amoindrirait considrablement les efforts
dinvestissement possibles sur le reste du territoire1 .

Larrt du 25 avril 2017 rorganisant le secrtariat gnral du ministre de la Justice assigne au


secrtaire gnral un certain nombre de missions en matire immobilire2.

1
Philippe Bas, rapport n495, rapport dinformation Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, pp. 85-
86.
2
Article 7 de larrt du 25 avril 2017 :
Le service de limmobilier ministriel labore, en liaison avec les directions, la stratgie et la politique
immobilires du ministre de la justice et en coordonne la mise en uvre. Il reprsente le ministre auprs des
autorits et instances interministrielles comptentes en matire de politique immobilire de lEtat et est
linterlocuteur de la direction de limmobilier de lEtat. Il consolide laction des directions et des services dans la
connaissance du patrimoine immobilier du ministre et assure la matrise douvrage du systme dinformation
ministriel correspondant. Il tient jour linventaire du parc immobilier du ministre. Il assure le suivi des
procdures domaniales.
Il labore, pour le compte des directions et en liaison avec celles-ci et les oprateurs concerns, les programmes
dinvestissement immobilier, lexception de ceux concernant limmobilier pnitentiaire spcifique. Il prpare la
programmation budgtaire correspondante et en assure lexcution, le suivi comptable et le contrle de la
performance. Il gre pour le ministre les supports budgtaires de la politique immobilire et domaniale de lEtat.
Il conduit, pour le compte des directions et en liaison avec celles-ci, les oprations dinvestissement, lexception
de celles concernant limmobilier pnitentiaire spcifique. Il en confie la matrise douvrage aux dpartements de
limmobilier des dlgations interrgionales du secrtariat gnral ou aux oprateurs comptents. Il exerce, avec les
directions concernes, la tutelle technique sur ces oprateurs, lexception de limmobilier pnitentiaire
spcifique, et sappuie sur leur expertise. Il assure galement, pour le compte des directions du ministre, le suivi
et la mise en uvre de la rglementation en matire immobilire.
Il assure le suivi et le pilotage de la gestion du contrat de partenariat du tribunal de Paris, en liaison et pour le
compte de la direction des services judiciaires et, pour ce qui les concerne, avec la cour dappel de Paris et le
tribunal de grande instance de Paris.
Le service de limmobilier ministriel dfinit les modalits de mise en uvre de ces politiques par les
dpartements de limmobilier des dlgations interrgionales du secrtariat gnral, dont il anime laction au
soutien des juridictions et des services dconcentrs du ministre et dont il value lefficacit.
Le service de limmobilier ministriel comprend :
1 Le bureau de la stratgie et de la politique immobilires, qui :
- labore, en liaison avec les directions concernes, les documents de stratgie immobilire ;
- assure la matrise douvrage du systme dinformation du patrimoine immobilier ministriel, en coordonne
lalimentation et en valorise les donnes ;
- sassure, avec lappui des dpartements de limmobilier des dlgations interrgionales du secrtariat gnral, de
la mise jour de linventaire physique du patrimoine immobilier de lEtat dans le systme dinformation Chorus ;
- assure le suivi des procdures domaniales ;
- sassure, en liaison avec les directions, du respect des orientations de la politique immobilire de lEtat en matire
de gestion domaniale et locative ;
- reprsente le ministre au sein des instances interministrielles comptentes ;
2 Le bureau de la programmation et de lexcution budgtaire et comptable, qui :
- labore, en liaison avec les directions concernes et pour leur compte, et en lien avec les autres bureaux du
service, les programmes dinvestissement immobilier ;
- prpare, en liaison avec les directions concernes et pour leur compte, et en lien avec les dpartements de
limmobilier des dlgations interrgionales du secrtariat gnral et les oprateurs comptents, la programmation
budgtaire des oprations dinvestissement ;
- assure la mise en place des crdits, en suit lexcution, assure le contrle de gestion des oprations ;

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
82

Un travail complet dinventaire des situations, accompagn de diagnostics systmatiques, devrait


tre rgulirement men sur les sites mis disposition des juridictions de manire identifier
les travaux dentretien devant tre excuts dans les annes venir (laboration et suivi dun
carnet de sant des btiments des cours et juridictions). Ce travail pourrait tre externalis.

Cela implique galement que les crdits destins financer les dpenses dentretien des
juridictions soient dtermins sur une base pluriannuelle. Cest la condition pour assurer une
programmation effective, aprs une concertation avec les chefs de cour, des oprations
dentretien des btiments mis disposition des juridictions. Il en va de mme pour les dpenses
dinvestissement du titre V qui, lheure actuelle, sont soumises aux alas budgtaires. Une
meilleure association des chefs de cour llaboration des programmes pluriannuels
dinvestissement serait un lment important de la mise en uvre dune authentique
concertation sur la planification immobilire1 et son corollaire indispensable, son financement.

La mise en place dune telle programmation suppose, nanmoins, de renforcer la prsence des
personnels chargs de la gestion et de lentretien du patrimoine immobilier dans les cours
dappel. En effet, mme si une partie de la gestion immobilire doit, lavenir, relever
essentiellement de la comptence des dpartements immobiliers des dlgations

- rend compte aux directions concernes du suivi des oprations et de leur excution budgtaire ;
- gre pour le ministre les supports budgtaires de la politique immobilire et domaniale de lEtat ;
3 Le bureau du soutien et de la matrise douvrage, qui :
- coordonne et anime laction des dpartements de limmobilier des dlgations interrgionales du secrtariat
gnral pour la ralisation des oprations dinvestissement immobilier, lexception de celles concernant les
tablissements pnitentiaires ; ce titre, il exerce une mission dassistance, de conseil et documente sur le plan
technique la performance des dpartements de limmobilier ;
- exerce la tutelle, dans son champ de comptence, sur les actions conduites par les oprateurs et assure la
prparation, le suivi et lvaluation du contrat de performance tabli avec ces oprateurs ;
- participe la dfinition et la mise en uvre de la politique des achats immobiliers ;
- assure, pour le compte du ministre, la veille rglementaire dans le domaine immobilier, notamment sur le
respect des normes environnementales et la qualit des btiments. A ce titre, il labore les guides mthodologiques
ncessaires la ralisation des oprations immobilires et la mise aux normes du patrimoine immobilier du
ministre ;
- en liaison avec la sous-direction des affaires juridiques gnrales et du contentieux du service de lexpertise et de
la modernisation, procde aux analyses juridiques relatives aux rgles durbanisme et aux contrats et apporte
conseil et expertise pour le traitement amiable ou judiciaire des litiges relatifs aux oprations immobilires ;
4 Le bureau de limmobilier judiciaire parisien et de ladministration centrale, qui :
- en liaison avec la direction des services judiciaires et pour son compte, prpare la programmation et assure la
matrise douvrage des investissements immobiliers concernant les juridictions implantes sur lle de la Cit ;
- prpare la programmation et assure la matrise douvrage des investissements immobiliers concernant les services
dadministration centrale implants Paris ;
- ralise toutes tudes ncessaires la connaissance du patrimoine, participe la mise jour de linventaire du parc
immobilier dont il a la charge ;
5 La mission de suivi et de pilotage de la gestion du contrat de partenariat du tribunal de Paris, qui :
- assure, en lien troit avec la cour dappel de Paris et le tribunal de grande instance de Paris, le suivi de lexcution
du contrat ;
- en liaison avec la direction des services judiciaires, et, pour ce qui les concerne, la cour dappel de Paris et le
tribunal de grande instance de Paris, procde lvaluation et au contrle de la performance du prestataire, et
assure le pilotage de la gestion du contrat ;
- prpare et met en uvre les dcisions stratgiques touchant la gestion ou lvolution du contrat soumises aux
instances de gouvernance du contrat ;
- enregistre, tient jour et conserve tous les documents caractre contractuel .
1
Sur la planification immobilire, cf. circulaire du ministre de la Justice relative au programme dinvestissement
dconcentr judiciaire pour lanne 2017, n SG-17- 010/19-05-2017, n NOR : JUST.1714835 C.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
83

interrgionales, en lien avec le service de limmobilier ministriel du secrtariat gnral du


ministre de la Justice, il apparat indispensable de prserver une autonomie minimale des
cours dappel ; la centralisation excessive de la prise de dcision en ce domaine, comme en
dautres, peut, en effet, tre contreproductive au regard de la rationalit et de lefficacit de la
dpense.

Proposition n 6 :
- Associer pleinement les cours dappel aux oprations de planification doprations
dentretien et dinvestissement immobilier dans leur ressort, partir dun plan de financement
connu et stabilis ;
- Doter les cours dappel de moyens en personnels chargs de la gestion et de lentretien du
patrimoine immobilier suffisants pour leur permettre dassurer un suivi clair des oprations
programmer.

4 Renforcer et dvelopper les possibilits offertes par le numrique

Dans son rapport consacr la modernisation numrique de lEtat, la Cour des


comptes a soulign que la dmatrialisation des procdures [est] un levier de la modernisation
de lEtat1 . Le numrique est la fois source de problmes et de solutions pour la Justice.
Source de problmes parce que les juridictions judiciaires connaissent un fort dficit en matire
de numrisation des procdures, comme pour lagrgation classe des dcisions rendues par
toutes les juridictions, premire instance et appel. Source de solutions parce que le recours au
numrique peut aider la Justice rsoudre certains de ses problmes structurels.

La Justice est, en effet, confronte plusieurs dfis : dune part, moyen terme, russir la
dmatrialisation totale de lensemble des procdures et changes entre les parties au procs,
concevoir un archivage numrique qui se substitue progressivement aux archives papier,
dvelopper dans toutes les juridictions la signature lectronique des dcisions tout en assurant
un haut niveau de scurit des actes ; dautre part, plus long terme, russir la rvolution de
lopen data2 qui va bouleverser dans les prochaines annes la faon de rendre justice3.

La modernisation de la Justice passe ncessairement par un recours plus systmatique ces


nouvelles technologies pour rattraper le retard que connat la justice judiciaire en ce domaine4.
Ainsi que le constate Jean-Jacques Urvoas, nos habitudes de consommation, nos relations
sociales, nos modes de travail, etc., ont volu en adoptant les outils numriques. Hlas, notre
relation au service public, et plus encore celui de la justice, est reste largement fige par la
tradition Pour autant, et mme si la France est devenue en 2014 la premire nation
europenne en matire dadministration numrique, la rvolution judiciaire en la matire na

1
Rapport de la Cour des comptes, Relations aux usagers et modernisation de lEtat. Vers une gnralisation des
services publics numriques , 2016, La documentation franaise, p. 77 et s.
2
Lopen data est une donne numrique ouverte. Laccs et lusage de celle-ci sont laisss libres aux utilisateurs.
Elle peut tre, la fois, dorigine publique ou prive. Cf. les lments de dfinitions des sites
http://www.gouvernement.fr/action/l-ouverture-des-donnees-publiques et http://eduscol.education.fr/cdi/culture-de-
l-information/opendata/Opendata-defintion
3
Cf. Jean-Paul Jean, La jurisprudence dans le mouvement de lopen data , Colloque du 14 octobre 2016 la
Cour de cassation, 8 p.
4
Jean-Jacques Urvoas, Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice. Partageons une ambition pour
la justice, Dalloz, 2017, 57 p.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
84

pas encore eu lieu, au dtriment des justiciables mais aussi de lamlioration des conditions de
travail des personnels .1

Le mouvement de dmatrialisation nest pas engag de la mme manire et au mme niveau


dans les juridictions. Comme il a t soulign en premire partie2, si le mouvement de
dmatrialisation est trs avanc la Cour de cassation - totalement dans les chambres civiles,
en trs grande partie la chambre criminelle, il est trs ingalement engag dans les juridictions
du fond ; cela conduit des pratiques extrmement varies, videmment nuisibles la qualit et
la clrit3 de la justice rendue selon le ressort.

Leffort dinformatisation et de numrisation doit tre accentu. Celui-ci constitue un levier


puissant de matrise des dpenses publiques tout en contribuant au rapprochement entre
ladministration de la justice et les citoyens. La numrisation et la modernisation des outils
informatiques comportent plusieurs avantages : les conditions actuelles de stockage des
documents sont souvent mauvaises, faute de place disponible. Il faut, par consquent, faire
voluer les procdures.

Ds 2006, le ministre de la Justice a pris conscience de la ncessit de faire voluer ses


rglementations4. Ainsi, un vaste plan de numrisation des procdures, notamment pnales,
suivi de la loi n 2007-291 du 5 mars 2007 a t engag. La finalit de ce dessein serait
dacclrer la clrit du travail des magistrats en abaissant les dlais de traitement des dossiers.

La modernisation informatique de la Justice passe galement par la pleine participation au


mouvement dopen data de nature renforcer la qualit de la justice et la convergence des
dcisions de justice rendues. En effet, la possibilit datteindre la jurisprudence judiciaire par le
biais de linformatique aurait une double finalit pour rnover limage de la Justice. Celle-ci
serait renforce, dune part, par la mise en ligne des dcisions de justice [qui] facilitera le
dveloppement des partenariats avec les universits et lanalyse de la jurisprudence5 et dautre
part, par une profonde rnovation des mthodes de travail rgnr6 . Ainsi, laccs rapide
aux dcisions juridictionnelles permettra un travail plus rapide dexplication, par la doctrine
juridique, des avances et des apports du droit. En rsultera une certaine consolidation de la
prdictibilit des dcisions de justice 7 et, galement, lapparition de nouvelles mthodes pour
le juge de production de la jurisprudence. Enfin, lopen data sera un outil de convergence des
jurisprudences limitant ainsi un des reproches les plus frquemment opposs la justice
judiciaire : son imprvisibilit et la dispersion des solutions donnes -selon le tribunal appel
juger- un mme problme.

1
Jean-Jacques Urvoas, Op. Cit., Dalloz, 2017, p. 19.
2
Cf. dveloppements consacrs cette question p. 81 Une informatisation incomplte au regard des enjeux
dune justice numrique .
3
Rapport de la Cour des comptes, Relations aux usagers et modernisation de lEtat. Vers une gnralisation des
services publics numriques , 2016, La documentation franaise, 129 p.
4
On relve cependant des retards persistants dans ladoption des textes qui permettraient le dveloppement de la
numrisation de la justice, notamment en matire pnale (cf. problme de lenvoi trs coteux des lettres
recommandes avec accus de rception). Ce retard est li, en particulier, aux difficults poses par une
coordination dficiente avec le ministre de lintrieur.
5
Thomas Lesueur, Informatique judiciaire et perspectives de lopen data pour les juridictions , JCP, Ed.
gnrale, Supplment au n 9, 27 fvrier 2017, p. 23.
6
Idem, p. 23.
7
Idem, p. 23.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
85

Les lacunes1 dans le dveloppement de loutil informatique rsultent de labsence de


coordination2 des services au sein de la chancellerie : la gestion des projets est clate entre le
secrtariat gnral et la direction des services judiciaires (DSJ). En outre, sont galement
impliqus les responsables de gestion informatique dans les services administratifs rgionaux
des cours dappel et les correspondants locaux informatiques (CLI) en juridiction.

Il appartient lautorit judiciaire elle-mme de dvelopper cet outil informatique. Les services
du numrique appartenant la direction des services judiciaires devraient tre mis la
disposition des juridictions afin dacclrer le processus de numrisation et de rnover le parc
informatique. Ce mouvement permettrait de raliser des gains budgtaires, ainsi que le relve la
mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection gnrale des finances
dans son rapport sur les dpenses de fonctionnement courant des juridictions3 ; il ne doit
toutefois pas conduire brider les initiatives locales souvent riches et prometteuses.

Compte tenu de son expertise en ce domaine et de sa comptence juridictionnelle nationale, la


Cour de cassation pourrait tre amene jouer un rle pilote4 en ce domaine, en veillant
coordonner les initiatives locales, en lien avec les services comptents du ministre de la Justice .
Ainsi, llment fondamental pour la Justice du XXIme sicle sera de concentrer ses moyens
vers une numrisation gnrale des procdures civiles afin de dgager des marges de manuvre
nouvelles5.

Proposition n 7 :
Confier lautorit judiciaire, sous limpulsion de la Cour de cassation, la responsabilit de la
modernisation numrique des juridictions judiciaires.

5 Instituer une programmation de la gestion des ressources humaines

Les ressources humaines sont dterminantes pour le bon fonctionnement de


linstitution judiciaire.

Le rapport de la mission dinformation snatoriale sur le redressement de la justice va dans ce


sens lorsquil estime que les ressources humaines constituent le cur du ministre de la
Justice : plus de 80 000 personnes, magistrats, personnels de greffe, surveillants pnitentiaires,

1
La Cour des comptes a relev plusieurs insuffisances qui fragilisent la volont de lautorit judicaire de se
moderniser dont la plus importante est le cloisonnement des services publics numriques, notamment la
multiplicit des sites administratifs et les redondances dans les demandes des administrations . Cf. rapport de la
Cour des comptes, Op. cit., p. 90.
2
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, annexe III Les dpenses lies linformatique , janvier 2017, p.
9 : Lclatement des comptences informatiques entre le secrtariat gnral et la direction des services judiciaires,
sil peut se justifier au regard des diffrents champs de comptence, constitue une source de confusion pour les
juridictions et de perte defficacit dans les services centraux, notamment lorsque les problmes traiter relvent
la fois des deux directions .
3
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, annexe III Les dpenses lies linformatique , janvier 2017, p.
15
4
Auquel cas il conviendrait de renforcer les ressources humaines et les moyens matriels de la Cour de cassation
pour faire face cette responsabilit.
5
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, annexe III Les dpenses lies linformatique , janvier 2017, p.
16.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
86

conseillers pnitentiaires dinsertion et de probation, professionnels de la protection judiciaire


de la jeunesse et agents administratifs des corps communs, uvrent au service du bon
fonctionnement de la justice. La gestion des personnels, enjeu dautant plus important que la
masse salariale reprsente en 2017 plus de 62,3 % du budget de la seule mission Justice ,
semble pourtant manquer dun pilotage global et dune visibilit moyen et long termes. En
effet, les comptences et les statuts des personnels du ministre de la Justice sont multiples, ce
qui constitue un dfi de gestion, dont lenjeu principal est celui de la gestion prvisionnelle des
emplois, des effectifs et des comptences, dont toute institution doit aujourdhui se doter . 1

La gestion des ressources humaines au sein du ministre de la Justice suscite de fortes attentes
dans les juridictions confrontes des besoins non pourvus et des mouvements de personnels
(magistrats et membres du greffe) trop frquents. Le besoin dune gestion plus stable des
ressources humaines des juridictions assurant les chefs de cour et de tribunal de disposer des
personnels sans effets d-coups et en nombre suffisant pour assurer la couverture de leurs
besoins, est crucial pour assurer une amlioration de la situation de la Justice dans son
ensemble. En effet, les chefs de cour et de tribunal font face des vacances de poste
importantes, tant pour les magistrats que les greffiers. Cela a pour consquence un sous-effectif
chronique2.

Source : Philippe Bas, rapport dinformation Cinq ans pour sauver la justice ! , prcit, p. 66

Il faut, par consquent, mettre en place des dispositifs permettant le dveloppement dune
stratgie par les juridictions elles-mmes. Une telle direction, qui relve globalement dune
gestion prvisionnelle des ressources humaines, devrait comporter deux aspects. Le premier
concerne la ncessit de recrutements rguliers et lisss la sortie de lEcole nationale de la
magistrature (ENM) et de lEcole nationale des greffes (ENG), le second celui de la gestion des
carrires en amliorant ce quil est convenu dappeler la procdure de transparence. Le recours
aux transparences sest considrablement dvelopp depuis plusieurs annes. Selon le
rapport de la mission dinformation snatoriale sur le redressement de la Justice, daprs les
lments que la chancellerie a fournis votre mission, leur nombre est pass de 14 en 2010
22 pour 2016, aprs un pic 38 en 2015 . Le rapport de la mission dinformation snatoriale
propose den fixer trois par an au maximum, dont une la sortie des promotions de lcole
nationale de la magistrature, comme actuellement, et deux ensuite dans le courant de lanne
afin de rguler les mobilits . 3

1
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 65.
2
Le seuil de vacance demploi reprsente une moyenne de 5 % depuis 2013 : en 2013, les effectifs thoriques
taient de 7829 et les effectifs rels de 7489, en 2014 ils taient de 7853 et 7458, en 2015 de 7887 et de 7483.
3
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 78-79.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
87

Une meilleure association du Conseil suprieur de la magistrature et des juridictions judiciaires


lapprciation des besoins de lautorit judiciaire est primordiale, quil sagisse de
lanticipation des dparts la retraite des magistrats et greffiers ou de la visibilit sur les
volutions des effectifs et de ladquation des choix en fonction des profils de poste.

Enfin, sagissant des personnes de greffe, il faudrait aussi autoriser les chefs de cour
mutualiser leurs effectifs au sein dune mme juridiction pour leur donner davantage de
souplesse que ce nest le cas actuellement. Il conviendrait galement de leur permettre de
recruter, par voie contractuelle, les personnels administratifs techniques qui font parfois
cruellement dfaut dans des services sans liens avec lactivit juridictionnelle (accueil, services
informatiques par exemple).

Proposition n 8 :
Associer le Conseil suprieur de la magistrature et les juridictions judicaires lapprciation
des besoins en personnels et dans ladquation des choix faire en fonction des profils de
poste.

6. Dvelopper la formation et la communication

La formation et la communication prsentent deux avantages essentiels. Elles


constituent des facteurs indispensables la bonne gestion et plus encore lautonomie de
gestion mais elles sont aussi une condition dappropriation de la rforme. Or, lappropriation
du processus de rforme constitue un lment clef de la stratgie de sa mise en uvre. En effet,
linternalisation ou lappropriation du changement est garante de la solidit et de la dure de
toute rforme sur le long terme.

Pour les raisons qui prcdent, il est fondamental que les dispositifs dappropriation que
constituent la formation et la communication, ne soient pas apprhends comme de simples
dispositifs dappoint ou dappui mais, au contraire, comme de vritables fonctions stratgiques.

a - Mettre en place un plan de formation ddi la gestion financire publique

Dans un rapport dinformation consacr la justice, de la gestion au management ?


Former les magistrats et les greffiers en chef , le snateur Roland du Luart constatait dj en
2006 : La diffusion progressive dune culture de gestion, permettant de rpondre au mieux
cette nouvelle donne et ces nouveaux enjeux pour la justice, passe incontestablement par la
formation, tant initiale que continue. Cette formation la gestion doit trouver sa place dans des
cursus naturellement trs orients vers les matires juridiques, notamment dans le cas de la
scolarit des auditeurs de justice lEcole nationale de la magistrature (ENM), et caractriss
par des programmes dj chargs. Elle doit, en outre, sattacher accompagner les
changements lis lvolution des mtiers des magistrats et des greffiers en chef. A lissue de sa
mission de contrle budgtaire effectue en application de larticle 57 de la LOLF, au cours de
laquelle il sest notamment rendu lENM et lEcole nationale des greffes (ENG), votre
rapporteur spcial tient distinguer lenseignement en gestion dispens en formation initiale et
celui, plus approfondi, propos en formation continue. () Il croit, toutefois, encore possible
de perfectionner cet enseignement et considre comme essentielle une meilleure prise en

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
88

compte des formations continues, suivies par les magistrats et les greffiers en chef, dans le
droulement de carrire de ces acteurs de linstitution judiciaire . 1

Il est aujourdhui indispensable de mettre en place un plan substantiel de formation


initiale et continue en gestion des magistrats et des personnels de greffe.

Le plan de formation doit tre spcialis par mtiers de la gestion (budget, excution, etc.) mais
doit aussi comporter des modules communs. Ces derniers visent donner une comprhension
de la logique gestionnaire et offrir une vue densemble du cadre gnral dans lequel
sinscrivent les finances de la justice judiciaire.

LENM et lENG devraient tre en mesure de dvelopper ces formations en relation avec les
administrations financires concernes2. Actuellement, les enseignements qui sont mis la
disposition des futurs magistrats ou greffiers, en formation initiale comme en formation
continue, sont globalement insuffisants pour assurer une vritable qualification des personnels
judiciaires qui leur permette dapprhender tous les enjeux de la gestion financire dune
juridiction.

Ainsi, mme si la formation initiale et continue prodigue au sein de lENM et de lENG est
dexcellente qualit, elle doit voluer. En effet, les futurs magistrats ne sont pas spcialement
forms aux nouvelles techniques informatiques comme aux outils modernes de gestion3. Afin
de rendre plus rationnelles les units de valeurs de ces deux coles et de les adapter la gestion
dune administration plus moderne4, la formation des futurs magistrats et greffiers devrait tre
fonde sur un programme au sein duquel les techniques de la nouvelle gestion publique
auraient une place centrale. Il sagirait notamment douvrir tous un module concernant les
outils budgtaires et comptables.

Par ailleurs, une meilleure connaissance technique de ces sujets permettrait aux secrtaires
gnraux et aux chefs de cours et de juridictions dtre en mesure de mieux comprendre les
problmatiques rencontres dans les SAR et dtre en mesure dinteragir davantage avec des
interlocuteurs extrieurs sur ces sujets . Aussi la formation la gestion financire pourrait-elle
5

tre galement renforce, spcialement pour les magistrats qui se destinent des fonctions de
responsabilit au sein des juridictions, dans le cadre du programme du cycle approfondi
dtudes judiciaires (CADEJ).

Proposition n 9 :
Dvelopper en formation initiale et continue des magistrats ainsi que dans le cadre du CADEJ
la connaissance des principes directeurs de la LOLF, selon des modalits adaptes aux profils
des magistrats forms.

1
Roland du Luart, rapport dinformation n 4, commission des finances du Snat, La justice, de la gestion au
management? Former les magistrats et les greffiers en chef , octobre 2006, pp. 5-6.
2
On pense particulirement la direction du budget ou la direction gnrale des finances publiques.
3
A titre dexemple, on pense chorus ou aux procdures particulires des marchs publics.
4
En ce qui concerne lvolution du mtier et des comptences du greffier, Cf. Pierre Delmas-Goyon, Le juge du
XXI me sicle. (Un citoyen acteur, une quipe de justice), rapport au ministre de la Justice, 2013, p. 99 et s.
5
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la
justice et de linspection gnrale des finances, janvier 2017, p. 34.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
89

b - Dvelopper la communication concernant le partage des bonnes pratiques

Le partage des rflexions, des expertises et des bonnes pratiques de gestion, franaises
ou trangres, dans le champ de la Justice, est essentiel. Il peut prendre diffrentes formes tels
que les rseaux sociaux, les colloques, les circuits intranet, etc. Une telle mise en commun des
savoirs et des savoir-faire est aujourdhui indispensable pour que se dveloppe une intelligence
collective permettant de rpondre aux questions qui se posent lensemble dun secteur public
aujourdhui en pleine transition.

A cette fin, il serait utile de crer une unit ddie la communication financire propre aux
juridictions. Cette unit pourrait tre rattache la Cour de cassation. Celle-ci dispose dj, en
effet, dun service de communication qui pourrait tre toff et dun service de documentation
des tudes et du rapport qui centralise les bonnes pratiques europennes. Il convient dajouter
que ces deux services sont en relations trs troites et sont placs sous lautorit de la mme
personne.

Proposition n 10 :
Confier la Cour de cassation lanimation dune cellule de communication financire charge
de diffuser parmi les juridictions les bonnes pratiques en matire de gestion financire.

B Crer les instruments de pilotage de la gestion

Si lautonomie de gestion suppose des cadres qui sont stratgiques pour son
accomplissement, elle ncessite galement de disposer dun certain nombre doutils, tous
adapts de la gestion de lentreprise. Il en est notamment ainsi, de la comptabilit comme
dautres instruments de contrle et de pilotage de la gestion. Au mme titre que les cadres
fondamentaux voqus prcdemment, lutilisation de ces instruments conditionne lefficacit
de la gestion et, au final, contribue la crdibilit de lvaluation de leurs besoins par les
gestionnaires de crdits.

1 - Dvelopper une comptabilit analytique source dinformations fiables pour le pilotage de la


gestion

Conformment aux dispositions de larticle 163 du dcret du 7 novembre 2012


susvoqu, la tenue de la comptabilit gnrale de lEtat est de la comptence des comptables
publics1 et non des ordonnateurs. En consquence, les juridictions tiennent uniquement une
comptabilit budgtaire laquelle est insuffisante pour satisfaire la dmarche de performance
introduite par la LOLF. Il appert ncessaire de donner aux gestionnaires locaux un accs via
lapplicatif chorus aux informations tires de la comptabilit gnrale les concernant. En ce
sens, les gestionnaires locaux pourraient tre en mesure de dvelopper une analyse des cots.

A la Cour de cassation, la difficult lie labsence de restitution issue de la comptabilit


gnrale a t pallie, en partie, par la mise en uvre doutils de gestion construit, par le
contrleur de gestion, sur les principes dune comptabilit gnrale tels que la prise en compte
des dotations aux amortissements des biens acquis sur le budget propre de la Cour (hors

1
Art 13 du dcret GBCP, il sagit des agents de droit public ayant [] la charge de manier les fonds [] nomms
par le ministre charg du budget.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
90

dpenses supportes par la SDIT), la valorisation des immobilisations prsentes dans


linventaire physique pour le calcul des ratios dinvestissement ou encore le rattachement des
charges lexercice en fonction de la consommation effective du bien et non du paiement.
Cette dernire action permet notamment dobjectiver lvolution de certains postes de dpenses
faisant lobjet dun suivi particulier sur plusieurs exercices.

Au bilan, si ces outils permettent dalimenter les tableaux de bord de pilotage afin dobjectiver
le choix du responsable du budget au cabinet du premier prsident de la Cour de cassation, les
informations issues de la comptabilit gnrale de lapplicatif chorus savrent ncessaires aux
fins denrichir les axes danalyses et dvelopper une comptabilit analytique alimente par des
restitutions fiables fournies par un systme de gestion.

Au regard de la gestion de leurs crdits par les diffrentes composantes de lautorit judiciaire, il
convient dencourager le dveloppement dune comptabilit dexercice qui est un prrequis
dans la construction dune comptabilit analytique1.

Sagissant de la comptabilit analytique, cette dernire se rvlerait un bon outil dans la


connaissance et lanalyse des cots sur le plan local. En effet, la comptabilit danalyse des cots
prvue par la LOLF reste un outil trop gnral pour servir aux gestionnaires dans leur
activit2 . Quant la comptabilit analytique des services qui la prolonge, la Cour des comptes
estime quelle nest pas encore aboutie , par consquent pas plus la Justice que dans
dautres ministres. Or, une bonne gestion suppose de connaitre parfaitement les cots. Cest la
raison pour laquelle il serait primordial de dvelopper une comptabilit analytique au sein des
services de lautorit judiciaire qui viendrait complter limage globale de la gestion financire
quoffre la comptabilit dexercice.

Proposition n 11 :
Doter lensemble des juridictions dun modle comptable performant avec la cration dune
comptabilit analytique laquelle devra tre alimente par les donnes issues de la comptabilit
dexercice.

2 Mettre en place des instruments de contrle de la gestion

Les techniques du contrle de gestion sinscrivent parfaitement dans le droulement de


la logique dentreprise qui est celle de la LOLF. Et cest tout la fois en amont du processus
budgtaire, lors de la phase de prparation et de dcision relative la fixation des prvisions, et
en aval, lors de lexcution, que les proccupations du contrle de la gestion publique trouvent
sexercer. En effet, dans une logique de gestion fonde sur les rsultats, il est ncessaire de
mettre en place des outils de gestion permettant de sassurer que lorganisation dispose des
indicateurs de pilotage adapts son besoin. Tel est le sens du contrle de gestion. Il importe
galement de pouvoir en valuer limpact par rapport la finalit recherche. Do le besoin
accru dvaluation et daudits.

Ce type de contrle, depuis longtemps en vigueur dans les entreprises, a t dfini par une
circulaire interministrielle qui la introduit comme un systme de pilotage mis en uvre par

1
Art 59 du dcret GBCP.
Cour des comptes, La comptabilit gnrale de ltat, dix ans aprs , rapport thmatique, fvrier 2016 p. 145
2

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
91

un responsable en vue damliorer le rapport entre les moyens engags et soit lactivit
dveloppe, soit les rsultats obtenus . 1

Dans le cadre des juridictions du fond, le contrle de gestion, encore trs limit, est
dvelopper2. En effet, du fait de linexistence de la comptabilit gnrale et, par consquent, des
outils permettant de raliser un vritable audit, les contrleurs de gestion sont limits dans leur
office. A titre dexemple, on peut rappeler le manque de restitutions tires de la comptabilit
gnrale dans lapplicatif Chorus. Toutes les restitutions de celui-ci ne sont pas ouvertes aux
utilisateurs3 ; ce qui conduit une connaissance parcellaire des cots. Ainsi, lanalyse et la
mesure des activits, des cots ou des rsultats par le contrle de gestion ne peut tre effectu
par la juridiction.

Afin dinstituer ou de renforcer cette partie indispensable de lautonomie de gestion, les


comptabilits gnrale, dexercice et analytique doivent tre instaures dans chacune des
juridictions du fond. Nanmoins, il est tout aussi ncessaire de former les agents afin quils
puissent exploiter les informations issues de la comptabilit gnrale. Il conviendrait galement
que la fonction de contrle de gestion soit dveloppe dans les services dconcentrs pour
permettre aux responsables locaux de disposer doutils de pilotage et daide la prise de
dcision adapts leurs besoins.

Enfin, dans le cadre dconcentr, on pourrait imaginer que les cours dappel tablissent un
contrle de gestion des juridictions de premire instance. Ce schma ne peut senvisager quen
collaboration avec les SAR qui dtiennent le maniement des outils budgtaires et comptables.

En revanche, le contrle interne budgtaire et comptable apparait satisfaisant.

Proposition n 12 :
Dvelopper le contrle de gestion dans toutes les juridictions, en lien avec les SAR.

1
Circulaire interministrielle du 21 juin 2006.
2
Tout dabord, il faut sentendre sur la notion de contrleur de gestion car pour certains, il ralise des oprations
de contrle de rgularit au mme titre que le comptable public. De plus, le corps de contrleur de gestion
manque deffectifs, un recrutement massif serait ncessaire.
3
Il existe des accrditations en fonction de la comptence et de la qualit de lagent.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
92

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
93

II Les voies pour une autonomie de dcision financire


Il existe nombre de propositions, des plus mesures aux plus audacieuses, allant dans le
sens dune autonomie de dcision financire pour la justice judiciaire. Toutes doivent tre
values en fonction du contexte dans lequel elles pourraient sinscrire. Certaines dentre elles
devraient tre mises en place de manire urgente pour assurer un pilotage efficace de la gestion
des moyens qui lui sont allous, et donc de la qualit du service rendu au justiciable (A).

Dautres, moins consensuelles, sorientent vers une autonomie de dcision financire, certes
toujours relative, mais selon des modles qui rompent radicalement avec le modle actuel.
Quoiquil en soit, une consolidation des lments contribuant lautonomie de dcision
financire de la justice judiciaire associe une rforme, sans bouleversement, de certains
dispositifs existants permettrait douvrir la voie, de manire pragmatique et progressive, une
dynamique porteuse terme dun sens commun qui reste encore dfinir (B).

A - Les voies possibles court et moyen terme pour la participation de lautorit judiciaire la
prise de dcision financire

1 - Scuriser les crdits

La scurisation des crdits allous la justice judiciaire constitue une condition


pralable de lautonomie de dcision financire comme de lautonomie de gestion. Il
apparatrait, en effet, paradoxal de prtendre accorder une certaine autonomie de dcision
financire une institution, cela sous quelque forme que ce soit, si les crdits taient ensuite
susceptibles dtre remis en question au cours de la priode dexcution. Plus grave encore, une
telle situation constitue un obstacle majeur au dveloppement dune gestion efficace qui confre
une lgitimit la justice judiciaire pour se voir associe au processus de dcision budgtaire la
concernant. Deux catgories de mesures sont essentielles cette scurisation :
- une loi de programmation pluriannuelle ;
- un traitement particulier de lautorit judiciaire concernant les dispositifs de rgulation
budgtaire.

a- Une loi de programmation pour la Justice

Dfinie par larticle 34 de la Constitution , les lois de programmation se placent hors


1 2

cadre budgtaire car elles nont pas le caractre de lois de finances ; il sagit, en effet, de lois
ordinaires dnues de toute force obligatoire sur le plan financier. La loi organique du 1er aot
2001 ne fait pas mention des lois de programme. Dans la mesure o celles-ci restent prvues
par la Constitution, le recours de tels supports demeure possible. Le prcdent de la loi
dorientation et de programmation pour la justice de 2002 nous rappelle cependant que si la
3

1
Larticle 34 de la Constitution dispose que : Des lois de programmation dterminent les objectifs de laction de
ltat .
2
Les lois de programmation ont en gnrale une dure dapplication de cinq ans. A titre dexemple, on peut citer
la loi de programmation militaire.
3
Loi n 2002-1138 du 9 septembre 2002 dorientation et de programmation pour la justice, JORF n 211 du 10
septembre 2002.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
94

loi a permis une augmentation des moyens pour la Justice entre 2002 et 2007 , elle a t 1

applique de faon incomplte en matire dvolutions des effectifs de magistrats et de greffiers


2

(avec un taux de ralisation des objectifs de cration demplois de 76 % pour les magistrats et
32% pour les greffiers entre 2002 et 2007) et le dficit doutils de suivi et dvaluation de la
3

ralisation de la loi na pas permis dapprcier, dans la dure, les effets de la loi.

Plusieurs rapports4, mais aussi nombre de personnalits auditionnes5 dans le cadre de la


prsente mission, ont propos de recourir cet instrument juridique. Le Premier ministre sy
est galement engag dans sa dclaration de politique gnrale du 4 juillet 20176. Une loi de
programmation 2017-2022 pourrait ainsi constituer un contrat de lgislature pour la Justice.
Cette loi devrait permettre, dans un premier temps, une remise niveau des crdits de
linstitution judicaire mais, par la suite, il pourrait galement tre dcid de prenniser en
linstitutionnalisant un tel dispositif. Une telle voie, qui contribuerait la rationalisation et la
scurisation budgtaire de ce champ, supposerait une volont politique forte.

Selon le rapport de la mission dinformation snatoriale sur le redressement de la justice, un


tel texte permettrait de donner davantage de visibilit tant la progression des effectifs et des
moyens quaux rformes qui seront mises en uvre sur ..(une)..priode de cinq ans, en
particulier pour les magistrats et les diffrents personnels de la justice . Il sagirait, en effet,
7

pour le Snat, dassurer lautorit judiciaire une augmentation des crdits de cinq pour cent
tous les ans, pendant cinq ans.

On ne peut qutre favorable une telle perspective mme si leffort budgtaire consentir
devrait probablement tre suprieur celui envisag8 compte tenu de la situation dgrade des

1
Les crdits de la justice judiciaire ont augment de 1.717 millions deuros en crdits vots en 2002 2.598
millions deuros en 2007 (Cf. Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! ,
Snat, avril 2017, p. 37).
2
Dans son rapport spcial pour le projet de loi de finances pour 2008, le dput Ren Couanau relve que
lanne 2007 est la cinquime et dernire anne de mise en oeuvre de la loi dorientation et de programmation
pour la Justice (LOPJ) du 9 septembre 2002. La prvision fin 2007 permet de constater que les objectifs de la loi
auront t respects au 4/5mes, ce qui constitue un rsultat trs positif. Lobjectif a t globalement respect, au
31 dcembre 2006, pour les dpenses ordinaires, les autorisations dengagement et les crations demplois. ()
Cependant, les dpenses dquipement en crdits de paiement connaissent un retard, et un dsquilibre sest cr,
au sein du programme Justice judiciaire, entre crations demplois de magistrats et crations dautres emplois de
fonctionnaires. Cest sur ce dernier point que votre Rapporteur spcial souhaite attirer lattention du
Gouvernement, afin que leffort soit poursuivi en 2008 et au-del, car le manque actuel de personnel de greffe et
autres personnels administratifs porte souvent atteinte au bon fonctionnement des juridictions et risque dannihiler
les efforts rels accomplis au cours des cinq dernires annes, les rendant peu perceptibles pour lensemble des
acteurs du monde judiciaire . (Ren Couanau, rapport n 276, au nom de la commission des finances de
lAssemble nationale, projet de loi de finances pour 2008, annexe n 25, Justice, octobre 2007, p. 15).
3
Cf. galement Roland du Luart, rapport n 91, fait au nom de la commission des finances du Snat pour le projet
de loi de finances pour 2008, annexe n 16, Justice novembre 2007, pp. 16-17.
4
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 14 :
Proposition n 10 ; Jean-Jacques Urvoas, Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice. Partageons
une ambition pour la justice, Dalloz, 2017, 57 p.
5
Cf. en particulier, les auditions par le groupe de travail de Patrick Hetzel, dput, rapporteur spcial des crdits
Justice, 27 fvrier 2017 et de M. Michel Bouvard, snateur, par le groupe de travail, 3 avril 2017.
6
Cf. Edouard Philippe, dclaration de politique gnrale du 4 juillet 2017, Assemble nationale : Ds 2018 une
loi quinquennale de programmation des moyens de la justice sera prsente au Parlement.
7
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 306.
8
Dans une proposition de loi dorientation et de programmation pour le redressement de la justice, le snateur
Philippe Bas propose une trajectoire de progression des crdits de la mission Justice sur cinq ans (2018-2022),
selon un taux annuel moyen de 5 %, conformment aux prconisations du rapport de la mission dinformation sur

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
95

juridictions en matire dimmobilier, des besoins importants en personnels (magistrats et


fonctionnaires), des investissements consentir pour la modernisation de la Justice
(numrique), et des priorits affiches par le gouvernement dans la lutte contre le terrorisme et
la criminalit qui ncessiteront des moyens supplmentaires de tous ordres.

En outre, si une telle loi tait vote, il conviendrait dtre trs attentif son primtre afin
dviter que les moyens supplmentaires formellement accords lautorit judiciaire ne soient
en fait que la compensation de transferts de charges dcids par ailleurs.

Il faut galement observer que la LOLF a gnralis les autorisations dengagement (AE
auparavant qualifies dautorisations de programme). Lautorisation dengagement, qui a une
porte pluriannuelle, sapplique aussi bien aux dpenses de fonctionnement, lexception
importante des dpenses de personnel, quaux dpenses dinvestissement. Toutes les dpenses,
lexception des dpenses de personnel, peuvent donc tre engages de manire pluriannuelle,
sachant que la rgle de lannualit est conserve. Elle lest :
- dune part, pour les crdits de paiement qui reprsentent la
limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances
ou payes pendant lanne pour la couverture des
engagements contracts,
- dautre part, pour les AE non consommes par un
engagement juridique qui font lobjet dune annulation dans
le cadre de la loi de rglement. Il sagit, par consquent, de
1

veiller une bonne articulation dans le temps de lallocation


des crdits dinvestissement et de fonctionnement . 2

Il est, par ailleurs, ncessaire que les lois de finances confirment les dispositions de la loi de
programmation en suivant lchancier des autorisations de programme et des crdits de
paiement vots par elle. Les intentions nonces par la loi de programme se trouveraient ainsi
confortes par les autorisations budgtaires correspondantes.

Proposition n 13 :
Adopter une ambitieuse loi de programmation pour la Justice couvrant lensemble de la
lgislature 2017-2022 pour mettre niveau les moyens des juridictions, tant en matire de
personnels magistrats et greffes- quen matire de ressources techniques (informatique) et de
moyens immobiliers, tenant compte des charges rsultant des nouvelles responsabilits leur
incombant par suite de ladoption de nouvelles dispositions lgislatives.

le redressement de la justice, soit une progression de 27,63 % sur la priode entre la loi de finances initiale pour
2017 et 2022, soit une progression de 15,93 % pour les crdits du programme 166 Justice judiciaire quivalent
une augmentation de 429 millions deuros durant la priode, une progression de 46,14 % pour les crdits du
programme 107 Administration pnitentiaire et une progression dun peu plus de 2 % pour le programme 335
Conseil suprieur de la magistrature ( Cf. Philippe Bas, proposition de loi dorientation et de programmation
pour le redressement de la justice n 641, dpose le 18 juillet 2017, Snat).
1
En outre, pour les dpenses de personnel, le montant des autorisations dengagement ouvertes est gal au
montant des crdits de paiement ouverts, ce qui revient conserver un caractre strictement annuel ces
dpenses. Des possibilits de report sont toutefois ouvertes. Cest ainsi que les crdits de paiement peuvent tre
reports sur lanne suivante dans la limite de 3 %. Pour les AE non consommes il est ventuellement possible de
les reporter aprs ngociation.
2
Cf. Michel Bouvier, Prvision et programmation pluriannuelle dans un contexte dincertitude , Revue Franaise
de Finances Publiques, n 39-1992. p. 16.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
96

b - Lexemption des dispositifs de rgulation budgtaire

Les crdits ouverts au titre dun exercice nemportent quune facult dutilisation en
labsence dobligation juridique rendant ltat dbiteur. De plus, ils ne crent pas davantage un
droit dfinitif sur lequel lExcutif ou le Parlement ne pourraient revenir. Il en rsulte donc une
invitable prcarit des crdits dans le temps puisque ceux-ci peuvent tre remis en cause en
cours dexcution-, ainsi quune gestion par -coups, sans fluidit. Les mcanismes essentiels
cet gard sont ceux des blocages ou mises en rserve (gels) de crdits suivis dannulations
1

rgulires. Ils sont avant tout utiliss comme instruments de rgulation budgtaire . Selon la 2

LOLF, les annulations de crdits ne sont pas seulement autorises pour les crdits devenus sans
objet, mais elles le sont aussi, titre prventif, afin de prvenir une dtrioration ventuelle de
lquilibre budgtaire dfini par la dernire loi de finances . 3

Cette pratique, si elle nest pas nouvelle , saccentue depuis plusieurs annes . Le budget de la
4 5

Justice est, dailleurs, trs prouv par ces dispositifs. Les magistrats se plaignent, juste titre, du
saucissonnage des crdits, cest--dire de la transmission par tranche de lenveloppe
budgtaire qui ne permet pas un pilotage de la gestion. Ainsi que le relve le rapport de la
mission dinformation snatoriale sur le redressement de la justice, le constat est unanime des
difficults de gestion rsultant de ces gels de crdits, tant chez les chefs de cour, de juridiction,
1
La loi organique du 12 juillet 2005 a rvis les modalits de la rgulation budgtaire en permettant ds le PLF
initial de prvoir une rserve de prcaution. Prvue larticle 51-4 de la loi organique relative aux lois de finances,
la rserve de prcaution consiste geler et donc rendre indisponible, ds le dbut de la gestion, une fraction des
crdits ouverts en lois de finances. Lobjectif est de faire face aux besoins de la rgulation qui sont susceptibles
dvoluer en cours de lanne ainsi quaux imprvus et aux alas de gestion. En principe, les crdits qui sont mis en
rserve ont vocation soit tre annuls pour financer des dpenses nouvelles ou imprvues, soit tre dbloqus
et rendus disponibles pour les responsables de programme. Toutefois, une circulaire du Premier ministre du
14 janvier 2013 a durci ces conditions dutilisation en indiquant que le dblocage (ou dgel) a, dsormais, un
caractre exceptionnel et doit tre dment justifi . La rgle gnrale est de prvoir lannulation au moins
partielle de la rserve en fin de gestion. Le principe est donc que les alas de gestion doivent tre prioritairement
couverts par redploiement de crdits. La rserve de prcaution est ainsi utilise essentiellement pour prvenir la
dtrioration du solde budgtaire.
2
Sur un bilan de la politique de rgulation budgtaire jusquen 1990, v. notamment Alain Richard, Projet de loi
de finances rectificative pour 1991 , doc. AN, n 23, 1992 ; cf. aussi Cour des comptes, Constatations de la Cour
o

sur la rgulation budgtaire lois de finances pour 1990 1993 , doc. mars 1995 ; v. galement Gilbert Orsoni,
Rgulation budgtaire et non-utilisation des crdits dans lexercice , RFFP, n 12-1985 ; Les pratiques de
o

rgulation budgtaire , RFFP, n 68-1999 ; Mathieu Conan, La rgulation budgtaire en qute de lgitimit ,
o

RFFP, n 48-1994.
o

3
Art. 14-1 : Afin de prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire dfini par la dernire loi de finances
affrente lanne concerne, un crdit peut tre annul par dcret pris sur le rapport du ministre charg des
finances.
4
En 2016, la rserve a reprsent 0,5 % des crdits de personnel et 8 % des crdits des autres catgories de
dpenses, soit des taux identiques 2015 mais suprieurs 2014 (0,5 % et 6 %) Cour des comptes, Le budget de
lEtat en 2016 , Rsultats et Gestion, 2017, p. 117
5
Selon la Cour des comptes, le taux de mise en rserve est en augmentation. Hors titre 2, il atteignait 6 % en
2013, ce niveau de mise en rserve tait galement prvu dans la loi de programmation pour 2014-2019. En 2014,
ce taux a t port 7 %. En 2015, le taux de mise en rserve tait de 8 % sur les crdits hors titre 2, et de 0,5 %
sur les crdits de titre 2 . Cf. Rapport de la Cour des comptes, Mission Justice et comptes de commerce n 909
Rgie industrielle des tablissements pnitentiaires et n 912 Cantine et travail des dtenus dans le cadre
pnitentiaire. Note danalyse de lexcution budgtaire 2015, La documentation franaise, Paris, 2015, pp. 20-21.
Dailleurs, un surgel est intervenu dans le cadre du schma de fin de gestion pour un montant de 89 M en AE et
20 M en CP hors titre 2, affectant tout particulirement les dpenses immobilires de loccupant des programmes
107 Administration pnitentiaire et 166 Justice judiciaire ainsi que les dpenses informatiques du programme
support. La rserve de prcaution finale atteignait 265 M en AE et 57 M en CP, hors titre 2 . Note de la Cour
des comptes, Op. Cit., p. 21.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
97

que chez les directeurs de greffe , dautant que les gels sont suivis de dgels bien souvent trop
1

tardifs pour permettre un engagement de la dpense, efficace et rationnel. Il conviendrait de


remdier cette situation qui va lencontre dune matrise des finances publiques pose
comme objectif par le lgislateur depuis la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot
2001.

Une mesure prendre en ce sens pourrait consister exempter les crdits consacrs aux
juridictions judiciaires et au Conseil suprieur de la magistrature de mesures de rgulation
budgtaire .2

Dj, en 2005, le snateur Roland du Luart a propos que la justice judiciaire, au mme titre
que la justice administrative et la justice financire, bnficie dun rgime drogatoire
dexemption de rgulation budgtaire. Faisant rfrence au discours du Premier ministre la
Cour des comptes le 9 mai 2005 au cours duquel le chef du gouvernement a annonc que le
Conseil dEtat et la Cour des comptes, ainsi que les juridictions en dpendant pourraient
bnficier de ce rgime et face aux interrogations exprimes ce sujet par les magistrats-
judiciaires-, Roland du Luart prcise : M. Dominique Perben, alors Garde des Sceaux,
ministre de la Justice, a indiqu, le 23 mai 2005, que le Premier ministre lui avait exprim son
accord pour poser le principe quil ny ait plus de gel impos aux juridictions judiciaires, au
mme titre que pour les juridictions administratives et financires . En dautres termes, un
mme rgime financier spcifique sera accord aux juridictions financires, administratives et
judiciaires, les protgeant de mesures de gel parfois dstabilisatrices pour leur gestion surtout
quand le dgel intervient en fin dexercice, et pas toujours trs transparentes, pour celles-ci
comme pour le Parlement. En ltat actuel des informations dont dispose votre rapporteur
spcial, ce rgime portera essentiellement, outre la rgulation budgtaire, sur le contrle
financier. Selon la chancellerie, propos de ce dernier point, il sagirait non dun rgime
explicitement drogatoire mais dune application des dispositions les plus souples du dcret
n 2005-59 du 27 janvier 2005 relatif au contrle financier au sein des administrations de
lEtat .
3

Dans son rapport davril 2017, la mission dinformation snatoriale suggre dadopter, pour les
juridictions judiciaires, une dmarche comparable et propose de sanctuariser le budget de
lautorit judiciaire, en exonrant les programmes respectivement consacrs aux juridictions
judiciaires et au Conseil suprieur de la magistrature des mesures de mise en rserve des
crdits . Il conviendrait alors de modifier la LOLF et dy mentionner expressment ()
lexistence de deux programmes spcifiques regroupant les crdits allous lautorit judiciaire,
qui pourront tre exempts de gel des crdits . 4

Le rapport snatorial ajoute que : les exceptions la mise en rserve de crdits, si elles sont
rares, existent nanmoins dans des cas particuliers. La mission Pouvoirs publics dont
lexistence est expressment consacre dans la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001
relative aux lois de finances, et qui comprend notamment les dotations attribues aux
assembles parlementaires, la Prsidence de la Rpublique et au Conseil constitutionnel, est,

1
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, 2017, page 63.
2
Cf. Audition du snateur Michel Bouvard du 3 avril 2017 dans laquelle il appelle une exprimentation excluant
lautorit judiciaire de la rgulation budgtaire.
3
Roland du Luart, rapport dinformation n 478, La LOLF dans la justice : indpendance de lautorit judiciaire
et culture de gestion , commission des finances du Snat, juillet 2005, p. 50.
4
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, page 64.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
98

compte tenu de son caractre spcifique, exclue des modalits de rgulation budgtaire infra-
annuelle et notamment de la mise en rserve des crdits. Comme les autorits relevant de cette
mission budgtaire, lautorit judiciaire a rang constitutionnel, de sorte quelle devrait bnficier
dun traitement quivalent1 .

Lexemption de rgulation permet dchapper aux stop and go gnrs par les gels et dgels
et de rendre possible la modernisation de lorganisation des juridictions qui en bnficient, sans
connatre d-coups. A linverse, la multiplication des phases de gels et dgels a contribu
accentuer les difficults de la justice judiciaire et approfondir le retard dans sa modernisation.
Le phnomne est ancien et le remde connu. En effet, en 2004, dernire anne de
prsentation de la loi de finances avant lentre en vigueur de la LOLF, Roland du Luart,
rapporteur des crdits Justice la commission des Finances du Snat, relevait que des
mesures de rgulation budgtaire ont provoqu des retards dans la poursuite de plusieurs
projets informatiques, pourtant indispensables au renforcement des moyens de la justice et
susceptibles de susciter des conomies budgtaires. Il serait souhaitable que ceux-ci ne soient
plus systmatiquement utiliss comme variable dajustement . 2

Le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la Rpublique, en qualit de pouvoirs


publics, le Conseil dEtat et la Cour des comptes, avec les juridictions qui en dpendent, par
drogation accorde par dcision du Premier ministre, bnficient dune exemption de
rgulation budgtaire ; au regard de son statut, il serait tout fait lgitime que lautorit
judiciaire se voie accorder galement une telle garantie3.

Proposition n 14 :
Scuriser les crdits de lautorit judiciaire en exemptant les institutions en relevant des
mesures de rgulation budgtaire.

2-Dfinir des sources complmentaires de financement

Des sources complmentaires de financement pourraient tre dgages de diffrentes


manires comme le dveloppement ou la cration de recettes propres.

a- Restituer aux juridictions leurs efforts de gestion

La reconnaissance dune plus grande autonomie de gestion aux chefs de cour et de


tribunal passe par le dveloppement des mesures dintressement des juridictions aux mesures

1
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, page 64.
2
Roland du Luart, rapport n 74, au nom de la commission des finances du Snat sur le projet de loi de finances
pour 2005, annexe n27, Justice, page 8.
3
La proposition de loi organique prsente le 18 juillet 2017, par le snateur Philippe Bas, semble aller dans ce
sens. Elle dispose, dans un article 1er :
I. Aprs la premire phrase du troisime alina du I de larticle 7 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot
2001 relative aux lois de finances, est insre une phrase ainsi rdige :
Deux programmes spcifiques regroupent les crdits de lautorit judiciaire, lun comprenant les crdits des
juridictions judiciaires, lautre ceux du Conseil suprieur de la magistrature. Les crdits de lautorit judiciaire sont
exonrs de la procdure de mise en rserve prvue pour les crdits ouverts sur le titre des dpenses de personnel
et sur les autres titres des programmes dots de crdits limitatifs .
II. Larticle 7 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, dans sa rdaction
rsultant du I du prsent article, entre en vigueur un an aprs la promulgation de la prsente loi organique. (Cf.
Philippe Bas, proposition de loi organique n 640 pour le redressement de la justice, 18 juillet 2017, Snat).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
99

dconomies qui leur sont rclames par le ministre de la Justice. La direction des services
judiciaires sest engage dans cette voie en accordant la redistribution, en 2016, de prs de 30 %
du montant des conomies ralises dans le cadre dun plan dapurement des scells
biologiques . Cette dmarche doit tre gnralise et amplifie en allant au-del.
1

La bonne gestion des chefs de cour et de tribunal doit tre encourage partir de critres
quantitatifs et qualitatifs objectifs dattribution des dotations, en accordant aux juridictions dont
ils ont la responsabilit, un juste retour sur les efforts consentis. Les crdits ainsi redistribus
pourront tre, en fonction des besoins locaux, affects labondement de frais de
fonctionnement insuffisants ou de menus travaux dentretien des locaux propres amliorer
le confort des personnels judiciaires comme des justiciables.

Proposition n 15 :
Intresser les cours dappel et les tribunaux de grande instance leur bonne gestion en leur
restituant une part significative des conomies ralises pour amliorer leur fonctionnement
quotidien ou lentretien de leurs locaux.

b- Dvelopper ou crer des ressources propres

Lautorit judiciaire a bnfici de ressources financires qui ont t abolies lors de la


prcdente lgislature . A titre dexemple, on peut citer le droit de timbre3 ou contribution pour
2

laide juridique (CPAJ).

Ainsi que le relve le rapport de la mission dinformation snatoriale sur le redressement de la


justice, la contribution pour laide juridique (CPAJ) avait t cre par la loi n 2011-900 du
29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, afin de faire face aux nouvelles charges issues
de la rforme de la garde vue, opre par la loi n 2011-392 du 14 avril 2011 relative la
garde vue. Cette contribution dun montant de 35 euros tait acquitte par tout justiciable
introduisant une instance civile ou administrative. Les bnficiaires de laide juridictionnelle en
taient dispenss . En 2012, le produit de la taxe, affect au Conseil national des barreaux
4

(CNB) a reprsent 54 millions deuros. Pour autant, le produit de cette taxe nest pas venu
sajouter au budget de laide juridictionnelle mais a t dduit de la dotation budgtaire
consacre laide juridictionnelle, pour un montant de 50 millions deuros entre 2011 et 2012.

On peut sinterroger sur laffectation dune telle taxe. Le droit de timbre, cest--dire la
contribution demande tout justiciable, sous rserve dexceptions, introduisant une instance
devant une juridiction judiciaire doit-il ncessairement servir abonder le budget de laide
juridictionnelle ou pourrait-il constituer une ressource propre des juridictions ? Le groupe de
travail formule le souhait quune rflexion approfondie puisse tre engage en ce sens.

Autres pistes susceptibles de constituer des ressources propres pour les juridictions :

1
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, page 195.
2
La contribution pour laide juridique a t supprime par la loi n 2013-1278 du 29 dcembre 2013 de finances
pour 2014.
3
Dans une dcision n 2012-231/234 QPC du 13 avril 2012, le Conseil constitutionnel a jug que les droits de
timbre de 35 et 150 euros ne portent pas atteinte au droit au recours.
4
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 256 et s.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
100

- Lintroduction dun droit de seconde copie des dcisions de justice1, lorsque pour
une raison ou une autre, la premire copie ne suffit pas ou a t perdue. A ce jour, les
juridictions fournissent ce service gracieusement ; il pourrait tre rendu payant.
- Lintroduction dun rgime de loyers pour les locaux du domaine public judiciaire
affects la justice commerciale, lorsque ces locaux sont occups par des entreprises
prives. Actuellement, les greffes privs des tribunaux de commerce ne participent
quaux frais de fluide (eau, lectricit) mais occupent titre gratuit les locaux du
domaine public judiciaire.

Proposition n 16 :
Permettre aux juridictions de disposer de nouvelles ressources susceptibles dabonder leur
budget propre.

3- Supprimer lobligation de crdits limitatifs pour les frais de justice

Tout crdit dont la loi na pas spcifi quil a un caractre valuatif doit tre considr
comme limitatif. Ce principe est expressment affirm par larticle 9 de la loi organique du
1er aot 20012. La caractristique du crdit limitatif rside dans le fait quil lie imprativement
ladministration : celle-ci, en principe, ne peut ni modifier lobjet de la dpense, ni dpasser le
montant du crdit fix par la loi de finances. Les ordonnancements ne peuvent avoir lieu que
dans le cadre de lautorisation lgislative et les comptables ont lobligation de refuser de payer
tout ordonnancement ou mandatement si le crdit correspondant est puis.

Il est cependant prvu des amnagements et des drogations au principe. Le


gouvernement peut, en cours danne, et sous certaines conditions, procder des transferts ou
des virements de crdit ou recourir des dcrets davance pour abonder des dotations
insuffisantes.

Par ailleurs, tous les crdits nont pas un caractre limitatif. Certains ont une simple valeur
indicative. Il en est traditionnellement ainsi de ceux qui sont relatifs aux charges de la dette de
ltat, aux remboursements, restitutions, dgrvements, qui font lobjet de crdits valuatifs.
Lordonnance du 2 janvier 1959 avait prvu une deuxime catgorie, les crdits provisionnels
qui concernaient, quant eux, des dpenses qui ne peuvent tre arrtes dans leur montant
avec certitude ou dont le montant est difficilement susceptible dtre connu a priori. On ne
retrouve plus cette deuxime catgorie dans la loi organique du 1er aot 2001.

Pour les raisons voques dans la premire partie de ce rapport, la mise en place de crdits
valuatifs pour la mission Justice revt une grande importance. Il est ncessaire de prendre
en considration les contraintes de cette mission et, notamment, celles inhrentes lexercice
de la justice pnale ; lorsque la libert individuelle est en cause, il est souhaitable que les
dcisions prendre intgrent ce paramtre.

Tout aussi indispensable doit tre, en retour, lassurance que les dpenses engages dans ce cas
ainsi, paralllement, que les crdits correspondants, soient soumis un pilotage rationnel de
1
Une telle mesure ncessiterait dadapter le cadre lgislatif (Cf. not. loi n 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une
Rpublique numrique) selon lequel les dcisions de justice sont mises disposition du public titre gratuit.
2
Dj affirm par lordonnance de 1959, il avait t rappel par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n
221 DC du 29 dcembre 1986.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
101

leur gestion. Dans ce cadre, un retour aux crdits valuatifs est possible la condition quil soit
assorti de la mise en place dune gestion responsable fonde sur des structures efficaces et des
instruments matriss1, tel quvoqu au paragraphe I de cette partie.

Selon la mme logique, fonde sur une gestion contrle, il est galement ncessaire de
permettre aux juridictions de retrouver des marges de manuvre budgtaires en limitant les
crdits flchs et en augmentant le montant des dotations initiales.

Les chefs de cour et de tribunal dplorent, en effet, une augmentation de la proportion des
crdits flchs dans les dotations leur juridiction, ainsi quune dlgation faible de leur
dotation en dbut danne de sorte que leur autonomie de dcision est des plus rduites.

Entre 2013 et 2017, les crdits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour le
fonctionnement courant des juridictions ont augment de 20 % ; la rserve de prcaution ou de
gel de crdits a augment dans la mme priode de 60 %, tandis que les crdits retenus par la
direction des services judiciaires ont augment de 41 %. Sur cette priode, les crdits de
paiement rellement attribus aux juridictions en dbut de gestion sont passs de 88 % de la
dotation totale en 2013 84 % en 2017.

Ainsi que le souligne la mission conjointe de linspection gnrale de la Justice et de linspection


gnrale des finances, la dotation annuelle initiale alloue aux BOP est au total infrieure au
cot annuel du fonctionnement courant des juridictions. Ds lors, tout ala de gestion suscite
une demande de dotation complmentaire, les dpenses inattendues tant thoriquement
prises en charge par la rserve ala de gestion de la DSJ. Ce systme gnre de multiples
demandes de dotations complmentaires, alloues en fonction de besoins urgents et prcis par
des crdits flchs ou des enveloppes identifies. La mission comprend les ressorts de ce
fonctionnement, il nen demeure pas moins quil ne permet pas une gestion prvisionnelle
efficace si :
- les crdits ainsi retenus par la centrale et dlgus en cours danne reprsentent une part trop
importante de la dotation annuelle totale des BOP ;
- la notion dala est trop large et ne correspond plus seulement des vnements imprvisibles
mais une soupape pour les juridictions en trop grande difficult . 2

La recherche dune bonne gestion des juridictions suppose que leurs chefs puissent bnficier,
ds le dbut de lanne, de la totalit de leur dotation pour tre en mesure de planifier
utilement lexcution de leur budget. Cest particulirement vrai pour les chefs de cour dappel.
Cela doit aller de pair avec la rduction progressive des crdits flchs, ds lors que les crdits
allous seront suffisants pour couvrir les dpenses de lanne (aprs apurement complet des
charges payer).

Proposition n 17 :
- Supprimer lobligation de crdits limitatifs pour les frais de justice sous rserve de la mise en
place de mesures de bonne gestion ;
- Permettre une vritable autonomie de gestion des chefs de cour en limitant les crdits flchs
et en assurant la mise disposition de leur enveloppe de crdits ds le dbut de lanne.

1
Sans quoi la LOLF devrait sappliquer dans toute sa rigueur.
2
Les dpenses de fonctionnement courant des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la justice
et de linspection gnrale des finances, annexe VI le processus budgtaire et comptable , janvier 2017, page 22.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
102

4 - Associer lautorit judiciaire la prise de dcision financire

Associer lautorit judiciaire la prise de dcision financire suppose quelle dispose de


crdits runis dans le cadre dune mission centre sur ce qui est le cur de son activit. Il nest
pas pour autant question de lisoler des autres acteurs participant de lactivit du systme
judiciaire. Il sagit, au contraire, dinstituer une synergie entre les uns et les autres, notamment
avec le secrtariat gnral du ministre de la Justice, dont les comptences ont t rcemment
modifies.

a -Ramnager larchitecture de la mission Justice afin de clarifier le cadre budgtaire


de lautorit judiciaire

Le constat des difficults rencontres dans le financement des juridictions, ainsi que le
dficit de visibilit que cela reprsente pour lautorit judiciaire justifient une rflexion sur la
rorganisation de la mission Justice .

La nomenclature budgtaire de la mission Justice doit tre en partie repense pour


rpondre, en particulier, au problme dj voqu du transfert de leffort budgtaire consenti
pour la Justice , anne aprs anne, des juridictions judiciaires vers ladministration
pnitentiaire, de sorte qu moyens budgtaires constants ou en progression relative, la justice
judiciaire a t progressivement victime dun phnomne dviction au profit des prisons ; les
besoins rels de financement des tablissements pnitentiaires ont ainsi t couverts au
dtriment de lactivit juridictionnelle dont le bon fonctionnement est pourtant une exigence
ncessaire lgalit des citoyens devant la loi et la dfense des liberts.

La mission Justice est le cadre budgtaire de gestion des moyens humains, matriels et
financiers dont dispose le ministre de la Justice afin de remplir ses missions rgaliennes . En 1

son sein, sont confondus la fois les crdits de la justice judiciaire, expression de la mission
constitutionnelle de lautorit judiciaire et les politiques publiques de ladministration du
ministre de la Justice, administration pnitentiaire ou protection judiciaire de la jeunesse. Une
telle structure est source dincomprhensions et de difficults.

La prsence, au sein de la mme mission LOLF, de crdits destins des actions trs
diffrentes, mme si elles ne sont pas sans liens, participe dun dficit de visibilit
institutionnelle et budgtaire de la justice judiciaire source de faiblesse pour la Justice et ce
dautant plus, qu partir de 2005, la justice administrative a t spare budgtairement du
ministre de la Justice rduisant dautant le poids des juges dans la perception des enjeux au
sein de la chancellerie.

Il ne sagit pas de remettre en cause lappartenance de ladministration pnitentiaire au


ministre de la Justice, acquise depuis un dcret du 13 mars 1911 transfrant le service des
prisons du ministre de lIntrieur la chancellerie . Le mouvement engag depuis lors, a
2

1
Patrick Hetzel, rapport n4125, au nom de la commission des finances de lAssemble nationale sur le projet de
loi de finances pour 2017, annexe n 31, Justice, octobre 2016, p. 5.
2
Cf. Christian Carlier, La balance et la clef. Histoire du rattachement de ladministration pnitentiaire au
ministre de la Justice , Criminocorpus, Revue dHistoire de la justice, des crimes et des peines,
https://criminocorpus.revues.org/943 .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
103

dailleurs considrablement resserr le rapport de la Justice la prison de sorte quaujourdhui


lapplication des peines a t progressivement juridictionnalise. Le juge de lapplication des
peines joue un rle considrable dans lexcution des peines privatives de libert, tandis que le
ministre public veille donner, en ce domaine, toute son effectivit laction publique quil
conduit.

Toutefois, et en dpit de cet aspect qui consacre le rattachement des juridictions judiciaires et
de ladministration pnitentiaire au mme ministre, il convient de sinterroger, dun point de
vue budgtaire, et plus prcisment au regard de lautonomie financire de lautorit judiciaire,
sur la pertinence de lappartenance de ces deux fonctions la mme mission.

La division de la mission Justice en deux composantes apparat comme une solution plus
optimale au regard des contraintes auxquelles est expose lautorit judiciaire dans son
ensemble: la premire mission, Justice judiciaire , serait appele runir les programmes
concernant directement le fonctionnement des juridictions judiciaires, cest--dire concourant
une mme politique publique lexercice de la justice judiciaire-, tandis que la seconde qui
pourrait tre dnomme Administration de la Justice , regrouperait les programmes touchant
aux politiques publiques priphriques lactivit des juridictions. Une telle architecture
confrerait une plus grande lisibilit la Justice .

La mission Justice judiciaire devrait comprendre le programme 166 ( Justice judiciaire ), et


ventuellement le programme 335 ( Conseil suprieur de la magistrature ) dans lhypothse
o le changement de comptences du Conseil ne saccompagnerait pas dun changement de
1

statut au regard de la LOLF ; le programme 101 ( Accs au droit et la justice ) pourrait en


2

faire partie galement mme si, pour des raisons logiques, il pourrait aussi tre rattach lautre
mission et ce, afin de permettre plus facilement lidentification des crdits susceptibles de faire
lobjet dune exemption de mesures de rgulation budgtaire. Dans son rapport sur le
redressement de la justice, la mission dinformation snatoriale nenvisage, en effet, de mesure
de sanctuarisation, par lexonration des mesures de mise en rserve des crdits, que pour les
programmes 166 et 335 /4. Lisolement de ces deux programmes, voire du seul programme 166,
3

dans une mission distincte serait de nature faciliter cette dmarche.

La cration dune telle mission permettrait disoler, au sein des crdits grs par le ministre de
la Justice, ceux qui sont spcifiquement attribus aux juridictions (moyens en personnels et en
fonctionnement) et ventuellement au fonctionnement de la mission de lautorit judiciaire
(crdits de laide juridictionnelle, de laide aux victimes et de laccs au droit et la justice).

Il pourrait, en outre, tre envisag de scinder le programme 166 en deux programmes distincts ;
cette scission du programme 166 serait dautant plus ncessaire, si la mission justice judiciaire
devait se rsumer au primtre de ce seul programme , pour assurer la constitutionnalit de la
5

nouvelle organisation budgtaire : 6

1
Cf. infra, point 3 Associer lautorit judiciaire la prise de dcision budgtaire .
2
Cf. supra. B. Lautorit judiciaire : un pouvoir public ?
3
Cf. Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 64.
4
Cf. Philippe Bas, proposition de loi organique n 640 pour le redressement de la justice, 18 juillet 2017, Snat).
5
Pour les raisons exposes plus haut, cest--dire pour permettre didentifier clairement les crdits pouvant
bnficier dune sanctuarisation .
6
Il rsulte dune dcision du Conseil constitutionnel n DC 2005-530 du 29 dcembre 2005 quune mission doit
tre compose dau moins deux programmes : considrant 24 : Considrant quen vertu de la premire phrase

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
104

- le programme 166 bis : Cour de cassation ;

La reconnaissance dun programme propre la Cour de cassation aurait, en outre, lavantage


de consacrer, en cohrence avec son statut de cour suprme de lordre judiciaire, son
autonomie financire de manire plus claire que ce qui est actuellement seulement un tat de
fait. La Cour de cassation dispose, en effet, dun BOP au sein du programme 166. De facto,
elle jouit dune certaine autonomie de gestion, mais celle-ci pourrait tre remise en cause assez
facilement, ds lors quil nexiste pas de programme spcifique.

Pour une partie du groupe, cette architecture nouvelle ouvre ncessairement une rflexion sur
le partage de la responsabilit budgtaire au sein du nouveau programme 166 bis. Certains
membres du groupe sont, pour leur part, favorables la cration dune enveloppe budgtaire
distincte et autonome pour le parquet gnral.

- le programme 166 ter : juridictions judiciaires du fond plac sous lautorit du


directeur des services judiciaires, reprsentant le Garde des Sceaux.

La seconde mission Administration de la justice serait constitue des programmes 107


( Administration pnitentiaire ), 182 ( Protection judiciaire de la jeunesse ) et 310
( Conduite et pilotage de la politique de la justice ), cest--dire, concernant ce dernier
programme, essentiellement les crdits ncessaires au bon fonctionnement de la Chancellerie et
des services dconcentrs, notamment les dlgations interrgionales.

Ces deux missions, issues de lclatement de la mission Justice , demeureraient rattaches au


ministre de la Justice ; en termes de masses budgtaires, elles reprsenteraient un poids
relativement comparable : avec les chiffres du budget 2017, la mission Justice judiciaire
reprsenterait 3.7 milliards deuros en crdits de paiement (programmes 166, 101 et 335), 3.3
milliards deuros de crdits de paiement pour le seul programme 166, tandis que la mission
Administration de la justice reprsenterait 4.8 milliards deuros . 1

La mission tant cependant lunit de vote dans le cadre de ladoption de loi de finances, la
rpartition des crdits du ministre de la Justice en deux missions distinctes aurait le mrite
dclairer davantage le Parlement sur ses choix et les arbitrages auxquels ils rpondent, ainsi
que les citoyens sur les volutions des enveloppes budgtaires des juridictions ou des prisons,
en fonction des priorits politiques affiches2. La visibilit budgtaire et institutionnelle de la
justice judiciaire en serait renforce.

Proposition n 18 :
-Sparer la mission Justice en deux missions distinctes, lune regroupant les crdits de la
Justice judiciaire (programmes 166 et ventuellement en tout ou partie 101 et 335), la

du deuxime alina du I de larticle 7 de la mme loi organique : Une mission comprend un ensemble de
programmes concourant une politique publique dfinie ; que son article 47, combin avec les dispositions
figurant cet article 7, offre aux membres du Parlement la facult nouvelle de prsenter des amendements
majorant les crdits dun ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, la condition de ne pas
augmenter les crdits de celle-ci ; quil rsulte de ces dispositions que, comme le font valoir les requrants, une
mission ne saurait comporter un programme unique .
1
Loi n 2016-1917 du 29 dcembre 2016 de finances pour 2017, JORF n0303 du 30 dcembre 2016.
2
Sachant quil conviendra de rsoudre la question du partage des fonctions support.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
105

seconde runissant les crdits ncessaires l Administration de la justice (programmes 107,


182 et 310) ;
-Dans ce cadre, scinder le programme 166 en deux programmes spars : lun propre la
Cour de cassation (programme 166 bis), le second pour les juridictions du fond (programme
166 ter).

b - Amliorer le processus de dcision budgtaire

Le processus budgtaire actuellement en vigueur prsente linconvnient largement


soulign par les principaux concerns de ne pas -ou trs mal- associer la Justice au dbat sur les
moyens dont elle a besoin. Le centre de gravit de la prise de dcision en ce domaine rside
entre le ministre du budget, gardien vigilant des quilibres budgtaires et lhtel de Matignon
conjointement avec la prsidence de la Rpublique, arbitre ultime des choix politiques, la
chancellerie, bien quassocie ce processus, nayant finalement quun poids relatif.

Rien nest prvu pour associer, dune manire ou dune autre, lautorit judiciaire au dbat
budgtaire la concernant. Certes, le dialogue de gestion organis chaque anne lautomne avec
le ministre de la Justice est loccasion pour les juridictions de prsenter leurs demandes en
matire budgtaire.

De multiples facteurs expliquent cette situation laquelle le ministre de la Justice a entrepris


lui-mme de remdier en rorganisant son secrtariat gnral. Cette rorganisation, bien que
bienvenue si elle permet de dgager, dans ltat actuel de lorganisation de lEtat, une meilleure
synergie au sein de la chancellerie et une approche stratgique plus dynamique des enjeux que
porte la justice judiciaire, constitue lamlioration dun processus administratif et technique qui
laisse peu de place lassociation de lautorit judiciaire elle-mme. Dautres voies sont
toutefois envisageables.

1 Instituer un dialogue de dcision entre les acteurs de la Justice


1

Une plus grande association de la Justice aux discussions relatives son financement
serait, on la dit, souhaitable ; elle permettrait lautorit judiciaire dalerter le Parlement dune
part, sur les problmes quelle rencontre en termes de financement des juridictions et dautre
part, sur les incidences budgtaires- des lois quil sapprte voter ou quil a vot sans
vritablement en tudier limpact pour les cours et tribunaux. Une premire voie pour
remdier ce dficit dassociation de la Justice aux moyens qui lui sont affects serait
dinstaurer un dialogue de dcision entre le ministre de la Justice et les confrences des
chefs de cour et de tribunal afin de fixer en commun les grandes orientations du budget ddi
aux juridictions.

Dun point de vue financier, le secrtariat gnral est responsable des affaires financires du
ministre dans les conditions dfinies par le dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
la gestion budgtaire et comptable publique . Il anime la politique immobilire du ministre en
2

laborant la stratgie immobilire en liaison avec les directions et coordonne laction de celles-ci

1
Nous utilisons cette expression pour viter une confusion avec le dialogue de gestion.
2
Le secrtariat gnral anime et coordonne laction des responsables de programme de la mission Justice et
prpare les arbitrages ministriels dans le domaine budgtaire. Dailleurs, il sassure de lexcution du budget et
dtermine la politique des achats du ministre dans les conditions prvues par le dcret n 2016-247 du 3 mars
2016 qui cre la direction des achats de lEtat et relatif la gouvernance des achats de lEtat.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
106

dans sa mise en uvre ; il prpare la programmation des oprations dinvestissement,


lexception de celles concernant limmobilier pnitentiaire spcifique et, en assure la ralisation
avec le concours des oprateurs comptents . 1

La rforme opre par larrt du 25 avril 2017 relatif lorganisation du secrtariat gnral et 2

des directions du ministre de la Justice lui permet de concentrer des comptences afin de
rationaliser les dcisions. Comme cela a t soulign, le secrtariat gnral du ministre de la
Justice sappuie dornavant sur neuf dlgations interrgionales dans les domaines des
ressources humaines, des achats et de lexcution budgtaire et comptable, de limmobilier, et
de linformatique et des tlcommunications.

La rorganisation de ladministration centrale et des services dconcentrs est de nature


renforcer la matrise, par le ministre de la Justice, du processus budgtaire conduisant
llaboration du budget de la Justice . Ce mouvement sera toutefois dautant plus fort quil
sera conduit de manire inclure tous les acteurs intresss, ministre de la Justice plus
particulirement le secrtariat gnral et la direction des services judiciaires- mais galement les
juridictions, reprsentes par les confrences . Lassociation des confrences serait essentielle
3

pour permettre de construire, entre tous les acteurs responsables, un dialogue portant sur les
moyens dont a besoin chaque anne la justice judiciaire pour fonctionner. Ce dialogue devrait
prendre forme au moment o le ministre de la Justice reoit la lettre de cadrage du Premier
ministre fixant les orientations du budget de lEtat pour lanne venir.

Linstauration dun dialogue de dcision serait de nature permettre de dgager les orientations
budgtaires du ministre de la Justice pour la justice judiciaire. Ce dialogue constituerait une
base de discussion importante pour le ministre de la Justice dans le cadre de ses ngociations
avec le ministre du budget.

Proposition n 19 :
Instituer un dialogue de dcision entre le ministre de la Justice et les confrences de chefs de
cour et de juridiction sur les orientations budgtaires retenues par le gouvernement pour le
financement de la justice judiciaire (programme 166 ter) pour lanne n+1 ;

2 - Organiser une consultation du Conseil suprieur de la magistrature en amont de la


dcision budgtaire et sur lexcution de la dcision budgtaire

En vertu des articles 64 et 65 de la Constitution, le Conseil suprieur de la magistrature


assiste le Prsident de la Rpublique en qualit de garant de lindpendance de lautorit
judiciaire. Pour assurer ce rle, le CSM est dot de comptences en matire de nomination et
de discipline des magistrats ; il est galement dot dune comptence davis sur saisine du
Prsident de la Rpublique.

1
Le secrtariat gnral exerce la tutelle sur ces directions.
2
Le secrtariat gnral du ministre de la Justice, compos de sept services et de deux dlgations, assiste le
ministre de la Justice dans ladministration du ministre et apporte son soutien aux directions de ce dernier. Il
assure une mission gnrale de coordination des services et de modernisation du ministre et propose, cette fin,
les volutions dans lorganisation et le fonctionnement de celui-ci. Il est galement associ aux dialogues de gestion
conduits par les directions responsables de programme.
3
Confrence nationale des premiers prsidents de cour dappel ; confrence nationale des procureurs gnraux;
confrence nationale des prsidents de tribunaux de grande instance ; confrence nationale des procureurs de la
Rpublique.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
107

Le Conseil suprieur est organis en deux formations distinctes : lune lgard des magistrats
du sige, la seconde lgard des magistrats du parquet. Dans sa formation comptente
lgard des magistrats du sige, le Conseil suprieur dispose du pouvoir de proposition pour les
fonctions du sige de la Cour de cassation ainsi que pour celles de premier prsident de cour
dappel et de prsident de tribunal de grande instance. Dans ce cas, le Conseil dispose du
pouvoir dinitiative et aprs examen des candidatures, arrte les propositions de nomination.
Pour les nominations des autres magistrats du sige, le pouvoir de proposition appartient au
Garde des Sceaux ; dans ce cas, le CSM met un avis dit conforme ou non-conforme sur
le projet de nomination que celui-ci lui soumet.

En ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, depuis la loi constitutionnelle du


27 juillet 1995, la formation du Conseil suprieur de la magistrature, comptente lgard des
magistrats du parquet donne sur les propositions de nominations un avis simple, favorable
ou dfavorable qui ne lie pas le ministre de la Justice. Depuis la rvision constitutionnelle du
25 juillet 2008, le Conseil rend galement un avis sur les projets de nominations des procureurs
gnraux.

Le Conseil suprieur de la magistrature dispose, en outre, dune comptence en matire


disciplinaire : sagissant des magistrats du sige, il statue en premier et dernier ressort sous le
contrle de cassation du Conseil dEtat, tandis que pour les magistrats du parquet le CSM rend
un avis, le pouvoir de sanction appartenant au ministre de la Justice.

Enfin, le CSM se runit en formation plnire pour rpondre aux demandes davis formules
par le Prsident de la Rpublique au titre de larticle 64 de la Constitution ; dans la mme
formation, il rpond aux questions que lui adresse le ministre de la Justice sur des points
touchant la dontologie des magistrats ou au fonctionnement de la Justice.

Les comptences attribues au Conseil suprieur de la magistrature apparaissent somme toute


limites au regard du rle qui pourrait tre le sien au sein de lautorit judiciaire . A cet gard, il
1

y a loin entre le CSM franais et le Conseil de la magistrature des Pays-Bas ou dEspagne , qui,
2 3

bien des gards, font figure de modles de conseil de justice. Il faut cependant garder lesprit
que les volutions historiques sont largement diffrentes de celles de la France. A ce titre, le
rle attribu au Prsident de la Rpublique lgard du CSM nest pas rellement conforme
laffirmation de lindpendance de la Justice.4/1
1
La rvision de la Constitution, envisage par le nouveau gouvernement pour modifier le mode de nomination des
membres du ministre public en alignant celui-ci sur celui des magistrats du sige, ncessitera une adaptation de
larticle 65 de la Constitution ; une modification de larticle 64 consacrant le Conseil suprieur de la magistrature
garant part entire de lindpendance de la justice, serait autant logique au regard de lvolution de nos
institutions depuis 1958 que souhaitable. Sans constituer un pralable, une telle modification de la Constitution
constituerait un progrs significatif dans laffirmation du rle constitutionnel du CSM.
2
Cf. Geert Corstens, La place de la justice nerlandaise dans les institutions, volution la lumire de la gestion
confie au Conseil de la magistrature in La place de lautorit judiciaire dans les institutions, actes du colloque
organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation, Dalloz, 2016, p.78 s.
3
Cf. Pierre Bon, Administration et fonctionnement de la justice en Espagne , AEAP, 1991, p. 17-43.
4
La rvision constitutionnelle du 25 juillet 2008 a mis un terme la prsidence du Conseil suprieur de la
magistrature par le chef de lEtat ; pour autant, celui-ci demeure toujours le garant de lindpendance de lautorit
judiciaire, le Conseil suprieur nayant quun rle dassistance dans cette fonction. Ainsi que le relve le club des
juristes, comment le prsident de la Rpublique pourrait-il tre garant de lindpendance de lautorit judiciaire
quand il concentre en ses mains lessentiel du pouvoir excutif ? in Club des juristes, Pour une administration
au service de la justice , mai 2012, page 8.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
108

La question qui peut tre lgitimement pose consiste se demander quelle pourrait tre la
place du CSM au regard de lautonomie financire de lautorit judiciaire et si, aux
comptences prcdemment voques, il ne conviendrait pas den ajouter une autre qui
consisterait en un avis sur lapprciation des besoins et des crdits qui devraient tre attribus
la justice judiciaire.

La reconnaissance dune nouvelle comptence au Conseil suprieur de la magistrature en


matire budgtaire fait, en effet, lobjet dun consensus au sein du groupe de travail. La loi
organique n 94-100 du 5 fvrier 1994 sur le Conseil suprieur de la magistrature prcise certes
que lautonomie budgtaire du Conseil suprieur est assure dans les conditions dtermines
par une loi de finances . Toutefois, cette disposition na trait quaux conditions dans lesquelles
le Conseil suprieur jouit dune autonomie relative dans lexcution de son propre budget.
Simple budget oprationnel de programme au sein du programme Justice judiciaire jusquen
2012, le Conseil suprieur de la magistrature bnficie, depuis la loi de finances pour 2013,
dune autonomie renforce en tant dot dun programme au sein de la mission Justice .
Cette autonomie financire ne lui permet pas pour autant de porter une apprciation sur les
conditions dans lesquelles lautorit judiciaire, dans son ensemble, est finance dans le cadre de
ladoption des lois de finances.

Ainsi, au dialogue de dcision voqu au paragraphe prcdent, pourrait sajouter une


consultation annuelle du Conseil suprieur de la magistrature sur les grandes orientations
budgtaires de la Justice. Aussi le groupe de travail suggre-t-il de confier au CSM une nouvelle
comptence en matire budgtaire.

Dans cette perspective, le Conseil suprieur serait charg de rendre chaque anne un avis en
amont de ladoption de la loi de finances, sur les crdits que le ministre de la Justice
envisagerait daffecter la justice judiciaire. Cet avis devrait revtir une dimension stratgique et
pluriannuelle le distinguant du dialogue de dcision conduit par les confrences avec le
ministre de la Justice . Il devrait tre remis au ministre de la Justice et pourrait tre transmis au
2

Parlement sous la forme dun rapport lors du dbat dorientation des finances publiques ou
figurer en annexe du projet de loi de finances sous forme dun jaune budgtaire .

Par ailleurs, le CSM serait galement charg de fournir un second avis, cette fois sur la manire
dont la loi de finances de lanne n-1 a t excute. Cet avis pourrait accompagner la loi de
rglement. Il conviendrait alors galement quil en soit fait mention dans la LOLF.

Ces avis porteraient essentiellement sur les crdits affects, dans le cadre de lactuelle mission
Justice, aux actuels programmes 166 (Justice judiciaire) et 101 (Accs au droit et la justice). Un
tel dispositif suppose une modification de la loi organique du 1er aot 2001 (LOLF).

1
Cf. Troisime recommandation. In la synthse des travaux du rseau europen des Conseils de Justice sur le
financement de linstitution judiciaire : Bilan de lanne 2015-2016 et perspectives pour lanne 2016-2017 ,
Annexe au rapport n 11.
2
Dans lhypothse de ladoption dune loi de programmation pour la justice, cet avis devrait sinscrire dans le cadre
de la mise en uvre de la loi de programme et viserait dterminer si les crdits envisags globalement pour les
juridictions correspondent ce qui a t vot par le lgislateur en loi de programme et si, au regard de la situation
des juridictions, les crdits envisags sont suffisants.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
109

La reconnaissance de cette nouvelle comptence au Conseil suprieur de la magistrature1


supposerait quil soit, dans le mme temps, dot des moyens budgtaires et humains suffisants2
pour tre en capacit de fournir un avis clair3. Cela devrait ncessiter le recrutement de
personnels de haut niveau, soit par voie de dtachement, soit par voie contractuelle, selon les
fonctions concernes.

Sous rserve dune rflexion plus approfondie sur la ncessit de modifier ou non les articles
64 et 65 de la Constitution, cette nouvelle comptence impliquerait au pralable la modification
des dispositions organiques rgissant le Conseil suprieur de la magistrature.

Proposition n 20 :
Doter le Conseil suprieur de la magistrature dune nouvelle comptence davis en matire
budgtaire sur le projet de loi de finances de lanne, requis au stade de llaboration des
crdits (au moment du dbat dorientation des finances publiques) et portant par ailleurs sur
les conditions dexcution de la loi de finances ; crer un jaune budgtaire comportant
notamment ces avis.

B - Les modles controverss de lautonomie financire de lautorit judiciaire

Au-del du constat, les voies et moyens pour parvenir une reconnaissance de


lautonomie financire de la justice judiciaire sont pluriels . Ils peuvent sinspirer, soit de
4

modles franais existants, pertinents ds lors quils sappliquent galement des juridictions
mission Pouvoirs publics ou mission Conseil et contrle de lEtat - soit de modles
trangers dans lesquels la justice judiciaire la justice civile et pnale- bnficie dun mode
dorganisation qui garantit son indpendance autant juridictionnelle quadministrative et
financire.

Ces modles nont pas recueilli, ce stade de la rflexion, un consensus suffisant au sein du
groupe pour faire lobjet de propositions, lexception du Conseil suprieur de la magistrature
pour lequel est envisage une volution de son statut budgtaire dans le cadre de la mission
Pouvoirs publics5 .

1 Des modles difficilement transposables dautonomie de dcision financire

a Le modle Juridictions administratives et financires

Ainsi que le souligne le Club des juristes dans son rapport Pour une administration au
service de la Justice , la logique dun traitement budgtaire particulier pour des institutions
1 er
Cf. Avis du CSM Rponse la demande de M. Bouvier du 1 juin 2017 pour le groupe de travail mis en place
la Cour de cassation sur lautonomie financire de lautorit judiciaire , annexe du rapport n 14, point 1.
2
Devrait tre mis ltude le recrutement par le CSM, sur son budget propre, des personnels du secrtariat
gnral.
3
Certains membres du groupe sinterrogent sur la pertinence dune dvolution de nouvelles comptences au CSM,
composition du collge inchange et appellent une rforme sur ce point.
4
Cf. Hlne Pauliat, Introduction la problmatique densemble , in La place de lautorit judiciaire dans les
institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation,
Dalloz, 2016, p. 72 et s.
5
A dfaut, le CSM devra constituer un programme de la nouvelle mission Justice judiciaire .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
110

dont lindpendance doit tre garantie a t renforce en 2005 avec linstitution dune mission
Conseil et contrle de ltat qui regroupe trois programmes : Conseil dtat et juridictions
administratives , Conseil conomique et social , Cour des comptes et juridictions
financires . La mise en place de cette mission a permis aux juridictions financires de couper
les liens qui les rattachaient au ministre des finances sous lempire de lordonnance de 1959 :
ce ministre a cess de contrler effectivement les conditions de fonctionnement des
juridictions. De la mme manire, le Conseil dtat et les juridictions administratives ont cess
dtre administres directement par le ministre de la Justice . 1

Il convient, cet gard, de rappeler que le rgime budgtaire actuel des juridictions
administratives et financires a t formalis la suite dune lettre du Premier ministre qui en a
fix les contours, aprs en avoir prsent les grandes lignes, lors de laudience solennelle de la
Cour des comptes, le 9 mai 2005 . 2

1 - Le Conseil dEtat et la juridiction administrative

La mission Conseil et contrles de lEtat , rattache aux services du Premier ministre,


comprend un programme relatif au financement de la juridiction administrative . Le 3

programme 165 est le plus important des programmes composant la mission . 4

Mme si le Premier ministre est le responsable de cette mission , la procdure dlaboration et


5

dattribution du budget est identique celle utilise par tous les ministres dpensiers.
Dailleurs, le secrtariat gnral, plac sous lautorit du vice-prsident du Conseil dEtat,
assume les missions de la direction des affaires financires.

Procdure classique dattribution :

1
Cf. Club des juristes, Pour une administration au service de la justice , mai 2012, pages 71-72.
2
Le rgime financier spcifique applicable ces programmes sera fix par une lettre que jadresserai aux
responsables de chacun dentre eux, ainsi quaux ministres concernes et ce rgime drogera au droit commun. Il
tmoignera de lautonomie de discussion dont doivent bnficier ces institutions dans leur relation avec le
ministre des finances. Il tmoignera galement de conditions favorables une gestion sereine en cours dexercice.
La Cour des comptes, comme le Conseil dEtat, bnficiera dune exonration de mise en rserve et les
programmes concerns feront, dans leur ensemble, lobjet de dispositions spcifiques en matire de gestion
budgtaire. Que tous voient dans cette dcision la volont du prsident de la Rpublique et du gouvernement de
faire de leur indpendance un lment fondamental du bon fonctionnement de la Rpublique (cit par Roland
du Luart, rapport dinformation n 478, La LOLF dans la justice : indpendance de lautorit judiciaire et culture
de gestion , commission des finances du Snat, juillet 2005, p. 49).
3
Dans son rapport dinformation La LOLF dans la justice : indpendance de lautorit judiciaire et culture de
gestion , le snateur du Luart prcise que la commission des finances a condamn le fait que les juridictions
administratives aient t sorties de la mission budgtaire Justice , dans le but le but affich de prserver leurs
spcificits, alors mme que lindpendance de lautorit judiciaire est garantie par la Constitution, qui lui confre
aussi la mission de gardienne de la libert individuelle. Elle a prconis le regroupement dans une seule mission
des juridictions judiciaires et administratives, qui nempchera pas, bien au contraire, la ncessaire adaptation de
certaines rgles budgtaires leurs spcificits. (Roland du Luart, rapport dinformation n 478, La LOLF dans
la justice : indpendance de lautorit judiciaire et culture de gestion , commission des finances du Snat, juillet
2005, p. 5).
4
La mission se compose des programmes suivants : le programme 165 Conseil dtat et autres juridictions
administratives [400 M] ; le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financires [215 M] ; le
programme 126 Conseil conomique, social et environnemental [40 M] et le programme 340 Haut Conseil
des finances publiques [0.4 M].
5
Le Premier ministre est la fois responsable des crdits et lorgane de dcision dattribution de ces mmes
crdits.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
111

Premier ministre Ministre Crdits Programme

Procdure dattribution dans le cadre de la mission Conseil et contrles de lEtat :


Premier ministre Crdits Programme

Larchitecture budgtaire actuelle du Conseil dEtat est le fruit de son histoire. Elle constitue, de
ce fait, un modle original labor progressivement partir de lordonnance du 31 juillet 1945 . 1

Lordre administratif est totalement autonome par rapport ladministration du pouvoir


excutif, tout en constituant un dmembrement de celui-ci ; il est galement intgr, sous
lautorit du Conseil dEtat. La loi du 6 janvier 1986 fixant les rgles garantissant
lindpendance des membres des tribunaux administratifs pose le fondement textuel de la
gestion, par le Conseil dEtat, des juridictions administratives. Confirme par la loi du 31
dcembre 1987 portant rforme du contentieux administratif , elle conduit confier au
2

secrtaire gnral du Conseil dEtat la gestion du corps des magistrats administratifs, jusqualors
assure par le ministre de lIntrieur. Par ailleurs, depuis le 1er janvier 1991, le vice-prsident
du Conseil dEtat assure, en qualit dordonnateur principal, la gestion du budget des tribunaux
administratifs et des cours administratives dappel . 3

Une telle organisation, qui donne au Conseil dEtat la matrise de la gestion de son
administration (immobilier, personnels, moyens techniques) et de son budget, permet la
juridiction administrative de dcider elle-mme de ses priorits, sous le contrle du Parlement
mais aussi de dvelopper une planification longterme lui assurant la possibilit danticiper les
volutions technologiques susceptibles davoir une incidence sur sa mission.

Ce modle apparat toutefois difficile transposer tel quel lautorit judiciaire ; il existe des
diffrences significatives qui rendent complexes une adaptation du modle dorganisation
budgtaire de lordre administratif au juge judiciaire.

Lorganisation budgtaire du Conseil dEtat apparat, en effet, sommaire ; dautres raisons plus
4

fondamentales conduisent estimer que la reproduction du modle dadministration de la


juridiction administrative nest pas envisageable pour la justice judiciaire sur la base de son
organisation actuelle.

On peut dnombrer essentiellement trois contraintes qui limitent la possibilit de transposition


5

lautorit judiciaire du modle dorganisation de lordre administratif : la volumtrie ; le poids


de la gographie ; la dyarchie dans les juridictions du fond.

1
Cf. Pierre Mazeaud, La loi du 31 dcembre 1987 portant rforme du contentieux administratif , in Mlanges
en lhonneur de Daniel Labetoulle, Dalloz, 1987, p ? .
2
Cf.Odile Pirart, Ladministration de la justice administrative , in La place de lautorit judiciaire dans les
institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation,
Dalloz, 2016, p. 106 et s.
3
Arrt conjoint du 29 janvier 1991 du ministre de la Justice et du ministre de lEconomie, des Finances et du
Budget, JORF n31, 5 fvrier 1991, p. 1843.
4
Lorganisation financire de la justice administrative sorganise autour de trois axes principaux :
- un BOP unique ;
- une structure dconcentre, lUO, pour les crdits de fonctionnement courant ;
- une gestion du personnel et des dpenses dinvestissement confies au Conseil dEtat.
5
Cf. Auditions de M. Denis Morin, directeur du budget au ministre de lEconomie et des finances du 28
novembre 2016 et de M. Philippe Josse, conseiller dEtat, ancien directeur du budget au ministre de lEconomie
et des finances du 12 dcembre 2016.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
112

- La volumtrie

Le budget du Conseil dEtat slve 400 millions deuros alors que celui de lautorit judiciaire
reprsente 3.3 milliards deuros, pour les seuls crdits du programme 166.

La comparaison du nombre de dcisions traites dans chaque ordre de juridiction est


galement loquente. Alors que les juridictions administratives rglent environ 230 000 affaires
chaque anne, la seule justice civile rend plus de 2 600 000 dcisions par an, la justice pnale
plus de 1 200 000 dcisions, sans compter les 4 200 000 affaires traites par les parquets.

La problmatique gestionnaire doit tre galement prise en compte. La diffrence de


volumtrie des deux ordres juridictionnels a ncessairement un impact sur le mode
dadministration de la justice, la fois en termes de moyens humains, dimplantations
immobilires, de moyens informatiques, etc.

Sources : Projet annuel de performance, Mission Justice , 2017.

Source : Projet annuel de performance, Mission Contrle et conseil de lEtat ,


2017.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
113

La diffrence de volume entre les deux ordres de juridiction limite lintrt de la comparaison
en termes dadministration de la justice. Ladaptation du modle du Conseil dEtat la justice
judiciaire supposerait la conception dune nouvelle organisation sui generis apte rpondre aux
enjeux gestionnaires des juridictions judiciaires.

- Le poids de la gographie

La carte judiciaire demeure dune grande complexit en dpit des rformes engages pour la
simplifier. Lordre judiciaire se compose dune juridiction nationale, la Cour de cassation, des
cours dappel, des tribunaux dinstance et de grande instance, des tribunaux de commerce, des
conseils de prudhommes et des tribunaux des affaires de scurit sociale soit, au total, 1132
juridictions.

Par comparaison, lordre administratif est trs rduit : outre le Conseil dEtat et la Cour
nationale du droit dasile, juridictions nationales, on dnombre 8 cours administratives dappel
et 42 tribunaux administratifs soit, au total, 52 juridictions. Mme dans lhypothse dune
rforme de la carte judiciaire pour la simplifier voire la concentrer, la diffrence de complexit
des cartes des deux ordres demeurera une ralit.

Enfin, dans cette gographie des juridictions, le poids des barreaux nest pas le mme devant les
juridictions administratives et les juridictions judiciaires, dautant que les problmatiques
judiciaires et particulirement en matire pnale sont beaucoup plus sensibles socialement
que ne lest le contentieux administratif.

- La dyarchie dans les juridictions du fond

En ltat de lorganisation judiciaire, la dyarchie, cest--dire la co-gestion des juridictions entre


reprsentants du sige et du parquet dans les cours dappel comme dans les tribunaux de
grande instance, est une spcificit de lordre judiciaire . 1

Lenjeu est doptimiser les moyens pour remplir les missions de la juridiction. La dyarchie offre
la possibilit aux chefs de cour et de tribunal de rflchir et de dialoguer sur le management de
leur juridiction et de porter ensemble la responsabilit des dcisions prises. Il faut nanmoins
relever qu linverse, en cas de dsaccord, la dyarchie peut tre source de difficult dans le
fonctionnement de la juridiction, tant toutefois observ que les chefs de juridiction, membres
du groupe, considrent cette particularit de lorganisation judiciaire comme une richesse2.

2 - La Cour des comptes

La mission Conseil et contrles de lEtat , rattache aux services du Premier ministre,


comprend un programme relatif au financement de la Cour des comptes et des juridictions
financires.

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financires reprsente une
masse financire assez rduite : 217 millions deuros, titre 2 compris en 2017. Le programme

1
On la retrouve attnue dans les juridictions financires.
2
Certains estiment, en revanche, que le rapprochement des statuts pourrait remettre en question le mode de
fonctionnement de la dyarchie.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
114

164, comme cest le cas pour le programme 165 Conseil dEtat et autres juridictions
financires , correspond une institution et non la mise en uvre dune politique publique.
La Cour des comptes jouit galement de lautonomie administrative et de financement. Le
programme 164 comporte un BOP unique et 24 UO . Le processus dlaboration du budget se
1

formalise par un dialogue budgtaire entre le secrtaire gnral de la Cour des comptes et la
direction du budget . Cest la direction des affaires financires et du contrle de gestion qui
2

prpare le budget des juridictions financires et qui en assure lexcution en mettant en place
les outils de pilotage et de contrle internes. Le budget de la Cour doit satisfaire six objectifs
de performance dont, notamment la garantie de la qualit des comptes publics et respecter dix
indicateurs parmi lesquels la part contrle des comptes publics ou les dlais de jugement des
comptables publics.

***
En thorie, la transposition du modle Juridictions administratives et financires la
justice judiciaire nest donc pas inenvisageable. En pratique, elle supposerait de transfrer
lintgralit des moyens humains et matriels aujourdhui grs par le ministre de la Justice
lautorit judiciaire et de prvoir, pour ce faire, une priode transitoire; cela ncessiterait
galement de concevoir de nouveaux dispositifs adapts au cadre de gestion ainsi mis en place.

b Le modle Pouvoirs publics 3

La loi organique relative aux lois de finances organise un traitement budgtaire tout
fait particulier pour les pouvoirs publics . Leur rgime est dtermin par larticle 7 de la
LOLF.

Lordonnance de 1959 avait rserv le titre II des dpenses ordinaires aux pouvoirs publics.
4

Avec la loi organique relative aux lois de finances, ces crdits sont regroups dans une mission
Pouvoirs publics compose dune ou plusieurs dotations spcifiques chacune de ces
institutions.

Aucun texte ne dtermine la liste des pouvoirs publics dans la LOLF ; cest progressivement,
par consensus des institutions dcisionnaires (prsidence de la Rpublique, gouvernement,
parlement), que cette liste a t labore. Ainsi, par pouvoirs publics , on entend la 5

prsidence de la Rpublique, lAssemble nationale et le Snat, le Conseil constitutionnel, la


Haute Cour et la Cour de justice de la Rpublique et enfin, pour des raisons trs pragmatiques
de besoins de financement de ses activits, la chaine parlementaire (compose de LCP et
Public Snat).

Ces pouvoirs publics peroivent des dotations. Les dotations sont drogatoires aux
programmes : elles ne sont pas soumises aux exigences de performance et ne distinguent pas
les dpenses de personnel des autres. Elles sont votes comme les autres crdits et leur

1
Six UO centrales correspondent aux directions de la Cour des comptes, treize UO correspondent aux chambres
rgionales des comptes et cinq UO aux chambres rgionales et territoriales.
2
A la diffrence des ministres, dune part il nexiste pas de direction des affaires financires la Cour des comptes
dautre part le contrle financier est allg.
3
Il convient de lire ce paragraphe en relation avec les propositions concernant le CSM qui figurent au II A b2.
4
Ordonnance n59-2 du 2 janvier 1959 organique relative aux lois de finances, JORF du 3 janvier 1959, page 180.
5
Cf. Jean-Pierre Camby (Sous la coordination de), La rforme du budget de lEtat (la loi organique relative la loi
de finances), LGDJ, Coll. Systmes, 3 Ed., 2011, p 53 et s.
me

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
115

utilisation fait lobjet dun compte-rendu annuel. Ce traitement drogatoire aux principes de la
LOLF, nexclut pas linformation et le contrle sur lutilisation de ces crdits.

Les pouvoirs publics dterminent eux-mmes le montant des crdits dont ils ont besoin
selon une procdure encadre lissue de laquelle le gouvernement inscrit le montant
demand dans le projet de loi de finances.

Lutilisation des crdits, soumise aux rgles de la comptabilit publique avec certaines
spcificits, fait lobjet, dans chaque assemble, dun contrle par une commission
parlementaire spcialement dsigne. Par ailleurs, les comptes des assembles font lobjet dune
certification. Enfin, les comptes et la gestion de la prsidence de la Rpublique font lobjet,
depuis 2008, dun contrle annuel de la Cour des comptes.

Ce traitement spcial est justifi par lexigence dautonomie financire lie ces institutions,
consquence du principe de sparation des pouvoirs . Selon le Conseil constitutionnel, la
1

mission spcifique Pouvoirs publics vise mettre en uvre ce principe.

Et si lon suit le rapport de la mission dinformation snatoriale sur le redressement de la justice


() comme les autorits relevant de cette mission budgtaire (ndlr Pouvoirs publics ),
lautorit judiciaire a rang constitutionnel, de sorte quelle devrait bnficier dun traitement
quivalent .2

Un examen attentif montre cependant que ladaptation de ce modle lautorit judiciaire toute
entire pourrait soulever des difficults . En ltat, la jurisprudence du Conseil constitutionnel et
3

plus particulirement la dcision n 2001-448 DC du 25 juillet 2001, nimplique pas que toutes
les autorits vises par la Constitution, puissent se voir reconnatre un tel statut au regard de la
LOLF.

Diffrentes considrations rentrent en ligne de compte : historiques, politiques et financires.


Le fondement du traitement particulier des pouvoirs publics se situe en 1789 lors de la
constitution de la liste civile du Roi et du parlement naissant. Celle-ci constitue le fondement
du rgime particulier des finances de lEtat, on trouvera celui des assembles dans le fait que
leurs dpenses ne seront plus finances sur cette liste partir doctobre 1970 (). Cest donc
lorigine pour le chef de lEtat et pour le Parlement que lautonomie financire se forge, crant
une vritable tradition .4

Il faut galement souligner la place singulire de lautorit judiciaire dans les institutions de la
Vme Rpublique que traduisent bien les hsitations rencontres lors de la rdaction de ce qui
est devenu le titre VIII De lautorit judiciaire . Ainsi mme si elle en a toutes les
5

1
Conseil constitutionnel, dcision n2001-456 DC du 27 dcembre 2001, considrant 47.
2
Philippe Bas, rapport dinformation n495, Cinq ans pour sauver la justice ! , Snat, avril 2017, p. 64.
3
Cf. Audition de M. Philippe Josse, conseiller dEtat, ancien directeur du budget, entendu par le groupe de travail
le 12 dcembre 2016.
4
Cf. Vincent Dussart, Lautonomie financire des pouvoirs publics, 2000, CNRS Editions, Coll. CNRS Droit,
p. 8 ; Chlo Mathieu, La sparation des pouvoirs dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel , Thse
dactylographie, Universit de Montpellier, 2015, 546 p. Cf. galement Finances publiques et vie politique ,
Revue franaise de finances publiques, n58-1997.
5
Cf. Comit national charg de la publication des travaux prparatoires des institutions de la Vme Rpublique,
Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4 octobre 1958 , volume III, La
documentation franaise, 1991, 777 p.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
116

caractristiques, lautorit judiciaire nest pas considre comme un vritable pouvoir au sens
o lentend Montesquieu . 1

Toutefois, si lintgration de lautorit judiciaire parmi les pouvoirs publics suppose la prise en
compte dun contexte / gnral particulirement lourd, en revanche le groupe de travail sest
2 3

interrog sur la possibilit de reconnatre au seul Conseil suprieur de la magistrature le statut


de pouvoir public4.

Le Conseil suprieur de la magistrature a dj revendiqu, en 2003-2004, son rattachement la


mission Pouvoirs publics . Insatisfait de sa situation budgtaire linscrivant comme une action
spcifique du programme justice judiciaire, le CSM a souhait voir reconnu, sur le plan
budgtaire, son rle institutionnel . Le ministre de la Justice lui a oppos une fin de non-
5

recevoir. Dans son rapport dinformation sur la mise en uvre de la LOLF dans la justice
judiciaire, Roland du Luart souligne, sur ce point, quen rponse une question de votre
rapporteur spcial, la chancellerie a fait valoir que, faute de procder du suffrage universel, le
CSM ne pouvait, pas plus que la Cour des comptes, prtendre au rgime budgtaire des
pouvoirs publics. Elle estime que, de fait, le CSM dispose dj dune autonomie financire et
que ses moyens seront mieux individualiss, grce la cration dune action spcifique dans ce
programme justice judiciaire . 6

Largument oppos par le ministre de la Justice, repris dun argument dj oppos Philippe
Seguin, alors premier prsident de la Cour des comptes lorsquil a souhait voir la juridiction
quil prsidait intgrer la catgorie des pouvoirs publics, napparat pas dterminant. En effet,
les membres du Conseil constitutionnel ne procdent pas en tant que tels du suffrage universel ;
pas davantage pour une partie des membres de la Cour de justice de la Rpublique, magistrats
professionnels.

1
Cf. Montesquieu, De lesprit des lois , dans uvres, Montesquieu, d. Nourse, 1767, t. 1, chap. IV, livre XI (
Des lois qui forment la libert politique, dans son rapport avec la constitution ), p. 206.
2
En 2017, le budget de la prsidence de la Rpublique reprsente 100 millions deuros, celui de lAssemble
nationale prs de 518 millions deuros, celui du Snat 323 millions deuros, celui du Conseil constitutionnel prs
de 14 millions deuros et celui de la Cour de justice de la Rpublique 861 mille euros. Par comparaison, le budget
de la justice judiciaire ( programmes 166 et 335) reprsente 3.3 milliards deuros.
3
Lors de son audition dans le cadre du groupe de travail , le snateur Michel Bouvard a indiqu quil lui paraissait
tout fait inenvisageable que lautorit judiciaire, dans son entier, puisse devenir un pouvoir public ntant pas,
selon lui, en prise avec le corps lectoral et sa reprsentation (cf. audition de M. Michel Bouvard, snateur,
membre de la commission des finances du Snat, 3 avril 2017).
4
Un membre du groupe de travail estime qu au cours des travaux du groupe de travail mis en place la Cour de
cassation sur les questions budgtaires de la justice, le premier prsident de la Cour de cassation de Belgique a
prsent un modle dadministration de la justice mis en uvre en application dune loi du 18 fvrier 2014 ayant
notamment pour objectif de renforcer la sparation des pouvoirs, y compris sur le plan budgtaire. Il est
certainement difficile de dfinir dans le dtail les tches qui devraient tre transfres aux autorits judiciaires et de
fixer la nouvelle architecture financire et administrative de linstitution. Juridiquement, rien ne parat sopposer
ce que linstitution judiciaire accde au rang des pouvoirs publics, pour lesquels la LOLF organise un traitement
budgtaire tout fait particulier, ce qui aurait lavantage de marquer davantage la spcificit de linstitution. A cet
gard, il est assez paradoxal de constater que la Cour de justice de la Rpublique figure au rang des pouvoirs
publics, aux cts dautres institutions comme le Conseil constitutionnel, alors que, selon larticle 33 de la loi
organique n 93-1252 du 23 novembre 1993, ses arrts peuvent faire lobjet dun pourvoi en cassation port devant
lassemble plnire de la Cour de cassation, laquelle nappartient pas cette catgorie .
5
Cf. Conseil suprieur de la magistrature, rapport dactivit 2003-2004.
6
Roland du Luart, rapport dinformation n 478, La LOLF dans la justice : indpendance de lautorit judiciaire
et culture de gestion , commission des finances du Snat, dj cit, p. 42.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
117

Le second argument oppos la possibilit, pour la Cour des comptes, de rejoindre la mission
Pouvoirs publics consistait dire que cette juridiction nest pas charge de contrler les
organes issus du suffrage universel . Cet argument parat galement assez relatif ds lors que la
1

mission de juge lectoral du Conseil constitutionnel est tout fait secondaire au regard de sa
mission premire de juge de la constitutionnalit des lois, tandis que la Cour de justice de la
Rpublique a pour mission de juger les ministres qui se seraient rendus coupables de crimes
2

ou dlits dans lexercice de leur fonction.

La reconnaissance du statut de pouvoir public au Conseil suprieur de la magistrature est


dabord une affaire de volont politique dtermine par le regard que les reprsentants des
pouvoirs excutif et lgislatif portent sur la place de la Justice dans lEtat.

La reconnaissance de la qualit de pouvoir public permettrait au CSM de jouir, lgal du


Conseil constitutionnel ou de la Cour de justice de la Rpublique - pour ne mentionner que les
juridictions bnficiant dun tel statut -, dune complte autonomie budgtaire . Dans ce cadre,
3

le Conseil suprieur de la magistrature ne serait plus rattach la mission Justice avec son
propre programme (programme 335), comme cest le cas aujourdhui, mais se verrait attribuer
une dotation au sein de la mission Pouvoirs publics4 .

A ce titre, le Conseil suprieur dterminerait lui-mme le montant des crdits dont il a besoin
sans droit de regard du ministre de la Justice ou du ministre du budget. La demande de
dotation serait prsente, comme pour les autres pouvoirs publics, au Parlement loccasion de
lexamen du projet de loi de finances, par le ministre charg des relations avec le Parlement.

Lutilisation ferait lobjet, dans chaque assemble, dun contrle par les commissions
parlementaires comptentes, comme cest le cas pour les autres pouvoirs publics dans le cadre
de lautorisation budgtaire et du vote des lois de finances. De plus, depuis la loi de finances
pour lanne 2002, les institutions de la mission Pouvoirs publics sont soumises
lobligation de fournir des annexes explicatives dans lesquelles sont dtaills les crdits
demands ; ce dispositif sinscrit dans une politique double de renforcement du rle du
Parlement et dun encadrement, au regard dexigences dmocratiques, des drogations
budgtaires. Le Conseil constitutionnel a jug ce dispositif non contraire la libert reconnue
aux pouvoirs publics de fixer les crdits ncessaires leur fonctionnement; il a prcis que la
rgle selon laquelle les pouvoirs publics fixent eux-mmes les crdits qui leur sont ncessaires
pour fonctionner est inhrente au principe de leur autonomie financire qui garantit la
sparation des pouvoirs . 5

En outre, au regard de la masse des budgets des autres pouvoirs publics, celui du Conseil
suprieur de la magistrature constituerait le plus modeste -4.5 millions deuros en 2017- aprs
celui de la Cour de justice de la Rpublique. Largument budgtaire nest donc pas
vritablement un obstacle une volution du statut du CSM au regard de la LOLF.

1
Idem, p. 36.
2
Lesquels ne procdent quindirectement du suffrage universel.
3
Cf. Contribution titre personnel de Jean-Pierre Camby au groupe de travail ; note sur les pouvoirs publics,
annexe au rapport n 7.
4 er
Cf. Avis du CSM Rponse la demande de M. Bouvier du 1 juin 2017 pour le groupe de travail mis en place
la Cour de cassation sur lautonomie financire de lautorit judiciaire , annexe du rapport n 14, point 2.
5
Conseil constitutionnel, dcision n2001-456 DC du 27 dcembre 2001, considrant 47, prcit.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
118

Cest pourquoi, le groupe de travail sinterroge quant un changement de positionnement du


CSM au regard de la LOLF.

Proposition n 21 :
Etudier la possibilit de reconnaitre au Conseil suprieur de la magistrature la qualit de
pouvoir public dans le cadre de la mise en uvre dune dotation conformment larticle 7 de
la LOLF.

2 Des modles de trs large autonomie de dcision financire

On distingue deux grands modles thoriques dautonomie budgtaire de la Justice


parmi les Etats dmocratiques, particulirement europens ou inspirs du modle continental
europen : le modle dadministration de la Justice centr sur la cour suprme en tant que clef
de vote du systme juridictionnel et le modle du conseil de justice en tant quorgane collgial
garant de lindpendance de la Justice et investi dune mission dadministration et de gestion
des cours et tribunaux.

Ces deux modles dadministration de la justice judiciaire sont, ce jour, trangers au modle
franais. Leur acculturation supposerait un changement du regard port par une large part
du corps politique comme de la haute administration . 1

Les dveloppements qui suivent, visent prsenter plus prcisment ces deux modles
thoriques dauto-administration de la Justice et tentent de discerner les contraintes
dadaptation lorganisation judiciaire franaise, sils devaient tre envisags, lavenir, comme
des perspectives srieuses dvolution. En ltat de la rflexion du groupe du travail, ce sont des
pistes qui ne runissent pas le consensus de ses membres.

a Le modle Cour suprme

Le modle dadministration de la justice par la cour suprme repose sur le lien entre
dune part, lexercice de lactivit juridictionnelle de laquelle dcoule le contrle de la qualit
des dcisions de justice et dautre part, la dtermination par la cour suprieure elle-mme des
moyens dont ont besoin les juridictions subordonnes, partir de critres quantitatifs et
qualitatifs objectifs que son rle juridictionnel la rend apte et lgitime proposer aux
juridictions quelle contrle. Ce modle postule ncessairement que la cour suprme se voie
doter dune trs large autonomie budgtaire pour elle-mme, mais galement pour les
juridictions qui lui sont rattaches et dont elle garantit lindpendance, dans toutes ses
dimensions. Il rejoint les modles dauto-administration de la Justice auxquels ont adhr des
Etats, europens ou non . 2

Dans ce modle, la cour suprme est linterlocuteur naturel du Parlement pour discuter des
moyens budgtaires de la Justice. Au-del de la complexit dune telle structure, une partie des
membres du groupe de travail estime que ce modle, outre son caractre en tout tat de cause
prmatur, nest pas vritablement adapt la justice judiciaire, compte tenu de la culture
dautonomie des juridictions du fond lgard de la cour suprme. Par ailleurs, certains points
de vue sont en faveur du maintien, pour la gestion des juridictions, dun lien privilgi avec le

1
Cf. Pierre Legendre, Trsor historique de lEtat en France, lAdministration classique , Fayard, 1992, 638 p.
2
Cf. Annexe au rapport n 13.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
119

ministre de la Justice, en ce que celui-ci serait porteur de la lgitimit dmocratique procure


par le lien de responsabilit devant le Parlement.

Dautres membres du groupe1 en soutiennent, en revanche, la pertinence au regard des


problmes structurels que connat la justice judiciaire et du constat que les difficults actuelles
rsultent la fois de problmes aigus de financement et dune dpendance de lautorit
judiciaire lgard dune organisation ministrielle inapte prendre en compte vritablement
les besoins des juridictions. Il sagirait, en consquence, de conduire une rforme radicale du
mode dadministration de la justice en renforant lintgration du systme juridictionnel autour
de la cour suprme. Lunit de gestion des juridictions par la Cour de cassation serait de nature
acclrer un processus de plus grande unit de linstitution judiciaire, certains gards, dores
et dj engag . 2

b Le modle Conseil de justice

Le modle du conseil de justice correspond au type le plus achev de dvolution de


comptences, tant du point de vue institutionnel que fonctionnel, en reposant sur le principe de
la matrise de ses moyens par la Justice elle-mme. Il se distingue du modle cour suprme
en ceci quil dissocie lindpendance juridictionnelle et lautonomie administrative et
budgtaire. Le modle cour suprme apparat, en effet, comme un mode dadministration
intgr et repose sur le principe que ce sont les juges eux-mmes -et les plus levs dentre eux
dans la hirarchie judiciaire- qui grent les tribunaux et dcident des budgets qui leur sont
allous, sous le contrle du Parlement. En revanche, le modle du conseil de justice se prsente
comme un systme dcentralis dans la mesure o cest un organe extrieur lordre
juridictionnel, dont la composition mixte associe en proportions variables des magistrats et des
personnalits qualifies, qui reprsente lInstitution judiciaire.

1
Un membre du groupe de travail considre, en particulier, que lordre juridictionnel judiciaire dpendant de la
Cour de cassation, il apparatrait assez naturel de confier celle-ci un pouvoir gnral de reprsentation des
besoins budgtaires des juridictions. Le systme appliqu aux juridictions judiciaires pourrait sinspirer de celui en
vigueur devant les juridictions administratives : pourquoi lautonomie budgtaire et de gestion reconnue celles-ci
ne pourrait-elle pas tre transpose aux juridictions judiciaires ? Aucun obstacle de principe ne semble pouvoir
tre oppos une organisation confrant la Cour de cassation le rle que tient le Conseil dEtat. Il resterait, outre
les modifications lgislatives requises, affecter aux institutions judiciaires les moyens humains, financiers et
matriels indispensables laccomplissement de ces nouvelles missions, mais, dans un systme juridique o les
textes constitutionnels confrent expressment une place minente lautorit judiciaire, celle-ci ne peut tre
pleinement reconnue en tant que telle que si elle dispose de prrogatives analogues celles de son homologue de
lordre administratif .
2
La perspective pour la Cour de cassation de rejoindre un tel modle impliquerait quelques pr-requis :
-La Cour de cassation serait responsable de son programme budgtaire ; le programme budgtaire correspondant
aux juridictions judiciaires lui serait galement confi ; toutefois, un tel modle ne postule pas ncessairement que
la Cour de cassation gre le budget des juridictions elles-mmes ; la gestion de ce budget pourrait tre dcentralise
aux cours dappel sur la base de critres fixs par la Cour et dont la mise en uvre serait rgulirement contrle ;
-La Cour de cassation serait responsable de la gestion de carrire de ses personnels, magistrats et greffiers ; en
revanche, le modle cour suprme nimplique pas ncessairement que la Cour de cassation soit charge de la
gestion de la carrire de lensemble des magistrats, qui pourrait tre dvolue au Conseil suprieur de la
magistrature, sous rserve dadaptation des comptences et des moyens humains de cet organe, et des personnels
de greffe dont la carrire pourrait demeurer du ressort du ministre de la Justice.
-En tant que clef de voute de la justice judiciaire, la Cour de cassation ngocierait le budget de la justice avec le
Parlement ; cela impliquerait que, dans lordre constitutionnel, la justice passe du statut dautorit celui de
pouvoir. Dans un tel modle, la Cour de cassation partage avec le Conseil suprieur de la magistrature la
reprsentation du pouvoir judiciaire. Un tel schma dorganisation de la justice sous lgide de la Cour de cassation
constitue un modle conforme celui adopt pour les juridictions administratives et financires.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
120

Le conseil de justice, comme type-idal dauto-administration de la justice se pose comme le


garant dune conception exigeante de la sparation des pouvoirs, et des responsabilits pourrait-
on ajouter, ds lors quil implique non seulement la dissociation entre la Justice et
ladministration du pouvoir excutif la Justice sautogre par ses propres organes judiciaires et
sappuie sur une administration propre - mais galement la sparation entre les organes
juridictionnels qui jugent et qui sont responsables de la qualit des dcisions de justice et le
Conseil qui gre les carrires et les finances de la justice. Comme le prcise Geert Corstens,
ancien prsident de la Cour suprme des Pays-Bas, le Conseil de la magistrature et les
conseils de gestion des tribunaux nont pas de comptence ni de missions juridictionnelles et
nont donc cet gard aucun lien hirarchique avec les juges de leur ressort . Toute
immixtion dans une affaire concrte, quil sagisse de la procdure, de lvaluation sur le fond
ou de la dcision finale, est interdite . 1

Cette perspective dvolution institutionnelle, jusqu prsent totalement absente des projets de
rvision constitutionnelle, figure, en revanche, maintenant, dans les revendications des
principaux syndicats de magistrats . 2

La rforme dampleur que constituerait lvolution vers un conseil de justice ne peut tre
envisageable que par un changement radical dapproche de linstitution judiciaire sexprimant
par lacceptation dun pouvoir judiciaire . 3

La transformation du Conseil suprieur de la magistrature en conseil de justice supposerait,


en outre, une profonde rorganisation de cette instance, la fois dans sa composition avec le
problme dlicat de la reprsentation des magistrats et des personnalits qualifies-, dans ses
comptences pour permettre au CSM dadministrer les juridictions la fois sur le plan des
ressources humaines (magistrats et personnels de greffe) et des moyens budgtaires allous aux
cours et tribunaux, ainsi que dans son organisation propre qui devrait tre substantiellement
renforce par le transfert de personnels issus du secrtariat gnral du ministre de la Justice,
de la direction des services judiciaires et de linspection gnrale de la Justice.

On peut estimer que la transformation du Conseil suprieur de la magistrature en conseil de


justice est une perspective placer sur le long terme. La rflexion porte par une partie des
reprsentants de lautorit judiciaire ou des organisations syndicales de magistrats4, ne vise
dailleurs pas dgager la Justice de tout lien organique ou fonctionnelle avec le pouvoir
excutif, comme avec le Parlement ; il ne sagit donc certainement pas driger lautorit
judiciaire en une sorte de corps souverain . 5

1
Geert Corstens, La place de la justice nerlandaise dans les institutions, volution la lumire de la gestion
confie au Conseil de la magistrature in La place de lautorit judiciaire dans les institutions, actes du colloque
organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation, 2016, Dalloz, p.80. Cf Annexe n
12.
2
Cf. Auditions de lUnion syndicale des magistrats, du syndicat de la magistrature et du syndicat national de
magistrats FO du 22 mai 2017.
3
Cf. Thierry Renoux, La justice dans la Constitution franaise in La justice en France (dir. Thierry Renoux), La
documentation franaise, 2013, 307 p.
4
Cf. Auditions des organisations syndicales reprsentatives par le groupe de travail, le 22 mai 2017.
5
Philippe Bas, allocution douverture, in La place de lautorit judiciaire dans les institutions , actes du colloque
organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la Cour de cassation, mai 2016, ed. Dalloz, p. 145.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
121

De son ct, le groupe de travail na pas runi un consensus en son sein1 pour formuler des
propositions en faveur dun tel schma dorganisation judiciaire, mais a toutefois souhait
exposer les termes du dbat sur ce modle original dadministration de la justice afin de fournir
au gouvernement et au Parlement les lments ncessaires la rflexion . 2

1
Un membre du groupe de travail considre pour sa part, que mme si ce systme impliquerait des rformes
encore plus radicales que celle prcdemment voque, il faut insister sur le fait que lvolution vers un Conseil
dot des comptences les plus larges quant au fonctionnement de linstitution judiciaire est celle qui correspond le
mieux aux orientations gnrales dfinies par les standards europens, dcoulant notamment des travaux mens
sous lgide du Conseil de lEurope ou de lUnion europenne (cf. Alain Lacabarats :Les Conseils de justice : vers
un modle dominant ?, actes de la confrence organise loccasion du 130e anniversaire du CSM, rapport
annuel du CSM 2013, pages 335 et suivantes).
Face des Conseils intervenant dans un environnement juridique proche du systme franais, il est pour le moins
curieux que le CSM franais :
- Ne dispose pas dun pouvoir de proposition des nominations pour lensemble des magistrats et soit contraint de
partager ses attributions avec le ministre de la justice ;
- Ne dispose daucune pouvoir, mme de simple avis, pour la nomination de certains magistrats ;
- Ne dispose daucun pouvoir de supervision de la formation des magistrats ;
- Ne dispose pas dun pouvoir exclusif de dfinition de la dontologie des magistrats ;
- Ne dispose daucun pouvoir de saisine systmatique pour avis sur les projets de textes intressant le statut des
juges et le fonctionnement des juridictions ;
- Ne dispose enfin daucun pouvoir en matire de financement de ces juridictions et de gestion de linstitution dans
son ensemble.
Probablement trouvera-t-on quune telle volution pose des problmes de principe, ou simplement pratiques,
difficilement surmontables au regard de lorganisation et du fonctionnement actuel des institutions.
Le poids de lhistoire est galement important. Il ne sagit pas non plus de dispenser linstitution qui serait en
charge de ces nouvelles prrogatives de son obligation de concertation avec les diffrentes parties prenantes et de
son devoir de rendre compte de lexcution de ses missions.
Des pratiques nouvelles doivent pourtant tre soumises notre rflexion.
Certaines sont dj mises en oeuvre dans des Etats proches de notre tradition, notamment pour les questions
budgtaires et dadministration des tribunaux. Mme si, malheureusement, quelques exemples trangers montrent
que la tendance napparat pas favorable lmancipation du pouvoir judiciaire, le renforcement des garanties
offertes au citoyen par larticle 6 de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
fondamentales passe nanmoins par la reconnaissance des Conseils comme garants de lefficacit et de la qualit
de chaque systme judiciaire.
2
Une partie des membres du groupe voit, en effet, dans ce modle, un mode dadministration de la justice
totalement nouveau dans notre pays mais dj bien ancr en Europe, qui a la particularit de ne relever ni du
pouvoir excutif ni du pouvoir lgislatif, ni mme du pouvoir juridictionnel stricto sensu.
Dautres membres du groupe de travail sont, au contraire, tout fait hostiles lvolution de ladministration de la
Justice en France vers un tel modle.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
122

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
123

Conclusion gnrale

Le rapport que prsente le groupe de travail de la Cour de cassation Quelle


indpendance financire pour lautorit judiciaire ? ne prtend pas rvolutionner le mode de
financement et de gestion de la Justice en France.

Le groupe de travail sest attach formuler de manire consensuelle une srie de


propositions qui, prises isolment peuvent apparatre modestes mais qui, apprhendes dans
leur globalit, sont de nature asseoir une responsabilisation financire de lautorit judiciaire.

Les membres du groupe ont dabord jug indispensable dtablir, en tout premier lieu,
un diagnostic prcis de la situation financire des juridictions judiciaires : des problmes
structurels de financement auxquels elles sont exposes aux difficults quotidiennes de
fonctionnement quelles rencontrent. Ils ont t aids, en ce sens, par les multiples travaux
raliss ces dernires annes, voire ces derniers mois1. Mais ces rapports nont abord quune
partie de la problmatique financire et des solutions envisager ; grce la diversit des
membres issus des diffrentes composantes de lautorit judiciaire et aux multiples auditions
effectues tout au long des travaux, le groupe a souhait analyser, de manire aussi rigoureuse et
prcise que possible, les contraintes de gestion imposes aux juridictions et les consquences
que cela emporte en termes dadministration au quotidien.

A partir de ce constat, le groupe de travail propose une srie de mesures concrtes de


nature permettre la mise en place dune authentique autonomie de gestion des juridictions.
Celle-ci suppose, au pralable, quelques rformes de structure visant rationaliser lorganisation
judiciaire ainsi que ladoption de nouveaux dispositifs qui devraient tre dfinis de manire
consensuelle entre le ministre de la Justice et les juridictions. Si elles taient adoptes, ces
mesures constitueraient un socle srieux partir duquel pourrait se dployer une autonomie
relative de dcision des juridictions.

Les propositions formules, en ce sens, par le groupe de travail peuvent tre conues de
deux manires, selon la perspective dans laquelle on se place :
- comme un point daboutissement une rforme financire de la Justice tendant en
amliorer le fonctionnement tout en renforant lassociation de lautorit judiciaire la
prise de dcision sur son financement, sans toutefois modifier la nature mme du
positionnement institutionnel de la Justice dans lEtat ;
- comme une premire tape vers la reconnaissance dun pouvoir judiciaire en France qui
serait pleinement partie prenante de la prise de dcision portant sur son financement2.

1
Tout particulirement, le rapport conjoint de linspection gnrale de la Justice et de linspection gnrale des
finances sur les dpenses courantes de fonctionnement des juridictions ( Les dpenses de fonctionnement courant
des juridictions , rapport conjoint de linspection gnrale de la Justice et de linspection gnrale des finances,
janvier 2017, La documentation franaise, 488 pages) et le rapport de la mission dinformation snatoriale sur le
redressement de la justice (Philippe Bas, rapport n 495, rapport dinformation Cinq ans pour sauver la Justice
! , Snat, avril 2017, 378 pages).
2
A limage de pays tels que lEspagne ou les Pays-Bas. Dautres pays qui staient inspirs du modle franais pour
btir leurs institutions sen loignent lexemple du Maroc qui a rcemment dcid de transformer son Conseil
suprieur de la magistrature en Conseil suprieur du pouvoir judiciaire (cf. Dahir n 1-16-40 du 24 mars 2016,
Bulletin officiel n 6492, 18 aot 2016).

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
124

Lessentiel aux yeux des membres du groupe de travail, par-del la diversit des
opinions exprimes en son sein, est que la justice judiciaire se voie reconnatre, dans la dure,
les moyens de fonctionner la hauteur des missions qui lui incombent, en ayant part, dans la
gestion quotidienne, comme aux grandes tapes des dcisions prendre, au processus
budgtaire la concernant.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
125

Bibliographie

I - OUVRAGES

Abate B., La nouvelle gestion publique, LGDJ, Coll. Systmes, 2e d., Paris, 2014.

Akhoune F., Le statut de comptable public, prf. M. Bouvier, LGDJ, Lextenso ditions, 2008,
Coll. Bibliothque de finances publiques et fiscalit, 486 p. ; La rforme de la gestion
budgtaire et comptable publique, LGDJ, Coll. Systmes, 2013, 260 p.

Alventosa J.-R., Les outils du management public, LGDJ, Coll. Systmes, 2012, 264 p. ;
Management public et gestion des ressources, LGDJ, Coll. Systmes, 2012, 240 p.

Asselain J.-C., Largent de la Justice, Presse universitaire de Bordeaux, Hors coll. Histoire,
Pessac, 2009, 552 p.

Barilari A. et Bouvier M., La LOLF : une nouvelle gouvernance financire de ltat, 3e d.,
LGDJ, Coll. Systmes, 2010, 272 p.

Bouvier M., Esclassan M.-C., Lassale J.-P., Finances publiques, LGDJ, coll. Manuels ,
16e d., 2017, 962 p.

Camby J.-P. (Sous la coordination de), La rforme du budget de lEtat (la loi organique relative
la loi de finances), LGDJ, Coll. Systmes, 3me Ed., Paris, 2011, p 353.

Comit national charg de la publication des travaux prparatoires des institutions de la Vme
Rpublique, Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4
octobre 1958 , volume III, La documentation franaise, Paris 1991, 777 p.

Confrence nationale des procureurs de la Rpublique, Livre noir du ministre public,


propositions pour la Justice, Paris, juin 2017, 40 p.

Dussart V., Lautonomie financire des pouvoirs publics, 2000, CNRS Editions, Coll. CNRS
Droit.

Krynen J., Ltat de justice. France, XIIIe-XXe sicles . I. Lidologie de la magistrature


ancienne, Paris, Gallimard, 2009, 336 p.

Legendre P., Trsor historique de lEtat en France, lAdministration classique, Paris, Fayard,
1992, 638 p.

Mathieu B., Justice et politique : La dchirure ?, Paris, LGDJ, Coll. Forum, Paris, 192 p.

Mathieu C., La sparation des pouvoirs dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Thse
dactylographie, Universit de Montpellier, 2015, 546 p.

Montesquieu, De lesprit des lois , dans uvres, d. Nourse, 1767, t. 1.

Revue franaise de finances publiques :

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
126

- no 76-2001 : La loi organique relative aux lois de finances


- no 82-2003 : Mettre en uvre la loi organique relative aux lois de finances
- no 93-2006 : La nouvelle comptabilit de ltat
- no 100-2007 : nouvelle gouvernance financire publique : grands enjeux de demain
- no 136-2016 : La comptabilit gnrale de lEtat dix ans aprs
- no 137-2017 : Manager la LOLF
- no 140-2017 : Gestion de largent public : quelles responsabilits ?

Renoux T. (Sous la direction de), La justice en France, La documentation franaise, Paris,


2013, 307 p.

Thebault S., Lordonnateur en droit public financier, prf. M. Bouvier, LGDJ, 2007
(Bibliothque de Finances), 408 p.

Timsit G., Gouverner ou juger. Blasons de la lgalit, PUF, Coll. Les voies du droit, 1998, 126
p.

II - RAPPORTS

Bas P., rapport n495, rapport dinformation Cinq ans pour sauver la Justice ! , Snat, Paris,
avril 2017.

Le Bouillonnec J.-Y., avis n 4132 au nom de la commission des lois sur le projet de loi de
finances pour 2017, Tome VIII, Justice- justice administrative et justice judiciaire, 13 octobre
2016.

Bouvard M., Migaud D., De Courson Ch. et Brand J.-P., Rapport Une nouvelle architecture
du budget de ltat , La documentation franaise, Paris.

Bouvard M., Brard J.-P., Carsenac T., de Courson C., rapport dinformation n2706,
commission des finances de lAssemble nationale, Larticulation entre la LOLF et les
rformes de lorganisation de ltat juillet 2010, 64 pages.

Bouvard M. et Carcenac T., rapport dinformation n 570, De la rationalisation la


valorisation : 12 propositions pour une politique immobilire de ltat soutenable et efficace ,
Paris, mai 2017, 91 p.

Club des juristes, Pour une administration au service de la justice , La documentation


franaise, mai 2012, 325 p.

Cour des comptes, La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances , La
documentation franaise, Paris, La documentation franaise, novembre 2011.

Cour des comptes, Relations aux usagers et modernisation de lEtat. Vers une gnralisation
des services publics numriques , Paris, 2016, La documentation franaise, 129 p.

Cour des comptes, La comptabilit gnrale de ltat, dix ans aprs , Rapport thmatique, La
documentation franaise, Paris, La documentation franaise, fvrier 2016.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
127

Cour des comptes, Constatations de la Cour sur la rgulation budgtaire lois de finances
pour 1990 1993 , La documentation franaise, Paris, mars 1995.

Cour des comptes, Le budget de lEtat en 2016, Rsultats et Gestion , La documentation


franaise, Paris, 2017, 1288 p.

Couanau R., rapport n 276, au nom de la commission des finances de lAssemble nationale,
projet de loi de finances pour 2008, annexe n 25, Justice, octobre 2007.

Delmas-Goyon P., Le juge du 21me sicle, un citoyen acteur, une quipe de justice , rapport
au ministre de la Justice, Paris, 2013, 384 p.

Dumont J.-L., rapport n4125, au nom de la commission des finances de lAssemble


nationale, projet de loi de finances pour 2017, annexe n 29, Gestion du patrimoine immobilier
de lEtat, octobre 2016.

Herv E., rapport n107 au nom de la commission des finances du Snat, projet de loi de
finances pour 2012, annexe n16, Justice, novembre 2011.

Hetzel P., rapport n 4125 au nom de la commission des finances de lAssemble nationale,
projet de loi de finances pour 2017, annexe n31, Justice, octobre 2016.

Inspection gnrale de la Justice et inspection gnrale des finances, rapport conjoint sur les
dpenses de fonctionnement courant des juridictions, Paris, 2017, 488 p.

Lefvre A., rapport n140 au nom de la commission des finances du Snat, projet de loi de
finances pour 2017, annexe n19, Justice, novembre 2016.

du Luart R., rapport dinformation n 4, commission des finances du Snat, La justice, de la


gestion au management ? Former les magistrats et les greffiers en chef , La documentation
franaise, Paris, octobre 2006.

III - ARTICLES

Accomando G., Ladministration des tribunaux et du corps judiciaire , In La place de


lautorit judiciaire dans les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et
au Snat sous lgide de la Cour de cassation, Dalloz, Paris, 2016, p. 119.

Arens C., Administration des tribunaux et du corps judiciaire , in La place de lautorit


judiciaire dans les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat
sous lgide de la Cour de cassation, Dalloz, 2016, p. 105.

Bon P., Administration et fonctionnement de la justice en Espagne , In AEAP, 1991, p. 17.

Bouvier M., La loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 : une rforme de
lEtat sur la base dun nouveau contrat social pour les finances publiques , in AJDA N 10-
Octobre 2001.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
128

Bouvier M., La rvision gnrale des politiques publiques et la rforme de lEtat , in AJDA
n7-2008, p. 329.

Bouvier M., Prvision et programmation pluriannuelle dans un contexte dincertitude , In


Revue Franaise de Finances Publiques, n 39-1992. p. 16.

Cadiet L., Inspecter la justice : vous avez dit gouvernement des juges ? , revue Procdures,
n4, avril 2017, LexisNexis, 10 p.

Carlier C., La balance et la clef. Histoire du rattachement de ladministration pnitentiaire au


ministre de la Justice , Criminocorpus, In Revue dHistoire de la justice, des crimes et des
peines, https://criminocorpus.revues.org/943 .

Conan M., La rgulation budgtaire en qute de lgitimit , In Revue Franaise de Finances


Publiques, no 48-1994.

De Codt J., Lindpendance fonctionnelle de la Justice sera-t-elle mieux garantie par la


dcentralisation de sa gestion .

Corstens G., La place de la justice nerlandaise dans les institutions, volution la lumire de
la gestion confie au Conseil de la magistrature , in La place de lautorit judiciaire dans les
institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la
Cour de cassation, Dalloz, 2016, p.78.

Esclassan M.-C., Le modle franais de mangement budgtaire ne mode LOLF :


convergences et singularits , In Revue franaise des finances publiques, n137-2017, p. 45.

Jean J.-P., Ladministration de lautorit judiciaire , in La place de lautorit judiciaire dans


les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la
Cour de cassation, Dalloz, Paris, 2016, p. 25.

Jean J.-P., La jurisprudence dans le mouvement de lopen data , Colloque du 14 octobre


2016 la Cour de cassation, 8 p.

Marshall D., Limpact de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sur les
juridictions , in Revue franaise dadministration publique, n 125, 1-2008, p. 18.

Lesueur T., Informatique judiciaire et perspectives de lopen data pour les juridictions , JCP,
Ed. gnrale, Supplment au n 9, 27 fvrier 2017, p. 23.

Mazeaud P., La loi du 31 dcembre 1987 portant rforme du contentieux administratif , in


Mlanges en lhonneur de Daniel Labetoulle, Paris, Dalloz, 1987.

Orsoni G., Rgulation budgtaire et non-utilisation des crdits dans lexercice , In Revue
Franaise de Finances Publiques, no 12-1985.

Orsoni G., Les pratiques de rgulation budgtaire , In Revue Franaise de Finances


Publiques, no 68-1999.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
129

Pauliat H., Introduction la problmatique densemble , in La place de lautorit judiciaire


dans les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide
de la Cour de cassation, Dalloz, Paris, 2016, p. 72.

Pirart O., Ladministration de la justice administrative , in La place de lautorit judiciaire


dans les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide
de la Cour de cassation, Dalloz, Paris, 2016, p. 106.

Renoux T., La justice dans la Constitution franaise , in La justice en France (dir. Thierry
Renoux), La documentation franaise, 2013, 307 p.

Richard A., Projet de loi de finances rectificative pour 1991 , doc. AN, no 23, 1992 .

Urvoas J.-J., Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice. Partageons une
ambition pour la justice, Dalloz, Paris, 2017, 57 p.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
130

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
131

Annexes
Annexe n 1 Discours dinstallation du groupe de travail par Bertrand Louvel, 10 octobre
2016.

Annexe n 2 - Liste des auditions du groupe de travail.

Annexe n 3 Mission Justice (extraits).

Annexe n 4 Mission Conseil et contrle de lEtat (extraits).

Annexe n 5 - Articles 64 et 65 de la Constitution du 4 octobre 1958.

Annexe n 6 - Article 7 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001.

Annexe n 7 - Note concernant les pouvoirs publics par Jean-Pierre Camby, Directeur-
adjoint du service de lconomie et de lvaluation scientifique lAssemble nationale.

Annexe n 8 Dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et


comptable publique (extraits).

Annexe n 9 - Le processus de dcision budgtaire et les moyens consacrs la justice :


exemples trangers.

Annexe n 10 - Observations sur lorganisation budgtaire de lautorit judiciaire dans une


perspective compare par le prsident Alain Lacabarats, prsident de chambre honoraire la
Cour de cassation, membre du Conseil consultatif de juges europens.

Annexe n 11 - Synthse des travaux du rseau europen des Conseils de Justice sur le
financement de linstitution judiciaire : Bilan de lanne 2015-2016 et perspectives pour lanne
2016-2017 (extraits).

Annexe n 12 Geert Corstens, La place de la justice nerlandaise dans les institutions,


volution la lumire de la gestion confie au Conseil de la magistrature , in La place de
lautorit judiciaire dans les institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et
au Snat sous lgide de la Cour de cassation, mai 2016, d. Dalloz, p.80.

Annexe n 13 - Une approche compare : le contenu de lindpendance de la justice.

Annexe n 14 Rponse du Conseil suprieur de la magistrature la demande de M. Bouvier


du 1er juin 2017 pour le Groupe de travail mis en place la Cour de cassation sur lautonomie
financire de lautorit judiciaire, 2 aot 2017.

Annexe n 15 - Dlibration de la confrence nationale des premiers prsidents de cour


dappel en date du 12 mai 2017 sur lorganisation territoriale et budgtaire des juridictions
judiciaires.

Annexe n 16 - Observations de la Confrence nationale des procureurs gnraux sur le


rapport du groupe de travail sur lautonomie budgtaire de lautorit judiciaire.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
132

27 juillet 2017

Annexe n 17 Dlibration de la Confrence nationale des procureurs gnraux


Autonomie financire de lautorit judiciaire en date du 25 juillet 2017.

Annexe n 18 Contribution de la Confrence nationale des prsidents de tribunaux de grande


instance (CNPTGI) en date du 18 juin 2017 aux travaux du groupe de travail sur lautonomie
budgtaire de la Justice.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
133

Annexe n 1
Discours dinstallation du groupe de travail par Bertrand Louvel, 10 octobre 2016.

Monsieur le Prsident, Mesdames, Messieurs, chers collgues,

Je me rjouis dtre parmi vous aujourdhui pour linstallation dun nouveau groupe de travail
de la Cour de cassation charg de rflchir une organisation budgtaire de lautorit judiciaire
visant mieux garantir lexcution de ses missions.

Je tiens remercier chacune et chacun dentre vous davoir accept de participer, titre
personnel, la rflexion que nous engageons au sein de la Cour.

Linstallation de ce nouveau groupe de travail revt une grande importance pour lensemble de
linstitution judiciaire alors que celle-ci traverse une crise profonde, dont les manifestations sont
multiples (engorgement des procdures, dlais de jugement excessifs, pnurie de moyens
humains et matriels, classements des contentieux par ordre de priorit, etc.), et qui puise ses
racines dans un sous-financement chronique.

Pour bien apprhender la situation de nos cours et tribunaux, il ne suffit pas de rappeler que le
budget des juridictions judiciaires sest accru de 60% au cours de la priode 2002-2016, il faut
aussi avoir lesprit quau sein du budget du ministre de la justice, le programme qui leur est
ddi entre en concurrence avec ceux dautres administrations comme celle des prisons, de
telle sorte que leur part qui constituait 44% du budget global du ministre de la justice en 2002
est tombe 39.18% en 2016.

Toujours sur le plan des comparaisons, il faut aussi souligner que le budget des juridictions de
lordre administratif a augment, dans le mme temps, de 109 % ; les diffrences de nature et
de volume entre les deux ordres sont certes significatives1, mais ces chiffres tmoignent
cependant dune ralit : en relevant de la mission conseil et contrle de lEtat directement
rattache au Premier ministre, la justice administrative jouit lvidence dun positionnement
budgtaire plus favorable. Cela lui a permis de bnficier dune augmentation de ses moyens
mme de mieux rpondre laccroissement des charges quelle a pu connatre.

La question centrale est donc de dterminer si, face la grande misre de la justice judiciaire, la
seule rponse financire - laccroissement du budget du ministre de la justice - est suffisante.

A ce titre, le projet de loi de finances pour 2017 confirme une tendance plus favorable aux
prisons quaux juridictions2. Une rflexion densemble, cest--dire une mise plat du
financement de lautorit judiciaire, apparat ds lors indispensable. Le cadre ministriel dans
lequel se dploie leffort budgtaire pour la justice est-il le plus adapt aux besoins des
juridictions ainsi qu la mission minente de gardienne de la libert individuelle dans la
dmocratie franaise que le constituant assigne la justice ? Lindpendance, que larticle 64 de
la Constitution reconnat lautorit judiciaire cette fin en conformit avec la sparation des
pouvoirs, se borne-t-elle la seule dcision juridictionnelle ? Est-il srieusement concevable que

1
Il est gnralement admis que lactivit juridictionnelle reprsente 90 % du programme des juridictions
administratives ; lactivit consultative est minoritaire au Conseil dEtat et trs marginale dans les juridictions
subordonnes
2
Les crdits du programme justice judiciaire progressent de 3.6 % tandis que les crdits du programme
administration pnitentiaire progressent de 4.99 %.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
134

la logique ministrielle qui rgit le fonctionnement des cours et tribunaux, apprhende


lenvironnement de la dcision judiciaire dans son ensemble sans affecter, un moment ou
un autre, son indpendance ?

Au contraire, lindpendance authentique nimplique-t-elle pas, en tout premier lieu, une


autonomie de gestion des moyens humains et matriels ? Est-ce quelle ninduit pas que le
financement de la justice soit dtermin tout le moins en lassociant pleinement
lidentification et la programmation de ses besoins ?

Plutt donc que de continuer raisonner selon un modle ministriel qui a chou, nest-il pas
temps denvisager une rforme budgtaire ambitieuse, rsolument novatrice, pour permettre
lautorit judiciaire elle-mme dassurer pleinement les responsabilits de sa gestion face une
opinion publique qui lui impute les dfaillances structurelles dun systme qui lui chappe ?

Tandis que les juridictions de lordre administratif et de lordre financier bnficient de


lautonomie budgtaire, les juridictions judiciaires sont rattaches la direction des services
judiciaires du ministre de la justice et au budget global de ce ministre.

La question du statut budgtaire de lautorit judiciaire a dj fait lobjet de dbats devant le


parlement dans les annes 2000, loccasion de la mise en place de la LOLF1. La situation
demeure, depuis plus de 15 ans, inchange et cest prcisment labsence de toute volution de
lordre judiciaire vers plus dautonomie, au mme titre que limpuissance du dispositif en place
obtenir des rsultats significatifs, qui interpelle. Faut-il rappeler quau cours dune audience
solennelle de la Cour des comptes le 9 mai 2005, M. Philippe Sguin, alors Premier prsident,
se rjouissant de lintgration dans la nouvelle mission conseil et contrle de lEtat du
Conseil conomique et social ainsi que du Conseil dEtat et des autres juridictions
administratives aux cts de la Cour des comptes, soulignait dj : Pourrais-je simplement
formuler le vu que lintgration dans le dispositif de la LOLF de la Cour de cassation, des
autres juridictions judiciaires et des autorits administratives indpendantes avec lesquelles nous
avons t galement en relation troite- puisse se faire -toutes choses gales par ailleurs- de
manire aussi harmonieuse, leur indpendance ntant pas moins prcieuse la Rpublique 2
?

Lorsquil sest prononc sur les justifications du rgime drogatoire dont bnficient les
pouvoirs publics, le Conseil constitutionnel a jug que leur autonomie financire relve du
respect de la sparation des pouvoirs 3 . On ne peut que sinterroger en constatant que
lautorit judiciaire, cur historique de la justice, se trouve prive de cette autonomie financire
que le juge constitutionnel saccorde pourtant reconnatre comme la garantie dune
authentique sparation des pouvoirs.

On se doit de relever que, ds sa cration en 1993, la Cour de justice de la Rpublique a


bnfici, par simple dcision politique, puisque ni la LOLF ni aucun texte ne prcisent la liste
des pouvoirs publics, de la reconnaissance de ce statut favorable. On doit aussi constater que le

1
Snat, Rapport dinformation n 478 (2004-2005) de M. Roland du Luart, fait au nom de la commission des
finances, dpos le 13 juillet 2005.
2
Source : Snat ; La mise en uvre de la LOLF dans la justice judiciaire, rapport dinformation n 478, M.
Roland du Luart, au nom de la commission des finances, dpos le 13 juillet 2005.
3
Dcision du Conseil constitutionnel n2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de
finances, considrant 25.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
135

Conseil suprieur de la magistrature a obtenu, en 2012, un dbut dautonomie en se voyant


accorder un programme propre au sein de la mission Justice. Les pistes dvolution existent
donc.

Pourquoi en effet ce paradoxe dune autorit laquelle la Constitution confie la garde de la


libert individuelle des citoyens mais laquelle on refuse la confiance pour assurer sa propre
gestion ? Si chacun saccorde reconnatre que les dysfonctionnements de la justice sont
srieux, les solutions pour y remdier divergent. Cest pour tenter didentifier les solutions
innovantes aptes remdier aux carences constates que Monsieur le Procureur gnral et moi-
mme avons dcid de proposer quune rflexion approfondie ait lieu sur ce sujet. Compte
tenu de la gravit de la situation de notre justice, le temps nous parat en effet venu de laborder,
pour tre en mesure de soumettre aux autorits politiques des propositions de nature relever
les dfis auxquels nous sommes confronts.

A cette fin, lautorit judiciaire doit tre apprhende dans toute sa diversit institutionnelle
(Conseil suprieur de la magistrature, Cour de cassation et juridictions du fond, sige et
parquet). Il est galement indispensable dvaluer les incidences organisationnelles et
administratives des volutions budgtaires susceptibles dtre envisages. Le chantier est vaste
mais mrite dtre ouvert.

Lampleur du sujet traiter rend lidentification de solutions ventuelles dautant plus difficile
mais les justiciables qui sont les premires victimes de cette situation mritent mieux que le
statu quo dune organisation qui na pas fait ses preuves.

Le groupe que vous constituez et dont Monsieur le professeur Bouvier a accept danimer les
travaux -quil soit nouveau assur de notre vive reconnaissance- aura ainsi pour tche de
recenser les difficults de lorganisation budgtaire actuelle et surtout de formuler, sans
exclusive, des recommandations tenant compte la fois du statut constitutionnel de lautorit
judiciaire, des contraintes de la LOLF et du cadre existant pour dautres institutions
comparables.

Je terminerai ces quelques propos liminaires en prcisant que nous esprons la remise de votre
rapport au cours du premier semestre 2017. Nous nous retrouverons dici l, si vous en tes
daccord, pour un point dtape et vous souhaitons, toutes et tous, de fructueuses rflexions.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
136

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
137

Annexe n2
Liste des auditions du groupe de travail

Lundi 21 novembre 2016


- Mme Dominique Lottin, Premier prsident de la cour dappel de Versailles ;
- Mme Soraya Amrani-Mekki, Professeur des Universits ;
- M. Jos Tavares, Directeur gnral des services du Tribunal des comptes du Portugal.

Lundi 28 novembre 2016


- M. Denis Morin, Directeur du budget.

Lundi 5 dcembre 2016


- Mme Nathalie Massias, Prsident du Tribunal administratif de Versailles ;
- M. Jean-Pierre Camby, Directeur-adjoint du service de lconomie et de lvaluation
scientifique lAssemble nationale ;
- M. Franois Monier, Conseiller-matre honoraire la Cour des comptes, rapporteur gnral
du Haut Conseil des Finances Publiques.

Lundi 12 dcembre 2016


- M. Philippe Josse, Conseiller dEtat et ancien directeur du budget.

Lundi 16 janvier 2017


- M. Jean de Codt, Premier prsident de la Cour de cassation de Belgique.

Lundi 30 janvier 2017


- M. Hugo Cyr, Professeur luniversit du Qubec Montral, (en visio-confrence).

Lundi 6 fvrier 2017


- Mme Marielle Thuau, Directeur des services judiciaires au ministre de la Justice.
- M. Thomas Lesueur, adjoint du directeur des services judiciaires du ministre de la Justice.

Lundi 13 fvrier 2017


- M. Arnaud Phelep, Contrleur budgtaire et comptable ministriel du ministre de la justice.

Lundi 27 fvrier 2017


- M. Patrick Hetzel, Dput, rapporteur spcial des crdits Justice.

Lundi 3 avril 2017


- M. Michel Bouvard, Snateur, membre de la commission des finances.

Lundi 24 avril 2017


-M. Patrick Bernasconi, prsident du Conseil conomique, social et environnemental (CESE),
-M. Luc Marchard, secrtaire gnral du CESE,
-Mme Catherine Lopez, conseiller du prsident en charge des relations institutionnelles du
CESE ;

Lundi 22 mai 2017


- Mme Batrice Brugre, Secrtaire gnral du Syndicat national des magistrats FO

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
138

- M. Jean de Maillard, Secrtaire gnral adjoint du Syndicat national des magistrats FO ;


- Mme Claire Danko, Membre du bureau du Syndicat national des magistrats FO ;
- Mme Marie-Jane Ody, Vice-prsident de lUnion syndicale des magistrats ;
- Mme Pascale Loue-Williaume, trsorier-adjoint de lUSM ;
- Mme Laurence Blisson, Secrtaire gnrale du Syndicat de la magistrature ;
- Mme Juliane Pinsard, secrtaire nationale au Syndicat de la magistrature ;
- M. Herv Bonglet, Secrtaire gnral de lUNSA Services judiciaires ;
- M. Sofiane Bahri, Secrtaire gnral adjoint de lUNSA Services judiciaires
- M. Philippe Gilabert, conseiller technique de lUNSA-SJ ;

Jeudi 8 juin 2017


- Mme Laurence Pecaut-Rivolier, Inspecteur gnral de la Justice ;
- Mme Claire-Marie Horeau, Inspecteur de la Justice ;
- Mme Claire Waysant, Inspecteur gnral des finances ;
- M. Jrme Gazzano, Inspecteur des finances.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
139

Annexe n 3
Mission Justice (extraits)

Programme 166 Justice judiciaire

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
140

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
141

Programme 107 Administration pnitentiaire

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
142

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
143

Programme 101 - Accs au droit et la justice

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
144

- Programme 310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
145

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
146

- Programme 335 - Conseil suprieur de la magistrature.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
147

Annexe n4
Mission Conseil et contrle de lEtat (extraits)

Programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financires

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
148

Programme 165 Conseil dEtat et autres juridictions administratives

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
149

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
150

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
151

Annexe n 5
Articles 64 et 65 de la Constitution du 4 octobre 1958

Article 64 :
Le Prsident de la Rpublique est garant de lindpendance de lautorit judiciaire.
Il est assist par le Conseil suprieur de la magistrature.
Une loi organique porte statut des magistrats.
Les magistrats du sige sont inamovibles.

Article 65 :
Le Conseil suprieur de la magistrature comprend une formation comptente lgard des
magistrats du sige et une formation comptente lgard des magistrats du parquet.

La formation comptente lgard des magistrats du sige est prside par le premier prsident
de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du sige et un magistrat du
parquet, un conseiller dtat dsign par le Conseil dtat, un avocat ainsi que six personnalits
qualifies qui nappartiennent ni au Parlement, ni lordre judiciaire, ni lordre administratif.
Le Prsident de la Rpublique, le Prsident de lAssemble nationale et le Prsident du Snat
dsignent chacun deux personnalits qualifies. La procdure prvue au dernier alina de
larticle 13 est applicable aux nominations des personnalits qualifies. Les nominations
effectues par le prsident de chaque assemble du Parlement sont soumises au seul avis de la
commission permanente comptente de lassemble intresse.

La formation comptente lgard des magistrats du parquet est prside par le procureur
gnral prs la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un
magistrat du sige, ainsi que le conseiller dtat, lavocat et les six personnalits qualifies
mentionns au deuxime alina.

La formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du


sige fait des propositions pour les nominations des magistrats du sige la Cour de cassation,
pour celles de premier prsident de cour dappel et pour celles de prsident de tribunal de
grande instance. Les autres magistrats du sige sont nomms sur son avis conforme.

La formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du


parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.

La formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du


sige statue comme conseil de discipline des magistrats du sige. Elle comprend alors, outre les
membres viss au deuxime alina, le magistrat du sige appartenant la formation comptente
lgard des magistrats du parquet.

La formation du Conseil suprieur de la magistrature comptente lgard des magistrats du


parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors,
outre les membres viss au troisime alina, le magistrat du parquet appartenant la formation
comptente lgard des magistrats du sige.

Le Conseil suprieur de la magistrature se runit en formation plnire pour rpondre aux


demandes davis formules par le Prsident de la Rpublique au titre de larticle 64. Il se

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
152

prononce, dans la mme formation, sur les questions relatives la dontologie des magistrats
ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de
la justice. La formation plnire comprend trois des cinq magistrats du sige mentionns au
deuxime alina, trois des cinq magistrats du parquet mentionns au troisime alina, ainsi que
le conseiller dtat, lavocat et les six personnalits qualifies mentionns au deuxime alina.
Elle est prside par le premier prsident de la Cour de cassation, que peut suppler le
procureur gnral prs cette cour.

Sauf en matire disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux sances des formations
du Conseil suprieur de la magistrature.

Le Conseil suprieur de la magistrature peut tre saisi par un justiciable dans les conditions
fixes par une loi organique.

La loi organique dtermine les conditions dapplication du prsent article.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
153

Annexe n 6
Article 7 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001

I. - Les crdits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgtaires de
lEtat sont regroups par mission relevant dun ou plusieurs services dun ou plusieurs
ministres.

Une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique


dfinie. Seule une disposition de loi de finances dinitiative gouvernementale peut crer une
mission.

Toutefois, une mission spcifique regroupe les crdits des pouvoirs publics, chacun dentre eux
faisant lobjet dune ou de plusieurs dotations. De mme, une mission regroupe les crdits des
deux dotations suivantes :
1 Une dotation pour dpenses accidentelles, destine faire face des calamits, et pour
dpenses imprvisibles ;
2 Une dotation pour mesures gnrales en matire de rmunrations dont la rpartition par
programme ne peut tre dtermine avec prcision au moment du vote des crdits.
Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble
cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis,
dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet
dune valuation.

II. - Les crdits sont spcialiss par programme ou par dotation.


Les crdits dun programme ou dune dotation sont prsents selon les titres mentionns
larticle 5.
La prsentation des crdits par titre est indicative. Toutefois, les crdits ouverts sur le titre des
dpenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dpenses de cette
nature.

III. - A lexception des crdits de la dotation prvue au 2 du I, les crdits ouverts sur le titre des
dpenses de personnel sont assortis de plafonds dautorisation des emplois rmunrs par
lEtat. Ces plafonds sont spcialiss par ministre.

IV. - Les crdits ouverts sont mis la disposition des ministres.


Les crdits ne peuvent tre modifis que par une loi de finances ou, titre exceptionnel, en
application des dispositions prvues aux articles 11 15, 17, 18 et 21.
La rpartition des emplois autoriss entre les ministres ne peut tre modifie que par une loi
de finances ou, titre exceptionnel, en application du II de larticle 12.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
154

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
155

Annexe n 7
Note concernant les pouvoirs publics par Jean-Pierre Camby,
Directeur-adjoint du service de lconomie et de lvaluation scientifique
lAssemble nationale1

Larticle 7 de la LOLF a prvu, par drogation la prsentation des missions en programmes,


la nature de lautorisation budgtaire et au principe selon lequel une mission correspond une
politique publique dfinie, que : toutefois, une mission spcifique regroupe les crdits des
pouvoirs publics, chacun dentre eux faisant lobjet dune ou de plusieurs dotations . Ainsi les
pouvoirs publics sont-ils dans une situation spcifique, les dotations chappent par principe 2 au
cycle darbitrage, en amont de lautorisation, la rgulation, en aval de celle-ci, et au droit
commun du contrle.

Pour autant, la LOLF a renforc les exigences lies au vote et linformation parlementaires et
la certification des comptes des pouvoirs publics.

Si le texte identifie la dotation avec les pouvoirs publics, il nen fournit pas de critre. Ceux-ci
simposent deux mme : est pouvoir public linstitution cite dans la Constitution,
sinscrivant dans la sparation des pouvoirs, et dont lactivit ne peut tre assimile celle dun
service public. Le caractre constitutionnel dune institution, pour fondamental quil soit, ne
suffit pas lui seul tablir la qualification budgtaire de pouvoir public : le CESE, le
Conseil dEtat, la Cour des comptes, le dfenseur des droits dont lactivit relve de la
rgulation des services publics et est tourne vers le citoyen, mentionns dans la Constitution ne
font pas lobjet de dotations.

Lors de la mise en place de la LOLF , la question a t rsolue de manire pragmatique ,


comme en atteste le rapport de la mission parlementaire de mise en place de la nouvelle
maquette budgtaire (rapport n 1554, 28 avril 2004) : la mission Pouvoirs publics
concide avec le primtre actuel des crdits des pouvoirs publics inscrits sur le budget des
Charges communes : Prsidence de la Rpublique, Assemble nationale, Snat, Conseil
constitutionnel, Haute cour de justice, Cour de justice de la Rpublique. Le Gouvernement a
prvu autant de dotations que de pouvoirs publics. Celles-ci sont donc moins nombreuses que
les chapitres actuels, puisque certains pouvoirs publics font aujourdhui lobjet de plusieurs
units de spcialit .

La continuit entre lancien titre II 3(article 6 de lordonnance du 2 janvier 1959) et le primtre


des dotations a donc t total au moment de la construction de la nouvelle architecture
budgtaire.

1
Le prsent texte constitue une position personnelle qui nengage en aucun cas ladministration dont relve
lintress.
2
Ce qui ne veut pas dire que ces pouvoirs publics soient exempts de tout contrle : la soumission volontaire de la
prsidence de la rpublique ou des assembles parlementaires au contrle de la Cour des comptes, lexistence de
reversement de reliquats en fin de gestion au budget gnral tmoignent, linverse de la volont de participer un
droit commun budgtaire. La certification des comptes en fin dexercice en fin de gestionprocde de la mme
analyse.
3
Cf. Vincent Dussart : lautonomie financire des pouvoirs publics constitutionnels, Thse, CNRS droit, 2000.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
156

Au-del de cette continuit, qui nest pas un argument en soi, la mise en place de la LOLF1 a
permis de prciser que la notion tait exclusive de celle de service public, soumis la gestion
par la performance : un pouvoir public nest ni au sommet dune hirarchie administrative, ni
un service public au sens classique du terme : son activit nest pas soumise des procdures
administratives, ne relve pas de la comptence du juge administratif , ne donne pas lieu une
valuation budgtaire de performance, etc ..

Ces critres ne permettent donc pas de considrer que lautorit judiciaire, dont lindpendance
est absolument garantie, par larticle 64 de la Constitution, au plus haut sommet de lEtat, dont
la mission rgalienne sinscrit dans les mcanismes constitutionnels rgis par la sparation des
pouvoirs, serait pour autant susceptible dtre dfinie comme un pouvoir public au sens
budgtaire du terme. Les services judiciaires sont, toujours au sens budgtaire du terme, des
services publics2, comme tels soumis au droit commun et aux indicateurs de performance3,
mme si une telle remarque npuise videmment pas le dbat sur les incidences budgtaires de
lindpendance de lautorit judiciaire. Ce dbat a par exemple t prsent, lors de la mise en
place de la maquette nouvelle de prsentation des crdits, en 2005, au sujet de la place de la
justice dans celle-ci4, la scission entre deux missions distinctes de la justice judiciaire et
administrative ntant pas, dans un premier et durable temps, envisage.

Il reste que, si les services judiciaires ne peuvent donc constituer un pouvoir public au sens de
larticle 7 de la LOLF, la question de savoir si cette rponse vaut pour tout lment relevant de
la justice judiciaire nest pour autant pas tranche. La rponse apparat naturellement univoque
pour tout lordre judiciaire, ds lors que, du juge de premire instance la Cour de Cassation,

1
Annexe 23 rapport n 2568 par M. Pierre Bourguignon : les dotations constituent des units budgtaires
drogatoires, affranchies des contraintes de performance (les dotations sont prsentes par nature et non par
objectif de dpense), et exclues des modalits de gestion prvues pour les programmes (les dotations ne peuvent
pas faire lobjet de report, de virement, de transfert, ni de modification par rpartition de crdits pour dpenses
accidentelles ou imprvisibles). Elles retracent des dpenses qui, notamment parce quil est difficile de les
soumettre des indicateurs de performance, ne peuvent pas faire lobjet de programmes. Il sagit en quelque sorte
dinterdire la constitution de faux programmes, en prvoyant explicitement les crdits qui peuvent tre exonrs de
la budgtisation par objectif.
Bnficient de cette drogation les crdits des Pouvoirs publics ( savoir les crdits relevant du titre prvu au 1 du
I de larticle 5 de la LOLF), soumis au principe de la sparation des pouvoirs, et jouissant, en consquence, dune
autonomie financire difficilement conciliable avec lobligation de dfinir des objectifs et des indicateurs. Ce
traitement particulier a en effet pour objectif dassurer la sauvegarde du principe dautonomie des Pouvoirs
publics concerns, lequel relve du respect de la sparation des pouvoirs (dcision du Conseil constitutionnel n
2001-448 DC du 25 juillet 2001, considrant 25). Il permet galement le respect de la rgle selon laquelle les
Pouvoirs publics constitutionnels dterminent eux-mmes les crdits ncessaires leur fonctionnement , rgle
considre par le Conseil constitutionnel comme inhrente au principe dautonomie financire, dans le
considrant 47 de sa dcision n 2001-456 DC du 27 dcembre 2001 relatif larticle 115 prcit de la loi de
finances pour 2002 crant les annexes explicatives propres aux Pouvoirs publics.
2
Dont lorganisation relve, ce titre de la comptence du juge administratif, mais non le fonctionnement
(Tribunal des conflits, prfet de la Guyane, n 01420, Conseil dEtat 19 fvrier 2010, Molline).
3
La mission na jamais envisag de soustraire les tribunaux ou les magistrats, en la matire, au droit commun
budgtaire.
4
Rapport par P. Albertini (n 2562, annexe 18) : Le changement de primtre le plus important est intervenu
depuis la prsentation par le Gouvernement de la nouvelle architecture budgtaire lors du projet de loi de finances
pour 2005 : le programme Justice administrative , insr de faon logique dans la mission Justice a t plac
dans la mission Conseil et contrle de ltat . Cette modification entrane le rattachement au Premier ministre
des moyens du Conseil dtat, des cours administratives dappel et des tribunaux administratifs. Ce dplacement,
effectu sans aucune consultation du Parlement, est contestable. Il a pour effet de rduire un ensemble de
juridictions qui dans leur majorit participent au service public de la justice un seul des aspects de lactivit du
Conseil dtat soit le conseil au Gouvernement .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
157

la mission de juger est inscable. Les critres de gestion par la performance valent, par principe,
pour le juge judiciaire et non pour seulement des juges judiciaires, mme si les
indicateurs ne sauraient tre les mmes selon le degr ou la nature de juridiction. La Cour de
Cassation, juridiction suprme, ne peut tre spare, en termes de principes et dautorisation
budgtaires, du reste des juridictions. Le dualisme du sige et du parquet, pour important quil
soit en matire procdurale et en termes de droits du justiciable, ne peut, de la mme manire,
fonder une distinction pertinente.

Reste pose la question de la place du Conseil suprieur de la magistrature.

Actuellement larticle 12 de la loi organique du 5 fvrier 1994, tel que modifi par la loi
organique du 22 juillet 2010 est ainsi rdig : Lautonomie budgtaire du Conseil suprieur
est assure dans les conditions dtermines par une loi de finances . Si cette disposition peut
ainsi renvoyer la loi de finances dont le domaine doit effectivement tre fix par une loi
organique- le soin dassurer lautonomie budgtaire du CSM, il faut reconnatre quelle
napporte aucun changement concret en termes dautonomie budgtaire, le Conseil
constitutionnel, dans la dcision du 19 juillet 2010 assimile seulement cette autonomie
lexistence dun programme, ce qui aurait aussi bien pu tre ralis sans modification de la loi
organique 1. Ce programme (335) dont le responsable est le Premier prsident de la Cour de
cassation, est dot de 4,57 millions deuros avec un plafond dautorisations demplois de 22
personnes, ce plafond concernant exclusivement les effectifs du secrtariat gnral. Cest
partir des crdits de ce programme que sont par ailleurs payes les indemnits des membres2.

Lvolution lgislative de 2010, au plan matriel, nentrane donc aucune autonomie au plan
concret. La place constitutionnelle du Conseil suprieur de la magistrature, sa ncessaire
indpendance, renforce par la rvision constitutionnelle de 2008 par laquelle le Prsident de la
Rpublique en a perdu la prsidence, conduisent poser la question dune transformation du
CSM en pouvoir public.

La mission na pas manqu dexaminer les objections qui peuvent tre faites lencontre de
cette ventualit.

En premier lieu, le CSM ne devrait tre considr ni comme une simple institution relevant du
service public de la justice, ni a fortiori comme un service public en soi. Ces points mritent
dbat : sagissant du premier il convient de signaler que le CSM contribue la continuit du
fonctionnement de linstitution judiciaire (objectif budgtaire n 1) et exerce lui-mme une
activit de service public, notamment par lexamen de 223 plaintes annuelles (chiffre 2015).
Mais on peut considrer que cette activit nest pas principale dans les missions dvolues au

1
n 2010- 611 DC : Considrant que larticle 9 donne une nouvelle rdaction de larticle 12 de la loi organique
du 5 fvrier 1994 ; quaux termes de cet article : Lautonomie budgtaire du Conseil suprieur est assure dans
les conditions dtermines par une loi de finance ; quaux termes du premier alina du paragraphe II de larticle
7 de la loi organique du 1er aot 2001 susvise : Les crdits sont spcialiss par programme ou par dotation ;
quaux termes du sixime alina du paragraphe I du mme article : Un programme regroupe les crdits destins
mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont
associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et
faisant lobjet dune valuation ; quen confrant au Conseil suprieur de la magistrature lautonomie
budgtaire , le lgislateur organique a, sans mconnatre la Constitution, entendu confier la loi de finances le
soin de crer un programme permettant de regrouper de manire cohrente les crdits de ce conseil ; que, dans
ces conditions, larticle 9 de la loi organique nest pas contraire la Constitution .
2
Dcret n 2011-2061 du 30 dcembre 2011.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
158

CSM par la Constitution. En quelque sorte, on peut juger que ces missions sont, au sens
budgtaire du terme dtachables de celle du fonctionnement des juridictions. La Prsidence
de la Rpublique participe bien, elle aussi, au processus de nombreuses nominations sans pour
autant que soit discutable son statut de pouvoir public.

Une deuxime objection, plus srieuse, consiste indiquer que depuis lorigine, les pouvoirs
publics concernent exclusivement le pouvoir lgislatif, le pouvoir excutif, et le Conseil
constitutionnel, cette continuit, comme on la vu supra, prexiste dailleurs la LOLF. Elle
sappuie, au plan juridique sur une acception stricte de la sparation des pouvoirs, faisant
obstacle toute immixtion dun pouvoir dans lautre : ainsi le lgislateur est-il incomptent pour
rgir le fonctionnement concret de lexcutif, dont le rgime indemnitaire du chef de lEtat1.
Eriger le CSM en pouvoir public modifie cette approche.

En revanche, ne pas lriger en pouvoir public, ou ne pas remettre en cause les conditions
dexcution du programme 335, maintient le cadre budgtaire actuel qui prive deffet utile la
reconnaissance par la loi organique de lautonomie budgtaire.

La mission a galement envisag des difficults plus concrtes : lexistence dune dotation
postule, dans le cadre dune approche en cot complet , que lactivit est intgralement
couverte par la dotation, sous rserve, par exemple, de mises disposition. Tel ne serait pas
totalement le cas du CSM, puisque les personnes qui y sigent continuent dpendre, au plan
budgtaire, de leur statut dorigine. Plus explicitement, en dehors des emplois permanents, le
CSM ne rmunre pas ses membres : il les indemnise2. Mais tel est aussi le cas de la Cour de
Justice de la Rpublique, qui est un pouvoir public.

Celle-ci exerce galement une fonction judiciaire. La dotation de la CJR ne rmunre quun
secrtariat et sert des indemnits aux membres, et, si elle sinsre de par son champ de
comptences dans lacception stricte de la sparation des pouvoirs lgislatif et excutif, elle peut
cependant servir de point de comparaison.

Il convient galement de rappeler que le Conseil constitutionnel, pouvoir public, exerce, en tant
que juge lectoral et, depuis 2009, travers la QPC, des fonctions de nature juridictionnelles :
cest indniable pour le contentieux lectoral, cest tout aussi vrai sagissant de la QPC puisque
la recevabilit de celle-ci est conditionne lapplicabilit un litige.

Ni les comptences actuelles du CSM, ni la nature de ses dpenses ne peuvent donc exclure de
lriger en pouvoir public, la condition toutefois que ses missions ninterfrent pas avec le
fonctionnement des juridictions judiciaires.

1
Symptomatique est cet gard la dcision du Conseil constitutionnel du 9 aot 2012 : le principe de la
sparation des pouvoirs sapplique lgard du Prsident de la Rpublique et du Gouvernement quen
modifiant le traitement du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre, larticle 40 de la loi dfre
mconnat le principe de la sparation des pouvoirs ; par suite, il doit tre dclar contraire la Constitution .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
159

Annexe n 8
Dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la
gestion budgtaire et comptable publique (extraits)

Article 64
Un budget oprationnel de programme dcline les objectifs et les rsultats attendus dun
programme selon un critre fonctionnel ou gographique. Les crdits du programme et, le cas
chant, ses autorisations demplois sont rpartis entre un ou plusieurs budgets oprationnels
de programme.

Article 65
Pour son excution, un budget oprationnel de programme se compose dune ou plusieurs
units oprationnelles entre lesquelles sont rpartis et au sein desquelles sont consomms les
crdits et, le cas chant, les autorisations demplois.

Pour la mise en uvre du contrle de la disponibilit des crdits prvu au c du 2 de larticle


19, la disponibilit sapprcie au niveau de lunit oprationnelle. Toutefois, sagissant des
dpenses de personnel, et lorsquun arrt du ministre charg du budget le prvoit, la
disponibilit des crdits peut sapprcier au niveau du budget oprationnel de programme ou
du programme.

Article 66
Pour chaque programme, il est procd une programmation ayant pour objet de mettre en
adquation lactivit prvisionnelle des services avec les crdits et les emplois notifis et
attendus. Cette programmation est accompagne dune prvision des principaux actes de
gestion de lanne.

Elle est effectue selon un rfrentiel propre chaque ministre, dans le respect des rgles
fixes par arrt du ministre charg du budget. La programmation prsente par programme
est dcline au sein des budgets oprationnels de programme.

Elle est tablie pour deux ans au moins et fait lobjet dune actualisation au moins annuelle.

Il est rendu compte de son excution au cours de la gestion.

La programmation et son excution doivent tre soutenables au regard de lautorisation


budgtaire annuelle et des prescriptions des lois de programmation des finances publiques en
permettant ainsi dhonorer les engagements souscrits ou prvus et de matriser leurs
consquences budgtaires en cours danne et les annes ultrieures.

Article 67
Par ministre il est tabli un document de rpartition initiale des crdits et des emplois qui
prsente pour chaque programme :
1 La rpartition entre les budgets oprationnels de programme des crdits ouverts en loi de
finances initiale, nets de la rserve mise en uvre en application de larticle 51 de la loi
organique du 1er aot 2001 ;
2 Le montant prvisionnel des crdits dont louverture est attendue dans lanne, sous forme
de reports, fonds de concours, attributions de produits et autres mouvements ainsi que la
rpartition de ces crdits entre les budgets oprationnels de programme.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
160

Ce document indique galement, le cas chant, la rpartition du plafond dautorisation


demplois entre les programmes.

Article 68
Par ministre, il est tabli un document prvisionnel de gestion des emplois et des crdits de
personnel qui prsente, pour chaque programme et dans des conditions prcises par arrt du
ministre charg du budget :
1 Les prvisions mensuelles dentres et de sorties des personnels rmunrs au titre du
programme ;
2 Les prvisions de consommation mensuelle du plafond dautorisation demplois ;
3 Les prvisions de dpenses de personnel, incluant une valuation de lincidence des mesures
statutaires et indemnitaires prvues en faveur des agents.

Ce document comporte en outre les perspectives dvolution des donnes mentionnes ci-
dessus pour lanne suivante.

Article 95
Pour lapplication du 1 de larticle 94, les dpenses obligatoires sont les dpenses pour
lesquelles le service fait a t certifi au cours de lexercice prcdent et dont le paiement nest
pas intervenu.

Les dpenses inluctables sont les restes payer choir au cours de lexercice, les dpenses
affrentes au personnel en fonction, les dpenses lies la mise en uvre des lois, rglements
et accords internationaux, ainsi que les dpenses strictement ncessaires la continuit de
lactivit des services.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
161

Annexe n 9
Le processus de dcision budgtaire et les moyens consacrs la justice :
Exemples trangers
(Source CEPEJ)

Le CEPEJ constate quil existe, selon les Etats, des modes de financement communs ou
distincts des juridictions, des ministres publics et de laide judiciaire.

Pour les besoins de la comparaison, le CEPEJ dcompose ces trois lments afin de parvenir
une vue fiable, - non seulement des moyens allous aux fonctions de poursuite ou de jugement,
- malgr la diffrence dorganisation des systmes, mais aussi des montants attribus laccs
la justice. Ces donnes permettent une comparaison des budgets consacrs leur justice par
tous les Etats membres de lUnion et les pays candidats.

Huit pays sur les trente-cinq (sept sur vingt-huit dans les Etats membres de lUnion
europenne) ont un systme ne permettant pas de distinguer le budget du ministre public de
celui des tribunaux grs conjointement : Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, France,
Grce, Luxembourg, Turquie.

Le montant moyen du budget consacr aux services judiciaires est de 74,6 euros par habitant en
2010 dans les pays de la zone euro, les pays comparables se situant dans un cart de un deux
pour onze pays sur quinze. Par comparaison, ce montant moyen est port 65,7 euros par
habitant dans les pays de lUnion europenne et 58,4 euros en intgrant les pays candidats et
candidats potentiels. La valeur mdiane de cet effort budgtaire est de 61,1 euros par habitant
pour les pays de lUnion europenne (55,1 euros avec les pays candidats et candidats
potentiels). Prs de la moiti des pays de lUnion se situent au-dessus de la moyenne
europenne. Pour rappel, en France, leffort budgtaire est de 62 euros1.

Par ailleurs, en ce qui concerne la part du budget public allou la justice, des divergences
importantes existent en Europe. Quatre Etats membres accordent cette mission 3% ou plus
du budget gnral. Il sagit du Danemark et de lIrlande (3,4%), ainsi que de la Pologne (3,2%)
et de la Hongrie (3,1%). A linverse, six pays appartenant lUnion europenne consacrent la
justice moins de 1% de leurs budgets respectifs. Cest le cas du Luxembourg (0,6%), de la
Belgique et de la Rpublique tchque (0,7%), de lAutriche (0,8%), ainsi que de Chypre et de
lEspagne (0,9%). Pour ce qui est du budget de la justice rapport au nombre dhabitants, une
fois encore, les diffrences sont significatives en Europe. LIrlande consacre 511 euros par
habitant, la Sude 472 euros par habitant, le Danemark 426 euros, les Pays-Bas 355 euros et
Malte 249 euros. En revanche, 12 Etats membres consacrent moins de 100 euros par habitant
la justice. Cest le cas de la Roumanie, avec une dpense de 33 euros par habitants pour la
justice.

Pour rappel, en France, la part du budget public allou la justice est de 2.7 %2. En ce qui
concerne la dpense publique consacre la justice par habitant, elle est, en France, de 105
euros.

1
Jean-Paul Jean, Ladministration de lautorit judiciaire , In La place de lautorit judiciaire dans les institutions,
Cour de cassation (Sous lgide de), Dalloz, 2016, p. 25.
2
Jean-Paul Jean, Ladministration de lautorit judiciaire , In La place de lautorit judiciaire dans les institutions,
Cour de cassation (Sous lgide de), Dalloz, 2016, p. 25.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
162

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
163

Annexe n 10
Observations sur lorganisation budgtaire de lautorit judiciaire
dans une perspective compare

Observation prliminaire : cette note nexprime quune opinion personnelle, en actualisant au


regard de problmatiques nouvelles celle soutenue en 2001 et 2007 loccasion des travaux du
Conseil consultatif de juges europens.

Le Conseil consultatif de juges europens ( CCJE ), organe consultatif du Conseil de lEurope


pour tout ce qui se rapporte au statut et au rle des juges en Europe a tenu, pour cette raison,
traiter au cours de la mme anne 2001 la question de lindpendance des juges et celle du
financement des activits judiciaires.

Deux avis du CCJE doivent ainsi tre spcialement mis en exergue : lavis n 1 (2001) sur les
normes relatives lindpendance et linamovibilit des juges et lavis n 2 (2001) relatif au
financement et la gestion des tribunaux au regard de lefficacit de la justice et au regard des
dispositions de larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme.

Ces avis sont disponibles sur le site internet du Conseil de lEurope.

Le second avis indique notamment :

- Quil existe un rapport vident entre, dune part, le financement et la gestion des tribunaux et,
dautre part, les principes de la Convention europenne des droits de lhomme : laccs la
justice et le droit une procdure quitable ne sont pas assurs dans des conditions normales si
une affaire ne peut tre examine dans un dlai raisonnable par un tribunal disposant des
crdits et moyens appropris pour agir efficacement (paragraphe 3 de lavis ) ;

- Que le dveloppement dun financement appropri des tribunaux passe par une plus grande
participation de ceux-ci dans le processus dlaboration du budget, ce qui implique que les
dispositions en matire de vote du budget de la justice par le parlement comportent une
procdure qui tienne compte de lavis du pouvoir judiciaire ( paragraphe 10 de lavis ).

A ce point de vue, le CCJE a indiqu que lune des formes possibles de cette implication active
de la justice dans llaboration du budget consisterait confier lorgane indpendant charg de
la gestion du corps judiciaire, dans les pays o cet organe existe, un rle de coordination dans la
prparation des demandes financires des tribunaux, et faire de cet organe un interlocuteur
direct du Parlement pour lapprciation des besoins des juridictions ( paragraphe 11 de lavis ).

Ces avis nont, certes, aucune porte normative mais ils traduisent clairement la proccupation
majeure des juges : les questions budgtaires ne doivent pas porter atteinte aux droits que tout
justiciable tient de larticle 6 de la Convention europenne des droits de lHomme.

La Recommandation Rec/CM(2010)12 du Comit des ministres aux Etats membres du Conseil


de lEurope sur les juges va dans le mme sens :

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
164

- Il incombe aux autorits responsables de lorganisation et du fonctionnement du systme


judiciaire de crer les conditions permettant aux juges de remplir leur mission et datteindre
lefficacit, tout en protgeant et en respectant lindpendance et limpartialit des juges (
paragraphe 32 dun chapitre V intitul indpendance, efficacit et ressources ) ;

- Les conseils de justice, lorsquils existent, ou dautres autorits indpendantes responsables


de ladministration des tribunaux, les tribunaux eux-mmes et/ou les organisations
professionnelles de juges peuvent tre consults lors de la prparation du budget du systme
judiciaire ( paragraphe 40 ) ;

- Les juges devraient tre encourags participer ladministration des tribunaux (paragraphe
41 ).

Le Rseau europen des Conseils de justice a galement publi sur son site internet, au mois de
juin 2016, le rsultat de ses travaux sur le financement de la justice, pour souligner que la
dtermination du budget de la justice doit tre labri de toute influence politique, faire en
sorte que les Conseils de la justice, ou autres organes indpendants quivalents, soient
impliqus tous les stades du processus budgtaire et que les priorits budgtaires soient
dfinies avec les autorits judiciaires comptentes.

Plus rcemment encore, une confrence organise le 21 avril 2017 par la Cour suprme de
Lettonie, afin de prsenter les rsultats dune tude mene sous lgide de lUnion europenne
avec la collaboration dautres Cours suprmes europennes et de diverses universits, a donn
lieu la diffusion dun guide des bonnes pratiques pour la gestion des Cours suprmes
comportant un certain nombre de recommandations.

Celles-ci concernent en partie les Conseils de justice de chaque Etat et le financement de la


justice.

Il est dit ce sujet ( traduction libre dun texte publi en anglais ) :

Lune des principales questions touchant lindpendance de la justice est celle de son
financement.

Une implication troite du Conseil ou dun organe quivalent tous les stades de la procdure
budgtaire est ncessaire afin de sassurer du respect de lopinion des juges concernant les
ressources financires requises pour un systme judiciaire effectif et efficace .

Bien sr, les juridictions de certains Etats europens connaissent dimportants problmes
auxquels les juridictions franaises ne sont heureusement pas exposes et il ne sagit pas de
prendre comme modle des systmes judiciaires dont les fondements doivent encore tre
consolids.

Mais lensemble des principes ou orientations qui se dgagent de ces textes et pratiques tendent
au moins limiter linfluence du pouvoir excutif sur les dcisions de financement et de gestion
des activits de linstitution judiciaire.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
165

Cest la confirmation dune orientation non quivoque des standards europens actuels :
donner plus demprise directe aux institutions judiciaires elles-mmes sur la dtermination et la
gestion de leurs ressources.

Encore faut-il prciser les conditions dans lesquelles lautorit judiciaire pourrait tre plus
directement associe aux processus en question.

Les modles alternatifs existant en Europe sont particulirement varis et beaucoup dEtats
donnent encore un rle essentiel aux ministres de la justice ou des finances pour les questions
dadministration et de gestion des juridictions.

Mais dautres systmes existent, avec parfois des Conseils de justice en charge du budget et de
ladministration de la justice, des Conseils reconnus comme interlocuteurs directs des autorits
politiques pour llaboration du budget de la justice, ou des attributions comparables confies
aux Cours suprmes des Etats.

Par exemple aux Pays-Bas, le Conseil ngocie le budget de la justice pour lensemble de
linstitution avec le ministre de la justice et les deux prsentent leurs propositions au parlement,
sil ny a pas daccord entre eux. Le parlement a videmment le dernier mot et choisit celle des
propositions qui lui parat approprie.

Alain Lacabarats
Prsident de chambre honoraire
la Cour de cassation,
Membre du Conseil consultatif de
juges europens

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
166

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
167

Annexe n11
Synthse des travaux du rseau europen des Conseils de Justice sur le financement de
linstitution judiciaire : Bilan de lanne 2015-2016 et perspectives pour lanne 2016-2017
(extraits)

Deuxime recommandation
Afin dassurer et de renforcer la sparation des pouvoirs, le Conseil de justice, reprsentatif du
corps judicaire, doit tre troitement associ et parfaitement inform tous les stades du
processus budgtaire et doit disposer de la facult dmettre un avis sur le budget qui est soumis
au Parlement.

Troisime recommandation
La prparation du budget affect linstitution judiciaire, comprenant ladministration des
juridictions et la formation des juges, devrait tre totalement ou du moins partiellement
contrle par le Conseil de Justice ou par un organisme quivalent, autonome et indpendant.
Si un tel Conseil nexistait pas, les juges devraient nanmoins conserver une influence dcisive
sur le processus budgtaire.

Cinquime recommandation
Le maintien de lEtat de droit requiert une stabilit financire long terme dans le financement
de linstitution judiciaire
Les juridictions ne devraient pas tre finances sur une base annuelle mais devraient bnficier
de la certitude de budgets pluriannuel. Le financement des juridictions devraient tre protg
des fluctuations engendres par linstabilit politique.

Contraintes budgtaires
Les contraintes budgtaires affectent lefficacit du fonctionnement de la justice au risque
dempcher ou de retarder laccs la justice pour les justiciables. Elles peuvent prendre la
forme de restrictions budgtaires, mais peuvent aussi tre le rsultat dune stagnation budgtaire
dans un contexte difficile tel que celui li laugmentation de la charge de travail. De plus, la
structure des budgets peut tre trs diffrente dun Etat lautre, ce qui rend la comparaison
difficile. Il existe travers lEurope une grande diversit de mthodes de financement de
linstitution judiciaire. Alors que la plupart des budgets, par exemple, incluent le cot du salaire
des juges et de leur retraite, certains incluent le cot de la formation des juges alors que dautres
non. Une minorit des budgets de la justice incluent le cot du systme pnal, certains intgrent
les dpenses lies la scurit des juridictions. Dans certains pays, le nombre de cas traiter est
un facteur essentiel dans lattribution des ressources ; dautres pays retiennent plutt comme
critre dterminant le budget accord les annes prcdentes. Dans la plupart des pays, le
budget consacr lappareil judiciaire est distinct de celui consacr au ministre public. Il nest
donc pas possible de dresser une liste exhaustive de tous les postes qui doivent tre inclus dans
le budget de financement de linstitution judiciaire.

Les contraintes budgtaires ne doivent pas avoir de consquences sur le bon fonctionnement de
la justice.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
168

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
169

Annexe n 12
Geert Corstens, La place de la justice nerlandaise dans les institutions, volution la lumire
de la gestion confie au Conseil de la magistrature, in La place de lautorit judiciaire dans les
institutions, actes du colloque organis lAssemble nationale et au Snat sous lgide de la
Cour de cassation, mai 2016, d. Dalloz, p.80.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
170

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
171

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
172

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
173

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
174

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
175

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
176

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
177

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
178

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
179

Annexe n 13
Une approche compare : le contenu de lindpendance de la Justice

Canada

Lindpendance des juges est une pierre angulaire du systme judiciaire canadien. Cest la
raison pour laquelle, selon la Constitution canadienne, le pouvoir judiciaire est distinct et
indpendant des deux autres pouvoirs du gouvernement. Lindpendance judiciaire garantit
que les juges sont en mesure de rendre des dcisions libres de toute influence et fondes
exclusivement sur les faits et le droit.

Elle comporte trois lments :


- Linamovibilit des juges. Une fois nomm, un juge peut occuper sa charge jusqu lge
de la retraite. La nomination dun juge peut tre suspendue sur intervention commune
du Parlement ou dune lgislature provinciale, seulement si une enqute indpendante
rvle quil existe une bonne raison de le faire ;
- La scurit financire des juges ;
- Lindpendance administrative (dimension individuelle et dimension institutionnelle).

Les juges doivent recevoir une rmunration suffisante, salaires et pension, pour viter de faire
lobjet de pressions pour des raisons financires. Au Canada, les gouvernements ne peuvent
modifier les salaires ou les avantages sociaux des juges sans dabord recevoir les
recommandations dune commission indpendante sur la rmunration. Ltablissement de la
rmunration des juges est rgi par des principes constitutionnels conus pour assurer la
confiance de la population dans lindpendance et limpartialit de la magistrature. lchelon
fdral, la Constitution prvoit que le Parlement doit dterminer la rmunration et les
avantages des juges. La Cour suprme du Canada a tabli une exigence constitutionnelle
prvoyant la mise sur pied dune commission indpendante, objective et efficace dont lobjet est
de dpolitiser le processus de rmunration des juges et de prserver ainsi lindpendance de la
magistrature.

On peut galement noter quil existe une commission dexamen pour enquter sur la
suffisance de la rmunration et des avantages pcuniaires accorde aux juges. Cette
commission labore ses recommandations (avec une rvision tous les quatre ans) en se fondant
sur des critres objectifs :
- ltat de lconomie au Canada, y compris le cot de la vie ainsi que la situation
conomique et financire globale du gouvernement;
- le rle de la scurit financire des juges dans la prservation de lindpendance
judiciaire;
- le besoin de recruter les meilleurs candidats pour la magistrature;
- tout autre facteur objectif quelle considre pertinent.

Les recommandations de cette commission nont pas de caractre obligatoire. Toutefois, elles
ne peuvent tre cartes sans motif rel et srieux. De ce fait, une ngociation peut intervenir
entre les pouvoirs excutif et lgislatif pour garantir limpartialit des magistrats.

Enfin, si lindpendance administrative des juridictions nest pas consacre dans le droit
canadien, la formule de lentente, sorte de gentlemans agreement, conclue entre le ministre de

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
180

la justice et un chef de cour, permet dorganiser par voie conventionnelle une dvolution de
comptences au profit dune juridiction en matire de gestion financire1.

***
Belgique

Llaboration de la nouvelle procdure budgtaire et ses principales tapes ont contribu


faire entrer la justice (belge) dans le XXIme sicle . Le gouvernement belge a souhait
rendre la Justice plus accessible, moderne et rapide. Cette volont sest dabord traduite par la
loi du 1er dcembre 2013 qui rforme les arrondissements judiciaires et modifie le code
judiciaire en vue de renforcer la mobilit des membres de lordre judiciaire puis par la loi du 18
fvrier 2014 qui introduit une gestion autonome de lordre judiciaire. Nanmoins, ce nouveau
cadre a conduit le ministre de la Justice perdre son autonomie en matire de recrutement de
personnel et lordre judiciaire tre assimil une administration gouvernementale.

Lobjectif du lgislateur, comme du gouvernement, est de mettre fin un systme o chaque


juridiction ou chaque parquet qui lui est rattach, demande au ministre de la Justice les
moyens budgtaires ncessaires son fonctionnement. Larchitecture de la nouvelle
organisation budgtaire obit deux lignes directrices : il sagit dune part, de renforcer la
sparation des pouvoirs et, dautre part, dtablir un modle de gestion moderne dont
lquilibre premier est de confier le management au niveau capable dvaluer au mieux les
besoins, tout en gardant la possibilit dune centralisation pour mutualiser certaines dpenses.

La loi cr deux collges, un pour le sige et un pour le ministre public. Ils forment deux
ensembles intgrs soccupant chacun de leur propre gestion. Ce modle de gestion se veut
dual dans lequel chaque pilier est responsable de ses propres entits. En revanche, la Cour de
cassation nappartient aucun des deux collges. Le but est datteindre une dcentralisation
fonctionnelle o la gestion est transfre du ministre de la Justice lordre judicaire qui reoit
un pouvoir de dcision autonome. Les deux collges ont des comptences trs larges pour
garantir le bon fonctionnement de la justice dont les mesures doivent tre accessibles, diligentes
et de qualit. Les prsidents de chaque collge sont associs au pilotage du ministre de la
justice.

Chacun des deux collges a pour mission de ngocier les contrats de gestion avec le ministre
de la justice. Ces contrats sont conclus pour une dure de trois ans. Ils contiennent des accords
relatifs aux objectifs et aux moyens allous, ainsi quune description des mesures prconises
par les collges pour la ralisation dune justice de qualit. Les moyens sont ceux que le
gouvernement veut bien accorder aux collges pour assurer leur propre fonctionnement et ceux
que le collge de rfrence concdera lensemble des entits pour financer leurs activits. Les
objectifs ne peuvent pas tre spcifiques une entit. Ils doivent se rapporter lensemble de
lorganisation. Par ailleurs, dans lallocation des ressources, le ministre de la justice nest pas
autoris prescrire des objectifs individuels aux juridictions. Les collges, quant eux, ont
vocation former une zone dite tampon entre le pouvoir excutif et les juridictions.

1
Cf. audition par visio-confrence de M. Hugo Cyr, professeur luniversit du Qubec Montral, du 30 janvier
2017.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
181

En ce qui concerne le caractre ferm de lenveloppe financire dont loctroi accompagnera la


conclusion des contrats de gestion, lintention du gouvernement est den inscrire le montant
total dans la loi, en prcisant seulement que ce dernier ne pourra pas diminuer danne en
anne et quil pourra voluer en fonction de deux variables : lindice des prix la
consommation et lvolution du produit national brut.

On peut galement souligner que la gestion autonome sera value, contrle et quelques fois,
selon le gouvernement, censure. Lvaluation sera ralise sur la base du rapport de
fonctionnement que chaque entit judiciaire et chaque collge rdigeront lattention de
lorgane qui leur a allou leurs moyens budgtaires. Ce rapport justifie lutilisation des moyens
ainsi que la ralisation ou la non-ralisation des plans de gestion et des objectifs. La Cour des
comptes peut effectuer un contrle sur pice et sur place de la comptabilit et des oprations.

La tutelle exerce par le ministre de la Justice emprunte quatre modes qui sont tantt de
substitution, tantt dannulation :
- La premire tutelle de substitution est celle par laquelle un comit de direction peut
introduire un recours auprs du ministre de la justice lorsquil estime quune dcision
de rpartition des moyens prise par le collge met en pril le bon fonctionnement dun
service ;
- La deuxime tutelle de substitution intervient lorsque lintrt gnral le requiert. Le
ministre de la justice ou le commissaire du gouvernement peut obliger le collge se
runir et dlibrer sur une question dtermine et dans un dlai prescrit. Si une
dlibration nest pas tenue ou si elle dbouche sur une dcision qui ne convient pas au
ministre, un arrt royal dlibr en conseil des ministres dcidera la place du collge
rcalcitrant ;
- La premire tutelle dannulation est celle par laquelle chaque collge peut annuler une
dcision dun comit de direction sil estime, aprs avoir entendu ce dernier, que celle-
ci est contraire une directive contraignante ou au plan de gestion ;
- La deuxime tutelle dannulation prend appui sur la prsence dun ou de plusieurs
commissaires du gouvernement dsigns par le roi sur prsentation du ministre de la
justice. Ils assistent avec voix consultative aux runions du collge.

En ce qui concerne la Cour de cassation, la cour suprme de lordre judiciaire a opt pour une
position visant prserver sa spcificit : selon le schma en cours de mise en uvre, la Cour
ne ressort daucun des deux collges de gestion de manire constituer une entit distincte
assumant elle-mme sa propre gestion, sige et parquet gnral runis. Au regard de ce constat,
le mcanisme du contrat de gestion ne parait pas constituer linstrument de gestion le plus
appropri ses besoins. Il a donc t propos de retenir un rgime de dotation, tablie sur la
base dun budget calcul annuellement, linstar de ce qui est en usage dans les autres organes
juridictionnels de contrle belges que sont la Cour constitutionnelle et la Cour des comptes
(selon un schma trs proche de ce qui se fait en France pour les pouvoirs publics au sens de la
LOLF)1.

***

1
Cf. audition du chevalier Jean de Codt, premier prsident de la Cour de cassation de Belgique du 16 janvier
2017.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
182

Brsil1

Selon larticle 99 de la Constitution fdrale de 1988, le pouvoir judiciaire est autonome du


point de vue administratif et financier. Cest, par consquent, le pouvoir judiciaire lui-mme qui
rdige sa proposition budgtaire annuelle. Toutefois, la Constitution dtermine aussi que cest
le pouvoir excutif, par lintermdiaire du prsident de la Rpublique qui dispose du pouvoir
dinitiative dans le cas des lois budgtaires fdrales.

Il faut donc que les trois pouvoirs de la Rpublique, excutif, lgislatif et judiciaire, dialoguent et
ngocient, au pralable, leurs respectives limites budgtaires annuelles. Si le pouvoir judiciaire
ne prsente pas sa proposition budgtaire, larticle 99, . 3 de la Constitution dispose que le
pouvoir excutif se fonde sur les valeurs destines au pouvoir judiciaire dans la loi de finances
prcdente pour prsenter son projet de loi au Parlement.

En ce qui concerne lexcution du budget approuv par le Parlement, larticle 168 de la


Constitution souligne que le pouvoir excutif transfre les ressources correspondantes aux
dotations budgtaires du pouvoir judiciaire au plus tard le 20 de chaque mois raison dun
douzime par mois.

Les tribunaux rdigent leurs propositions budgtaires respectives, lesquelles, sauf dans le cas
de la Cour suprme fdrale (STF) et du Tribunal Suprieur de Justice (STJ), seront soumises
aux tribunaux suprieurs correspondants (article 99, para. 2, CF), comme suit :
o Justice du Travail Tribunal Suprieur du Travail (TST) ;
o Justice lectorale Tribunal Suprieur Electoral (TSE) ;
o Justice militaire Tribunal Suprme Militaire (STM).

Dans le cas de la justice fdrale ordinaire (ou non-spcialise), la proposition budgtaire de la


premire instance et des cinq tribunaux rgionaux fdraux doit tre approuve par le Conseil
de la Justice Fdrale (CJF, prsid par le prsident du STJ) v. article 105, para. unique, II,
CF, et article 5, VI, de la Loi n. 11.798, du 29 octobre 2008.

Aprs cette tape interne , les propositions budgtaires des tribunaux mentionns sont
envoyes (par leurs prsidents respectifs) au ministre du Plan, du Budget et de la Gestion qui
les incorporera dans le projet de loi budgtaire. Selon larticle 26 de la LDO pour 2017 (Loi n.
13.408, du 26 dcembre 2016), la date-limite pour lenvoi tait le 15 aot 2016.

Sauf pour la Cour suprme, les propositions budgtaires des tribunaux fdraux (y compris le
STJ) doivent faire galement lobjet dun avis du Conseil National de Justice (CNJ ; prsid par
le prsident de la Cour suprme), selon larticle 103-B, para. 4, I, de la Constitution fdrale et
la Rsolution n. 68, du 3 mars 2009, du dit Conseil. Lavis du CNJ est rendu la commission
mixte du Budget (dputs et snateurs) du parlement (pour le budget 2017, la date-limite pour
cela tait le 28 septembre 2016) v. larticle 26 de la Loi n. 13.408, du 26 dcembre 2016).
Lavis du CNJ ressort de son pouvoir de contrle/supervision administratif/ve et financier/re
sur le pouvoir judiciaire brsilien (sauf la Cour suprme) v. article 103-B, para. 3, CF. Il joue
l plutt un rle de conseil vis--vis du Parlement.

1
Cf. entretien de M. Nicolas Maziau avec M. Nilo Dytz, conseiller diplomatique du prsident de la Cour
suprieure de justice du Brsil, 16 fvrier 2017.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
183

Annexe n 14
Conseil suprieur de la magistrature
Rponse la demande de M. Bouvier du 1er juin 2017
pour le Groupe de travail mis en place la Cour de cassation
sur lautonomie financire de lautorit judiciaire

Le 1er juin 2017, le Conseil Suprieur de la magistrature a t saisi dune demande du


prsident du groupe de travail mis en place au sein de la Cour de Cassation sur lautonomie
financire de lautorit judiciaire.

Il est ainsi propos au CSM de donner son avis sur deux des axes de rflexion du groupe de
travail, savoir loctroi dune nouvelle comptence davis en matire budgtaire et la
reconnaissance du CSM comme pouvoir public au sens de la LOLF.

Les dispositions constitutionnelles et organiques actuelles ne confrent explicitement aucune


comptence au Conseil Suprieur de la Magistrature en matire budgtaire ou dorganisation
des services judiciaires, mme si le Conseil est de plus en plus souvent consult par les services
du Ministre de la Justice et les assembles sur les projets de textes relatifs lorganisation
judiciaire. Le Conseil ne bnficie en outre pas dune autonomie dans la dfinition et
lexcution de son budget propre.

Cette situation franaise apparait en dcalage avec les principes internationalement reconnues et
les pratiques rencontres dans dautres pays europens.

Ainsi, la Recommandation CM/Rec (2010)12 du Conseil de lEurope sur les juges :


indpendance, efficacit et responsabilits , adopte le 17 novembre 2010, dispose que :
Les juges et le systme judiciaire devraient entretenir des relations de travail constructives avec
les institutions et les autorits publiques participant la gestion et ladministration des
tribunaux (paragraphe 12)
Les conseils de la justice, lorsquils existent, ou dautres autorits indpendantes responsables
de ladministration des tribunaux, les tribunaux eux-mmes et/ou les organisations
professionnelles de juges peuvent tre consults lors de la prparation du budget du systme
judiciaire (paragraphe 40).

Dans un avis publi en 2001, le Conseil Consultatif des juges Europens reconnait quil
importe que les dispositions en matire de vote du budget de la justice par le parlement
comportent une procdure qui tienne compte de lavis du pouvoir judiciaire (paragraphe 10)
et suggrait que lune des formes possibles de cette implication active de la justice dans
llaboration du budget consisterait confier lorgane indpendant charg de la gestion du
corps judiciaire, dans les pays o cet organe existe1, un rle de coordination dans la
prparation des demandes financires des tribunaux, et faire de cet organe un interlocuteur
direct du parlement pour lapprciation des besoins des juridictions (paragraphe 11).

Une tude ralise en 2016/2017 par le Rseau europen des Conseils de Justice, auprs de 18
de ses membres, sur le financement de linstitution judiciaire, si elle montrait la disparit
importante des processus de dtermination et dexcution des budgets allous au pouvoir
judiciaire, laisse apparaitre que dans une large majorit des pays, linstitution judiciaire participe
activement llaboration de son budget.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
184

Si des Conseils de Justice dots des pleins pouvoirs, et notamment dune comptence renforce
en matire budgtaire, existent en Europe, le Conseil a fait le choix dans la prsente note de
sorienter vers des volutions droit constitutionnel constant.

1 - Reconnaissance au CSM dune nouvelle comptence davis en matire budgtaire ?

Le principe dun avis du CSM sur le contenu du PLF constitue la premire tape, la plus
modeste, mais aussi la plus urgente, du processus dassociation du CSM la dtermination des
choix budgtaires du Parlement relatifs aux programmes 166 (Justice judiciaire) et 101 (Accs
au droit et la justice).

Le CSM ne peut quapprouver le principe de cette proposition sans pour autant renoncer une
volution plus ambitieuse. Encore faut-il que les conditions dune consultation effective et non
formelle soient runies :
* Un fondement lgislatif simpose pour rendre cette consultation obligatoire :
- au regard du statut du CSM ds lors quune comptence nouvelle lui serait reconnue
- au regard de la LOLF qui fixe les rgles procdurales dlaboration des lois de finances
Une loi organique est donc indispensable, sans prjudice de la question de savoir si, par une
interprtation restrictive de la Constitution, une modification de celle-ci serait ncessaire.
* Des modalits prcises dlaboration de lavis du CSM apparaissent indispensables si la
rforme envisage a lambition de modifier significativement les pratiques actuelles.
La pertinence de lavis dpend en effet de la capacit du CSM fonder son apprciation sur
des informations transmises en temps utile, cest--dire un stade dlaboration des choix o
des options sont encore ouvertes.

Le CSM devrait, cet effet, tre associ suffisamment en amont aux tapes de llaboration de
la loi de finances, ce qui suppose des procdures transparentes dchange avec les services de la
Chancellerie (y compris pour tre en mesure de disposer des demandes budgtaires RH
magistrats, tablies chaque anne par les chefs de cour dans le cadre des dialogues de gestion),
et un suivi des arbitrages gouvernementaux.

Compte tenu de la comptence principalement consacre aux ressources humaines qui est celle
du CSM, une priorit pourrait tre reconnue lexamen des crdits de personnel.

Le CSM souligne cette occasion lintrt dune approche pluriannuelle des dotations
budgtaires de la Justice limage dun autre secteur tel que la Dfense dont une loi de
programmation pluriannuelle, fonde sur un tat des lieux et laffirmation de priorits, claire
utilement chaque dbat budgtaire et met en perspective les choix annuels.

* La mise en uvre de la rforme propose a un cot limit. Elle suppose :


- Une cellule rduite ddie au sein du secrtariat gnral du CSM
- Un calendrier procdural annuel tabli en concertation avec la Chancellerie
- Une circulation fluide de linformation tous les niveaux

2 - De lautonomie budgtaire du CSM

La question de lautonomie budgtaire du CSM est une question ancienne. Il faut rappeler que
le CSM a longtemps t financ et mme log par la Prsidence de la Rpublique. Un avis du
CSM du 19 dcembre 1996 prcisait dj que le Conseil demande dindividualisation du

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
185

budget du Conseil suprieur de la magistrature dans la nomenclature budgtaire vot en tant


que budget autonome par le Parlement .

La quasi-totalit des rapports annuels du CSM des deux dernires dcennies consacre des
dveloppements cette question.

Il faut nanmoins rappeler que plusieurs rformes ont dj eu lieu, la dernire notable en 2010,
qui a prvu (article 12 la loi organique du 5 fvrier 1994) que lautonomie budgtaire du
Conseil suprieur de la magistrature est assure dans les conditions dtermines par une loi de
finances . Dans sa dcision 2010-611 DC du 19 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a
soulign quen confrant au Conseil suprieur de la magistrature, lautonomie budgtaire, le
lgislateur a entendu confrer la loi de finances le soin de crer un programme permettant de
regrouper de manire cohrente les crdits de ce Conseil .

La reconnaissance du CSM comme pouvoir public au sens de la LOLF est une antienne
rgulire des rapports annuels du CSM, et encore dans le dernier rapport 2015 (page 93) :
Aussi est-il possible de sinterroger sur le point de savoir si la logique ayant prsid la rforme
conduite en 2010 a bien t pousse jusqu son terme et sil neut pas t prfrable ou sil
ne le serait pas, de lege ferenda dinscrire le programme budgtaire du CSM dans la mission
pouvoirs publics , qui correspondrait davantage son statut dautorit constitutionnelle jouant
un rle pivot dans la mise en uvre du principe de sparation des pouvoirs.

Le CSM est une autorit constitutionnelle (ce que nest pas, par exemple, le media Chaine
parlementaire qui bnficie, lui aussi, du statut de pouvoir public).

En outre, le CSM est bien, pour partie, une juridiction constitutionnelle en matire de
discipline des magistrats et ses pouvoirs en matire de nomination des plus hauts magistrats
sont comparables, ceteris paribus, ceux dautres pouvoirs publics

De surcrot, le principe mme de la sparation des pouvoirs parat justifier lui seul cette
rforme.

Cest dailleurs la position prise dans de nombreux pays europens et lon peut, cet gard,
rappeler la position de principe du Conseil consultatif des juges europens (CCJE) lattention
du Conseil de lEurope (Avis 10-2007 Du 23 novembre 2007) :

37. Le CCJE note quil est trs important dassurer le financement du Conseil de la Justice afin
de lui permettre un bon fonctionnement. Il devrait disposer de moyens appropris pour agir de
faon indpendante et autonome et tre capable de ngocier et organiser effectivement son
budget propre.

38. Le Conseil de la Justice devrait avoir des locaux mis sa disposition, un secrtariat, des
ressources informatiques, la libert de sorganiser sans avoir rendre compte une autorit
politique ou autre, la libert dorganiser ses sances et dtablir lordre du jour de ses runions,
ainsi que le droit de communiquer directement avec les tribunaux afin daccomplir ses tches.
Le Conseil de la Justice devrait avoir du personnel propre en fonction des ncessits et chaque
membre devrait avoir du personnel propre aux tches qui lui sont imparties.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
186

Les enjeux symboliques du changement de statut budgtaire, seraient significativement plus


importants que les seuls enjeux budgtaires : lindpendance de lorgane garantit
lindpendance de lautorit judiciaire...

En outre cette proposition renforcerait optiquement lautonomie du CSM par rapport


ladministration centrale du ministre de la justice lui-mme : En effet, actuellement, si le
Secrtaire gnral du CSM se rend bien Bercy pour prsenter et ngocier le budget du CSM,
il y est symboliquement accompagn par le Secrtaire gnral du ministre, avec lequel les
ngociations ont d avoir lieu avant et qui a arbitr, en premier ressort, les demandes du
CSM

Pour lensemble de ces raisons, le CSM est favorable la proposition faite de linclure dans la
liste des pouvoirs publics au sens de la LOLF.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
187

Annexe n 15
Confrence nationale des premiers prsidents de cour dappel
Lorganisation territoriale et budgtaire des juridictions judiciaires
Dlibration du 12 mai 2017

Le service de la Justice exige une volution de son organisation territoriale et budgtaire, qui
garantit aux citoyens une justice proche, accessible, efficace, et lindpendance de lautorit
judiciaire.

En premier lieu, le budget de linstitution judiciaire devrait tre sanctuaris par la cration, au
sein du Ministre de la Justice et aux cts de ladministration pnitentiaire et de la protection
judiciaire de la jeunesse, dune mission justice judiciaire autonome dont le responsable serait
le Garde des Sceaux et dont les moyens seraient pilots par un magistrat de lordre judiciaire.

Cette mission comporterait deux programmes :


Le programme juridictions judiciaires, intgrant, outre les fonctions support traditionnelles,
limmobilier, linformatique, et laction sociale, ainsi que les outils de pilotage ncessaires
llaboration et au suivi des missions.
Le programme aide juridictionnelle, accs au droit, modes alternatifs de rglement des litiges et
aide aux victimes.

Le projet de budget de la mission justice judicaire serait prsent, avant son adoption par le
gouvernement en conseil des ministres, au Conseil Suprieur de la Magistrature, dans un dlai
permettant celui-ci de donner un avis sur ses orientations et son contenu. Le Conseil devrait
en outre, selon des modalits dfinir, tre rgulirement inform des conditions de
lexcution budgtaire.

Afin de conduire ces nouvelles missions, le Conseil devrait tre dot de moyens humains et
techniques lui permettant de les assurer.

La confrence nationale des premiers prsidents ferait connatre annuellement son avis sur le
projet de budget et les priorits de linstitution.

Sagissant ensuite de lorganisation territoriale de la Justice, le dbat devrait tre conduit autour
des orientations suivantes :
- les limites des ressorts des cours dappel devraient tre cohrentes avec la carte des
rgions administratives, de faon ce quil nexiste plus de ressorts chevauchant plusieurs
rgions, tant prcis quune rgion pourrait comporter plusieurs cours dappel

- tous les sites judiciaires dappel seraient maintenus

- les juridictions dappel devraient prsenter une taille pertinente permettant de concilier
proximit et spcialisation, notamment par des rquilibrages entre les ressorts.

- chaque juridiction dappel disposerait dune comptence juridictionnelle de plein


exercice

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
188

- la gestion administrative et budgtaire serait assure par des chefs de cour un chelon
fdrant une ou plusieurs juridictions dappel

- le principe dune structure administrative de gestion, dun budget oprationnel de


programme et dun ple chorus serait appliqu au niveau de cet chelon

- chaque juridiction dappel assurerait le traitement des contentieux de proximit, les


contentieux spcialiss pouvant tre rpartis entre les juridictions du nouveau ressort en tenant
compte de lquilibre et des spcificits du territoire

- la mise en uvre de la rforme devrait tre conduite dans le temps, en tenant compte
des ressources humaines et des situations des magistrats et fonctionnaires

Cette organisation ramnerait une vingtaine le nombre de structures de gestion et, allie un
renforcement des marges oprationnelles des tribunaux judiciaires de premire instance,
assurerait une efficacit plus grande de laction judiciaire de nature garantir son indpendance.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
189

Annexe n 16
Observations de la Confrence nationale des procureurs gnraux
sur le rapport du groupe de travail sur lautonomie budgtaire de lautorit judiciaire

Dans le prolongement des changes intervenus durant les runions du groupe de travail,
certaines propositions finalises dans le rapport appellent de la part de la Confrence les
commentaires suivants:

- Confier lautorit judiciaire, sous limpulsion de la Cour de cassation, la responsabilit


de la modernisation numrique de la Justice

La Confrence partage pleinement la ncessit de dvelopper la modernisation numrique des


juridictions du fond. Au regard de la proposition formule, il convient toutefois de souligner
que cette modernisation passe - pour un nombre de chantiers importants de la justice pnale -
par une interaction troite avec les autres programmes de l'actuelle mission Justice dont la
scission est pourtant propose ainsi que par une action inter ministrielle, dans le cadre dune
politique interministrielle, conduite notamment avec le ministre de lIntrieur.

La rcente rforme du Secrtariat Gnral lui a confi le pilotage de la modernisation


numrique, fond sur une ncessit d'assurer prcisment cette transversalit, ce qui, dans ce
nouveau contexte, pose la question de qualifier paralllement le dispositif propos.

- Dvelopper en formation initiale et continue des magistrats ainsi que dans le cadre du
CADEJ la bonne connaissance des principes directeurs de la LOLF.

La CNPG estime que la proposition, rduite une bonne connaissance des principes
directeurs de la LOLF constitue un primtre trs troit ; si l'apprentissage des principes
directeurs de la LOLF peut suffire dans le cadre de la formation initiale, cest plus largement
quil faut dvelopper les comptences en matire budgtaire et financire, essentiellement dans
le cadre de la formation continue et/ou pour l'accs aux fonctions de chefs de juridiction et de
chefs de cour.

- Confier lanimation dune cellule de communication financire charge de diffuser


parmi les juridictions les bonnes pratiques en matire de gestion financire.

Dans le domaine de la communication financire, il convient de souligner que les changes sur
les pratiques constituent une ralit dans la vie des chefs de cour et des services administratifs
rgionaux et interrgionaux placs leurs cts. Le dialogue est galement nou avec le
ministre en ce domaine, mme si de manire gnrale il convient de toujours le dvelopper.
Ds lors, la place et le fonctionnement dun nouvel espace justifierait dtre clarifi.

- Sparer lactuelle mission Justice en deux missions distinctes, lune regroupant les
crdits de la Justice judiciaire (programmes 166 et ventuellement en tout ou partie
101 et 335 ), la seconde runissant les crdits ncessaires l Administration de la
justice (programmes 107, 182 et 310).
- Dans ce cadre, scinder le programme 166 en deux programmes spars : lun propre
la Cour de cassation, le second pour les juridictions du fond.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
190

La CNPG est dfavorable cette proposition ; elle nest en effet pas convaincue de ce qu'une
scission de lactuelle mission Justice, en deux missions pilotes demeurant toutes deux par le
ministre de la Justice, conforterait une meilleure visibilit budgtaire et institutionnelle de la
justice judiciaire, au regard des principes directeurs de la LOLF, qui assignent une mission
un ensemble de programmes concourant une mme politique judiciaire. Tel est bien le cas
des programmes 107 et 182, dont les actions concourent assurer lexcution des dcisions de
justice.

Elle aboutirait par ailleurs rigidifier les arbitrages qui peuvent intervenir entre les programmes,
en cloisonnant le dbat parlementaire entre les programmes des deux missions, tant rappel
que les services judiciaires ont pu bnficier d'arbitrages leur avantage l'anne passe pour
assurer le paiement des frais de justice.

Pour la confrence, les missions dont sont en charge ladministration pnitentiaire comme la
protection judiciaire de la jeunesse participent de manire essentielle aux politiques judiciaires
conduites par les juridictions, comme leffectivit des dcisions quelles rendent, dans des
domaines touchant notamment la privation de la libert sagissant de ladministration
pnitentiaire. Lvolution vers la judiciarisation de la prise en charge des personnes
prcisment dites places sous main de justice et rappele juste titre dans le rapport, se
traduit notamment par larticulation troite de laction des magistrats en charge de lexcution et
lapplication des peines avec celle des services pnitentiaires dinsertion et de probation
exprime cette ralit.

- Instituer un dialogue de dcision entre le ministre de la Justice et les confrences de


chefs de cour et de juridiction sur les orientations budgtaires retenues par le
gouvernement pour le financement de la justice judiciaire (programme 166 ter) pour
lanne n+1

Pour la CNPG, la formulation dialogue de dcision diffrenci ainsi du dialogue de


gestion est ambigu dans sa porte. Il conviendrait dvoquer davantage un dialogue
d'orientation.

Il lui apparat par ailleurs que ce dialogue, pour ne pas tre par trop morcel, devrait associer
les seules confrences des chefs de cour, en leur qualit de responsables budgtaires
oprationnels de programme et de responsables dunits oprationnelles, sans prjudice bien
videmment de ncessaires concertations internes.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
191

Annexe n 17
Dlibration de la Confrence nationale des procureurs gnraux
Autonomie financire de lautorit judiciaire
25 juillet 2017

La confrence nationale des procureurs gnraux appelle de ses vux un accroissement de


lautonomie financire de lautorit judiciaire, sous les deux aspects suivants :

I Sagissant de lorganisation budgtaire

La confrence nationale des procureurs gnraux considre que lorganisation budgtaire


actuelle, qui fait coexister au sein de la mission justice six programmes(justice judiciaire,
administration pnitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, accs au droit et la justice,
conduite et pilotage de la politique de la justice, conseil suprieur de la magistrature), lui
apparat cohrente, dans la mesure notamment o elle rassemble aux cts du programme
justice judiciaire ceux relatifs ladministration pnitentiaire et la protection judiciaire de la
jeunesse, qui ont vocation lune et lautre excuter les dcisions judiciaires. Cette coexistence
doit cependant saccompagner, pour ne pas exister leur dtriment, dune sanctuarisation du
budget des services judiciaires. Ce budget devra continuer inclure les crdits relatifs aux frais
de justice, qui participent de la mise en uvre de la politique pnale, sous le contrle exigeant
des magistrats des parquets et de linstruction.

Cette volution ne doit pas remettre en cause le rle du garde des Sceaux, qui il appartient de
conduire les changes avec le ministre des finances et soutenir la demande budgtaire devant
le Parlement.

La confrence rappelle son attachement lautonomie de gestion des chefs de cour, qui doivent
conserver leur qualit dordonnateurs secondaires, et tous disposer dun budget oprationnel de
programme (BOP), dun ple chorus et dune partie des attributions relevant lheure actuelle
des services dconcentrs du secrtariat gnral. Elle rappelle cet gard son attachement la
dconcentration des moyens dans lesprit de la LOLF

Cette autonomie doit conserver pour corollaire intangible le principe de dyarchie, facteur
dquilibre et de bonne gestion, comme a pu le constater la rcente mission conjointe IGJ/IGF.

II Sagissant des moyens

La confrence ne peut quappeler une nouvelle fois lattention de M. le ministre dEtat, garde
des Sceaux, ministre de la Justice, sur la ncessit de doter lautorit judiciaire de crdits
suffisants pour lui permettre dassurer ses missions, conformment aux principes de la LOLF.
Depuis de nombreuses annes, ces crdits sont notoirement insuffisants, tant en ce qui
concerne le fonctionnement que les frais de justice. Cette sous-dotation a t notamment mise
en vidence par une mission conjointe de linspection gnrale des finances et de linspection
gnrale des services judiciaires.

Les consquences en sont dsastreuses pour la crdibilit de la Justice qui paie avec retard ses
prestataires, ce qui gnre une pnurie dexperts ou de collaborateurs de justice, et cre
dcouragement et malaise chez les magistrats et fonctionnaires.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
192

Par ailleurs, lautonomie judiciaire des chefs de cour ne peut prendre tout son sens quavec des
moyens suffisants permettant de vritables choix.

Certes, les efforts du prcdent garde des Sceaux portant sur le volume des crdits affects aux
frais de justice, au remboursement des charges payer, au plan de lutte anti-terroriste, et au
plan de soutien aux juridictions, ont apport une amlioration sensible, mais insuffisante, car
une part importante de ces crdits a uniquement contribu au dsendettement.

La confrence demande la mise en uvre de mesures de scurisation des crdits qui devront
tre allous dans leur totalit aux juridictions ds le dbut de lexercice sans pouvoir faire lobjet
de mesures de gel budgtaire. A cet gard, elle approuve la proposition n1 de la mission de la
commission des lois du Snat relative au redressement de la justice: consacrer lexistence du
budget de lautorit judiciaire dans la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances
et lexonrer des mesures de gel budgtaire.

Elle appelle de ses vux ladoption de lois de programmation quinquennale, gages de scurit
et de lisibilit dans la dure.

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
193

Annexe n 18
Contribution de la Confrence nationale des prsidents de tribunaux de grande instance
(CNPTGI) aux travaux du groupe de travail
sur lautonomie budgtaire de la Justice
18 juin 2017

A titre prliminaire, la CNPTGI indique faire sien lobjectif dobtenir la reconnaissance de la


Justice comme un pouvoir public au sens de la lgislation budgtaire ainsi que la conversion du
Conseil Suprieur de la Magistrature en un Conseil de Justice dot de la gestion des moyens
humains et matriels ncessaires au fonctionnement des juridictions.

Dans une dmarche volutive vers cet objectif, la CNPTGI propose que le groupe de travail
prconise de :

1) Rclamer une loi de programmation associe une loi de finances pour couvrir les
besoins des services judiciaires en termes de crdits de fonctionnement courant, immobilier,
dquipement informatique, de recrutement de magistrats et dquipes autour du magistrat.

2) Crer une nouvelle mission justice judiciaire compose des trois programmes :

Cour de cassation, responsables de programme : le premier prsident (et le procureur gnral


?)

Juridictions, responsable de programme, le directeur des services judiciaires :


01 Traitement et jugement des contentieux civils
02 Conduite de la politique pnale et jugement des affaires pnales
05 Enregistrement des dcisions judiciaires
06 Soutien
07 Formation
08 Support laccs au droit et la justice

Accs au droit, responsable de programme, le secrtaire gnral du ministre,


01 Aide juridictionnelle
02 Accs au droit
03 Aide aux victimes
04 Mdiation familiale et espaces de rencontre
05 Indemnisation des avous

3) Traduire, au moins partiellement, dans la lgislation budgtaire la place de lautorit


judiciaire dans la Constitution en prohibant, par une disposition de la LOLF les gels
budgtaires en cours dexcution du budget vot par le parlement.

4) Autonomiser le budget du CSM en lrigeant en organe de la mission conseil et


contrle de lEtat , linstar de la Cour des comptes et du Conseil dEtat, le rattacher au
premier ministre et lui confrer un nouveau rle, double :

1- Le contrle ou la supervision de la demande budgtaire prsente par le ministre de


la Justice : Le conseil suprieur de la magistrature, en cours dlaboration de la demande

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
194

budgtaire annuelle, pourra adresser au parlement un avis sur le contenu de la demande


budgtaire et sur linadquation ventuelle des demandes avec les besoins et mettre des
recommandations. Avis et recommandations feront lobjet dune publication. Il sagit de
rquilibrer ou mme dinstitutionnaliser le dialogue qui doit exister entre le parlement et
lautorit judiciaire

2- Le contrle du suivi de lexcution budgtaire : sassurer que les crdits vots ont t
allous, vrifier leur rpartition entre les BOP (certains BOP reoivent actuellement nettement
plus, proportionnellement, que dautres), vrifier le niveau des dpenses et, le cas chant,
exercer un contrle sur la qualit de lanimation dconcentre. Le choix du CSM plutt que de
la Cour de cassation repose sur le constat quil sagit dun organe constitutionnel. Les moyens
matriels et humains du CSM devront ncessairement tre revus. Le conseil doit pouvoir
recourir lInspection Gnrale de la Justice.

5) Doter la mission Justice judiciaire de ressources propres : restaurer le droit de timbre pour
les procdures civiles nayant pas donn lieu loctroi de laide juridictionnelle, maintenir le
droit fixe de procdure dans les affaires pnales, tablir le paiement dun droit pour la
dlivrance dune deuxime copie de dcision.

6) Exclure les frais de justice et les crdits de laide juridictionnelle des trois programmes ci-
dessus mais les maintenir dans le programme 310 conduite et pilotage de la politique de la
justice de la nouvelle mission Administration de la justice .

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
195

Table des matires

Lettre de mission de M. le professeur Michel Bouvier ................................................................. 9

Liste des membres du groupe de travail ...................................................................................... 11

Table des abrviations .................................................................................................................. 13

Liste des propositions pour une indpendance financire de lautorit judiciaire .................... 15

Introduction gnrale ................................................................................................................... 19

Premire partie Lindpendance de lautorit judiciaire : tat des lieux et enjeux financiers 23

I Une absence dautonomie de dcision financire ................................................................. 27


A Les obstacles lis la structure de la mission Justice ...................................................... 27
1- Les crdits de la mission Justice ......................................................................................... 27
2- Une mission Justice plurielle .............................................................................................. 30

B Les obstacles lis au processus de dcision .......................................................................... 31


1- Un processus de dcision budgtaire sans reconnaissance de la spcificit de la justice
judiciaire ........................................................................................................................................ 31
a - Le processus dlaboration du projet de loi de finances ........................................................ 31
Encadr : Article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 ........................................................ 32
b - Un traitement indiffrenci qui pose problme ..................................................................... 32
2- Un Conseil suprieur de la magistrature dont la place et les moyens sont reconsidrer ... 33
Encadr : Article 64 de la Constitution de 1958 ......................................................................... 33

II Une autonomie de gestion financire limite ....................................................................... 35


A Un pilotage difficile de la gestion financire ......................................................................... 35
1- Une incapacit des juridictions dvelopper une stratgie .................................................... 35
a - Une dtermination paralysante des crdits : des crdits flchs ............................................ 35
b - Une incertitude sur les crdits................................................................................................. 36
1 - Le dcaissement par tranche : linsuffisance des crdits en cours danne ........................... 36
Graphique : volution des crdits disponibles en dbut danne pour les BOP
mtropolitains (hors Paris (2013-2016)) .......................................................................... 37
2 Le problme des dpenses non obligatoires (DNO) et du gel des crdits .......................... 37
Graphique : Part des charges payer de lanne 2014 dans les crdits de paiement
consomms en anne 2015, par BOP, en % .................................................................. 39
3 - La question des dotations complmentaires .......................................................................... 39
4 - Des instruments dvaluation reconsidrer ......................................................................... 40
5 - Les incertitudes sur les frais de justice .................................................................................... 41
Graphique : Dotations de fonctionnement courant des juridictions en loi de finances ini-
tiale de 2009 2016 et en projet de loi de finances en 2017 (en M) ........................... 42
6 - Une absence de ressources propres ....................................................................................... 43
2- Un dispositif source de dysfonctionnement ............................................................................ 44
a - Un processus dexcution du budget qui manque de rationalit ........................................... 44
1 - Un fonctionnement des budgets oprationnels de programme (BOP) et des units
oprationnelles (UO) qui manque de cohrence ........................................................................ 44

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
196

2 - Un dialogue de gestion incomplet .......................................................................................... 47


b - Le poids des services administratifs rgionaux (SAR)............................................................ 47
c - Un dploiement du systme chorus ramnager ................................................................ 49
d - Une carte judiciaire inadapte ................................................................................................ 50

B Une capacit de gestion limite ............................................................................................. 54


1-Une situation difficile au regard des ressources humaines ...................................................... 54
a - Une gestion alatoire des ressources humaines...................................................................... 54
b - Une formation la gestion quasiment inexistante.................................................................. 55
2- Des instruments de gestion insuffisants ................................................................................... 55
a - Les insuffisances de la comptabilit ........................................................................................ 55
b - Le cas particulier de la gestion immobilire ........................................................................... 56
1 - Typologie des occupations de locaux ..................................................................................... 57
2 Enjeux domaniaux contemporains ........................................................................................ 58
c - Une informatisation incomplte au regard des enjeux dune justice numrique ............. 62

Seconde Partie Propositions pour une indpendance financire de la justice ....................... 65

I Renforcer lautonomie de gestion financire ......................................................................... 69


A Rformer les cadres stratgiques propres assurer une autonomie de gestion .................. 69
1 Mettre en cohrence la carte judiciaire avec le cadre budgtaire ......................................... 69
a - La carte judiciaire ..................................................................................................................... 69
b - La carte des budgets oprationnels de programme ............................................................... 72
c - Les ples Chorus ..................................................................................................................... 73
d - Mettre les plates-formes/dlgations interrgionales en cohrence avec le processus
budgtaire ...................................................................................................................................... 75
2 Mettre en adquation le dialogue de gestion avec les objectifs de responsabilisation des
acteurs ........................................................................................................................................... 76
3 Reconsidrer la gestion de limmobilier judiciaire dans le respect de la fonction symbolique
de la Justice ................................................................................................................................... 77
a - Les spcificits budgtaires du parc immobilier judiciaire ..................................................... 78
b Quelles volutions pour la gestion du parc immobilier judiciaire ? ..................................... 78
4 Renforcer et dvelopper les possibilits offertes par le numrique ..................................... 81
5 Instituer une programmation de la gestion des ressources humaines .................................. 83
6 - Dvelopper la formation et la communication ...................................................................... 85
a - Mettre en place un plan de formation ddi la gestion financire publique ...................... 85
b - Dvelopper la communication concernant le partage des bonnes pratiques........................ 86

B Crer les instruments de pilotage de la gestion .................................................................... 87


1 - Dvelopper une comptabilit analytique source dinformations fiables pour le pilotage de la
gestion ........................................................................................................................................... 87
2 Mettre en place des instruments de contrle de la gestion ................................................... 88

II Les voies pour une autonomie de dcision financire ......................................................... 91


A - Les voies possibles court et moyen terme pour la participation de lautorit judiciaire la
prise de dcision financire .......................................................................................................... 91
1 - Scuriser les crdits ................................................................................................................. 91
a - Une loi de programmation pour la Justice ............................................................................. 91
b - Lexemption des dispositifs de rgulation budgtaire ............................................................ 93

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
197

2- Dfinir des sources complmentaires de financement ........................................................... 96


a- Restituer aux juridictions leurs efforts de gestion .................................................................... 96
b- Dvelopper ou crer des ressources propres .......................................................................... 97
3- Supprimer lobligation de crdits limitatifs pour les frais de justice ....................................... 98
4 - Associer lautorit judiciaire la prise de dcision financire ............................................... 99
a - Ramnager larchitecture de la mission Justice afin de clarifier le cadre budgtaire de
lautorit judiciaire ...................................................................................................................... 100
b - Amliorer le processus de dcision budgtaire .................................................................... 102
1 Instituer un dialogue de dcision entre les acteurs de la Justice ................................... 103
2 - Organiser une consultation du Conseil suprieur de la magistrature en amont et sur
lexcution de la dcision budgtaire ......................................................................................... 104

B - Les modles controverss de lautonomie financire de lautorit judiciaire..................... 107


1- Des modles difficilement transposables dautonomie de dcision financire.................... 107
a - Le modle Juridictions administratives et financires ..................................................... 107
1 - Le Conseil dEtat et la juridiction administrative ................................................................. 108
2 - La Cour des comptes ............................................................................................................ 111
b Le modle Pouvoirs publics ........................................................................................... 112
2 - Des modles de trs large autonomie de dcision financire.............................................. 115
a - Le modle Cour suprme ................................................................................................ 116
b - Le modle Conseil de justice ........................................................................................... 117

Conclusion gnrale ................................................................................................................... 121

Bibliographie............................................................................................................................... 123

Annexes....................................................................................................................................... 129

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?
198

Groupe de travail de la Cour de cassation


Quelle indpendance financire pour lautorit judiciaire ?