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l e m en su el de l a fo n dat i o n i F R A P

SOCIT CIVILE E n q u t e r p o u r r f o r m e r N 14 0

Budget 2014
entre
conomies
virtuelles et
incertitudes
sur les
Novembre 2013 - Numro spcial - 8

recettes
budg e t 2014

2
Sommaire
3 P  rambule
5 La dpense publique totale va encore augmenter
en 2014 et dpasser 1200milliards deuros
6 I. Les conomies affiches sur les dpenses
ne sont pas crdibles
e budget de la France ? Non pas 370,4milliards deuros,
L
mais 688milliards deuros si on prend en compte la zone hors norme

Les efforts sur les dpenses de personnel ne sont pas sincres
La rduction des dotations aux collectivits territoriales: on rend dune main
ce que lon prend de lautre

Le programme dinvestissement davenir est-il neutre pour le dficit
au sens de Maastricht?

6milliards dconomies sur le champ des dpenses sociales: o sont-elles?

1 5 II. Les performances fiscales attendues


par le gouvernement sont sans aucun doute
optimistes
La construction des projections de recettes
La matrise des niches fiscales? Elles augmentent!

18 Entretien avec le snateur Marini


La dtermination pour raliser de vraies conomies est faible

23 Les Franais et la dpense publique


Rsultats du sondage Figaro Magazine OpinionWay, octobre2013

27 Annexes
29 Bibliographie, mthodologie et glossaire
est une publication de la Fondation iFRAP. Fondation reconnue d'utilit publique.
SOCIT CIVILE Mensuel. Prix au numro: 8. Abonnement annuel: 65. 5 rue Cadet, 75009 Paris.
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Socit Civile n 140 Novembre 2013


Budget 2014: 3

entre conomies
virtuelles et incertitudes
sur les recettes
tude ralise par Samuel-Frdric Servire

L es conomies pour 2014 seront sans


prcdent () : 10 milliards deuros
dconomies, a ne sest jamais vu, a dclar
trise affiche des dpenses dpend en grande
partie de ce que les pouvoirs publics choi-
sissent de placer et de financer en dedans ou
le Premier ministre. a ne sest jamais vu et en dehors des normes.
cela ne se verra pas en 2014. 2014 sera encore Actuellement, les normes de dpenses qui
une anne de hausses dimpts (10milliards simposent ltat sont doubles:
deuros estims), contrairement a ce qui avait la norme zro valeur soit, en clair, les
t promis, notamment car les baisses de dpenses qui doivent tre stabilises leuro
dpenses annonces sont en partie fictives. prs. Cette norme zro valeur (278milliards
La Fondation iFR AP sest penche sur les deuros en 2014) comprend les dpenses du
documents budgtaires 2014 et remet forte- budget gnral, ainsi que les prlvements
ment en question le montant des conomies sur recettes oprs au profit des collectivits
qui seront rellement effectues. Difficile de territoriales et de lUnion europenne ainsi
donner un chiffre prcis compte tenu dun que le plafonnement des taxes affectes aux
certain manque de transparence, mais entre oprateurs;
1,3 et 2,7 milliards parmi les 8,6 milliards la norme zro volume qui intgre les
documents seraient des conomies virtuelles. dpenses sous norme zro valeur (pas de pro-
Soit un quart des annonces dconomies gou- gression de la dpense dune anne sur lautre
vernementales sur le budget de ltat. en euros courants) auxquelles sont ajouts la
Le gouvernement a annonc un effort de contribution de ltat aux pensions de ses
15 milliards deuros dconomies sur len- agents ainsi que le financement du service de
semble des dpenses publiques dont 8,6 sur le la dette (lensemble doit tre stable en euros
seul budget de ltat. Rassurez-vous: globale- constants).
ment, le budget net stagnera, passant de 371,7 La Fondation iFRAP et la Cour des comptes
370,3milliards deuros si lon se contente avaient dj tacl Bercy sur le budget 2013 o
des dpenses sous norme. En ralit, la ma- les conomies annonces taient largement

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budg e t 2014

surestimes 9milliards deuros. La nouvelle le verrons, elles ne sont pas dtailles et


apprciation du gouvernement 7 milliards non encore ngocies avec les organismes
4 pour 2014 laisse perplexe dans la mesure o concerns.
cette estimation laisserait penser que les co- cela sajoute la grande incertitude qui pse
nomies ralises entre2012 et2013 nont pas sur les recettes fiscales pour 2014, au vu de ce
du tout inflchi la structure dpensire de nos que lon est en train de constater pour 2013.
administrations centrales. Au final, se profile un dficit suprieur aux
De plus, notre tude met en avant que la engagements pris devant nos partenaires
rduction des dotations aux collectivits europens, auquel sajoute un risque de dra-
locales a t plus que compense. Quant page de la charge de la dette. 2014 est lan-
aux 6milliards deuros dconomies sur les ne de tous les dangers pour les finances de
dpenses de Scurit sociale, comme nous la France.

Dans cette tude spciale sur le budget 2014, la Fondation iFRAP met en avant les rsultats
suivants:

la dpense publique totale va encore augmenter en 2014


et dpasser 1200 milliards

687,6milliards de dpenses brutes au total pour ltat

un dficit structurel sous-valu qui dpassera 3,6% en 2014,


rien que pour ltat

les 15milliards deuros dconomies annoncs sur lensemble


des dpenses publiques sont en partie fictifs

stabiliser la dette demanderait 30milliards dconomies en plus

la masse salariale de ltat fuite vers les oprateurs


(plus de 18000 agents sur deux ans )

la dotation aux collectivits locales baisse en apparence


mais est surcompense en pratique (+2,03 milliards contre -1,5 milliard deuros)

les programmes dinvestissement davenir (11 milliards deuros


dont 9,5 au budget gnral) jouent sur les dficits publics hauteur
de 4,5milliards deuros qui doivent tre considrs comme des subventions

Entre 15,8 et 21,9 milliards deuros de risque de survaluation des recettes publiques

Enfin, la Fondation iFRAP publie un sondage publique: pour 71% dentre eux les cono-
exclusif coralis avec linstitut OpinionWay mies budgtaires annonces par le gouverne-
sur lopinion des Franais face la dpense ment ne sont pas crdibles (voir page 22).

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La dpense publique totale

va encore augmenter
en 2014 et dpasser
5

1200milliards deuros
Le budget 2014 actuellement en discussion masses de dpenses publiques : oprateurs
devant le Parlement met en avant une matrise de ltat, collectivits territoriales, Scurit
ingale de nos finances publiques depuis prs sociale, chaque bloc contribuant au redresse-
de 30 ans. Quon en juge: croissance anticipe ment des comptes publics.
trs proche des valeurs moyennes retenues par Ct recettes, un alourdissement modr de
les conjoncturistes (+0,9% quand ces derniers la fiscalit de 0,15 point de PIB ferait passer la
retiennent 0,8%), prvision dinflation mod- charge fiscale pesant sur les contribuables et
re 1,3%, matrise des dpenses avec sous les entreprises de 46 46,1% du PIB, soit seu-
la norme zro valeur1 pour ltat des co- lement 2,7milliards deuros supplmentaires.
nomies affiches de 1,5milliard deuros hors Les finances publiques seraient donc matrises
charges de la dette et pensions. Au-del, des comme jamais. Malheureusement, la ralit est
efforts tous azimuts sur lensemble des grandes tout autre. Explications.

1 Les dpenses
de ltat au sens
large englobent
Milliards Montant des dpenses publiques les dpenses
courants 2012-2014 nettes du budget
gnral, les
prlvements sur
recettes et les
Dpenses 2012 2013 2014 taxes affectes
en substitution
de crdits
budgtaires;
tat, y.c. MES, PIA 2 421,2 424,6 429,7 le projet de loi
prvoit que ces
dpenses totales
ne progressent
ODAC (valuation) 81,7 82,6 83,8 pas, primtre
constant,
plus vite que
linflation. Il sagit
ASSO 548,9 558,8 568,3 de la norme dite
zro volume.
lintrieur de
APUL 242,5 245,4 248,6 cet ensemble,
les dpenses
hors charge de
la dette et hors
Total non consolid 1294,3 1311,4 1330,3 dpenses de
pension sont
stabilises en
valeur. Il sagit de
Total consolid 1151,2 1178,9 1200,2 la norme zro
valeur.

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BUDG E T 2014

6
I Les conomies affiches
sur les dpenses
ne sont pas crdibles
Le tendanciel de hausse des dpenses est surrvalu
de 1,7 2,3 milliards deuros
Montant des dpenses publiques totales en % du PIB dans diffrents pays dEurope
60

55

50

45

40
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Union europenne (22pays) Danemark France Sude

Zone euro (18pays) Allemagne Italie Royaume-Uni

Source : Ameco Database.

Le budget de ltat passe de 375,4 milliards deu- rapport une croissance des dpenses publiques
ros 379,9 milliards deuros avec les investisse- sur 10 ans values +1,7% an quand la Com-
ments davenir en 2014 (hors fonds de concours). mission europenne les value +1,6%. En limi-
Il faut donc se mettre daccord sur la dfi nition tant la progression des dpenses +0,4% pour
dconomies afi n de ne pas mettre en avant des 2014, les conomies dgages par rapport au ten-
conomies virtuelles. Pour cela, il faut revenir danciel sont de 0,4-1,7 =-1,3%, soit 15milliards
sur la notion conteste de tendanciel. deuros. Ces conomies restent cependant vir-
Le gouvernement affiche 15 milliards deu- tuelles pour deux raisons:
ros dconomies tendancielles sur le total des dune part, si la France avait retenu la progres-
dpenses publiques. Celles-ci sont exprimes par sion moyenne de la Commission, les efforts rali-

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ss auraient t de -1,2%, soit 14milliards deu- tion de la Cour se base sur un effectif constant,
ros, puisque le tendanciel est plus faible; tandis que le gouvernement se base sur une pro-
dautre part, les dpenses continuent aug- gression moyenne de la masse salariale sur les dix 7
menter, il ny a pas vritablement de baisse en dernires annes avec des effectifs en progres-
valeur absolue de la dpense publique (moins de sion. Cette approche survalue donc les cono-
dpenses en euros courants), mais uniquement mies ralises par rapport au tendanciel. Il ny a
un ralentissement en volume (faible augmenta- donc pas daccord mthodologique sur lvalua-
tion des dpenses en euros courants). tion de chaque tendanciel par nature de dpense.
Ensuite, la mthode retenue par le gouvernement On remarquera quavec le programme de rduc-
nest pas homogne en fonction des dpenses. tion de dpenses, le gouvernement ne neutralise
Ainsi, le tendanciel sagissant des dpenses de pas totalement le tendanciel de hausse quil anti-
personnel de ltat, par exemple, est diffrent cipe (potentiel de 11,5milliards). Il fait mieux
suivant que lvaluation provient de la Cour des que le tendanciel sur les dpenses du budget
comptes (+1,3milliard deuros/an) ou du gouver- gnral mais ne prvoit pas dconomies possibles
nement (+2,2milliards). Lexplication5: lvalua- sur les pensions publiques.

La prvision de croissance 0,9 % hors inflation nest pas raliste


Le Haut Conseil des finances publiques, organisme rattach la Cour des comptes, a prcis
dans son rcent avis que la stratgie retenue par le gouvernement tait plausible. En ralit,
lapprciation de la haute autorit est plus complexe. Dans son avis du 20septembre 2013, il est
fait des rserves: Le scnario conomique prsente des lments de fragilit. En particulier les
prvisions demploi sont optimistes. Cette faiblesse est trs importante parce quelle rejaillit
mcaniquement sur le cot du chmage et le dynamisme des cotisations et prlvements
sociaux. En effet, le scnario du projet de loi de finances (PLF) table sur une progression de
+0,6% de lemploi total en moyenne annuelle alors que lUnedic projette une progression de
seulement +0,1%. Le volontarisme du gouvernement est donc massif.
Par ailleurs, si lhypothse de croissance retenue reste proche (0,9 contre 0,8%) de la moyenne du
consensus forecast (consensus des conjoncturistes et groupe technique de la Commission
conomique de la nation), la mthode retenue pour dterminer la part structurelle du
dficit anticip pour 2014 est, elle, plus sujette caution. Le dficit structurel se dfinit
comme le dficit public corrig des effets du cycle conomique. Pour le calculer, le
gouvernement a besoin de dterminer un PIB potentiel, cest--dire une production
que notre conomie serait capable de soutenir durablement*. Or le gouvernement table
sur une croissance potentielle en 2014 de 1,5% contre 1,4% en 2013. En consquence, la
surestimation de lcart de production (cest--dire lcart entre croissance relle et croissance
potentielle) a un effet anesthsiant sur lvaluation des efforts faire par les pouvoirs publics au
regard des exigences communautaires qui, en vertu du Pacte budgtaire europen, estiment les
objectifs moyen terme des pays europens uniquement en termes structurels. On comprend
donc quen augmentant le PIB potentiel, donc lcart de production, on surestime le
dficit conjoncturel et on sous-estime le dficit structurel. Le Haut Conseil ne dit pas autre
chose: Surestimer lcart de production dun point conduit surestimer le solde conjoncturel de
0,5 point et sous-estimer le solde structurel de 0,5 point. Si, comme il est possible de le penser
avec prudence, la crise a modifi dfinitivement la croissance potentielle de lconomie franaise
davant crise (notamment par la destruction de ses capacits de production), le gouvernement fait
un pari en estimant la croissance potentielle 1,4% en 2013, 1,5% en 2014, soit proche de
son maximum historique, quelle devrait nouveau atteindre en 2016. 2 Voir Rapport
Eckert, PLF
* Voir Solde structurel et effort structurel, documents de travail de la DGTPE, dcembre2009. 2014, tomeI,
note 2, p.116.

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budg e t 2014

Synthse des conomies affiches sur les dpenses publiques en 2014


8 Montant
Types dconomies par rapport la tendance
des conomies
Dpenses de ltat 6,0
Soit 8,6 milliards dconomies annonces

dont stabilisation de la masse salariale 1,7


dont 7 milliards dconomies sur

dont rduction des dpenses de fonctionnement courant 0,9


le tendanciel de dpenses

dont stabilisation des dpenses dintervention 1,9


dont stabilisation des dpenses dinvestissement 0,7
dont charge de la dette 0,5
dont PSR en faveur de lUnion europenne 0,3

Dpenses des oprateurs de ltat 1,1


dont baisse des subventions pour charge de service public 0,6
dont baisse des ressources affectes 0,5

Dpenses locales 1,5


Rduction des concours de ltat aux collectivits territoriales 1,5

Dpenses des administrations sociales et de lUnedic 5,8


Dont matrise des dpenses dassurance maladie (Ondam) 2,9
Dont rforme des retraites de base et complmentaires 1,9
Dont conomies sur les prestations familiales 0,2
Dont conomies sur les dpenses de gestion des caisses de Scurit sociale 0,5
Dont conomies attaches la ngociation de la nouvelle
0,3
convention dassurance chmage
Total 14,4
Source : rapport Eckert, PLF 2014, tome I, p. 20.
Par ailleurs, on peut critiquer la mthode adop- structurelles inflchissant durablement lvolution
te. En effet, le tendanciel est valu sur 10 ans, des dpenses;
si bien que les effets de rduction des dpenses soit rester neutre par rapport au tendanciel, lco-
engages au cours des autres exercices nont quun nomie na donc pas deffet sensible sur lvolution
effet trs marginal sur la baisse du tendanciel. En des dpenses, elle ne fait que ralentir momenta-
consquence, il nest pas possible de vrifier leffet nment la progression qui repart ensuite vitesse
2007-2013 sur la baisse des dpenses en 2014. inchange;
Ce phnomne est brouill par le fait que le gou- soit modifier le tendanciel la hausse sans modi-
vernement ne publie pas de remise jour rgu- fier les fondamentaux de la dpense, celle-ci ajoute
lire des tendanciels et nen a pas communiqu un effet de rattrapage. Cest ce que provoque la
de nouveaux la Cour des comptes lors du dbat technique du coup de rabot.
budgtaire 2014. En tout tat de cause, les co- En somme, en ne publiant pas clairement les don-
nomies tendancielles dj ralises peuvent avoir nes permettant deffectuer ses chiffrages, le gou-
trois effets possibles: vernement entretient le flou sur lvaluation de la
soit baisser le tendanciel grce des conomies drive tendancielle de ses dpenses par nature. Si

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dun point de vue macrobudgtaire, lvolution administrations publiques), lvolution par nature
constate est proche de celle de la Commission reste floue et permet en ralit de nombreuses
europenne (+1,7% par an sur lensemble des manipulations et points de fuites
9

Les efforts pour limiter la drive des comptes sont-ils suffisants?


Un objectif prioritaire: atteindre le solde stabilisant
Il sagit du dficit atteindre pour stabiliser la dette en points de PIB. Le gouvernement bnficie
lheure actuelle de taux de refinancement de sa dette particulirement accommodants. Tellement
accommodants mme, quils permettent au gouvernement destimer raliser prs de 500millions
deuros dconomies sur ce poste*. Cependant, cette priode de taux bas est ncessairement
prcaire. Confre la rcente dcision de Standard & Poors de diminuer la note de la France de
AA+ AA. Or, si la situation conomique saggrave et sil faut donner des gages supplmentaires
aux agences de notation, cest entre 8 et 18milliards deuros de plus quil faudra trouver pour
maintenir nos marges de manuvre. Il faudrait mettre profit cette priode pour atteindre le plus
vite possible un niveau de dficit susceptible de stabiliser la dette, puis de la faire dcrotre.
Nous avons calcul leffort pour y parvenir: on constate que le projet de loi de finances 2014
rvise la baisse les soldes publics du Programme de stabilit 2013-2017 et loigne de deux ans
la perspective de stabiliser la dette, soit 2016 au lieu de 2014. Par ailleurs, leffort requis pour
atteindre cette cible, qui devrait tre notre priorit absolue afin de sortir de la zone de danger que
nous affrontons aujourdhui, est valu 1,5 point de PIB supplmentaire, soit 36milliards deuros
(dconomies ou de prlvements obligatoires**) dgager.

Un objectif alternatif: dgager un excdent primaire


(solde budgtaire lquilibre avant le paiement de la charge de la dette)
dfaut de pouvoir stabiliser la dette en 2014, le gouvernement pourrait nanmoins avoir une
position de repli, consistant ne pas faire financer les dpenses courantes par lendettement.
Cette position serait moins coteuse en conomies que la premire. Nous avons l aussi chiffr
les efforts raliser en ce sens: il en ressort que leffort reprsenterait 1,1 point de PIB en 2014,
mais seulement de 0,2 point de PIB en 2015, soit respectivement 22 et 4milliards deuros environ
(voir annexe1).
Ces deux exemples montrent quune politique volontariste de coupes cibles dans les dpenses
publiques de ltat pourrait permettre datteindre un quilibre hors charges dintrts ds 2015,
pour un cot moindre que leffort de stabilisation de la dette du solde stabilisant (comparer
22milliards 36milliards deuros la premire anne).
* Voir Rapport Eckert, PLF 2014, tomeI, p.20.
** Nous verrons que cette dernire option nest pas vritablement envisageable (cf. infra).

Le budget de la France ?
Non pas 370,4milliards deuros
mais 688milliards deuros si on prend
en compte la zone hors norme
Afin de faciliter lillustration de notre propos, loi de finances pour avoir la vue la plus complte
il importe de bien prendre en considration le possible du primtre du budget de ltat. Celui-
montant total des crdits budgtaires inscrits en ci se prsente un peu limage dun iceberg:

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BUDG E T 2014

avec une partie merge qui est norme et sur laquelle la contrainte sexerce de faon
dans son primtre, dabord en volume zro beaucoup plus diffuse. On y trouve les bud-
volume (comprenant lensemble des crdits gets annexes, mais galement les comptes
10 du budget gnral ainsi que les contributions spciaux, les remboursements et dgrve-
aux pensions de fonctionnaires et au service ments dimpts (qui sapparentent des
de la dette), puis en zro valeur sur len- attnuations de recettes et de dpenses),
semble du budget gnral y compris les prl- les fonds de concours ainsi que les dotations
vements sur recettes en direction de lUnion auprs des mcanismes europens de stabili-
europenne et des collectivits territoriales; t et les programmes dinvestissement dave-
une partie qui est en dehors de la norme nir (PIA 2)3.

2013 2014
budget norm

Charge de la dette 46,8 46,6


Contributions au CAS pensions 45,2 45,4
Zro volume

Dpenses du budget gnral 199 199,1


PSR collectivits territoriales 55,7 54,3
Zro valeur

PSR UE 20,4 20,1


Intgration des taxes affectes aux oprateurs 4,6 4,8
Budget matris 371,7 370,3

Les dotations au profit du MES 6,5 3,2


Les dotations au profit du BEI 1,6 0
Les crdits au profit du PIA 2 0 11
Hors norme

Fonds de concours 3,3 3,9


Remboursements et dgrvements 96,1 101,9
Budgets annexes 2,3 2,3
3 11 milliards
de programmes Fonds de concours des BA 0,2 0,2
dinvestisse-
Comptes daffectations spciales 74,5 70,9
ments davenir
sur crdits Comptes de concours financiers 114,9 123,9
auprs dopra-
teurs et 1milliard Budget non matris 299,4 317,3
sous forme
de comptes
Budget total en crdits bruts 671,1 687,6
de concours
financiers. Prci-
sons que sur le
champ norme et Il apparat que le budget situ dans la norme de flottaison, on constate que les crdits
hors norme nous
avons choisi zro volume semble parfaitement matris ouverts voluent de faon beaucoup plus
dy faire figurer
des quasi- avec une baisse mme historique des cr- dynamique. Notamment sur les agrgats
dpenses, dits en valeur absolue passant de 371,8 mil- des budgets annexes, fonds de concours,
savoir les PSR,
mais galement liards deuros en 2013 370,3 milliards, comptes daffectations spciales et comptes
les rembour-
sements et soit un effort global de 1,4 milliard. Par ail- de concours financiers qui ont un impact
dgrvements
qui minorent
leurs, lallgement de la charge de la dette significatif sur le dficit (contrairement aux
les recettes et compenserait laugmentation de la contri- autres dpenses hors norme qui sont nor-
peuvent tre
effectivement bution aux pensions des fonctionnaires. malement neutres sur le dficit au sens de
assimils de
quasi-dpenses Notons que laugmentation des pensions Maastricht, programmes dinvestissement
(ils permettent +0,2 milliard deuros est obtenue par lin- davenir 2, dotations aux fonds de stabilisa-
dailleurs de
passer des termdiaire dun artefact de trsorerie, le tion de la zone euro). Il va donc falloir sat-
dpenses brutes
aux dpenses report davril octobre de la revalorisation tacher regarder si Bercy na pas fait passer
nettes dans
larticle dqui-
des pensions. certaines dpenses de faon dtourne de
libre). Si on regarde maintenant sous la ligne lenveloppe norme vers la zone hors norme.

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Les efforts sur les dpenses de personnel
ne sont pas sincres 11

La matrise des dpenses de personnel est un mesures catgorielles, Gipa (garantie indivi-
des objectifs les plus importants du gouverne- duelle de pouvoir dachat), progression de car-
ment. En effet, sur ce volet, le gouvernement rires, mesures bas salaires, reprsentent une
entend stabiliser la masse salariale , cest- augmentation de +700 millions deuros ? La
-dire afficher des conomies tendancielles de rponse provient du schma demploi, il suffit
1,7milliard (par rapport une croissance spon- pour cela en plus des dparts la retraite et
tane de 2,2 milliards deuros). En ralit, la des remplacements de faire transiter du per-
progression de la masse salariale devrait passer sonnel vers les oprateurs. Ainsi, des dpenses
de 81,1milliards 81,4milliards, soit environ de titre 2 (dpenses de personnel) se transfor-
300millions deuros entre la loi de finances ini- ment-elles en dpenses de titre 3 (subventions
tiale 2013 et le projet de loi de finances 2014. pour charges de services publics) en direction
Mais comment tenir la dpense lorsque les des oprateurs de ltat.

Effectifs en quivalent temps plein (ETP)


Plafonds dautorisations demplois
Ministres Oprateurs
de ltat hors effectifs oprateurs Total 2014
2014 2014
hors plafond (exprims en ETP)
Affaires trangres 14508 6797 21305
Affaires sociales et sant 10944 11918 22862
Agriculture, agroalimentaire et fort 30938 15254 46192
Culture et communication 10878 17876 28754
Dfense 275569 6116 281685
cologie, dveloppement durable, nergie 37651 17537 55188
galit des territoires 13515 468 13983
conomie et finances 147268 4699 151967
ducation nationale 964374 4413 968787
Enseignement suprieur et recherche 11253 248565 259818
Intrieur 278214 1903 280117
Justice 77951 513 78464
Outre-mer 5307 131 5438
Redressement productif 1267 -5 1262
Service du Premier ministre 9689 628 10317 * Il sagit l des
seuls effectifs
Sports, jeunesse, ducation populaire de ltat et de
1653 1653
et vie associative ses oprateurs,
auxquels il
Travail, emploi, dialogue social et relations convient dajouter
9887 48014 57901 les effectifs de la
professionnelles fonction publique
locale et hospita-
Total budget gnral gouvernement 1899 213 386480 2285693 lire pour atteindre
environ 5,3 millions
Total budget gnral + Annexes+ demplois pour
1899213 391770 2290983 lensemble de la
fuites vers oprateurs largis fonction publique.
budg e t 2014

Le suivi des effectifs en ETP permet de recons- sous plafond la charge des oprateurs sest
tituer les passages notamment de personnel des accru de 18164 ETP, tandis que les effectifs hors
12 universits au profit des oprateurs, allgeant plafond recruts directement par les oprateurs
dautant la masse salariale de ltat. On voit ainsi sapprciaient de 8572 ETP, abaissant dautant
quentre 2012 et 2014, le personnel de ltat les dpenses de personnel.

volution des oprateurs de ltat en ETP


Variation
2012 2013 2014
2012-2014
Total +hors plafond 416972 434810 443708 26736
Total sous plafond 373606 385601 391770 18164
Les emplois sous plafonds sont des emplois de fonctionnaires sous statut et pays sur la subvention pour charge de service public. Les emplois
hors plafond sont des effectifs recruts de manire autonome par les oprateurs, le plus souvent des contractuels, et pays sur les ressources
propres de loprateur.

Dans le mme temps, les subventions pour charge trop contraignante pour tre dplace au sein de
de service public accordes aux oprateurs, en dpit la norme zro volume et groupes avec les contri-
du dynamisme de leurs taxes affectes, sapprcient butions au CAS pension des agents de ltat, pour
de 3,92%, passant de 25,5 26,5milliards deuros. un cot de 5,2milliards deuros environ. Les sub-
Une augmentation qui sest cependant effectue ventions pour charge de service public payes par
alors mme que les dpenses lies aux cotisations ltat aux oprateurs semblent donc se charger de
au CAS pension des oprateurs et en partie ins- plus en plus de dpenses de personnel au dtri-
crites au sein des subventions pour charge de ser- ment de leurs composantes de fonctionnement ou
vice public ont t sorties de la norme zro valeur dinvestissement.

La rduction des dotations aux collectivits


territoriales : on rend dune main
ce que lon prend de lautre
1,5 milliard deuros de baisse de dotation mais 2,03 milliards de recettes supplmentaires
Le gouvernement a annonc rduire lenveloppe des dune part, les collectivits territoriales et a fortiori
prlvements sur recettes en direction des collectivi- les communes vont bnficier de pouvoirs de taux
ts territoriales de 1,5milliard deuros, en centrant le renforcs (augmentation des impts locaux et rel-
dispositif prfrentiellement sur la dotation globale vement de lencadrement des taux leur demande
de fonctionnement. Les conomies demandes par le comit des finances locales avec des augmen-
aux collectivits territoriales se rpartiraient de la tations prvisionnelles de +4,4%), mais aussi par le
faon suivante: 840millions deuros sur le bloc com- relvement de 0,7 point des droits de mutation titre
munal (communes et intercommunalits), 476mil- onreux au profit des dpartements (pour un gain
lions deuros sur les dpartements et 184millions maximal estim 930millions deuros);
deuros sur les rgions. Cependant, cette rduc- dautre part, les collectivits vont bnficier de com-
tion denveloppe serait largement compense par pensation la charge du contribuable national dans le
des ressources dbudgtises. Le rapporteur du bud- cadre du Pacte de confiance et de responsabilit sign
get lAssemble nationale le reconnat lui-mme: entre ltat et les lus locaux: cela se traduit pour les

Socit Civile n 140 Novembre 2013


rgions par la restitution de 300millions deuros grce et 0,3 sous forme de transfert de prlvement sur
au flchage dune partie de la TICPE (taxe intrieure recettes. Lopration ne peut donc pas tre consid-
de consommation sur les produits nergtiques ; re comme une conomie, elle est plus quint- 13
ancienne TIPP) et la restitution de 601millions deu- gralement compense4.
ros sur les frais de perception de la CVAE et de la Ce constat repose en effet sur une vidence, il ny
CFE (cotisation sur la valeur ajoute des entreprises a pas rellement au travers des documents annexs
et contribution foncire des entreprises; ancienne taxe au PLF de ralentissement des dpenses locales, tout
professionnelle); et pour les dpartements, par la res- du moins sur le versant des dpenses de fonction-
titution de 830millions deuros de frais de percep- nement. En synthtisant lanalyse, on peut dire
tions de la taxe dhabitation; que le gouvernement envisage une dclration des
sans mme parler de la compensation par ltat dpenses locales en 2014. En ralit, aucune dispo-
aux rgions des primes dapprentissage supprimes. sition ne viendrait freiner la progression continue des
La restitution des frais de perception (qui sont des dpenses de fonctionnement des collectivits terri-
majorations dimpts prlevs par ltat) va simpu- toriales (+2,4% en valeur), limpression optique de 4 En effet,
bien que les
ter en attnuation de recettes et de dpenses dans dclration provenant de lanticipation dune forte 900millions (300
+ 600) de TICPE
les remboursements et dgrvements dimpts en contraction de linvestissement local (-3,8%) lie et de CVAE/
direction des collectivits territoriales qui sont en daprs Bercy au seul cycle lectoral, donc titre CFE soient
consacrs la
dehors de la norme de dpense. purement conjoncturelle. Dans ces conditions, la compensation de
la DGD finanant
En consquence, face laffichage de 1,5milliard reprise partir de 2015 dune croissance voire dun la prime
deuros dconomies sur les PSR, la compensation rebond de linvestissement plus de 3% par an dapprentissage
aux rgions (ce
offerte aux collectivits locales depuis le budget de invaliderait totalement la stratgie pluriannuelle qui est neutre
budgtairement),
ltat reprsente 1,73milliard deuros, dont 1,43 retenue, qui prvoit datteindre pour les adminis- les 1,5milliard
dconomies
sous forme dattnuation de recettes pour ltat trations locales lquilibre partir de 2015. doivent tre
mis en face des
930millions de

Le programme dinvestissement
DMTO (et mme
1,2milliard
selon la Cour

davenir est-il neutre pour le dficit des comptes) et


les 830millions
deuros de

au sens de Maastricht? frais dassiette


accords aux
dpartements.
Il en ressort
12 milliards deuros de programme dinvestissement davenir un diffrentiel
valu entre 260

cachent 4,5 milliards deuros de subventions et 530millions


deuros en faveur
des collectivits
territoriales.
Quand on retraite le dficit de ltat au sens de Maastricht, 5 Le
il apparat alors que lon atteint dj les 3,6% de PIB retraitement en
comptabilit
nationale qui est
une comptabilit
Le programme de 12milliards deuros dinvestisse- comptes de concours financiers. Cependant, lorsque dengagement,
contrairement
ments davenir est cens tre neutre pour le dficit lon regarde en dtail le retraitement du solde bud- la comptabilit
budgtaire
public au sens de Maastricht. Il est mme neutra- gtaire au solde public en comptabilit nationale qui est une
lis par le gouvernement dans la prsentation de (le solde notifi au sens de communautaire), on se comptabilit de
caisse, explique
son dficit public qui passerait dun dficit effectif rend compte que le retraitement des investissements la dduction
des dpenses
de -82,2milliards deuros un dficit de -70,2mil- davenir ne se fait qu hauteur de 7,5milliards deu- qui ne sont
pas engages
liards. Le PIA 2 (programme dinvestissements dave- ros5. Ce qui veut dire que 4,5milliards deuros de au cours de
nir n2) se ventile en 11milliards deuros de cr- dpenses du programme dinvestissement davenir lexercice. Voir
RESF, tomeI,
dits dinvestissement et de 1milliard deuros sur sont assimiles des subventions. p.38.

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budg e t 2014

La consquence est que le dficit pour 2014 pr- soit dj 3,6% du PIB pour le seul budget de ltat
sent par le gouvernement loccasion du PLF ne alors que le PLF 2014 annonce 3,6% pour len-
14 serait plus de 70,2 mais de 74,7milliards deuros semble des administrations publiques.

De la comptabilit budgtaire la comptabilit nationale


Solde en comptabilit budgtaire -82,2
Primes et dcotes lmission 2,5
Comptabilit Dcalage TVA 0,5
en droits constats Investissement en partenariat public-priv -0,2
Dpense de matriel militaire 0,5
Dotation au mcanisme europen de stabilit 3,2
Oprations budgtaires Investissements davenir 7,5
traites en oprations
patrimoniales Versement aux organismes internationaux 0,6
Prts aux tats trangers 0,8
Dpenses dinvestissements davenir (CDC) -0,5
Solde en comptabilit nationale notifi -67,3
au sens de Maastricht
Source: daprs rapport conomique, social et financier annex au prsent projet de loi.

6 milliards dconomies sur le champ


des dpenses sociales : o sont-elles ?
Un objectif assez flou de baisse de dpenses. Les conomies ne sont pas dtailles
6 Voir PLF
car non encore ngocies avec les organismes concerns
2014, p.9. Bien
conscient de
la difficult, le Afin de boucler la matrise de ses dpenses, caution: en effet, stricto sensu, 1,4 point
gouvernement
a annonc le gouvernement se propose de dgager pour deffort (passage de 3,8% 2,4% daugmen-
devoir dgager
300millions
6 milliards dconomies sur le champ des tation) ncessiterait de dgager pour 2,4mil-
deuros dpenses sociales travers les PLF et PLFSS liards dconomies auxquelles il faudrait ajou-
dconomies
supplmentaires 2014. Ces conomies se raliseraient au pre- ter le gain de sous-excution de lOndam
pour tenir
lobjectif sans
mier chef par lintermdiaire dune matrise en 2013, soit 0,5milliard qui se reporterait
vritablement accrue de lobjectif national des dpenses das- mcaniquement sur 2014. On comprend mal
les additionner
aux 2,4milliards surance maladie (lOndam). le raisonnement men par Bercy car en 2012
annoncs,
puisquil les Sant: le gouvernement propose une fixation on avait vu une sous-excution de 1milliard
prsente
plutt comme
de la progression des dpenses de lOndam deuros qui ne sest pas reporte sur lanne
des mesures +2,4%; il en escompte dgager pour 2,9mil- suivante. Sans mme parler de la crdibilit de
correctrices
entre LPFP liards dconomies. Ses conomies tendan- la baisse de dpenses, il existe une incertitude
et PLF 2014
permettant de
cielles seraient ralises par rapport une sur lobjectif6. Le dtail des mesures dcono-
corriger lobjectif volution spontane estime +3,8%. Cepen- mies ncessaires pour parvenir cet objectif
ONDAM de 2,6
2,4%. dant, leffort en conomie dgager est sujet na pas t communiqu.

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Retraite: par ailleurs, le gouvernement de Scurit sociale, qui seront rengocies en
compte sur une mesure de trsorerie qui 2014 sagissant de la CNAMTS, de la Cnav et
dcale mcaniquement la dpense: en repous- de lAcoss (caisse nationale des Urssaf). Il sagit 15
sant la revalorisation des pensions du 1eravril donc pour le moment dafficher une volont
au 1eroctobre, lconomie ralise est de et non des conomies relles puisque les ngo-
0,8milliard deuros, sans pour autant baisser ciations nont pas encore eu lieu. En tout cas,
la dpense. les dispositifs techniques concrets ne sont pas
Les mesures issues de laccord intervenu connus. Pas plus que la convention dassurance-
entre les partenaires sociaux le 13mars 2013 chmage qui sera rengocie entre les parte-
devraient permettre une rationalisation des naires sociaux pour 2014-2015 et qui devrait
retraites complmentaires tant en matire prvoir une inflexion de 0,3milliard par rap-
de prestations (sous-indexation) que de coti- port sa trajectoire spontane, permettant (on
sations et devraient permettre de raliser ne comprend pas trs bien comment) de raliser
prs de 1milliard deuros supplmentaires une amlioration due concurrence des frais de
dconomies. gestion, alors quil pourrait plutt sagir selon
Famille, frais de gestion: 200millions deu- nous dune amlioration des dpenses dindem-
ros dconomies seraient trouvs sur les pres- nisation du chmage (si le gouvernement est
tations familiales et 800 millions seraient crdible par rapport sa trajectoire de rsorp-
trouvs sur les frais de gestion des caisses de tion du chmage). En labsence de la publication
Scurit sociale et de lUnedic (respectivement de ces conventions et de la mise en place de dis-
0,5 et 0,3milliard). Cette baisse des frais de positifs contraignants pour les diffrents orga-
gestion rsulterait dconomies gnres dans nismes afin de dpasser le caractre de simples
le cadre des conventions dobjectif et de ges- engagements formels, la ralit des conomies
tion conclues entre ltat et les organismes envisages est pour le moins vanescente.

II Les performances
fiscales attendues par


le gouvernement sont
sans aucun doute
optimistes
La hausse des prlvements fiscaux est dsor- valeur brute et de 1,4% en nette (hors prlve-
mais une ralit incontournable du projet de loi ment au bnfice de lUE et taxes affectes), soit
de finances de 2014 et ceci, tous les niveaux le passage respectivement de 951,1 975,6mil-
dadministration. Entre2013 et2014, le gou- liards deuros pour les recettes fiscales brutes
vernement escompte une augmentation de et de 862,7 875,2milliards deuros pour les
+2,56% des prlvements obligatoires (PO, soit recettes fiscales nettes (limites aux contribu-
lensemble des impts et cotisations sociales) en tions et cotisations de lensemble des rgimes

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BUDG E T 2014

de base pour la Scurit sociale et hors fi scalit que 2,6milliards. En consquence, toute modi-
affecte aux oprateurs). fication la baisse de la croissance ou de linfla-
16 Toute la question est de savoir si les moindres tion aura un impact important sur le montant
rentres fi scales estimes pour 2013 dans la total des recettes perues. Il existe donc un cer-
construction du PLF 2014 se confirmeront. Le tain quilibrisme dans le montage fi scal propo-
rapport Eckert vient de confirmer un trou dans s, directement li au fait que les prlvements
les recettes fi scales de ltat de 10,8milliards obligatoires atteignent dsormais des sommets
deuros pour 2013. La Fondation iFRAP estime 46,1% du PIB et que les efforts sur les dpenses
15,8milliards les moins-values fiscales pour 2013 ne sont pas suffi sants pour relayer un ventuel
y compris les cotisations sociales. Si 2014 est une effritement des recettes fi scales envisages.
aussi mauvaise anne en recettes, le risque est Les mesures nouvelles votes (y compris les
grand de creuser le dficit. Cette perte se situe- mesures hrites des exercices prcdents)
rait sur un champ de 21,9milliards deuros de se sont rvles en constante augmentation
recettes fiscales anticipes grce la croissance. mesure que la fi scalit tait sollicite pour sou-
Plus inquitant, les mesures nouvelles impac- tenir lquilibre de nos comptes publics. Le pic
tant les recettes du PLF 2014 sont mites par est atteint en 2013 avec +35,5milliards deuros
leffet prsum du CICE. Elles ne reprsentent de PO en plus sur les entreprises.

Un effet lasticit minor d un manque de croissance en


2013 et cest 15,2 milliards deuros en moins de recettes fiscales
et des mesures votes et antrieures minores de -0,3 milliard

970 2,6
2,3
21,9
950 28,7

28,4
930 15,2
21,4
6,2
910
914,5 966,9 951,1 975,6
890

870

850

830
xcution Effet lasticit Effets Autres PLF/PLFSS Effet Effet Excution Effet Mesure PLF PLF/PLFSS
2012 anticip mesures (dont 2013 lasticits mesures 2013 lasticit 2014 2014
antrieures niches) constates votes et anticipe
2013 antrieures

Source : RESF, tome I - PLF 2013 et 2014 ; retraitement Fondation iFRAP.

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La construction des projections de recettes
Conventionnellement, llasticit globale des prlvements obligatoires la croissance sur 17
le moyen terme est estime 1. Cela veut dire quune croissance suprieure ou infrieure
celle anticipe doit mcaniquement se reporter sur le montant effectif des recettes fiscales
et sociales engranges par les administrations publiques. Par ailleurs, cette volution doit
sapprcier en valeur, puisque si leffet croissance est dterminant (en volume), il faut
rintgrer les effets de linflation sur le PIB qui impactent mcaniquement les recettes
publiques. La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 projetait une
croissance anticipe pour 2013 de 2,6% en valeur. Elle est dsormais rvise pour 2013
par le PLF 2014 1,7%. En consquence, le diffrentiel serait de 0,9 point de PIB, soit
compte tenu dun volume de prlvements obligatoires oscillant autour des 46% du PIB,
un effet PO de 0,4 point de PIB. Sy ajouterait un effet de rebasage des recettes en
2012 la baisse de 0,2 point de PIB, alourdissant leffet de rattrapage ncessaire afin de
tenir la trajectoire de nos finances publiques, auquel sajouterait galement une lasticit
trs faible des recettes pour 2013, occasionnant l encore un manque gagner en
recettes de 0,4 point de PIB. Au total, on observerait un manque gagner fiscal en valeur
de1 point. Or, par deux calculs diffrents, nous constatons effectivement des moins-
values fiscales pour 2013 se montant entre 15,8 et 20,5milliards deuros (voir annexe 2).

La matrise des niches fiscales ? Elles augmentent !


Augmenter les impts est une chose, retravailler lassiette en liminant les niches fiscales
est un autre moyen daugmenter les impts. Depuis larticle 14 de la LPFP 2012-2014, il est
admis que les niches fiscales sont normes et ne peuvent dpasser primtre constant
70,8milliards deuros en valeur. Par ailleurs, la circulaire du Premier ministre du 14janvier
2013 interdit la fongibilit entre niches fiscales et dpenses budgtaires, ce qui renforce en
thorie la limitation des niches fiscales. Le budget 2014 montre que le principe na pas
rsist la ralit budgtaire. En effet, les niches fiscales apparaissent comme ayant
explos quelque 80milliards deuros, alors que leur montant pour 2013 tait valu
72,06milliards deuros. La raison: le CICE au cot de 9,8milliards deuros nest pas
compris dans le primtre des niches.
Le gouvernement na manifestement pas voulu compenser leffet du CICE par une
baisse substantielle de niches fiscales fort poids budgtaire, ce qui aurait pu tre tout
fait possible en supprimant par exemple labattement de 10% sur les pensions de
retraites, ce qui aurait supprim une niche value 3,6milliards deuros.
Cette rflexion est dautant plus essentielle que lexprience nous montre que le niveau
dvolution spontane des niches fiscales est trs mal anticip par le gouvernement. titre
dexemple pour 2013, leur montant tait toujours substantiellement plus lev que la limite
voque plus haut de 70,8milliards deuros. Hors CICE, des effets de rebond sont
prvoir. Lanalyse confirme par ailleurs que le gouvernement na pas renonc raliser des
recadrages discrtionnaires de primtres, ce qui rend plus difficile lapprciation du
respect de la norme.

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budg e t 2014

18 La dtermination
pour raliser de vraies
conomies est faible
Philippe Marini, snateur de lOise,
prsident de la commission des
Finances du Snat
Pensez-vous que la croissance anticipe pour 2014 soit la bonne?

En 2014, le gouvernement anticipe une croissance du PIB de 0,9% qui constitue une
prvision assez proche de celle propose par le Consensus Forecast ou encore par des
institutions internationales, comme le FMI ou lOCDE. Cette volution nest pas sans lien
avec la mise en place, depuis mars dernier, du Haut Conseil des finances publiques;
celui-ci doit, en vertu des engagements europens de la France, se prononcer sur les
hypothses macroconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois financires.
Sagissant des prvisions de croissance retenues pour 2014, le Haut Conseil les a juges
plausibles tout en soulignant lexistence de fragilits, notamment en ce qui concerne
les prvisions demploi.
Mais lenjeu se situe ailleurs. Certes, le gouvernement a, semble-t-il, amlior ses
prvisions de croissance; pour autant, les perspectives conomiques nen sont pas
moins dcevantes. En comparaison avec lAllemagne ou le Royaume-Uni, la croissance
conomique en France devrait tre relativement faible en 2014. Jy vois, pour ma part,
la consquence de lincapacit du gouvernement engager les rformes structurelles
ncessaires pour stimuler lactivit conomique.
En particulier, le principal handicap de la France rside dans un cadre normatif et
une fiscalit qui ne sont pas pour reprendre une expression dsormais consacre
business friendly. Alors quil serait ncessaire de rduire un taux de prlvements
obligatoires devenu excessif, celui-ci continuera de crotre en 2014. De mme, il serait
plus quopportun de simplifier et de clarifier lenvironnement des entreprises. Pourtant,
lactuel gouvernement cre encore de la complexit; je pense au crdit dimpt pour
la comptitivit et lemploi (CICE) avanc comme le fer de lance du pacte de
comptitivit qui prsente une sophistication exagre, notamment pour les TPE-
PME et qui est susceptible de fausser les rapports entre entreprises.

Les conomies sur la dpense de ltat vous semblent-elles au rendez-vous


ou existe-t-il selon vous des points de fuite et lesquels?
Le gouvernement mesure les conomies ralises sur les dpenses par rapport
leur volution tendancielle: cette mthode rsulte de nos obligations europennes
et des habitudes de travail prises depuis plusieurs annes.
Mais la dtermination pour raliser de vraies conomies est faible. Cette anne, les

Socit Civile n 140 Novembre 2013


astuces habituelles pour contourner la norme de dpenses portent sur des montants
plus levs que dhabitude (au moins 1,5milliard deuros, soit lquivalent de la diminution
nette des dpenses que met en avant le gouvernement). 19
En outre, les conomies ralises ne proviennent pas de rformes de structure mais de
mesures ponctuelles telles que les prlvements sur des trsoreries ou de coups de
rabots sur les dpenses dintervention et dinvestissement. On cumule les inconvnients
dconomies non prennes et la rduction de la qualit du service public, puisque lon
fait les mmes choses avec moins.
Par ailleurs, jobserve que les mesures coteuses prises par le gouvernement depuis
2010 psent hauteur dune dizaine de milliards deuros sur les dpenses publiques.

Selon vous, la mthode adopte par le gouvernement quant la matrise


des dpenses de personnel est-elle la bonne?
Lancienne majorit avait choisi de ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant en
retraite. Lactuel gouvernement a dcid de stabiliser les effectifs de la fonction publique,
en compensant les crations de postes dans lducation nationale, la Justice et la
Scurit par des suppressions de postes due concurrence.
La matrise de la masse salariale passe aujourdhui par une rduction sans prcdent
des mesures catgorielles, alors quauparavant les agents publics bnficiaient dun
retour dit catgoriel, sous forme de primes, hauteur de la moiti des conomies
ralises grce aux suppressions de postes. Nous avons donc autant de fonctionnaires,
mais moins bien pays, ce qui nest pas trs motivant pour ces derniers dans une
priode o des efforts accrus sont exigs de ladministration pour rationaliser la dpense
publique.
Enfin, le gouvernement bnficie dun effet daubaine avec des dparts en retraite moins
nombreux que prvu, ce qui a entran une baisse des dpenses de pensions et le
recyclage dune partie de ces conomies en crdits de rmunration, permettant ainsi
de limiter la progression de la masse salariale. Cette opration apparat dans le dcret
davance de fin dexercice budgtaire, ainsi que dans le projet de loi de finances
rectificative en cours dexamen au Parlement. Je ne critique pas, sur le fond, une
opration qui a des prcdents, mais jobserve quune conjonction de facteurs
extrmement favorable, qui permet aujourdhui de maintenir tant les effectifs de ltat
que sa masse salariale, a ncessairement ses limites et soulve des interrogations sur
la soutenabilit, terme, dune telle politique des dpenses de personnel.
La baisse des prlvements fiscaux commence devenir proccupante,
est-ce totalement imputable selon vous la croissance?
Il est vrai que nous nous trouvons aujourdhui dans une situation paradoxale. Alors que le
taux de prlvements obligatoires crot de manire continue il est dsormais suprieur
46% du PIB, le rendement des impts sera, en 2013, infrieur la prvision initiale;
selon le Haut Conseil des Finances publiques, un tel phnomne est susceptible de se
rpter en 2014.
Latonie de lactivit conomique constitue, nen pas douter, lune des causes de
laffaiblissement des recettes fiscales. Mais il est ncessaire daller au-del des causes
conjoncturelles pour expliquer le faible dynamisme des prlvements obligatoires et,
en particulier, les volutions inexpliques de la TVA.
ma demande, la direction gnrale des Finances publiques (DGFiP) a dvelopp un
indicateur de lmigration fiscale, bas sur les dparts des assujettis limpt sur

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budg e t 2014

le revenu. En 2011, nous avons comptabilis 35000 dparts!


Surtout, il est grand temps de prendre la mesure du dveloppement de lconomie
20
numrique sur nos assiettes fiscales. Je vous invite vous reporter sur ce point au rcent
rapport sur les douanes rdig par les snateurs Philippe Dallier et Albric
deMontgolfier.

Les conomies sur la dpense au niveau local vous semblent-elles crdibles?


En diminuant les dotations aux collectivits territoriales hauteur de 1,5milliard deuros,
lconomie ralise est indniable, mais elle risque dtre annule par une hausse des
impts locaux sur les mnages.
Par ailleurs, on le constate avec la rforme des rythmes scolaires: ce sont de nouvelles
charges imposes aux communes, que ne couvrent que partiellement et temporairement
les aides du fonds damorage cr par ltat. Ces transferts de charge rampants en
matire scolaire, on lobserve aussi avec lentretien des quipements informatiques
dsormais la charge des dpartements tendent bel et bien transfrer la contrainte
budgtaire de ltat vers les collectivits territoriales.
La matrise des dpenses sociales est pour nous un point essentiel.
Quels sont les curseurs efficaces qui, selon vous, nont pas t encore actionns
en la matire?
Tout dabord, je constate que de nombreuses conomies annonces par le gouvernement,
sagissant des organismes de Scurit sociale, ne sont pas documentes. Par exemple,
500millions deuros dconomies sur les cots de gestion ont t avancs pour 2014.
Si lon y regarde de plus prs, ce montant intgre 200millions deuros dconomies dj
ralises en 2013 et le contenu des 300millions deuros restants nest pas prcis
De manire plus gnrale, je considre que les mesures proposes par le gouvernement
pour matriser les dpenses sociales laissent dsirer. Alors que certaines prestations
toujours plus coteuses, comme laide mdicale dtat (AME), ne font lobjet daucun
ajustement, les rformes engages restent timides lorsquil est question des dpenses.
La rforme des retraites le montre bien; alors que les mesures de redressement prvues
portent essentiellement sur une hausse de la fiscalit et un relvement des cotisations
salariales et patronales, lallongement de la dure de cotisation ne dbutera qu compter
de 2020!

Rforme de ltat: un long chemin


En 1994, un groupe prsid par Jean Picq en raison de la dissolution de 1997.
propose le commissariat la rforme de Nanmoins, les grandes lignes de son
ltat. En 1995, la rforme devient un thme action sont poses: gestion des emplois,
de la campagne des lections simplification, modernisation de la gestion
prsidentielles. En septembre1995, le publique partir de l, il nest pas de
commissariat compos dune vingtaine de gouvernement qui nait compt un ministre
personnes est cr, rattach au Premier ayant en portefeuille la rforme de ltat.
ministre, mais son action est interrompue Lassociation de ncessaires gains de

Socit Civile n 140 Novembre 2013


productivit a t plus longue simposer. rduction de 150000 postes de
En 2001, la LOLF (loi organique relative aux fonctionnaires grce la rgle dite du
lois de finances) consacre le lien entre 1 sur 2 non-remplacement des dparts 21
rforme de la prsentation budgtaire des en retraite, mme si une grosse partie des
dpenses de ltat, meilleur suivi et logique conomies a t rtrocde sous forme
de rsultats. En 2002, Jean-Pierre Raffarin salariale. Dautres normes de redressement
lance les stratgies ministrielles de budgtaires ont t introduites et un grand
rforme (SMR): 230 actions damlioration nombre de diagnostics de rformes ont t
de la productivit et actions damlioration lancs qui, sils ne sont pas parvenus
de la qualit du servicesont menes avec une rduction complte du primtre
une conomie visede 1,5milliard deuros. dintervention publique, ont t le coup
En 2005, la rforme de ltat dpend du denvoi dune vraie rflexion de fond sur
ministre du Budget. Jean-Franois Cop la baisse des dpenses publiques.
cre la DGME (direction gnrale de la Changement de pied avec la modernisation
modernisation de ltat) qui regroupe de laction publique (MAP) lance fin
quatre directions. Une part importante de 2012par Jean-Marc Ayrault. Mise en place
ses agents vient du priv. En 2006, sont officiellement pour rpondre une nouvelle
lancs les audits de modernisation de ltat
ambition pour les services publics. Cette
(AME) qui concernent lensemble des
nouvelle phase sappuie sur le SGMAP,
ministres et qui conduiront la production
secrtariat gnral qui regroupe la DGME,
de plus de 100 rapports. La Cour a dress
la direction interministrielle des Systmes
le bilan de cette dmarche, critique sur les
dinformation et de communication de ltat
conomies dgages faibles (10millions
(DISIC), la mission charge de la mise
deuros en regard des 8milliards
disposition des donnes publiques (talab).
annoncs). Ils serviront cependant de base
Le CIMAP, Comit interministriel pour la
la rvision gnrale des politiques
modernisation de laction publique, est
publiques (RGPP).
linstance de dcision et darbitrage en
Annonce ds llection de Nicolas
Sarkozy, la RGPP est prsente comme matire de modernisation de laction
une dmarche originale de rforme de publique. loccasion du dernier CIMAP,
ltat. Il sagit de formuler un diagnostic il est annonc: La coordination de la
sur les missions de ltat en sappuyant sur MAP avec la procdure budgtaire et avec
des quipes daudits mixtes priv/public. notre agenda de rformes conomiques est
Des scnarios de rforme sont tablis et indispensable et sera renforce en 2014,
proposs un Conseil de modernisation avec notamment une explicitation des
des politiques publiques (CMPP) plac objectifs budgtaires qui seront
sous lautorit directe du prsident de la recherchs. Il faut que la MAP fasse preuve
Rpublique. En 2010, une deuxime vague de sa fcondit. Pour le moment, ce nest
devait concerner les fonctions support pas le cas , a rcemment dclar au
et la qualit du service rendu lusager. quotidien Les chos le rapporteur gnral
Emblmatique du quinquennat de Nicolas du budget lAssemble, Christian Eckert
Sarkozy, la RGPP va tre trs critique. (PS). Il doit y avoir des valuations et
Cet exercice a souvent t prsent de la concertation, mais il ne faut pas
comme purement quantitatif, mais il faut que cela prenne trop de temps.
souligner quil a permis 12milliards deuros ce stade, les rsultats de la MAP sont
dconomies sur les dpenses et la encore virtuels.

Socit Civile n 140 Novembre 2013


BUDG E T 2014

22
Sondage
Les Franais et
la dpense publique
Rsultats du sondage Figaro Magazine
OpinionWay, octobre 2013
Q: Dans le cadre des efforts pour la rduction
des dficits publics, la priorit est-elle selon vous?

Daugmenter les impts


De baisser les dpenses
4%
96%
96%
Q: Pour rduire les dficits de ltat, le gouvernement
a annonc des conomies budgtaires.
Diriez-vous que ces conomies sont

71%
pas crdibles

28%
crdibles 41%
plutt pas
24%
crdibles
plutt
crdibles
30%
pas crdibles
4% tout fait du tout
crdibles
1% ne se
prononce pas

Socit Civile n 140 Novembre 2013


Q: Quelles dpenses faudrait-il baisser en priorit? (plusieurs
rponses possibles)
23

Le train de vie, le nombre des lus 89%


Le nombre de fonctionnaires 38%
Les dpenses militaires 31%
Les minima sociaux (RSA, etc.) 24%
Les dpenses culturelles 22%
Les allocations familiales 21%
Lindemnisation du chmage 17%
Les dotations aux collectivits locales 15%
Les dpenses pour le fonctionnement de la justice 10%
Le niveau des retraites,
lge auquel on peut prendre sa retraite 5%

Les dpenses dducation 5%


Les dpenses de sant 5%
Les dpenses pour le fonctionnement de la police 5%
Aucune de celles-l 3%

2. Les Franais et la fonction publique


Q: Estimez-vous que lorganisation franaise est

1% 24% 23% 53% 76% 23%

Trs efficace Efficace Plutt efficace Plutt pas efficace Pas efficace Pas du tout
efficace

Socit Civile n 140 Novembre 2013


BUDG E T 2014

Q ( ceux qui ne trouvent pas ladministration franaise


efficace, soit 76% de lchantillon): Pour quelles raisons
24 ne trouvez-vous pas ladministration efficace?
Les rglementations
sont trop nombreuses

47 % Il y a une superposition
des rles
Il y a trop dinterlocuteurs
44 %
54 % 3%
Autre

Il y a un manque
de formation
des interlocuteurs

Il y a trop de place
au contrle 21 %
7%

Q: Pour chacune des fonctions publiques suivantes, dites-moi


si selon vous il faut rduire les effectifs, la maintenir en tat
ou en augmenter les effectifs?
La fonction publique dtat La fonction publique
La fonction publique
(ministres, services territoriale (mairie, conseils
hospitalire
dconcentrs de ltat) gnraux et rgionaux, etc.)

81% 65% 3%

16% 31% 23%

3% 4% 73%
1% ne se
prononce pas

En augmenter La maintenir En rduire


les effectifs en ltat les effectifs

Socit Civile n 140 Novembre 2013


3. les Franais et les impts
Q: Diriez-vous de la pression fiscale sur votre foyer 25
quelle

77%
augmente

21%
est stable

Q: Et selon vous, la part des impts dans les revenus du foyer


(impts sur le revenu, impts locaux, taxe dhabitation, foncire,
en dehors de la TVA, cotisations sociales) est de
2%
diminue

Plus de 30% 20%

De 26 30% 11%

De 21 25% 8%

De 16 20% 18%

De 11 15% 20%

10% ou moins 19%


Mdiane: 19,43%

Socit Civile n 140 Novembre 2013


BUDG E T 2014

Q: Enfin, du fait de laugmentation des impts,


diriez-vous que
26

Le travail cach/au noir Certains ne dclarent La consommation


augmente pas lintgralit baisse, ce qui rduit
de leurs revenus les rentres fiscales
1% 1% 1%
9% 11% 13%

90% 86%
88%

Oui Non NSP

4. Confiance accorde au gouvernement


Q: Avez-vous tout fait confiance, plutt confiance,
plutt pas confiance ou pas du tout confiance dans la capacit
du gouvernement

Atteindre Simplifier Rduire


les objectifs lorganisation les dpenses Baisser
de croissance administrative de ltat les impts

2% 3% 2% 1%

18% 16% 16% 7%

38% 39% 33% 33%

41% 41% 48% 58%

NSP 1% NSP 1% NSP 1% NSP 1%

Tout fait Plutt Plutt pas Pas du tout


confiance confiance confiance confiance

Confiance 20% 19% 18% 8%

Socit Civile n 140 Novembre 2013


Annexe 1: un objectif complmentaire,
dgager un excdent primaire 27

dfaut de pouvoir stabiliser la dette en 2014, le gouvernement pourrait ne pas faire financer les
dpenses courantes par lendettement et rserver les dficits courant au refinancement de la dette.
Nous avons l aussi chiffr les efforts raliser en ce sens. Voir les explications de ces concepts page 9.

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Pstab 2013-2017

Solde effectif -5,2% -4,5% -3,0% -2,2% -1,3% -0,6% -0,3%

Solde conjoncturel -0,4% -0,8% -1,2% -1,0% -0,8% -0,5% -0,3%

Mesures ponctuelles et
0,1% -0,1% -0,2% -0,1% 0,0% 0,0% 0,0%
temporaires

Solde structurel -4,8% -3,6% -1,6% -1,1% -0,5% 0,0% 0,0%

Solde primaire -2,6% -2,0% -0,6% 0,3% 1,3% 2,0% 2,4%

Charges dintrts 2,6% 2,5% 2,4% 2,5% 2,6% 2,6% 2,7%

PLF 2014

Solde effectif -5,2% -4,8% -4,1% -3,6% -2,8% -1,7% -1,2%

Solde conjoncturel -0,4% -0,8% -1,4% -1,8% -1,7% -1,5% -1,2%

Mesures ponctuelles et
0,1% -0,1% 0,0% -0,1% -0,1% 0,0% 0,0%
temporaires

Solde structurel -4,8% -3,9% -2,6% -1,7% -0,9% -0,2% 0,0%

Solde primaire -2,3% -1,8% -1,1% -0,2% 0,9% 1,5%

Charges dintrts 2,5% 2,3% 2,5% 2,6% 2,6% 2,7%

Il en ressort que leffort pour dgager un quilibre primaire (avec des charges dintrts constantes entre
Pstab et PLF 2014) reprsenterait un montant de 1,1 point de PIB en 2014, mais seulement de 0,2 point
de PIB en 2015, soit respectivement 22 et 4milliards deuros environ. Ces deux exemples montrent
que ltat pourrait atteindre un quilibre primaire ds 2015.

Socit Civile n 140 Novembre 2013


budg e t 2014

Annexe 2: manque gagner fiscal pour 2013


28 Tableau n1: ratios bruts des prlvements obligatoires
2013 cart PLF
Excution Excution
PLF 2012 2013 (PLF 2014 et 2014
2011 2012
2014) PLF 2013

PIB 1998,1 2036 2032,3 2088,8 2068,3 -20,5 2116,8

tat 253,8 276,5 274,4 302,2 292,2 -10 291,8

ODAC 16,6 16,8 16,3 19,9 20,1 0,2 22,4

ASSO 474,8 493,8 493,8 514,3 508,4 -5,9 525,4

APUL 122,9 121,7 124,0 125,4 125,4 0 130,9

UE 5,0 5,0 4,1 5,1 5 -0,1 5,1

Total APU 873,1 913,9 914,5 966,9 951,1 -15,8 975,6

Mesures nouvelles
1,2% 1,5% 0,2%
en PO
conomies en
0,1% 0,2% 0,7%
dpenses
Composante non
-0,1% -0,4% 0,0%
discrtionnaire
cart LPFP 2012-
2017/PLF 2014
cart des efforts
-0,1% -0,2% 0,4% -0,9% -0,2% 0,0%
structurels
cart des mesures
0,1% -0,1% 0,3% -0,2% 0,9% 1,5%
nouvelles en PO
cart des
conomies en -0,2% -0,1% 0,1%
dpenses
cart des
composantes non 0,1% -0,5% -0,1%
discrtionnaires
Sources : RESF 2014, tome I. Fondation iFRAP 2013.

Par deux mthodes diffrentes sagissant de lensemble des PO bruts (tableau n 1) ou des recettes fiscales et
sociales nettes couvrant prs de 90 % des recettes publiques (tableau n 2), nous assistons effectivement des
moins-values fiscales pour 2013 se montant entre 15,8 et 20,5 milliards deuros.

Socit Civile n 140 Novembre 2013


Tableau n2: ratios nets des prlvements obligatoires
sur 90% des recettes documentes
29

Principales recettes fiscales 2013 au sens cart PLF


2012 LFI 2013
et sociales de PLF 2014 2013 2014
Recettes fiscales nettes 268,4 298,6 287,9 -10,7 284,6
Impt sur le revenu net 59,5 71,9 69,3 -2,6 75,3
Impt sur les socits net 40,8 53,5 49,7 -3,8 36,2
TICPE 13,5 13,7 13,7 0 13,4
TVA - nette 133,4 141,2 135,6 -5,6 139,3
Autres recettes fiscales -
21,2 18,3 19,6 1,3 20,4
nettes
Recettes de lensemble des
436,3 457,1 449,2 -7,9 459,7
rgimes de base dont:
Cotisations sociales
effectives des rgimes de 238,4 250,4 247,7 -2,7 254
base
Contribution sociale
89,4 91,7 90,7 -1 92,5
gnralise (CSG)
Fiscalit directe et indirecte
123,6 127,4 125,5 -1,9 131
locale
Somme des principaux PO
828,3 883,1 862,6 -20,5 875,3
pour lexercice considr
Champ couvert par les
90,6% 90,7% 89,7%
estimations/ des PO en%
Estimation de lcart en
86,2 88,5 100,3
valeur absolue

Source : note provisoire COE-Rexecode, septembre 2013.

Bibliographie
Socit Civile n 129, Budget 2013 et plurian- pagnant le PLF 2014
nuel 2013-2017, la sincrit budgtaire du gouver- Avis du Haut Conseil des finances publiques de
nement en question . septembre2013
Projet de loi de finances pour 2014 et documents Document gouvernemental pralable la pr-
budgtaires joints : Bleus budgtaires (consul- sentation du PLF 2014, aot2013
tables la date de rdaction); Jaunes budgtaires Programmation des finances publiques 2012-2017
(consultables la date de rdaction) ; Voies et Programme de stabilit 2013-2017
moyens, tomesI etII; Rapport conomique social tude COE-Rexecode prliminaire au PLF 2014,
et financier, tomesI etII; tude dimpact accom- version document de travail, septembre2013

Socit Civile n 140 Novembre 2013


budg e t 2014

Mthodologie du sondage
30 chantillon de 1028 personnes, reprsentatif chantillon interrog en ligne sur sys-
de la population franaise ge de 18 ans et plus; tme CAWY (Computer Assistance for Web
constitu selon la mthode des quotas, au regard Interview).
des critres de sexe, dge, de catgorie socio- Le terrain a t ralis du 16 au 18octobre 2013.
professionnelle et de rgion de rsidence. Pour OpinionWay a ralis cette enqute en appli-
cette taille dchantillon, la marge dincertitude quant les procdures et rgles de la norme
est de 2 3 points. ISO 20252.

Glossaire
Budgets annexes: budget retraant les dpenses lit, la coordination et la gouvernance (TSCG);
et les recettes dun service de ltat dont lacti- - la Banque europenne dinvestissement a pour
vit tend essentiellement produire des biens ou principal but demprunter sur les marchs finan-
rendre des services donnant lieu paiement. ciers pour financer des projets durables au sein
Ils constituent des missions et sont spcialiss de lUnion europenne.
par programme. Effectifs quivalents temps plein: les effectifs
Comptes daffectation spciale: comptes dis- peuvent tre compts en personnes physiques, ou
tincts du budget gnral, retraant des dpenses en effectifs quivalents temps plein travaill,
et des recettes de ltat entre lesquelles on veut qui tiennent compte de tous les agents rmun-
tablir un lien, ex. compte pensions sur lequel rs, quelle que soit leur quotit de travail (effec-
sont retracs les versements des fonctionnaires tifs temps partiel, ainsi que les effectifs nayant
et de ltat employeur et les dpenses payes. travaill quune partie de lanne: CDD, vaca-
Crdits PIA 2 : le grand emprunt 2010, ou taires, dparts en cours danne). Les qui-
investissements davenir, est un emprunt lanc valents temps plein tiennent compte du temps
par ltat. Il fait suite aux recommandations de la partiel, mais cartent en revanche CDD, vaca-
commission Jupp-Rocard. Le grand emprunt a taires, dparts en cours danne
pris le nom de Investissements davenir struc- Fonds de concours: fonds verss par des per-
turs en cinq programmes. 28milliards sur les sonnes morales ou physiques pour concourir avec
35milliards deuros initialement prvus dans le ceux de ltat des dpenses dintrt public.
programme 1 ont t investis. Ils sont directement ports en recette au budget
Dotations au profit du Mcanisme europen de gnral, au budget annexe ou au compte spcial
stabilit (MES)/dotation au profit de la Banque considr et un crdit supplmentaire de mme
europenne dinvestissement (BEI): participa- montant est ouvert par arrt du ministre charg
tion au capital libre par tranches prdtermi- des Finances sur le programme ou la dotation
nes ces deux institutions financires que sont: concerne.
- le mcanisme europen de stabilit qui a pour Oprateurs de ltat: il sagit des organismes
but de lever des fonds sur les marchs financiers distincts de ltat, de statut juridique public ou
afin daider sous conditions des tats en difficul- priv, auxquels sont confis une mission de ser-
t, de participer des sauvetages de banques pri- vice public de ltat. Les oprateurs sont dots
ves pour essayer de limiter les taux dintrt des de la personnalit morale, ils sont placs sous le
pays en difficult. Dcid au Conseil europen contrle direct de ltat. Les oprateurs peuvent
suite la crise grecque, le dispositif a t ratifi recevoir des subventions pour charge de service
en 2012. Ce dispositif prvoit une conditionna- public. On retrouve parmi les oprateurs notam-
lit de laide aux exigences du Trait sur la stabi- ment les grands tablissements publics: univer-

Socit Civile n 140 Novembre 2013


sits, Mto France, CNRS, Inserm produit vers aux collectivits, mais diminue les
PSR collectivits territoriales/PSR Union recettes fi scales pour ltat).
europenne: les prlvements sur les recettes Taxes affectes: le principe de luniversalit 31
de ltat sont constitus des recettes que ltat budgtaire prvoit laffectation des ressources
affecte aux collectivits locales et du prlvement fi scales au budget gnral de ltat. Nanmoins,
ralis au profit de lUnion europenne. ltat procde des affectations de ressources
Remboursements et dgrvements: les rem- fi scales, en dehors du budget gnral, des tiers
boursements et dgrvements peuvent rsulter dots de la personnalit morale. Malgr des
dune initiative du contribuable (procdures gra- contours mal dfi nis, les taxes affectes consti-
cieuses ou contentieuses), de ladministration tuent des prlvements particulirement dyna-
fi scale (dgrvements doffice ou dorigine miques, ce que dplore la Cour des comptes.
lgislative ) ou du comptable public (admis- Tendanciel : les diffrentes tapes de la
sion en non-valeur, demandes en sursis ou en construction budgtaire ncessitent davoir une
dcharge); les remboursements et dgrvements vision prcise de ce qui relve de la progression
peuvent donner lieu un dcaissement ou non spontane de la dpense dune part, et de la pro-
(en cas dimpt non recouvr ou dadmission en gression lie des dcisions nouvelles dautre
non-valeur par exemple); leffet dun dgrve- part. On appelle tendanciel la progression
ment dimpt local nest pas identique pour ltat dune dpense lie sa dynamique naturelle,
et les collectivits territoriales (il naffecte pas le toutes choses gales par ailleurs.

S O U T E N I R L A F O N D AT I O N i FR A P
OUI, je mabonne OUI, je soutiens
l e m en su el de l a fo n dat i o n i f R a P le m
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Socit Civile pour 1 an, la Fondation iFRAP


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que je rgle par chque * , n
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libell lordre de que je rgle par chque*,


2013 -
Septembre 2013 - 8

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en quest anais
Juillet

la Fondation iFRAP libell lordre de


2013 - 8
Octobre

la Fondation iFRAP
M. Mme Mlle
AVANTAGE FISCAL*
Nom .................................................................................. Vous tes une personne morale : rduction dimpt de
60 % imputer directement sur limpt sur les
Prnom ............................................................................. socits, dans la limite de 5 du chiffre daffaires
HT (report possible durant 5 ans).
Organisme .........................................................................
Vous tes une personne physique : au titre de limpt
Adresse ............................................................................. sur le revenu, vous bnficiez dune rduction
dimpt de 66 % de vos versements, dans la limite
Code postal....................................................................... de 20 % du revenu imposable ; au titre de lISF, vous
bnficiez dune rduction dimpt, dans la limite de
Localit.............................................................................. 45 000 euros, de 75 % de vos dons verss.
E-mail ................................................................................
* Seuls les dons donnent droit dduction fiscale.

En application de la loi Informatique et libert du 06/01/1978, vous disposez dun droit daccs et de rectification des informations vous concernant.
Ces donnes pourront tre changes avec dautres organismes. Vous pouvez vous y opposer en cochant cette case

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