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L E M EN SU EL DE L A FO N DAT I O N i F R A P

SOCIT CIVILE E n q u t e r p o u r r f o r m e r N 15 7

LES BOTES
NOIRES DE LA
FORMATION
PROFESSIONNELLE
Mai 2015 - 8
TUDE FORMATION PROFESSIONNELLE

LES BOTES NOIRES DE LA


8
FORMATION PROFESSIONNELLE

Tout juste rforms en 2015, notre systme de formation professionnelle et son financement restent
incomprhensibles pour nombre dacteurs et dobservateurs. La dernire rforme naura rien modifi sur le fond
et sest encore moins attaque au tabou de la rpartition des milliards de la formation professionnelle verss
par les entreprises aux organismes collecteurs qui sont devenus, au fil des annes, les vritables pilotes de
cette politique publique. Aujourdhui, on compte plus de 100 organismes collecteurs publics et privs en train
de se constituer des rserves financires grce aux contributions verses par plus de 3millions dentreprises,
travailleurs indpendants et plus de 36000 employeurs publics, qui doivent ensuite sy retrouver entre les plus
de 62 600 organismes de formations reconnus.
Alors que le taux de chmage est au plus fort, il faut mettre fin ces botes noires de la formation
professionnelle qui s'approprient une partie de la dpense et servent leur intrt en priorit:
Lusine gaz des Opca et du CNFPT: les employeurs, privs et publics, sont aujourdhui contraints de
financer la mauvaise gestion des organismes collecteurs du priv (Opca) et du public (CNFPT) sans aucune
garantie en termes de qualit et de rentabilit.
=> Notre proposition: supprimer les Opca, la contribution obligatoire et laisser les branches professionnelles
grer la formation professionnelle des salaris du priv. Rgionaliser le CNFPT pour la formation des agents
territoriaux et Ple emploi pour la formation des demandeurs demploi.
Plus de 2,7 milliards de formation gracieusement financs par le contribuable: ni l'tat, en tant qu'employeur,
ni les lus ne contribuent au financement de leur formation professionnelle pourtant obligatoire, celle-ci est donc
finance intgralement sur des deniers publics.
=> Notre proposition: fusionner les coles de fonctionnaires en un organisme collecteur charg de mutualiser
la nouvelle contribution obligatoire verse par les administrations publiques d'tat employeuses et de financer
la formation des agents. Publier annuellement le budget de la formation professionnelle des lus et interdire le
rattachement dun organisme de formation un parti politique.
Opacit sur la qualit et les financements: l'absence de contrle va de pair avec la multiplication des fraudes
internes (au niveau des organismes collecteurs) et externes (au niveau des organismes formateurs).
=> Notre proposition: il faut automatiser les valuations par les employs ayant bnfici d'une formation avec une
remonte des valuations au niveau des rgions qui doivent devenir la collectivit pilote de la formation professionnelle.
Le financement du paritarisme a t trop longtemps camoufl dans le budget de la formation professionnelle:
la dernire rforme l'a encore prouv avec la mise en place d'une nouvelle contribution obligatoire des entreprises
pour financer le syndicalisme en France.
=> Notre proposition: mettre en place un chque syndical que chaque salari pourra remettre l'instance de
reprsentation de son choix.

DOSSIER RALIS PAR MANON MEISTERMANN


Socit Civile n 157 Mai 2015
FORMATION PROFESSIONNELLE TUDE

Qu'entend-on et qu'attend-on de la formation


professionnelle?
9
Quel doit tre le but du systme de formation et leur niveau de formation. Cet loignement de
professionnelle la franaise si ce n'est l'employa- l'objectif initial, accentu par la multiplication
bilit des employs, des jeunes et des demandeurs des acteurs, a permis la mise en place de botes
d'emploi? Or, nous allons constater dans les pages noires o l'argent de la formation professionnelle
qui suivent qu'aujourd'hui le point central des circule sous un contrle minime malgr les aver-
ngociations semble plutt tre les organismes et tissements lancs rgulirement par la Cour des
institutions gestionnaires, et non plus les employs comptes ou encore l'Igas fin 2014.

Les chiffres clefs de la formation professionnelle des adultes


Formation professionnelle des agents du public
Formation
Formation
professionnelle Fonction publique Fonction publique Fonction publique
professionnelle
des demandeurs dtat territoriale hospitalire
des actifs du priv
demploi
0,55% pour les
entreprises de
moins de 10
salaris
Contribution Subventions
lgale de 1,05% pour les publiques et
lemployeur en entreprises de 10 financements des Pas de cotisation 1% 2,1% + 0,2%
pourcentage de la 19 salaris1 entreprises via les
masse salariale charges sociales
1,6% pour les
entreprises de
plus de 20
salaris2
Contribution relle
de lemployeur en
2,72% - 4,8%3 nc nc
pourcentage de la
masse salariale
Organismes
Opca Undic - CNFPT ANFH
collecteurs Notes:
Plus de 62600 organismes de formations
1
1% depuis le
(hors formation gre en interne dans les entreprises et les administrations publiques) 1erjanvier 2015 ;
2
Ibid;
Dpense totale par 2,5milliards 2,7milliards 703millions 3
Formation
13,4milliards4
public cibl en 4,3milliards professionnelle
2012 (en euros) 5,9milliards et formation
statutaire ;
Dpense par 4
Hors dpense
individu du public 708euros 839euros 1050euros 1456euros 618euros des entreprises
cibl en 2012 en interne.
1456
1050
708 839
618

Actif du priv Demandeur Agent de la Agent de la Agent de la


d'emploi fonction fonction fonction
publique publique publique
d'tat territoriale hospitalire
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L'organisation et le financement de la formation


professionnelle en France se rvlent opaques
10
et inefficaces
Une dpense difficilement identifiable tiellement supporte par les entreprises prives
On donne souvent le chiffre de 32 milliards qui, au final, cotisent presque le double du seuil
deuros de dpenses pour la formation pro- lgal: 2,72% de la masse salariale en moyenne.
fessionnelle mais cette somme est partager Un parpillement des financements d la com-
entre les dpenses pour les jeunes, celles pour plexit dun systme opaque et difficile daccs
les actifs du public, du priv et la formation des o 3millions dentreprises contractent avec plus
demandeurs demploi. Pour les actifs, en 2012, de 62600 organismes de formations. Peu ton-
les entreprises auront financ 13,4 milliards nant alors quen termes de comparaison inter-
deuros via une contribution obligatoire verser nationale, le march franais de la formation
aux Opca et une obligation dlaborer un plan professionnelle soit le plus dvelopp dEurope.
de formation. Une somme qui monte 19,3mil-
liards deuros si lon compte les contributions des En effet, en 2010, en parts de la masse salariale
administrations publiques en tant quemployeur. investies, les entreprises europennes auront
Contributions auxquelles sajoutent: en moyenne dpens 1,6 % de leur masse
prs de 50 millions deuros verss chaque salariale dans la formation contre 2,72% en
anne par les entreprises pour la formation pro- France. Le problme reste que les rsultats de
fessionnelle des demandeurs demploi; notre systme de formation ne sont pas la
presque 2milliards deuros financs par Ple hauteur des sommes investies: sur lensemble
emploi, lAgefiph et les autres agences pour de la population 25-64ans et en incluant les
laide au retour lemploi, lallocation de fin de formations non formelles, la France se situe
formation et les aides aux formations conven- dans la moyenne basse avec un taux daccs
tionnes; de 36 % des employs une formation par
840 millions deuros financs par ltat pour an contre 56% au Royaume-Uni et 47% en
laccompagnement des demandeurs demploi Espagne (OCDE 2012). Et la France se place
dont 200millions lAfpa (sous forme de droit parmi les derniers dans le classement 2013 de
compensation retenu sur la taxe intrieure sur lOCDE sur les comptences des adultes, rap-
les produits ptroliers); pelle Emmanuelle Prs, dlgue gnrale de
encore 900millions deuros, financs par ltat, la Fdration de formation professionnelle.
de subventions aux organismes de formation Dailleurs les Franais, eux-mmes, ne sont
professionnelle publics ou parapublics (Cnam, pas convaincus par la politique de formation
Greta, Centre Inffo) et de soutien lAfpa. professionnelle. Dans un sondage EY/Acteurs
publics de mai2013 : Trois personnes sur
Au final, hors dpenses pour les jeunes et hors quatre interroges pour Acteurs publics et EY
dpense interne des entreprises, le budget de la estiment que largent public consacr la for-
formation professionnelle slve alors prs de mation professionnelle est utilis de manire
23,5milliards deuros dont 52% sont financs inefficace. Principal reproche: les publics cibls
par les entreprises. Une somme en constante ne sont pas les bons. D'ailleurs, les Franais font
augmentation puisqu'en 2005, le montant de la surtout confiance aux branches professionnelles
formation continue et des adultes slevait seu- pour piloter la formation. Un avis qui s'ins-
1 Cc, lement 19,4milliards deuros dont 44% taient pire directement du modle allemand (voir
page 58. financs par les entreprises1. Une inflation essen- encadr p.11).

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FORMATION PROFESSIONNELLE TUDE

Qui profite du (trop) vaste march de la encadr p.22) mais soutiennent galement la
formation professionnelle? politique publique en faveur de la formation
Au total, plus de 62600 organismes de forma- professionnelle des demandeurs demploi. Au
tions proposent une offre de formations quand final on aboutit un systme de financements 11
plus de 3 millions dentreprises marchandes directs, indirects, de mutualisation, de prqua-
en France financent directement et/ou via la tion et de remboursements de frais extrme-
mutualisation dans une centaine dorganismes ment complexe et peu contrl o plus per-
collecteurs les demandes de formations de leurs sonne ne peut sy retrouver, ni les organismes
salaris. Du ct du public, ltat et plus de collecteurs, ni les financeurs, ni les prestataires
36 000collectivits territoriales financent la de formations et encore moins les entreprises
formation de leurs agents et de leurs lus (voir et les demandeurs de formation.

La formation professionnelle en Allemagne: une responsabilit individuelle

Outre-Rhin la formation professionnelle est trs peu rglemente car il ny a pas dobliga-
tion de financement de la formation des salaris pour les entreprises moins que des
accords de branche aient dcid du contraire (mise en place des premiers accords par-
tir des annes 2000). Ltat fdral a bien mis en place des formations rglementes
qui, si elles sont peu utilises par les entreprises, se sont imposes comme lintervention
la plus efficace auprs des demandeurs demploi. Ltat se charge donc des demandeurs
demploi, les entreprises de former leurs salaris selon leur besoin et pour le reste, lap-
proche allemande repose sur une responsabilit individuelle de chaque actif assurer sa
propre employabilit. Consquence directe, plus de 30% des dpenses de formations
sont assures par les mnages. Pour faciliter ce type de formation, une majorit de ln-
der (11 sur 16) ont mis en place des congs individuels de formation, sauf que le taux
de participation ces dispositifs lgislatifs ne dpasse pas 1,5% de la masse salariale.

Une organisation qui tranche avec notre systme de formation professionnelle trop rigide
et rglement. Alors que retenir du systme de formation continue allemand?
Que linexistence dune obligation former pour les employeurs nempche pas le
pays de plus dpenser que la France en matire de formation: 35milliards deuros soit
1,58% du PIB. Une dpense mieux oriente quen France (1,26% du PIB pour des
dispositifs comparables) et qui permet de former plus de salaris: 53% des salaris
allemands ont accs une formation par an contre 36% en France.
Que si les pouvoirs publics (et notamment les lnder) peuvent lgifrer sur la ques-
tion, le pilotage de la formation professionnelle est grandement laiss aux branches
(chambres de commerce et des mtiers) ainsi quaux individus eux-mmes.

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March de la formation professionnelle continue

Obligation de
financer 187 organismes
Plus de 36 000 de formation des lus
collectivits locales locaux
dcentralisation

Mu
tu
Dotation de

obl alisat CNFPT


iga i
toir on
e (environ 90
Impts antennes)

Plus de 62600 organismes formateurs


Mnages
Fond social europen (subventions)

tat
Fonction Mutualisation ANFH
publique obligatoire (26 dlgations
hospitalire rgionales)

Versement au titre du rgime Undic


de solidarit (plus de
plus de 3 millions 800 centres
d'entreprises Versement travers les charges Ple emploi)

Mutualisation
obligatoire

48 Opca

5 millions d'ind- Agece,


pendants, prof. faf Fif-pl,
librales, artisans, Mutualisation Viva...
obligatoire
exploitants agri.

Une complexit qui constitue videmment un chronique. Il sagissait dun systme de fausses
terrain propice aux fraudes. Comme lexplique factures et de stages de formations factices
lIgas, la formation professionnelle est devenue un mais rembourss. Un cas inquitant mais pro-
terrain attractif pour des "oprateurs" qui savent bablement pas isol, le phnomne des fraudes
parfaitement identifier les zones de faiblesse du externes tant mal valu (voir encadr p.17).
dispositif [] et qui utilisent des mthodes astu- Plus inquitant encore, le cas des fraudes
cieuses de contournement des contrles en vigueur. internes mieux cernes puisque lIgas pointait
Dbut 2014, la mise au jour par la Justice dun du doigt, dans un rapport de novembre 2014,
vaste rseau de dtournement de largent de la que plus de la moiti des Opca contrls sur
formation professionnelle, qui impliquait plus site ont mentionn lexistence dans le pass dun
dune soixantaine dorganismes de formations ou plusieurs cas de fraude imputs un de leurs
et plus de 4millions deuros, avait dfray la collaborateurs.

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La dernire rforme n'a pas (du tout) modifi


le cur du problme
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Modification du taux de contribution obligatoire (formation professionnelle
et financement des syndicats) au 1er janvier 2015

Taux de contribution formation Nouvelle contribution


Seuils Gains ou pertes
professionnelle financement des syndicats

Pour les entreprises le taux de contribution lgale =-0,034%


+0,016%
de 10 19 salaris passe de 1,05% 1% elles sont gagnantes

le taux de contribution lgale


Pour les entreprises =-0,584%,
passe +0,016%
de 20 salaris et plus elles sont gagnantes
de 1,6% 1%

Pour les entreprises le taux de contribution lgale =+0,016%,


+0,016%
de moins de 10 salaris reste le mme 0,55% elles sont perdantes

Il apparat vident que le systme de la for- pas illusion puisque selon un sondage Opi-
mation professionnelle est dcomplexifier nionWay pour lAfpa2, 76% des actifs navaient
pour le rendre plus lisible et plus transparent. jamais utilis leur DIF avant la rforme et ce
Dailleurs, depuis 2007, de nombreux rapports taux monte jusqu 87% pour les demandeurs
officiels ou dorganismes externes sont venus demploi. Les salaris avaient limpression que
soutenir cette ide : on pense aux audits de les formations auxquelles ils avaient accs par
modernisation, la RGPP1, RGPP2, la MAP, ce biais ne rpondaient pas leurs besoins ,
les nombreux rapports de la Cour des comptes, explique alors Herv Estampes, le directeur
du Snat et de lAssemble nationale Mais gnral de lAfpa. Trs optimiste, il espre que
laccord interprofessionnel du 14dcembre le CPF devrait rvolutionner la formation pro-
2013 et la rforme qui a suivi, effective depuis fessionnelle. Sauf quau 1erjanvier 2015, 51%
le 1erjanvier 2015, nauront que trs peu modifi des actifs nen avaient jamais entendu parler,
lincomprhensible fonctionnement de la for- que 66 % des actifs dclaraient dailleurs ne
mation professionnelle des adultes. Le gouver- pas avoir lintention de suivre une formation
nement aura essentiellement communiqu sur cette anne3. 2 publi le
5janvier 2015
la mise en place du compte personnel de forma- Alors une rforme vraiment pour rien? Non, 3 http://www.
tion (CPF) de 150heures et sur l'abaissement il faut quand mme noter quune mini-simpli- lefigaro.fr/flash
-eco/2015
du taux de contribution pour les entreprises. fication a bien eu lieu puisque dsormais une /01/19/97002
Sauf que cet abaissement est quasi annul par la entreprise ne versera plus quune seule contri- -20150119
FILWWW
(trs discrte) cration d'une nouvelle contribu- bution un seul Opca (organismes collecteurs 00226-
tion destination du paritarisme (voir tableau des entreprises voir p.16) et non plus comme formation-2-
actifs-sur-3-
ci-dessus et encadr p.14). avant, plusieurs contributions 2 ou 3 Opca pas-interesses.
Une tentative de rforme qui ne fait d'ailleurs diffrents. Mais pas encore de quoi respirer. php.

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Comment la formation professionnelle sert de prtexte


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au financement du syndicalisme
Cet aspect de la rforme de la formation professionnelle aura t moins mdiatis
alors qu'il bouleverse tout le financement du paritarisme... probablement parce qu'il
bnficie parts gales aux syndicats du patronat et des salaris. La rforme de
la formation professionnelle aura ainsi mis fin au fameux prciput qui rservait
1,5% des contributions des entreprises collectes par les Opca au financement des
syndicats et du paritarisme. Des transferts raliss dans lopacit la plus totale que
la rforme a voulu rendre publics en les prennisant via une nouvelle contribution
obligatoire des entreprises de 0,016% de la masse salariale. Si la volont de transpa-
rence est louable, avec la publication obligatoire d'un rapport budgtaire annuel pour
les syndicats subventionns, cette rforme aura surtout lintrt de dtacher presque
compltement le financement des syndicats de leurs adhrents en dehors de toute
notion de reprsentativit.
Si les ngociateurs ont mis en avant le trs faible taux de la nouvelle contribution,
rappelons que cela reprsentera la coquette somme de 80millions deuros sur lanne
2015. Somme qui sera rpartie quitablement entre les instances de reprsentation
du patronat et celles des salaris, ce qui explique certainement le mutisme des orga-
nisations sur le sujet. Et une somme qui rapportera beaucoup plus la reprise de la
croissance et donc dune augmentation de la masse salariale en France, ce que se
garde bien de spcifier ltude dimpact. Dautant qu cette prennisation du finan-
cement des syndicats, ltat sest engag rajouter 30millions deuros et ce, sans
compter tous les avantages en nature (mise disposition de locaux, dont les bourses
du travail) et les subventions diverses (aides aux associations proches de syndicats,
subventions pour organisations vnementielles, etc.) dj verss par les collectivits.
Pouvons-nous accepter que lors des ngociations sur la formation des actifs du priv,
les syndicats sorganisent pour assurer leur survie hors de toute notion de reprsen-
tation et de services rendus aux adhrents? Sachant que le syndicalisme en France
est dj financ plus de 80% par des fonds publics pour environ 100000man-
dats paritaires dont seulement 68800 sont vraiment identifis, la rponse semble
clairement non.

Notre proposition
Revenir sur la cotisation 0,016% et mettre en place le chque syndical.
Cest de leurs bases dadhrents que doivent maner le financement et la lgitimit
des syndicats. Le chque syndical consiste attribuer chaque salari une somme
quil peut anonymement et librement affecter lorganisation syndicale de son
choix chaque anne. Cette somme serait fixe un plancher par la loi (par exemple
50euros) et augmente par accord dentreprise. Cette mthode simple permet de
garantir un financement raisonnable aux syndicats dans les entreprises, condition
que ceux-ci dmontrent auprs des salaris une vritable envie de les dfendre et de
les reprsenter.

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Mettre fin la distinction public-priv en matire de pilotage


Organismes de formation: automatiser les contrles
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Avec environ 62600 organismes, le secteur de march bnficient tout de mme de 22 %
la formation est plutt atomis, ce nest pas nous du chiffre daffaires. Pour la Fdration de
qui le disons mais bien le PLF 2015 ddi la formation professionnelle, ce dsquilibre est
formation professionnelle. On compte alors un le fait du non-respect de la concurrence sur
organisme de formation pour 1000 habitants le march. plusieurs reprises, la Fdra-
et un organisme de formation pour environ tion a d saisir les tribunaux administratifs
420travailleurs. Il faut dire que le march de et le Conseil de la concurrence suite aux
la formation professionnelle est porteur et ne manquements des appels doffres dans les
connat pas la crise puisque d'aprs le portail commandes publiques (notamment entre les
officiel de la liste des organismes de formation administrations et lAfpa qui ont t pin-
publics et privs, on compterait 89201 orga- gls vis--vis des formations des demandeurs
nismes en avril2015. En 2011, ce dcompte demploi). Toujours dans le souci de maintenir
n'tait que de 58000organismes. Mais com- la concurrence du march, la Fdration se
ment sassurer de la qualit des prestations, la positionne contre un durcissement des trs
formation professionnelle prsentant la spcifi- minces conditions douverture dun orga-
cit dtre une politique publique et une obliga- nisme de formation4. Mais comment garantir
tion pour lemployeur, le tout dpendant dun un march la fois libre, lisible et de qualit?
march concurrentiel trs peu contrl? LIgas
a dailleurs isol que les TPE et leurs salaris Thoriquement, il existe dj un contrle de
taient les plus mme dtre la cible de fraudes la qualit des prestataires qui doivent justifier
et/ou de prestations de moindres qualits. des titres et qualits des personnels denseignement
De lautre ct, le march, dont un quart est et dencadrements sauf que la loi ne prcise
compos de particuliers, reste paradoxalement toutefois pas la nature de ces titres et qualits
concentr, un minimum dorganismes forma- ce qui prive de toute effectivit cette disposition,
teurs tant en quasi-situation de monopole rappelle la Cour des comptes. Renforcer les
(seulement 30 % des organismes ont comme conditions daccrditation en amont serait dom-
activit principale la formation) et les nouveaux mageable pour le libre march de la formation
arrivants (moins de 3 ans dexistence) ne rali- et serait fortement bnfique aux organismes
sant quun dixime du chiffre daffaires. dj en situation dominante, ce sont donc les
4 La personne
valuations qui permettront de rguler la pr- physique ou
noter que si 86% des forms lont t par sence et la qualit des organismes de formation morale qui ra-
lise des presta-
un prestataire priv, les organismes publics et professionnelle, notamment en isolant les bons tions de forma-
parapublics qui ne reprsentent que 3% du des mauvais prestataires. tion, doit sim-
plement dpo-
ser une dcla-

Notre proposition ration dactivit


la conclusion
Automatiser lvaluation de la qualit de la formation par le stagiaire et son employeur comme de son premier
contrat/conven-
lment du dispositif afin de mieux quantifier le retour sur investissement pour lentreprise. tion de forma-
lheure du numrique, ces valuations devraient se faire en ligne avec une remonte tion. Cette
dclaration est
puis publications des rsultats au niveau des rgions qui doivent devenir la collectivit ensuite enregis-
pilote de la politique de formation professionnelle. Ces notations des formations seraient tre par la
rgion ainsi que
ensuite publies en parallle de la publication du bilan financier et pdagogique des son bilan pda-
organismes de formation. gogique et
financier.

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TUDE FORMATION PROFESSIONNELLE

Faut-il sauver lAfpa, 1er organisme de formation public, nimporte quel prix?
16 La rgionalisation de la politique de formation en 2002 a fait perdre lAfpa, lAssociation
nationale pour la formation professionnelle des adultes, son lien privilgi avec ltat.
Dsormais la concurrence doit jouer et les rgions se montrent beaucoup plus critiques
lgard de lassociation lors de la signature des contrats. Lantenne de lassociation
en Guadeloupe ny survivra dailleurs pas, elle est dissoute en 2007 aprs que la rgion
a refus de la subventionner une nouvelle fois pour cause de dysfonctionnements trop
importants. Un cas exceptionnel cependant puisque, mme si lassociation a frl
la cessation de paiement en 2012, ltat est bien venu sa rescousse: 160millions
deuros verss en 2013 et 2014, 150millions deuros nouveau en 2015. Pourtant, plus
de 10ans aprs la rgionalisation, la refondation de lAfpa se met trop lentement en
marche et lassociation conserve une organisation complexe qui conjugue une autono-
mie de gestion sous une semi-tutelle compose de reprsentants de ltat, des conseils
rgionaux et des partenaires sociaux. Depuis 1985, lassociation est aussi divise entre
22 agences rgionales compltes par des centres pdagogiques et dappui technique
ou campus, au nombre de 200 environ sur lensemble du territoire. Une structure
lourde et forte de 9200 agents avec un ratio contestable dun administrateur pour
un formateur.
Si des efforts ont t dcids (gel des salaires depuis quatre ans, suppression de
1000 postes, non-remplacement dun dpart la retraite sur 5), le retour lquilibre
budgtaire a encore t repouss jusquen 2017 et le nombre de stagiaires continue de
chuter (-33% entre 2007 et 2012) mme si lAfpa forme toujours 30% des demandeurs
demploi pour un taux de retour lemploi suite une formation de 60%.

Notre proposition
Pour cela, la Fondation iFRAP propose de scinder lAfpa en deux entits distinctes avec:
une activit protge de la concurrence focalise sur la formation des demandeurs
demploi, domaine o lassociation a fait ses preuves;
une activit commerciale dorientation et de formation, expose sur le march de la
formation professionnelle.

Aligner la gestion des organismes collecteurs du priv


48 Opca pour 48 modles de gestion
Si dans les annes 1990 on comptait plus des entreprises de 10 49 employs, pour ne
de 600organismes paritaires collecteurs reprsenter que 37,5% de celles des entreprises
agrs par ltat, le nombre dOpca a t de 250 salaris et plus (selon le PLF 2015).
rduit 99 la fin des annes 2000 puis La place des organismes collecteurs est
48 en 2012. Ces Opca mutualisent plus de donc centrale dans le systme de la forma-
la moiti des dpenses de formation des tion professionnelle bien que leur rle soit
entreprises et plus les entreprises sont de limit une mission de remboursement et
petites tailles, plus cette part est importante. de tiers payeur vis--vis des entreprises qui
Elle correspond ainsi 80,3 % des dpenses commandent des formations. Un positionne-

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FORMATION PROFESSIONNELLE TUDE

ment qui ne responsabilise ni les entreprises charge et de paiement diffrent considrablement


adhrentes ni les Opca, chacun se reposant selon les organisations. Dans un rapport de
sur lautre pour les contrles. Finalement les novembre 2014, lIgas pointe du doigt ces
Opca ninterviennent qu deux reprises : diffrences qui rendent presque impossibles 17
avant la formation du salari pour signifier les contrles externes pourtant ncessaires
leur accord ou refus de la prise en charge alors que les Opca grent un effectif total de
et aprs la formation, pour un contrle 6 000 salaris, un budget de plus de 5 mil-
de service fait auprs de lentreprise ou liards deuros annuels verss par 1,5million
de lorganisme de formation afin dtre en dentreprises (reprsentant 20 millions de
mesure, en cas de contrle de ltat, dappor- salaris) pour financer la formation denvi-
ter la preuve de la formation. Une fonction ron 4,5millions de salaris par an. Dautant
qui, nous allons le voir, fait souvent dfaut. plus que les contrles internes sont lacu-
naires dans la mesure o aucun Opca na
En effet, sil y a bien eu une rationalisation jusquici mis en place une politique de matrise
du nombre les Opca restent trs diverses des risques conforme aux bonnes pratiques, cest-
dans leur structure ou leur fonctionnement -dire adosse une cartographie exhaustive des
qui dpend des circonstances de leur cration risques: les orientations retenues sont essentielle-
et les particularismes de branches. Alors que ment inspires par le vcu, de sorte quaucun des
certains se prsentent comme des organismes organismes collecteurs nest en mesure davoir
trs centraliss, faiblement reprsents au niveau une assurance raisonnable de la matrise de tous
rgional, dautres Opca ont fait le choix de pri- les risques quil encourt. titre informatif, un
vilgier un service de proximit et confient Opca a cependant ralis un compte rendu
leurs dlgations rgionales lensemble des tches des dossiers de professionnalisation traits en
administratives et comptables5. En rsultent novembre 2013. Et le rsultat tombe, unique-
dimportantes diffrences deffectifs, deux ment sur ce mois, 40% des dossiers prsen-
Opca employant plus de 800 agents et treize taient une irrgularit. Lorsquils rpondent
moins de 200. galement, les stratgies rete- lIgas, 70% des Opca citent les rembourse-
nues pour le traitement des demandes de prise en ments trop levs ou mal justifis comme le

L'impossible estimation des fraudes


Rgulirement, des affaires de fraudes la formation professionnelle se retrouvent
devant la Justice. En 2009, l'organisme collecteur Opcareg, son partenaire de gestion,
l'ARFP d'le-de-France et des chefs d'entreprise avaient mis en place un systme de
fausses formations rembourses quand les conseillers touchaient, eux, d'importantes
primes de rsultats. Cot de l'escroquerie : 20 millions d'euros. Du ct de Nice en
2014, 4 hommes ont t condamns pour avoir dtourn 1,1million d'euros au titre du
cong individuel de formation des demandeurs d'emploi. La mme anne, dans la Loire,
un organisme de formation est condamn pour ne raliser que 2jours de formation
sur les 5 jours rellement rembourss. Un dtournement de 18000euros stopp par
le signalement d'un employ. Ces trois affaires ne sont qu'un simple chantillon des
fraudes dcouvertes, la plupart d'entre elles restant dissimules. En 1999, un rapport
parlementaire expliquait d'ailleurs qu'un organisme de formation avait une chance de
5 Rapport
se faire contrler tous les 84 ans. Depuis, aucune amlioration en vue. Igas, novembre
2014

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TUDE FORMATION PROFESSIONNELLE

problme principal. Au final, le budget allou salaris des 220 000 entreprises adhrentes
aux contrles reprsente moins de 1 % du sont bloqus depuis.
budget global des Opca.
18 Comment sortir dune situation o lpar-
Grve contre la rforme dans une Opca de branche pillement des structures et la complexit
Mme au sein dun Opca unique, la gestion est de gestion se font au dtriment des entre-
difficile suivre souligne lIgas. Vrai, si lon en prises cotisantes? La rforme de la forma-
croit les difficults que vivent les entreprises tion professionnelle a bien missionn les
adhrentes de lOpca Constructys du btiment, Opca pour contrler la qualit des pres-
des travaux publics et de la construction qui tations Mais sans en prciser les moda-
collectait prs de 300millions deuros. Suite lits. Un retournement cocasse, d'autant
lintroduction des nouveaux taux de contribu- que la mission de contrle tait, l'origine,
tion effectifs depuis le 1erjanvier 2015, lOpca celle de l'tat. En 1994, Michel Giraud,
devait perdre 30% de cette somme. Pendant ministre du Travail tait cependant oblig
un an, lOpca a ngoci avec les entreprises de reconnatre que ltat a compltement
de 10 299 salaris lajout dune taxe suppl- dmissionn de ses responsabilits dans ce
mentaire de 0,2 % pour combler ces pertes, domaine, sans aucune justification. Il appa-
un choix allant contre-courant de la rforme. rat aujourdhui clairement que les abus que
Finalement, hormis pour le btiment, lorga- lon a recenss dans la collecte et dans la
nisme paritaire et les entreprises sont parvenus formation elle-mme nont pu tre commis
un accord en mars2013. Problme rgl? que faute dune volont politique . 10 ans
Loin de l, avec une collecte 2015 ampute plus tard, Michel Sapin, alors ministre
de 100 millions deuros, lOpca est toujours du Travail, annonait quand lui que la
contraint une restructuration et une rduc- formation professionnelle tait dsormais
tion de ses effectifs. Sauf que Constructys est rforme pour 40ans. Cest peu probable,
une marque. En province, les dlgations sont les quelques ajustements la marge que
organises sous forme dassociations paritaires nous venons de dcrire tant loin d'tre
rgionales (APR), structures autonomes dispo- suffisants. Notre systme de formation
sant de leur propre conseil dadministration. professionnelle n'a pas besoin de rfor-
Dans cette configuration, il est impossible la mettes mais d'une refondation complte
direction gnrale centrale de procder une res- notamment en revenant sur le principe de
tructuration globale 6, explique le reprsen- contribution obligatoire et de mutualisa-
tant des salaris. Alors les antennes rgionales tion auprs d'organismes agrs par l'tat,
sont entres en grve et nassurent plus leurs qui depuis plus de 30 ans, n'ont jamais su
missions: ainsi les dossiers des 1,6million de dmontrer une gestion rigoureuse.

6 Voir le site
lactualit de
la formation:
Notre proposition
http://www.ac- Supprimer les Opca et la contribution obligatoire des entreprises au titre de la formation
tualite-de-la-
formation.fr/ professionnelle, mettant ainsi fin au double financement par les entreprises de la formation
une-du-som-
maire/une-
de leurs salaris (par mutualisation et en financement direct) et en laissant le pilotage
de-2015/mobili- de la formation professionnelle des salaris du priv aux branches professionnelles.
sation-des-sa-
laries-contre-la- Les enseignements de l'exemple allemand (dtaill en encadr) et le fait que les entre-
restructuration-
de-l-opca- prises cotisent dj le double de la contribution obligatoire nous montrent que les entre-
constructys. prises formeront bien leurs salaris, mme sans contrainte lgale.
html?

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FORMATION PROFESSIONNELLE TUDE

Une gestion publique de la formation professionnelle


loin d'tre exemplaire
19
La formation professionnelle des agents du dtat hors militaires ne supporte pas 34%
public repose sur un systme indpendant avec des effectifs totaux mais bien 41 % tan-
un financement opaque et une confusion des dis que la fonction publique territoriale en
rles avec des organismes la fois collecteurs reprsente 36,7 %. Ds lors, la fonction
et formateurs. En ressort une gestion encore publique territoriale compte moins deffec-
plus difficile suivre que dans le priv, alors tifs que la fonction publique dtat, un
que les dsquilibres entre public/priv sont nombre de jours de formation par agent
encore importants. moindre (2,5jours contre 5,6jours et ce,
mme en sortant la formation statutaire du
En 2012, 13,4 milliards deuros auront t dcompte de la fonction publique dtat:
dpenss pour la formation professionnelle des 3,6jours) mais des dpenses plus leves
actifs du secteur priv: soit 708euros par actif que la fonction publique dtat, enregis-
du priv. trant une hausse de 40 % des dpenses
depuis 2006 alors que ses effectifs ont
4,3milliards deuros ont t dpenss pour augment de seulement 16%.
la formation professionnelle des demandeurs noter que ces chiffres prennent en compte
demploi : soit 839euros par demandeur les contractuels de la fonction publique qui
demploi. ont pourtant un accs beaucoup plus restreint
que les fonctionnaires la formation: on parle
5,9milliards deuros auront t dpenss pour dobligation de servir du contractuel dont
la formation des agents du secteur public: soit la dure et le cot des formations peuvent
1110 euros par agent. tre plafonns en fonction de la dure de son
contrat (une formation dune dure suprieure
Cela revient un ratio de + 36 % pour un 2mois, peut tre soumise une obligation
agent du public par rapport un actif du dexercer dans la fonction publique pendant
priv, + 25 % par rapport un demandeur 2ans maximum et en cas de non-respect de
demploi. ces critres, le contractuel peut tre contraint
Sauf que la dpense nest pas non plus de rembourser le montant de la rmunra-
quilibre entre les diffrentes fonctions tion perue pendant la formation ainsi que
publiques. Dailleurs le jaune budgtaire de les frais de formation, au prorata du temps de
la formation professionnelle commet une service non accompli). Au final, les ingalits
erreur ce propos en affirmant que les de dpenses de formations perdurent entre les
agents civils de ltat bnficient de 35% des trois fonctions publiques puisque l'on tombe
crdits de formation pour un poids de 34 % sur une dpense par agent de:
dans les effectifs de la fonction publique, hors
militaire [et] les agents territoriaux bnficient 1050euros dpenss par agent de la fonction
de 46% de la dpense alors quils reprsentent publique dtat;
43 % de leffectif concern . lire cela, il
semblerait quil existe une parfaite conco- 1456euros dpenss par agent de la fonction
mitance entre les dpenses de formation et publique territoriale;
le poids des effectifs de chacune des fonc-
tions publiques. Or, selon les chiffres-cls 618euros dpenss par agent de la fonction
de la DGAFP en 2013, la fonction publique publique hospitalire.

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TUDE FORMATION PROFESSIONNELLE

Comment expliquer ces ingalits ?


Ltat, en tant quemployeur, nest pas soumis de la fonction publique.
20
un taux lgal de contribution. La double casquette des organismes
Ltat, alors quil emploie 2,3 millions de
collecteurs du public, la fois collecteurs
fonctionnaires sur les 5,3 millions dagents
et formateurs, pose des questions de bonne
que compte la France, nest pas soumis au ver-
gestion: le cas de la CNFTP.
sement dun taux lgal de contribution sur sa Avec 1456euros dpenss par agent de la fonc-
masse salariale pour financer la formation pro- tion publique territoriale contre 618 euros par
fessionnelle de ses agents. Cela pose la question agent de la fonction publique hospitalire, la
de lorigine des fonds qui alimentent les plus dpense par agent de la fonction publique terri-
de 160 coles de formations initiales ou de sp- toriale est plus de deux fois suprieure celle de
cialisation de la fonction publique dtat, qui la fonction publique hospitalire. Une situation
emploie prs de 45000 formateurs7. Selon le qui fait cho aux nombreuses plaintes des lus
PLF 2015, ltat dpense 4,78% de sa masse et dirigeants locaux sur la gestion du CNFPT, le
salariale la formation de ses agents, soit un Centre national de la fonction publique territo-
ratio beaucoup plus lev que les entreprises riale, depuis plusieurs annes.
(2,72%) ou que le taux lgal de contribution
pour la fonction publique territoriale (1%) et
hospitalire (2,3%).
Des relations conflictuelles avec les collectivits
Ce sont les lus locaux, en tant quemployeurs,
Le taux daccs la formation est beaucoup qui auront tir la sonnette dalarme en premier
plus lev dans le public. quand, ds mars2000, lassociation des maires
Daprs les donnes de lInsee, 63% des agents de France dnonce les difficults quils ren-
de la fonction publique sont forms contre seu- contrent en matire de formation des agents ter-
lement 46 % des salaris du priv, 33 % des ritoriaux. [D]es difficults [qui] proviennent pour
non-salaris et 27% des demandeurs demploi. partie de la rglementation en vigueur mais [qui]
Un taux important qui tient compte du fait que ont galement pour origine le contenu des forma-
les agents bnficient dune part de formation tions, lorganisation des stages, leurs financements.
statutaire qui leur permet davancer sur la grille 10ans plus tard, lassociation des maires ruraux
salariale. Et celle-ci inclut la formation initiale dnonce nouveau une relle insatisfaction []
des agents, soit leur anne dentre en fonction. lendroit des prestations proposes par le CNFPT.
Les prparations aux concours reprsentent Ils sattaquent alors la double casquette de la
19 % des journes de formations statutaires CNFPT, la fois organisme collecteur et orga-
des agents des collectivits territoriales et sont nisme formateur. En effet, comment, dans ces
souvent les formations les plus longues (6jours conditions, sassurer de la qualit de la prestation
en moyenne) tandis que les formations de dlivre? Un dpartement a dailleurs accept de
professionnalisation, cest--dire les formations donner la Fondation iFRAP le bilan de ses rela-
statutaires conscutives la prise de poste au tions conflictuelles avec le CNFPT, en insistant
premier emploi et tout au long de la carrire, particulirement sur 2 points d'insatisfaction:
7 Daprs les
reprsentent 47 % des journes de formation. la rcurrence des refus ou des annulations de
derniers chiffres On a donc un ddoublement de formation lors stage et la quasi-absence dvaluation suite aux
du rapport Le
Bris, sur la for-
des progressions de carrire qui captent elles formations. En effet, en 2012 dans ce dparte-
mation profes- seules deux tiers des journes de formation. La ment, 34% des formations nont pas eu lieu:
sionnelle des
agents de ltat
formation statutaire pse finalement pour la 75% d'entre elles cause dune annulation de
(2008). moiti des dpenses de formation des agents la CNFPT, 15 % cause dune annulation de

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FORMATION PROFESSIONNELLE TUDE

lagent, 10% pour des sessions reportes. Et la entre les collectivits et le CNFPT est sa par-
collectivit nous prcise que ces phnomnes ont ticulire aisance financire8. En 2011, cest la
perdur en 2013 et 2014, ce qui ne laisse rien Cour des comptes qui frappe un grand coup
augurer de bon pour 2015. Concernant le dlai en dlivrant un carton rouge lorganisme: 21
de rponse suite une demande de formation: Ds lors que labondance de la ressource a
la confirmation de formation peut parvenir la favoris une gestion peu rigoureuse et que le
collectivit employeuse seulement trois semaines niveau de la ressource, a, en tout tat de cause,
avant le jour J alors que linscription peut avoir largement excd le dveloppement correspon-
t envoye six mois lavance. elle ensuite, dant des activits de formation, la Cour estime
de rorganiser le temps de travail de son agent quil y a lieu de reconsidrer lintangibilit, de
en consquence. fait, du taux de la cotisation perues par le
CNFPT. En effet, le CNFPT sest consti-
tu des rserves financires consquentes
Des rserves financires d'environ 100millions avec le quasi-quadruplement, entre 2004 et
d'euros 2009, de son solde de compte pass de 27,9
Mais le point de discorde le plus important 108,7millions deuros.

volution des dpenses et des recettes du CNFPT (source Cour des comptes)

360
Total produits
340

320 Total charges

300
108,7 millions
280 d'euros
de rserves
260

240

220
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 8 Lettre de
Jean Arthuis,
snateur de la
Mayenne
Des rserves financires qui ont permis lorgani- tuent ni une rmunration pour services rendus jusquen 2014,
au prsident de
sation dacqurir un nouveau sige parisien d'une ni une subvention comme le rappelait la Cour la commission
valeur de 67millions deuros et dembaucher de constitutionnelle en 201110. En 2012, le taux de des finances du
Snat (20 sep-
nouveaux personnels9. Et une initiative imite au contribution des collectivits aura t abaiss de 1 tembre 2011)
niveau local, le CNFPT de Savoie venant dac- 0,9% mais cette mesure qui devait se poursuivre 9 En moins de
10 ans les ef-
qurir lui aussi un nouveau sige social pour une en 2013, sera finalement leve devant les protesta- fectifs auront
vingtaine de millions deuros comme le dplore tions du CNFPT et des dputs socialistes. Depuis augment de
17% passant
la Chambre rgionale des comptes. Une aisance les soldes annuels du CNFPT sont de nouveau de 2043 ETP
financire qui choque les collectivits dautant dficitaires: -9millions en 2010, -19millions en en 2004 2392
ETP en 2012.
que les recettes du CNFPT (composes 90% 2011 et -2millions en 2012 mais pas encore 10 Voir avis
des contributions obligatoires des collectivits en au point d'asscher les rserves de lorganisation. du Conseil
constitutionnel
tant quemployeurs) ne peuvent tre assimiles Du ct de lANFH, Association nationale pour du 28 juillet
un bnfice quelconque puisquelles ne consti- la formation permanente du personnel hospi- 2011.

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TUDE SYSTME DE SANT

talier, mme tentation puisque lorganisme ne aide larchivage destination des collecti-
mutualise toujours pas les excdents perus vits. Une mission complmentaire ralise sur
(cest--dire les versements supplmentaires le financement de la formation professionnelle
22 des employeurs) ce qui lui permet de se consti- et qui justifie des hausses deffectifs.
tuer une rserve financire consquente depuis La rgionalisation simpose. En effet, alors que
plusieurs annes: 150millions deuros en tout les rgions grent dj les politiques dapprentis-
entre 1998 et 2005. sage, il faut que les 13 nouvelles rgions pilotent
Le premier pas serait de rationaliser les missions la politique de formation professionnelle sur
du CNFPT en lui interdisant de dlivrer des leurs territoires, la fois pour les demandeurs
formations et des services annexes selon les demploi (en rgionalisant Ple emploi) et pour
spcificits locales. ce titre, les CNFPT Savoie les agents de la fonction publique locale (en
et Ardche proposent dsormais une fonction rgionalisant le CNFPT).

La formation professionnelle des lus dtourne, lgalement,


par les partis politiques
Les collectivits, en plus de leur devoir en tant quemployeurs, sont aussi dans lobligation
de financer la formation de leurs lus. Mais dans ce cas, pas de contribution obligatoire
ou dorganisme collecteur, la loi prcise juste que cette obligation de financement va
jusqu un plafond de 20% des indemnits des lus de la collectivit et une limite de 18
jours de formation par lu et par an. Cest bien plus que le taux de contribution relle et
le nombre de jours moyen de formation pour les actifs du priv comme du public. Plus
surprenant, les organismes de formation des lus sont agrs dans un circuit parallle, par
le ministre de lIntrieur sur avis du Conseil national de la formation des lus locaux... sauf
quun grand nombre de ces organismes de formations sont en ralit rattachs un parti
politique (Condorcet pour le PS, Cedis pour cologie les Verts, Cidefe pour le parti com-
muniste, lAssociation nationale de la dmocratie locale pour lUMP, IFOREL pour le FN).
Avant 1992, la France laissait lorganisation et le financement de la formation des lus
aux partis politiques, comme cest toujours majoritairement le cas chez nos voisins
europens, sauf lexception notable des maires allemands qui obtiennent le statut de
fonctionnaire-lu et bnficient de la formation professionnelle des agents du public.
Seulement la promulgation dune obligation de dpense, a permis la cration dun
vritable march. De 2002 aujourdhui, le nombre dorganismes de formation des
lus agrs est pass de 115 187 mais pour un volume financier quasi inconnu. En
effet, sur ce point, trs peu dinformations circulent. Les derniers chiffres connus sont
une fourchette de dpenses entre 2004 et 2008 o 11,7millions deuros auraient t
dpenss. Une somme, en grande partie touche par les partis politiques eux-mmes
pour lorganisation de leurs journes de formation... journes qui sont plus connues
sous le nom duniversit dt, de congrs ou de runion publique. Le fonctionnement
est simple, ces vnements proposent simplement un temps formation des lus
qui leur assure un financement public et parfaitement lgal. Les collectivits, dont un
lu a sign une feuille de prsence tant dans lobligation de rembourser le cot de la
formation, fictive ou non.

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FORMATION PROFESSIONNELLE TUDE

Conclusion

Le systme de formation professionnelle exclusive : cette mission doit revenir aux


ne se comprend plus que par la contrainte grandes rgions qui grent dj en partie
et lobligation de financement. Une situa- lapprentissage, la formation des jeunes et
tion qui ne satisfait plus les employeurs, ni ont un rle consultatif dans la formation
les employs. Une grande remise plat est des adultes. Associ une rgionalisation
ncessaire. Pour le priv, cela doit passer de Ple emploi, les nouvelles rgions fran-
par la suppression des Opca et du taux aises auront alors la comptence de grer
de contribution obligatoire: le surplus de la politique de lemploi et de formation de
rglementations a cr un systme illisible leur territoire.
et ingrable, alors que lexemple allemand
nous montre que les entreprises et les Une ncessit pour contrer la monte
branches professionnelles sont les plus constante du chmage et riger une vraie
capables pour grer la formation des sala- politique de formation professionnelle
ris du priv un niveau satisfaisant. eux tourne vers lemployabilit des individus.
de dcider, via des ngociations annuelles,
sil doit y avoir mutualisation des dpenses En ltat, notre systme de formation
de la formation et quel niveau. professionnelle est trop parpill et plus
inquitant, il semble irrformable : les
galement, rien ne justifie la diffrence ngociateurs ne sattaquant pas du tout
de traitement entre salaris du priv et du au cur du problme mais sattachant,
public, ni la diffrence entre les agents ter- chaque fois, protger la rpartition
ritoriaux dont lemployeur doit contribuer du budget de la formation profession-
leur formation et les agents de ltat qui nelle entre les organismes collecteurs et
sont forms par un circuit de financement les organisations paritaires. Ces organes
compltement opaque, reposant intgra- cherchent dsormais dfendre leur
lement sur le contribuable: propre intrt avant ceux des salaris et
Au niveau de ltat, il faut unifier les coles des entreprises qui sont toujours plus mis
de fonctionnaires et faire contribuer les contribution.
administrations dtat la formation de
leurs agents. Cela doit permettre de rame- Une grande remise en ordre, au nom de
ner plus dquit et de transparence dans la transparence et de la simplifi cation,
le systme. simpose dans ces politiques publiques
Pour la fonction publique territoriale, cest aux mains des organisations paritaires.
aux 13 nouvelles rgions dintgrer les mis- limage de ce qui est en train dtre fait
sions du CNFPT. dans le secteur du 1% logement ou
dans les retraites complmentaires avec
Aujourdhui, il nexiste pas un pilote de la les ngociations Agirc-Arrco.
formation professionnelle la comptence

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