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FUNDAMENTOS DE POLTICA

E GESTO AMBIENTAL

Bertha K. Becker
Candido Mendes
Cristovam Buarque
Ignacy Sachs
Jurandir Freire Costa
Ladislau Dowbor
Pierre Salama
Maria Augusta Bursztyn
Marcel Bursztyn

FUNDAMENTOS DE POLTICA
E GESTO AMBIENTAL
Caminhos para a sustentabilidade
Copyright , dos autores

Direitos cedidos para esta edio


Editora Garamond Ltda.
Rua Cndido de Oliveira, Rio Comprido
Cep: .. Rio de Janeiro,
Telefax: () -
E-mail: editora@garamond.com.br

Reviso
Carmem Cacciacarro

Reviso Tcnica
Jos Augusto Drummond

Editorao Eletrnica
Estdio Garamond / Luiz Oliveira

Capa
Estdio Garamond / Anderson Leal

Figuras . (p. ), . (p. ), . (p. ), . (p. )


Erika Leo

-. --
, .

F
Fundamentos de poltica e gesto ambiental : os caminhos do
desenvolvimento sustentvel / Marcel Bursztyn, Jos Augusto
Drummond (Org.). - Rio de Janeiro : Garamond, .
p. : cm
Inclui bibliograa
----
. Desenvolvimento sustentvel - Brasil. . Poltica ambien-
tal - Brasil. I. Bursztyn, Marcel, -. . Drummond, Jos
Augusto, -.
-. : .
: ()
.. ..

Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada


desta publicao, por qualquer meio, seja total ou parcial,
constitui violao da Lei n ./.
Para nossos lhos
Leonardo, Alexandre e Gabriel
Ao ser interpelado por um jornalista sobre
como a ndia lidaria com os padres bri-
tnicos aps sua independncia, Gandhi
teria respondido com a seguinte pergunta
(Ramphal, ):

A Inglaterra precisou da metade dos recursos


do Planeta para atingir a sua prosperidade;
quantos planetas sero necessrios para um
pas como a ndia?

O desao dos pases que agora buscam sua


prosperidade se manter nos limites de um
s planeta. Qualquer estratgia responsvel
deve estar circunscrita ao nosso mundo, de
modo sustentvel.
Sumrio

, , , ...................
...................................................................
..................................................................

. ................................
. Utopias ....................................................................................................
. A mais moderna das utopias ..................................................................
.. Desenvolvimento como crescimento econmico:
a utopia do industrialismo ...........................................................................
.. Desenvolvimento social (welfare)
como utopia social-democrata ....................................................................
.. Utopia neoliberal ...................................................................................
.. Desenvolvimento sustentvel como utopia ps-industrial .............
. O conceito de meio ambiente ................................................................
. O difcil entrosamento da economia com a ecologia ...........................
. Um conceito complexo ..........................................................................
. Sustentabilidade fraca versus forte .......................................................
. Limites .....................................................................................................

. :
......................
. A dependncia da natureza das origens da humanidade
at a revoluo neoltica ........................................................................
. O incio do poder sobre a natureza de . a.C.
at o m do sculo ...........................................................................
. A submisso da natureza do sculo ao sculo ....................
. Do domnio preservao da natureza sculos e ................
.. A internacionalizao do debate ........................................................
.. Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano ................................................................
.. O Ecodesenvolvimento ........................................................................
.. As dcadas de e ...................................................................
.. Relatrio Brundtland ...........................................................................
. :
.........................
. Rio .....................................................................................................
.. Declarao do Rio................................................................................
.. Agenda ..............................................................................................
.. Declarao de Princpios sobre Florestas .........................................
.. Conveno-Quadro sobre as Mudanas Climticas ......................
.. Conveno sobre Diversidade Biolgica ................................
. Avanos e fracassos ..............................................................................
. Rio+ ......................................................................................................
. Cpula do Milnio ................................................................................
. Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel Rio+ ........
. Rio+ ...................................................................................................
. Perspectivas para o sculo .............................................................

. ,
.......................................................
. Regular e regulamentar .......................................................................
. Polticas pblicas ..................................................................................
. O interesse pblico e os bens coletivos ................................................
. Da proteo social proteo ambiental ............................................
. Planejamento ........................................................................................
. Governana ...........................................................................................
. Entre o ideal e o possvel ......................................................................
. Um mar de atributos, valores e critrios .............................................
.. Atributos da boa governana ............................................................
.. Atributos da governana ambiental ..................................................
.. Governana ambiental privada ..........................................................
. Consideraes nais .............................................................................

. .............................................
.. Poltica ambiental .................................................................................
.. Princpio Poluidor-Pagador ....................................................
.. Princpio da preveno ........................................................................
.. Princpio da Precauo ...............................................................
.. Princpio da participao ...................................................................
.. Gesto ambiental ..................................................................................
. Tipologia dos instrumentos de poltica ambiental............................
. ...............................
. Instrumentos regulamentares .............................................................
. Instrumentos econmicos ...................................................................
.. Ecotaxas ...............................................................................................
.. Sistemas de consignao (ou de depsito-retorno) .......................
.. Incentivos nanceiros ........................................................................
.. Taxas administrativas ........................................................................
.. Licenas negociveis de emisses .....................................................
.. Pagamento por servios ambientais ................................................
. Acordos voluntrios ............................................................................
. Consideraes nais .............................................................................

. ....................................................
. Um mundo globalizado........................................................................
. Fatores de presso sobre o meio ambiente .........................................
.. O fator tecnolgico ..............................................................................
.. O fator populacional ..........................................................................
.. O fator crescimento econmico ........................................................
. Comrcio global e meio ambiente ......................................................
.. A relocalizao de atividades produtivas
segundo critrios ambientais .....................................................................
.. Interdependncia na produo de commodities
(matrias-primas e agribusiness) ...............................................................
.. Incremento das atividades comerciais
e de transporte de mercadorias .................................................................
.. A transferncia da descarga nal de resduos txicos .....................

. ............................
. Regulao transnacional ......................................................................
. Princpios da governana ambiental internacional ..........................
.. Princpio da soberania nacional .......................................................
.. Princpio do direito ao desenvolvimento ........................................
.. Princpio do direito de propriedade .................................................
.. Princpio do livre-comrcio ..............................................................
.. Princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas .......
. Instituies intergovernamentais ........................................................
. Organizaes no governamentais......................................................
. Uma Organizao Mundial do Meio Ambiente?................................
. ................................
. Clima .....................................................................................................
.. Chuvas cidas .......................................................................................
.. Destruio da camada de oznio......................................................
. Biodiversidade ......................................................................................
.. Negociaes internacionais ...............................................................
.. Gesto da biodiversidade no Brasil ..................................................
. Deserticao .......................................................................................
.. Negociaes internacionais................................................................
.. Gesto da deserticao no Brasil ....................................................
. Resduos perigosos ...............................................................................
.. Negociaes internacionais ...............................................................
.. Gesto de resduos perigosos no Brasil ...........................................

. ............................
. Os principais gases de efeito estufa ....................................................
. Os principais efeitos da mudana climtica .......................................
. Os maiores emissores de gases de efeito estufa ..................................
. Vulnerabilidade, adaptao e mitigao .............................................
. Negociaes internacionais.................................................................
. Mecanismos de mercado .....................................................................
. Crticas e perspectivas ps-Kyoto .......................................................
. O papel do Brasil nas mudanas climticas globais ..........................

.
............................................................................
. Polticas pioneiras, a partir dos anos ..........................................
.. Cdigo de guas ................................................................................
.. Cdigo Florestal .................................................................................
.. Cdigo de Caa e Pesca ....................................................................
.. Lei de Proteo aos Animais ...........................................................
.. Poltica Nacional de Saneamento .....................................................
. A institucionalizao, a partir dos anos ....................................
. Poltica Nacional de Meio Ambiente ..................................................
.. O Sisnama e a nova institucionalidade ...........................................
.. Instrumentos da ......................................................................
.. Um balano da ........................................................................
. Programas ambientais e de desenvolvimento territorial ..................
.. Planaoro ...........................................................................................
.. Prodeagro ...........................................................................................
.. I .................................................................................................
.. ..............................................................................................
.. Programa Pantanal...........................................................................
.. Gerenciamento Costeiro .................................................................
.. - ...................................................................................................
.. Educao ambiental .........................................................................
.. reas Protegidas na Amaznia .......................................................
.. Ecoturismo .......................................................................................
.. Combate a incndios orestais .......................................................
.. Agenda nacional ..........................................................................
.. Agendas locais .............................................................................
.. Bolsa Verde .......................................................................................
. Descentralizao das decises pblicas ambientais ..........................

.
............................................................................
. Avaliao de Impacto Ambiental e Sistema
de Licenciamento Ambiental ...............................................................
. Sistema Nacional de Unidades
de Conservao da Natureza ....................................................
. Zoneamento Ecolgico-Econmico ..........................................
. Instrumentos econmicos ....................................................................
.. Ecolgico ...................................................................................
.. Compensao nanceira e pagamento de royalties......................
. Auditoria e certicao ambiental ......................................................
. Poltica Nacional de Recursos Hdricos ..............................................
. Poltica Florestal ...................................................................................
. A questo ambiental urbana ................................................................
.. Estatuto das Cidades ................................................................
.. Lei de Saneamento Bsico .....................................................
.. Poltica Nacional de Resduos Slidos ...............................
. Consideraes nais ............................................................................

................................................................
.....................................................................
...................................................................
Lista de quadros

Quadro ..: Fatos e eventos ambientais anteriores a ................................


Quadro .: Eventos e acordos ambientais internacionais, de a ......
Quadro .: Trs cpulas ambientais em perspectiva. .......................................
Quadro .: Cronologia dos principais eventos e acordos ambientais
internacionais posteriores a ................................................................
Quadro .: Tipologias de instrumentos de poltica ambiental (Sntese) ......
Quadro .: Referencial para a adoo de taxas
sobre emisses de poluentes.......................................................................
Quadro .: Origem dos recursos das agncias
de gua da Frana ...........................................................................
Quadro .: Referencial para a adoo das taxas sobre produtos ....................
Quadro .: Referencial para a adoo de sistemas de consignao ...............
Quadro .: Referencial para a adoo de incentivos nanceiros ...................
Quadro .: Referencial para a adoo de licenas
negociveis de emisses ..............................................................................
Quadro .: Exemplos de acordos voluntrios ...................................................
Quadro .: As maiores aglomeraes urbanas do mundo
(em milhes de habitantes), , e .........................................
Quadro .: Populao sustentvel mundial,
segundo diferentes nveis de renda ............................................................
Quadro .: Protocolos adicionais Conveno
sobre Poluio Atmosfrica Transfronteria de Longa Distncia ........
Quadro .: Principais usos de substncias que destroem
a camada de oznio .....................................................................................
Quadro .: Conveno da Basileia Conferncia das Partes:
sntese dos resultados .................................................................................
Quadro .: Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
Climtica () Conferncias das Partes .....................................
Quadro .: Contribuio dos transportes
nas emisses globais de CO, segundo diferentes modais ....................
Quadro .: Projetos brasileiros de , em ...........................................
Quadro .: Instrumentos e contextos de aplicao
da avaliao ambiental................................................................................

11
Lista de guras

Figura .: A utopia do desenvolvimento, primeira fase .....................................


Figura .: A utopia do desenvolvimento, fase social-democrata ......................
Figura .: A utopia do desenvolvimento, fase neoliberal ...................................
Figura .: A utopia do desenvolvimento, fase ps-industrial ...........................
Figura .: O modelo trip da sustentabilidade....................................................
Figura .: O Modelo da sustentabilidade forte ....................................................
Figura .: Esquema Mickey Mouse .......................................................................
Figura .: Crescimento populacional e capacidade de suporte ........................
Figura .: Trs correntes crticas ao industrialismo ...........................................
Figura .: Relao entre pegada ecolgica e ...............................................
Figura .: Planejamento do inercial ao desejado ...........................................
Figura .: Processo de Planejamento esquema simplicado........................
Figura .: O ciclo vicioso da governana viciosa ..............................................
Figura .: As fases do ciclo das polticas pblicas.............................................
Figura .: Interao da governana com a gesto ambiental ..........................
Figura .: Efeito da externalidade negativa ........................................................
Figura .: Crescimento populacional mundial, entre e ..................
Figura .: Tipologia de riscos ambientais e ameaas sobre populaes ........
Figura .: Populao urbana segundo as regies de desenvolvimento
do mundo - (em da populao total) ....................................
Figura .: Populao urbana mundial (em bilhes de pessoas) .....................
Figura .: Os ganhos sociais da proteo ambiental ........................................
Figura .: Curva de Kuznets Ambiental ............................................................
Figura .: Menor degradao ambiental com
melhor nvel de renda per capita ..............................................................
Figura .: Maior degradao ambiental com
crescimento da renda per capita ................................................................
Figura .: Efeitos da superexplorao do ambiente natural
nos pases em desenvolvimento.................................................................
Figura .: Crescimento da produo mundial - ...........................
Figura .: O ciclo do projeto, segundo as prticas do Banco Mundal ............
Figura .: Reduo da produo declarada de CFCs
responsabilidades diferenciadas ................................................................
Figura .: Efeito estufa .......................................................................................
12
Figura .: Efeito estufa natural ( esquerda) e adicional ( direita) ............
Figura .: Emisses de por setor de atividade humana.........................
Figura .: Elevao do nvel do mar resultante do aquecimento global .....
Figura .: Emisses de CO per capita em e projeo
para em pases selecionados ............................................................
Figura .: Os pases que mais emitem CO ().....................................
Figura .: Indicadores de emisso de CO dos e da China .......
Figura .: A participao (agregada) dos maiores emissores
de em ............................................................................................
Figura .: Emisses de CO per capita segundo
diferentes regies do Planeta .....................................................................
Figura .: Participao dos projetos de em andamento Brasil,
Mxico, ndia e China em relao ao total (-) .....................
Figura .: Emisses de CO segundo categorias de pases, - ......
Figura .: Comparao das emisses setoriais no Brasil ()
com as emisses mundiais (), em COeq. ........................................

13
Lista de boxes

Box .: Ecologia Profunda ......................................................................................


Box .: O programa bioeconmico de Georgescu-Roegen ...............................
Box .: Economia ecolgica ...................................................................................
Box .: Pegada ecolgica ........................................................................................
Box .: Degradao ambiental e colapso de sociedades ...................................
Box . O Consenso de Washington..................................................................
Box . A tragdia das reas comunais (The Tragedy of the Commons) ......
Box .: As razes da gesto ambiental...............................................................
Box .: Os objetivos da gesto ambiental ..........................................................
Box .: Dilemas da gesto ambiental .................................................................
Box .: Valorao ambiental ................................................................................
Box .: Tipos de receitas pblicas .......................................................................
Box . Tipos de impostos...................................................................................
Box .: Cenrio (plausvel) de uma utopia
de desenvolvimento sustentvel .................................................................
Box .: O dilema do prisioneiro ..........................................................................
Box .: Patamares da populao mundial ..........................................................
Box .: Luta contra o livre-comrcio ..................................................................
Box .: Um mundo cada vez mais consumista ..................................................
Box .: Nomenclatura de atos internacionais....................................................
Box .: Protocolo de Nagoya................................................................................
Box .: A economia da biodiversidade e dos ecossistemas
( The Economics of Ecosystems in Biodiversity) ............................
Box .: Conveno de Bamako...........................................................................
Box .: Efeito estufa ............................................................................................
Box .: O furaco Katrina ..................................................................................
Box .: Emisses e concentraes
de dixido de carbono equivalente (COeq) ............................................
Box .: Vulnerabilidades-chave ........................................................................
Box .: O sistema cap-and-trade europeu ........................................................
Box .: A Constituio de aspectos ambientais ...................................
Box .: Programa Nossa Natureza ....................................................................
Box .: Avaliao Ambiental Estratgica .........................................................
Box .: Taxa de Sade..........................................................................................
14
Lista de denies

meio ambiente...........................................................................................................
sustentabilidade forte...............................................................................................
sustentabilidade fraca ..............................................................................................
capacidade de suporte..............................................................................................
resilincia ...................................................................................................................
regulao ..................................................................................................................
bem livre ..................................................................................................................
externalidade ..........................................................................................................
bem coletivo ............................................................................................................
free-rider ..................................................................................................................
planejamento............................................................................................................
governana ...............................................................................................................
governana ...............................................................................................................
governabilidade ......................................................................................................
governana sucientemente boa ..........................................................................
governana viciosa .................................................................................................
dumping econmico ..............................................................................................
dumping social .......................................................................................................
dumping ambiental ................................................................................................
governana ambiental............................................................................................
governana ambiental............................................................................................
poltica ambiental ...................................................................................................
princpio ..................................................................................................................
gesto ambiental ....................................................................................................
melhor tcnica disponvel .....................................................................................
obsolescncia programada ....................................................................................
ecoecincia ............................................................................................................
ecologia industrial ..................................................................................................
transio demogrca ...........................................................................................
commodities ...........................................................................................................
regime ......................................................................................................................
acordo ambiental multilateral ..............................................................................
governana ambiental internacional ...................................................................
glocalizao .............................................................................................................
15
governana ambiental global ................................................................................
vantagem comparativa ...........................................................................................
........................................................................................................................
poluio atmosfrica transfronteria de longa distncia ..................................
biodiversidade (biological diversity) .....................................................................
resduos slidos .......................................................................................................
pegada carbono......................................................................................................
vulnerabilidade ......................................................................................................
adaptao ................................................................................................................
mitigao ................................................................................................................
capacidade adaptativa ............................................................................................
refugiados climticos .............................................................................................
vazamento de carbono (carbon leakage) ............................................................
unidade de conservao ........................................................................................
lixo ........................................................................................................................

16
Acrnimos e siglas

a.C Antes da era crist


Auditoria Ambiental
Avaliao Ambiental Estratgica
Abema Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
Associao Brasileira de Engenharia Sanitria
Associao Brasileira de Agricultores Biolgicos do Rio de Janeiro
Associao Brasileira de Normas Tcnicas
Acesso e Repartio de Benefcios
Agence Franaise de la Maitrise de lnergie Frana
Acordo sobre os aspectos de direitos de proprieda-
de intelectual relacionados ao comrcio
Assembleia Geral, da
Avaliao de Impactos Ambientais
Sndrome da imunodecincia adquirida
Agncia Internacional de Energia Atmica
Area Licensing Scheme Cingapura
Agncia Nacional de guas
Anamma Associao Nacional de Orgos Municipais de Meio Ambiente
Associao de Agricultura Natural de Campinas e Regio
Autoridade Nacional Designada
Agncia Nacional de Energia Eltrica
rea de Proteo Ambiental
Associao dos Produtores de Agricultura Natural
rea de Preservao Permanente
rea de Relevante Interesse Ecolgico
Acid Rain Program
Projeto de reas Protegidas na Amaznia
Articulao do Semirido
reas Suscetveis Deserticao
Associao pela Tributao das Transaes
Financeiras para Ajuda aos Cidados

17
Bacia do Alto Paraguai
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Banco Internacional para a Reconstruo e o
Desenvolvimento ou Banco Mundial
Banco Nacional de Habitao
Brasil, Rssia, ndia e China
Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
Comit de Ajuda ao Desenvolvimento, da
Cadastro Ambiental Rural
Comit de Bacia Hidrogrca
Contribuio Clima Energia Frana
Conditional Cash Transfers
Comit de Cincia e Tecnologia
Chicago Climate Exchange
Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-
Econmico do Territrio Nacional
Conveno sobre Diversidade Biolgica
Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel
Tratado da Comunidade Europeia do Carvo e Ao
Comunidade Econmica Europeia
Caixa Econmica Federal
Companhia Estadual de Saneamento Bsico
Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente, da
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
Clorouorcarbono, Clorouorcarboneto
Cmara Federal de Compensao Ambiental
Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
Compensao Financeira pela Utilizao dos Recursos Hdricos
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
CGFlor Comisso de Gesto de Florestas Pblicas
Clearing-House Mechanism
Cicero Center for International Climate and Environmental
Research, da Universidade de Oslo
Comit Interministerial sobre Mudana do Clima
Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima

18
Cipam Comit de Integrao de Polticas Ambientais
Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies de
Fauna e Flora Selvagens Ameaadas de Extino
Conselho Nacional de Biossegurana
Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas
Conselho Nacional de Energia Nuclear
Centro Nacional de Informao de Tecnologias Ambientais e Editorao
Comit Nacional de Produtos Orgnicos
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
Conselho Nacional de Recursos Hdricos
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
ou Rio
Codebar Companhia de Desenvolvimento de Barcarena
Cons Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
Cogerh Companhia de Gesto de Recursos Hdricos (Cear)
Conabio Comisso Nacional da Biodiversidade
Conaor Comisso Nacional de Florestas
Conama Conselho Nacional de Meio Ambiente
Conamaz Conselho Nacional da Amaznia Legal
Conferncia das Partes
COVs Compostos Orgnicos Volteis
Comisso de Polticas de Desenvolvimento
Sustentvel e da Agenda Nacional
ou Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima

Comit de Reviso da Implementao da Conveno


Cross-State Air Pollution Rule
Conselho Superior do Meio Ambiente
Cmaras Tcnicas
Cadastro Tcnico Federal
CTNBio Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
Comisso de Valores Mobilirios
Dicloro-Difenil-Tricloroetano
DENERu Departamento Nacional de Endemias Rurais
Department for International Development
Departamento Nacional de guas e Energia

19
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
Departamento de Obras e Saneamento
Departamento Nacional de Produo Mineral
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
Desenvolvimento Sustentvel
Educao Ambiental
Estatuto das Cidades
Ecosoc Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social
Estao Ecolgica
Estudo de Impacto Ambiental
Agncia de Proteo Ambiental dos
- Esquema de Comrcio de Emisses da Unio Europeia
Estados Unidos da Amrica
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura
Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza
Fundo Estadual de gua e Esgoto
Fundo de Garantia do Tempo de Servio
Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
Flona Floresta Nacional
Fundo Monetrio Internacional
Fundo Nacional do Meio Ambiente
Forest Stewardship Council
Funag Fundao Alexandre de Gusmo
Funai Fundao Nacional do ndio
Funbio Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
G Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Canad
G Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido,
Frana, Itlia, Canad e Rssia
Grupos Assessor
General Accounting Oce
Acordo Geral sobre Comrcio de Servios
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
Gases de Efeito Estufa
Global Environmental Facility

20
Global Environmental Monitoring System
Perspectivas do Meio Ambiente Mundial
Global Environment Outlook
Gerco Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro
-Gerco Grupo de Integrao do Gerenciamento Costeiro
Global Information Resource Database
Estratgia Global para a Conservao das Plantas
Grupos de Trabalho
Iniciativa Global de Taxonomia
Grupo de Trabalho Interministerial para a
Implementao do Protocolo de Montreal
Deutsche Gesellschaft ir Technische Zusammenarbeit GmbH
Habitat Confncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Instituto Biodinmico
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
Conferncia Internacional sobre Impactos de Variaes Climticas
e Desenvolvimento Sustentvel em Regies Semiridas
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ndice de Desenvolvimento Humano
ndice de Desenvolvimento Humano Sustentvel
International Federation of Organic Agriculture Movements
Inspetoria Federal de Obras contra as Secas
Inspetoria de Obras Contra as Secas
Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima
Instituto de Pesquisas e Economia Aplicada
Imposto sobre Produtos Industrializados
Painel Internacional sobre Mudanas Climticas
Imposto Predial e Territorial Urbano
Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor
Imposto de Renda
-Bovespa ndice de Sustentabilidade Ambiental da Bolsa de Valores de So Paulo
International Organization for Standardization

21
Imposto Sobre Servios
Unio Internacional para a Conservao da Natureza
Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro
KfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau
Licena de Instalao
Licena de Operao
Licena Prvia
Lei de Saneamento Bsico
MaB Programa Homem e Biosfera
Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social
Mercado Comum Europeu
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
Millenium Ecosystem Assessment
Ministrio da Habitao Urbanismo e Meio Ambiente
Minter Ministrio do Interior
Instituto de Tecnologia de Massachusets
Ministrio do Meio Ambiente
Monumento Natural
Fundao Mokiti Okada
Meeting of Parties
Medida Provisria
Tratado Norte-Americano de Livre-Comrcio
National Environmental Policy Act
ou Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

Organizao dos Estados Americanos


rgo Estadual de Meio Ambiente
Organismo Geneticamente Modicado
Organismos internacionais governamentais
Organizao Mundial do Trabalho
Organizao Mundial do Comrcio
Organizao Martima Internacional
Organizao Meteorolgica Mundial

22
Organizao Mundial da Sade
Organizao No Governamental
Organizao das Naes Unidas
Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial
Organizao Mundial de Meio Ambiente
rgo de Soluo de Controvrsias, da
OVMs Organismos Vivos Modicados
- Plano de Ao Federal para a Zona Costeira
Potencial de Aquecimento Global
Brasil Programa de Ao Nacional de Combate Deserticao
Parna Parques Nacional
Programa Brasileiro de Eliminao da Produo e do Consumo
das Substncias que Destroem a Camada de Oznio
Programa Brasileiro de Eliminao de HCFCs
Fundo Prottipo de Carbono
Parmetros Curriculares Nacionais
Projetos de Execuo Descentralizada
Produto Interno Bruto
Programa de Integrao Social
Plano Mundial de Ao contra a Deserticao
Planaoro Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia
Planap Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Parnaba
Planasa Plano Nacional de Saneamento
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
Poltica Nacional de Biodiversidade
Plano Nacional de Eliminao de CFCs
Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais
Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca
Poltica Nacional de Educao Ambiental
Programa Nacional de Florestas
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
Poltica Nacional de Meio Ambiente
Programa Nacional do Meio Ambiente fase
Programa Nacional do Meio Ambiente fase
Poltica Nacional sobre Mudana do Clima

23
Poltica Nacional de Recursos Hdricos
Poltica Nacional de Resduos Slidos
ou Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente


ou
Polonoroeste Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil
POPs Poluentes Orgnicos Persistentes
Princpio da Precauo
Plano Plurianual
- Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil
Parcerias Pblico-Privadas
Princpio Poluidor-Pagador
Paridade de Poder de Compra
PrepCom Comit Preparatrio
Prevfogo Sistema de Preveno Nacional e Combate aos Incndios Florestais
Proambiente Programa de Desenvolvimento Sustentvel da
Produo Familiar Rural da Amaznia
Proarco Programa de Preveno e Controle de Queimadas e
Incndios Florestais na Amaznia Legal
Procon Programa de Auto-Controle
Proconve Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores
Prodeagro Programa Agropecurio de Mato Grosso
Proecotur Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal
Pronabio Programa Nacional de Biodiversidade
Pronar Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar
ProNEA Programa Nacional de Educao Ambiental
Prosanear Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para
a Populao de Baixa Renda da Zona Urbana
Pagamento por Servios Ambientais
Princpio Usurio-Pagador
Relatrio Ambiental Preliminar
ou Redues Certicadas de Emisses
Rebio Reserva Biolgica
Relatrio Especial sobre Cenrios de Emisses
Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal

24
Renima Rede Nacional de Informao sobre o Meio Ambiente
Resex Reserva Extrativista
Reserva de Fauna
Regional Greenhouse Gas Initiative
Relatrio de Impacto Ambiental
Rio+ Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel Johanesburgo,
Rio+ Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel
Rio+ Segunda Cpula da Terra
Reserva Particular do Patrimnio Natural
Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente
Refgio de Vida Silvestre
Esquema e Ordenamento e Gesto das guas Frana
Sistema Brasileiro de Avaliao de Conformidade
rgo Subsidirio de Aconselhamento Cientco, Tcnico e Tecnolgico
Esquema Diretor de Ordenamento e Gesto das guas Frana
SDOs Substncias que Destroem a Camada de Oznio
Strategic Environmental Assessment
Secretaria Especial de Meio Ambiente
Semam Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
Sepurb Secretaria de Poltica Urbana
Serla Superintendncia Estadual de Rios e Lagos
Servio Especial de Sade Pblica
Servio Florestal Brasileiro
Sistema Financeiro de Saneamento
Sistema de Gesto Ambiental
Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento
Singreh Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
Sinima Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente
Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos
Sisnama Sistema Nacional de Meio Ambiente
Snirh Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos
Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento
Sistema Nacional de Unidades de Conservao
Acordo sobre Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias
Sudepe Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca

25
Sudhevea Superintendncia da Borracha
Tribunal de Contas
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental
Tribunal de Contas da Unio
The Economics of Ecosystems in Biodiversity
Treatment Frequency Index Dinamarca
Taxa geral sobre as atividades poluentes Frana
Tennessee Valey Authority
Unidade de Conservao
Unio Europeia
Conveno das Naes Unidas de Combate Deserticao
Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao a Cincia e a Cultura
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
Assembleia Geral das Naes Unidas
Universidade das Naes Unidas
Unio Internacional da Proteo da Natureza
Unidade de Reduo de Emisses
Agncia para o Desenvolvimento Internacional, dos
Western Climate Initiative
gua, Energia, Sade, Agricultura e Biodiversidade
World Resources Institute
Fundo Mundial para a Natureza
Zoneamento Ecolgico-Econmico

26
Nota introdutria

A aventura humana no rumo da modernidade to antiga quanto a prpria


civilizao. Do domnio do fogo e da inveno da roda em diante, seguimos
uma trajetria em que as nossas criatividade e habilidades permitiram notveis
progressos. Por trs dos avanos estava um instinto de sobrepujar os limites e
impor a razo do hedonismo sobre as leis naturais, vlidas para as demais es-
pcies. A reduo da necessidade de esforo fsico humano moveu o progresso,
mas tambm abriu espao para a expresso de um esprito de dominao e de
egosmo: da humanidade sobre a natureza e de alguns humanos sobre outros.
Na marcha dos sculos, o conhecimento humano evoluiu constantemente,
saltando patamares quando descobertas radicais o permitiam. So exemplos
o fogo, a roda, a agricultura, a metalurgia, a navegao, a plvora, a escrita, a
imprensa, dentre outros.
Hedonismo e egosmo marcharam juntos, de tal modo que a histria da hu-
manidade tambm a histria do antropocentrismo. A sucesso de descobertas,
de inventos e de conhecimento das leis da natureza permitiu a ruptura e, em
certos aspectos, at a inverso da relao de determinao entre humanidade
e natureza. O mundo natural determina o clima, os movimentos ssmicos, o
vulcanismo, as mars. Mas, a habilidade humana alcana feitos notveis, como
reverter cursos de rios, combater pragas, domesticar animais, remover orestas
e at provocar mudana no clima. A busca da dominao de alguns humanos
por outros levou ao desenvolvimento de artefatos que podem destruir todos.
De certa forma, a humanidade perdeu a razo: ao romper dogmas culturais
e crenas, e ao superar o medo de modicar radicalmente a lgica natural do
mundo, ela provoca desequilbrios que podem comprometer a continuidade da
vida no longo prazo. Nesse processo, a humanidade passou a se expor a riscos,
que vo de acidentes gigantescos at mesmo mudana do metabolismo e dos
ciclos naturais do planeta Terra.
A noo de sustentabilidade aparece como apelo razo e como inspirao
para uma mudana de rumos, de modos de relao com a natureza, de forma a
alcanar equilbrio entre a busca do bem-estar no presente e o respeito s prprias
F P G A

condies que asseguram a possibilidade de bem-estar s futuras geraes.


Poltica e gesto ambiental aparecem como vetores necessrios construo
da base institucional e dos mecanismos de regulao das prticas humanas,
na busca da razo perdida e da incluso do habitat (oikos) na lgica (logia) de
organizao (nomia) do progresso humano.
Do grego, oikos+logia e oikos+nomia nos remetem a duas disciplinas que
esto no foco da presente obra: ecologia e economia. Polticas pblicas, direi-
to ambiental, sociologia do desenvolvimento, histria, geograa econmica,
geopoltica, relaes internacionais, cincias naturais e engenharia ambiental
contribuem para o carter interdisciplinar da obra.

*****

Se fosse preciso escolher apenas duas palavras para explicar a sua origem, a
sua trajetria e a sua elaborao, estas seriam: encontro e permanncia. Um pri-
meiro e primordial encontro foi o dos autores, que gerou uma longa e sustentvel
parceria de vida e deixou frutos maravilhosos: Leonardo, Alexandre e Gabriel.
O segundo encontro foi o de a nidades, vises de mundo e horizontes
prossionais. As formaes eram diversas, na origem: uma, da engenharia am-
biental; e o outro das cincias sociais. O encontro se deu em torno do desaante
tema que, no incio dos anos , intrigava e seduzia uma parcela do mundo
acadmico: a questo ambiental. Ao longo de dcadas, as dvidas, os interesses
e as competncias se entrecruzaram e se integraram.
O terceiro encontro, que se reete no contedo da presente obra, o das
disciplinas. No possvel tratar de problemas to complexos, que envolvem o
modo como se d o encontro das pessoas com o mundo natural, sem recorrer
a uma mirade de conhecimentos, desenvolvidos e codicados em diferentes
campos disciplinares e em saberes cristalizados na cultura.
A permanncia se refere ao carter dos encontros: dos autores, da relao
entre as pessoas e a natureza, e da busca no dogmtica de conhecimentos e
solues, longe da arrogncia das frmulas pr-concebidas e do hermetismo
de disciplinas isoladas e autocentradas. Permanncia tambm uma forma de
denir sustentabilidade, sem que seja confundida com imutabilidade. Encontro
e permanncia so ingredientes do amor, que por sua vez ingrediente da vida.
Esse livro fruto tambm de outros encontros: com nossos mestres e cole-
gas na academia, nos organismos governamentais e no governamentais, e com
nossos(as) alunos(as), principalmente aqueles(as) que orientamos em mestrados
e doutorados.
A ideia de escrever esse livro esteve latente por alguns anos. A prtica docente,
N

em cursos sobre gesto ambiental, polticas pblicas, socioeconomia do meio


ambiente, avaliao de impactos ambientais, dentre outros, revelou a importncia
de produzirmos uma obra de referncia. A produo acadmica mundial sobre
cada um dos temas aqui tratados grande e no cessa de crescer. Mas, em geral,
cada assunto tende a ser objeto de obras especcas. O desao foi, portanto,
sintetizar, agregar e trazer novos elementos ao debate e pedagogia da poltica
e gesto ambiental, tendo como pano de fundo o desenvolvimento sustentvel,
num mundo em rpida mutao, com fronteiras cada vez mais tnues e desaos
cada vez mais complexos.
Optamos, ao longo do texto, por dar os crditos a autores que tratavam
mesmo os temas que so de ordem geral. Consideramos que os seus esforos
foram e so cruciais para a tarefa de explicar a nossa realidade, descortinar as
nossas fragilidades e desvendar as nossas certezas e incertezas. Muitas obras
so citadas e esperamos que os(as) leitores(as) desfrutem das pistas, que podem
levar s suas prprias descobertas.
No teramos chegado at aqui sem a valiosa colaborao de mestres, ami-
gos (companheiros de viagem), de alunos e colaboradores. Com alguns, apenas
aprendemos; com outros, pudemos partilhar as nossas dvidas e convices; e
com outros mais, aprendemos juntos. A todos eles agradecemos imensamente.
Seria impossvel listar todos(as), mas registramos que so, de certo modo, co-
autores, embora no sejam corresponsveis pelas falhas.
Devemos especial tributo e reconhecimento aos que publicaram conosco,
em coautoria, livros e artigos (a obra os cita em profuso), aos que ajudaram na
confeco dos captulos, tirando dvidas, propondo elementos a serem agregados
e corrigindo falhas. Aos que leram os manuscritos e evitaram que expussse-
mos erros ou incorrssemos em imprecises, um agradecimento especial. Jos
Augusto Drummond foi um revisor impecvel (e implacvel), de forma e de
contedo, de todos os captulos. Teresa Lcia Muricy de Abreu nos ajudou a
lapidar os captulos e . Saulo Rodrigues Filho reviu o captulo e sugeriu
importantes inseres. Igor Ferraz da Fonseca, Heliana Ktia Campos, Joseph
Weiss e Jos Aroudo Mota contriburam com detalhes e ajudaram a esclarecer
dvidas. Se ainda passaram falhas, a culpa inteiramente nossa.
Finalmente, expressamos que a nossa postura frente questo ambiental no
a mesma da dos pessimistas, que pressentem um cataclismo ambiental, nem
a dos cticos, que preferem desconsiderar ou negar o problema. Entendemos,
como Eckersley (: ) que quer queiram ou no, os que se preocupam
com a destruio ambiental devem considerar o contexto institucional existente
e, sempre que possvel, buscar reconstruir o barco enquanto o mesmo navega.
O nosso desao o de buscar consertar a nave Terra enquanto ela segue o seu
curso natural. impossvel parar para consertar e no d para desconsiderar
os riscos. Esperamos estar contribuindo para esse processo.
C
Desenvolvimento e sustentabilidade

difcil localizar na histria uma causa que tenha adquirido tamanha convergncia
e em to pouco tempo como o Desenvolvimento Sustentvel . Ao longo dos
sculos, religies nasceram e se territorializaram, doutrinas polticas surgiram e
foram adotadas nos mais variados contextos, princpios ticos e morais evoluram
e se consagraram, lentamente. Direitos humanos, democracia e soberania so
exemplos de fundamentos civilizatrios universalmente reconhecidos, embora
hererogeneamente disseminados e adotados.
Surgida de alertas que tinham como base acidentes e impasses ambientais,
a proposta de se imprimir um carter sustentvel busca do desenvolvimento
econmico (e social) foi lanada no crepsculo do sculo . Ao cabo de poucos
anos, no entanto, j ganhara solidez cientca e legitimidade poltica. Entre a
adoo do conceito, num documento das Naes Unidas, em (Relatrio
Brundtland) e a sua consagrao, na Rio , pouco tempo transcorreu (ver
captulo ). Na mdia, na academia, nas atividades produtivas, nas representaes
corporativas, na opinio pblica em geral, a ideia de sustentabilidade se tornou
presena constante.
Os reexos nas estruturas de governo e na poltica em geral tambm foram
notveis. No h candidato a cargo poltico que no se identique formalmente
com a necessria sustentabilidade do desenvolvimento. No h entidade corporativa
que afronte a avassaladora adeso da opinio pblica quanto ao imperativo de
prticas ou pelo menos de uma imagem ecologicamente corretas. Essa armao
se aplica, inclusive, a atores e representaes coletivas cujos comportamentos
efetivos so antagnicas aos princpios da sustentabilidade. Declarar-se favorvel
sustentabilidade no quer dizer necessariamente agir em conformidade com o
discurso!
Mesmo no mbito das ideias de promoo do progresso da economia e
sabemos que h, na histria dos ltimos sculos, uma inquietante correlao
entre crescimento econmico e degradao do meio ambiente a preocupao
F P G A

ambiental est presente. Estudos que apontam a necessidade de proteo do nosso


planeta evocam tradies e religies, como fundamento tico e mstico da vida.
Uma pergunta inquietante emerge aqui: se todos esto a favor, ento quem
est contra?
justamente a respeito do descolamento entre discurso e prtica que algumas
consideraes merecem ser levantadas.
Primeiramente, preciso car claro que, em geral, discursos so expresses
que se do em nvel formal. Simples manifestaes discursivas no asseguram
comprometimento efetivo com aes. Nas sociedades antigas e mesmo hoje,
em comunidades onde prevalecem as tradies o comportamento de cada um
regulado pela coletividade. No so necessariamente as leis que condicionam
as condutas. , sobretudo, a moral do grupo e as suas crenas que asseguram
os comportamentos e fazem com que cada um tenha uma conduta condizente
com a expectativa da coletividade.
No mundo moderno, a moral do grupo e as tradies so menos determinantes
que a lei. Vivemos em sociedades normatizadas. Tudo o que no podemos fazer
deve estar escrito e ser aplicado a todos. A contradio que quanto mais moderna
a sociedade, mais rapidamente se modicam as suas prticas e a sua realidade,
de forma que as normas devem ser sempre atualizadas. E tal atualizao, em
geral, s ocorre a posteriori, depois que efeitos indesejveis se manifestam.
O risco maior da sociedade na qual prevalece a lei que as condutas individuais
so suscetveis a dois tipos de desvios: uma incessante e criativa capacidade de
se evadir das normas coletivas e uma renncia dos indivduos a obedecer a suas
prprias normas ou princpios. No mundo do contrato social (o crdito ao conceito
aqui para o prprio Rousseau), delegamos o poder de regulao ao Estado e ao
mesmo tempo tentamos nos evadir, como se a regulao coletiva s fosse legtima
se aplicada aos outros.
Em segundo lugar e no menos importante o entendimento da questo
ambiental ainda um objeto em construo. Os seus efeitos so perceptveis,
como a preocupante incidncia de situaes climticas atpicas, o escasseamento
de energias no renovveis, o crescente volume de lixo industrial e domstico de
longo e mesmo de innito ciclo de decomposio, o crescente custo do acesso
gua potvel, a perda da biodiversidade, e tantos outros. Percebemos claramente
os problemas ambientais que afetam nosso dia a dia e temos uma crescente
capacidade cientca de antever tendncias e, por vezes, a capacidade tecnolgica
de evitar impasses e tragdias. Mas ainda h controvrsias cientcas em temas
to relevantes quanto a mudana climtica. A comunidade cientca discute se
o efeito estufa cujas mazelas so claramente sentidas por ns resulta apenas
das emisses de gases gerados pelas atividades humanas, ou se devida a grandes
D

ciclos naturais no mbito da biogeofsica ou mesmo da dinmica astrofsica.


A verdade que, enquanto isso, no chegamos to propalada mudana de
paradigmas tecnolgicos.
O processo de alterao de rumos lento, por demandar mudana de prticas
consolidadas econmica e culturalmente. Demanda tempo, convencimento de
grupos de interesse, conrmao cientca de suposies. E demanda, sobretudo,
adaptao dos mecanismos de regulao: da tica, que rege cada indivduo; da
orientao seguida pela pesquisa cientca e tecnolgica e pela inovao; das
normas que condicionam nossas condutas na sociedade.
O conceito de Desenvolvimento Sustentvel ainda est merc de
ambiguidades e incertezas. Mas um vetor importante para se entender e
enfrentar os problemas atuais da humanidade. Um dos seus elementos cruciais
, sem dvida, o esforo de promover um entrosamento do olhar econmico
(e s vezes at social) com a dimenso ambiental. Esse foi um notvel salto
qualitativo, que abriu espao para uma abordagem interdisciplinar e de longo
prazo da busca do bem-estar material.
Vamos tentar entender, a seguir, porque mesmo aqueles que vivem em
dissonncia clara com os princpios da sustentabilidade no ousam se opor ao
conceito.
O ponto de partida a constatao de que a ideia de sustentabilidade foi
absorvida como uma noo que perpassa as diversas esferas da sociedade e
assume um carter quasi-mstico de utopia, de estado desejado. Para tanto, cabe
aqui apresentar um breve percurso sobre a evoluo da viso de utopia, para
ento buscar paralelos com o .

.
O que seria da humanidade se no houvesse, sempre, o sonho de um mundo
melhor, um mundo ideal?
O imaginrio de uma sociedade ideal quase to antigo quanto a civilizao.
Desde nossos primrdios, religies, crenas e mitos apontavam para lugares
idlicos, como o Jardim do den (paraso imortalizado nos escritos religiosos,
como a Bblia) e Shangri-l (co literria de James Hilton, em , imortalizada
por Hollywood no clssico Lost Horizon). Sempre acreditamos na possibilidade
ou existncia de um lugar de paz e felicidade. Em alguns momentos, esse lugar
se apresentava como a imagem virtual, metafsica, de um porvir inatingvel
pelos vivos. Em outros, tomou forma e teve contedo, em propostas elaboradas.
H cerca de cinco sculos, Thomas More () cunhou a palavra Utopia
(nenhum lugar) para descrever a sociedade de uma ilha que teria sido descoberta
por um marinheiro da esquadra de Amrico Vespcio. A sua descrio da terra
F P G A

ideal constitui o escopo da estria. Contrariamente sua raiz etimolgica, Utopia


um lugar. Ali no h propriedade privada, todos trabalham, mas sem exageros.
Os moradores de Utopia trabalham por trs horas pela manh e por trs horas
tarde, com um intervalo de duas horas. Os empregos no dependem do gnero
nem da capacitao anterior das pessoas. Todos em Utopia vestem uma mesma
roupa lisa. Os moradores adultos de Utopia no usam joias. Os metais preciosos
e as joias so considerados como brinquedos para crianas. Em Utopia, todos so
paccos e virtuosos. A obra de More uma crtica sociedade que emergiu com
o Renascimento europeu.
Como More, dois outros autores do perodo do ps-Renascimento escreveram
obras marcantes sobre sociedades ideais: Francis Bacon (A Nova Atlantis )
e Tommaso Campanella (A Cidade do Sol ).
Na segunda metade do sculo , John Stuart Mill cunha a palavra distopia,
em oposio utopia feliz de More. Inuenciado pela situao gerada pela
revoluo industrial, a distopia era um mundo de pobreza, opresso, guerra,
violncia, fome e degradao do ambiente.
More e Stuart Mill so representantes de uma grande gama de trabalhos na
literatura, na poltica, nas artes, na losoa e nas cincias, que tiveram como
foco a ideia de um mundo ideal, ou a viso de uma sociedade tenebrosa.
Embora u-topia e dis-topia tenham o mesmo sentido etimolgico, do radical
grego topos = lugar, u e dis signicando no, o uso de tais expresses antagnico:
no primeiro caso, temos um sonho, e no segundo, um pesadelo.
Mas as idealizaes no podem estar limitadas ao mundo ps-Renascimento.
J Plato, dois mil anos antes de More, traava o per l de uma sociedade
idealizada, em contraste com a realidade que percebia ao seu redor.
No-lugares fazem parte do mundo real, como crena, inspirao das artes
plsticas, msica, literatura, ethos social. O Paraso foi pintado por muitos artistas,
como Michelangelo; John Lennon imortalizou um lugar ideal em Imagine;
Jonathan Swift conduziu Gulliver por uma viagem a uma terra ao mesmo tempo
utpica e distpica; le Corbusier planejou a Ville Radieuse, uma cidade onde a
concepo do espao fsico levaria igualdade; Fourier idealizou o falanstrio,
comunidade intencional descentralizada, onde cada um trabalharia conforme as
suas paixes e vocaes; Marx e Engels lanaram o Manifesto Comunista, com a
proposta de uma nova ordem poltica; Huxley visualizou um Admirvel Mundo
Novo; Fritz Lang apresenta uma co tecnolgica da cidade do futuro, no lme
Metrpole; a lenda do Eldorado atraiu Orellana a uma viagem do Equador at
a foz do rio Amazonas, sem, no entanto, encontrar a cidade de ouro; Orwell
narrou, em , uma sociedade imaginria onde todos eram controlados por
uma mquina que lia at pensamentos.
D

Uma lio pode ser tirada do estudo das diversas formulaes de utopias
e distopias: todas so o fruto de um momento, a materializao de um desejo
consciente ou inconsciente, um brado de otimismo quanto a um futuro melhor
ou de pessimismo poltico ou mstico.
nesse quadro que se inscreve o debate sobre desenvolvimento sustentvel.
Aps o colapso ou a crise das utopias do sculo vinte (socialismo, salvacionismo
cientco, welfare state, consumismo, desenvolvimentismo), o mundo no
encontrou a paz nem resolveu as necessidades bsicas, a cincia no solucionou
todos os problemas (e at criou outros), o mundo natural se degradou. A utopia
do ecodesenvolvimento aparece no Relatrio Brundtland, de , que lana a
ideia de desenvolvimento sustentvel prescrevendo uma srie de medidas que
devem ser tomadas pelos pases, dentre elas:
limitao do crescimento populacional;
garantia de disponibilidade e de acesso aos recursos bsicos (gua, alimentos,
energia) no longo prazo;
preservao da biodiversidade e dos ecossistemas;
diminuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias com
base no uso de fontes energticas renovveis;
aumento da produo industrial nos pases no-industrializados com base
em tecnologias ecologicamente adaptadas;
controle da urbanizao desordenada e integrao entre campo e cidades
menores;
atendimento das necessidades bsicas (sade, educao, moradia).

Nesse sentido, o documento se apresenta como um projeto de futuro para


a humanidade, alinhando-se junto a uma srie de iniciativas de formulao de
idealizaes societais.
O , como utopia para o sculo , traz uma novidade bem clara em
relao aos projetos de utopia anteriores: o imperativo da dimenso ambiental
como atributo indissocivel da busca de felicidade. A sustentabilidade est
em sintonia com o princpio da perenidade da vida, com a permanncia das
condies de vida, com o compromisso em relao s futuras geraes.

.
Com a grande transformao, ocorrida a partir do sculo (materializada na
esfera econmica pela revoluo industrial), as vises e expectativas de utopias
assumem uma sionomia pragmtica, terrena e material. No lugar de um mundo
melhor imaginrio, sobrenatural, metafsico, surge a idealizao de uma utopia
F P G A

aqui e agora. O progresso e o esprito capitalista, manifestos na capacidade de


se produzir e lucrar cada vez mais, se sobrepem s idealizaes idlicas de so-
ciedades frugais e fraternas, que marcaram as formulaes de utopias at ento.
Se h uma palavra que expressa a viso de utopia, de um mundo desejvel,
que surge e evolui com a revoluo industrial, essa palavra desenvolvimento.
A busca em dicionrios mostra que o vocbulo desenvolvimento antigo e
vem do latim. Seu signicado est associado ideia de evoluo (por exemplo,
desenvolver um raciocnio). A partir da metade do sculo , justamente
no alvorecer do industrialismo, ganha dois atributos: passa a ser associado a
negcios e situado num territrio determinado.
Desde ento, possvel estabelecer fases, que caracterizam a evoluo desse
vocbulo, que se torna um conceito. Ao longo de quase trs sculos, a utopia
industrial foi marcada por sucessivas redenies da viso de desenvolvimento,
comeando com a valorizao dos atributos estritamente econmicos, para depois
agregar tambm os aspectos humanos e, nalmente, ambientais.
O termo desenvolvimento uma marca forte da segunda metade do sculo .
Com o m da Segunda Guerra Mundial, em , surge um importante sistema
de relaes internacionais, em vrias esferas: a Organizao das Naes Unidas
, o Banco Mundial (que tem a palavra desenvolvimento em sua denomina-
o) e agncias regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento
. Com o famoso discurso do presidente norte-americano Harry Truman, de
, o conceito adquire tambm uma conotao geopltica. A proposta de ajuda
(econmica e militar) Grcia e Turquia pases que enfrentavam forte crise
econmica inaugura uma era em que desenvolvimento passa a ser elemento
marcante nas relaes internacionais: ao apoiar aqueles pases, os visavam
a evitar que cassem sob a inuncia da Unio Sovitica, num momento em que
a Guerra Fria apenas nascia.

.. Desenvolvimento como crescimento econmico: a utopia do


industrialismo
No bojo das radicais mudanas que ocorriam na Inglaterra em fase inicial de
industrializao, uma mobilizao notvel teve lugar entre pensadores, no sentido

No sentido apresentado por Weber ().


Industrialismo entendido aqui como o modo de organizao da sociedade industrial. Em geral, se
confunde com capitalismo ou capitalismo industrial, mas, sob a tica da instrumentalizao cientca da
natureza, a experincia industrial dos pases que seguiram a via socialista no sculo teve caractersticas
semelhantes (Bartholo, ).
Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (em ingls: International Bank for
Reconstruction and Development).
D

de prover bases e fundamentos quele processo. Foi o bero da economia clssica,


que instrumentalizou a racionalidade produtiva que ali se iniciava.
Como em todos os modos de produo, o industrialismo tambm rene e
entrelaa trs elementos bsicos: os recursos naturais (N), objeto de apropriao
e, no caso, de agregao de valor; o trabalho (L), necessrio transformao dos
recursos naturais; e o capital (K), entendido em seu sentido amplo, envolvendo
desde mquinas, equipamentos, instalaes fsicas, conhecimentos, at meios
nanceiros. A combinao N+L+K resulta na produo de bens (e tambm
servios) econmicos ou valores de uso.
A doutrina liberal, que servia de referncia economia clssica tinha como
parmetro o princpio segundo o qual as foras de mercado regulariam das
relaes entre os trs elementos da base produtiva. Ainda assim, foi preciso
forte ao estatal, para desarmar os mecanismos que favoreciam as regras de
funcionamento da economia do velho sistema feudal, quando a nobreza pria
desfrutava de privilgios.
O liberalismo econmico foi, nesse sentido, paradoxalmente, intervencionista.
O governo criou regras para delimitar os espaos territoriais, de modo a proteger
sua economia, seu mercado, sua moeda. Foram estabelecidos mecanismos para
assegurar direitos de propriedade e garantias aos detentores de conhecimentos
(patentes). Sob a tica dos recursos naturais N, a doutrina liberal serviu para
facilitar a apropriao privada das terras produtivas e das jazidas. Pelo lado do
trabalho, o desmantelamento dos feudos e o cercamento das terras liberou mo-
-de-obra para trabalhar nas indstrias, em regime de assalariamento.
Em seus primrdios, o K prevaleceu sobre as demais dimenses da base
produtiva, conforme a gura ..

.: A utopia do desenvolvimento, primeira fase

Sobre a evoluo do papel do Estado, por meio de polticas pblicas, na proteo do capital, da sociedade
e do ambiente, ver captulo .
F P G A

.. Desenvolvimento social (welfare) como utopia social-democrata


Turbulncias sociais decorrentes das precrias condies de vida dos trabalha-
dores das indstrias na Europa, no sculo , serviram de alerta aos polticos
e intelectuais, no sentido de incorporar a esfera social como atributo a ser valo-
rizado na combinao dos elementos que esto na base da produo. O ideal de
desenvolvimento como algo estritamente associado ao crescimento, com base
em K, assume a congurao que valoriza a esfera scio-econmica.
A partir das reformas sociais promovidas na Alemanha unicada, sob o
governo de Bismarck, toda uma famlia de polticas sociais passa a ser implantada,
em diversos pases: previdncia social, universalizao da educao, reformas
agrrias, extenso dos direitos de sufrgio s mulheres, seguro desemprego.
Esta foi a marca da emergncia e expanso da doutrina social-democrata na
Europa, que adquire identidade prpria nos , aps a crise de , com
a adoo da poltica do New Deal, de Roosevelt, que teve como inspirao a
frmula keynesiana.
A partir da, desenvolvimento se torna uma expresso indissocivel de bem-
estar, de democracia, do papel do Estado na reduo dos riscos e incertezas (tanto
sociais como econmicas). A gura . mostra de forma esquemtica a articulao
das trs esferas da produo, na fase social-democrata, com destaque ao K e a L.

.: A utopia do desenvolvimento, fase social-democrata

.. Utopia neoliberal
Impasses econmicos no mundo da social-democracia (crises, dvidas pblicas,
encarecimento das matrias-primas, choques do petrleo, desemprego, recesso)
permitiram o surgimento e a disseminao da ideologia neoliberal. Ao contrrio
da lgica keynesiana, onde o Estado tem papel central na regulao dos desajus-
tes, a nova corrente pregava a combinao de desestatizao (reduo do papel
D

empreendedor do Estado) com desregulamentao (menos restries ao livre


jogo das foras de mercado).
Nesta fase, que marcou o ltimo quarto do sculo , empresas pblicas
foram privatizadas, empregos pblicos foram eliminados, conquistas trabalhistas
foram reduzidas. Livre de limitaes estatais e beneciado pela reduo da esfera
pblica, o K encontra espao de expanso.
Paradoxalmente, a esfera N, que estivera obscurecida enquanto objeto de
proteo desde os primrdios da revoluo industrial, ganha relevncia nesta
fase de desconstruo do arcabouo de regulamentaes pblicas. O momento
era de alertas sobre impasses ambientais e de uma crescente mobilizao social e
poltica em torno de temas ligados ao esgotamento das fontes de matrias-primas,
ao aumento da gerao de resduos, aos impasses energticos, degradao da
qualidade de vida em ambientes urbanos, a recorrncia de acidentes ecolgicos,
o desmatamento crescente, dentre outros problemas.
justamente quando as estruturas estatais passam por um notvel
enxugamento, que a dimenso ambiental das polticas pblicas se enraza no
tecido institucional do Estado. A fase neoliberal coincide com a asceno da
proteo ao ambiente, no mbito geral das responsabilidades governamentais. O
Estado relega a um segundo plano a dimenso L, mas valoriza N e, por se retrair
como agente produtivo direto e como regulamentador, tambm propulsiona K,
conforme o esquema da gura ..

.: A utopia do desenvolvimento, fase neoliberal

.. Desenvolvimento sustentvel como utopia ps-industrial


O neoliberalismo no foi propriamente uma fase de construo de um modelo
de sociedade, mas sim de desconstruo de um padro anterior (a sociedade de
bem-estar, ou welfare state). Portanto, passado certo perodo, e cumprido o seu
papel desestruturante, uma nova fase logo se conguraria.
F P G A

A virada do milnio reetiu fatos marcantes. O colapso da via socialista,


o m da guerra fria, a formidvel disseminao dos meios de comunicao e
informao (Internet, redes sociais, telefonia mvel), a ressurgncia do terrorismo
como meio de expresso poltica, a redenio do cenrio das foras econmicas
globais (pases emergentes, consolidao do bloco europeu e o milagre econmico
chins), so alguns fatos que caracterizam e servem de pano de fundo para o
entendimento do novo perodo histrico.
Paralelamente, a evidncia de impasses ambientais que se manifestam
em todo o mundo (mudanas climticas, degradao dos oceanos, perda de
diversidade biolgica, transporte de resduos perigosos, acidentes nucleares,
vazamentos de leo, poluio urbana, contaminao dos cursos dgua) ganhou
enorme importncia como elemento de mobilizao poltica e de formao de
opinio pblica. Alguns cnones da doutrina poltica que se cristalizou ao longo
do sculo passaram a ser questionados:
at onde vai a soberania de um pas em seu direito de usar seu prprio
territrio, se esse uso provoca degradao que compromete a qualidade de
vida alm de suas fronteiras?
at onde vai o direito de propriedade, se a fruio de tal direito gera danos
coletividade?
at que ponto a incorporao de novas tecnologias aos processos produti-
vos pode se dar sem a observncia de avaliaes prvias de seus possveis
impactos negativos?
o crescimento econmico deve obedecer a limites?
como mensurar a relao entre produo de riquezas materiais no curto
prazo e as condies de reproduzir o mesmo caminho no futuro?
como partilhar responsabilidades pela degradao ambiental entre atores
que tiveram condies desiguais de desfrute dos recursos naturais?
quais os limites dos governos nacionais, se alguns problemas demandam
uma gesto transnacional?

Essas so apenas algumas perguntas legadas ao sculo .


No panorama econmico geral, a velha diviso internacional do trabalho
na qual alguns pases tinham a funo de produtores de manufaturas e outros a
de provedores de matrias-primas, j no serve mais para explicar o mundo. No
sculo , novos pases se apresentam como potncias industriais e a produo
de conhecimento e tecnologias se torna um diferencial cada vez maior. A utopia
industrial deixa de ser o grande atrativo das sociedades auentes, que demandam
cada vez mais qualidade de vida e ambiente saudvel. O equilbrio na hierarquia
D

de relevncia das trs esferas do processo produtivo (K, L e N) se impe como uma
mxima e fundamenta o novo projeto de utopia: a sustentabilidade (gura .).

.: A utopia do desenvolvimento, fase ps-industrial

No lugar de apenas desenvolvimento, no sentido estritamentente econmico


ou mesmo com atributos sociais, agora o mote desenvolvimento sustentvel.
No lugar de apenas governos, como responsveis pelas decises polticas, agora
a ordem governana, em que o poder pblico partilha espaos de poder com
instncias da sociedade civil. No lugar do produtivismo de curto prazo, uma
preocupao com a durabilidade dos processos produtivos. No lugar de uma
economia que se apropria dos recursos naturais de forma predatria, surge
a noo de economia verde. Essa a base da nova utopia, na qual os trs
elementos que servem de base produo de riquezas (K, N e L) interagem de
forma harmnica, sem um prevalea sobre os demais. Mas isso no quer dizer
que a via esteja pavimentada.
Como dito mais acima, o conceito de ainda um objeto em construo e,
anal de contas, utopias so no-lugares, apenas referncias a orientar projetos
societais. Evidentemente, tal viso muito mais plausvel em sociedades ps-
industriais, onde a base econmica nacional cada vez menos dependente da
produo de bens materiais e mais voltada aos servios e a produo imaterial
(Gorz, ). O desao maior no o de criar ilhas de sustentabilidade, mas
sim o de construir as bases para uma gesto sustentvel do Planeta. Do contrrio,
haver espao para vazamentos, ou seja, um pas ambientalmente limpo

Gorz qualica de economia imaterial as atividades mais baseadas no conhecimento do que na manufatura,
mais nos servios do que na indstria. A matria cinzenta, conhecimentos acumudados por trabalhadores,
assim como a imagem da marca de empresas, que tormam produtos desejveis ou simblicos, tudo isso
representa hoje um contedo cada vez mais presente no valor dos bens e servios. Por tras dos objetos se
esconde o trabalho intelectual, que representa poder.
F P G A

pode consumir o fruto da degradao ambiental em outros lugares (esse ponto


explorado no captulo ).
Todas as utopias que antecederam o industrialismo eram vises romnticas,
idealizaes de um mundo inatingvel: o paraso, mas formulaes religiosas, ou
ilhas imaginrias, nas obras literrias. Cabe, ento, uma questo: ser o mais
uma dentre tantas utopias concebidas para car no imaginrio ou a ser restrita
a uma redoma? Esse mesmo tipo de pergunta polarizou debates intelectuais e
polticos nos primrdios da antiga Unio Sovitica. Anal, seria o socialismo
vivel num s pas? Ou s se concretirazia com sua universalizao?
A questo agora : possvel o num s local, dentro de uma realidade
mundial adversa? A resposta no. As utopias industrial-liberal, social-democrata
e neoliberal eram plausveis em escala nacional. As dimenses econmica e
social permitem frmulas autocentradas no bem-estar de grupos ou pases. Mas
a considerao da esfera ambiental demanda necessariamente que se considere
a escala global. Anal, estamos todos no mesmo barco.

Denio Em termos amplos, o meio ambiente inclui e transcende os elementos


do mundo natural, como a fauna, a ora, a atmosfera, o solo e os recursos hdricos.
Engloba, tambm, as relaes entre as pessoas e o meio onde vivem. Portanto, tratar
a questo ambiental demanda conhecimentos sobre os meios fsico e bitico e a
dimenso socioeconmica e cultural, tudo isso circunscrito a um dado contexto
poltico-institucional, onde aqueles aspectos interagem.

Tratar da sustentabilidade lidar diretamente com o meio ambiente.


Ainda que muitas vezes a expresso desenvolvimento sustentvel seja usada
quase como sinnimo de tratar da questo ambiental, no sentido estritamente
ecolgico, os dois conceitos so complementares e autnomos. O remete
considerao de processos poltico-institucionais, decises produtivas, produo
de conhecimentos, inovao tecnolgica, modos de relao com a natureza,
estratgias de longo prazo, dentre outros aspectos. Por outro lado, a noo de
meio ambiente, vai muito alm da viso ecolgica da natureza.
possvel desdobrar o conceito de meio ambiente em trs enfoques (Theys
apud Larrue, ). O primeiro, objetivo e biocntrico, entende o meio ambiente
como um conjunto de objetos naturais em interao (espcies, meios, ecossistemas)
e cuja conservao e reproduo devem ser asseguradas. No segundo, subjetivo
e antropocntrico, o meio ambiente entendido como um conjunto de relaes
dos humanos com o meio natural e com o meio construdo, onde eles vivem.
D

O terceiro enfoque tecnocrtico e considera que o meio ambiente se baseia


na relao entre humanos e natureza, considerando todas as interaes entre
elementos naturais e sociedade humana.
A abordagem do meio ambiente requer conhecimento interdisciplinar.
Mas isso no signica desconsiderar a contribuio de diversos campos do
conhecimento para o entendimento e o equacionamento dos grandes e complexos
desaos da poltica e da gesto ambiental. Ao contrrio, os estudos disciplinares
formam uma base necessria, ainda que no suciente ao tratamento do tema.
Estudos sobre a biodiversidade, a partir de enfoques botnicos ou zoolgicos,
por exemplo, so insumos fundamentais ao entendimento dos problemas e
formulao de estratgias de ao reguladora. Mas devem ser considerados no
mbito de outras dimenses, como a sociodiversidade, as polticas pblicas, os
padres comportamentais, as atividades produtivas, o clima, o solo, os recursos
hdricos e outros elementos que afetam e so afetados pela biodiversidade em
questo.
De modo anlogo, tcnicas como a estatstica, o sensoriamento remoto, a
mensurao de parmetros de qualidade da gua, da densidade de indivduos
(fauna e ora) por unidade de terra, constituem valiosas ferramentas disciplinares
essenciais ao entendimento da dinmica ambiental.
Tratar de desenvolvimento sustentvel signica lidar com a gesto dos
recursos naturais. Isso signica tomar decises sobre uso e no uso, sobre valores
de uso e valores de existncia, sobre consumir no presente ou legar para futuras
geraes. Signica, tambm, lidar com recursos renovveis, no renovveis e
reciclveis e administrar estoques e uxos. Os recursos naturais representam uma
parte do conjunto do capital natural que pode ser convertido em matria-prima
para uso em processos produtivos. Como outros tipos de capital (econmico,
social), tambm a natureza vulnervel deteriorao e ao esgotamento. Mas
pelo menos duas caractersticas distinguem a natureza de outras formas de
capital: ela nem sempre pode ser restaurada e reposta; e, pelo fato de que cada
elemento parte de um ecossistema mais amplo, a degradao de suas condies
pode levar perda da capacidade desses ecossistemas de prover servios.
O uso da expresso recurso natural objeto de crtica, por remeter a uma
viso utilitria da natureza (Gorz, ; Passet, ), como fator de produo.
Alis, a instrumentalizao dos elementos da biota como insumos aos processos
de produo de valores econmicos inerente racionalidade do industrialismo,
que considera pessoas como recursos humanos, o conhecimento como capital
e a natureza como matria-prima. O prprio pensamento iluminista, que
serviu de fundamento s transformaes econmicas e polticas do sculo
F P G A

, asseverava que o progresso humano deveria se basear na dominao e


na sujeio da natureza.

I am come in very truth leading you to Nature with all her children to bind her to
your service and make her your slavethe mechanical inventions of recent years
do not merely exert a gentle guidance over Natures courses, they have the power to
conquer and subdue her, to shake her to her foundations.
Francis Bacon, The Masculine Birth of Time

Na de nio do que recurso natural interagem processos naturais e


processos sociais. Trata-se de uma leitura do meio biofsico pelos humanos,
condicionada pelas suas necessidades, suas capacidades e seus conhecimentos.
uma reunio da produo social com a reproduo ecolgica. Diferentes
caractersticas e propriedades permitem uma classicao dos recursos naturais
em quatro categorias, que ajudam no processo de tomada de decises (Godard,
):
o carter reprodutvel, que tem a ver com a reconstituio natural, mas
tambm pode envolver a ao humana de reabilitao (ex: reorestamento);
o carter renovvel, que propriedade de alguns recursos (como a pesca) e
no de outros (como os minerais);
o carter esgotvel, que no sinnimo de renovvel, pois alguns recursos
mesmo que renovveis, so suscetveis de esgotamento (ex: a energia solar
inesgotvel, mas a pesca no);
o carter reciclvel, que diz respeito principalmente aos materiais processados
a partir dos recursos naturais (ex: produtos metlicos).

No caso brasileiro, a legislao dene meio ambiente como o conjunto de


condies, leis, inuncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. A mesma legislao adota
o conceito de recursos ambientais, como sendo a atmosfera, as guas interiores,
superciais e subterrneas e os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a ora (Lei n ., de ..).
Para que a abordagem multi-dimensional dos problemas ambientais seja
possvel, necessrio que os temas sejam tratados dentro de arcabouos meto-
dolgicos que viabilizem a integrao das diversas disciplinas ans. Isso no
banal, pois h sempre uma tendncia apropriao disciplinar e segmentada das

Ao longo deste livro as expresses recursos naturais e recursos ambientais sero usadas indiscriminada-
mente, com o mesmo signicado.
D

realidades, como consequncia da prpria lgica de formao dos pesquisadores


e tcnicos (Bursztyn, ). A construo de saberes e de espaos institucionais
que fujam s redues disciplinares de problemas complexos , portanto, um
dos grandes desaos da cincia do meio ambiente, elemento basilar cincia da
sustentabilidade (Kates et al., ).

.
Desde o incio da Revoluo Industrial, a busca do progresso tem sido quase
uma obsesso da humanidade, consumindo e degradando a base de recursos
naturais de forma desmesurada. Mas, foi a partir do nal da Segunda Guerra
Mundial, que esse fenmeno se tornou ainda mais intenso.
Por outro lado, nas ltimas dcadas, diante do alarme quanto ao aumento
das diferentes formas de degradao ambiental e escassez de recursos naturais,
o enfrentamento da problemtica ambiental tem se tornado uma preocupao
crescente em todo o planeta. Essa nova postura fez com que o meio ambiente,
que objeto da ecologia, assumisse um papel de destaque entre as cincias, no
nal do sculo .
Aps duzentos anos de forte inuncia e prestgio, a economia teve alguns
de seus conceitos questionados, a partir de uma nova viso de mundo, que vem
ganhando espao, e que valoriza elementos da natureza que no so considerados
nas decises econmicas. Como exemplo, merece destaque um conceito
corriqueiro nas cincias econmicas: o de bem livre. De acordo com a teoria
econmica clssica, um bem livre quando est disponvel em abundncia e no
pode ser objeto de apropriao para efeito de mercado. o caso, por exemplo, do
ar que respiramos. Assim, no clculo econmico, o ar no poderia ser considerado
como um fator de custo ou como produto. S recentemente, com a evidncia
de que os recursos ambientais (ar, gua, solo etc.) so bens essenciais a serem
preservados em sua qualidade, passou a ser questionada a ideia de que o bem
livre no deve constituir objeto de preocupao da economia (ver captulo ).
No campo das ideias, evidenciou-se um con ito entre as condutas dos
ambientalistas, identicados com a ecologia, e as dos economistas, identicados
com a busca do progresso material a qualquer preo. Mas, na verdade, estas duas
cincias tm muito em comum, apesar da distncia criada entre elas. Em sua
origem etimolgica, ambas derivam da expresso grega oikos, que quer dizer
habitat, casa, o local onde vivemos, nossa morada. Os su xos tambm no so
muito diferentes: nomia (em grego nomos) signica organizao e logia (logos)
quer dizer lgica ou, segundo Plato, o princpio da ordem.
So muitas as denies de economia. Uma, bem simples, seria: o estudo da
organizao dos homens visando a produzir riquezas a partir do que a natureza
F P G A

oferece. Na economia, o homem transforma a natureza para produzir valores de


uso. J a ecologia, se preocupa com a relao entre os seres vivos e o meio em que
vivem. Ou seja, uma est voltada para o modo de transformao da natureza em
produtos necessrios (ou no) nossa subsistncia, enquanto a outra se interessa
pela lgica da convivncia entre as diferentes formas vida e o seu meio.
Radicalizando os objetivos de cada uma delas, poderamos dizer que o ideal
da economia se apropriar ao mximo, e da forma mais eciente possvel, de tudo
aquilo que est disponvel em nosso meio. Para isso, inventamos tecnologias e
ferramentas, organizamos um complexo sistema de mercados e at mesmo nos
engajarmos em guerras. J no caso da ecologia, o seu extremo seria condenar as
atividades humanas a padres primitivos de civilizao, em nome da preservao
dos recursos naturais, na medida em que quanto maior o grau de progresso
material, maior a degradao da qualidade ambiental.
So muitas as oposies entre esses dois ramos das cincias. Um exemplo
ilustra bem a distncia entre a lgica da ecologia e a da economia: para a primeira,
uma oresta tem valor pelas formas de vida que representa (biodiversidade) e
pela sua funo como ecossistema; j para a economia (pelo menos em sua tra-
dio produtivista), a mesma oresta s tem valor sob o ngulo do mercado, ou
seja, das riquezas que oferece (p. ex., madeira). De forma simplicada, ecologia
valoriza a rvore em p enquanto a economia a contabiliza deitada, ou derrubada.
Pelo raciocnio especco a cada uma dessas duas cincias, o que bom
para a ecologia tende a ser ruim para a economia, e vice-versa. Mas a realidade
hoje tem mostrado que a coisa no e bem assim. Fica cada vez mais claro que
as interaes entre essas duas lgicas so necessrias e inevitveis. At recente-
mente, a maior parte dos decisores econmicos julgava que as consideraes de
natureza ecolgica representavam limitaes s atividades produtivas e, portanto,
mais custos. Nesse sentido, o fator ambiental representava essencialmente um
papel limitante ao sistema econmico, fato que dicultava sobremaneira a sua
assimiliao. Mas duas ordens de constataes foram mudando esse quadro:
a primeira a da nitude dos recursos naturais, dos custos da inevitvel
correo de desastres ecolgicos, das deseconomias que resultam de prticas
predatrias do meio ambiente;
a segunda, e dentro de uma tica pragmtica, a da existncia de grandes
oportunidades de negcios e de mercados ligados a prticas ambientalmente
corretas, tanto do ponto de vista da recuperao de efeitos dos processos
tecnolgicos tradicionais, quanto da produo baseada em novos padres.

O momento agora , sem dvida, o da sntese entre as lgicas das duas cincias
gmeas, mas que tanto se distanciaram em suas prticas. Anal, no podemos,
D

em nome da busca de satisfao das necessidades e prazeres presentes, sacricar


as possibilidades de se dispor das mesmas oportunidades no futuro. Por outro
lado, seria ingnuo, teria poucas consequncias prticas e seria at mesmo cruel
condenar a humanidade, em nome da preservao da natureza, renncia ao
bem-estar. O desao est lanado e muitos cientistas j o assimilaram, em suas
prticas.
O conceito de desenvolvimento sustentvel surge justamente como elo entre
a economia (num sentido amplo, envolvendo tambm a dimenso social) e a
ecologia, promovendo a reaproximao entre estes dois campos do saber.
A economia vem se adaptando, passando a considerar o custo ecolgico
como um fator importante. Para isso, vem contribuindo medidas impostas
pelos governos de vrios pases. O raciocnio simples: da mesma forma
que o trabalho escravo foi suprimido, obrigando aos empresrios a pagar
salrios, por fora de lei, tambm a qualidade do meio ambiente pode ser
garantida por meio de instrumentos (leis, impostos, educao) que inibam
um uso predatrio da natureza. O resultado , sem dvida, uma situao
que benfica para todos.
A ecologia tambm vem fornecendo valiosos conhecimentos sobre os reais
limites de uso, ou capacidade de suporte do meio. Em poucas palavras, para
que possamos gozar de uma vida satisfatria, sem renunciar a vantagens que o
progresso nos propicia, mas tambm sem sacricar as demandas futuras, importa
saber: at que ponto podemos usar sem abusar da natureza?
A contribuio das cincias muito importante para responder a essa
pergunta, fornecendo conhecimentos sobre limites e fronteiras do meio natural,
gerando tecnologias que poupem matrias primas e permitam a produo com
um mnimo de desgaste da qualidade ambiental (agricultura menos dependente
de produtos qumicos, indstria menos poluente, materiais reciclveis etc). Mas
fundamental que haja uma profunda modicao:
nos hbitos, de forma a que se reduza a desenfreada corrida que nos leva
a querer consumir dada vez mais produtos, que nem sempre satisfazem
alguma necessidade; e,
sobretudo, na distribuio das riquezas que a natureza nos oferece, reduzindo
as desigualdades entre grupos sociais e evitando que algumas sociedades
sofram os males causados pela penria e pela falta de condies mnimas
de bem-estar, enquanto outras padeam pelo excesso de consumo.

.
Se, por um lado, a sustentabilidade, como atributo desejvel ao desenvolvimento,
rene imenso grau de convergncia anal, quem ousaria ser contra? por
F P G A

outro lado, o entendimento de seu real signicado bem variado. Isso acaba
se reetindo na prpria denio do conceito.
A plasticidade do conceito um reexo evidente da vasta aliana de adeses
ideia. A sua complexidade resulta, em grande medida, de seu carter, ao mesmo
tempo interdisiciplinar, interinstitucional e intergeracional.
A interdisciplinaridade inerente ao entrelaamento das esferas econmica,
social e ambiental, cada uma delas objeto de uma trajetria bem particular no
mundo acadmico e no universo das polticas pblicas. Uma das caractersiticas
da academia, notadamente construda ao longo do sculo , a fragmentao
em disciplinas, cada uma delas encastelada em departamentos que pouco se
comunicam uns com os outros. Ora, a emergncia de temas transversais, tpicos
dos problemas inerentes ao desenvolvimento sustentvel e poltica e gesto
ambiental, no encontra na Universidade um espao onde diversas disciplinas
possam interagir, de modo construtivo, integrativo e pragmtico. diculdade de
dilogo entre disciplinas soma-se o tambm difcil dilogo do mundo acadmico
com o mundo real, onde outras formas de saber se expressam, como o caso
dos conhecimentos de populaes tradicionais.
A interinstitucionalidade diz respeito ao fato de que, no universo das polticas
pblicas, os temas associados sustentabilidade do desenvolvimento exigem
aes e regulaes envolvendo estruturas de poder e de deciso muitas vezes
opostas. Como na Universidade, a evoluo da organizao dos governos tambm
seguiu um padro em que a cada nova funo novos organismos eram criados.
O tecido institucional do Estado tornou-se to complexo que frequente o
conito entre misses. Por exemplo, o bom cumprimento das responsabilidades
de promoo de atividades econmicas pode colidir com o bom cumprimento
das responsabilidades de proteger o meio ambiente. O arbtrio sobre o equilbrio,
nesse caso, nem sempre fcil. Diferentes vetores de presso poltica e social
incidem sobre tais decises e nem sempre prevalece a frmula mais coerente
com a sustentabilidade.
Finalmente, o carter intergeracional mais um dos ingredientes a complicar
o entendimento e, sobretudo, a prtica da sustentabilidade. Num mundo marcado
por profundas desigualdades entre naes e entre grupos sociais o apelo
solidariedade para com as futuras geraes tende a esbarrar em desaos imediatos,
como a reduo da pobreza extrema e da fome.
A noo de solidariedade deriva, indiretamente, dos princpios que serviram
de base Revoluo Francesa liberdade, igualdade e fraternidade. Em seu

Estavam venda na pgina da livraria virtual amazon.com, ao nal de , nada menos de . livros
contendo a palavra sustainability e outros . contendo sustainable nos ttulos.
D

primeiro artigo, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de ,


estabelece que os homens nascem e prmanecem livres e iguais em direitos.
O mesmo princpio aparece no artigo primeiro, da Declarao Universal dos
Diretos Humanos, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, em :
Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So dotadas
de razo e conscincia e devem agir em relao umas s outras com esprito de
fraternidade. Marx e Engels evocaram a solidariedade de classe, que serviria
como identidade da classe operria, no Manifesto Comunista de . No
entanto, o mundo seguiu um rumo em que prevalece o individualismo, alheio
s injustias e desigualdades.
Nesse contexto, a referncia a uma solidadriedade frente s geraes futuras
se coloca como algo to distante quanto a prpria incerteza e o desconhecimento
de como ser o futuro. Agregue-se a isso a comodidade de se alegar a crena na
cincia como salvadora de futuros problemas, para justicar condutas negligentes
com as consequncias ambientais futuras.

.
Para alm da mera busca do crescimento econmico e da considerao da dimen-
so social, a incorporao do ambiente como elemento redene os fundamentos,
mas tambm expe as fragilidades do dilogo entre as disciplinas. Ao p da letra,
qualquer atividade produtiva seja ela extrativa ou de transformao impli-
ca algum tipo de tenso sobre o mundo natural. Extrair minerais, caar ou
pescar, transformar paisagem natural em terras cultivadas, construir cidades e
infraestrutura, fabricar bens, tudo isso provoca algum impacto negativo sobre
o meio ambiente. Nesse sentido, um olhar mais rigoroso leva concluso de que
a busca do bem-estar humano, mesmo que de forma frugal, antagnica (ou
pelo menos ameaadora) prpria ideia de sustentabilidade.
Dependendo, portanto, do critrio de avaliao, o conceito de pode ser
considerado como uma contradio em termos, um oximoro (Mendes, ), j que,
para ser desenvolvimento, no poder ser sustentvel. Esse tipo de viso deriva
da corrente de pensamento da ecologia profunda (Box .) e resulta no conceito
de sustentabilidade forte, que por sua vez se ope ao de sustentabilidade fraca.
A representao grca da sustentabilidade forte ajuda a explicar o conceito
(gura .). Trs esferas se superpem (a biosfera, a sociosfera e a econosfera),
sendo que a primeira (a esfera da vida e da natureza) circunscreve a da sociedade
(humana) e esta envolve a da economia.
Esquematicamente, a sustentabilidade (fraca) pode ser explicada na gura ..
F P G A

Box .: Ecologia Profunda

A ideia de ecologia profunda foi formulada pelo pensador noruegus Arne Naess
(-), em . Essencialmente, considera que todas as formas de vida
quaisquer que sejam elas, das mais simples s mais complexas, tm o mesmo direito
universal existncia, e este direito no pode ser quanticado. Independentemente
da sua utilidade instrumental qualquer forma de vida tem valor, como parte de
um ecossistema, da mesma forma que cada ecossistema tem seu o valor como
parte da biosfera.
A ecologia profunda, com base na ecosoa uma losoa da existncia
serviu de base e fundamento para correntes do ambientalismo, da ecologia e de
movimentos sociais que buscam distncia do que qualicam como ambientalis-
mo antropocntrico. Para eles, este ltimo visa conservao do meio ambiente
apenas para o uso com propsitos humanos e isso seria antagnico losoa da
ecologia profunda.
Ness e Sessions () denem oito princpios bsicos do Movimento da
Ecologia Profunda:
. O bem-estar e o orescimento da vida humana e no-humana na Terra tm
valor em si mesmos (valor intrnseco, valor inerente). Esses valores so inde-
pendentes da utilidade do mundo no-humano aos propsitos humanos.
. A riqueza e a diversidade das formas de vida contribuem para a realizao
destes valores e so tambm valores em si.
. Os humanos nao tm o direito de reduzir esta riqueza e diversidade, exceto
para a satisfao de necessidades vitais.
. O orescimento da vida e das culturas humanas compatvel com um de-
crescimento da populao humana. O orescimento da vida no-humana
requer tal decrscimo.
. A interferncia humana atual sobr o mundo no-humano excessiva e a
situao est piorando rapidamente.
. As polticas devem, portanto, mudar. Estas polticas afetam estruturas eco-
nmicas, tecnolgicas e ideolgicas bsicas. Como resultado, o estado das
atividades econmicas ser profundamente diferente do atual.
. A mudana ideolgica consiste principalmente em apreciar a qualidade de
vida, no lugar de aderir a padres de vida cada vez mais elevados. Haver uma
profunda tomada de conscincia da diferena entre grande e bom.
. Aqueles que aderirem a estes pontos tm a obrigao direta ou indireta de
tentar adotar as mudanas necessrias.
D

.: O Modelo da sustentabilidade forte

Fonte: Adams ()

Denio O conceito de sustentabilidade forte tem como fundamento a constata-


o cientca de que qualquer ao humana se d no mbito dos limites do Planeta, ou
da biosfera, onde a humanidade habita. Isso inclui a vida social em geral e as atividades
econmicas em particular (Adams, ).

.: O modelo trip da sustentabilidade

Fonte: Adams ()
F P G A

Denio O conceito de sustentabilidade fraca se refere ao equilbrio entre as


esferas, econmica, social e ecolgica. Pressupe a possibilidade de compatibilizar a
dinmica das atividades econmicas com a justia social e o respeito s condies do
mundo natural, de modo a que estas se mantenham no longo prazo.

A simples harmonia entre duas das esferas no assegura o carter sustentvel.


Condicionar a economia s caractersticas ambientais pode garantir a viabilidade.
Compatibilizar as esferas econmica e social pode assegurar melhoria no bem-
estar e equidade. Garantir um bom entrosamento entre o social e o ecolgico
pode gerar um ambiente tolervel, mas dicilmente tal situao se manter no
longo prazo, a menos que a dimenso econmica seja contemplada. , portanto,
s quando as trs esferas se entrelaam, de modo coerente, que se congura o
espao da sustentabilidade.
Autores alinhados com o conceito de sustentabilidade forte levantam crticas
ao trip da sustentabilidade fraca, alegando que ele acaba se convertendo em um
sistema de relaes assimtricas entre as trs dimenses, com uma inevitvel
prevalncia da esfera econmica. Isso conguraria o que chamam de esquema
Mickey Mouse do trip (gura .).

.: Esquema Mickey Mouse

Fonte: Adams ()

O mesmo esquema do trip da sustentabilidade passou a servir de referncia


tambm ao mundo corporativo, com empresas adotando a losoa da respon-
sabilidade socioambiental como estratgia (Norman & MacDonald, ).
Apresentada a polmica entre sustentabilidade fraca e forte, a presente obra
assume como parmetro analtico o conceito geral de desenvolvimento sustentvel,
D

sem mais adjetivos. Entende que seria ingnuo supor um mundo em que a hu-
manidade se retrasse a um papel semelhante ao de outras espcies, consumindo
apenas o necessrio sua sobrevivncia e seu metabolismo.
Uma vez aceito o status diferenciado da espcie humana, o passo seguinte
estabelecer os limites at onde possvel usar, sem abusar da biosfera. A efe-
tiva aferio da sustentabilidade depende de instrumentos e tcnicas, alm dos
fundamentos tericos. O uso sustentvel do ambiente natural demanda trs
categorias de suporte:
tcnicas de previso e de apoio tomada de deciso, como cenrios, avaliao
ambiental ou anlise custo-benefcio (no sentido mais amplo do que o apenas
econmico), que permitam antever efeitos, previamente s aes, de modo
a reduzir riscos e mitigar consequncias indesejveis das decises tomadas.
instrumentos de mensurao, como pegada ecolgica e sistemas de indi-
cadores em geral, so cruciais. As esferas econmica e social do trip do
dispem de mtricas j consagradas, como o caso do , da taxa de
crescimento da economia, dos custos de produo, do ndice de desenvolvi-
mento humano , do ndice de Gini da distribioo de renda, da renda
per capita. Para a aferio do estado do ambiente, por outro lado, o esta-
belecimento de indicadores um desao bem mais complexo, pois envolve
um intrincado encadeamento de causas e efeitos, com sinergias (positivas
e negativas) entre uma imensa gama de variveis. Mensurar alteraes na
dinmica de ecossistemas um elemento central para a difcil tarefa de
medir a sustentabilidade.
o desenvolvimento de uma base cientca sobre limites do meio natural
condio prvia ao estabelecimento das regras para o seu uso. Dado que o
ambiente um dos elementos do trip, preciso conhecer a sua capacidade
de suporte e sua resilincia.

A associao entre o conceito de capacidade de suporte e a relao malthusiana


de desequilbrio entre crescimento populacional e disponibilidade de recursos
inevitvel. A gura . apresenta esquematicamente o crescimento exponencial
da populao e os limites naturais. At que atinja o patamar mximo de dispo-
nibilidade de alimentos e recursos no renovveis, a populao no encontra
limitaes naturais ao seu crescimento. A partir do ponto em que a populao
encontra a linha da capacidade de suporte, no h mais como crescer, sem que
haja perdas na disponibilidade mdia de recursos. claro que esta linha pode

O papel dos indicadores ser retomado mais adiante neste captulo.


F P G A

ser deslocada para cima, mediante artifcios tecnolgicos, como o aumento da


produtividade da terra, mas tais possibilidades tambm encontram limites.

Denio a capacidade de suporte est associada ao limite de utilizao de um


determinado meio (ecossistema) sem que as suas propriedades sejam perturbadas ao
ponto de comprometer a regenerao natural. Isso implica dois presupostos: o de que
pode haver uso do meio natural para ns econmicos ou de contemplao; o meio
natural se regenera, dentro de certos limites de utilizao.

.: Crescimento populacional e capacidade de suporte

O conceito de capacidade de suporte serve, por exemplo, para orientar de-


cises sobre capacidade de carga de reas de visitao (como parques naturais)
e para o estabelecimento de parmetros para a converso de reas de vegetao
natural em pastagens ou agricultura. Uma vez entendidos os limites, possvel
denir regras de uso, como reas protegidas, zoneamento ecolgico, dentre
outros mecanismos de gesto ambiental.

Denio resilincia um conceito usado em diversos campos cientcos e est


associado capacidade de algum corpo voltar a sua situao ou forma natural, aps
sofrer algum tipo de tenso ou perturbao. Em ecologia, resilincia a capacidade de
regenerao do meio natural, diante de algum tipo de stress ao seu equilbrio.

A combinao entre capacidade de suporte e resilincia d a tnica da


D

possibilidade de uso sustentvel de algum ambiente natural ou de algum elemen-


to que compe um ecossistema. No fcil determinar com certeza o patamar
ideal de utilizao. A cincia, notadamente a ecologia, dedica grande esforo ao
entendimento de tais limites. O desao grande, pois em se tratando de sistema
em que cada elemento tem uma funo e interage com outros, cada perturbao
no equilbrio tem implicaes complexas.

.
A contradio entre o crescimento ilimitado da interveno humana sobre um
mundo natural limitado, que chamou a ateno de pensadores das cincias
da natureza, tambm serviu de alerta aos economistas e estudiosos de outros
campos cientcos.
J se passaram mais de dois sculos desde que Malthus (-) alertou,
em , para o descompasso entre o rpido crescimento da populao e o no
to rpido aumento dos meios de subsistncia. Naquela poca houve uma acele-
rao do crescimento demogrco, juntamente com um processo de urbanizao,
caracterstico da Revoluo Industrial. As transformaes no sistema produtivo,
que aumentavam a produo e a produtividade nas indstrias, no haviam
ainda atingido o meio rural. O resultado e foi isso que levou advertncia de
Malthus foi um descompasso entre aumento da demanda por mantimentos
e reduo da oferta.
Foi preciso esperar cerca de meio sculo para que novas tecnologias fossem
incorporadas produo do campo, com destaque para a mecanizao (m-
quinas a vapor) e o uso de fertilizantes no orgnicos (salitre). Depois disso, a
preocupao com o excessivo crescimento populacional foi eclipsada por um
notvel otimismo quanto innita capacidade da cincia e das tcnicas de en-
contrar solues para todos os problemas. Abria-se ento uma era de conana
e triunfalismo, que marca a virada do sculo para os anos .
O sculo , em seus trs primeiros quartos, foi essencialmente um
perodo de expanso: da populao, da produo, dos mercados, do consumo
de matrias primas, dos conf litos, dos conhecimentos, da degradao
ambiental. Parecia que no havia limites. No por acaso, a presso das
atividades humanas sobre o meio ambiente cresceu muito, atingindo
patamares preocupantes. Contrariamente ao que ocorrera no sculo ,
houve uma fantstica incorporao de grupos sociais ao mercado, implicando
maior consumo e acelerao dos ciclos (de consumo energtico, de tecnologias,
de produo de bens e de resduos). Num olhar retrospectivo, era de se esperar
que novos alertas surgissem.
A mobilizao intelectual, militante e poltica em torno dos riscos ambientais
F P G A

inerentes ao progresso econmico est na raiz de algumas obras que serviram


de marco de referncia ao ambientalismo. No calor da grande polmica que se
seguiu publicao do relatrio Limites ao Crescimento elaborado por uma
equipe do (Instituto de Tecnologia de Massachusets) coordenada pelo
professor Denis Meadows o Clube de Roma pautou sua reunio de (ver
captulo ). A tnica da discusso foi o estrangulamento da oferta de matrias
primas em geral, no auge do notvel perodo de expanso industrial que cou
conhecido como os anos gloriosos (-). O desequilbrio entre oferta
e consumo de energia estava tambm na agenda dos debates, da mesma forma
que as diferentes formas de poluio e o esgotamento dos solos mais facilmente
agricultveis (ver captulo ).
A crise do petrleo de - ajudou a impulsionar a discusso. O que
parecia pessimismo no Relatrio Meadows a falta de energia se materializara
de forma dramtica logo em seguida. Em termos tecnolgicos, os impactos
daquela crise foram notveis. Aprendeu-se a fazer muito mais, consumindo
muito menos energia.
Desde o nal dos anos , no bojo de uma srie de transformaes polticas
e comportamentais (luta pelos direitos civis, pacismo, feminismo, hippieismo,
ambientalismo) surgiam estudos marcantes, de acadmicos inuenciados pela
j perceptvel crise ambiental. Nesse contexto, vale assinalar uma corrente, que
cou conhecida como neomalthusianismo, por resgatar a viso pessimista do
pensador ingls. As obras de Hardin () e de Ehrlich & Ehrlich () so
marcos daquele momento. Ambas alertam para os limites da capacidade natural
do planeta, para suportar as presses de uma populao crescente e cada vez
mais consumidora. Apontaram, como soluo, a reduo demogrca.
Dali em diante, houve uma espcie de trifurcao nas crticas aos riscos
ambientais inerentes ao mundo industrial. Um grupo seguiu a via que identicava
a dimenso quantitativa da populao como o gargalo; outro via no modo de
crescimento da economia a fonte dos distrbios ao meio ambiente; e um terceiro
grupo identicava o modo de vida, notadamente o consumismo, como base da
crise. Mais adiante, j perto do nal do sculo, as trs correntes convergem ainda
que mantendo vises e identidades prprias para o conceito de sustentalilidade
(gura .).
A dcada de foi prdiga em estudos crticos sobre os limites ambientais

O Clube de Roma uma que rene cientistas, economistas, empresrios, funcionrios de organismos
internacionais e de governos, dirigentes e ex-dirigentes governamentais de todos os continentes, que estejam
convencidos de que o futuro da humanidade no est irreversivelmente determinado e que cada ser humano
pode contribuir para a melhoria das sociedades (www.clubofrome.org).
D

.: Trs correntes crticas ao industrialismo

ao crescimento da economia. A publicao, em , da obra do economista,


matemtico e estatstico romeno Georgescu-Roegan (-) The Entropy
Law and the Economic Process representou uma espcie de ruptura com uma
linha de anlises econmicas que consideravam os recursos naturais essencial-
mente como fator de produo (ver Box .). A obra tem como base a noo
de que a segunda lei da termodinmica rege tambm os processos econmicos:
parte da energia liberada (pela economia) tende a se perder e a se converter em
degradao. Georgescu-Roegan, com a sua formulao sobre bioeconomia teve
grande inuncia sobre uma gerao de economistas que viria a constituir a
corrente da economia-ecolgica (ver Box .).
Em , o holands Jan Tinbergen (ganhador do Prmio Nobel de Economia)
publica o estudo Reshaping the International Order. Na mesma poca,
severas crticas racionalidade produtivista (e consumista) da economia, sem
ateno aos impasses ecolgicos, foram objeto de obras de autores como Ivan
Illich, Andr Gorz, Edward Schumacher, Ren Passet e tantos outros. Todas essas
obras traziam, alm de crticas, propostas de novos modos de vida: uma utopia
possvel, para Gorz (), a convivialidade, para Illich (), a economia budista,
para Schumacher (), a economia da vida, para Passet ().

A contribuio desses autores ser retomada no captulo .


F P G A

Box .: O programa bioeconmico de Georgescu-Roegen

Em , Georgescu-Roegen publica o livro Energy and Economic Myths, no qual


argumenta que as populaes dos pases desenvolvidos precisam aceitar uma di-
minuio em seus padres de vida, se os pases subdesenvolvidos vierem a escapar
da sua situao de pobreza. Considerando o rpido crescimento demogrco, a
distribuio desigual das populaes e dos recursos naturais entre pases e a con-
centrao do poder sobre os recursos mundiais pelos pases desenvolvidos, o autor
identicou como nica via para que os mais pobres pudessem atingir um modesto
nvel de desenvolvimento que os mais ricos diminussem sua pujana econmica.
Isso signicava que esse nvel mais modesto seria aplicvel a todos.
A proposta considerava um deslocamento da economia mundial, que deveria
passar da lgica dos estoques para a dos uxos (de energia solar). O programa bioeco-
nmico mnimo apresentava oito recomendaes que deveriam orientar a sociedade
humana na boa direo:
a proibio total da produo de armas, que passaria a liberar foras produtivas
para propsitos mais construtivos;
a ajuda imediata aos pases subdesenvolvidos;
o gradual decrscimo da populao, para um nvel que pudesse ser garantido
apenas pela agricultura orgnica;
evitar e, se possvel, estabelecer restries rigorosas ao desperdcio de energia;
abandonar nosso apego ao consumismo extravagante;
livrar-se da moda;
produzir bens mais durveis e reparveis;
curar-nos dos hbitos workaholic pela redistribuio do tempo gasto em
trabalho e lazer, uma mudana que se tornar evidente, na medida em que
as demais mudanas se faam sentir.
Fonte: Gowdy & Mesner ()

Cabe ressaltar a contribuio de Celso Furtado a este debate. A publicao de


O mito do desenvolvimento econmico, em , foi pioneira entre os pensadores
latino-americanos, ao levantar fortes crticas a alguns tabus que inuenciavam
os economistas da poca. Por exemplo, a obra argumenta que a ideia de que o
crescimento do de um pas representa avano e melhoria para a pupulao
um mito. O Brasil passava, naquele momento, por forte crescimento (o chamado
milagre brasileiro) e, no entanto, a concentrao da renda no permitia que os
frutos desse processo beneciassem o conjunto da populao. Furtado j apontava,
D

Box .: Economia ecolgica

Economia ecolgica um novo campo transdisciplinar de estudo, que aborda as


relaes entre ecossistemas e sistemas econmicos no sentido mais amplo. Esses
relacionamentos so centrais para muitos dos problemas atuais da humanidade
e para a construo de um futuro sustentvel, mas no so bem cobertos por
qualquer disciplina cientca existente.
Por transdisciplinar, queremos dizer que a economia ecolgica vai alm de nossas
concepes normais de disciplinas cientcas e tenta integrar e sintetizar muitas pers-
pectivas disciplinares diferentes. Uma forma pela que ela faz isso , concentrar-se mais
diretamente sobre os problemas, ao invs das ferramentas especcas e modelos que
os intelectuais utilizam para resolv-los, e ignorar as fronteiras intelectuais arbitrrias.
Nenhuma disciplina tem precedncia intelectual para um esforo to importante
quanto alcanar a sustentabilidade. Embora as ferramentas intelectuais que usamos
nessa busca sejam importantes, elas so secundrias para o objetivo de resolver os
problemas crticos da gesto de nosso uso do planeta. Devemos transcender o foco
em ferramentas e tcnicas para que possamos evitar ser uma pessoa com um martelo
para quem tudo parece um prego.
Em vez disso, devemos considerar a tarefa, avaliar as capacidades das fer-
ramentas existentes para lidar com o problema, e criar novas ferramentas, se
as existentes forem inecazes. A economia ecolgica vai usar as ferramentas da
economia convencional e da ecologia conforme seja apropriado. A necessidade de
novas ferramentas e modelos intelectuais pode emergir quando o casamento da
economia com a ecologia no for possvel com as ferramentas existentes.
Traduo livre de: Constanza, Daly & Bartholomew ()

tambm, a relao entre crescimento econmico e degradao do meio natural,


fato no considerado no cmputo do . Alertava, tambm, para o desperdcio
provocado pela extrema diversicao dos atuais padres de consumo privado
dos grupos privilegiados (Furtado, : ).
Havia uma crescente divergncia, entre economistas, quanto validade
da mensurao da riqueza por meio do , que serve de base ao clculo
da renda mdia de uma populao (renda per capita), mas desconsidera
tanto as disparidades entre ricos e pobres quanto o nus ambiental gerado
pelo crescimento. Faltava, portanto, a denio de um novo instrumento de
mensurao da riqueza que ponderasse tambm aspectos sociais. Em ,
Amartya Sen (Nobel de Economia) lana o ndice de Desenvolvimento
F P G A

Humano, que incorpora, alm da renda, aspectos de educao e sade. O novo


ndice foi logo adotado pelo e por vrios governos.
O representou um avano, j que permite, de certa forma, ponderar
aspectos sociais em relao aos econmicos. Mas ainda no servia para integrar a
dimenso ambiental. Desde ento, vrios esforos vm sendo feitos, no sentido de
estabelecer um ndice de Desenvolvimento Humano Sustentvel. Um deles,
formulado por Chuluun Togtokh (da Monglia), introduz um novo parmetro:
as emisses de carbono per capita. O ranking mundial, segundo o ca bem
diferente daquele do . Por exemplo, em , os ocupavam o quarto lugar
na hierarquia do , mas ao serem consideradas as suas emisses per capita, caam
para a a posio. O Canad, analogamente, saa do oitavo para a o lugar.
O estabelecimento de um indicador que seja ao mesmo tempo efetivo (no
sentido de medir adequadamente) e vivel (no sentido de ser aplicvel a diversos
contextos) um grande desao. Um avano foi a proposta da pegada ecolgica
(ver Box .). Mas uma coisa certa: a escolha de bons indicadores, para compor
ndices visando qualquer nalidade, condicionada por dois parmetros: o ideal
e o possvel. Na prtica, tem-se quase que um paradoxo: quanto melhor e mais
completo um ndice, mais difcil tende a ser a obteno dos dados que permitam
comparar uma realidade consigo mesma (srie temporal) ou com outras realidades,
no mesmo momento.
Num mundo to diferenciado, muito difcil supor que todos os pases
disponham dos mesmos dados. Por outro lado, ndices muito genricos, como
o , de pouco valem, quando se quer entender processos complexos, como
o caso do desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, a pegada ecolgica vem
ganhando reconhecimento, pela sua factibilidade.
A gura . apresenta uma comparao das posies dos pases, segundo
os critrios do e da pegada ecolgica. Fica evidente que pases menos
desenvolvidos ( baixo) tm, em geral, pegada menor. o caso de boa parte
do continente acano. Mas h casos de alto com baixa pegada, como Cuba.
Pases mais ricos, como , Canad, Austrlia e Noruega apresentam
elevado, mas tm tambm pegadas ecolgicas altas.
Ao nal do sculo , mais uma corrente de crticas ao crescimento ilimitado
da economia apresenta formulaes e propostas de reverter as trajetrias
econmicas. Sob a denominao de decrescimento, e com forte engajamento
poltico (presena marcante nas reunies do Forum Social Mundial), um grupo

O crdito ideia original do economista paquistanes Mahbub ul Haq.


Fonte: http://ourworld.unu.edu/en/the--human-sustainable-development-index/ (acesso em //).
D

Box .: Pegada ecolgica


Como uma marca que deixamos na areia, ao caminharmos pela praia, a pegada ecol-
gica um indicador que tem a nalidade de medir a presso exercida pelas sociedades
humanas sobre o planeta. Ela aplicvel a qualquer escala e pode medir o impacto de
uma pessoa, uma cidade, uma atividade econmica, um pas ou toda a humanidade.
Como indicador, ajuda a gerir os ativos ambientais de modo racional e para sugerir mu-
danas de conduta (individuais e coletivas), no sentido de se respeitar os limites da Terra.
A ideia da pegada foi formulada pelos pesquisadores canadenses Mathis
Wackernagel e William Rees, da University of British Columbia, em . Atualmente,
adotada por vrios estudos cientcos, empresas, governos, agncias de desenvolvi-
mento e instituies que monitoram o meio ambiente.
A simplicidade de sua mtrica representa um ponto chave, que ajuda a explicar a
grande adeso ao conceito. A expresso da pegada se d pela associao entre um deter-
minado padro de vida e a superfcie necessria para sustentar esse padro. Para tanto,
um conjunto de atributos deve ser mensurado e convertido em territrio-equivalente.
Por exemplo, o ndice permite inferir que, se toda a humanidade tivesse o mesmo
padro de vida de um norte-americano mdio, a Terra precisaria ser cinco vezes maior.
A pegada ecolgica de um pas, de uma cidade ou de uma pessoa, corresponde
ao tamanho do territrio (terrestre ou martimo), necessrio produo de bens e
servios demandados por um determinado modo de vida, considerando os padres
tecnolgicos empregados.
Seis tipos de territrio entram no clculo:
territrios usados para absorver as emisses de CO2
territrios usados para a produo agrcola
territrios usados para a pecuria
territrios de pesca
territrios de orestas, necessrias produo de madeira e de produtos no
lenhosos
territrios de uso para edicaes e infraestrutura em geral
As pegadas ecolgicas de diferentes sociedades podem variar muito. Um chins
tem pegada quatro vezes menor do que um cidado dos Emirados rabes Unidos.
A noo de pegada ecolgica evoluiu e passou a ser usada para a mensurao
de outros tipos de presso sobre o planeta. Por exemplo, a pegada carbono mede a
quantidade de CO2 emitida por uma determinada atividade ou por uma empresa.
Fonte: http://www.footprintnetwork.org/ (acesso em //)
F P G A

.: Relao entre pegada ecolgica e

Fonte: Dados de do Relatrio Global Footprint Network


e Human Development Index /.

de acadmicos notveis, principalmente economistas, se organiza em torno da


associao .
As razes da tese do decrescimento remontam a obras crticas publicadas
vrias dcadas antes, mas o seu fundamento pode ser associado a autores como
Georgescu-Roegen e mesmo Meadows. Em oposio aos economistas que vem no
desenvolvimento uma soluo miraculosa para os males da sociedade moderna,
os adeptos do decrescimento identicam justamente o desenvolvimento como a
origem de todos os males. nesse sentido, que visam uma frmula para o que
chamam ps-desenvolvimento (Latouche, e ).
Para se chegar a tal estgio, seria preciso radical mudana de comportamento,
por parte dos cidados, em aspectos como o transporte, o consumo de energia, a
maneira de consumir e, de forma mais geral, mudana no prprio modo de vida.
O decrescimento , nesse sentido, antiprodutivista, anticonsumista e ecologista.
A relao do movimento com a noo de sustentabilidade dbia.
Ao mesmo tempo em que convergem para a ideia central do conceito (a noo

Associao pela Tributao das Transaes Financeiras para Ajuda aos Cidados, fundada em por
sugesto do jornalista Ignacio Ramonet, na Frana, mas atuante em vrios pases.
D

de durabilidade), alguns autores do grupo, como Edgar Morin, preferem se


referir complexidade. De uma maneira geral, consideram o desenvolvimento
sustentvel frgil, pois, como assinala Latouche (: ), citando Pascal,
muito evidente para ser til e muito uido para ser realizvel. Assim, o
s tem interesse prtico na medida em que possa ser traduzido em princpios,
mtodos e instrumentos de ao.
A idealizao de um mundo em decrescimento, onde para se viver melhor
preciso ser menor no est isenta de crticas. A principal delas tem como base
o fato de que muito fcil supor um padro de vida mais frugal em sociedades
ps-industriais, nas quais o nvel de consumo est muito alm da satisfao das
necessidades fundamentais. Mas pouco plausvel supor que menor pode ser
melhor quando se trata de populaes vivendo em condies precrias, bem
abaixo do mnimo siologicamente necessrio e moralmente decente. Vale aqui
a mxima: para se chegar a um desenvolvimento sustentvel em pases pobres
e atrasados preciso garantir um crescimento sustentado.
A proposta do decrescimento soa quase como uma volta ao debate do incio
da dcada de . Trinta anos antes havia sido evocada a ideia de uma espcie
de moratria ao crescimento (Meadows, ) da economia, diante dos alertas
de que faltaria energia e sobraria poluio.
Uma vez mais, a proposta eminentemente alegrica e provocativa, sem
implicaes imediatas efetivas. Mas relana o foco sobre as disparidades
e, sobretudo, sobre o abuso no uso do meio natural e sobre o excesso de
desenvolvimento em certos pases, enquanto outros se mantm abaixo dos
patamares mnimos.
Quando exposto ao debate internacional, entretanto, a proposta traz riscos
geoplticos, na medida em que abre espao para teses que propem partilha
equitativa do nus do avano econmico. Permite que foras com poder poltico e
capacidade de expresso de seus interesses vislumbrem compromissos de renncia
por parte de pases em vias de desenvolvimento. A recusa dos em assinar
o Protocolo de Kyoto (ver captulo ) tem, como uma de suas justiticativas, o
argumento de que a conta das mudanas climticas no deve incidir apenas
sobre as naes mais industrializadas.
No contexto geopoltico mundial, possvel identicar um pequeno grupo
de grandes economias emergentes que tendem a congurar trajetrias marcantes
no futuro prximo. Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul (que formam
um grupo de naes identicadas como ) tendem a assumir importante
papel no cenrio mundial nas prximas dcadas. Juntos, tm quase metade da
populao mundial e detm importante parcela dos recursos naturais do planeta.
So economias cujo crescimento, pela sua escala, pode gerar impactos notveis.
F P G A

O grau de sustentabilidade de seu desenvolvimento ser, portanto, crucial para


todo o mundo. Por isso, chamam a ateno dos pases mais ricos e dos organismos
multilaterais mundiais. O seu papel nos debates sobre compromissos internacionais
cada vez mais determinante. De seu futuro depender tambm o contexto
ambiental do planeta.

*****

Passar da busca de mais (em termos de produo e consumo, e consequen-


temente de apropriao de recursos naturais) para o paradigma do melhor, ou
seja, melhorar a qualidade de vida sem aumentar o consumo, representa uma
mudana radical. trocar o crescimento econmico, como objetivo maior, pela
sustentabilidade.
de se esperar que, quando a sustentabilidade for caracterstica e condio
intrnseca ao processo, j no ser mais preciso tal adjetivao; voltaremos ao
desenvolvimento, tout court. Mas antes disso o mundo ter de aprender a lidar
com desaos imediatos, como:
a contradio entre produtivismo e sustentabilidade;
a compatibilizao de emergncias sociais com os imperativos da conservao
do meio ambiente (por exemplo, o apelo da gerao de empregos no deve
se sobrepor s regulamentaes ambientais);
os conitos de escala devem ser equacionados, tanto na dimenso temporal
(curto vs. longo prazo), quanto na territorial (o local vs. o global); e
a solidariedade de passageiros da mesma espaonave (Boulding, ) deve
se impor sobre a lgica de interesses individuais ou de grupos, que pode
levar a um ambientalismo apenas de fachada ( not in my backyard).

A sustentabilidade se constri com a combinao de diferentes processos.


Educao molda mentalidades. Cincia, tecnologia e inovao ajudam a produzir
de novos conhecimentos, a tica serve para orientar condutas individuais,
incultindo valores e princpios a serem seguidos mesmo quando no se est
sob o foco dos mecanismos formais de comando e controle. Os saberes das
populaes tradicionais, resultantes de longos perodos de convivncia com o
ambiente natural, podem ser inspiradores para prticas ambientalmente mais
apropriadas. As regulaes pblicas condicionam as aes dos diversos setores
das sociedades complexas, por meio de normas, leis, instrumentos de incentivo
e coero.
A presente obra tem como foco principal este ltimo aspecto a poltica e
a gesto ambiental a sua contribuio para a sustentabilidade.
C
Evoluo histrica da questo ambiental :
dos primrdios at o Relatrio Brundtland

A existncia de um ambiente natural apropriado vida antecede, em muito, ao


aparecimento da humanidade. Seguindo sua dinmica prpria, a Terra foi palco
de transformaes naturais constantes e de enormes propores, que ocorrem por
ciclos muito longos (que caracterizam eras) ou rpidos (quando provocados por
eventos naturais crticos, como tornados, ciclones, furaes, erupes vulcnicas,
abalos ssmicos, secas e enchentes).
Desde os tempos pr-histricos, os humanos impem transformaes ao
meio ambiente e, em certas circunstncias, provocam situaes de desequil-
brio no seu habitat natural (Redman, ). No incio, as mudanas causadas
pela humanidade se davam de forma lenta; mas nos tempos mais recentes elas
passaram a ocorrer de modo acelerado e intenso.
A narrativa da histria ambiental do planeta Terra tem vrios incios
possveis. Pode-se partir do big bang (quando tudo comeou); do incio das
eras geolgicas, h centenas de milhes de anos (quando so registrados os
primeiros indcios de vida unicelular); dos vulcanismos (como o que provocou
o incio da separao dos continentes); das glaciaes (como a que extinguiu
os grandes mamferos pr-histricos); da revoluo neoltica (quando os seres
humanos comearam a impor a agricultura e a pecuria sobre a natureza); do
princpio da civilizao (quando nos tornamos sedentrios); ou dos tempos
bblicos do grande dilvio e da arca de No (possivelmente o primeiro grande
desastre ecolgico relatado).
Vrios autores vm se dedicando ao estudo dos primrdios da ao
degradadora da humanidade sobre o seu ambiente. Alguns se atm principalmente
a vises temticas, como a sade, as tecnologias, as migraes. Se olharmos
para o passado, veremos que os elementos que hoje ocupam o debate ambiental
estavam presentes na vida cotidiana e no legado das antigas civilizaes.
Os problemas ambientais no so, portanto, fenmenos recentes. Eles
F P G A

resultam de processos milenares de transformao da relao da humanidade


com a natureza. Esta analogia pode ser dividida em perodos, do mesmo modo
que o prprio processo de civilizao (Lavieille, ).
A seguir, so apresentados os traos gerais que caracterizam as diferentes
fases desta relao.

.

Durante mil anos, desde o surgimento do homo sapiens, os seres humanos,
que viviam de pesca, da caa e da coleta, eram total e diretamente dependentes
da natureza. Entretanto, considerando o nmero reduzido de habitantes, seu
impacto sobre o ambiente era bem tnue. Na escala planetria, a populao
humana poderia ser estimada, ao nal deste perodo, em torno de milhes
de pessoas (Vindt, ).
Apesar da baixa densidade e da presso humana relativamente reduzida sobre
a natureza, mesmo nos tempos pr-histricas ocorreram eventos de degradao
ambiental provocados pelos nossos antepassados. Um exemplo so as evidncias
de uso deliberado do fogo para desmatamento na oresta de Kalambo, situada
na Tanznia, ocorrida por volta de . a.C. (Grove, ).

. . ..

Com a revoluo neoltica, que marca o incio da civilizao, por volta de .
a.C. (a era neoltica se estende at a.C.), a ao dos humanos sobre a natu-
reza se intensica. O sedentarismo se torna possvel. Surgem sociedades agr-
rias dedicadas criao de animais, irrigao, construo de reservatrios
dgua e de cereais. o momento em que se consolida a prtica da agricultura,
transformando o meio natural para se obter produtos vegetais e animais, em
quantidades que podiam exceder s necessidades imediatas. O poder sobre
a natureza se traduz pela utilizao dos recursos naturais, pelo domnio da
agricultura, pela inveno de instrumentos de trabalho e de caa e pesca, e pela
produo de excedentes (ver Box .).
A xao dos humanos, em funo da agricultura, contribui para a alterao
de paisagens naturais, que do lugar s aglomeraes urbanas, s lavouras e

Foi preciso mais de sculos, desde o incio da civilizao, para que a populao do planeta atingisse o
primeiro bilho de habitantes. O segundo bilho precisou de apenas anos; o terceiro, anos; o quarto,
anos; o quinto, anos. Em , a populao estimada do planeta era de bilhes de habitantes. O stimo
bilho de habitantes foi atingido em .
E

aos locais de connamento de animais domsticos. A sobrevivncia de grupos


humanos mais numerosos se deu particularmente nos vales, exigindo criatividade
para gerenciar os recursos hdricos e dando origem s grandes civilizaes
hidrulicas, como as do Nilo, Mesopotmia, Mxico e Peru.
A histria dos povos da antiga Mesopotmia, por exemplo, no poderia
ser contada sem a considerao do papel estratgico dos seus rios. O mesmo
se aplica ao Nilo, para o antigo Egito. A gesto do meio natural sempre foi a
base dos sistemas econmico, social e poltico, e serviu de pano de fundo aos
con itos entre povos.
A capacidade natural e tecnolgica de suprir as necessidades humanas
servia com fator condicionante do crescimento das populaes e da sua distri-
buio no territrio. Aquilo que agora chamamos de capacidade de suporte e
de resilincia eram elementos presentes e determinantes j na antiguidade. O
ritmo de mudanas era ditado por um lento processo de evoluo das tcnicas,
que permitiam ampliar a apropriao da natureza, a produtividade do trabalho
humano e a mobilidade.
Vrias sociedades desapareceram porque no conseguiram reproduzir
componentes essenciais de seu capital econmico, de sua organizao social
e de seu capital de recursos naturais. Os Sumrios, por exemplo, construram
no milnio a.C, uma das primeiras sociedades sedentrias da histria, com
uma organizao social e poltica bastante elaborada, comparativamente
aos outros povos da poca. Seu grande instrumento foi o domnio do meio
natural por meio da tcnica de irrigao, que permitiu sua populao crescer
e regularizar a produo alimentar, como base do sedentarismo. Uma das
hipteses mais provveis do seu desaparecimento foi o no domnio das
tcnicas de drenagem, que provocou a degradao irreversvel dos solos, por
processos de salinizao (Arnaud, ).
Na idade do ferro (que se inicia cerca de um milnio a.C.), particularmente
na Europa, observa-se a intensicao da presso das atividades agrcolas so-
bre a oresta. No Imprio Romano a gesto dos recursos orestais representou
uma questo marcante, tendo em vista a utilizao massiva da madeira para a
construo naval, para as fundaes, para o exrcito e para os usos domsticos
(Vindt, ). A partir do ano da nossa era, a tendncia foi no sentido de
prticas agrosilvopastoris.
Uma srie de fatos e eventos claramente envolvendo a dimenso ambiental
testemunha da presena do tema nas decises pblicas, desde pocas remotas.
O quadro . aponta alguns desses episdios.

Esses conceitos so tratados no captulo .


F P G A

Box .: Degradao ambiental e colapso de sociedades

A fragilidade do ambiente natural apontada por Jared Diamond () como uma


das causas da decadncia de algumas sociedades, ao longo da histria da huma-
nidade. Ao lado de problemas como os ataques de povos vizinhos e a decadncia
de atividades comerciais, fatores como mudana climtica, esterilizao de solos,
esgotamento de orestas e a prpria incapacidade de adaptao a novas condies
do habitat humano levaram a que alguns povos, que antes desfrutaram de um
perodo de prosperidade, entrassem em colapso. O autor analisa vrios casos como
exemplos de sua proposio. Um deles o da ilha da Pscoa, onde um desequilbrio
entre prticas predatrias e capacidade de regenerao da natureza provocou
perda de biodiversidade e teria levado ao comprometimento das condies de
subsistncia da populao insular.
A cincia explica os longos ciclos de evoluo das condies climticas do
planeta Terra. Fenmenos naturais, como vulcanismos, sismos ou mesmo a queda
de meteoritos provocaram alteraes signicativas nas condies de vida humana,
na distribuio geogrca das populaes e na biodiversidade. Se, por um lado, as
condies naturais determinaram migraes, a evoluo dss condies tcnicas,
por outro lado, permitiram a sedentarizao, ao longo da histria.
Uma boa gesto de suas condies ambientais permitiu que povos da anti-
guidade, como os egpcios e os mesopotmios, adquirissem elevados padres de
vida, no contexto de sua poca, por longos perodos de tempo. claro que no
se pode dissociar a glria destas sociedades de sua habilidade mercantil, de seu
poderio militar e do domnio sobre os povos vizinhos. Mas sabido que a existncia
de grupos sociais no produtores de vveres depende diretamente da capacidade
dos produtores rurais em gerar excedentes. Ora, mesmo em ambientes desrticos,
aqueles povos souberam explorar racionalmente os seus vales frteis.
A combinao entre habilidades tcnicas e gesto ambiental pode ter sido o
diferencial entre sociedades que se mantiveram prsperas por longos perodos e
outras que entraram em colapso.

.
Antes do sculo , prevalecia no mundo ocidental uma cultura fortemente
inuenciada por dogmas religiosos e pelo desconhecimento do mundo e das leis
da natureza. De um modo geral, as pessoas temiam o desconhecido. Isso, aliado
ao prprio modo de organizao social e econmica, fazia com que o mundo
real, para a grande maioria, no fosse alm do alcance da viso de cada um. O
E

..: Fatos e eventos ambientais anteriores a

Uma das primeiras leis de proteo das orestas remanescentes foi decretada em Ur,
a.C. na Mesopotmia.

Cidades da Sumria foram abandonadas quando as terras irrigadas, que outrora haviam
a.C. produzido os primeiros excedentes agrcolas do mundo, se tornaram cada vez mais
salinizadas e alagadias.

Plato j alertava sobre o desmatamento e a eroso do solo ocorrida nas colinas da tica
a.C. e por causa do excesso de pastagem e do corte de rvores para lenha.

Os romanos do incio minerao para a extrao de chumbo na regio de Rio Tinto,


a.C. na Espanha, poluindo o ar da regio. H indcios de que vestgios deste chumbo estejam
presentes no gelo da Groenlndia. A grande distncia entre esta regio e a Espanha prova
que o chumbo afetou todo o Hemisfrio Norte.

O Senado Romano aprova uma lei para a proteo da gua armazenada durante os pe-
a.C. rodos de seca e para regular o seu uso para a limpeza das ruas e dos esgotos.

Em Roma, Columena e Plnio, o Velho, advertiram que o mau gerenciamento dos recursos
a.C. ameaava produzir quebras de safras e eroso do solo.

A eroso do solo e o crescimento populacional so as causas do colapso das Cidades-


Estados da civilizao Maia, na Amrica Central.

Com a expanso das rotas comerciais, no sculo X, a construo de embarcaes para


as frotas do Imprio Bizantino, Veneza, Gnova e outros estados martimos italianos
reduziu as orestas costeiras do Mediterrneo.

Uma regulamentao sanitria probe a circulao de porcos nas ruas de Londres.

A justia da Inglaterra move ao contra os fornos de cal que poluam o ar das cidades.

A Frana decreta um Cdigo Florestal para regular a produo de madeira de uso naval.

Edward I probe a queima de carvo mineral em Londres, em uma sesso do Parlamento


Ingls. Como outras tentativas de regular a queima do carvo, teve pouco efeito.

Uma lei probe o despejo de lixo das casas nas ruas de Londres. A lei determinava que as
pessoas deveriam despej-lo no rio Tmisa ou em qualquer outro lugar fora da cidade.

Uma ordem real probe que o lixo da populao londrina seja jogado rio Tamisa e de-
termina que seja transportado para fora da cidade, em carroas.

Uma Carta Rgia de de abril de a primeira disposio governamental conhecida


de proteo rvore no direito portugus, exceo dos casos de incndio. Na poca,
Portugal buscava aumentar a sua j respeitvel esquadra, sem o que seria impossvel
conservar a soberania sobre as novas terras que conquistava. Com isto o abate de rvores
aumentou consideravelmente.
F P G A

Em Portugal, as Ordenaes Afonsinas so uma coletnea de leis promulgadas, como


primeira compilao ocial do sculo , durante o reinado de Dom Afonso V. Vigoravam
poca da chegada dos portugueses ao Brasil. Nelas aparecem referncias que denotavam
a preocupao com o meio ambiente, como a tipicao do corte de rvores frutferas
como crime de injria ao rei.

Fonte: Grove (), McCormick (), Bursztyn & Pesegona (). Informaes
complementares em: www.runet.edu/~wkovarik/envhist/ancient.html (acesso em
//), www.ecosfera.publico.pt/cronologia/crono.asp (acesso em //),
www.ibama.gov.br/institucional/historia/index.htm (acesso em //).

medo do desconhecido pode ser traduzido no temor dos navegantes diante do


tabu de que os mares se acabavam em algum ponto, a partir do qual haveria
um grande abismo. As pessoas estabeleciam, portanto, relaes orgnicas com
o meio natural, caracterizadas pela interdependncia dos fenmenos espirituais
e materiais e pela subordinao das necessidades individuais s da comunidade
(Capra, ).
O perodo mercantilista, que se instala a partir do sculo e se caracteriza
pela intensicao do comrcio e das viagens de conquistadores e mercadores,
amplia o uso dos recursos naturais e marca o m de uma era de temor do mundo
natural. Neste e nos dois sculos seguintes ocorre a grande mudana das teorias
e prticas entre o ser humano e a natureza que, cada vez mais, se torna um objeto
a servio dos humanos, um meio de produo de riquezas. As viagens Colombo,
Vespcio e Magalhes, no incio do sculo , ajudaram a romper o tabu de que
a Terra era plana e que inibia o esprito conquistador dos europeus.
A cincia passou a ser direcionada para dominar e controlar a natureza. A
viso cartesiana de que o universo provia um estmulo cientco manipulao
e explorao da natureza predominou nos sculos seguintes. Filsofos como
Francis Bacon defendiam que o alvo do conhecimento cientco era tornar os
humanos mestres e donos da natureza, uma vez que a exuberncia e os recursos
oferecidos por ela eram vistos pelos ocidentais como empecilho ao progresso da
humanidade (Hayward, ).
A combinao de algumas circunstncias particulares, a partir do nal da
Idade Mdia, permitiu que o mundo adquirisse uma capacidade enorme de
expanso: um notvel avano nas tcnicas nuticas, permitindo a navegao
por rotas inexploradas; inventos militares capazes de desequilibrar as foras
em conito; o colapso do regime feudal, que inibia o crescimento das atividades
comerciais; a conquista de territrios desconhecidos e fontes de riquezas; o
surgimento de novos preceitos religiosos, mais materialistas e terrenos a
Reforma Protestante no mbito do cristianismo hegemnico da Europa; a
E

formao de estados nacionais centralizados, governados por regimes absolutistas;


um despertar magnco para as cincias e as artes o Renascimento.
O modo como a humanidade evolui, a partir da metade do segundo milnio
da era crist, marcado pelo signo da acelerao: dos negcios, da capacidade
produtiva, do crescimento da populao, da apropriao dos recursos naturais.
A escala de transformao da natureza se amplia, na medida em que novos
conhecimentos cientcos e capacidade tecnolgica renovada permitem novos
patamares de produo.
A primeira revoluo industrial, iniciada em meados do sculo ,
sinnimo, dentre outras coisas, de mecanizao (tear mecnico), desenvolvimento
da minerao e da metalurgia (siderurgia), do uso intensicado de energia
(carvo e hidrulica) e urbanizao (cidades industriais). No perodo -,
a revoluo industrial causou uma profunda mudana da sociedade agrcola e
comercial que dependia da fora muscular humana, de animais e de ferramentas
simples para uma sociedade industrial, baseada em mquinas e fbricas. Esta
fase foi marcada por inovaes tecnolgicas, incremento da capacidade de
produo e especializao econmica. Alimentar a indstria signicou mudar
o papel da agricultura (para produzir mais bras txteis), mudar a natureza e
mudar as condies sociais do trabalho humano. O aperfeioamento da mquina
a vapor por James Watt, em , permitiu um incremento substancial na
ecincia da produo, dos servios de transporte e da infraestrutura econmica
da Inglaterra que se industrializava e mais adiante de outras naes europeias
e dos (Edwards, ).
dentro de tais transformaes, que a escala de mudanas ambientais
antropognicas se amplia enormemente. O sculo , na Europa que se
industrializava, no foi apenas um inferno para os trabalhadores das fbricas
(Engels, ). Foi, tambm, um perodo de devastao das orestas do continente,
convertidas em carvo vegetal e em pastagens para alimentar os animais de
trao e transporte, principalmente durante as primeiras dcadas do sculo
(Mather, ). Vale assinalar que as orestas primitivas de quase toda a Europa
j haviam sido eliminadas antes. O industrialismo devastou, portanto, orestas
secundrias. A escassez de carvo vegetal na Inglaterra levou intensicao do
uso do carvo mineral. A dependncia de uso de trao animal na agricultura
ainda continuou por um bom tempo, embora tenha desaparecido nas fabricas.
Na chamada segunda revoluo industrial, a partir de -, a relao
com a natureza mudou ainda mais, com a introduo de novas fontes energticas.
Os recursos energticos utilizados deixam progressivamente de ser os renovveis,
sendo substitudos pelos fsseis, sob a forma de carvo e, posteriormente, petrleo.
Como consequncia, cresce o lanamento na atmosfera (embora ainda em nveis
F P G A

baixos de emisso) do carbono estocado no subsolo durante milhes de anos


(Lavieille, ; Vindt, ).

.
A lgica da dominao da natureza, que se a rma aps o Renascimento,
manifestou-se mais fortemente na Inglaterra, bero da revoluo industrial.
Estendeu-se, posteriormente, para as suas colnias e outros pases. As consequ-
ncias do declnio da qualidade de vida em funo da poluio do ar, resultante
principalmente das emisses das fbricas, da contaminao das vias pblicas
com dejetos humanos, provocada pela inexistncia de saneamento bsico, eram
percebidas pela sociedade. Alguns setores se conscientizavam da importncia
de valorizar reas naturais.
Iniciou-se, portanto, a partir do incio do sculo , uma luta pela preservao
de reas consideradas selvagens ou menos alteradas, que deveriam ser utilizadas
pela populao para o lazer. Contriburam para a valorizao destas reas as des-
cobertas cientcas e o crescente interesse de alguns segmentos da sociedade pela
histria natural. Nos sculos e , prevaleceram duas posies antagnicas
sobre o modo como a humanidade deveria se relacionar com a natureza: a viso
naturalista, que deu origem, mais tarde, ao biocentrismo ou ecocentrismo, que vi-
riam a se opor viso antropocntrica herdada do racionalismo ps-renascimento.
A viso biocntrica era preconizada pelos naturalistas, que pregavam
um movimento de respeito natureza, reforando a sua inter-relao com os
humanos. Defendiam que estes eram aparentados com todas as outras espcies
e que todas as formas de vida eram igualmente importantes. As pesquisas de
Charles Darwin (-) serviu de fundamento importante para esse enfoque,
juntamente com os trabalhos anteriores desenvolvidos pelo botnico sueco Carl
von Linnaeus (-) e pelo naturalista ingls John Ray (-). J na viso
antropocntrica, a humanidade seria o foco da existncia. O antropocentrismo
parte do pressuposto de que os seres humanos e a forma como estes percebem e
valorizam a natureza denem a importncia do meio ambiente (McCormick, ).
Apesar de certa preocupao com a proteo da vida selvagem j existir na
antiguidade e na Europa feudal, o aparecimento das primeiras regulamentaes
no mbito internacional, bem como dos movimentos de defesa da natureza se
deu no nal do sculo . H que se assinalar que a preocupao reinante
no era a proteo ambiental, num sentido amplo e integral, mas sim gerir a
natureza para evitar o esgotamento de algum recurso natural com objetivos
econmicos. No havia uma preocupao com o papel dos ecossistemas no
longo prazo (Lavieille, ).
O nico tema sobre o qual houve alguma tomada de conscincia da degradao
E

ambiental foi a questo urbana. Face ao crescimento rpido das grandes cidades
e da poluio, as aes dos sanitaristas e urbanistas abastecimento de gua
potvel, coleta de resduos, criao de espaos verdes, aperfeioamento dos
transportes caracterizam o nascimento do urbanismo, preconizando os debates
recentes sobre cidades sustentveis (Vindt, ).
As ltimas dcadas do sculo foram marcadas pela criao de
instrumentos legais de defesa e proteo da vida selvagem e de preservao e/
ou conservao de reas naturais. Vrios tratados internacionais enfocaram esta
questo, com destaque para: o Tratado internacional para a proteo dos pssaros
das orestas e das reas agricultveis, de ; a Conveno de Londres para a
proteo de animais selvagens, pssaros e peixes na frica, de ; a conveno
relativa proteo dos pssaros teis agricultura, de ; e, o Tratado sobre a
proteo da foca peluda do Pacco norte, entre Canad e Estados Unidos, de .
A Gr-Bretanha aprovou, em , a primeira lei de amplo espectro contra a
poluio do ar. Naquela oportunidade foi criado o rgo de controle da poluio
atmosfrica e foram formados grupos protecionistas da atmosfera privados. No
perodo de a , naturalistas ingleses organizaram diversas sociedades
de historia natural e clubes de campo no interior, que chegaram a congregar
cerca de mil membros, cuja preocupao estava voltada para a elaborao
de estudos e a contemplao da natureza (McCormick, ).
No bojo da crescente conscincia de uma responsabilidade moral relacionada
proteo dos recursos naturais, associada a uma construo social idealista
da natureza, ganhou importncia o movimento no sentido de preservar regies
percebidas como selvagens ou primitivas. Nesse contexto, foi criado, em , o
primeiro parque natural do mundo, o Parque Nacional de Yellowstone e, em ,
o Parque Nacional de Yosemite, ambos nos . O objetivo da criao dessas
reas foi a proteo da vida selvagem (wilderness), que estaria sendo ameaada
pela civilizao urbano-industrial. Este movimento sofreu inuncia de estudio-
sos, como os naturalistas norte-americanos Henry Thoreau (-), crtico
da destruio para ns comerciais e George Perkins Marsh (-) que, em

Nesta mesma dcada, em , o termo ecologia foi cunhado pelo bilogo alemo Ernest Haeckel (-
), entusiasta das teses de Charles Darwin, para designar uma nova disciplina cientca voltada para a
compreenso das relaes dos seres vivos com o seu ambiente. Em , Darwin publicou A Origem das
Espcies enunciando a ideia bsica sobre as inter-relaes dos organismos e, embora no tenha lanado o
conceito de ecologia, desenvolveu as duas linhas fundamentais dessa cincia, enfatizando a inuncia dos
fatores do meio fsico sobre os organismos e o papel da competio biolgica na seleo natural. H que se
assinalar, entretanto, que apesar da concepo apresentada por Haeckel, a ecologia um ramo das cincias
bastante antigo. J em a.C. Hipcrates de Cs lanou os fundamentos da ecologia mdica na sua obra
guas, ares e lugares.
F P G A

, publicou o livro Man and Nature, no qual demonstrava que a destruio


do mundo natural estava tornando a terra inabitvel para os seres humanos e,
em ltima instncia, a prpria existncia dos humanos estaria ameaada (Huft y
& Aubertin, ; McCormick, ).
Entre o nal do sculo e o incio do , os ambientalistas norte-ame-
ricanos se dividiram em dois grupos: preservacionistas e conservacionistas. Os
preservacionistas, liderados por John Muir (-), defendiam a vida e as
terras selvagens e os seus valores identitrios e espirituais. Muir no aceitava a
ideia de que se pudesse considerar as orestas como um simples reservatrio de
recursos e as julgava como um patrimnio. Fora desta viso, ele considerava que
seria como tratar uma catedral como um simples entreposto de mercadorias. Muir
rejeitava, assim, a racionalidade puramente econmica e propunha um outro
sistema de valores para proteger a natureza. Foi tambm um dos responsveis
pela criao do Sierra Club, em , que atualmente uma das mais poderosas
associaes ambientalistas dos Estados Unidos (Worster, ).
Os conservacionistas, liderados por Giord Pinchot (-), engenheiro
orestal, defendiam uma explorao racional dos recursos naturais, a consti-
tuio de reservas ambientais e propunham uma racionalidade econmica e a
necessidade de se estabelecer regras bioeconmicas adequadas (Miller, ).
A primeira metade do sculo no foi tambm um perodo propcio
preservao dos recursos naturais. As duas grandes guerras mundiais provo-
caram pesados danos ambientais. A segunda, particularmente, foi marcada
pela destruio em escala nunca vista, pela utilizao intensiva de recursos
naturais para produzir armamentos e pelo lanamento das bombas incendi-
rias e atmicas (Vindt, ).
A expanso dos meios de produo, com a implementao do fordismo nos
pases industrializados, provocou um incremento do lanamento de substncias
poluentes nos meios receptores, sem que se conhecesse e, portanto, sem que se
considerasse, os impactos negativos decorrentes, no curto, mdio e longo prazos.
H que se assinalar, entretanto, que desde o inicio do sculo , vrias
reunies internacionais j focavam o debate sobre a relao entre os humanos e

Pinchot e seus partidrios receberam o apoio do Presidente Roosevelt no incio do sculo , que enten-
dia a conservao dos recursos naturais como uma tarefa patritica. Em , Roosevelt, que teve a ideia
de realizar uma conferncia internacional sobre esta temtica, em Haia, a rmou no Senado americano
que: com o crescimento constante da populao e o aumento ainda mais rpido do consumo, nosso povo
teria necessidade de maiores quantidades de recursos naturais []. Se ns, desta gerao, destrumos os
recursos que so necessrios a nossos lhos, se ns reduzimos a capacidade de nossa terra de manter uma
populao, ns diminuiremos o nvel de vida e ns retiraremos at o direito vida das geraes futuras
neste continente (Vivien, ).
E

o seu meio ambiente. Esforos foram realizados por diversos segmentos da so-
ciedade civil (tcnicos da rea governamental, especialistas e conservacionistas),
no sentido de discutir estratgias de conservao de reas e de proteo de fauna
(ver quadro . ao nal deste captulo).

.. A internacionalizao do debate
A dcada de foi marcada por debates de proteo da natureza. Diversas
reunies foram realizadas, com o objetivo de discutir a proposta de criao
de uma organizao internacional de proteo da natureza e preparar a uma
conferncia cientca das Naes Unidas sobre Conservao e Utilizao de
Recursos Naturais. A conferncia, realizada em , considerada a primeira
grande reunio de carter ambiental em escala internacional.
Neste mesmo ano, como desdobramento desse encontro, foi criada a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza . Sua misso foi promover
a preservao da vida selvagem e do ambiente natural, o conhecimento pblico
de temas como educao, pesquisa cientca e legislao, bem como a coleta,
anlise e divulgao de dados e informaes (McCormick, ).
Os anos foram marcados por uma grande expanso da atividade
econmica mundial. O modelo de crescimento adotado aps a segunda guerra
mundial logo se revelou (pela sua amplitude e pela crescente complexidade dos
seus meios), como um agente de quebra do equilbrio ecolgico, o que acarretou,
em termos econmicos, um desequilbrio da alocao de recursos e, em termos
sociais, da distribuio do bem-estar (Bursztyn, ).
Trs aspectos diretamente associados a esse modelo de produo e consumo
se destacaram, neste perodo, como ameaas ao equilbrio ecolgico:
o aumento de lanamentos de resduos nos diversos meios receptores (at-
mosfera, guas superciais e subterrneas e solos), cuja capacidade de assi-
milao xa, no levando em conta a mudana climtica no longo prazo;
a diversicao e mobilidade dos poluentes (novos tipos de poluio apare-
cem, tais como as emisses de dixido de enxofre, o lanamento de hidro-
carbonetos no mar, resduos de embalagem de plstico, produtos txicos); e
a diminuio da capacidade de absoro dos meios receptores.

A adoo de um padro tecnolgico baseado no pressuposto de que os


recursos ambientais so inesgotveis tambm um aspecto importante a ser
considerado neste processo sistemtico e intenso de degradao ambiental,
que contribui para a escassez dos recursos ambientais. A deteriorao e o uso

Ver captulo .
F P G A

excessivo dos bens ambientais nas atividades de produo e consumo provoca


escassez dos mesmos e tende a levar a conitos de uso.
O menosprezo pelo meio ambiente, que foi um ponto marcante durante
toda a industrializao dos sculos e , no uma caracterstica exclusiva
do capitalismo. Os pases do bloco sovitico, que durante vrias dcadas ao
longo do sculo implantaram sistemas de produo e de infraestrutura
segundo princpios socialistas tambm protagonizaram grandes desequilbrios
ecolgicos.
Nas dcadas de e , preocupaes crescentes quanto s incertezas
do futuro foram despertadas por um conjunto de fatores: resultados de estudos
cientcos, que alertavam a sociedade sobre graves problemas ambientais
decorrentes dos modelos de desenvolvimento adotados; desastres ambientais,
que provocaram a morte e danos sade de milhares de pessoas em diferentes
pases; e publicao de obras relevantes sobre os problemas ambientais resultantes
das atividades humanas.
Dentre os desastres ambientais merecem destaque:
o fenmeno de inverso trmica, em Londres, provocando uma concentrao
de poluentes que matou cerca de quatro mil pessoas em apenas cinco dias,
em dezembro de ;
uma mar alta, ocasionando a morte de mais de . pessoas na Holanda,
em ;
a contaminao da bacia de Minamata no Japo por lanamento de resduos
industriais base de mercrio, provocando elevado nmero de mortos,
estimado em ., ao longo dos anos; a empresa Chisso, responsvel pelo
desastre, foi condenada a indenizar . pessoas; e
o vazamento do petroleiro Torrey Canyon, na costa britnica, lanando
. toneladas de petrleo bruto, que se estenderam numa mancha de
mar negra por centenas de quilmetros, contaminando a costa da Frana
e da Inglaterra e provocando perdas biolgicas incalculveis, em .

Diversos escritores contriburam para despertar a sociedade para os


problemas ambientais e para a necessidade de mudanas de paradigmas. Dentre
aqueles que marcaram profundamente os debates nos meios acadmicos e nas
instituies polticas, nos anos e , e que formaram a base terica de
um novo movimento social ligado a diversas causas ambientais, destacam-
se (Soromenho-Marques, ; Bursztyn, ; McCormick, ; Beaud &
Bouguerra, ):
Rachel Carson, biolga norte-americana que publicou, em , a obra
Silent Spring (Primavera Silenciosa). O livro denuncia os danos ambientais
E

resultantes do uso excessivo de pesticidas e prev um futuro apocaltico


para o planeta, na ausncia de medidas contra o emprego abusivo de tais
substncias, notadamente o . considerada uma das seguidoras mais
importantes de Aldo Leopold, referncia clssica do pensamento anglo-
saxnico sobre tica ambiental e biotica.
Barry Commoner, eclogo norte-americano, que tratou do impacto destrutivo
da tecnologia sobre o meio ambiente e contestou o domnio militar sobre a
investigao cientca, defendendo a democratizao da cincia. Para ele, as
relaes da sociedade com a cincia e tecnologia colocavam em risco todas as
formas de vida. Em , publicou o livro Science and Survival em que critica
a natureza antiecolgica da tecnocincia e chama a ateno para o signicado
poltico e econmico da ecologia.
Paul Ehrlich, bilogo norte-americano, autor do best-seller The Population
Bomb publicado em (em coautoria com Anne Ehrlich). A obra aborda
a importncia da questo demogrca enquanto indutora da fome e da
escassez de recursos naturais e defende que, diante da impossibilidade de
se alterar no curto prazo os modos de produo e de consumo, as solues
propostas devem ir no sentido da reduo do crescimento populacional.
Garrett Hardin, microbiologista norte-americano, que defendia a tese de
que a inevitabilidade da destruio global pr-determinava as escolhas
que a humanidade deveria fazer para assegurar sua sobrevivncia. Autor
do ensaio The Tragedy of the Commons, publicado em , apresentou um
modelo de reexo sobre o problema da gesto dos bens coletivos. A sua
obra se tornou o artigo cientco mais citado do mundo. Juntamente com
o trabalho de Ehrlich, considerado como fundamento da corrente de
pensamento neomalthusiano.
Nicholas Georgescu-Roegen, matemtico, estatstico e economista romeno,
que se empenhou em evidenciar o esgotamento dos recursos naturais no
processo biofsico do desenvolvimento econmico. Para ele, o processo
tecnolgico e econmico da humanidade est efetivamente inserido na
evoluo da biosfera. Crtico da epistemologia neomecanicista do modelo
cientco dominante, construiu uma nova abordagem, denominada de
economia ecolgica. Publicou os livros The Entropy Law and the Economic
Process () e Energy and Economic Myths: Institutional and Analytical
Economic Essays ().
Ernest Friedrich Schumacher, economista alemo que contribuiu para a
formao da economia ecolgica. Publicou em , o livro Small is Beautiful,
que resgata o princpio da economia budista e serve de referncia a todo um
F P G A

movimento de reao ao imprio das tecnologias sosticadas e inacessveis


aos povos desfavorecidos.
Ivan Illich, lsofo austraco radicado no Mxico, foi pioneiro em temas como
a relao entre tecnologias e degradao ambiental, os limites epistemolgicos
das cincias formais e os impasses tecnolgicos. Em sua obra Energia e
equidade: desemprego criador, de, adverte que necessrio que os
polticos reconheam que a energia fsica, a partir de um certo limite se
torna inevitavelmente desagregadora do ambiente social.
Andr Gorz, lsofo e jornalista francs, nascido na ustria, que publicou, em
, cologie et Politique, um manifesto contra o consumismo, em defesa de
um padro de vida mais modesto e menos excludente e, sobretudo, menos
predador. Surge nesta obra o conceito de gesto do tempo livre, que iria
inuenciar toda uma gerao de pensadores crticos razo do industrialismo.

A dcada de foi marcada tambm por vrios acontecimentos de cunho


ambiental, dentre os quais se destaca a realizao da Conferncia sobre a Biosfera,
em Paris, em . Este evento tratou particularmente dos aspectos cientcos
da conservao da biosfera e da cooperao internacional em pesquisa ecolgica.
Foram debatidos tambm temas como a perda da qualidade do meio ambiente
nos pases industrializados, como consequncia da poluio industrial.
Um resultado importante da conferncia foi a conscientizao de que a
deteriorao do meio ambiente era resultado da acelerao do crescimento
populacional, da urbanizao e da industrializao. Evidenciou-se a necessidade
de um enfoque interdisciplinar para o uso racional dos recursos naturais, aliando
as cincias sociais, s cincias naturais e tecnologia (McCormick, ). A
conferncia props a criao do Programa Homem e Biosfera (MaB), lanado
em , no mbito da , cujo como objetivo seria o estudo das relaes da
humanidade com o seu meio ambiente. Neste mesmo ano, a Assembleia Geral
das Naes Unidas convoca uma Conferncia sobre o Meio Ambiente Humano,
a realizar-se em , em Estocolmo.
A proposta de realizao deste evento surgira como uma alternativa,
sugerida em pela delegao sueca nas Naes Unidas, realizao da quarta
Conferncia Internacional sobre o Uso Pacco da Energia Atmica. Naquela
ocasio, argumentou-se que o evento acabava beneciando particularmente a
indstria nuclear dos pases do Norte. Considerando a Sucia como um pas
neutro e progressista, que estava contribuindo de maneira expressiva para o
desarmamento e para a ajuda ao desenvolvimento, os membros da delegao
sueca foram incumbidos de iniciar o processo preparatrio da referida
Conferncia (Ivanova & Roy, ).
E

O perodo entre e tambm chamado de os anos gloriosos foi


marcado por grandes mudanas econmicas e sociais e foi nico na histria do
capitalismo, em funo de suas taxas de crescimento excepcionais, do baixo
desemprego e da expanso da produo e do consumo de massa. O consumo de
matrias-primas e de energia aumentava na mesma razo, gerando preocupaes
quanto disponibilidade de insumos ( montante do sistema produtivo) e
tambm sobre a produo de resduos ( montante e jusante do consumo).
Por outro lado, uma vez que os consumidores e/ou degradadores no tinham
praticamente quase nenhuma preocupao pelo futuro dos recursos naturais no
renovveis, as consequncias ambientais aoram como o reverso deste processo
de crescimento econmico.
Desde o incio dos anos , alguns pesquisadores ponderavam que os
problemas que se apresentariam nas prximas dcadas no seriam s de carter
poltico. As suas implicaes j eram percebidas nas esferas biolgica e ambiental,
considerando que a progresso quantitativa constante da espcie humana se
confrontaria com limites fsicos. Dentro deste enfoque se enquadram as obras
de Ren Dumont, de , Nous allons la famine e de Georg Borgstrom Too
many. A Study of Earths Biological Limitations, de (Sabelli, ).
Questionando esta expanso ilimitada, em maro de , o Clube de Roma
um grupo de internacional reexo composto de industriais, pesquisadores e
diplomatas, fundado em , publica o estudo Limits to Growth (Limites do
Crescimento). Este estudo foi realizado por uma equipe de pesquisadores do
Massachusetts Institute of Technology , coordenada por Dennis H. Meadows
e tambm conhecido como Relatrio Meadows.
A obra partia de um criativo e slido modelo analtico, que apontava para
a escassez das fontes de matria-prima e, sobretudo, de energia. O estudo
fez uma das primeiras simulaes em computador (uma ferramenta at
ento pouco usada em pesquisas universitrias) do modelo do ecossistema
global, utilizando cinco parmetros: a populao, a produo alimentar, a
industrializao, a poluio e a utilizao de recursos naturais no renovveis.
Foram analisados dados sobre o estoque de recursos naturais, a sua explorao
crescente para atender demandas do setor produtivo, o comprometimento
e o risco de esgotamento de alguns desses recursos, o que inviabilizaria o
crescimento da economia em pouco tempo.
Como concluso, o relatrio defendia a necessidade eminente de se controlar
a expanso demogrca, limitar o crescimento exponencial da produo,
combater a poluio e a degradao ambiental. A ideia de um congelamento
do crescimento da populao global e do capital industrial para alcanar a
F P G A

estabilidade econmica e ecolgica passou a ser associada ao estudo coordenado


por Meadows.
Pode-se sintetizar em trs pontos o quadro proposto pelo estudo do ,
indicando os possveis cenrios de evoluo, na ausncia completa de qualquer
interveno (Leone & Benest, ):
se a linha de crescimento identicada pelos pesquisadores continuasse
evoluindo da mesma forma com relao populao, industrializao,
poluio, produo alimentar e consumo de recursos naturais, os limites
naturais do desenvolvimento da humanidade seriam atingidos em menos
de cem anos;
possvel modicar esta linha de desenvolvimento e chegar a um estado de
estabilidade ecolgica que permitiria satisfazer as necessidades materiais de
toda a humanidade; e
se a humanidade optar por este segundo caminho, a possibilidade de sucesso
depender da rapidez de deciso de se encaminhar nesta nova direo.

O relatrio provocou reaes crticas, particularmente por parte dos


economistas, que se opuseram radicalmente s hipteses e prognsticos
catastrcos de Meadows e seus colaboradores. Questionava-se a proposta de
parar voluntariamente o crescimento, enquanto as necessidades vitais elementares
de uma parte da humanidade no tinham sido atendidas. Era impossvel falar de
crescimento zero para o conjunto da sociedade. Impor limites ao desenvolvimento
enquanto milhes de pessoas lutavam contra a fome, signicaria utilizar a morte
pela fome como um possvel instrumento de reduo de excedentes de populao,
subestimando o efeito que o desenvolvimento econmico e social tem sobre o
declnio da taxa de crescimento demogrca nos pases mais pobres (Chassande,
; Leone & Benest, ).
Desde a publicao do relatrio Meadows, cou evidenciado um conito
de pontos de vista sobre as responsabilidades pela degradao ambiental do
planeta (Bursztyn & Bursztyn, ). A ideia de uma moratria do crescimento,
como se todos tivessem de parar onde estavam, mantendo-se evidentemente as
desigualdades, soou como um insulto aos pases que buscavam um atalho que
os aproximasse do padro das naes mais desenvolvidas.
The Limits to Growth no era propriamente uma agenda. O seu propsito foi
o de lanar um alerta. Mas expressou, em sua proposta alegrica, um princpio
que desde ento vem marcando os debates internacionais sobre problemas
ambientais globais: o princpio das responsabilidades partilhadas. Nesse debate,
tem sido recorrente a posio de pases materialmente ricos quanto ao rateio geral
E

da conta ambiental do planeta, contrastando com a postura de pases pobres, de


que no so equitativamente responsveis pelo problema.
Foi visto que foram necessrios muitos milnios de pr-histria e hist-
ria da humanidade desde o surgimento do Homo Sapiens, passando pela
sedentarizao e pela revoluo industrial at que, muito recentemente,
por volta de , surgisse um debate pblico sobre a vulnerabilidade da
natureza. Depois disso, entendeu-se que, ademais da preocupao com a
finitude dos humanos diante de uma natureza incontrolvel, h o risco da
finitude da prpria natureza diante de uma humanidade demasiadamente
capaz (Fitussi & Laurent, ).

.. Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano


Em junho de , realiza-se em Estocolmo, durante dias, a Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, com a participao de .
delegados de pases, organizaes intergovernamentais, observadores
e organizaes no governamentais. Como a questo ambiental ainda no
ocupava o primeiro plano das preocupaes dos grandes pases, apenas dois
chefes de Estado compareceram na reunio: Indira Gandhi, pela ndia e Olof
Palme, pela Sucia.
A Unio Sovitica e alguns pases do bloco comunista no compareceram,
em protesto contra a ausncia da Alemanha Oriental, devido questo da falta
de reconhecimento ocial da .
No perodo que antecedeu a Conferncia de Estocolmo, foram realizadas
vrias reunies preparatrias, tais como: reunies das comisses econmicas
das Naes Unidas, de especialistas em desenvolvimento e meio ambiente, e
encontros de organizaes no governamentais.
Merece destaque o Painel de Peritos em Desenvolvimento e Meio Ambiente
realizado em , em Founex, Sua, que teve como objetivo explorar a relao
entre estes dois temas. O relatrio de Founex rejeitou a ideia de que eles fossem
diametralmente opostos. O meio ambiente no deveria ser visto como uma
barreira ao desenvolvimento, mas como parte deste processo e, portanto, as po-
lticas ambientais deveriam ser parte integrante da poltica de desenvolvimento
e consideradas no mbito do planejamento econmico e social (Ivanova, ).

poca da Conferncia difundiu-se o conceito de que o mundo estaria entrando numa Economia de
astronauta na medida em que se constatou que o uxo das atividades humanas ocorre dentro de uma
economia fechada, com reservas limitadas de recursos. Tal metfora permitiu enfatizar o carter global e
interdependente das sociedades. O ttulo do relatrio Uma s terra preparado pro Brbara Ward e Ren
Dubois para a Conferncia sintetiza bem este contexto das ltimas dcadas do sculo passado (Governo
do Brasil, ).
F P G A

Por outro lado, esta integrao exigiria uma ampliao da denio das
metas do desenvolvimento, que no se restringiria ao aumento do produto
nacional bruto e deveria dar maior nfase distribuio de renda e emprego,
maior ateno para os servios sociais e para a oferta de bens pblicos orientada
para o bem-estar e maior espao para a participao poltica (, ).
O relatrio defendia que o crescimento econmico ainda era necessrio,
mas deveria ter uma maior conotao social e evitar a degradao ambiental.
A continuidade do desenvolvimento era apontada como o nico caminho para
equacionar grande parte dos problemas ambientais dos pases em desenvolvimento.
Eles, no deveriam negligenciar tais questes ou considerar o meio ambiente
com um bem livre, como zeram os pases desenvolvidos, nos seus estgios
iniciais de progresso econmico. O documento assinala tambm alguns efeitos
secundrios do desenvolvimento, que poderiam ser evitados, tais como o
esgotamento do estoque dos recursos ambientais, a contaminao ambiental e
a deteriorao social.
O documento destaca que o conjunto dos pases desenvolvidos deveria
assegurar que a sua crescente preocupao ambiental no interferisse no
desenvolvimento dos pases menos avanados economicamente. Da mesma
forma, no deveria haver reduo na transferncia de recursos das naes ricas
para as naes pobres, ou distoro na prioridade de ajudas, nem se adotaria
mais polticas protecionistas e padres ambientais irrealistas na avaliao de
projetos de desenvolvimento (, ).
A armao pelo relatrio de que grande parte dos problemas ambientais no
mundo eram decorrentes do subdesenvolvimento e da pobreza representou um
fator de persuaso para que muitos pases em desenvolvimento participassem
da Conferncia de Estocolmo. O relatrio foi considerado tambm como uma
das peas fundamentais para consolidar as bases conceituais a serem analisadas
no evento.
Sachs () considera que na reunio de Founex se estabeleceu um
caminho intermedirio entre o economicismo, de viso pragmtica e estreita, e
as abordagens idealistas, representadas pelo fundamentalismo ecolgico.
A Conferncia de Estocolmo foi motivada por quatro questes principais:
o aumento da cooperao cientca nos anos , no mbito internacional
e no governamental; a grande divulgao dos grandes desastres ambientais
ocorridos na dcada anterior; o forte crescimento econmico do ps-guerra; e a
problemtica das chuvas cidas, para cujo enfrentamento, seria necessrio uma
cooperao internacional (Le Prestre, ).
O objetivo inicial da Conferncia era encontrar solues tcnicas para
os problemas de poluio decorrentes da industrializao, do crescimento
E

demogrco e da urbanizao, e estimular a cooperao internacional no


equacionamento da poluio do ar, da gua e do solo, para evitar que os pases
em desenvolvimento repetissem os mesmo erros dos desenvolvidos. Para os
primeiros, entretanto, tais preocupaes pareciam supruas, enquanto no
fossem resolvidos os problemas da pobreza e da m distribuio de renda no
mundo. As suas preocupaes se voltavam especialmente para garantir o direito
de continuar com a explorao de recursos naturais em larga escala, como
forma de atingir o progresso econmico. A prioridade pelo desenvolvimento
foi expressa pelos representantes desses pases, quando armaram que a pior
forma de poluio seria a misria.
Nos anos , particularmente na sia e na frica antigas colnias estavam
se transformando em pases independentes, ciosos por preservar a sua soberania
e demonstrar controle sobre a sua prpria governana e os seus recursos (Speth
& Haas, ).
No contexto dos pases em desenvolvimento, a delegao brasileira defendia
que:
nos pases pobres, a poluio era o subdesenvolvimento e o bem-estar era
sinnimo de superao da misria;
o desenvolvimento poderia continuar de forma predatria sem que se desse
prioridade para mitigar as agresses a natureza;
o problema ambiental fora inventado pelas grandes potncias, para conter
a expanso do parque industrial dos pases em desenvolvimento;
a misria seria erradicada com a difuso do crescimento econmico de acordo
com a teoria do bolo: primeiro crescer para depois repartir; e
a exploso demogrca no era um problema (face oposio da Igreja
Catlica aos programas de controle da natalidade e preocupao geopoltica
de ocupao de espaos vazios defendida pelos militares).

A delegao expressava a sua preocupao:


de que as recomendaes sobre poltica ambiental que poderiam sair
da conferncia teriam efeitos restritivos para o necessrio processo de
industrializao dos pases em desenvolvimento;
com a possibilidade de imposio de barreiras no tarifrias s exportaes
dos pases em desenvolvimento pelos pases desenvolvidos, em funo da
adoo de critrios ambientais; e
com a sua capacidade de absoro dos custos inerentes adoo de medidas
de proteo ao meio ambiente na estrutura de preos dos produtos.

Observa-se, portanto, uma grande divergncia entre a posio dos pases ricos,
F P G A

preocupados com a poluio urbano-industrial e a diminuio da qualidade de


vida, e a posio dos pases pobres, que desejavam o crescimento econmico a
qualquer custo, mesmo com a degradao ambiental.
Como resultados da Conferncia, vrios textos foram aprovados: uma
Declarao sobre Meio Ambiente; um Plano de Ao; uma Resoluo sobre
as disposies institucionais e nanceiras; a escolha do dia mundial do meio
ambiente ( de junho) e uma Resoluo sobre as experincias com armas nucleares.
A Declarao de Estocolmo compreende um prembulo com sete pontos
e princpios que, apesar de no terem valor jurdico direto, podem ser
considerados princpios declaratrios de carter incitativo e com alcance moral,
poltico, operacional e que contriburam para a aceitao de certos princpios
como regras ordinrias (Lavieille, ).
Os princpios a tratavam principalmente da preservao dos recursos
naturais, da gesto do patrimnio natural, da explorao dos recursos no
renovveis, do lanamento de substncias poluentes nos meios receptores e da
poluio dos mares.
Grande parte das demandas dos pases em desenvolvimento foi contemplada
neste texto. O desenvolvimento econmico foi apontado como uma condio
necessria melhoria da qualidade de vida (princpio ) e as polticas ambientais
nacionais no deveriam ser obstculos melhoria das condies de vida dos
pases em desenvolvimento (princpio ).
Os princpios e buscavam assegurar aos Estados o direito soberano
de explorar os seus recursos, de acordo com as suas polticas ambientais, desde
que no prejudicassem outras naes. Os pases em desenvolvimento no seriam
obrigados a cumprir padres ambientais estabelecidos pelos pases mais ricos,
se eles apresentassem custos nanceiros inviveis para suas economias.
H que se assinalar que a Declarao evidenciava a necessidade de se conceber
e implementar estratgias de desenvolvimento socioeconmico equitativas e
ambientalmente adequadas, que poderiam ser enquadradas como estratgias
de ecodesenvolvimento (Chassande, ).
O Plano de Ao resultande da Conferncia, composto de recomendaes
dirigidas essencialmente aos Estados e s organizaes internacionais, era baseado
em trs objetivos principais: a avaliao do meio ambiente, que compreende o
monitoramento, a troca de informaes e a cooperao internacional; a gesto
ambiental, visando a proteo da natureza e dos espaos naturais e a luta contra
as poluies; e as medidas de apoio, como a divulgao de informaes e a
formao de especialistas na rea ambiental.
Na esfera internacional, a Conferncia ensejou a criao de um organismo
internacional especco, encarregado das questes ambientais. O Programa das
E

Naes Unidas para o Meio Ambiente , um dos principais resultados


do evento, foi institudo em dezembro de , com sede em Nairbi (Qunia).
As suas principais atribuies incluam a gerao de informaes ambientais,
a realizao de programas de avaliao e o fortalecimento da cooperao
internacional para solucionar problemas ambientais tais como a poluio
transfronteria (Speth & Haas, ).
Ivanova & Roy () creditam uma parte do sucesso da Conferncia ao
Secretrio-Geral do evento, Maurice Strong, industrial canadense com forte
interesse na rea de relaes internacionais, desenvolvimento e assuntos das
Naes Unidas. Alm disso, tinha grande capacidade para coordenar, colaborar
e convencer. Apesar de no ser um grande especialista na rea ambiental, o seu
desempenho foi decisivo para convencer os lderes dos pases da necessidade de
se adotar uma ao coletiva e uma agenda ambiental.
No se pode deixar de salientar os ganhos que a Conferncia de
representou para o meio ambiente desde a denio de critrios orientadores
que subsidiaram a formulao de mecanismos legais de proteo ambiental at
a abertura de espao para que a questo ambiental fosse amplamente debatida e
legitimada nos meios de comunicao e nas polticas nacionais. No mbito interno
dos Estados, a Conferncia contribuiu para a proliferao de rgos ociais de
meio ambiente e dinamizao de pesquisa e de programas de aes ambientais.
Alm disso, instituies internacionais nanciadoras do, como o Banco
Mundial, criaram em suas estruturas interna novos departamentos, para cuidar
especicamente das questes ambientas.
Estocolmo no representou um novo movimento de libertao, como
argumentado por Maurice Strong, na abertura da Conferncia, mas pode ser
considerado como um marco nas relaes internacionais, na medida em que
inseriu a questo ambiental no cenrio poltico internacional e estabeleceu o
seu vnculo com o tema do desenvolvimento.

.. O Ecodesenvolvimento
Um ano aps a Conferncia de Estocolmo, Maurice Strong lana o termo
ecodesenvolvimento para caracterizar uma concepo alternativa de poltica
de desenvolvimento, numa tentativa de conciliar os diferentes pontos de vista
manifestados na reunio. Mas sobretudo Ignacy Sachs que teoriza esta noo,
formulando os pontos bsicos do conceito (Sachs, ; Vivien, ; Vieira et
al.; ):

As aes do so descritas detalhadamente no captulo .


Ver captulo .
F P G A

prioridade para o alcance de nalidades sociais (satisfao de necessidades


fundamentais das populaes e promoo da equidade);
valorizao da autonomia (uso preferencial de recursos locais ou nacionais);
prudncia ecolgica (condutas compatveis com a dinmica do meio ambiente);
aceitao voluntria de uma restrio ecolgica baseada no princpio
sincrnico da busca do desenvolvimento social; e
construo de uma economia negociada e contratual ajustada s aspiraes
e necessidades dos cidados e s potencialidades e limitaes ambientais.

O termo retomado e aprofundado em , no simpsio de especialistas


de Cocoyoc, Mxico, organizado pelo e pela Comisso sobre Comrcio
e Desenvolvimento da . O evento relacionou fatores econmicos e sociais
degradao ambiental, questionando os limites satisfao das necessidades
humanas frente disponibilidade de recursos fsicos do planeta.
O caminho do meio, que emergiu de Founex e de Estocolmo inspirou
a Declarao de Cocoyoc (que influenciou a mudana de atitudes dos
principais pensadores ambientais), como tambm o relatrio da Fundao
Dag Hammarskjld, intitulado What Now, de , preparado por ocasio
da stima seo especial da Assembleia Geral das Naes Unidas. Os dois
documentos, que pregam um abandono de modelos presumidamente universais
de desenvolvimento, em favor de programas e de medidas ah hoc, dependentes
de contextos sociais, culturais, econmicos, polticos e ambientais, foram
rejeitados pelos governos dos pases industrializados e pelos cientistas e polticos
conservadores.
O conceito de ecodesenvolvimento ocupou um papel central no terceiro
relatrio do Clube de Roma, editado em sob a coordenao do economista e
Prmio Nobel holands Jan Tinbergen. O relatrio foi elaborado por uma equipe
de especialistas, com a participao de Sachs. Nele, defende-se a ideia de que os
Estados abandonariam as suas prerrogativas sobre os recursos naturais, tcnicos
e cientcos, que passariam a ser geridos para o bem da humanidade, de maneira
ecaz e equitativa, por instituies internacionais. Enquanto se aguardava tal
soberania planetria descentralizada, as naes deveriam privilegiar a satisfao
das necessidades bsicas de suas populaes (Vivien, ). Tal proposta pode
ser considerada como precursora dos debates sobre governana global.
A perspectiva do ecodesenvolvimento, inicialmente concebida para fazer
face dinmica das economias rurais do terceiro mundo, pouco a pouco foi
ampliada e se tornou uma losoa geral de desenvolvimento. Isto , a noo de
ecodesenvolvimento foi se marginalizando, progressivamente, sendo substituda
mais tarde pela de desenvolvimento sustentvel. De acordo com Sachs (),
E

a oposio de Henry A. Kissinger (Secretrio de Estado norte-americano) e da


diplomacia norte-americana com relao declarao de Cocoyoc teve um papel
importante nesta substituio semntica, que s viria a ocorrer uma dcada depois.

.. As dcadas de e
Esse perodo foi marcado pelo crescente conhecimento cientco da biosfera
e pela tomada de conscincia sobre a gravidade dos problemas ambientais por
parte da sociedade. Inmeras associaes de cunho ambiental foram criadas, com
diferentes nveis de atuao em temos geogrcos e temticos. De um enfoque
quase exclusivamente local, as bandeiras ambientais assumiram tambm uma
escala planetria, incorporando temas globais, tais como a proteo da camada
de oznio, alteraes climticas, conservao da biodiversidade, entre outros.
A proteo das zonas midas de importncia internacional foi objeto de
uma conveno especca das Naes Unidas, adotada em Ramsar (no Ir), em
, que entrou em vigor a partir de . O objetivo inicial foi o de conservao
dos pssaros aquticos e do seu habitat. Ao longo do tempo, a abrangncia da
conveno foi ampliada, passando a tratar tambm de temas associados qua-
lidade da gua, produo de alimentos e biodiversidade em geral, em todas
as regies midas, inclusive de gua salgada.
O aumento da poluio marinha e o declnio do estoque pesqueiro em vrias
partes do globo, que exigiam respostas internacionais, induziram os primeiros
esforos no sentido de uma cooperao ambiental internacional. So exemplos
destas aes: a Conveno de Londres de , sobre a Preveno da Poluio dos
Mares Resultante da Imerso de Resduos; e a Conveno sobre a Preveno da
Poluio pelos Navios (Marpol), de , que teve como objetivo preservar o meio
marinho, assegurando a eliminao da poluio intencional de hidrocarbonetos
e outras substncias degradadoras, minimizando o lanamento acidental destas
substncias (Lavieille, ; Speth & Haas, ).
A Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies de Fauna e Flora
Selvagens Ameaadas de Extino (que tem, em ingls, a sigla ), de , foi
outro importante esforo internacional, que teve como alvo evitar a explorao
das espcies protegidas, pelo comrcio internacional ilegal.
A relao entre as emisses de dixido de enxofre e de xidos de nitrognio
na Europa continental e os elevados nveis de acidez dos lagos escandinavos
foi alvo de estudos cientcos desde os anos de . Entre e , vrias
pesquisas conrmaram a hiptese de que os poluentes atmosfricos podem ser
transportados a milhares de quilmetros, antes de degradar o meio ambiente. Esta
conrmao levou os pases europeus a estabelecer cooperao para monitorar
e trocar informaes sobre este tipos de poluentes. Em , sob os auspcios
F P G A

da Comisso Econmica da Unio Europeia, foi assinada a Conveno sobre a


Poluio Atmosfrica Transfronteiria em Longa Distncia.
Na dcada de foram realizadas trs conferncias mundiais, preparadas
pelo : Assentamentos Humanos (Habitat), em Vancouver, Canad, em
; Gesto de Recursos Hdricos, em Mar del Plata, na Argentina, em ; e
Deserticao, em Nairbi, Qunia, em .
H que se registrar a ascenso dos partidos verdes no parlamento de vrios
pases europeus, que emergem na esteira do fracasso dos partidos tradicionais
em responder de forma adequada s necessidades e reivindicaes do movimento
ambientalista (McCormick, ).
Os anos tambm se caracterizam pela crise do capitalismo, que levou
ao questionamento poltico e terico do modelo de Estado do bemestar nos
pases industrializados. Na mesma poca, torna-se evidente o fracasso das expe-
rincias do chamado socialismo real. Nos pases em desenvolvimento, marcados
pelo grande endividamento externo, as polticas de austeridade impostas pelo
Fundo Monetrio Internacional zeram aorar feridas sociais, provocando
mudanas polticas. A importncia de preos transparentes, de uma estabilizao
da moeda e de uma reduo na interveno do Estado, em sintonia com as ideias
neoliberais que se consagraram como Consenso de Washington, se tornaram
a bandeira das reformas econmicas que foram implantadas em vrios pases
(Aubertin & Vivien, ). (Ver Box ..)
Diante da crise econmica internacional, do aumento das tenses leste-oeste,
da corrida armamentista empreendida pela Unio Sovitica e Estados Unidos e
do no cumprimento de acordos negociados pelos governos nos eventos interna-
cionais, especialmente o norte-americano, a comunidade internacional parecia
se afastar das preocupaes ambientais das dcadas anteriores.
A atuao mais intensa dos movimentos ambientalistas na segunda metade
da dcada de se deu aps vrios acidentes ambientais, particularmente o
acidente nuclear de Chernobyl, na Ucrnia, em . Ele deixou todo o continente
europeu em alerta quanto s consequncias sobre a sade humana, o meio
ambiente e a agricultura. Os nmeros da tragdia variam, segundo as fontes.

Na Frana, o movimento ecologista apoiou a candidatura eleio presencial de Ren Dumont em


e o movimento de ecologia poltica (que se converteu no Partido Verde, em ), apoiou a candidatura
de Brice Lalonde, na eleio presidencial de . Na Blgica, o Partido Ecologista foi criado em . Os
Partidos Verdes suos participaram das eleies de e , quando foram fundadas a Federao dos
Partidos Ecologistas da Sua e a Federao Verde. Na Alemanha, o Partido Verde foi fundado em .
Partidos semelhantes surgiram em outros pases (Finlndia, Holanda, Sucia, ustria, Irlanda e na Gr-
Bretanha) (Le Preste, ).
E

Box . O Consenso de Washington

O chamado Consenso de Washington foi um acordo implcito entre BIRD e FMI,


ambos oriundos das resolues de Bretton Woods, ao nal da Segunda Guerra
Mundial, para impor normas liberalizantes aos pases demandadores de crditos.
Nunca foi formalizado como acordo ocial internacional.
O termo-conceito foi formulado por John Williamson* no nal dos anos .
A partir da sntese de ideias consensuais de certos economistas, foram listadas
medidas econmicas que deveriam ser adotadas pelos governos dos pases do
Leste europeu, em substituio, ainda que temporria, ao planejamento central
dos pases do bloco sovitico, com objetivo de ajud-los a vencer as barreiras do
atraso do desenvolvimento e triunfarem no sistema capitalista.
Nos anos , os pases demandadores de crdito, em geral, tiveram que adotar
as recomendaes do Consenso de Washington para ter acesso aos emprstimos
do FMI e do Banco Mundial.
O consenso se baseia em trs conjuntos de princpios:

. Princpios monetaristas
as emisses monetrias provocam inao e dcit externo, o que implica
reduo da demanda e recesso;
a economia se regula pelos ajustes de preos;
o desemprego natural e no longo prazo no pode ser reduzido sem inao;
a interveno do Estado desestabiliza a economia, pois limita a atividade
privada; e
os emprstimos do FMI no visam a sanar as diculdades dos pases; so con-
dicionados ao cumprimento de normas de ajuste por parte dos tomadores
de crditos.

. A crena nas decises racionais


em geral os indivduos so informados e racionais em suas decises; desequi-
lbrios resultam de informao imperfeita;
variaes de preo dos bens implicam reacomodao espontnea e imediata
do mercado; e
as polticas so sempre inecazes, quando as decises so racionais.

. A f na liberalizao
das tarifas aduaneiras (mesmo que na prtica existam protees disfaradas);
dos mercados nanceiros (incidindo sobre o Sul de forma acelerada e traum-
tica, diferente da lenta forma como se deu no Norte); e
F P G A

privatizaes de servios e empresas pblicas.

As consequncias foram traumticas:


a liberalizao do comrcio, aliada a taxas de juros altas provocou forte des-
truio de empregos;
a abertura de mercados nanceiros e a desregulamentao da economia
provocaram instabilidade e crise;
as privatizaes dos monoplios pblicos resultaram na constituio de mo-
noplios e oligoplios privados, causando elevao dos preos; e
a austeridade oramentria levou reduo de gastos em educao e sade,
ao empobrecimento dos mais pobres e ao esgaramento do tecido social.
Fonte: Attac (: -)
* Williamson ().

Estima-se entre . e . o nmero de pessoas que morreram de cncer,


como consequncia da exposio s radiaes emitidas com o acidente.
Outros graves acidentes ambientais provocaram elevados nveis de destruio
nos anos e : i) o acidente industrial na cidade italiana de Seveso, em
, com emisses de grandes quantidades de dioxina, que motivou a criao
da Diretriz da Comunidade Europeia sobre o controle de acidentes industriais
perigosos, em ; ii) o desastre com o superpetroleiro Amoco Cdiz, em ,
com o lanamento de . toneladas de petrleo bruto, no Mar do Norte,
provocando grandes danos ambientais no litoral da Frana; iii) o vazamento de
gs txico de uma lial de uma usina da Union Carbide, fabricante de pesticidas,
em Bhopal (ndia) em , matando cerca de . pessoas; iv) o acidente com o
petroleiro Exxon Valdez em , no Alasca, que lanou no mar . toneladas
de petrleo bruto e poluiu aproximadamente .km de costas, destruindo
importantes reas de pesca e degradando uma regio extremamente frgil.
Esses acidentes e novos estudos cientcos chamaram a ateno da sociedade
para o problema do meio ambiente. Inicialmente, apenas alguns grupos
sociais mostraram preocupao e interesse (intelectuais, estudantes e ativistas),
constituindo as bases do que veio a se tornar o movimento ambientalista. Como
passar do tempo, a conscincia ambiental se estende a outros grupos, inclusive do
setor produtivo. Esse ltimo, vale notar, passa a adotar prticas mais compatveis
com o respeito ao ambiente natural movidos por duas importantes vertentes de
convencimento: as presses normativas e a busca por novos negcios.
E

Ainda na dcada de , diversos outros fatores contriburam para colocar


a questo ambiental novamente no cenrio internacional e nas agendas polticas
dos Estados: publicao de documentos e relatrios; denio de estratgias
de conservao; realizao de eventos internacionais; adoo de diretrizes
ambientais por organismos internacionais de nanciamento; e insero da
temtica ambiental nas reunies do G.
Em , o Relatrio Global e a Estratgia Mundial para a Conservao,
duas iniciativas que tiveram consequncias visveis alguns anos depois, pela
inuencia que exerceram em polticas pblicas, objetivavam estimular uma
mobilizao nacional e internacional e reduzir a oposio entre meio ambiente
e desenvolvimento, que paralisava os esforos internacionais (Le Prestre, ).
O primeiro documento, elaborado durante a administrao do Presidente
Carter () apresenta projees sobre o comportamento da economia, do meio
ambiente, da disponibilidade de recursos naturais e do crescimento demogrco.
O relatrio adverte que caso as tendncias da poca continuassem, no ano
o mundo seria mais populoso, mais poludo, com menor disponibilidade
de recursos naturais e mais vulnervel a desastres naturais provocados pela
humanidade. Alm disso, a distncia entre ricos e pobres (medida em termos)
de renda per capita e de consumo de alimentos, energia e minerais se ampliaria.
A Estratgia Mundial para a Conservao, publicada em e elaborada
pela , com apoio da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao
e a Agricultura , Fundo Mundial para a Natureza e a Organizao
das Naes Unidas para a Educao a Cincia e a Cultura , apresenta
um programa que visa a conciliar os objetivos da conservao da natureza e o
desenvolvimento das sociedades humanas. Contm diversas propostas de aes
a serem adotadas nos pases em desenvolvimento, com o objetivo de contribuir
para a promoo do desenvolvimento sustentvel por meio da conservao
dos recursos biolgicos. Os autores do referido documento argumentam que

O G um bloco de naes criado em , quando o Canad se juntou ao chamado Grupo dos Seis
(Frana, Alemanha, Itlia, Estados Unidos, Japo e Reino Unido). Na poca, o grupo compreendia mais
da metade de todo o mundial. Em vrias ocasies se reuniram, para tratar de temas econmicos e de
polticas internacionais. Na dcada de a Rssia passou a integrar o grupo, que adquire a denominao
de G. Atualmente, h crticas ao bloco, pois deixa a China (segunda maior potncia mundial) de fora. Na
prtica, os ltimos anos tm mostrado maior presena do grupo denominado G, que inclui tambm
pases como o Brasil, a China e a ndia.
A conservao foi de nida como a gesto do uso humano da biosfera que permita que as geraes
atuais retirem o mximo de benefcios dos recursos vivos, mas assegurando sua perenidade, para poder
satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras. Trs objetivos principais destacam-se: a
manuteno dos sistemas e processos ecolgicos essenciais vida; a utilizao sustentvel das espcies
e dos ecossistemas; e a preservao da diversidade biolgica (, ).
F P G A

o desenvolvimento que fosse sustentvel e capaz de atender em particular s


necessidades das populaes rurais pobres do mundo teria que ser baseado na
conservao correta. O documento foi dirigido a trs grupos: formuladores de
polticas governamentais, conservacionistas e prossionais ligados s agncias de
desenvolvimento e atividades produtivas.
A Estratgia Mundial da Conservao o primeiro documento de abrangncia
internacional que tem por objetivo contribuir para o alcance do desenvolvimento
sustentvel. Mas foi o Relatrio Brundtland, de , que popularizou o termo
internalizando-o na comunidade internacional.
Em , foi adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas a Carta
Mundial da Natureza, elaborada pela durante um perodo de sete anos. Este
documento um cdigo moral de ao, sem valor jurdico impositivo. Tinha
como pblico-alvo gestores dos Estados, as autoridades pblicas, as organizaes
internacionais, as empresas privadas e as associaes que trabalham com a
conservao da natureza (Lavieille, ).
O seu artigo , arma que toda pessoa ter a possibilidade, em conformidade
com a legislao de seu pas, de participar individualmente ou coletivamente, do
processo decisrio de aes que afetam diretamente o seu meio ambiente. Caso
este esteja degradado, ela ter acesso a recursos para obter a sua recuperao.

.. Relatrio Brundtland
Em , a Assembleia Geral da , por iniciativa do criou a Comisso
Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento , composta por
membros polticos de diferentes pases e presidida por Gro Harlem Brundtland,
ento primeira ministra da Noruega. A comisso teve trs objetivos: elaborar
um diagnstico dos problemas ambientais e de desenvolvimento, estabelecendo
propostas de aes; propor novas modalidades de cooperao internacional e
incentivar uma atuao mais rme da comunidade internacional.
Aps cinco anos de trabalho, a publicou, em , o relatrio Our
Common Future (Nosso Futuro Comum), ou Relatrio Brundtland, constitudo
de trs partes: preocupaes comuns, problemas comuns e esforos comuns.
O relatrio prope uma perspectiva de conciliao entre desenvolvimento e
meio ambiente, introduzindo ocialmente na agenda internacional a noo de
desenvolvimento sustentvel. Ele entendido no como um estado de equilbrio,
mas como um processo de mudana em que o uso de recursos, a direo de
investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e as mudanas

A gnese e as diferentes interpretaes do conceito de desenvolvimento sustentvel foram apresentadas


no captulo deste livro.
E

institucionais concretizam o potencial de atendimento das necessidades humanas


do presente e do futuro (, : -). A ideia no nova, mas a tentativa de
ligar crescimento e meio ambiente e de dar centralidade a essa ligao constitui um
fato novo.
Enquanto o relatrio Meadows defendia limites ao crescimento, o relatrio
Brundtland propunha um crescimento mais qualitativo, apoiado em prticas
conservacionistas e capazes de expandir a base de recursos naturais. O relatrio
Brundtland sustenta que o crescimento se d por meio da maior produtividade
dos recursos, reduzindo o volume de materiais processados pelas economias,
recuperando o meio ambiente e redistribuindo a renda (Sachs, ).
O relatrio tem vrios captulos sobre questes setoriais que tm interface
com a questo ambiental: populao, alimentao, agricultura, energia, indstria,
sade, assentamentos humanos e relaes internacionais. Apresenta tambm
captulos sobre questes globais (qualidade ambiental dos oceanos e mares,
manuteno da biodiversidade e as vinculaes entre segurana e meio ambiente).
O documento retrata bem o panorama internacional dos anos , quando
foram ampliadas as divergncias Norte-Sul. Para enfrentar um endividamento
crescente, os pases do chamado terceiro mundo passaram a explorar de forma
cada vez mais intensa a sua base de recursos naturais. O crescimento demogrco,
o desmatamento, a destruio das espcies, o esgotamento dos solos, a emisso
de gases de efeito estufa, dentre outros, foram assinalados como problemas que
ameaam e comprometem o desenvolvimento destes pases.
Foi tambm destacada a responsabilidade dos pases ricos quanto a ajudar
os pases do terceiro mundo, no processo de transio de um desenvolvimento
predatrio para um outro, com base na sustentabilidade. Segundo o relatrio, a
proteo do meio ambiente deve ser uma prioridade internacional que obrigue
a uma vasta redistribuio dos recursos nanceiros, cientcos e tecnolgicos
em escala planetria.
O Relatrio Brundtland prope uma srie de medidas a serem tomadas
pelos pases. Entre elas: a limitao do crescimento populacional; a garantia de
recursos bsicos no longo prazo; preservao da biodiversidade e dos ecossistemas;
diminuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias que
admitem o uso de fontes energticas renovveis; aumento da produo industrial
nos pases no industrializados com base em tecnologias ecologicamente
adaptadas; controle da urbanizao desordenada e integrao entre campo e
cidades menores; e atendimento s necessidades bsicas (sade, escola e moradia).
Em mbito internacional, as metas propostas so: adoo da estratgia de
desenvolvimento sustentvel pelas organizaes de desenvolvimento (rgos
e instituies internacionais de nanciamento); proteo de ecossistemas
F P G A

supranacionais, como a Antrtica e os oceanos, pela comunidade internacional;


banimento das guerras; e implantao de um programa de desenvolvimento
sustentvel pela .
Alm da publicao do Relatrio Brundtland, outros eventos marcam o m
dos anos : a queda do muro de Berlim, que acarreta mudanas geopolticas;
o deslocamento de uma gesto focada em problemas clssicos locais ou regionais
para uma gesto das poluies qualicadas como globais; e a assinatura, em ,
do Protocolo de Montreal sobre a proteo da camada de oznio, que aparece
como um dos primeiros passos supranacionais visando s negociaes com
relao ao clima do planeta.
Vinte anos aps o aparecimento do seu primeiro relatrio sobre limites do
crescimento Meadows retoma o tema em Beyond the Limits (Alm dos Limites)
e procura apresentar argumentos em sua defesa, frente s fortes criticas que
recebeu por ter sido associado tese do crescimento zero e a outros aspectos de
ordem metodolgica e de extrapolao de tendncias. O novo relatrio apresenta
novas projees, a partir de modicaes do modelo utilizado em e arma
que considerando o consumo de recursos e a quantidade de poluio lanada nos
meios receptores, a evoluo do sistema no tem sustentabilidade. E acrescenta
que uma sociedade sustentvel desejvel, apoiando-se na tecnologia, nas foras
de mercado, nas polticas que visam a gesto dos bens comuns globais e na adoo
de uma ideologia do suciente.
O quadro . apresenta os principais eventos e acordos ambientais
internacionais anteriores a .

.: Eventos e acordos ambientais internacionais, de a

Tratado Internacional para a Proteo dos Pssaros das Florestas e das reas
Agricultveis (Viena)
Inspirado no livro de Marsh [ ()] criado nos Estados Unidos o pri-
meiro parque nacional do mundo Yellowstone National Park.
Conveno para a Preservao de Animais Selvagens, Pssaros e Peixes na
frica (Londres)
Conveno relativa a Proteo dos Pssaros teis Agricultura (Paris)
O presidente dos Estados Unidos Theodore Roosevelt promove a Conferncia
de Governadores, que permitiu que a conservao passasse a ser um tema
na poltica norteamericana e que fosse introduzida nas escolas daquele pas
(Washington)
E

Congresso Internacional sobre a Proteo da Natureza (Paris)


Tratado sobre a Proteo de Foca Peluda do Pacco Norte, entre Canad e
Estados Unidos (Washington)
Primeira Conferncia Internacional de Proteo da Natureza (Berna)
Congresso Internacional de Proteo da Flora, Fauna e de Stios Naturais (Paris)
Congresso Internacional para o Estudo e a Proteo de Pssaros (Genebra)
Conveno para a Regulamentao da Pesca de Baleias, alterada em
(Genebra)
Segundo Congresso Internacional para a Proteo da Natureza (Paris)
Conveno para a Preservao da Fauna e Flora em seu Estado Natural, apli-
cvel na frica colonial, permitindo a criao de parques nacionais e edio de
medidas de proteo (Londres)
Conveno para a proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas dos Pases
da Amrica, prevendo a criao de zonas protegidas e a proteo de certas
espcies (Washington)
Criao da Unio Internacional da Proteo da Natureza (), rebatizada em
de Unio Internacional de Conservao da Natureza () (Fontainebleau)
Aldo Leopold publica o ensaio A Sand County Almanac: And Sketches Here
and There defendendo a tica da terra, que se tornou uma referncia ao
preservacionismo
Conferncia das Naes Unidas sobre a Conservao e a Utilizao dos Recursos
Naturais (Nova York)
Conveno para a Proteo dos Pssaros, substituindo a de (Paris)
publica o primeiro relatrio sobre o estado do meio ambiente procurando
conciliar economia e ecologia
Terceira Conferncia Internacional para a Proteo da Fauna e da Flora Africanas
(Bukovu Congo Belga)
Conveno Internacional para a Preveno da Poluio das guas Marinhas
por Hidrocarbonetos, emendada em , , (Londres)
Conferncia Tcnica Internacional sobre a Conservao dos Recursos Marinhos
Vivos (Roma)
Congresso para a Conservao da Natureza (Atenas)
F P G A

Tratado da Antrtica, que probe qualquer atividade nuclear neste continente


(Washington)
As Naes Unidas elegem a dcada de como a do desenvolvimento e adotam
o princpio de uma ajuda pblica ao desenvolvimento correspondente a do
dos pases mais ricos
Criao da Fundao Mundial de Proteo da Natureza (Londres)
Criao da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

Conferncia Mundial sobre os Parques Nacionais (Seattle)
Publicao de Silent Spring, de Raquel Carson, que se torna um clssico do
movimento ambientalista. O livro denuncia os danos ambientais do uso exces-
sivo de pesticidas e prev um futuro apocalptico para o planeta na ausncia de
medidas contra o emprego abusivo de substncias qumicas
Tratado para Interdio de Testes Nucleares na Atmosfera, no Espao Extra-
atmosfera e sob a gua (Moscou)
Criao do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Em dezembro, a Assembleia Geral da estabelece o Pacto Internacional
sobre os Direitos Humanos
Conveno Internacional para a Conservao do Atum Atlntico (Rio de Janeiro)
Vazamento do petroleiro Torrey Canyon na Costa Britnica lanando .
toneladas de petrleo bruto, provocando uma mar negra de km no litoral
da Frana e Inglaterra e perdas biolgicas incalculveis
Conveno Africana para a Conservao da Natureza e Recursos Naturais (Argel)
Conferncia da sobre os Fundamentos Cientcos da Utilizao Racional
e da Conservao dos Recursos da Biosfera (Paris)
Criao do Clube de Roma, grupo internacional de reexo composto de in-
dustriais, pesquisadores e diplomatas
Convocao da Conferncia Mundial sobre o Homem e o seu Meio (Nova York)
Conveno Internacional sobre a Responsabilidade Civil por Danos Causados
pela Poluio por Hidrocarbonetos (Bruxelas)
Conveno Europeia sobre Proteo da Natureza (Estrasburgo)
E

O primeiro Dia da Terra acontece nos Estados Unidos, quando milhares de


pessoas se manifestaram contra agresso ao meio ambiente, o que favoreceu
a promulgao de leis ambientais sobre a proteo de espcies ameaadas e
gua potvel
Conveno relativa s Zonas midas de Importncia Internacional, particu-
larmente como habitat de aves aquticas (Ramsar Ir)
Reunio de especialistas sobre o desenvolvimento e o meio ambiente. O relatrio
de Founex defende um caminho intermedirio entre uma ecologia intransigente
e um economicismo restrito (Founex Sua)
Tratado de Proibio de Colocao de Armas Nucleares e Outras Armas de
Destruio Macia no Leito do Mar, do Oceano e nos Respectivos Subsolos
(Londres, Moscou e Washington)
Criao da ambientalista Greenpeace
Criao do Programa Homem e a Biosfera
Criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente ,
responsvel pela promoo da cooperao internacional e pela coordenao
das atividades das instituies especializadas da , no tocante proteo
do meio ambiente
Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (Paris)
Publicao do relatrio do Clube de Roma intitulado Limits to Growth. O
crescimento econmico desmesurado e a proteo ambiental so identicados
como antagnicos
Realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
com a participao de pases (Estocolomo)
Conveno sobre a Preveno da Poluio dos Mares Resultante da Imerso
de Resduos (Londres)
Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies de Fauna e Flora
Selvagens Ameaadas de Extino (), emendada em (Washington)
Conveno sobre a Preveno da Poluio pelos Navios (Londres)
Conferncia das Naes Unidas de Cocoyoc, que questionou os limites internos
constitudos pelas necessidades humanas e os limites externos que representam
os recursos fsicos do planeta (Cidade do Mxico)
Publicao do relatrio What Now? pela Fundao Dag Hamarskjld.
Primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos
(Vancouver)
F P G A

Acidente industrial na cidade italiana de Seveso, com emisses de grandes


quantidades de dioxina (Seveso)
Conferncia das Naes Unidas sobre Deserticao (Nairobi)
Conferncia das Naes Unidas sobre a gua (Mar del Plata)
Desastre com o superpetroleiro Amoco Codiz, com lanamento de .
toneladas de petrleo bruto no Mar do Norte
Conveno Modelo sobre Poluio Atmosfrica Transfronteiria de Longa
Distncia, emendada por sete protocolos em: , , , e , ,
(Genebra)
Conveno sobre a Conservao de Espcies Migratrias de Animais Selvagens
(Bonn)
Conveno relativa Conservao da Vida Selvagem e do Meio Natural na
Europa (Berna)
Conveno sobre a Conservao da Fauna e da Flora Martimas do Antrtico
(Camberra Austrlia)
A , o e o publicam o documento Estratgia mundial para a
conservao
Publicao do estudo americano Global
Conferncia das Naes Unidas sobre as Fontes de Energia Novas e Renovveis
(Nairobi)
Conveno contra o Lanamento de Resduos Nucleares no Mar (Londres)
A Assembleia da vota uma Carta Mundial da Natureza (Nova York)
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito Martimo (Montego Bay Jamaica)
Conveno para a Proteo e a Explorao do Meio Marinho na Regio das
Carabas, com Protocolos rmados em e (Cartagena Colmbia)
Criao da Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida
por Gro Brundtland
Vazamento de gs txico de uma lial da Union Carbide, fabricante de pesticidas,
matando cerca de . pessoas em Bhopal (ndia)
Conferncia Multilateral sobre a Proteo do Meio Ambiente da Comisso
Econmica da para a Europa (Munique)
Conferncia Mundial da Indstria sobre Gesto Ambiental (Versalhes)
Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio (Viena)
E

Conveno sobre a Proteo dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente da


Regio do Pacco Sul (Nouma Nova Calednia)
Acidente com a usina nuclear de Chernobyl (Ucrnia)
Publicao do documento Our Common Future, relatrio da Comisso
Brundtland sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
Protocolo de Montreal relativo a substncias que diminuem a camada de oznio,
emendada em (Londres), (Copenhague) e (Viena)
Criao do Painel Intergovernamental de Especialistas sobre a Mudana no
Clima ()
Conferncia sobre o Clima Mundial (Toronto)
Conferncia sobre a Proteo da Camada de Oznio (Haia)
Conferncia sobre a Proteo da Camada de Oznio (Helsinki)
Conferncia Mundial sobre Perspectivas Energticas, tendo em vista as
chuvas cidas, destruio da camada de oznio, o efeito estufa e a radioativi-
dade (Montreal)
Conveno sobre Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos, emen-
dada em (Basileia Sua)
Catstrofe martima com o petroleiro Exxon Valdez, que lana mil toneladas
de leo cru na costa do Alasca
Criao do Global Environmental Facility () pelo banco mundial, em coo-
perao com o e o
Segunda Conferncia da Indstria sobre Gesto Ambiental (Rotterdam)
Conveno sobre a Importao e a Gesto de Resduos Perigosos na frica
(Bamako Mali)

Fontes: Paulet (), Lavieille (), Ducroix (), Le


Prestre (), Heinrich & Hergt ().
C
Evoluo histrica da questo ambiental :
do Relatrio Brundtland aos nossos dias

O captulo precedente tratou da evoluo da relao entre a humanidade e a


natureza, mostrando que desde os seus primrdios a espcie humana desenvolveu
uma capacidade predatria sobre o seu prprio habitat que a torna diferente de
todas as outras formas de vida animal.
Descartes (-) j havia consagrado, em seu Discurso sobre o mtodo,
de , a expresso: j que duvido, penso; j que penso, existo (puisque je doute,
je pense; puisque je pense, jexiste). Ao revermos a trajetria de evoluo humana,
ca claro que, muito alm da prpria existncia, duvidamos, pensamos, criamos
conhecimentos, inventamos ferramentas e transformamos o mundo. Nesse
processo, desenvolvemos habilidades cada vez mais efetivas de nos apropriarmos
dos recursos naturais e de moldarmos o mundo natural ao nosso interesse e
segundo os nossos padres utilitrios.
Foi visto que a capacidade humana de transformar recursos naturais em
valores de troca (produo de bens materiais) adquire grande acelerao aps
a revoluo industrial. A tal ponto, que alguns setores da sociedade tomaram
conscincia dos riscos representados pela intensa degradao da natureza e
pelo consumo exacerbado de recursos no renovveis. O presente captulo d
continuidade a esta anlise, com foco no perodo que se inicia com a Conferncia
Rio , evento que pode ser considerado um marco de referncia no mbito da
possibilidade de se rever e redenir o modo de desenvolvimento hegemnico
da civilizao industrial.

.
Em , a Assembleia Geral da aprovou a resoluo /, que convocava os
Estados membros para uma Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
, a ser realizada no Rio de Janeiro, em . O evento deveria durar
duas semanas e coincidir com o dia mundial do meio ambiente.
F P G A

Vrios fatores, citados anteriormente, contriburam para a ideia de uma


Conferncia que se empenhasse em catalisar a cooperao internacional em favor
de aes concretas e ambiciosas, com vistas ao crescimento econmico, melhoria
da qualidade de vida e proteo ambiental: a emergncia de um movimento
ambientalista organizado, em vrios pases; os problemas ambientais globais; a
repercusso de graves acidentes ambientais; o impasse no dilogo Norte-Sul; e
a publicao do Relatrio Brundtland.
A Conferncia deveria elaborar estratgias e medidas para deter e reverter
a degradao ambiental, por meio de esforos nacionais e internacionais, e
promover o desenvolvimento sustentvel em escala planetria. A proteo da
natureza passa, assim, a ser contextualizada sob a tica do desenvolvimento
(sustentvel), na medida em que as questes ambientais no poderiam mais ser
separadas das questes econmicas (Speth & Haas, ).
Dentre os objetivos da , destacava-se:
examinar a situao ambiental do mundo e as mudanas ocorridas depois
da Conferncia de Estocolmo;
identicar estratgias regionais e globais para aes apropriadas referentes
s principais questes ambientais;
recomendar medidas a serem tomadas no mbito nacional e internacional,
relativas proteo ambiental;
promover o aperfeioamento dos protocolos ambientais internacionais; e
examinar estratgias de promoo de desenvolvimento sustentvel.

Ficou estabelecido que a Conferncia abordaria nove problemas ambientais


principais: proteo da atmosfera e mudanas climticas; proteo de guas
doces; proteo e controle de oceanos, mares e reas costeiras; proteo e
controle dos recursos do solo (desmatamento, deserticao e seca); preservao
da biodiversidade; biotecnologia; gesto de resduos; qualidade de vida das
populaes mais pobres; e promoo da sade.
Um amplo conjunto de imperativos e expectativas marcou o contexto em
que a Conferncia foi decidida e programada (Sachs, ):
promover modelos de desenvolvimento nos quais as sociedades humanas
parem de destruir o capital ecolgico do planeta numa velocidade mais rpida
que o processo de sua reconstituio; e escolher aes, a serem implementadas,
adaptadas diversidade dos problemas ecolgicos e s possibilidades dos
diversos pases de resolv-los.
discutir com realismo o problema do aquecimento global, considerando as
responsabilidades respectivas do Norte e do Sul no aumento das emisses
de gases de efeito estufa. Os pases ricos deveriam admitir uma reduo
E

drstica do seu consumo de energias fsseis, por meio de programas de


tecnologia de energia e de pesquisas sobre energias convencionais. Por outro
lado, deveriam ajudar a nanciar os esforos dos pases do Sul, no sentido de
promover o desenvolvimento com proteo ambiental e, ao mesmo tempo,
combater a imensa dvida social. Seria necessrio, tambm, que os problemas
globais, como o do clima, encontrassem solues locais adaptadas, s suas
condies especcas.
apresentar novas propostas para solucionar o endividamento dos pases do
terceiro mundo, particularmente os da frica e da Amrica Latina, uma vez
que o endividamento um dos fatores mais diretamente responsvel pelo
marasmo econmico e pela crise ecolgica destes pases.
discutir a possibilidade de criao de um grande fundo mundial de
desenvolvimento e de gesto do planeta nanciado automaticamente pelas
transaes nanceiras internacionais.
criar redes de trabalho baseadas nas estratgias de ecodesenvolvimento.
privilegiar a gesto do meio urbano, considerando as condies deplorveis
das grandes concentraes urbanas do planeta e a ineccia, com poucas
excees, das polticas pblicas de urbanismo e habitao.
desmisticar o modelo consumista, incitando a discusso sobre a importncia
de os pases do Norte em no evocarem a evoluo tecnolgica como
contraponto: ao esgotamento dos recursos naturais; perda de patrimnio
gentico e biolgico do planeta; e degradao, no apenas das condies
de vida, mas de todo o ecossistema planetrio. Um srio debate sobre estilos
de vida e de consumo das diferentes sociedades deveria ser estimulado.

A Conferncia Rio exigiu dos seus organizadores uma srie de negociaes


e de eventos preparatrios, envolvendo governantes e tcnicos, com o objetivo
de harmonizar as inmeras demandas que deveriam fazer parte de acordos a
serem assinados pelos dirigentes dos pases-membros durante a sua realizao.
Foi estabelecido um Comit Preparatrio PrepCom, da , presidido
por Tommy Koh, que havia dirigido as negociaes sobre o direito martimo
dez anos antes. Maurice Strong, que desde Estocolmo era o Diretor Executivo
do , coordenou o secretariado da Conferncia, em Genebra.
O PrepCom realizou uma sesso organizativa, em maro de , em Nova
York, e quatro outras sees (uma em Nairbi, em agosto de , duas em
Genebra, em maro e agosto de , e uma ltima durante todo o ms de maro

Presidente do Instituto de Estudos de Polticas de Cingapura.


F P G A

de , em Nova York). Dois outros comits prepararam as convenes sobre


mudanas climticas e diversidade biolgica.
Foram realizadas tambm reunies preparatrias sobre meio ambiente e
desenvolvimento em todas as regies. Na reunio da Amrica Latina e Caribe,
que se realizou em Tlatelolco, no Mxico, em maro de , foi adotada a
Plataforma de Tlatelolco, uma consolidao das posies dos pases da regio
sobre a temtica da Conferncia. Este documento aborda, dentre outros pontos:
o endividamento externo, ressaltando a importncia da consolidao dos
processos democrticos na regio, reconhecendo que s haver reduo dos
problemas econmicos e sociais e melhoria na qualidade ambiental, quando
a questo da dvida externa estiver solucionada.
a criao de um fundo especial, de modo a fornecer aos pases em desenvol-
vimento recursos novos e adicionais, para a adoo de programas e projetos
ambientais, de acordo com os seus objetivos, prioridades e planos nacionais.
a implantao de contas ambientais, que considerem a adequada incorpo-
rao da dimenso ambiental no sistema de contas nacionais.

Os pases foram convidados tambm a apresentar relatrios nacionais,


mostrando a evoluo do seu desenvolvimento e da sua situao ambiental. Houve
conferncias cientcas especiais, tais como: a Conferncia de Dublin sobre gua
Doce, em janeiro de ; a Conferncia Internacional sobre a Poluio do Meio
Ambiente, em abril de , em Lisboa; e a Conferncia da sobre Agricultura
e Meio Ambiente, em abril de , em s-Hertogenbosch (Holanda).
Nos eventos preparatrios da Rio , os movimentos sociais e as ONGs
ambientalistas desempenharam um importante papel, tanto no mbito interno
dos pases, mobilizando a sociedade para apresentar as suas reivindicaes
quanto nas negociaes dos temas globais. As ONGs credenciadas participaram
de encontros formais e sesses plenrias, e apresentaram documentos que foram
em parte incorporados nos textos ociais resultantes do evento.
Em sntese, a preparao da conferncia se desenrolou em diferentes nveis

A primeira reunio regional foi organizada pela Comunidade Europeia e a , em Bergen (Noruega), em
maio de ; foi seguida pelas reunies de Bangcoc (outubro de ), Tlatelolco (maro de ) e Cairo
(julho e novembro de ).
O documento preparado pelo Brasil, em , intitulado O Desao do Desenvolvimento Sustentvel (,
), apresenta uma avaliao crtica da experincia brasileira, abordando, dentre outros temas: o desen-
volvimento brasileiro e suas implicaes socioambientais, a evoluo da poltica ambiental, a situao dos
principais ecossistemas brasileiros e o Brasil diante dos temas globais.
Vale ressaltar a reunio ocorrida em Paris, em dezembro de , com a participao de ONGs do
mundo inteiro, dentre as quais um tero era dos pases em desenvolvimento.
E

(polticos e tcnicos) e os eventos preparatrios paralelos foram organizados em


torno de quatro eixos (Le Prestre, ):
poltico reunies realizadas pelos governos e organismos internacionais
governamentais OIGs, com o objetivo de harmonizar posies regionais
ou comuns, denir estratgias de negociao, contedo de documentos e
os princpios polticos dos acordos.
cientco representado pelo trabalho realizado por representantes dos
governos dos pases-membros e especialistas independentes, ligados a OIGs
e ONGs, cuja funo principal era denir e analisar cienticamente os pro-
blemas que constavam de cada captulo da Agenda e apresentar propostas.
civil reunindo representantes de ONGs ambientalistas, de desenvolvimento
e sociais, que contriburam com ideias e propostas.
negociaes em curso tiveram como objetivo as negociaes das Convenes
da Diversidade Biolgica, das Mudanas Climticas e das Florestas, visando a
obteno de um consenso sobre o texto nal dos documentos, que deveriam
ser assinados durante a Conferncia.

A foi realizada no Rio de Janeiro, no perodo de a de junho de


, com a participao de representantes de pases ( chefes de Estado ou de
governo se zeram presentes), . ONGs credenciadas (mais aproximadamente
. ONGs envolvidas em um frum simultneo e paralelo e representantes do
setor empresarial cujo interesse poltico, cientco e cultural foi extremamente
importante), milhares de jornalistas, dezenas de OIGs. Foi, at aquele momento,
a reunio mais importante organizada pela . Aps dez dias de discusso,
cinco textos foram aprovados pelos governos (trs instrumentos no obrigatrios
e duas convenes).

.. Declarao do Rio
A Declarao do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento foi adotada por
consenso e, embora no tendo valor jurdico direto, contribuiu para a consagrao

Segundo Le Prestre () havia duas categorias de ONGs: aquelas que tinham diretamente acesso s
negociaes graas ao seu estatuto consultivo especial ou porque faziam parte de delegaes nacionais,
como no caso do Canad, Noruega, Frana, Gr-Bretanha, Sucia, Estados Unidos, dentre outros pases; e
as ONGs excludas das negociaes intergovernamentais, que organizaram o Frum Global.
Maurice Strong, o Secretrio Geral da Reunio, abriu espao para que as empresas apresentassem o seu
ponto de vista sobre o desenvolvimento sustentvel. O seu conselheiro para as questes relativas as inds-
trias, Stephan Schmidheiny, publicou, na ocasio, a obra Changing course A global business perspective
for development and environment, que trata da relao do mundo empresarial com o desenvolvimento
sustentvel (Aubertin & Vivien, ).
F P G A

de certos princpios do desenvolvimento sustentvel. Com importante alcance


moral, poltico e s vezes operacional, o texto visava a guiar o comportamento
dos Estados e mobilizar as sociedades.
No seu prembulo, rea rma aspectos contemplados na Declarao de
Estocolmo (), com a inteno de lhes dar um novo vigor. Dene como o
seu objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria global, por meio
de novos nveis de cooperao entre os Estados, os setores-chave da sociedade
e os indivduos. Reconhece, tambm, a natureza interdependente e integral da
Terra, denida como o nosso lar .
A declarao enumera vinte e sete princpios para uma gesto sustentvel
dos recursos do planeta. Os nove primeiros tratam das relaes entre a proteo
ambiental e o desenvolvimento. O princpio assinala que os seres humanos esto
no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. O princpio
rearma o princpio da Declarao de Estocolmo, conrmando que os Estados
tm o direito soberano de explorar os seus prprios recursos. O princpio esta-
belece que o direito ao desenvolvimento inclui a necessidade de se preservar os
bens naturais para as futuras geraes. O princpio evidencia que a proteo
ambiental deve ser parte integrante do processo de desenvolvimento.
A cooperao no processo de eliminao da pobreza, como condio para
o desenvolvimento sustentvel, contemplada no princpio e o princpio
arma que os pases em desenvolvimento e aqueles ambientalmente mais
vulnerveis devem receber prioridade. O princpio estabelece que os Estados
tm responsabilidades comuns, porm diferenciadas. O princpio enfatiza
que os Estados devem reduzir e eliminar padres insustentveis de produo
e consumo, e promover polticas demogrcas especiais. O principio insiste
sobre a necessidade do intercmbio do conhecimento cientco e tecnolgico,
e a transferncia de tecnologias.
Os princpios seguintes ( a ) armam os grandes princpios das polticas
ambientais: participao e informao dos cidados (princpio ); promulgao
de normas legislativas ecazes pelos Estados (princpio ); a proteo ambiental
deve ser implementada num contexto de um sistema econmico internacional
aberto, propcio ao crescimento e ao desenvolvimento sustentvel (princpio
); elaborao de legislaes nacionais e normas internacionais sobre a
responsabilidade de danos ambientais (princpio ); desestmulo ou preveno
da transferncia de substncias poluidoras ou prejudicais sade humana para
outros Estados (princpio ); adoo do princpio da precauo (princpio );
implementao do princpio poluidor-pagador (princpio ); realizao de

, .
E

avaliao de impacto ambiental para atividades potencialmente causadoras


de impactos ambientais negativos signicativos (princpio ); noticao
imediatamente e apoio os outros Estados em caso de catstrofe natural ou outras
situaes de emergncia (princpio ); informao aos outros Estados sobre
atividades potencialmente causadoras de impactos negativos transfronteirios
(princpio );
A Declarao do Rio tem um carter mais inclusivo do que a de Estocolmo,
na medida em que a participao das mulheres (princpio ), dos jovens (prin-
cpio ); e de populaes autctones (princpio ) na gesto ambiental e no
desenvolvimento reconhecida como de grande importncia.
Os ltimos cinco princpios tratam das relaes internacionais, do meio
ambiente e dos recursos naturais dos povos sob dominao, que devem ser
protegidos (princpio ); em tempos de conito armado os Estados devem res-
peitar o direito internacional relativo a proteo ambiental (princpio ); a paz
indissocivel do desenvolvimento sustentvel (princpio ); os Estados devem
solucionar pacicamente todas as suas controvrsias ambientais (princpio );
e, os Estados devem cooperar de boa-f para a realizao dos princpios da
declarao (princpio ).
O texto aborda as preocupaes dos pases do Norte e do Sul, e expressa
que ambos os lados conseguiram impor princpios que guravam no centro de
suas agendas polticas. Cabe assinalar, entretanto, a ausncia de certos conceitos,
tais como a noo de patrimnio comum da humanidade e de certos temas,
como a necessidade de se preservar a diversidade cultural, a tecnologia mais
apropriada e a contabilidade ambiental (Le Prestre, ).
Por outro lado, autores como Elliot () consideram que a declarao , na
verdade, uma lista extensiva. Mais do que fornecer orientao e inspirao para
a busca de uma nova tica global do desenvolvimento sustentvel, ela reconhece
princpios existentes e questes j estabelecidas. Nesse sentido, deixa de fornecer
o tipo de arcabouo necessrio para lidar com os problemas ambientais globais.
A princpio, era inteno de Maurice Strong que fosse aprovada uma Carta
da Terra, que contivesse os grandes princpios polticos, cientcos e ticos que
deveriam servir de referncia s condutas dos diversos setores da sociedade,
em escala mundial. No houve, entretanto, consenso a este respeito, entre os
representantes governamentais. Frustradas com essa atitude poltica, as ONGs
decidiram produzir a sua prpria Carta da Terra, que expressou uma viso
romntica e mstica do meio ambiente.
Em , sob a coordenao do Conselho da Terra ( presidida por Maurice
Strong) e da Cruz Verde Internacional (dirigida por Gorbachev) e com o apoio
da Holanda, iniciou-se o processo para a aprovao de uma nova Carta da Terra.
F P G A

Em , foi formada a Comisso Internacional da Carta da Terra, para coorde-


nar a elaborao nal do texto. O documento, preparado por um comit redator
internacional, aps amplas consultas a diferentes segmentos da sociedade, em
dezenas de pases, foi aprovado pela Comisso, em maro de , na sede da
e lanado ocialmente em Haia, meses depois.
A Carta da Terra consiste de um conjunto de princpios para nortear a cons-
truo de uma sociedade global, justa, sustentvel e pacca, para o sculo .
Estes princpios apresentam, numa abordagem multidimensional, valores que
cobrem um amplo espectro das questes da sustentabilidade, mas que se revela-
ram limitados, no que diz respeito s estratgias de implantao (Edwards, ).

.. Agenda
A Agenda , um documento de cerca de pginas, sem valor jurdico im-
positivo, traa um plano global de ao, a ser implantado pelos governos, pelas
instituies de desenvolvimento, pelos organismos das Naes Unidas e pelas
ONGs, para tornar o desenvolvimento sustentvel uma realidade no sculo .
Em seu prembulo, arma que, para satisfazer as necessidades bsicas, ele-
var o nvel de vida de todos, obter melhor proteo e gesto dos ecossistemas
e construir um futuro mais prspero e seguro, necessrio estabelecer uma
associao mundial em prol do desenvolvimento sustentvel.
O documento dividido em quatro partes, onde esto previstas mais de
uma centena de programas de ao:
a primeira parte, intitulada dimenses econmicas e sociais, tem como
objetivo a elaborao de uma poltica econmica que permita aos pases em
desenvolvimento alcanar o crescimento com proteo ambiental. O alcance
de tal proposta passa pela cooperao internacional, pela luta contra a pobreza,
pela mudana dos padres de consumo, pela dinmica demogrca, pela
melhoria das condies de sade humana e dos assentamentos humanos,
e pela integrao entre meio ambiente e desenvolvimento nos processos
decisrios.
a segunda parte trata da gesto e proteo dos diferentes meios (atmosfera,
recursos terrestres, ecossistemas frgeis, oceanos, guas doces), bem como
da diversidade biolgica, da biotecnologia, das substncias qumicas txicas,
dos resduos slidos, perigosos e radioativos e das guas residurias.
a terceira parte de ne o papel dos diferentes atores (mulheres, jovens,

Cada programa contm uma introduo, que anuncia o seu objetivo, uma parte na qual se justica a
necessidade do programa, outra que detalha as atividades a serem executadas, e uma ltima, que detalha
os meios a serem utilizados na sua implementao.
E

populaes autctones, trabalhadores, agricultores, comunidades cientca


e tecnolgica, autoridades locais, empresas e ONGs).
a quarta parte indica os meios de implementao (mecanismos nanceiros,
transferncia de tecnologia, investimento em cincia para o desenvolvimento
sustentvel, promoo da educao e da conscientizao, cooperao
internacional para fortalecimento institucional, arranjos institucionais,
mecanismos jurdicos internacionais e informao para a tomada de deciso).

Um dos pontos mais polmicos da Rio foi a votao do captulo , que


trata dos mecanismos nanceiros da Agenda . Ficou acordado que o ano
seria o m do prazo para que os pases ricos alcanassem o objetivo de
destinar , por cento do seu produto nacional bruto para assistncia ocial ao
desenvolvimento. Para supervisionar a aplicao da Agenda , foi criada uma
Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel , vinculada ao Conselho
Econmico e Social da .
Por um lado, embora complexa e abrangente, a Agenda um instrumento
exvel, pois ao mesmo tempo um guia para a tomada de decises, uma base de
informaes e dados, um quadro de ao para o sculo , um meio de coorde-
nao da ao de diferentes atores, um indicador de problemas potenciais e um
instrumento de identicao das carncias nacionais. Por outro lado, os custos
estimados tinham o risco de reduzir sua credibilidade e alcance. O fato de no
estabelecer prioridades reetia a ausncia de consenso sobre os problemas, expondo
os limites da possibilidade de nanciamento. Alm disso, outras questes, como
o endividamento externo dos pases do Sul, problemtica to debatida na fase
preparatria, no foram devidamente consideradas na Agenda (Sussunkind,
apud Elliot, ).

.. Declarao de Princpios sobre Florestas


Trata-se de um documento propositivo, no impositivo, que contm quinze prin-
cpios sobre gesto, conservao e explorao ecologicamente correta de todos
os tipos de orestas. Os princpios anunciados no texto, de acordo com o seu
prembulo, traduzem um primeiro consenso mundial sobre o uso de orestas.
A declarao enfatiza o princpio da soberania dos Estados, que tm o
direito de explorar, utilizar e gerenciar os seus prprios recursos orestais, de
acordo com a sua poltica ambiental, mas que devem estabelecer estratgias
e polticas nacionais visando a sua gesto sustentvel. Para tanto, os pases
em desenvolvimento deveriam ser beneciados com recursos nanceiros
suplementares. O texto arma que o comrcio dos produtos orestais deve ser
aberto e livre e se pautar por regras no discriminatrias.
F P G A

H que se assinalar que a regulamentao internacional de qualquer tipo de


oresta extremamente complexa, na medida em que envolve questes como a
soberania dos Estados e a regulamentao internacional da indstria e do comrcio
de madeira.
O texto aprovado foi objeto de intensas negociaes. Certos pases produtores
de madeira, como a Malsia e a Indonsia, recusaram qualquer ao que
ameaasse sua soberania e descartaram a ideia de uma conveno que
estabelecesse normas obrigatrias (Roche, ).
Os pases ricos defendiam uma conveno internacional que garantisse
proteo s orestas tropicais. J os pases em desenvolvimento argumentavam que
tal instrumento jurdico, alm de obstruir o seu desenvolvimento, representaria
uma tentativa de apropriao de seus recursos orestais.

.. Conveno-Quadro sobre as Mudanas Climticas


A Conveno-Quadro sobre as Mudanas Climticas foi adotada por consenso
em de maio de , em Nova York. Aberta para assinaturas em de junho,
entrou em vigor em de maro de . constituda de um prembulo,
artigos e dois anexos, contendo as listas de pases que tm obrigaes especcas.
De uma maneira geral, o documento reete o complexo processo de negociao
que antecedeu a sua aprovao.
O objetivo da conveno alcanar a estabilizao das concentraes
de gases de efeito estufa na atmosfera em um nvel que limite a perturbao
antrpica do sistema climtico, dentro de um prazo suciente para permitir
que os ecossistemas se adaptem naturalmente mudana climtica. Estabelece,
tambm, que a produo agrcola no deve ser ameaada e o desenvolvimento
econmico deve se dar de forma sustentvel (art. ).
O artigo assinala que as naes devero tomar medidas de precauo para
prever, prevenir ou atenuar as causas das mudanas climticas e limitar os seus
efeitos nefastos. De acordo com o artigo , os pases se comprometem a implementar
periodicamente inventrios nacionais das emisses de gases de efeito estufa, a
estabelecer programas nacionais de medidas de atenuao da mudana climtica
e a promover a criao e a difuso de tecnologias necessrias consecuo destes
objetivos.
O texto nal da Conveno foi norteado por princpios importantes, como o
da precauo, o da equidade e das responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
A Conveno rejeitou cortes obrigatrios nas emisses de gases de efeito
estufa , em grande medida pelo posicionamento contrrio dos Estados
Unidos e dos pases produtores de petrleo, mas sugeriu s naes que reduzis-
sem voluntariamente os seus nveis de emisso aos do ano de . Reconheceu,
E

tambm, que a maior parcela das emisses globais destes gases, histricas e
atuais, so originrias dos pases desenvolvidos e que os pases em desenvolvi-
mento tm emisses per capita relativamente baixas. Nesse sentido, considera
que na luta contra o efeito estufa necessrio levar em conta as necessidades
especcas e situaes especiais.
A problemtica das mudanas climticas, o histrico da Conveno, os
compromissos comuns das partes, o protocolo de Kyoto e as negociaes
posteriores so analisados no captulo .

.. Conveno sobre Diversidade Biolgica


A foi assinada em de junho de , por Estados. Tem como objetivo
a conservao e a utilizao sustentvel de seus componentes, e uma repartio
justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos,
por meio do acesso a tais recursos e da transferncia apropriada das tecnologias
pertinentes e mediante nanciamento adequado (art. ). A composta de
um prembulo, artigos e anexos (um sobre identicao e monitoramento
e outro sobre arbitragem e conciliao).
O texto introduz temas novos para conservao, tais como: os direitos de
propriedade intelectual; os direitos coletivos e autctones; e os recursos genticos,
o comrcio e o acesso equitativo aos mesmos. Reconhece a soberania dos Estados
sobre os recursos biolgicos que ocorrem em seus territrios e que devem assumir
a responsabilidade pela sua conservao e pelo uso sustentvel deles.
Enfatiza a necessidade de elaborao de planos ou programas nacionais
de conservao e uso sustentvel dos componentes da biodiversidade, o
estabelecimento de cooperao entre estados nacionais, a troca de informaes
e o acesso dos benefcios derivados de explorao dos recursos biolgicos.
Estabelece o princpio de uma partilha equitativa com as comunidades locais
e as populaes indgenas e a transferncia de biotecnologias, que devem ser
implementadas a partir de acordos bilaterais previamente estabelecidos.
Os pases acordaram, tambm, em ressaltar os valores e a importncia da
diversidade biolgica, e em reconhecer que a riqueza da biodiversidade vem sendo
dilapidada por determinadas atividades humanas. Por esta razo, o documento
expressa a preocupao em conserv-la e a necessidade vital de prever, prevenir
e combater, na origem, as causas que a reduzem.
O motivo da recusa dos Estados Unidos em assinar a conveno foi a

A problemtica da biodiversidade, a conveno e os seus acordos posteriores so analisados no captulo .


Os Estados Unidos, pas rico em biotecnologias e que at no haviam raticado a conveno, defen-
diam o livre acesso aos recursos biolgicos.
F P G A

considerao de que ela no garantiria a proteo da propriedade intelectual,


embutida nas patentes conseguidas a partir da pesquisa e aplicao das proprieda-
des qumicas existentes nas espcies vegetais e animais protegidas pela conveno.
Entendiam, tambm, que os pases das empresas exploradoras de tais elementos
seriam obrigados a pagar royalties aos Estados detentores de tais recursos naturais
(Soares, ).
O Global Environmental Facility foi indicado para operar provi-
soriamente os mecanismos nanceiros da conveno. Enquanto os pases em
desenvolvimento defendiam a criao de um fundo de biodiversidade separado,
com contribuies compulsrias, os pases desenvolvidos argumentavam a favor
de contribuies voluntrias, embora a estabelea que esses pases devem
prover recursos nanceiros novos e adicionais.
Pode se ter uma leitura da como um arcabouo que permite assegurar
indstria da biotecnologia o acesso a recursos genticos, associando as populaes
locais sua explorao comercial, ou seja, promovendo mercados e contratos
de bioprospeco, que beneciaro os industriais e as populaes locais. Esta
valorizao econmica representa uma forma de nanciar a conservao dos
recursos genticos (Aubertin & Vivien, ).
Chatterjee & Finger (apud Elliot, ) consideram a como apenas mais
um, dentre muitos exemplos tpicos, em que a preocupao com a destruio
exponencial de recursos biolgicos foi pervertida em preocupao com novos de-
senvolvimentos cientcos e tecnolgicos para acelerar o crescimento econmico.
Argumentam que a tem foco maior no lucro, no direito de patentes, acesso e
controle, e no trata sucientemente das causas de destruio da biodiversidade.

.
Os debates que antecederam a Conferncia Rio geraram grandes expectativas,
no sentido de se estabelecer, por um lado, uma nova relao entre sociedade e
natureza em escala global e, por outro, uma reforma do sistema internacional e
das relaes entre pases ricos e pobres.
Nos pases desenvolvidos, os problemas ambientais resultavam de um pro-
cesso de desenvolvimento predatrio e de um padro de consumo insustent-
vel, ambos construdos ainda na pr-histria das preocupaes e das polticas
ambientais. J nos pases em desenvolvimento, os problemas ambientais eram

O um fundo criado em novembro de , a partir de uma proposio da Frana, apoiada pela


Alemanha e alguns pases em desenvolvimento. Desde o incio, enquanto organismo nanceiro que apoia
os pases em desenvolvimento em projetos especcos, o se tornou um importante instrumento para
integrar as preocupaes ambientais globais nas polticas nacionais de desenvolvimento. O Banco Mundial,
o e o so responsveis pelo funcionamento do fundo (ver captulo ).
E

ligados, em grande medida, a problemas sociais e vontade de implementar


um processo de industrializao a qualquer custo. As agendas eram, portanto,
bastante diferentes. Caberia, ento, Conferncia identicar prioridades e
apresentar solues realistas.
Merece referncia o fato de que a Rio se destacou por ser sido antecedida
por um longo perodo preparatrio, com discusses paralelas em diferentes n-
veis de atuao e com ampla participao de Estados, representantes de setores
produtivos, organismos internacionais, empresas transnacionais, comunidade
cientca, e ONGs. Foi inegvel o crescimento da conscincia sobre o potencial dos
impactos negativos da permanncia do modelo de desenvolvimento econmico
vigente e da consolidao da inter-relao dos termos desenvolvimento e meio
ambiente. Observou-se, tambm, a crescente conscientizao da sociedade civil
sobre as questes ambientais, bem como o fortalecimento de sua participao
no enfrentamento dos desaos ambientais em diferentes escalas.
Vrias aes foram adotadas no mbito do sistema das Naes Unidas, no
sentido de viabilizar o que foi acordado na Conferncia. So exemplos: a criao
da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel ; a criao de um grupo
de trabalho sobre comrcio e meio ambiente; e a designao do para ser o
mecanismo provisrio de nanciamento das convenes.
A Rio representou um avano importante em matria de poltica
internacional, na medida em que abriu a possibilidade de se considerar a ordem
mundial sob o ngulo de um jogo necessariamente cooperativo, aps quatro
dcadas de um debate internacional polarizado e dominado pelo antagonismo
entre blocos de naes. O evento contribuiu para revitalizar um dilogo
multilateral entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O conceito de
desenvolvimento sustentvel, na forma como foi internalizado pela Conferncia,
representava, portanto, uma sntese das outras vises que existiam sobre os
mundos do Norte e do Sul, no momento do desmantelamento dos pases do
bloco comunista.
A Rio polarizou grande convergncia de expectativas de uma nova ordem
mundial, marcada pelo m da bipolarizao geopoltica e pela Guerra Fria. Uma
nova alternativa poltica poderia estar surgindo dos debates no Rio. Uma utopia de
solidariedade, que tinha como fundamento princpios como precauo, prudncia,
poluidor-pagador, responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e direito ao desen-
volvimento. O no cumprimento da agenda acordada signicaria um grave retrocesso
para o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel (Bursztyn & Bursztyn, ).
Por outro lado, a maior parte dos textos adotados no evento se limita a
enunciar princpios gerais que, alm de no considerarem as formas de aplicao
e as eventuais sanes pelo seu no cumprimento, caram muito aqum das
F P G A

expectativas criadas pelos ambientalistas (Bessis, ). Enquanto a Declarao do


Rio d uma ideia do vazio a que pode chegar a busca de um consenso entre pases
pouco dispostos a prescindir de suas prerrogativas, a Agenda se resumiu a um
volumoso catlogo de boas intenes. Segundo aquela autora, as duas convenes
internacionais abertas para a assinatura no Rio so mais explicitas e conferem mais
poder aos intervenientes, devido sua natureza normativa; em compensao, a
Declarao sobre Florestas foi incua. H que se ter em conta, tambm, que apesar
dos resultados alcanados, a ao coletiva internacional esbarra no prprio princpio
bsico das relaes internacionais modernas, que a soberania dos Estados (Hufty
& Aubertin, ).
Para Sachs () a Rio representou avanos:
pela sua arquitetura, que vinculou meio ambiente e desenvolvimento;
porque a Conferncia foi muito meditica, particularmente por causa do
Frum Paralelo, o que provocou um grande impacto na opinio pblica;
porque ela props convenes que foram assinadas pelos pases e que
marcam o incio da institucionalizao internacional das reas ambientais
de trabalho comum; e
porque um grande trabalho, concreto e quanticado, foi realizado na Agenda
na qual est proposto um processo de transio para o desenvolvimento
sustentvel.

Entretanto, o mesmo autor arma que o grande fracasso da Rio foi a


Agenda , pois ela foi deixada num segundo plano tanto pelos pases membros,
quanto pelas Naes Unidas, tendo em vista o seu carter transversal e o seu
potencial de confrontar interesses. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel,
criada para acompanhar a Agenda , se rene apenas uma vez por ano. Mas
seria necessria muito maior ateno do Secretariado das Naes Unidas na
promoo da Agenda , para que o desenvolvimento sustentvel fosse seriamente
considerado.
O balano da Rio , como um todo, varia segundo os pontos de vista de
diferentes autores. Para alguns, como Haas et al. (apud Elliot, ), ela deixou
uma base substancial para realizao dos compromissos e oportunidades de
equacionamento dos problemas ambientais. O evento tambm foi considerado
como uma oportunidade de crescimento da conscincia ambiental no mbito
poltico, que deveria ser julgada no pelos seus resultados imediatos, mas pelo
seu prprio processo de encaminhamento (Holmberg apud Elliot, ). Para
outros, o sucesso da conferncia menos evidente. A pobreza dos instrumentos
jurdicos resultantes deixou muito pouco para uma postura otimista (Szkely apud
Elliot, ).
E

Apesar dos aspectos nanceiros estarem no cerne do esforo realizado, houve


unanimidade nas crticas ao pequeno avano no que se refere ajuda nanceira
e s transferncias de tecnologia. A fraqueza dos meios estabelecidos para colocar
em prtica a Agenda constituiu uma grande decepo, tanto para os pases
em desenvolvimento quanto para as ONGs (Le Prestre, ).
Em sntese, pode-se apreender da leitura destes dois diferentes pontos de vista
de autores que analisaram o processo que, no nal das duas semanas de intensos
debates, o meio ambiente entrou denitivamente na agenda poltica internacional.
Apesar de vrios fracassos, a Rio consagrou a viso de sustentabilidade, como
atributo necessrio ao desenvolvimento.

. +
Na Rio foi decidida a realizao de uma avaliao, cinco anos mais tarde,
dos progressos realizados na implantao do seu plano de ao. Em , repre-
sentantes de pases se reuniram em Nova York, para avaliar os resultados e
avanos obtidos e estabelecer estratgias visando a impulsionar a implantao
da Agenda .
Nos cinco anos seguintes Rio , foram negociados pelos governos, dentre
outros, os seguintes acordos ambientais: a Conveno de Combate Deserticao
(), que tem como objetivo lutar contra a deserticao e mitigar os efeitos
da seca nos pases afetados, em particular a frica; e o Protocolo de Kyoto
(), que estabeleceu que os pases industrializados que mais emitem gases de
efeito estufa deveriam reduzir as suas emisses em at o perodo -,
tomando como base os valores de . No mbito do comrcio internacional, foi
criada a Organizao Mundial do Comrcio, em , com o objetivo de facilitar
o incremento do comrcio de bens e servios entre naes, reduzindo barreiras
tarifrias e distores.
No contexto do desenvolvimento socioeconmico, questes como
endividamento externo, pobreza, ajuda ao desenvolvimento e gnero foram objeto
de grandes conferncias: Populao e Desenvolvimento (realizada no Cairo, em
), Desenvolvimento Social (realizada em Copenhague, em ), Mulheres
(realizada em Beijing, em ), Habitat (realizada em Istambul, em ).
H que se ressaltar as condies do contexto poltico e econmico mundial
vigente neste perodo: escassez de recursos nanceiros, elevados padres de
consumo dos pases ricos, fortes disparidades econmicas entre ricos e pobres,
esmorecimento da preocupao poltica com os problemas ambientais, tanto
no Norte quanto no Sul, conitos sobre questes de comrcio livre, reduo da
F P G A

ajuda pblica ao desenvolvimento e o crescente fosso econmico Norte-Sul


(Le Prestre, ).
Dois relatrios publicados antes da Rio+ deixaram claro que continuava a
existir um impulso no sentido de rejeitar as prticas usuais (Elliott,):
O informe do Secretrio Geral da , intitulado Tendncias Crticas:
Mudana Global e Desenvolvimento Sustentvel, de , que ressalta
a possibilidade de polticas de interveno positivas e efetivas face aos
perigos contnuos e crescentes associados aos persistentes padres de
desenvolvimento insustentvel.
O relatrio do (Perspectivas do Meio Ambiente Mundial , ),
que descreve os avanos no desenvolvimento institucional e a aplicao de
princpios do desenvolvimento sustentvel. Analisa, ainda, a preocupao com a
degradao ambiental e com a exausto de recursos e o aumento da participao
no governamental no processo de governana ambiental. O relatrio conclui
que, numa perspectiva global, o processo de degradao ambiental contnuo
e o progresso em relao a um futuro sustentvel muito lento.

Um balano geral de avanos e recuos ps Rio permite evidenciar


(Bursztyn & Bursztyn, ):
um enorme espao conquistado na mdia pela questo ambiental, em
particular no caso brasileiro;
a grande concentrao da ateno internacional sobre uma vasta gama de
temas, desde a questo das orestas at a relao entre pobreza e degradao
ambiental (importante tnica dos debates da Rio );
avano das prticas econmicas mais sintonizadas com princpios da
sustentabilidade; e
a iluso, que se produziu no clima da Rio , ocorrida logo aps o
desmoronamento da utopia socialista, de que a solidariedade planetria em
torno da conscincia de que somos todos passageiros da mesma espaonave
Terra, serviria de possvel contraponto utpico, se revelou falaciosa.

Apesar de a Rio ter despertado esperanas positivas sobre o futuro do


planeta e dos seus habitantes, os primeiros cinco anos da dcada de foram

A ajuda ocial ao desenvolvimento por parte dos pases mais ricos nunca chegou metade do patamar
acordado na Conferncia Rio , de , do desses pases. Dados da () mostram que aps anos
gravitando em torno de , , esse valor atinge um nvel mximo em (, ), ou , bilhes (fonte:
http://www.oecd.org/document//,,en_______,.html, acesso em //).
http://translate.google.com/translate?hl=pt-&langpair=en|pt&u=http://www.unep.org/geo/geo/
(acesso em //)
E

decepcionantes em vrios aspectos. Alguns desaos enunciados naquele evento


no lograram praticamente nenhum xito:

Desao das transferncias nanceiras


Ao trmino da , estimou-se que o custo exigido para implementao
das atividades previstas na Agenda atingiria bilhes de dlares por
ano, ao longo de sete anos. Ficou tambm acertado que os pases ricos
destinariam, at o ano , do seu para ajudar o desenvolvimento
dos pases mais pobres. Esse percentual, avaliado em , cou longe de ser
atingido. Os recursos efetivamente disponibilizados foram pos, quando
comparados com das demandas nanceiras associadas implantao da
Agenda . Houve uma resistncia crescente concesso de recursos a fundo
perdido por parte dos pases ricos.
Com a escassez de recursos, a postura dos pases doadores foi cada vez mais
seletiva.

Desaos da implementao da Agenda


No houve surpresa, na Rio+, quando, na avaliao das propostas constantes
da Agenda , rmadas na Rio , os resultados apontaram que a maioria das
. medidas no tinha sido implementada. No surpreendeu tambm que
as aes efetivadas, no apresentaram resultados satisfatrios no controle
dos danos ambientais, por terem sido executadas de modo isolado, sem
integrao com as demais medidas adotadas. Por outro lado, foi constatada
uma gradual internalizao das estratgias propostas na Agenda nos
planejamentos nacionais.
A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel, criada em para acompanhar
a implementao da Agenda , no se tornou um rgo inovador no modus
operandi do sistema das Naes Unidas, frustrando as expectativas.

Desao da atuao do terceiro setor


O papel das organizaes no governamentais ambientalistas e a sua
importncia no processo de governana cresceram com vigor, a partir
da Rio . As suas aes pressionaram governos para colocar em debate,
com diferentes segmentos da sociedade, as propostas contidas nos acordos
rmados no evento. Por outro lado, as ONGs ambientalistas enfrentaram
grandes diculdades de articulao entre elas mesmas, entre as do Norte e
as do Sul e entre as ambientais e as sociais ou dos direitos humanos.

Os resultados da Rio+ foram desapontadores: os governos e a sociedade


F P G A

civil se mobilizaram pouco, e o programa de ao adotado era vago e limitado.


Do lado dos pases em desenvolvimento, prevaleceu a prioridade dos Estados em
gerar excedentes na balana de pagamento e obter recursos nanceiros externos
para enfrentar as prolongadas crises econmica, nanceira, social e poltica. As
polticas monetaristas recomendadas pelo Consenso de Washington (ver Box .,
captulo ) abafaram a dimenso ambiental, que teve, juntamente com a rea
social, baixa prioridade.
Dois documentos foram submetidos apreciao dos representantes do
pases presentes na Rio+. O primeiro, adotado como um programa para
implementao adicional, foi esvaziado na reunio, pois muitos compromissos
de pontos especcos con itavam com acordos anteriores ou eram menos
ambiciosos que as prprias posies ociais, identicadas como retrocessos. O
segundo documento, contendo pargrafos, era uma declarao poltica. Foi
abandonado por falta de consenso e substitudo por seis pargrafos de declarao
de compromissos, que foram includos no prembulo do documento aprovado
(Elliott, )
Os temas que mais repercutiram no evento foram: a pobreza e as mulheres;
a e a proteo ambiental; as questes demogrcas e a contracepo; a
degradao dos solos; e os meios nanceiros.
Em sntese, se algum consenso houve no evento, foi o de que, aps cinco anos,
a sade do planeta em geral estava pior do que nunca e que os problemas eram
inmeros: persistia a falta de entendimento sobre o signicado do desenvolvimento
sustentvel e sobre como implement-lo; era evidente a grande relutncia em
aceitar novos acordos, particularmente quanto a transferncias de recursos e de
tecnologias; e havia diculdade em se adequar agenda econmica global, incluindo
os impactos da globalizao e da busca da liberalizao do comrcio (Elliott, ).

.
Na dcada aps a Rio houve espao para a discusso de medidas acordadas
na Agenda , com a participao ativa da sociedade civil nos processos deci-
srios. Mas, isso representou muito pouco, em termos prticos, em funo da
falta de recursos nanceiros para implementao de aes pelos pases em de-
senvolvimento. Diante de polticas nacionais ainda bem marcadas pela doutrina
neoliberal, as empresas multinacionais impuseram regras ao funcionamento dos
mercados, ditando polticas econmicas e nanceiras que serviam como uma
auto-regulao, prevalecendo as orientaes do Fundo Monetrio Internacional
e da Organizao Mundial do Comrcio.
Os principais lderes polticos daquele momento (tanto do Norte quanto
do Sul) assumiam a postura de que o mercado internacional e o livre-comrcio
E

eram instrumentos adequados e privilegiados para resolver a crise ambiental


global (Leis, ).
Um sintoma eloquente da relevncia das desigualdades e do desao de
solucionar questes de sobrevivncia imediata foi o estabelecimento das Metas
do Milnio. Valendo-se da visibilidade da virada do milnio, o traou
um conjunto de compromissos a serem atingidos pelos pases at o ano .
Rompendo com a tnica dos anos , que foram marcados pela omisso
liberal em relao dimenso social, as metas denidas pelo recolocaram
no plano poltico internacional questes cuja soluo era esperada ainda no
sculo passado e que dependiam da ao pblica consistente e ecaz (Bursztyn
& Bursztyn, ).
As Metas do Milnio foram lanadas no mbito da Declarao do Milnio, em
setembro de , em Nova York, por ocasio da Cpula do Milnio. Participaram
do evento representantes de pases. Eles concordaram em reduzir a misria at
o ano , com a adoo de oito objetivos: reduzir a extrema pobreza e a fome;
assegurar a educao primria a todos; promover a igualdade entre sexos; reduzir
a mortalidade infantil; melhorar a sade materna; combater a ; assegurar
um meio ambiente sustentvel; e promover um comrcio equitativo. Para cada
um dos objetivos foram estabelecidas metas, que podem ser acompanhadas por
um conjunto de indicadores propostos por especialistas.
Na declarao, as questes relativas ao meio ambiente foram inseridas no
captulo , itens a , do inciso Protegendo nosso Ambiente Comum. O
item arma que no se deve medir esforos para libertar toda a humanidade,
e acima de tudo todas as nossas crianas, da ameaa de viver em um planeta
irrecuperavelmente prejudicado pelas atividades humanas e cujos recursos no
sejam mais sucientes para atender s suas necessidades. O item rearma o
apoio aos princpios de desenvolvimento sustentvel, inclusive aqueles constantes
da Agenda , concordados a partir da Rio .
No item cou acertado que se deve adotar em todas as aes ambientais
uma nova tica de conservao e responsabilidade. Como primeiros passos,
decidiu-se:
envidar todos os esforos para assegurar a implementao do Protocolo
de Kyoto, preferencialmente at o dcimo aniversrio da Rio , em ,
reduzindo substancialmente a emisso de gases de efeito estufa;
intensicar os esforos coletivos para o gerenciamento, conservao e
desenvolvimento sustentvel de todos os tipos de orestas;

http://www.un.org/millenniumgoals/ (acesso em //).


F P G A

pressionar pela completa implementao da Conveno sobre Diversidade


Biolgica e da Conveno de Combate Deserticao;
cessar a insustentvel explorao de recursos hdricos, desenvolvendo
estratgias de gerenciamento em nveis regional, nacional e local, que
promovam acesso justo e suprimento adequados;
intensicar a cooperao para reduzir os danos dos desastres provocados
pela humanidade; e
assegurar acesso livre informao sobre o genoma sequencial humano.

Em , o Banco Mundial publica um relatrio Crescimento Responsvel


para o Novo Milnio (, ). O documento estima que at o ano a
populao do mundo deve aumentar em e o volume total da economia deve
apresentar um incremento de . Nesse sentido, xar metas apenas at
no seria garantia para se atingir um desenvolvimento sustentvel. O estudo
se concentra em polticas de desenvolvimento com foco no ano de como
horizonte de anlise.
Os compromissos assumidos na Cpula do Milnio em relao questo am-
biental no reduziram a inuncia do mercado em todos os setores da economia.
Tal inuncia contribuiu, em grande parte, para que os movimentos sociais e as
ONGs ambientalistas encontrassem diculdade para conseguir a insero dos
temas como gua, energia, sade, agricultura e biodiversidade, nos debates que
ocorreram nos eventos preparatrios da Rio+ e nos acordos a serem assinados
durante a realizao do evento.

. +
Dez anos aps a Rio , apesar da enorme adeso, do engajamento da mdia,
da proliferao de entidades voltadas s causas debatidas naquele evento e dos
compromissos ali assumidos, o mundo continuava a girar da mesma forma.
Persistiam os contrastes: pobres e ricos, desenvolvidos e subdesenvolvidos, e
um sistema econmico causador de degradao ambiental.
Contrariamente ao que se supunha, no calor dos debates sobre
desenvolvimento sustentvel, no incio dos anos , o m do sculo foi
marcado pelo aumento das disparidades econmicas entre pases e entre
grupos sociais. O problema da pobreza, que havia sido apontada, na Agenda ,
com um dos gargalos a serem enfrentados, no cessou de se agravar. A maior

Conforme dados da (), a disparidade entre os nveis de renda por habitante, comparando-se
os cinco pases mais ricos com os cinco mais pobres do planeta passou de / em para / em e
/ em .
E

solidariedade e a responsabilidade planetria, imaginadas em , traduziram-se


em continuidade do egosmo e da irresponsabilidade de naes e de grupos sociais
hegemnicos. A expectativa de uma tolerncia maior frente s particularidades
e identidades culturais foi frustrada por graves surtos de intolerncia, como a
que marcou os conitos entre naes da antiga Unio Sovitica e dos Blcs,
antes reunidos na extinta Iugoslvia.
As ltimas dcadas do sculo foram marcadas, na dimenso poltico-
institucional, pela avassaladora rede nio do papel do Estado, num sentido
minimalista. A crise scal do Estado, associada ao emperramento do modo
de gesto do welfare state e ao colapso do referencial estatizante dos pases
socialistas, justicaram a adoo de polticas liberalizantes em escala global.
O coroamento da era liberal iniciada com Reagan, nos , e Thatcher, no
Reino Unido, mais de dez antes da Rio , caracterizou a ltima dcada do
sculo como um grande retrocesso em relao aos avanos sociais obtidos
ao longo de vrias dcadas.
A conscincia da globalizao e, portanto, da interdependncia ambiental de
todos os povos do planeta mais do que produzir solidariedade, acabou gerando
condutas individualistas e autocentradas, por parte de sociedades indispostas
a renncias. A convivncia com desigualdades crescentes, em escala mundial,
parece ter incomodado muito menos a opiniao pblica nos pases do Norte, do
que a concorrncia pelos recursos ambientais escassos ou a degradao do meio
natural (Bursztyn & Bursztyn, ).
Entre a Rio e Johanesburgo , o quadro conceitual, jurdico e
institucional no mbito ambiental se diversicou e se tornou mais complexo,
com a adoo de novos acordos e o surgimento de instituies internacionais.
(ver quadro .)
Esta dcada presenciou (Le Prestre, ):
o reforo da importncia e da complexidade dos problemas globais;
a traduo poltica de novos princpios, associados questo ambiental;
o desenvolvimento de novos instrumentos de interveno pblica, tendo o
meio ambiente como foco de regulao;
a emergncia de abordagens inovadoras em polticas pblicas, agregando a
dimenso ambiental s esferas social e econmica; e
a armao dos laos entre proteo ambiental e outras problemticas
(segurana, comrcio, direitos humanos, comportamento das empresas).

Uma grande mudana na economia poltica internacional foi a criao


da Organizao Mundial do Comrcio . A partir de ento, as regras da
liberalizao do comrcio se impuseram aos princpios que deveriam prevalecer
F P G A

neste setor, para preservar o mundo das crises ecolgicas gerais ou globais.
Tornam-se evidentes novos desaos, relativos ao equacionamento dos conitos
potenciais entre os regimes comerciais e os regimes da proteo ambiental, uma
vez que as questes ambientais e as de comrcio se tornaram indissociveis
(Lipietz, ).
Aps a Rio+, foram negociados, dentre outros acordos ambientais:
a Conveno de Rotterdam () sobre o Consentimento Prvio, que visa
regular o comrcio de produtos qumicos perigosos e pesticidas, assegurando
que os pases receptores aprovem a sua importao;
o Protocolo de Cartagena () sobre Biossegurana, que se aplica
aos produtos resultantes de manuseamento e utilizao de organismos
vivos modicados por biotecnologia, manipulao e uso de organismos
geneticamente modicados OGMs, que podem ter efeitos negativos na
biodiversidade e na sade humana; e
a Conveno de Estocolmo () sobre Produtos Orgnicos Persistentes
POPs, visando promover a utilizao, comercializao, manejo e descarte de
poluentes orgnicos persistentes de maneira sustentvel e ambientalmente
correta, no sentido de proteger a sade humana e o meio ambiente.

Em dezembro de , a Assembleia Geral das Naes Unidas adotou


a Resoluo /, convocando a Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento
Sustentvel, a ser realizada em Johanesburgo. O evento deveria fazer uma
avaliao dos progressos alcanados na implementao dos textos aprovados
na Rio e renovar os compromissos do desenvolvimento sustentvel, da
solidariedade internacional e da parceria Norte/Sul.
O fato de no ter sido denominado Cpula da Terra e sim Cpula do
Desenvolvimento Sustentvel indicava, em teoria, que a agenda ambiental estava
intrinsecamente ligada ao desenvolvimento e que os problemas ambientais no
poderiam ser resolvidos sem o equacionamento das preocupaes relativas
pobreza, equidade e natureza da poltica econmica global (Elliott, ).
Os preparativos para a cpula ocorreram nos mbitos nacional e de blocos
regionais, com realizao de reunies intergovernamentais e com a participao
da sociedade civil. As reunies regionais dos governos e os encontros dos

Em , foi realizada, no Rio de Janeiro, a Conferncia Regional Preparatria da Amrica Latina e do


Caribe, quando foi adotada a Plataforma de Ao do Rio de Janeiro em direo a Johanesburgo, que estabe-
leceu prioridades para os pases da regio no tocante ao desenvolvimento sustentvel. O documento analisa
os avanos e obstculos da implementao dos acordos estabelecidos na Rio . Como aspectos positivos,
foram identicados o aumento da conscincia ambiental, o fortalecimento institucional e a promoo,
na regio, da transferncia de novas tecnologias saudveis do ponto de vista energtico. Como aspectos
E

principais grupos de interesse (major groups) tiveram como objetivo construir


um consenso em torno das questes-chaves, identicando prioridades.
Em dezembro de , o Secretrio Geral da , Ko Annan, publicou um
relatrio sobre a adoo da Agenda . Ele ressaltava que o progresso em relao
aos objetivos da foi mais lento que o previsto e que, em alguns casos,
as condies estavam piores do que dez anos antes. O relatrio ressalta que a
diculdade de conseguir avanos na proteo dos recursos naturais e no combate
pobreza resulta da falta de recursos, de vontade poltica, de coordenao e dos
modos de produo e consumo insustentveis. Questiona, tambm, se a noo
de globalizao estava sendo benca, uma vez que os pases mais pobres do
mundo estavam sendo deixados para trs. (Elliott, ; Le Prestre, ).
Foram realizadas trs reunies preparatrias (PrepCom) depois da reunio
inaugural, em Nova York, em maio de , quando foram denidos a data
da conferncia e o processo de participao das ONGs e de outros grupos de
interesse. As duas primeiras reunies tambm se realizaram em Nova York.
A primeira, em janeiro de , marcou, no mbito multilateral, o incio das
discusses acerca do estgio de adoo da Agenda e da denio de uma
agenda para Johanesburgo. A segunda, em maro de , teve como objetivo
examinar um texto elaborado pelo presidente do PrepCom, Emir Salim, Ministro
do Meio Ambiente da Indonsia, que estabelecia as bases para as negociaes
de um plano de ao.
A terceira reunio, em nvel ministerial, ocorreu em Bali, em maio de ,
com o objetivo de concluir as negociaes do plano de implantao, alm de
discutir a denio dos elementos da Declarao Poltica a ser adotada em
Johanesburgo. Esta ltima PrepCom foi objeto de grandes expectativas, no
sentido de resolver os principais pontos conitantes que emergiram desde o
incio do processo preparatrio, mas no obteve os resultados esperados. No
nal do encontro, foi publicado um documento que no foi aprovado em sua
totalidade, na medida em que do texto, relativos principalmente s formas
de nanciamento, foram objeto de polmicas.
No encontro, evidenciou-se um impasse com relao aos meios de
implementao. Por um lado, os pases em desenvolvimento defendiam que,
para apoiar as aes acordadas, fossem estabelecidos compromissos em matria
de nanciamento e comrcio. Por outro, os pases desenvolvidos argumentavam
que a questo dos meios de implementao j estaria equacionada depois da
Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, realizada em Doha,

negativos, foram citados o modo de produo e consumo dos pases desenvolvidos e as estratgias vigentes,
que distorcem o comrcio e os uxos nanceiros internacionais (, ).
F P G A

em novembro de , e da Conferncia Internacional sobre o Financiamento do


Desenvolvimento, da , realizada em Monterrey, em maro de . Nesses
eventos, os governantes teriam concordado em iniciar discusses sobre as relaes
entre as regras da e as regras de comrcio dos acordos ambientais multilaterais.
Nesta Conferncia de Monterrey foi adotado o Consenso de Monterrey,
que defende a necessidade de aplicar programas de reduo da pobreza e de
se estabelecer polticas que garantam o desenvolvimento sustentvel, alm do
crescimento econmico. Para atingir tal objetivo, seria necessrio: aumentar
a cooperao nanceira e tcnica internacional para o desenvolvimento,
incrementando a ajuda pblica ao desenvolvimento; mobilizar recursos
nanceiros, particularmente os investimentos diretos estrangeiros e outros
uxos nanceiros privados para garantir, em nveis nacionais e internacionais,
as condies econmicas necessrias para alcanar as metas de desenvolvimento
acordadas internacionalmente; liberalizar o comrcio internacional; promover
uma boa gesto pblica em todos os nveis; e assegurar coeso dos sistemas
monetrios, nanceiros e comerciais internacionais.
No encontro de Monterrey, as parcerias pblico-privadas foram
reconhecidas como um meio importante para fortalecer o funcionamento das
empresas e atrair e aumentar investimentos.
O texto nal, apesar de ser denominado de consenso, vago e no alcanou
unanimidade. Enquanto os Estados Unidos defendiam que o desenvolvimento
econmico deveria se apoiar no comrcio e na liberalizao das trocas, a
Frana apresentava uma posio ampliada do desenvolvimento, centrada na
redistribuio da riqueza mundial, na reduo da dvida externa e na considerao
do meio ambiente como parte integrante do desenvolvimento internacional (Le
Prestre, ).
Sem que se chegasse aos resultados esperados em Bali, o Secretrio Geral da
, solicitou, em maio de , que cinco temas fossem prioritrios durante
as negociaes em Johanesburgo: gua, energia, sade, agricultura e biodiver-
sidade, o que representado pela sigla (a primeira letra dos cinco temas,
em ingls).
A Rio+ ocorreu no perodo compreendido entre de agosto a de se-
tembro de . Contou com a participao de pases, chefes de Estado,
organizaes internacionais, . delegados ociais, . delegados da
sociedade civil e cerca de . jornalistas. Paralelamente conferncia, foi
realizada uma srie de eventos envolvendo uma grande diversidade de interesse
e atores (ONGs, organizaes comunitrias, organizaes intergovernamentais,
setor privado, dentre outros).
E

As negociaes no foram fceis, na medida em que o grupo dos e


os Estados Unidos estavam particularmente preocupados em no limitar a
autonomia de seus Estados, preservando a liberdade de ao. Queriam, tambm,
evitar a imposio de modelos ou de polticas especcas e recusavam a imposio
das obrigaes resultantes de convenes que algum Estado no tivesse raticado
(Lavieille, ).
Os pases do Sul criticavam as subvenes agrcolas que recebiam os
agricultores dos Estados Unidos e da Unio Europeia, mas os pases do Norte
rebatiam que esse tema deveria ser discutido no mbito da . Os Estados
Unidos no queriam estabelecer objetivos quanticados nem prazos especcos,
contrariamente Unio Europeia. Outro ponto de divergncia foi a recusa dos
pases do Norte de aceitar qualquer proposta de aumento de despesas como, por
exemplo, a criao de um fundo de solidariedade mundial, e avanar alm dos
acordos de Doha e Monterrey.
Ficou evidente, na conferncia, que a situao ambiental mundial se agrava
e que os Estados e as ONGs ambientalistas no estavam sendo capazes de
operacionalizar as suas propostas e de oferecer solues efetivas. Alm disso,
o plano de ao estabelecido na Rio mostrou-se de difcil implementao.
Os pases desenvolvidos mais uma vez demonstraram pouco interesse em
direcionar uma parcela de seu para investimentos em programas ambientais
dos pases em desenvolvimento. Em , o percentual era de , e em
de , e, mesmo assim, sobre este montante, apenas uma parte era
consagrada ao meio ambiente. No que diz respeito ao Fundo Mundial para o
Meio Ambiente , lanado em , a disponibilidade nanceira foi pouco
signicativa, com relao s necessidades. Ao cabo de anos de funcionamento,
o Banco Mundial (gestor do fundo) havia alocado aproximadamente bilhes
de dlares ao , dos quais a metade havia sido efetivamente aplicada em
atividades aprovadas para nanciamento.
Os ataques terroristas de de setembro de , nos , contriburam para
aumentar o clima de medo e insegurana no mundo. E serviram de pretexto para
que o presidente norte-americano G.W. Bush mantivesse uma posio unilateral
de intransigncia frente ao Protocolo de Kyoto. O tema da segurana frente aos
riscos de terrorismo assumiu posio de destaque na agenda norte-americana
e nas suas relaes com o resto do mundo.

G Coalizo de pases em desenvolvimento criada para promover os interesses coletivos dos pases
membros e aumentar a sua capacidade de negociao no mbito nas Naes Unidas. Surgiu na Conferncia
sobre Comrcio e Desenvolvimento, da , em . Atualmente rene naes.
www.worldbank.org (acesso em //).
F P G A

Enquanto no evento paralelo das ONGs no houve articulao e consenso


no sentido de apresentar um documento alternativo declarao poltica, o
grupo das corporaes que representavam o mercado se fez ouvir com as suas
propostas neoliberais. O Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento
Sustentvel (World Business Council for Sustainable Development) publicou,
na ocasio, uma obra em que armava que: se existe um ator que se preocupa
efetivamente com o desenvolvimento sustentvel e que tem meios para realiz-
lo so as empresas, habituadas a gerenciar entre o curto e o longo prazos e a
desenvolver estratgias alm das fronteiras dos Estados (Vivien, ).
Os principais produtos da Rio+ so dois textos juridicamente no
impositivos: uma Declarao Poltica e um Plano de Implementao.
A declarao de Johanesburgo sobre o desenvolvimento sustentvel
compreende alneas, agrupadas em pontos: das origens ao futuro; de
Estocolmo a Johanesburgo, passando pelo Rio de Janeiro; os desaos que
enfrentamos; nosso compromisso com o desenvolvimento sustentvel; o
multilateralismo o futuro; e, da inteno ao.
A alnea reconhece que a erradicao da pobreza, a mudana dos padres
de consumo e de produo, e a proteo e a gesto do estoque de recursos na-
turais, so objetivos primordiais e condies prvias para o desenvolvimento
sustentvel. A alnea assinala que o abismo que divide a sociedade humana
entre ricos e pobres representa uma ameaa prosperidade, segurana e
estabilidade globais. A alnea rearma a premissa de dar ateno prioritria
luta contra as condies mundiais que ameaam seriamente o desenvolvimento
sustentvel, tais como: subalimentao crnica, desnutrio, conitos armados,
ocupaes estrangeiras, corrupo, trco de drogas ilcitas e trco ilegal de
armamentos, terrorismo, xenofobia e doenas endmicas transmissveis e cr-
nicas, em particular a , a malria e a tuberculose (, ).
O plano de ao um documento com pargrafos dispostos em
captulos, que tratam de temas e compromissos que haviam sido contemplados
na sua maior parte em textos internacionais aprovados. o caso da gua e da
pobreza (Declarao do Milnio), do Clima (Protocolo de Kyoto), das subvenes
agrcolas (Conferncia de Doha). As questes abordadas dizem respeito pobreza,
aos modos de produo e consumo, globalizao, sade, aos pequenos
Estados insulares em desenvolvimento, frica, aos meios de implementao
e reforma das instituies.
Os governos concordaram em estabelecer objetivos concretos referentes aos
oceanos, gua e aos produtos qumicos. Por outro lado, alguns compromissos
no caram muito precisos, como o caso do incremento do uso de energias
renovveis, sem a especicao de metas a serem cumpridas.
E

No que diz respeito biodiversidade, o compromisso estabelecido foi de


apenas reduzir a taxa atual de perda da diversidade biolgica at . Isso
signicou um recuo com relao declarao adotada na Conferncia das
Partes da , em , que estabelecera para o mesmo prazo a realizao
de esforos para a adoo de medidas voltadas interrupo da perda de
diversidade biolgica.
No houve na Rio+ um balano ocial sobre os possveis avanos das
diferentes naes com relao aos objetivos e compromissos da Rio . A tnica
dos debates foi muito mais de enfrentamento da pobreza do que do tratamen-
to do meio natural, em grande medida por insistncia dos pases africanos.
Restabeleceu-se uma verdade que estivera obscurecida pela agenda verde: antes
de equacionar minimamente as condies de subsistncia das populaes, no
curto prazo, difcil tratar de temas de longo prazo. Os pases do Sul, por in-
termdio do Secretariado da , impuseram a Declarao do Milnio como
quadro de referncia (Bursztyn & Bursztyn, ).
Em contrapartida, as ONGs ambientalistas criticaram o papel secundrio das
questes ambientais tradicionais, o questionamento de princpios e compromissos
armados, a preeminncia das consideraes comerciais e a falta de metas
precisas para as energias renovveis.
Na anlise de vrios autores (Elliott, ; Le Prestre, ; Paulet,
; Testart, ), o plano de implementao, de uma forma geral, faz um
inventrio de inmeras medidas desejveis, mas frgil na esfera poltica,
em meios de implementao e na definio de cronogramas precisos. Nesse
sentido, ele pode ser considerado minimalista, vago e sem objetivos efeti-
vos. Os Estados, na maior parte dos casos, no estabeleceram prazos nem
quantificaram os esforos anunciados. No foram encorajadas iniciativas
ditas do tipo : parcerias entre os governos e os atores privados (empresas,
organizaes internacionais e setores da sociedade civil) para apoiar a implan-
tao da Agenda , frente impossibilidade de se estabelecer compromissos
pblicos formalizados e negociados em nvel internacional. Este o caso das
iniciativas tipo I, que so propostas mandatrias, que geram compromissos
junto a todos os pases e que podem ser meramente programticas ou que
podem estabelecer metas e prazos.
As parcerias signicam o reconhecimento do papel potencial e essencial do
setor privado na realizao de projetos concretos visando ao desenvolvimento
sustentvel. Elas resultam do retrocesso da ajuda pblica ao desenvolvimento
e de um compromisso de setores interessados, e vm sendo implementadas
gradualmente desde a Rio (Le Prestre, ).
No tocante a esta forma de parcerias, Testart () assinala que os Estados
F P G A

devem enquadrar as atividades das empresas dentro dos princpios do direito.


Enquanto atores reconhecidos do desenvolvimento sustentvel, as empresas devem
respeitar um quadro regulatrio que dena o regime de sua responsabilidade
social e ambiental e no apenas se sujeitar a cdigos voluntrios de boa conduta.
Outros autores questionam este tipo de iniciativa. Lestienne () argumenta
que o grande risco que os governos abdiquem de suas responsabilidades,
delegando s empresas o maior controle dos processos de desenvolvimento.
Lavieille () arma que a experincia mostra que a aliana entre as empresas
privadas e o poder pblico se traduz frequentemente em degradao acelerada de
bens ambientais globais. Huft y & Aubertin () assinalam que grande parte
destes acordos se resume a distribuir um bem pblico global, cuja repartio
deveria estar mais vinculada justia social do que economia de mercado.
Portanto, isso privilegia a privatizao, com a criao de mercados, em detrimento
de uma gesto racional e equitativa.
Na cpula, foram apresentadas mais de parcerias. Elas sofreram
fortes crticas de alguns setores da sociedade civil, que consideravam no
haver coerncia entre os projetos nem clareza nos seus procedimentos de
monitoramento e avaliao. Em sua maior parte, tais iniciativas poderiam ser
consideradas como aes promocionais para expandir mercados de empresas
(Aubertin & Vivien, ).
Ficou evidente na cpula o enfraquecimento das Naes Unidas, pois cada
Estado defendeu os seus interesses nacionais de curto prazo e no uma viso
de interesse coletivo (Testart, ). Para este autor, a crise do multilateralismo
corre o risco de comprometer o futuro do desenvolvimento sustentvel e o
prprio futuro.

. +
As Naes Unidas decidiram, em , pela realizao da Conferncia Rio+
no ms de junho de , no Rio e Janeiro. Inicialmente, o perodo escolhido
deveria coincidir com o dia mundial do meio ambiente ( de junho), que havia
sido estabelecido na ocasio da Conferncia de Estocolmo, em . Entretanto,
optou-se por adi-lo por cerca de duas semanas, em virtude das comemoraes
do jubileu dos anos de reinado da Rainha da Inglaterra, marcado para o
mesmo momento, que poderia esvaziar o evento do Rio.
Em janeiro de , a divulgou o documento O Futuro que Queremos,
contendo, de forma preliminar, o texto a ser discutido e submetido assinatura
pelos Chefes de Estado e de Governo presentes no evento Rio+. Em suas

http://www.rio.info// (acesso em //).


E

pginas o texto reitera acordos e protocolos anteriormente rmados e rearma


princpios que constavam nos documentos da Rio , bem como estratgias que
foram objeto de outros eventos desde ento.
H um destaque para a valorizao do que apresentado como Major
Groups, que desempenham papel relevante no desenvolvimento sustentvel e cuja
participao nos processos decisrios deve ser valorizada: mulheres, crianas e
jovens, povos indgenas, organizaes no governamentais, autoridades locais,
trabalhadores e sindicatos, negcios e indstrias, a comunidade cientca e
tecnolgica, e agricultores.
O tema economia verde, no contexto do desenvolvimento sustentvel e da
erradicao da pobreza, foi apontado como destaque no documento.
Quanto institucionalidade da questo ambiental no mbito da , o
documento preliminar considerou duas possibilidades: a mais conservadora,
considerava a continuidade do como um programa a ser fortalecido; e
a mais ousada, que correspondia a anseios do lobby ambientalista, propunha a
criao de uma nova agncia da , nos moldes da , , e . Sem
dvida, essa segunda alternativa valorizaria bastante a questo ambiental no
contexto da governana internacional, pois no sistema da uma agncia
tem muito maior importncia do que um programa (esse ponto ser retomado
no captulo ).
Questes e reas prioritrias ressaltadas no documento so: segurana
alimentar; gua; energia; cidades; trabalhos verdes e incluso social; oceanos,
mares e pequenos Estados insulares em desenvolvimento ; desastres
naturais; mudana climtica, orestas e biodiversidade; degradao do solo e
deserticao; montanhas; produtos qumicos e dejetos; consumo e produo
sustentveis; educao; e igualdade dos sexos.
Uma novidade, relativa aos meios de nanciamento, foi a incluso da
proposta de compromisso dos pases em desenvolvimento em alocar de ,
a , de seu para assistncia ocial ao desenvolvimento para pases
menos desenvolvidos. Tal quantia seria agregada ao compromisso assumido
anteriormente embora nunca cumprido, conforme assinalado mais acima,
neste captulo por muitos pases desenvolvidos de reservar , do para
a mesma nalidade.
Diante de circunstncias polticas e econmicas adversas, o evento foi
realizado num clima de pessimismo quanto a seus resultados efetivos. No
contexto mundial, uma conjunto de fatos j indicava que o grau e compromisso
dos pases mais desenvolvidos (e mais responsveis pela degradao ambiental
do Planeta) seria reduzido. Uma grave crise econmica na zona europeia
do euro, a lenta recuperao da crise norteamericana deagrada em , a
F P G A

expectativa de reduo do alto ritmo de crescimento da China, dentre outros


fatores, sinalizavam que o evento no chegaria a denio de metas arrojadas em
matria de proteo ao meio ambiente. Aliado aos fatores econmicos, situaes
nacionais particulares tambm zeram com que dirigentes polticos inuentes,
como o presidente dos Barack Obama e a primeira ministra da Alemanha
Angela Merkel no comparecessem Rio+. Era de se esperar que as decises
e os compromissos fossem marcados pelas preocupaes de curto prazo com
fatores do tipo crescimento econmico, emprego, estabilidade do euro.
Uma comparao entre pontos dos documentos de Johanesburgo ()
e o que foi aprovado na Rio+ () permite que se constate uma reduo
no foco relativo ao papel do Estado em questes de governana ambiental
ou do desenvolvimento sustentvel. De uma maneira geral, na Rio+ as
diretrizes foram genricas, sem metas estabelecidas. Ao longo de pginas,
h uma profuso de expresses como rea rma ( vezes), concorda (
vezes), compromete (mais de vezes), reconhece (mais de vezes). J
na referncia a metas (goals), o texto bem parcimonioso: referncias (das
quais se referem ao termo metas de desenvolvimento), quase sempre sem
valores, ndices ou datas. De uma maneira geral, o documento prdigo na
rearmao de diagnsticos e propsitos que j constavam de textos anteriores,
mas pobre em meios de implementao.
No incio, o tema governana abarcava o papel das instituies, processos,
estruturas, princpios diretrizes, integrao, coordenao e comunicao, como
ainda o arcabouo de apoio para implementar compromissos para o desenvolvi-
mento sustentvel, nos nveis global, regional, nacional e local. Falava-se no de
fortalecer instituies pblicas e fazer cumprir (enforcement) leis. Essa nfase foi
suprimida do segundo documento. Em vez disso, o novo texto trata de medidas
regulatrias e voluntrias e de arcabouos regulatrios que fomentem o setor
privado. Considera a eliminao de subsdios para combustveis fsseis, porm
apenas para pases que j assumiram tais compromissos. Como um balano geral,
ca evidente que o tema governana no teve grande avano, tendo se limitado
basicamente ao nvel global, com pouca referncia ao nvel nacional e, menos
ainda, aos nveis regional, subnacional e local. Foram tratados aspectos quanto
reduo da burocracia das Naes Unidas e outras organizaes multilaterais,
mas a criao da no foi aprovada.
Na esfera econmica, cou evidente que a bandeira da economia verde no

http://daccess-dds-ny.un.org/doc///N////N.pdf?OpenElement (acesso em
//).
E

foi muito alm de uma orientao ao setor privado, com nfase no crescimento
econmico, tecnologia, inovao e mecanismos de mercado.

.
Apesar de todos os seus limites, as quatro grandes conferncias ambientais
(, , e ) realizadas at o incio de foram necessrias e
importantes como instrumento de dilogo, de denio de orientaes e de
polticas comuns. Os textos resultantes destas Conferncias contm os valores,
normas, princpios e aes que servem de referncia implementao de uma
governana global (ver Quadro .).
A realizao de grandes eventos como as cpulas ambientais pode favorecer
algumas condies internas nos pases, como o fortalecimento institucional, a
abertura de canais de participao, maior ateno para com a educao, incentivo
pesquisa e ao desenvolvimento cientco e tecnolgico, condies necessrias
proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel. H que se assinalar,
entretanto, que apesar de se contabilizar avanos referentes s normas ambientais
internacionais e aos compromissos globais, aps a realizao das quatro grandes
cpulas ambientais, ainda faltam coerncia nos mecanismos de governana e
vontade poltica de se passar ao.
Na prtica, aps os episdios em que dirigentes polticos e lideranas sociais e
econmicas se encontravam, parece que boa parte deles voltava s suas rotinas, em
que os temas de maior interesse no curto prazo absorviam mais as suas atenes.
Anal, como na anedota do sapo que estava sendo cozinhado na panela e que a
cada instante apenas constatava que estava ligeiramente mais aquecido do que
no momento anterior, uma parte considervel dos problemas ambientais so
evidentes no longo prazo, mas no se agravam de modo dramtico da noite para
o dia (Speth & Haas, ). Quando acidentes provocaram tragdias (como no
caso de Chernobyl), a mobilizao foi intensa e imediata. Mas quando se trata
de algo remoto, como a lenta mudana na temperatura do Planeta, a reao
tende a ser lenta e evasiva.
A reao de polticos e empresrios tende a seguir a lgica contbil de curto
prazo. Quando o preo do barril de petrleo sobe muito, h maior sensibilidade
para empreender polticas e estratgias de valorizao de fontes alternativas de

Vale lembrar que, alm destas trs grandes conferncias ambientais, organizadas pelas Naes Unidas,
existem, no mbito internacional, algumas centenas de acordos, tratados, convenes e protocolos, abran-
gendo diversos temas ambientais: chuvas cidas, camada de oznio, poluio marinha, proteo de espcies
em extino, dentre outros.
O tema governana ser tratado mais adiante, nos captulos e .
F P G A

energia. Mas quando o preo volta a patamares mais baixos, tais iniciativas se
tornam menos prioritrias.
O quadro . mostra resumidamente as caractersticas das quatro cpulas
ambientais analisadas acima.

.: Trs cpulas ambientais em perspectiva.

Cpulas Objetivos Nmero de


Ambientais pases e Chefes
de Estado
Estocolmo Encontrar solues tcnicas para os problemas pases e
() de poluio decorrentes da industrializao, do chefes de
crescimento demogrco e da urbanizao; e Estado
estimular a cooperao internacional no equa-
cionamento das diferentes formas de poluio.
Rio () Examinar a situao ambiental do mundo e as pases e
mudanas ocorridas depois da conferncia de chefes de
Estocolmo; identicar estratgias regionais e glo- Estado ou
bais; recomendar medidas de proteo ambien- de governo
tal; promover o aperfeioamento da legislao
ambiental internacional; examinar estratgias
de promoo de desenvolvimento sustentvel.
Johanes-burgo Proceder a uma avaliao dos progressos realiza- pases
() dos na implementao dos textos aprovados na e chefes
Rio e renovar os compromissos do desenvolvi- de Estado
mento sustentvel, da solidariedade internacional.

Rio Renovar compromissos polticos com o desen- pases e


() volvimento sustentvel; avaliar progressos e chefes de
atrasos na implementao de compromissos dos Estado e de
encontros anteriores; e tratar de novos desaos. governo

Fonte: adaptado de Soromenho-Marques ().


E
F P G A

Analisando os poucos avanos desde Estocolmo e a perspectiva para o


sculo , Sachs () arma que, neste incio de sculo, existe uma mirade
de formas de economias mistas. Nelas, o Estado e o mercado se articulam (com
a interveno de vrios tipos de atores sociais) e necessrio criar condies
para obter solues negociadas e contratuais e tornar possvel uma governana
democrtica. Para o autor, existem trs questes-chave para as economias mistas:
a articulao dos nveis social, econmico e ambiental; a articulao dos espaos
de desenvolvimento, do local ao transnacional; e a busca de uma nova parceria
entre poder pblico, empresrios, trabalhadores e sociedade civil organizada.
A partir da ltima dcada do sculo , ca evidente o imperativo de
regulamentar as abordagens das questes ambientais e sociais, em face da
forte liberalizao do mercado e da persistncia dessas questes. No caso dos
pases menos desenvolvidos, onde o grau de amadurecimento das estruturas
polticas e institucionais menor, a reduo da capacidade reguladora do Estado
compromete as condies de governabilidade e de governana, justamente no
momento em que se deve enfrentar os desaos de proteo ambiental e do
combate pobreza (Bursztyn & Bursztyn, ).
Pensar, hoje, em empreender estratgias de desenvolvimento conando nas
virtudes de mo invisvel do mercado representa grave risco ao meio ambiente e
s condies de vida. A inexistncia de um Estado forte torna impossvel corrigir
as falhas de mercado, internalizar externalidades econmicas, inibir a ao
dos responsveis pela degradao ambiental, promover justia social e reduzir
as desigualdades entre naes.
Se o paradigma estatizante mostrou-se frgil do ponto de vista da gesto
pblica, isso no justica a eliminao da funo reguladora do Estado. Os pases,
que adotaram de forma mais intensa, radical e desestruturante os princpios
neoliberais, so os que mais comprometeram a sua governabilidade. O sculo
est se apresentando como o incio de uma era de resgate do papel do Estado;
e isso implica novos mecanismos de regulamentao, novos instrumentos de
regulao pblica.
Nos ltimos anos, a comunidade internacional tem tomado conscincia da
extrema gravidade e da complexidade das mudanas climticas. Impe-se, portanto,
a necessidade de se compartilhar responsabilidades e de assumir o mais rpido
possvel os compromissos negociados entre as diferentes partes. O que se espera
que o enfrentamento desta grave problemtica global se d de maneira coerente com
os objetivos de eccia econmica, de equidade social e de preservao ambiental.
O novo sculo trouxe novos ares ao conceito de desenvolvimento sustentvel.
Na dcada de foi evocada a ideia de crescimento zero. Agora se fala em de-
crescimento da economia nos pases mais ricos (como visto no captulo ). Uma
E

vez mais, a proposta essencialmente alegrica e provocativa, sem implicaes


efetivas. Mas, relana o foco sobre o fosso econmico e social entre os pases do
Norte e do Sul.
Os problemas ambientais evidenciam, cada vez mais, o imperativo da gesto
partilhada do planeta. A metfora da Nave Terra (spaceship Earth), de Boulding
(), ainda atual. Todos os habitantes, todos os povos do planeta, so pas-
sageiros da mesma nave. Em caso de acidente, todos so vulnerveis. Contudo,
enquanto a nave navega, h graves e crescentes desnveis entre os passageiros: os
da primeira classe e os do compartimento de carga. Riscos de acidente j foram
anunciados pelos tripulantes e cada um vem fazendo a sua parte uns mais,
outros menos (Bursztyn & Bursztyn, ).
O mundo no mudou muito desde a Rio , como no mudou depois da
Conferncia de Estocolmo em . Com alguns ajustes, a nave segue o seu rumo,
com todas suas contradies internas, dilemas e impasses. O Quadro . apresen-
ta os principais eventos e acordos ambientais internacionais posteriores a .

.: Cronologia dos principais eventos e acordos


ambientais internacionais posteriores a

Criao da Comisso Mundial de Desenvolvimento Sustentvel


Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento com
a participao de pases. Aprovao da Conveno sobre as Mudanas
Climticas e Conveno sobre a Diversidade Biolgica (Rio de Janeiro)
Conferncia Internacional sobre gua e Meio Ambiente (Dublin)
Conveno sobre a Proteo e a Utilizao dos Cursos de gua Transfronteirios
e dos Lagos Internacionais com protocolo rmado em (Helsinki)
Conveno sobre Responsabilidade Civil Relativa aos Danos Resultantes de
Atividades Perigosas para o Meio Ambiente (Lugano)
Conferncia Mundial sobre os Direitos do Homem. Defende o direito das po-
pulaes a um meio ambiente sadio e ao desenvolvimento (Viena)
Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento (Cairo)
Conferncia das Naes Unidas sobre a Luta contra a Deserticao (Paris)
Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento, que teve entre
seus objetivos, a integrao das questes ambientais nas polticas setoriais, o
reforo da autonomia das mulheres e a considerao dos fatores scio-demo-
grcos nas polticas ambientais (Cairo)
F P G A

Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel dos Pequenos


Estados Insulares em Desenvolvimento (Barbados)
Acordo sobre o Programa de Ao Mundial para a Proteo do Meio Ambiente
Marinho contra a Poluio de Origem Terrestre (Washington)
Conveno sobre Segurana Nuclear (Viena)
Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social para enfrentar a pobreza, o
desemprego e a desintegrao social em todos os pases (Copenhague)
Criao da Organizao Mundial do Comrcio ()
Criao do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel
Conferncia Mundial da Mulher (Beijing, China)
Cpula Mundial da Alimentao, que arma o direito de cada ser humano de
no passar fome e de ter uma alimentao adequada (Roma)
Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre os Assentamentos Humanos
(Istambul)
Tratado de Interdio Completa dos Testes Nucleares (Nova York)
Conveno sobre a Segurana da Gesto de Resduos Radioativos (Viena)
Realizao da Segunda Cpula da Terra Rio+ seo extraordinria da
Assembleia Geral das Naes Unidas sobre a Implantao da Agenda (Nova
York)
Primeiro Frum Mundial da gua (Marraqueshe)
Conferncia de Kyoto elaborao de um protocolo sobre mudanas climticas
(Kyoto)
Conveno sobre o Direito de Utilizao dos Cursos dgua Internacionais
para Outros Fins que a Navegao (Nova York)
A Conveno sobre o Acesso Informao, a Participao do Pblico no
Processo Decisrio e o Acesso Justia na rea Ambiental, com protocolo em
(Aarhus Dinamarca)
Conveno sobre o Consentimento Prvio com Conhecimento de Causa Plausvel
no Caso de Certos Produtos Qumicos Perigosos e Pesticidas que so Objeto
de Comrcio Internacional (Rotterdam)
Segundo Frum Mundial da gua (Haia)
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (Cartagena Colmbia)
E

Cpula do Milnio, com a participao de pases, quando foi aprovada a


Declarao do Milnio (Nova York)
Conveno de Estocolmo sobre os Poluentes Orgnicos Persistentes POPs
(Estocolmo)
Acordo sobre as Modalidades de Aplicao do Protocolo de Kyoto (Bonn)
Cpula Europeia de Gotemburgo os pases da Unio Europeia aprovam a
Estratgia Europeia de Desenvolvimento Sustentvel
Adoo do Tratado Internacional sobre os Recursos Fitognicos que Apresentam
Interesse para a Alimentao e a Agricultura (Roma)
Conferncia Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento
(Monterrey Mxico)
Conferncia sobre a Biodiversidade (Haia)
Cpula Mundial do Desenvolvimento Sustentvel, com a participao de
pases (Johanesburgo)
Terceiro Frum Mundial da gua (Kyoto, Shiga e Osaka)
Terremoto provoca tsunamis no oceano ndico, matando cerca de mil pessoas.
Primeira Conferncia Mundial sobre Energias Renovveis, reunindo pases
(Bonn)
Reunio Internacional sobre a Adoo do programa de ao para o
Desenvolvimento Sustentvel dos Pequenos Estados Insulares em
Desenvolvimento (Ilhas Maurcio)
Publicao do relatrio Investir no desenvolvimento: plano prtico para a rea-
lizao dos objetivos do milnio para o desenvolvimento, estudo realizado por
um grupo de consultores, dirigido por Jerey Sachs e apoiado pelo
Furaco Katrina provoca graves danos ao sul dos , notadamente em Nova
Orleans
Publicao do relatrio Avaliao dos ecossistemas para o milnio redigido por
cerca de . especialistas a pedido das Naes Unidas
Lanado na Inglaterra o Relatrio Stern, produzido pelo economista Nicholas
Stern, que mostra, com evidncias cientcas que o aquecimento global est
progredindo e quais sero suas consequncias
Quarto Frum Mundial da gua (Cidade do Mxico)
F P G A

O publica o quarto relatrio de avaliao com trs volumes: a base das


cincias fsicas; impactos, adaptaes e vulnerabilidade; mitigao das mu-
danas climticas
Quinto Frum Mundial da gua (Istambul)
Erupo do vulco Eyjafjallajkull, na Finlndia, afeta o trfego areo na Europa
e na Amrica do Norte
Terremoto no Haiti mata mais de . pessoas
Vazamento de leo na Plataforma de British Petroleum, no Golfo de Mxico,
por cerca de trs meses, causando prejuzos superiores a bilhes de dlares
Terremoto prximo costa do Japo provoca um tsunami que, por sua vez,
atinge a central nuclear de Fukushima. Grave vazamento radiativo obriga o
governo a evacuar mil pessoas, num raio de km. A energia nuclear volta
a ser alvo de crticas, em todo o mundo. A Alemanha anuncia um programa
de desativao de todas suas usinas
A populao mundial atinge a marca de bilhes
Sexto Frum Mundial da gua (Marselha Frana)
Conferncia Rio+

Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de Paulet (), Lavieille (), Ducroix
(), Le Prestre (), Heinrich & Hergt (), Aubertin & Vivein ().
C
Regulao, polticas pblicas e
governana ambiental

Uma das diferenas entre as sociedades humanas e as de outras espcies


a existncia de formas no naturais de regulao. Num olhar retrospectivo,
constatamos que desde o incio da civilizao temos algum tipo de mecanismo que
determina como devem se dar as condutas dos indivduos. A alegoria bblica das
tbuas entregues por Deus a Moiss pode ser tomada como expresso fundadora
da percepo de que a humanidade deve estar condicionada a mandamentos.
Hobbes (), ao comparar sociedades humanas com as de insetos, como
as formigas e abelhas, levanta a seguinte questo: como podem aqueles animais,
que diferentemente de ns no tm faculdades como a razo e a palavra, se
comunicar espontaneamente e participar de uma sociedade to hierarquizada e
complexa, em harmonia? Porque ns, inteligentes, somos levados ao conito? A
sua resposta objetiva: justamente por que somos dotados da razo e da palavra,
somos suscetveis a nossos instintos primrios, como a raiva e a ambio.
Por conta de nossa fragilidade, a frmula recomendada por Hobbes a de
que cada um de ns tem de renunciar a uma parte de sua soberania individual,
em benefcio de um poder maior e exterior a ns mesmos, de forma a estarmos
protegidos dos instintos primrios dos outros. A frmula hobbesiana a base da
noo de autoridade das monarquias absolutistas. Serve, tambm, de referncia
ao entendimento de conceitos como Estado, governo, autoridade e regulao.

Denio de forma bem simples, regulao pode ser entendida como a garantia de
que as relaes entre atores de uma sociedade, sejam eles indivduos ou organizaes,
se dem de forma compatvel com critrios e princpios, que podem variar de uma
sociedade para outra.

Sociedades antigas se regulavam de forma relativamente simples, mediante crenas


e valores culturais, principalmente. Bastava um preceito religioso estabelecendo
F P G A

condutas, por exemplo, no matars, para que o comportamento social se desse


de forma regular. Transgressores seriam punidos, em nome dos deuses.
Na medida em que as sociedades se tornaram mais complexas, numerosas e
envolveram diferentes papis dos indivduos na coletividade, as regulaes tra-
dicionais passaram a ser complementadas por normas formais. Alm da justia
divina, passa a valer tambm a justia dos humanos. O cdigo de Hamurabi
(sculo a.C.), talhado em pedra, na antiga Mesopotmia, um marco
histrico da passagem da regulao tradicional e informal para a legal e formal.
Aquela mesma regio foi palco do surgimento de mecanismos de regulao do
uso dos recursos naturais (no caso, a gua), como forma de atribuir direitos
e deveres a cada um. Se no houvesse regras, cada usurio buscaria satisfazer
suas necessidades, de maneira anrquica, podendo levar a conitos e a penria.
A ideia de que a falta de regras pode levar a situaes em que todos saem
perdendo perpassa o pensamento de autores clssicos desde a antiguidade (por
exemplo, nA Repblica, de Plato) at os nossos dias. Para efeito das relaes
entre os indivduos e o ambiente natural, a parbola descrita por Hardin ()
em The Tragedy of the Commons ilustrativa: quando cada um tenta tirar o maior
proveito individual dos recursos do ambiente natural, sem regras, o resultado
uma forte presso sobre a natureza, que no resiste, resultando em tragdia
para todos (Ver Box .).
O objeto e as formas de regulao podem variar no tempo e no espao. O que
consideramos negativo aqui e agora, pode no ter o mesmo entendimento em
outro lugar ou em outra poca. Escravido era uma prtica lcita e moralmente
aceita em outros tempos. Hoje no mais. A noo de que todos os homens
so iguais s apareceu como preceito legal ao nal do sculo . Embora
preocupaes com aspectos de sade pblica j existissem sob a forma de leis
desde pocas remotas, as formas modernas de poluio industrial s se tornaram
objeto de regulao muito recentemente, depois que os seus efeitos passaram a
ser entendidos como danos coletivos.
Desde o incio dos tempos modernos, com o nal do feudalismo, muitas
responsabilidades de regulao pblica passaram a ser assumidas pelo
Estado. Funes outrora exercidas pela Igreja (como a caridade) se tornaram
responsabilidade dos governos. Os ingleses tomaram iniciativas para minorar
desajustes que ocorriam como consequncia das rpidas transformaes que

Jeerson incluiu na declarao de independncia dos , em , a expresso todos os homens nascem


iguais. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, da Revoluo Francesa, de , se inicia com
a armao: todos os homens nascem e permanecem iguais perante a lei.
Os ingleses proibiram a circulao de porcos nas ruas de Londres no nal do sculo .
R, P P G A

Box . A tragdia das reas comunais (The Tragedy of the Commons)

Em dezembro de Garrett Hardin publicou um artigo que se tornou clssico:


The Tragedy of the Commons (Hardin, ). O momento era de alerta em rela-
o aos riscos de um crescimento econmico e demogrco desmesurado, que se
chocava com as limitaes da resilincia da natureza. A parbola sobre as reas de
uso comunal para pastoreio continua atual.
Como seres racionais, cada pastor busca maximizar o seu ganho, inclusive nas
pastagens comunais. Explcita ou implicitamente, mais ou menos conscientemente,
ele pergunta: Qual a utilidade, para mim, de agregar mais um animal ao meu
rebanho? Tal utilidade tem um aspecto negativo e outro positivo.
. O positivo resulta do incremento de um animal. Desde que o pastor receba
a renda da venda da rez adicional, a utilidade positiva de aproximadamente +.
. O negativo o sobrepastejo, resultante do aumento de um animal ao estoque
total. Entretanto, como os efeitos do sobrepastejo so divididos por todos os pastores,
a utilidade negativa de cada deciso tomada por um pastor, individualmente, de
apenas uma frao de .
Computando as utilidades parciais, o pastor racional conclui que a deciso
mais sensata agregar mais um animal a seu rebanho. E mais um, e outro mais
Mas essa mesma deciso tomada por todos os pastores racionais que dividem o
uso das reas comunais. Essa a tragdia. Cada pastor est trancado num sistema
que o compele a aumentar o seu rebanho sem limites num mundo que limitado.
() A liberdade, no uso de reas comunais, traz a runa para todos.
Analogamente, a gesto livre do uso (e abuso) dos recursos naturais, com
cada produtor buscando uma frmula que seja a melhor para si, leva a uma tra-
gdia que, no caso, se expressa num jogo onde todos saem perdendo. A parbola
apresentada por Hardin aponta a necessidade de um sistema de decises que se
sobreponha ao somatrio das decises individuais, de forma a assegurar o bem
comum. Ele acreditava que o mercado seria capaz de assegurar o equilbrio entre
racionalidades individuais e limites naturais. A realidade tem mostrado que o mer-
cado tambm tem falhas e que imperativo o papel regulador do poder pblico
ou de uma estrutura coletiva de deciso, imbuda de autoridade.
Fonte: Assad & Bursztyn ().

estavam em curso devido ao cercamento das terras e ao xodo rural, desde o incio
do sculo (poor laws).
De uma maneira geral, o Estado moderno chamou a si uma srie de funes
F P G A

que eram supridas por outras instncias da sociedade ou que no existiam:


educao, sade, seguridade e assistncia social (Rosanvalon, ), at chegar
proteo social tpica do welfare state.

.
Vivemos cada vez mais, consumimos cada vez mais e temos modos de vida bem
diferenciados em relao a nossos prprios semelhantes. Morremos cada vez
menos de causas naturais e dominamos cada vez mais a natureza com nossas
tcnicas, invertendo em grande medida a lgica de que a natureza que nos regula.
Em sociedades tradicionais, a regulao pode se dar pela cultura e por
condutas amparadas na moral dos grupos. No nosso mundo contemporneo,
as foras de mercado conhecidas como mo invisvel tm algum papel de
regulao, sempre que as pessoas que formam o mercado tm algum grau de
conscincia e soberania, que permita fazer valer as suas vontades e expectativas. A
forma mais consagrada de regulao se d por intermdio do Estado, instituio
que, segundo Hegel (), se situa fora e acima da sociedade civil e, nesse
sentido, tem poder coercitivo sobre as pessoas. comum tambm a existncia de
mecanismos regulatrios que, embora amparados no Estado, no so operados
diretamente por ele. Um exemplo so os contratos entre pessoas, que podem
ter efetividade e legitimidade, e que s dependem do poder pblico em caso de
ruptura por uma das partes.
O sculo foi prdigo em experincias reguladoras:
nos pases que seguiram a via do socialismo, notadamente a antiga Unio
Sovitica, o planejamento estatal assumiu papel fundamental como vetor
da denio do que deveria ser o interesse coletivo, das estratgias de como
fazer e da prpria ao de fazer. Numa economia essencialmente estatal,
no foi preciso criar muitas regras para implementar as determinaes dos
planos de governo. O Estado era, naquele contexto, a materializao da
economia e, como tal, operava como a mo (in)visvel de fato. Nesse caso o
Estado, ao fazer, regula.
nos pases que se mantiveram na via capitalista, o Estado tambm teve papel
de destaque. A recorrncia de crises econmicas, como a que se iniciou com
a Grande Depresso dos , consagrou a frmula keynesiana de Estado
interventor, na preveno e reverso de crises. Em alguns casos, como nos
pases social-democratas europeus, o Estado se tornou o principal agente
econmico, seja no provimento de servios pblicos, seja por intermdio
das atividades produtivas de empresas estatais. Paralelamente ao seu papel
de agente econmico direto, o Estado instituiu mecanismos de comando e
controle, que imprimiram processos de planejamento indutores de estratgias
R, P P G A

formuladas na esfera pblica. Nesse caso o Estado cumpre a sua funo de


regulao, ao fazer e ao fazer fazer.
em outros casos, como nos , o Estado no se tornou empresrio, mas
foi (e ainda ) o grande cliente das empresas e, como tal, exerce o papel de
promotor de atividades produtivas. So exemplos: as aquisies governa-
mentais de material blico (o Estado no fabrica armas, mas declara e exe-
cuta guerras), as demandas de grandes programas governamentais, como
o espacial, e a construo de infraestrutura em geral. Nesse caso, o Estado
no faz, mas faz fazer.

A novidade foi, ao nal do sculo , a emergncia de uma frmula na qual


o Estado deixa de ser o provedor direto de alguns bens e servios, ao adotar
os princpios neoliberais, segundo os quais o prprio mercado o regulador.
O perodo das reformas neoliberais durou pouco tempo e teve papel mais
desestruturante do que reestruturante. Alm das privatizaes de empresas
pblicas, que reduziram a dimenso econmica do Estado e o seu papel na
proteo social, houve uma onda de reduo dos instrumentos usuais de regulao.
Cabe aqui assinalar uma confuso recorrente, que marcou o debate da
reforma do Estado ao nal do sculo : regulao vs. regulamentao. Como
visto acima, papel do Estado, independentemente do grau de interveno
direta como agente econmico, regular as relaes entre os diferentes atores do
sistema econmico-social. Para regular, pode lanar mo de duas categorias de
interveno: a ao direta (como empresrio e/ou provedor) e a regulamentao
(mediante leis e mecanismos de induo). Uma no elimina a outra, mas a
intensicao do uso dos dois, nas dcadas precedentes, exacerbou o poder estatal
e vulnerabilizou as instituies pblicas (Esping-Andersen, ).
No processo de reestruturao do Estado, que marcou a Europa nos anos
e a Amrica Latina na dcada de , as propostas minimalistas deram
nfase simultaneidade da desregulao e da desregulamentao. Isso provocou
considerveis efeitos negativos, uma vez que empresas privatizadas passaram
a dispor de um espao de atuao francamente favorvel a prticas lesivas ao
interesse coletivo. Ora, quando esto sob a gesto estatal, setores como servios
pblicos no carecem de regulamentaes que assegurem o interesse pblico,
na medida em que os governos sejam democrticos e sujeitos a controle social.
Mas, ao passarem esfera privada, tais servios devem ser objeto de salvaguardas
(Hurl, ). A concluso que, quanto mais se desestatiza o setor produtivo
e de servios, mais se tornam necessrias regulamentaes, e no o contrrio
(Crozier, ).
Simultaneamente desconstruo neoliberal do Estado, uma nova fora
F P G A

emergiu nas aes de interesse pblico: as ONGs. Ainda que no formalmente


delegadas pela totalidade das populaes que dizem representar, tais organizaes
adquiriram voz e at mesmo poder de veto em muitos aspectos da vida cotidiana
das pessoas. Nesse sentido, as arenas das polticas e das decises pblicas se
tornaram mais complexas e, com frequncia, mais conitivas.
A emergncia das ONGs tem servido como alavanca de um maior envolvimento
de cidados nas decises pblicas, sobretudo na escala em que eles mais percebem
o mundo em que vivem: o nvel local. H polmicas a respeito do grau de
representatividade das ONGs e se elas podem se interpor como legtimas mediadoras
entre o Estado e a sociedade civil. Alguns autores argumentam que sendo organizaes
privadas (mesmo que de interesse pblico), elas no podem assumir legitimamente o
papel de representao da coletividade e que, mesmo quando as decises se do de
forma partilhada, envolvendo outros atores, o papel do Estado central (Eckersley,
). Rigorosamente, sua atuao deveria ser considerada, nesse caso, como a
de lobbies dos grupos em nome dos quais agem. Outros autores consideram que
o momento de construo de uma nova e mais radical forma de democracia:
participativa (Santos & Avritzer, ) ou deliberativa (Barber & Bartlett, ).
Numa sociedade como a nossa, no sculo , cada um dos trs setores
(governo, sociedade civil e empresas) tem papel regulatrio sobre os demais:
o Estado regula o mercado por meio de mecanismos do tipo comando e
controle, incentivos e outras formas de persuaso, e regula a sociedade civil,
por meio de leis;
o mercado regula o Estado e a sociedade, ditando condutas ou demandando
aes; e
a sociedade civil regula o mercado e o Estado, como opinio pblica,
consumidora e eleitora.

O conceito de regulao, em suas vrias formas, relevante ao debate sobre


desenvolvimento sustentvel, na medida em que:
o enfrentamento da questo ambiental demanda mais do que apenas as
prticas que se consagraram na esfera do comando e controle;
so necessrias mudanas de conduta, e no apenas obedincia a leis, o que
implica internalizar novos valores ticos e conhecimentos; e
a resilincia da prpria sociedade carece de mais do que leis naturais.

Dentro da teoria econmica, o conceito de mercado ocupa um lugar de destaque


(desde autores clssicos, como Adam Smith) enquanto fator de regulao das
atividades e das decises. O debate sobre a veracidade desta concepo amplo e se
R, P P G A

concentra essencialmente no fato de que h imperfeies de mercado que levam


perda de ecincia do sistema econmico, visto em suas dimenses macro e micro.
Como contraponto conceitual ao mercado, o Estado se apresenta como
instncia de regulao, tanto pela sua ao direta na economia, quanto pela
regulamentao.
Em termos ambientais, as imperfeies do mercado tm sido responsvais
por graves desequilbrios e degradao, tendo em vista a tendncia inerente
teoria econmica de desprezar custos no monetrios e de considerar certos
elementos da natureza como bens livres (Martinez-Alier, ).

Denio bem livre tudo o que precisamos e pelo que, no temos de pagar, por
estar disponvel na natureza. O exemplo mais clssico o ar que respiramos.

A ideia de que certos bens (ambientais) sejam considerados livres tende a


provocar consequncias que so consideradas como externalidades.

Denio externalidade o impacto (positivo ou negativo) gerado pela ao de


um agente econmico sobre outro(s). Uma boa safra pode ser prejudicada por um
incndio na lavoura vizinha. Uma empresa pode ter seus custos de produo reduzidos
pela instalao de um de seus fornecedores nas proximidades. No primeiro caso, a
externalidade negativa, e no segundo, positiva.

O custo associado a uma externalidade negativa aparece quando se vericam


uma das duas situaes abaixo:
uma atividade desenvolvida por um agente provoca a perda do bem-estar
de outro; e
a perda deste bem-estar no recompensada.

.
relevante apresentar o conceito de polticas pblicas. Poltica, do grego polis
(cidade, ou cidade-estado), diz respeito aos espaos coletivos e aos modos de re-
gulao das relaes que se do em tais contextos. Est associada administrao
da sociedade, de espaos coletivos, de comunidades. O estudo da poltica, em
seu sentido etimolgico original, remonta aos tempos de Plato e Aristteles.
J polticas pblicas um conceito mais contemporneo, associado ao

O tema externalidade ser retomado na anlise dos instrumentos de poltica ambiental (captulo ).
A obra clssica de Plato, A Repblica, tem como ttulo original Politeia.
Para quem poltica est associada arte ou cincia do governo.
F P G A

Estado moderno, em que o poder pblico entendido como instncia sob cuja
responsabilidade so tomadas decises em consonncia com os princpios da
democracia. Trata-se de um conceito interdisciplinar, que rene elementos de
diversos campos cientcos, como a cincia poltica, a sociologia, o direito, a
economia e a psicologia social.
As polticas pblicas esto associadas aos processos de deciso referentes aos
governos, voltados aos interesses coletivos. Em poucas palavras, polticas pblicas
so as aes regulares, institucionalizadas, de governos, visando a objetivos e ns
determinados. Diferem de aes de interesse coletivo que emanam de entes no
governamentais. Uma empresa, por exemplo, pode empreender aes pblicas
(lantropia ou obras para atendimento a populaes), sem que isso seja uma
poltica pblica. Por outro lado, as decises governamentais nem sempre so
tomadas com base em demandas e expectativas legitimamente expressas pela
sociedade. Mas so polticas pblicas, mesmo assim.
Os modos de gesto governamental atuais so cada vez mais marcados
pela incluso nos processos decisrios pblicos (governo), de mecanismos de
participao dos grupos sociais e dos interesses das coletividades que, direta ou
indiretamente, estejam envolvidas em tais decises. Isso pode ser resumido na
evoluo da noo de governo para a de governana.
A sionomia assumida pelas polticas pblicas varia segundo a natureza de cada
estrutura de decises pblicas. Como visto mais acima, na tradio mais estatizante
de governos, tpica do keynesianismo, elas tendem a ser mais intervencionistas. J
em governos mais orientados pelas foras de mercado, as polticas tendem a ser
mais indutoras, mediante incentivos e desincentivos. Nas experincias neoliberais
do nal do sculo , quando ganhou importncia a ideia de Estado mnimo,
prosperou uma crena dogmtica de que o mercado deve ser a principal fora da
regulao pblica. Portanto, as polticas pblicas teriam um carter secundrio,
concentrando-se em aes do tipo proteo propriedade e garantia da segurana.
Em termos institucionais, parece prevalecer no mbito das polticas pblicas
a seguinte mxima: em polticas pblicas muito pouco se cria, quase tudo se copia.
Um olhar retrospectivo sobre a evoluo das estruturas de decises pblicas, os
seus focos, responsabilidades e congurao institucional aponta que experincias
adotadas num pas, quando entendidas como avano e percebidas como exitosas,
acabam se reproduzindo em outros pases. Assim tem sido, por exemplo, desde
a adoo do modelo iluminista de governo, adotado pela Frana e pelos Estados
Unidos ao nal do sculo . A partir dali, esse padro se espalhou pelo mundo,
com a constituio de governos baseados no trip de poderes complementares
e independentes: legislativo, executivo e judicirio, fundamento da democracia
moderna.
R, P P G A

Analogamente, o aumento das responsabilidades do poder pblico, que assume


as funes de provedor de proteo social (educao, sade, previdncia) comea
na Alemanha de Bismarck, mas logo alcana outros pases. A responsabilidade
de proteger o ambiente aparece como onda recente de polticas pblicas, que
tambm parece seguir a mxima: boas ideias de regulao adotadas num pas,
logo se propagam em escala global.

.
Nem sempre o interesse de todos (a soma dos indivduos de uma comunidade)
corresponde ao interesse pblico (o bem-estar geral da sociedade). Essa uma
questo crucial para a cincia poltica e em particular para as polticas ambientais.
Um exemplo pode ilustrar tal diferena. Uma comunidade de pescadores s
margens de um rio procura aumentar o seu bem-estar e adota um novo padro
tecnolgico, que permite capturar mais intensamente o estoque pesqueiro. A deciso
se d consensualmente, em nvel local, e , portanto, legtima e democrtica. Todos
os membros da comunidade tero proveito com a mudana. Entretanto, numa
escala mais ampla, os membros de outra comunidade de pescadores, rio acima,
passam a sentir a escassez do recurso, resultante do crescimento das capturas pelo
primeiro grupo. Nesse caso, pode at ocorrer que a pesca se d de forma sustentvel
na localidade inicial, mas ela ser insustentvel para os demais. A concluso
que alguns aspectos da vida coletiva, sobretudo quando se trata das interaes
da humanidade com a natureza, s podem ser considerados em escalas amplas.
A democracia, aplicada ao meio ambiente, mais complexa do que a soma
de vontades individuais. nesse sentido que a excessiva fragmentao de poder
poltico, aplicada ao territrio, pode levar a situaes de conitos entre interesses
de grupos e o interesse pblico geral. Prticas de governana mais agregadoras,
tanto nacionais como internacionais, surgem como forma de compatibilizar
tais discrepncias. Um pas, segundo os critrios que atualmente inspiram as
relaes internacionais (ver captulo ), no tem o direito de, ao usar de seus
recursos naturais, provocar danos a outros pases.
Clark () prope o conceito de interesse especial para se referir a situaes
em que apenas uma parte da comunidade se benecia de alguma iniciativa, em
detrimento de outra parte. Na prtica, a gesto de tais situaes complexa
e envolve outras variveis, como: a busca de superar iniquidades (sociais
ou territoriais) histricas; o entendimento de que algumas sociedades j
desfrutaram anteriormente de direitos efetivos de apropriao de recursos

A anlise dos bens coletivos e da ao coletiva apresentada nesse texto est baseada em Fonseca & Bursztyn
().
F P G A

naturais, provocando efeitos cujo custo no deve agora ser partilhado por todos,
igualmente; e a considerao dos direitos das futuras geraes fruio dos
mesmos recursos que a presente gerao.
A noo de ao coletiva surge em anlises de imperfeies do modo de
regulao pelo mercado. Tem importante sentido na abordagem de temas
ambientais e encontra na obra de Olson () o seu fundamento terico. O autor
demonstra como so organizados os grupos sociais, quando essa organizao
tem como objetivo o provimento de um bem coletivo ou comum a seus membros.

Denio bem coletivo aquele que no passvel de apropriao privada, ou seja,


no h possibilidade de excluso do indivduo que no contribuiu para o provimento
do bem. Quando um bem comum provido, todos os que cumprem certos requisitos
tm direito a dele desfrutar, mesmo que no tenham se empenhado no seu alcance.

A teoria econmica aponta um caso clssico de bem coletivo que geralmente


provido por alguma parte interessada, mas cujos frutos beneciam a qualquer
um. Trata-se dos faris martimos, que servem para orientar os navegantes.
Independentemente que quem os instala, os seus efeitos de sinalizao so teis
a todos os que por ali circulam.
O controle da poluio atmosfrica exemplo de situao cujo foco um bem
coletivo. Parte-se do princpio de que ar puro, livre de poluio, condio de
qualidade de vida para aquele que o respira. Porm, tanto um membro de entidade
preocupada com a qualidade do ar, que usa tecnologia limpa e dedica parte do seu
tempo promoo da causa ambientalista, quanto um industrial que lana gases
nocivos na atmosfera, mediante a queima de combustveis fsseis e outras tcnicas
produtivas no-sustentveis, tm o direito de se beneciar da qualidade de vida
derivada do ar puro.
Caso o membro da entidade com ns ambientalistas intensique seus esforos
e contribua para que o ar se torne cada vez mais limpo, ele no pode excluir aquele
industrial dos benefcios advindos de sua ao, pois o ar no pode ser privatizado.
Nesse sentido, o ar um bem coletivo. A iluminao e a segurana pblicas, entre
outros, por serem alvos da mesma lgica, ganham tambm a denominao de bens
comuns ou coletivos, uma atualizao do conceito de bem livre (visto no item , acima).
Como o bem coletivo de interesse de muitos, plausvel pensar que os
indivduos formariam um grupo com a nalidade de prov-lo. Quanto maior
o grupo, quanto mais geral for o benefcio do bem comum a ser provido e
quanto mais consciente de seus interesses forem os indivduos, mais fcil seria
o provimento do mesmo. A tese de Olson () nega essa premissa e aponta
que os grupos grandes seguem uma lgica contrria.
R, P P G A

Mesmo que os membros do grande grupo almejem a maximizao de seu


bem-estar pessoal por intermdio do bem coletivo e que haja acordo dentro
do grupo sobre os mtodos para obter o bem, somente a associao grupal no
assegura o provimento em nvel timo desse benefcio. necessria uma coero,
que force os indivduos a arcar com os custos da ao do grupo, ou ento que
sejam oferecidos, individualmente aos membros, incentivos cuja recompensa
outro bem diferente do bem coletivo. S assim os indivduos aceitaro contribuir
com os custos da ao referente obteno do bem comum.
Isso ocorre porque os bens coletivos tm caractersticas prprias, que
dicultam a organizao e a ao que visa seu provimento. Olson assinala que
existem trs fatores independentes, porm cumulativos, que podem impedir os
grandes grupos de promoverem seus interesses:
quanto maior for o grupo, menor ser frao do ganho total grupal que
receber cada membro que atue pelos interesses do grupo, menos adequada
ser a recompensa a qualquer ao grupal, e mais longe car o grupo de
atingir o ponto timo de obteno do bem coletivo, se que obter algum;
dado que quanto maior for o grupo, menor ser a parte do ganho total que
caber a cada membro ou a qualquer pequeno subgrupo (sem exceo),
menor ser a probabilidade de que algum subgrupo e muito menos algum
membro sozinho ganhe o suciente com a obteno do benefcio coletivo
para compensar os custos de prover at mesmo uma pequena quantidade
do benefcio; e
quanto maior for o nmero de membros do grupo, mais difcil ser a or-
ganizao deles e, portanto, mais alta ser a barreira a ser transposta antes
que alguma quantidade do benefcio coletivo possa ser obtida.

Por mais que um indivduo isolado contribua para a aquisio do bem


coletivo, e mesmo que essa contribuio seja relativamente elevada, atingindo
o limite de suas possibilidades, tal contribuio ser insignicante, caso o bem
comum tenha alto grau de generalidade.
Voltando questo da poluio atmosfrica, sabido que o automvel
particular contribui para essa poluio. Porm, o fato de um indivduo isolado
parar de usar seu automvel no mudar signicativamente a qualidade do ar.
Nesse caso, o custo para o indivduo parar de usar transporte particular muito
superior ao benefcio obtido, que ser insignicante, se tomarmos a dimenso de
uma grande frota de automveis. Sem um incentivo negativo (sano social ou
econmica) ou positivo (benefcios privados) para o indivduo, ele provavelmente
no interromper o uso do automvel e o benecio coletivo no ser provido.
Em grupos grandes, os esforos individuais no tm efeitos sensveis sobre
F P G A

o provimento ou no de um bem pblico e os custos privados derivados de seus


esforos so superiores aos benefcios advindos do bem comum. Ao mesmo tempo,
o indivduo poder desfrutar de quaisquer vantagens obtidas pelos outros, quer
tenha ou no colaborado com o grupo. A coero que vise contribuio ser
reforada caso os atos de um ou mais membros do grupo sejam perceptveis para
os demais membros do grupo. Mas, quanto maior o grupo, menor a possibilidade
de que o no-colaborador seja identicado. Essas condies favorecem o tipo de
comportamento denominado por Olson de free-rider (caroneiro ou aproveitador).

Denio o free-rider aquele que desfruta do bem coletivo sem ter pago nenhum
custo ou despendido algum esforo para a obteno dele. Isso possvel quando a
relao custo/benefcio desestimula um indivduo a agir em prol da coletividade e
permite que vise aos seus interesses pessoais, ou ento por ser impossvel excluir do
grupo dos benecirios o indivduo que no contribuiu.

Um indivduo isolado teria benefcios individualmente se no respeitasse


as regras e no arcasse com os custos do grupo, pois, nesse caso, h grandes
vantagens em no cooperar, exatamente porque os demais assumem compor-
tamentos cooperativos. Essas condies fazem com que certos indivduos no
queiram pagar os custos da ao do grupo, mas queiram se beneciar dos lucros
derivados do comportamento alheio. O free-rider, por desfrutar do bem coletivo
sem pagar os custos dele, o principal fator que impede que os grupos grandes
atinjam seus objetivos.
Os ganhos obtidos pelo ativismo ambiental se enquadram quase perfeita-
mente nessa descrio. Todos tm direito ao meio ambiente saudvel; um meio
ambiente insalubre afeta a muitos ou todos. Os ativistas so tipicamente uma
minoria dos numerosos afetados e, quando alcanam algum benefcio, ele no
pode ser negado aos que no lutaram por ele.

.
O sculo , at os anos , teve uma caracterstica mpar em relao a outras
pocas, no que diz respeito a polticas pblicas. Sempre houve uma situao de
penria e desassistncia das classes menos favorecidas, notadamente no primeiro
sculo da revoluo industrial. O panorama comea a se reverter, entretanto, a
partir das reformas estruturais implantadas em alguns pases europeus e no Japo,
a partir de . uma fase que se destaca sob a tica da lenta e progressiva me-
lhoria das condies de vida, em particular nos pases atualmente desenvolvidos.

Baseado em Bursztyn ().


R, P P G A

Uma srie de iniciativas notveis foi empreendida nesses pases, princi-


palmente, como consequncia de questes de ordem poltica. Tais iniciativas,
polticas pblicas de natureza social, modicaram bastante o panorama social
nos pases do Hemisfrio Norte e tiveram consequncias importantes em termos
polticos, na medida em que os anos que as precederam foram conturbados,
revolucionrios (ex: a Comuna de Paris, em ).
As classes mais esclarecidas temiam que as classes trabalhadoras aderissem
s teses revolucionrias. Nesse sentido, mesmo as elites conservadoras foram,
gradativamente, aderindo ideia de que o Estado deveria empreender polticas
de proteo social. No mais o paternalismo, que era inerente ao antigo regime
patriarcal tpico do feudalismo, mas a adoo de mecanismos pblicos voltados
ao bem-estar das classes desfavorecidas.
Assim, a populao, sobretudo os mais pobres, teria algum grau de certeza de
que as crianas, ao nascerem, estariam amparadas por algum tipo de segurana
por parte do poder pblico. Isso se dava segundo diferentes ticas, sendo a pri-
meira delas a da educao, que passou a ser direito universal. Pelo lado laboral, os
trabalhadores vinculados ao mercado de trabalho tambm passaram a ter algum
grau de certeza sobre: a sua permanncia no emprego, o amparo ao perderem o
emprego, o direito ao descanso remunerado, o direito a frias, aposentadoria
e a algum tipo de seguro, no caso de acidentes de trabalho. Nada disso existia
antes de . Esse foi o contexto que marcou o incio de uma fase que se exaure
na dcada de do sculo , em particular a partir de um episdio marcante:
a crise do petrleo (Rosanvallon, ; Esping-Andersen, ; Pierson, ).
A partir dali comea um processo de recuo por parte dos Estados que pro-
moviam polticas voltadas ao bem-estar social. Esse recuo, implementado de
modo gradual, muda radicalmente a sionomia do Estado e atingir um pice,
na dcada de , nos pases do Hemisfrio Norte, e na dcada de , nos
pases do Hemisfrio Sul. H, literalmente, um desmantelamento das estruturas
pblicas de governo, de tal forma que iniciativas voltadas proteo social vo se
tornando cada vez mais tmidas e, em alguns casos, at inexistentes. Prevaleceu,
como orientao doutrinria e ideolgica, o princpio liberal de que a regulao
se daria pelas foras do mercado (DIntignano, ). claro que esse processo
ocorre num contexto bem diferenciado, segundo caractersticas especcas a
cada pas.
A despeito de predies de vrios autores que imaginavam que, ao longo
do sculo , pudssemos construir um estado de coisas em que as diferenas
fossem reduzidas (Hobsbawm, ), cem anos depois do incio de todas aquelas
iniciativas de interveno estatal visando ao bem-estar social, a constatao
que aumentou muito a diferena, dentro de uma mesma sociedade, entre os
F P G A

grupos mais includos e os menos favorecidos. E entre as diferentes sociedades


a diferena abismal. Basta tomar como exemplo dados da economia, como a
renda per capita. A renda mdia anual de um cidado de um pas pobre, no incio
do sculo , por exemplo, da frica, de bem menos de . dlares anuais
(podendo mesmo chegar a menos de dlares, como o caso da Etipia). Um
cidado de um pas desenvolvido, na Europa, tomando como exemplo o caso
extremo da Dinamarca, que um dos pases mais ricos do mundo, tem uma
renda mdia anual acima de mil dlares. uma diferena gigantesca, de mais
de / (Fitoussi, ).
Sem dvida, quando falamos da construo de um estado de bem-estar social,
temos que particularizar a diferena entre os diversos conjuntos de naes do
mundo. O que, ento, chamamos de primeiro mundo um conjunto de naes
que conseguiram construir, ao longo desses cem anos, um importante sistema
de proteo social, com maior ou menor grau de consistncia. Alguns pases
construram um sistema principalmente a partir de regulamentaes que obri-
gavam as empresas a algum tipo de iniciativa de proteo aos seus trabalhadores.
Outros, notadamente os que adotaram a social-democracia, tornaram esse tipo
de responsabilidade um atributo de Estado.
O segundo mundo o dos antigos pases socialistas hoje praticamente
um conjunto vazio. Nos pases que pertenciam a esse grupo a proteo social
avanou muito, mas no a legitimidade do regime econmico e poltico.
O chamado terceiro mundo, no qual se encontram o Brasil e os pases da
Amrica Latina de um modo geral, um conjunto interessante, porque expressa
um espectro de situaes bastante variadas. Por exemplo, o Brasil, o Mxico, a
Argentina e o Chile so pases em que foram implantados muitos instrumentos
de proteo social tradicionais. possvel armar que todos os instrumentos de
proteo social tpicos de um estado de bem-estar social foram instaurados no
Brasil, embora com graus de universalizao bem variados: previdncia social,
educao pblica universal, legislao trabalhista, seguro desemprego, dentre
outros. Todavia, existem pases em que nenhum instrumento foi adotado e h
outros em que alguns foram implantados, mas com pouqussima efetividade.
Em sntese, de a , houve cem anos de construo de instrumentos
de regulao pblica voltados a reduzir desigualdades e a assegurar a proteo
social. Isso se baseou no conceito de segurana, que se expressa em diferentes
esferas: a segurana pblica, a seguridade social e a segurana alimentar. Mas,
h tambm a segurana em relao ao futuro, mediante polticas de educao
e, no caso especco do trabalho, polticas de aposentadoria, que permitem a
garantia dos trabalhadores, aps o encerramento de sua fase produtiva.
A partir dos anos , h uma inverso no que se chama de proteo.
R, P P G A

Deixa-se de proteger pessoas, de proteger a sociedade, para proteger o contexto


geral em que ela est inserida. Passa-se, ento, a proteger mercados e recursos
de interesse da produo. No mbito de um mundo cada vez mais integrado e
globalizado, as regras de funcionamento das relaes entre pessoas e processos
parecem ser mais importantes do que as prprias pessoas.
No caso dos recursos que so objeto de proteo, os economistas entendem
que os necessrios produo so terra, capital e trabalho, entendendo-se o
capital desde a tecnologia at recursos nanceiros, e a terra como todos os
atributos da natureza. O capital protegido por uma complexa teia de regras
e mecanismos, que se enraizaram nas legislaes nacionais desde a poca da
Revoluo Industrial. O trabalho, que passou a ser protegido a partir do nal
do sculo , foi relegado a um segundo plano como objeto de proteo, com
a emergncia do neoliberalismo nos anos . A novidade que o fator terra,
entendido como a representao do ambiente natural, adquiriu notvel destaque
justamente quando o trabalho foi relegado ao segundo plano, no ltimo quarto
do sculo .
A proteo da natureza, a preocupao com o meio ambiente e com a
qualidade de vida da sociedade, de um modo geral, so traos marcantes ao
nal do sculo . No contexto ambiental, se destacam temas como a gesto dos
recursos naturais (fontes de matria-prima), o clima e a energia. Vale lembrar
que justamente a crise energtica da dcada de o primeiro choque do
petrleo que deagra esse processo de reverso.
No que se refere proteo do capital, consolida-se, ao longo desse perodo, o
papel de uma srie de organismos e instituies multilaterais, como a Organizao
Mundial do Comrcio, o Fundo Monetrio Internacional e outros mecanismos
e convenes internacionais, entre eles a legislao de propriedade intelectual,
que representa os mecanismos voltados proteo de conhecimentos. No de
conhecimentos resultantes de processos socioculturais histricos (que tm
apenas valor de uso), mas de conhecimentos direta ou indiretamente associados
a relaes mercantis (que tm valor de troca).
No caso do trabalho, houve principalmente recuos nos instrumentos de
proteo. As legislaes trabalhistas sofreram retrocesso e houve, inclusive,
uma decadncia no modo de organizao e presso das classes trabalhadoras,
tradicionalmente feitas nos sindicatos. Houve recuo na segurana no emprego
e na correlao direta entre crescimento econmico e emprego. Diferentemente
das dcadas precedentes, quando o ritmo da economia ditava tambm o ritmo
da gerao de empregos, os ltimos anos tm revelado que possvel haver
crescimento econmico, juntamente com queda no nvel de emprego.
O saldo do perodo que se inicia com a crise energtica dos anos , e que
F P G A

marca as polticas pblicas em geral, de uma mudana no foco da ao reguladora


do Estado: por um lado, mantm-se a proteo ao capital; mas, por outro, a proteo
ao trabalho perde importncia, enquanto cresce a preocupao com a proteo
ambiental.
Uma questo a ser considerada no mbito da globalizao da governana
ambiental (tema tratado mais adiante neste captulo e no captulo ) : como
esperar sucesso na proteo ambiental sem assegurar prvia ou simultaneamente
a proteo social? Esta indagao pode ser estendida ao comportamento dos
indivduos: como supor que haja conscincia ou expectativas sobre o futuro,
de pessoas que sequer tm certeza quanto a seu presente? Questes como estas
servem de pano de fundo anlise da governana ambiental em suas mltiplas
escalas.

.
As relaes entre a humanidade e o meio ambiente envolvem questes como
alteraes de ciclos naturais, exausto de estoques de recursos e comprometi-
mento das condies de vida. Requerem, portanto, aes regulatrias que tenham
em conta no apenas a complexidade dos temas, como tambm o longo prazo
e uma territorialidade que, muitas vezes, est alm das fronteiras polticas de
um determinado Estado, ou a jurisdio de uma autoridade pblica. Tais as-
pectos evidenciam a necessidade de aes coordenadas e sistemticas, ou seja,
planejamento.
Panaceia do sculo , o planejamento se desenvolveu como prtica de apoio
no apenas a atividades governamentais, mas tambm a estratgias privadas. A
relao das tcnicas de planejamento com os conhecimentos gerados na esfera
militar sempre foi muito prxima. Anal, as foras armadas se estruturam para
estabelecer estratgias e denir tticas para se atingir objetivos.
Em nvel de governo, os anos foram palco de marcantes iniciativas de
planejamento. Na ento Unio Sovitica fora lanado um arrojado processo
de promoo de infraestrutura e de estruturao da economia, sob a gide do
Estado socialista, chamado Nova Economia Poltica. A base seria, a partir
dali, a elaborao de planos quinquenais de desenvolvimento.
No muito depois, e num contexto politicamente bem diverso, o planejamento
adotado como remdio anticrise nos . A grande depresso de -
desnudou a fragilidade do paradigma regulatrio liberal, que postulava que
o laissez-faire conduziria ao equilbrio e prosperidade geral. A frmula de

Expresso que simboliza o liberalismo econmico, nos moldes formulados pelos iluministas do sculo
e consagrado por Franois Quesnay e Adam Smith. Literalmente, signica: deixe estar, deixe fazer.
R, P P G A

recuperao da economia, nos moldes propostos por Keynes () e adotados


pelo New Deal, se baseava no marcante papel do Estado como agente promotor
de atividades que, direta e indiretamente, gerava dinamizao da economia
(por exemplo, grandes obras de infraestrutura). O planejamento estava na base
de interveno regulatria governamental, que se tornou quase sinnimo de
keynesianismo.
Logo a frmula do Estado keynesiano se espalhou pelo mundo e se adaptou
bem a outras experincias em curso em alguns pases que seguiam o modelo do
welfare state. Estruturas burocrticas e normas foram estabelecidas, de forma
a tornar vivel o planejamento governamental como importante elemento da
regulao pblica.

Denio de uma forma bem simplicada, o planejamento um processo pelo


qual podemos aproximar tendncias inerciais (que resultam da continuidade de uma
trajetria, sem interveno que as modique), de uma situao que estabelecemos
como ideal a ser atingido.

Para que o cenrio desejado seja atingido (ver gura .), o planejamento deve
ser: ecaz (no sentido de atingir os resultados esperados); eciente (no sentido de
usar da forma mais racional os recursos disponveis); e efetivo (no sentido de, ao
atingir os resultados denidos, cumprir com os objetivos maiores estabelecidos).
Duas doutrinas polarizam a teoria e a prtica do planejamento. Por um lado,
uma corrente preconiza um papel normativo, mediante o qual o Estado determina
o que deve ser feito e faz com que tais determinaes sejam cumpridas. Nesse caso,
que tem forte inuncia da experincia sovitica, as determinaes governamentais
so imperativas e muitas vezes se chocam com interesses e liberdades individuais.
tpico de contextos em que o prprio Estado o agente econmico principal.
Por outro lado, h a corrente que entende o planejamento como indicativo.
Ou seja, o Estado formula estratgias, dene instrumentos e aponta rumos
aos agentes econmicos, que podem desfrutar das vantagens (incentivos) de
seguirem o que est sendo proposto, mas podem tambm optar por no acatar
as propostas (e possivelmente sofrer algum tipo de desincentivo).
A base da regulao pblica do meio ambiente no difere muito das duas

Novo acordo expresso que consagrou a poltica adotada de a pelo presidente Franklin D.
Roosevelt, nos , para enfrentar a grande depresso econmica que seguiu crise do nal dos anos .
Estado de bem-estar, cuja construo remonta ao nal do sculo e que teve seu apogeu nos anos
posteriores ao nal da Segunda Guerra Mundial, tendo como palco principalmente os pases que seguiram
a via social-democrata.
Alguns autores se referem ao planejamento normativo como planicao.
F P G A

.: Planejamento do inercial ao desejado

vias do planejamento: o poder pblico pode ser mais normativo ou indicativo.


No primeiro caso, valem mais os instrumentos legais, que devem estar apoiados
em aes de comando e controle. No segundo, prevalecem instrumentos de
natureza econmica, como tributao e crdito diferenciados.
A atividade de planejamento deve ser entendida como um processo no qual
as estratgias, objetivos e metas se apresentam e so revisadas de forma ciclca,
conforme esquematizado na gura ..
O planejamento, como processo, se expressa por meio de uma sucesso
hierarquizada de procedimentos formais, cada um deles com escopos e
temporalidades denidos. A sucesso usual :

Um plano (que geralmente tem vigncia correspondente ao perodo de um


governo) estabelece ou orienta polticas, que visam setores especcos, como
educao, sade e meio ambeinte. As polticas, na verdade, tm temporalidade
maior do que os planos, mas so condicionadas por estes, que estabelecem
prioridades, focos, estratgias etc.
Os programas so conjuntos de aes integradas, que do operacionalidade
s polticas (por exemplo, programa de erradicao do analfabetismo, dentro
de uma poltica educacional denida num plano de governo). Os projetos so
a materializao dos programas e, embora tenham vida prpria, devem estar
em sintonia com as estratgias gerais estabelecidas e priorizadas nos planos,
R, P P G A

.: Processo de Planejamento esquema simplicado

polticas e programas (exemplo: projeto de criao de uma rea protegida, dentro


de um programa de conteno do avano do desmatamento, parte da poltica
ambiental). Programas e projetos devem conter objetivos, metas, oramento e
cronograma de execuo, dentre outros elementos.
Pode ocorrer que o uso de tais termos se d de forma alternada, podendo
a poltica ser entendida como anterior ao plano. O modelo de ciclo de pro-
jeto, nos moldes adotados pelo Banco Mundial, serve de referncia a muitos
organismos e governos em seus planejamentos. Para aquele organismo, a
expresso projeto serve indiscriminadamente para programa e projetos (ver
figura ., captulo ).
A elaborao de planos, em nvel de governo, juntamente com a denio
de polticas e seus desdobramantos em programas, podem se dar com a parti-
cipao de setores organizados da sociedade. Conselhos, reunindo diferentes
atores, com maior ou menor poder de deciso, tendem a constituir uma forma
atual de denio de prioridades e aes. Mas, geralmente nas fases seguintes
do ciclo do projeto que os atores envolvidos tm maior interao com o processo.
F P G A

O planejamento, em seu formato atual, , portanto, um processo que se vale


de mecanismos de partilha das decises, desde a formulao at a avaliao e
a realimentao do ciclo. claro que nem todas as pessoas conseguem estar
representadas e, portanto, h margem para que as vontades de uns prevaleam
sobre as necessidades ou expectativas de outros. Essa uma fragilidade dos pro-
cessos participativos to mais notvel, quanto mais desiguais so as sociedades
e maiores so as assimetrias de acesso a informao.
Para que o processo de planejamento seja efetivo, necessrio um conjun-
to de atributos. Os primeiros, e nada banais, so bom senso e criatividade dos
planejadores. Em seguida, vm:
legitimidade (do processo e dos representantes com poder de deciso);
denio e conhecimento dos recursos disponveis (humanos, nanceiros,
institucionais e logsticos) e das suas limitaes;
informaes atuais, precisas e acessveis;
equipes interdisciplinares, com competncias variadas, mas capazes de
dialogar e compatibilizar vises e expectativas diferentes;
indicadores de acompanhamento e avaliao; e
poder de interveno sobre aes em curso, no sentido de corrigir distores
em tempo real.

.
Uma denio necessria, nesse momento. Anal, o que vem a ser governana?
Em que medida ela se diferencia da noo de governo, simplesmente. O termo
governana relativamente recente na literatura e tem sido usado de forma
bastante ecltica por diferentes ramos das cincias sociais. A sua origem est
associada esfera da gesto de organizaes (governana corporativa), mas tem
tambm forte uso na cincia poltica (governana pblica).
Na gesto tradicional, as decises tendem a ser tomadas com vistas a atender
essencialmente aos interesses de quem detm o poder econmico (no caso
das empresas, os acionistas ou proprietrios) ou o poder poltico (no caso de
organizaes como sindicatos, por exemplo, os seus dirigentes e liados).
Formas modernas de gesto ampliam o universo de atores que participam
das decises, envolvendo tambm aqueles que se situam montante e jusante
das atividades da organizao (usurios, fornecedores, vizinhana, reguladores).
No jargo empresarial, a passagem da ideia de gesto para a de governana
signica passar do atendimento aos shareholders (acionistas) ao envolvimento
dos stakeholders (conjunto de atores interessados). Da, a necessidade de um
conceito mais adaptado. O raciocnio anlogo para a esfera pblica. Governana
quando mais do que apenas o governo governa de fato.
R, P P G A

O conceito de governana usado com pelo menos cinco tipos de signicados,


segundo Rhodes ():
no mbito do pensamento neoliberal, para dar suporte noo de
Estado-mnimo;
no mbito das corporaes, para diferenciar a governana corporativa das
formas tradicionais de gesto;
no mbito pblico, para qualicar uma forma moderna de gesto pblica
que envolve atores no governamentais;
para a crescente democratizao do acesso e da difuso de informaes,
com destaque para a Internet, emprega-se o termo governana voltado
ciberntica social; e
para o universo das ONGs e movimentos sociais, pode-se usar o conceito
com referncia a redes auto-organizadas.

O termo governana adotado por inmeras instituies e grande quantidade


de autores. Cada formulao tem particularidades, mas o sentido geralmente
o mesmo.

Denio a Comisso Europeia dene governana, como regras, processos e


comportamentos que afetam a forma como os poderes so exercidos, em particular
com referncia a abertura, participao, responsabilizao (accountability), efetividade
e coerncia. Esses cinco princpios da boa governana complementam os da subsi-
diariedade e da proporcionalidade.

Denio governana o conjunto das vrias formas segundo as quais os indivduos


e instituies, pblicas e privadas, gerenciam seus assuntos comuns. um processo
contnuo, pelo qual interesses conitantes ou diversos podem ser acomodados e a
ao cooperativa pode ser efetivada. Inclui instituies formais e regimes com poderes
para fazer cumprir, bem como arranjos informais que as pessoas e instituies tenham
acordado ou entendam ser de seu interesse. (Commission on Global Governance, ).

Denio governana diz respeito s interaes entre estruturas, processos e


tradies que determinam como o poder exercido, como as decises so tomadas
e como os indivduos participam (Plumtre & Graham, apud Hufty et al., ).

http://ec.europa.eu/governance/governance/index_en.htm (acesso em //).


http://sovereignty.net/p/gov/chap.htm (acesso em //).
F P G A

Uma viso mais abrangente do conceito de governana permite introduzir


elementos essenciais a uma qualicao de sua efetividade e do seu grau de
representatividade.

Denio governana consiste na distribuio de poder entre instituies de go-


verno; a legitimidade e autoridade das instituies de governo; as regras e normas que
determinam quem detm poder e como as decises sobre do exerccio da autoridade
so tomadas; relaes de responsabilizao entre representantes e agncias do Estado,
e entre esses representantes e agncias e os cidados; a habilidade do governo em fazer
polticas, gerir os assuntos administrativos e scais do Estado, e prover bens e servios;
e o impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico (Grindle, ).

Em nossos dias, a governana pblica vai alm das aes de governo, na me-
dida em que outros atores (empresas, ONGs e mesmo organismos internacionais)
participam ativamente de aes de interesse pblico, tanto como protagonistas na
implementao, como na prpria denio das polticas. O governo geralmente
um ator crucial na governana (embora em alguns casos seja secundrio e at
mesmo ausente). Para que haja uma governana envolvendo as diversas foras de
uma sociedade, imperativo que haja condies polticas para a expresso dos
diversos interesses envolvidos, dentro de um quadro em que no prevaleam os
interesses de uns em detrimento dos de outros, de forma injusta e no pactuada.
Tais condies, em que os governos democrticos tm papel determinante, repre-
sentam a governabilidade.

Denio de forma simplicada, governabilidade signica as condies para


que as aes de governo sejam efetivas, tanto em termos de deciso, quanto de
operacionalizao.

O envolvimento de diferentes foras que interagem na sociedade pode


congurar processos de co-governana. Pelo menos quatro tipos de partilha
em processos de governana (ou formas hbridas) podem ser caracterizados
(Agrawal & Lemos, ):
cogesto entre diferentes agncias de governo e comunidades
PPPs parcerias pblico-privadas
parcerias entre empresas e a sociedade, por intermdio de ONGs
parcerias envolvendo os trs setores (governo, sociedade e empresas)

Num contexto de governana envolvendo mltiplos atores, o papel do Estado


R, P P G A

tem um duplo sentido: por um lado, o poder relativo do governo se reduz, na


medida em que haja de fato partilha dos processos decisrios; por outro lado,
aumenta a responsabilidade estatal, no sentido de criar e fazer valer regras que
assegurem o bem comum, protegendo as decises dos riscos de assimetrias de
poder. Esse ltimo aspecto to mais importante quanto menos consolidadas
so as instituies e a democracia em geral.
Governana um conceito neutro, que envolve uma redistribuio de poderes
nas decises, mas sem necessariamente ampliar a grau de justia e repartio de
benefcios. Anal, ao incluir novos atores, pode haver assimetrias no processo,
em que alguns podem ser mais favorecidos do que outros. Para melhor qualicar
a governana, surgiu o conceito de boa governana, que se difundiu muito na
literatura acadmica.

.
Uma srie de atributos tem sido associada ao que se entende como boa gover-
nana. Essencialmente, como observa Grindle (), um conjunto de critrios e
princpios tem sido adotado como uma espcie de mantra: a repetio exaustiva
por parte dos prossionais do desenvolvimento, de componentes essenciais do
que se estabelece como boa governana. A cada dia novos itens so includos na
lista dos quesitos necessrios, medida em instrumentos ou prticas inovadores
tenham sido adotados com sucesso em algum lugar.
O Banco Mundial, que tem papel de destaque na promoo de prticas
de governana em pases em desenvolvimento, tem critrios prprios para
determinar a condio de boa governana (Grindle, ). Tais critrios envolvem
o carter inclusivo e a responsabilizao, aplicados a trs reas:
seleo, responsabilizao e substituio de autoridades (participao,
estabilidade e falta de violncia);
ecincia das instituies, regulamentaes, gesto de recursos (marco
regulatrio e efetividade do governo); e
respeito s instituies, leis e interaes dos atores na sociedade civil, na
economia e na poltica (controle da corrupo, efetividade das leis).
Analogamente, a mesma autora aponta que outras instituies que atuam na
promoo de aes voltadas ao desenvolvimento em geral e ao desenvolvimento
sustentvel em particular, tm critrios de avaliao da governana que servem
de parmetros a seus mecanismos de ao e nanciamento. Assim, por exemplo,
o (Department for International Development, do governo do Reino Unido)
estabelece que a boa governana deve obedecer a sete requisitos:
operar sistemas polticos que provm oportunidades a todos, de forma a
inuenciar polticas a prticas governamentais;
F P G A

promover estabilidade macroeconmica capaz de fomentar o crescimento


necessrio erradicao da pobreza;
implementar polticas favorecendo os pobres;
assegurar a proviso de servios bsicos de forma equitativa e universal;
garantir segurana s pessoas;
implementar mecanismos de responsabilizao nos sistemas nacionais de
segurana; e
aperfeioar os governos de forma honesta e responsvel.

A anlise dos casos de pases que atingiram elevado grau de bem-estar e


desempenho econmico ao longo do sculo demonstra que nem sempre o
que hoje se considera desejvel para a boa governana era condio previamente
existente. Autores como Harriss () e Moore () assinalam que termos como
participao, empoderamento (empowerment) e descentralizao se tornaram
chaves na linguagem da burocracia de agncias internacionais de desenvolvimento
como o Banco Mundial. A estes termos, juntam-se outros, como responsividade
(responsiveness), responsabilizao (accountability) e transparncia. Como chaves,
so de uso recorrente em textos que pretendem estar em conformidade com uma
imagem atual e politicamente correta. Na prtica, entretanto, h cobrana mais
formal (quanto sua referncia) do que substantiva (quanto a de seus efeitos). Servem
para impor um carter apoltico ao processo de decises pblicas, de conformidade
com a doutrina neoliberal, que preconiza formas de governana menos estatais
(Harriss, ).
A prevalecer a plataforma de caractersticas institucionais que denem a boa
governana, os pases em desenvolvimento tero de enfrentar diculdades que
os j desenvolvidos no encontraram. Inclusive, conforme argumenta Grindle
( e ), no h evidncias empricas de que todas as condies da boa
governana devem ser prvias ao desenvolvimento. O que de fato ocorreu nos
pases desenvolvidos que muitos dos quesitos da boa governana s foram
atingidos graas ao desenvolvimento, e no o contrrio. Em alguns pases, avanos
no sentido do que se considera boa governana foram tmidos ou at mesmo
inexistentes, mas isso no impediu que tenha havido progresso em matria de
desenvolvimento, com reexos sobre o bem-estar da populao. A China um
exemplo disso (Rodrik, ).
nesse sentido que Grindle ( e ) lana a noo de governana
sucientemente boa (good enough governance).
R, P P G A

Denio governana sucientemente boa sugere que nem todo o dcit de


governana precisa (ou pode) ser atacado de uma s vez, e que a construo e a ca-
pacitao institucionais demandam tempo, so suscetveis de ser revertidas e devem
estar em consonncia com as reais caractersticas de cada pas. Da, mais importante
do que uma agenda que contenha todas as caractersticas desejveis, seria a denio
dos quesitos mnimos, indispensveis promoo dos ns desejados.

O debate sobre governana, com suas variaes (boa, m e sucientemente


boa), se depara com situaes em que, mesmo quando muitos dos quesitos da
boa governana constam formalmente dos programas e projetos, a sua prtica se
d de forma incompleta ou deturpada. Como exemplo, processos participativos
podem ser estabelecidos, mas apenas uma parte das comunidades envolvidas
participa de fato. Ou, a ideia de construir de baixo para cima as propostas de
ao pode ocorrer de forma impositiva, de cima para baixo, como maior ou
menor grau de sutilidade.
Processos de descentralizao no necessariamente asseguram maior
grau de democracia nas decises e, muitas vezes, podem levar legitimao
de prticas que nem sempre so legtimas. Prticas tpicas do atraso poltico,
como o clientelismo, podem se reproduzir com vigor em situaes em que uma
aparncia de democracia participativa encobre velhos expedientes de manipulao
da expresso de interesses individuais. Comunidades tradicionais, arraigadas
a padres culturais prprios e a hierarquias internas nas decises de interesse
coletivo (como no caso de tribos indgenas), podem ser desestruturadas pela
imposio de padres participativos moldados pelo mundo ocidental, impostos
de fora para dentro.
Por conta de vcios de implementao, que tendem a mascarar o que se
entende como boa governana, um outro conceito se torna necessrio:

Denio governana viciosa aquela em que vrios atributos da boa governana


so formalmente inscritos em aes de interesse pblico, mas que em sua prtica
levam a desvirtuamentos.

Sob governana viciosa, conitos tendem a aorar, revelando contradies


entre setores da sociedade, entre organismos de governo, entre os diferentes
poderes constitudos e entre as diversas formas de regulao das relaes
entre sociedade e natureza. Tais con itos tendem a ocorrer sempre que a
presena do poder pblico remota ou tardia, as foras sociais se expressam
politicamente de forma assimtrica e as regras do jogo poltico-institucional se
do de forma ad-hoc, sem efetividade ou previsibilidade. Em tais contextos, h
F P G A

ampla margem para a ocorrncia de processos participativos condicionados a


prticas de clientelismo, imperfeies de mercado e dumping social e ambiental.
A governana viciosa serve de fertilizante ao aoramento de vcios polticos
das prticas de governo tradicional, em sociedades onde a democracia e suas
instituies no se consolidaram.

Denio dumping econmico uma situao em que o preo da venda de um


produto inferior ao seu custo real de produo. Ocorre quando um produtor mais
forte quer eliminar os seus concorrentes do mercado.

Denio dumping social uma situao em que um determinado produto chega


ao mercado com preo baixo graas a condies precrias impostas aos trabalhado-
res envolvidos na sua produo (por exemplo, baixos salrios e no pagamento de
encargos sociais).

Denio o dumping ambiental ocorre quando o baixo preo de um produto se


deve degradao do ambiente natural e das condies de vida da populao, sem
que tais custos sejam incorporados ao produto nal (por exemplo, poluio e eroso
de solos).

A governana viciosa tende a se reproduzir num ciclo vicioso, a menos que


diferentes elos de sua cadeia sejam revertidos (ver gura .).
De uma maneira geral, as decises de interesse pblico gravitam entre
dois plos referenciais: por um lado, os modos de regulao so cada vez mais
padronizados, reproduzindo frmulas que se consagraram em algum contexto;
por outro, as caractersticas prprias de cada contexto sinalizam a necessidade
de que solues especcas sejam buscadas. Agregue-se a isso o fato de que as
condies desejadas nem sempre se do do mesmo modo em diferentes lugares.
Da evidencia-se questes como:
quais as condies que so imperativas ao desenvolvimento sustentvel?
quais condies so desejveis, sem ser imperativas?
como construir bases para reduzir o abismo entre condies desejveis e
condies possveis?
o que vem antes: a construo do desenvolvimento sustentvel ou o
estabelecimento de condies institucionais ideais?

Este tema retomado no captulo .


R, P P G A

.: O ciclo vicioso da governana viciosa

Por tratar da gesto de bens coletivos o ambiente, em geral, e os ativos


ambientais, em particular a regulao pblica ambiental lida com questes
que envolvem a necessria compatibilizao de interesses individuais e pblicos.
Nos moldes dos princpios e prticas que do forma governana em geral, a
governana ambiental se tornou uma das pedras angulares da nova sionomia
da regulao pblica.
As polticas ambientais inovam em matria de decises e prticas
governamentais. Por terem nascido a partir de uma combinao de circunstncias
(surgimento de problemas que afetam o bem-estar social e mobilizao da opinio
pblica e de ativistas), mas tambm por serem adotadas num momento em que a
ao estatal se reduzia (neoliberalismo), procedimentos inovadores se destacam.
De acordo com a Comisso Europeia,

Denio governana ambiental signica regras, processos e comportamentos


que afetam a maneira como os poderes so exercidos () no campo das polticas
ambientais, particularmente no que diz respeito a abertura, participao, responsabi-
lidades, efetividade e coerncia.

Outra denio, mais completa, :


F P G A

Denio governana ambiental o conjunto de prticas envolvendo instituies


e interfaces de atores e interesses, voltados conservao da qualidade do ambiente
natural e construdo, em sintonia com os princpios da sustentabilidade. Envolve regras
estabelecidas (escritas ou no) e esferas polticas mais amplas do que as estruturas de
governo. Em sociedades complexas, governana envolve, geralmente, um complexo
jogo de presses e representaes, onde os governos so (ou devem ser) parte ativa,
mas outras foras se expressam, como os movimentos sociais, lobbies organizados,
setores econmicos, opinio pblica etc.

A partir da regulao da relao sociedade-natureza tm se irradiado muitas


prticas que realimentam o papel da governana pblica em geral. Por envolver
uma complexa teia de interfaces (envolvendo mltiplos atores, mltiplas insti-
tuies, mltiplas esferas de governo) a regulao ambiental se cristaliza a partir
de mecanismos que buscam ampliar o grau de legitimidade das aes pblicas,
rompendo com a tradio do keynesianismo tradicional baseado em planejamento
centralizado. Se, desde os anos , as aes estatais se orientavam segundo
a lgica de um planejamento governamental estabelecido de cima para baixo,
agora o prprio planejamento passa a adotar frmulas que permitem tambm
o envolvimento dos atores, de baixo para cima.
As prticas consagradas em muitos pases para a implementao de polticas
ambientais como a avaliao de impacto ambiental abriram amplo espao
de participao da sociedade. Em pases como o Brasil, onde a democracia
representativa (baseada no jogo poltico-eleitoral) ainda no atingiu um grau
satisfatrio de maturidade, com recorrentes prticas do clientelismo e corrup-
o, os fruns construdos em torno da questo ambiental se tornaram uma
importante alavanca da democracia.
Como exemplo, merece destaque a possibilidade de audincias pblicas para
discutir impactos de certos tipos de empreendimentos, desde a segunda metade
dos anos . Naquele momento, recm-sado de um longo perodo autorit-
rio, o Pas no dispunha de canais efetivos de informao e de expresso, que
envolvessem as coletividades, em nvel local. As audincias pblicas passaram a
ser foco da manifestao de questes que muitas vezes transcendiam o prprio
empreendimento em considerao. Temas ligados ao bem-estar geral das comu-
nidades puderam, portanto, aorar. Nesse sentido, se serviram de sinalizao
do imperativo de se estabelecer canais efetivos para a democracia participativa
(um exemplo eloquente so os processos de oramento participativo, adotados
em muitos municpios brasileiros).

Sobre o conceito de democracia participativa, ver Santos e Avritzer ().


R, P P G A

A ampliao dos espaos de participao da sociedade nas decises que


envolvem o meio ambiente permite um maior grau de legitimidade ao processo
decisrio, ao mesmo tempo em que amplia as possibilidades de negociao, em
contextos conituosos (de interesse ou racionalidades).
Passada a mar desestatizante que marcou o perodo de maior impacto das
ideias neoliberais, o incio do sculo est se delineando como uma fase em
que as prticas de tomada de deciso pblica se tornam objeto de processos
de governana, envolvendo entes no governamentais. A dimenso ambiental
sobressai como um aspecto crucial da busca do bem-estar geral. O Estado
segue sendo a instncia maior de regulao, nas sociedades industrializadas e
ps-industrializadas. No lugar do intervencionismo e do dirigismo tpico da era
keynesiana, a tendncia agora no sentido de algo que Barry & Eckersley ()
chamaram de Estado Verde (green state), nem um antiestatismo ingnuo
nem um estatismo ingnuo: ambos erram por no estarem em sintonia com o
contexto atual e a dinmica histrica, em suas relaes com a economia poltica.
O Estado Verde redesenha as relaes entre sociedade e poder pblico,
redistribuindo poder entre uma complexa teia de atores. Credencia-se para
um acoplamento na nova e cada vez mais presente esfera de regulao e go-
vernana, que desaa paradigmas polticos (Christof, ; Eckersley, ;
Barry & Eckersley, ) que se cristalizaram no sculo que se encerrou: a
internacional (ver captulo ).
A extenso do conceito de polticas pblicas voltadas ao meio ambiente e ao
desenvolvimento sustentvel para a noo de governana pressupe um amplo e
cada vez mais complexo conjunto de pressupostos, conforme assinalado a seguir.

. ,
O quadro de referncia para o entendimento da questo ambiental e da gover-
nana voltada ao enfrentamento da mesma complexo, no apenas em funo
da acelerao de ciclos, das mltiplas e muitas vezes antagnicas intervenes
regulatrias, e do envolvimento de novos atores. Outros parmetros que inci-
dem sobre o tema passam por profundas e profusas mudanas. o caso dos
atributos, valores e critrios inerentes ao que se entende por desenvolvimento
e que devem ser levados em considerao pelos mecanismos de regulao nas
diferentes escalas: local, regional, nacional e internacional.
Embora o mundo seja um todo formado por partes bastante diferenciadas em

De crescimento populacional, de intensidade da produo de bens, de gerao de conhecimento e ob-


solescncia das tcnicas, de uso dos recursos naturais, de gerao de resduos, de degradao do ambiente
natural, de urbanizao etc.
F P G A

termos de natureza, sociedade, economia, cultura e arcabouo poltico-institu-


cional, a tendncia atual de que todas as sociedades adotem mecanismos muito
semelhantes de regulao ambiental. Tal processo se d sob a inuncia de dois
campos de fora que se complementam: por um lado, a governana ambiental em
escala global tende a impor condutas e mecanismos compatveis com princpios
inerentes ao conceito de desenvolvimento sustentvel; por outro, emanam das
bases sociais presses para que novos valores e critrios sejam adotados. No
primeiro caso, trata-se de uma presso de cima para baixo (top-down) sobre a
governana; no segundo, a presso vem de baixo para cima (bottom-up). Valores
e critrios, que se atualizam e renovam, retroalimentam a adoo de princpios.
So apresentados a seguir alguns atributos relevantes que marcam a boa
governana e a governana ambiental pblica e privada.

.. Atributos da boa governana

Descentralizao
Presente nas estratgias de desenvolvimento empreendidas ou nanciadas por
organismos multilaterais, como o Banco Mundial, a descentralizao representa
uma reao doutrinria ao centralismo que marcou o keynesianismo.
O planejamento governamental adotado em escala mundial desde os
anos se deu de forma concentrada no nvel nacional, mesmo quando
visava ao desenvolvimento de regies. Assim foi o caso, por exemplo, da
(Tennessee Valey Authority, nos ), criada no mbito da poltica do New
Deal. A experincia inspirou inmeras iniciativas, como a Comisso do Vale
do So Francisco, criada em , no Brasil. As aes descentralizadas da era
keynesiana no eram, entretanto, desconcentradoras. Ao contrrio, o poder dos
Estados nacionais se mantinha forte, com a maior capilaridade dos organismos
da Unio no territrio nacional.
A mar desestatizante que orientou processos de reforma do Estado (Bresser-
Pereira, ), de inspirao neoliberal, caracterstica marcante nas dcadas de
e , tem na descentralizao um forte fundamento. Tratava-se de reduzir
a interveno reguladora do poder central e, ao mesmo tempo, devolver ao nvel
local de governo um maior poder de deciso.
Na esfera da , na Conferncia Habitat , realizada em Istambul, em ,
que a descentralizao aparece como um princpio de gesto e como referncia
para a boa governana.
Vale salientar que a descentralizao, quando no apoiada em outros critrios

http://www.unhabitat.org/downloads/docs/__Resolution-.pdf (acesso em //).


R, P P G A

de governana, como a coordenao (Castells, ) ou a responsabilizao


(Grindle, ), pode levar ao aumento da desigualdade entre diferentes territrios.
O movimento de descentralizao poltico-administrativa se d de par com o
surgimento de formas internacionais de governana, em que organismos de ao
global passam a desempenhar papel de destaque nas decises pblicas em geral
(Speth & Haas, ; Hartwick & Peet, ). Globalizao e descentralizao so,
portanto, processos simultneos. Entre esses dois plos, os governos nacionais
podem estar perdendo algumas prerrogativas.
Duas ordens de questes, entretanto, devem ser assinaladas enquanto pos-
sveis disfunes ou fatores de risco no novo equilbrio que est se delineando
no processo de decises pblicas (Harriss, ; Stokke & Mohan, ).
Em primeiro lugar, a estratgia de descentralizao, quando adotada de
forma homognea sobre todo o universo territorial de um pas grande e popu-
loso (como o caso do Brasil), encontra realidades locais bem diferenciadas, em
termos institucionais, ambientais, socioeconmicos e de nveis de envolvimento
dos atores. Diferentes nveis de capacidade institucional local para assumir novas
e mais complexas responsabilidades como as da poltica e gesto ambiental
podem provocar resultados bastante variados.
Alguns municpios lidam melhor que outros com a descentralizao. Nesse
caso, sobressaem vrios aspectos, que podem ser creditados capacidade ins-
titucional: pessoal qualicado de governo; regras claras, legtimas e efetivas;
mecanismos de controle social dos governos (accountability); e instncias de
participao soberana da sociedade nas decises de governo. Tendo em vista os
diferenciais entre municpios, de se supor que a descentralizao siga uma estra-
tgia gradualista, de ritmos diferenciados. Em alguns casos, maior autonomia de
deciso signica melhor governana; mas em outros, pode signicar desajustes.
Em segundo lugar, ainda tomando como exemplo o Brasil, a tradio de
concentrao da arrecadao tributria na esfera federal criou uma cultura
poltico-administrativa em que os municpios (e tambm os estados) dependem
nanceiramente dos recursos transferidos pela Unio. o caso do Fundo de
Participao dos Estados e Municpios, mediante o qual o governo federal redis-
tribui verbas, segundo critrios como populao e renda municipal. Isso levou a
uma cultura de fracionamento de municpios que, na sua tentativa de aumentar
a captao de verbas federais, acaba criando novas estruturas de governo local,
caras e muitas vezes inoperantes.
Pensar descentralizao onde h baixa capacidade de governana local, em
particular na esfera da proteo ambiental, pode trazer mais problemas do que
solues, ao abrir o anco para um abismo entre base legal e situaes reais.
Uma questo que deve ser levada em considerao ao se aderir ao princpio
F P G A

da descentralizao : como descentralizar prticas que, por no existirem


previamente, nem sequer foram objeto de centralizao? Dito de outra forma,
a inexistncia de prticas efetivas de governana ambiental em nvel local no
necessariamente sinnimo de centralizao. Ao contrrio, pode ser a expresso
de falta de governo, situao comum em reas de fronteira de ocupao recente,
onde na prtica o governo o ltimo ator a chegar. Em casos assim, surgem
formas de governana ad hoc, reetindo o jogo de poder real na escala local.
O conceito de devolution (no sentido de restituio de processos de governan-
a a territrios subnacionais com identidades prprias), evocado em associao
descentralizao, precisa ser devidamente relativizado. Pode ser aplicvel a
casos como a busca de maior autonomia em provncias (como na Espanha e na
Esccia). No corresponde, entretanto, a realidades em que a governana se d
com muito pouca presena do Estado central, como o caso em muitas locali-
dades em reas de ocupao recente na Amaznia (Bursztyn, ).

Subsidiaridade
De par com a descentralizao, o princpio da subsidiariedade signica que o
Estado nacional, coerente com a sua sionomia reformada, deve transferir ao
mximo responsabilidades que estavam em suas mos. Assim, a sociedade ou a
empresa assumem funes naquelas reas em que o Estado no mais necessrio.
Paralelamente, nveis regionais e locais de governos passam a ter maior poder
de deciso (Castells, ).
O princpio da subsidiaridade foi adotado como fundamento da legislao
da Unio Europeia e signica que a interveno em nvel supra-nacional se dar
apenas quando os Estados membros no so capazes. A sua instituio se deu
com o Tratado de Maastricht, de , mas j estava em vigor desde a Carta
Europeia de Auto-Governo Local, de .

Flexibilidade
Na medida em que o Estado descentraliza e subsidiariza suas responsabilidades
executivas, ele deve tambm, segundo prope Castells () tornar mais exveis
seus procedimentos regulatrios e operacionais. Assim, no lugar de estruturas
burocrticas e regras rgidas, devem prevalecer instrumentos de ao adaptados
a contextos especcos.
O Estado muda o seu carter decretador para assumir um papel mais
negociador, deixando aos atores (organizaes da sociedade civil, empresas e
governos locais) a responsabilidade maior pela denio de regras de governana

http://conventions.coe.int/treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?=&= (acesso em //).


R, P P G A

e contratos. O Estado nacional intervm, nesse caso, para mediar conitos.


Assume, portanto, a funo de eventual interventor, no lugar de controlador.
A frmula para esse tipo de organizao a constituio de foras-tarefa com
responsabilidades e prazos denidos, evitando-se a perpetuao de estruturas
burocrticas que se perenizam independentemente das misses para as quais
foram criadas.

Decises bottom-up
A expresso bottom-up (de baixo para cima) se ope prtica enraizada de que
as decises pblicas se do essencialmente de cima para baixo (top-down). Na
medida em que o Estado subdiariza as suas responsabilidades, repassando parte
de suas funes a outros atores (governamentais ou no), est abrindo oportu-
nidade para que o processo decisrio tenha maior carter bottom-up.
H vantagens nesse procedimento, pois o poder central tende a se deso-
nerar de certas atividades e as decises podem ser mais legtimas e acertadas.
Por outro lado, h riscos de vcios no processo decisrio, na medida em que
persistam estruturas de poder local autoritrias ou clientelistas, ou ento que
haja assimetrias no exerccio do poder descentralizado, prevalecendo interesses
de uns em detrimento de outros.

Participao/empoderamento dos stakeholders


A expresso stakeholder vem do ingls e dentre as suas vrias razes etimolgi-
cas possveis est a imagem do colono na marcha para o oeste norte-americano,
no sculo , que levava estacas para demarcar as suas terras (stake = estaca;
hold = segurar). No jargo das iniciativas de promoo de projetos em nvel lo-
cal, de acordo com os princpios da descentralizao e das decises bottom-up,
stakeholders a expresso que designa todos os atores que tm algum interesse
nas decises em questo e que participam ativamente do processo. A participao
pode ser assegurada na medida em que hajam mecanismos de convencimento
e facilitao do acesso aos diferentes atores.
Idealmente, todos os homens e mulheres devem ter voz no processo de
deciso sobre questes de seu interesse, seja diretamente ou por intermdio de
organizaes que representem os seus interesses. A participao, em termos
amplos, se constri a partir de liberdade de associao e de expresso, assim
como de capacidades de mobilizao.
Em sociedades onde existem assimetrias agudas (econmicas, sociais e
polticas) e onde as instituies operam segundo formas hierarquizadas e
regras ad hoc, a participao dos atores deve ser precedida de mecanismos de
F P G A

empoderamento, ou seja, de denio das regras e fortalecimento do seu cum-


primento, de forma democrtica.
O tema participao ocupa lugar de destaque nos debates sobre democracia
participativa. Analisando exemplos de Porto Alegre, Mxico e ndia, Ackerman
() aponta diferentes nveis de co-governana como bsicos para a accoun-
tability. Conclui que a participao ativa da sociedade civil no mutuamente
exclusiva em relao ao fortalecimento do aparato de Estado como ente central
da co-governana.

Pertencimento
O no envolvimento de atores locais em iniciativas voltadas ao seu prprio
bem-estar pode condenar projetos a uma existncia efmera, limitada apenas
vigncia de algum instrumento de apoio. Geralmente, quando uma iniciativa
no reete a vontade dos que deveriam ser os benecirios, ou quando o pro-
cesso de implementao se d de forma paternalista, h forte risco de fracasso
e descontinuidade. Nesse sentido, o conceito de ownership (sentimento de per-
tencimento) constitui elemento-chave para o sucesso de projetos em nvel local.
No basta, no caso, que a deciso seja legtima. preciso tambm que os atores
a assumam como sua.

Responsabilizao
Uma das razes do insucesso de inmeras experincias de planejamento a
falta de ligao entre a denio de prioridades (que se d na esfera poltica) e a
operacionalizao dos objetivos (que se d na esfera tcnica). Na prtica, diante
de tal hiato, ningum responsvel.
A falta de uma cultura de responsabilidade explica, em grande medida, o
descrdito nas estruturas de governo. Anal, erros e mesmo corrupo muitas
vezes so diludos numa espcie de terra de ningum que caracteriza o espa-
o pblico. Para reverter este quadro, surge o conceito de responsabilizao
(accountability).
A atribuio de responsabilidade aos responsveis por decises pblicas
pode se valer de mecanismos tradicionais, como tribunais de contas, ouvidorias,
controladorias e cdigos de conduta de funcionrios. Mas, pode lanar mo
tambm de formas participativas de controle social, como comisses envolvendo
usurios de servios pblicos, eleio para dirigentes de organizaes de interesse
pblico, ou mesmo um papel vigilante da mdia.
A responsabilizao deve cumprir quatro funes bsicas (Cameron, ):
prestar esclarecimentos aos atores envolvidos;
prover informaes, sempre que necessrio;
R, P P G A

rever e, se necessrio, reformular sistemas e prticas, de forma a atender s


expectativas dos atores envolvidos; e
assegurar o estabelecimento e o cumprimento de sanes.

Equidade e incluso
Imparcialidade e tratamento justo devem permitir que casos similares sejam
tratados de forma similar. Nesse sentido, todos devem ter os mesmos direitos,
independentemente de gnero, situao econmica, cultura ou credo.
A noo de equidade relevante para a reduo de disparidades numa so-
ciedade. Alm do direito a melhorar ou manter seus padres de bem-estar, as
pessoas devem ter igualdade de oportunidades na distribuio de bens e servios
pblicos, notadamente o acesso educao formal.
O princpio da equidade e incluso inspira uma srie de critrios de deciso
em agncias de fomento ao desenvolvimento (, ), com destaque para
as questes de gnero e as aes voltadas para a reduo da pobreza.

Transparncia
Mediante transparncia, os atores sociais podem ter acesso a informaes
que so cruciais no apenas ao seu esclarecimento sobre processos em curso,
mas tambm sobre aspectos gerenciais, como lisura e efetividade. Geralmente,
sistemas de deciso transparentes tm procedimentos claros de informao e
deciso, e dispem de canais de comunicao entre atores e operadores, nos
dois sentidos.
O exerccio do direito informao requer que os uxos sejam atualizados
e inteligveis. No basta transparncia no sentido de acesso livre. preciso tam-
bm que os cdigos de comunicao se de dem em linguagem compreensvel.
Entretanto, isso nem sempre ocorre, pois tende a prevalecer o jargo tcnico.

Segurana
Num mundo marcado pela disseminao de prticas e padres de vida globa-
lizados, as identidades e idiossincrasias de cada comunidade devem ser levadas
em considerao na governana. Modos de vida seguros signicam que as
pessoas estejam livres de ameaas, como doenas, represso ou outras formas
de desestabilizao de suas vidas. A segurana se d em diversos nveis, como:
segurana pblica
segurana (seguridade) social

http://mirror.undp.org/magnet/policy/glossary.htm (acesso em //).


http://mirror.undp.org/magnet/policy/glossary.htm (acesso em //).
F P G A

segurana alimentar

.. Atributos da governana ambiental


No caso especco da governana ambiental, alguns atributos especcos com-
plementam a lista acima apresentada.

Interesse pblico
O interesse pblico est associado ao carter coletivo dos bens pblicos e tem
relao com o conceito de democracia. Mesmo que os direitos individuais sejam
assegurados, o interesse da coletividade deve prevalecer nas decises pblicas.
Isso signica que os custos da degradao ambiental no devem ser
transferidos para a sociedade e que um pas no pode tirar proveito da negligncia
com o meio ambiente (dumping ambiental) para efeito de trocas internacionais.

Justia ambiental
O conceito de justia ambiental surgiu nos , a partir de pleitos de grupos
pobres minoritrios que tinham pouca inuncia sobre a denio das polticas
ambientais (Schlosberg, ). O foco , portanto, o direito de comunidades
ameaadas por mudanas ambientais em seus modos de vida e habitats e parte
da constatao de que tais grupos geralmente esto mais expostos a altos nveis
de poluio ou a deslocamentos/reassentamentos involuntrios devido a grandes
empreendimentos e projetos de infraestrutura.
Movimentos pela justia ambiental se apoiam na noo de igualdade, como
direito de todos a um tratamento equitativo, independentemente da raa ou status
social. Nesse sentido, o pleito por igualdade signica uma justa distribuio do
nus ambiental oriundo das atividades econmicas (Atik, ).

Direitos das futuras geraes


O Relatrio Brundtland, de , o grande marco que consagrou o conceito
de desenvolvimento sustentvel, segundo o qual as futuras geraes no devem
ser sacricadas pela busca do crescimento econmico no presente. De acordo
com o Princpio da Declarao do Rio (, ), de , o direito ao
desenvolvimento deve ser cumprido de forma a que sejam atingidos, equita-
tivamente, o desenvolvimento e as necessidades das geraes do presente e do
futuro. Trata-se, nesse caso, de uma complementao do princpio do direito
ao desenvolvimento (ver captulo ).
A lanou, em , a Declarao sobre Responsabilidades da Presente
Gerao em Relao s Futuras Geraes, que estabeleceu o imperativo de se
considerar:
R, P P G A

as necessidades e a liberdade de escolha das futuras geraes


a manuteno e perpetuao da humanidade
a preservao da vida na Terra
a proteo do meio ambiente
o genoma humano e a biodiversidade
a diversidade cultural e a herana cultural
a herana comum da humanidade
a paz
o desenvolvimento e a educao
a no-discriminao

A lista ampla e converge, em grande medida, com pontos que j estavam


presentes no Relatrio Brundtland e na Agenda .

.. Governana ambiental privada


No caso da governana ambiental privada, princpios bsicos tm se rmado
como refertncia corporativa, dentre os quais vale assinalar alguns.

Responsabilidade socioambiental corporativa


De acordo com o conceito adotado no mbito da Comisso Europeia, a responsa-
bilidade social e ambiental corporativa uma deciso voluntria das empresas em
seu relacionamento com os atores com os quais interagem. O interesse europeu
no tema remonta ao incio da dcada de e estava associado luta contra a
excluso social. A partir do incio desse sculo, o papel da sustentabilidade foi
reforado, como parmetro norteador das diretivas da governana europeia.
O Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel descreve
este princpio como a forma pela qual as empresas podem e devem fazer uma
contribuio positiva sociedade, mediante a gesto dos impactos sociais,
ambientais e econmicas que acarretam. So, nesse sentido, responsveis pelos
afetados por seus negcios e devem se comportar de acordo com um conjunto
de valores que no esto codicados em leis.
Na prtica, o termo responsabilidade socioambiental pode estar associado
a um amplo elenco de aes das empresas, desde doaes at caridade, ou ini-
ciativas voltadas reduo de emisses de carbono.

Comrcio justo
Comrcio justo um modelo de trocas internacionais baseado na lgica de

Corporate Watch Report . In: www.corporatewatch.org (acesso em //).


F P G A

mercado, que promove o pagamento de preos justos e a disseminao de


padres sociais e ambientais na produo de uma ampla variedade de bens. O
foco principal so as exportaes dos pases em desenvolvimento, notadamente
artesanato, caf, cacau, acar, ch, banana, mel, algodo, vinho e frutas. Caf e
cacau so os produtos com maior destaque nesse esquema de trocas diferenciadas.
O objetivo ajudar pequenos produtores e trabalhadores a passar de uma
situao de vulnerabilidade para uma de maior segurana e autossucincia.
Nesse sentido, visa a criar condies para que eles adquiram maior poder de
participao e organizao, de forma a adquirir uma posio mais favorvel no
comrcio internacional.
H controvrsias e crticas prtica do comrcio justo. Alguns economistas
mais conservadores consideram que uma forma indireta de subsdio, que im-
pede o crescimento econmico, como qualquer outra forma de protecionismo.
Por outro lado, outros julgam ser uma forma de escamotear problemas mais
estruturais do sistema internacional de trocas, alm de servir mais para melhorar
a imagem das empresas que adotam tais prticas do que para a melhoria das
condies de vida dos produtores diretamente envolvidos com a produo das
mercadorias transacionadas.
O total estimado de produtores envolvidos com o comrcio justo, no mun-
do, foi de , milho, em , dos quais mil eram produtores diretos e os
outros mil eram trabalhadores por eles empregados. Havia organizaes
de produtores envolvidos com o comrcio justo em operao naquele ano. O
volume de vendas atingiu milhes de euros.

Regulao pelo mercado


Vrios instrumentos promovem a chamada governana no estatal pelo mercado.
Entre eles, merecem destaque: as diferentes formas de certicao ambiental e
as auditorias ambientais (ver captulo ). So formas que apresentam resultados
efetivos em termos de adeso aos critrios da sustentabilidade, mas no devem
ser vistos como panaceia (Bernstein, ).
Analisando retrospectivamente o sculo , ca claro que prevaleceu uma
lgica em que a produo ditava o consumo. Independentemente da qualidade
e segurana dos produtos e dos processos produtivos, as pessoas eram levadas
a adquirir o que o mercado lanava e a publicidade ditava. O exemplo mais
eloquente o cigarro, smbolo de glamour imposto pela propaganda objetiva e
subjetiva, que associava esse vcio ao mundo dos artistas de Hollywood e dos

Fonte: Monitoring the scope and benets of fairtrade , . edition. In: http://www.fairtrade.org.uk
(acesso em //).
R, P P G A

atletas de sucesso, induzindo as pessoas a encontrarem no fumo uma identidade


com suas referncias e dolos.
Se o sculo pode ser considerado a era da ditadura da produo, a tomada
de conscincia por parte dos indivduos esclarecidos pode fazer com que o sculo
se torne uma era de revanche do consumidor, em que o comportamento e a
exigncia das pessoas podero ditar o modo de produo dos bens que adquirem.
claro que no se pode esperar que essa tendncia seja universal e simultnea,
num mundo to desigual. Mas, h indcios de que seja um processo em curso.
Educao e acesso informao so elementos chave para que isso se conrme.

Princpios do Equador
No h grande degradao ou risco ambiental que no tenha sido objeto de algum
investimento. Dicilmente um grande investimento prescinde de nanciamento
por alguma instituio bancria. Nesse sentido, um tema recorrente em debates
sobre responsabilidade frente a problemas com o meio ambiente : qual o papel
dos bancos na gesto ambiental?
Os bancos no fogem tendncia de que o setor produtivo adere a prticas
mais coerentes com o princpio da sustentabilidade. Isso se deve a dois campos
de fora: a busca de uma imagem ecologicamente correta, que tem crescente
apelo junto aos clientes; e a constatao de que bons negcios podem ser feitos
sob a gide da sustentabilidade.
Inspirados por esta evidncia, importantes representantes do setor bancrio
mundial se reuniram em Londres, em , para discutir e trocar experincias
sobre temas sociais e ambientais em mercados emergentes. O evento foi promo-
vido pelo International Finance Corporation (), brao nanceiro do Banco
Mundial, e pelo banco holands Amro. Foram denidos critrios mnimos
para a concesso de crdito, de forma a assegurar aos projetos nanciados um
carter social e ambientalmente responsvel.
Em , dez dos maiores bancos envolvidos no nanciamento internacio-
nal de projetos ( Amro, Barclays, Citigroup, Crdit Lyonnais, Crdit Suisse,
HypoVereinsbank (), Rabobank, Royal Bank of Scotland, WestLB e Westpac),
responsveis por mais de do total de investimentos em todo o mundo, lan-
aram, em Washington, as regras dos Princpios do Equador constantes de sua
poltica de concesso de crdito.
A denominao do protocolo se deve busca de um equilbrio entre as
instituies bancrias dos hemisfrios Norte e Sul. A linha do equador surgiu
ento como referncia a tal estratgia.
A adoo desses princpios voluntria, sem qualquer dependncia ou
apoio do ou Banco Mundial. As instituies que adotam tais princpios
F P G A

devem tom-los como referncia em suas prticas e polticas. Em , um total


de instituies bancrias, de pases, adotavam os Princpios do Equador.
Juntas, cobriam dos nanciamentos internacionais a projetos em mercados
emergentes.
Seguindo os Princpios do Equador, outras aes dos sistema bancrio
passaram a adotar prticas de gesto com inspirao na responsabilidade socio-
ambiental, como o caso de Princpios de Carbono e Princpios Climticos.

.
O ingresso da questo ambiental no universo de aspectos que do forma e
contedo s polticas pblicas tem um duplo papel. Por um lado, o tema em si
revela um estgio de evoluo civilizatria em que a humanidade alcanou as
condies de moldar o mundo segundo as suas convenincias e graas s suas
capacidades. Isso, evidentemente, traz riscos, quando projetado em cenrios
futuros. Por outro lado, as polticas ambientais tm servido de laboratrio e
mesmo paradigma para o conjunto das polticas pblicas.
As formas modernas de regulao ambiental se desenvolveram em poca de
retrao do planejamento e da regulao pblica em geral (neoliberalismo). Nesse
sentido, catalisaram demandas sociais (por exemplo, em processos participati-
vos), inventaram instrumentos (por exemplo, na esfera econmica), inovaram
na organizao institucional (por meio de organismos pblicos necessariamente
transversais s estruturas de governo), provocaram mudanas nas prticas aca-
dmicas (ao demandarem solues interdisciplinares para problemas complexos),
implicaram uma radical reformulao nas escalas de governo (pela evidncia de
que os problemas vo do nvel local ao global). Enm, no momento de recom-
posio das prticas de regulao, que alguns chamam de ps-neoliberalismo, a
rea ambiental tem muito a ser considerado como referncia. Estes pontos sero
tratados no prximo captulo.

http://www.equator-principles.com (acesso em //).


http://carbonprinciples.org/ (acesso em //).
http://www.theclimategroup.org/programs/the-climate-principles/ (acesso em //).
C
Poltica e gesto ambiental

O aumento da degradao ambiental no planeta, que inicialmente foi objeto de


alertas do movimento ambientalista em expanso e de um grupo de acadmi-
cos, teve forte repercusso na esfera poltica, nas ltimas trs dcadas do sculo
passado. Legislaes e organismos pblicos voltados regulao e gesto
ambiental proliferaram em escala mundial, seguindo a experincia pioneira
da (Agncia de Proteo Ambiental) dos , criada em . Quando o
governo norte-americano institui um organismo especco para lidar com o
meio ambiente, vrias responsabilidades que estavam distribudas entre outros
rgos de governo foram transferidas para a nova agncia.
Esse movimento de institucionalizao da funo pblica de regulao do meio
ambiente merece ser considerado dentro de um contexto amplo, em que se con-
guram profundas mudanas no papel do Estado como ente provedor e regulador.
Como visto no captulo , a crise do petrleo de - foi o estopim para
uma reverso do modelo keynesiano de interveno pblica. A recesso econ-
mica, naquele momento, evidenciou a fragilidade do sistema de proteo social
baseado no bom desempenho das nanas pblicas: crescimento econmico
gerando arrecadao de tributos, que serviam para custear aes voltadas ao
bem-estar e seguridade social. Quando a arrecadao diminui, paralelamente
ao aumento da demanda por proteo social (tpica de situao de recesso), o
prprio sistema estatal entra em crise (OConnor, ).
Esse foi o ambiente no qual prosperou a proposta neoliberal, segundo a qual
o Estado deveria ser menor, menos empreendedor, menos provedor e, portanto,
mais barato para os contribuintes. Em maior ou menor escala, a onda de deses-
tatizao marcou todo o mundo, inclusive os pases que haviam experimentado
vias socialistas (bloco liderado pela ex-Unio Sovitica) ou vias social-democratas
(como na Escandinvia). O nal do sculo foi, portanto, uma era de reduo
da interveno pblica.
Por outro lado, o mesmo perodo foi marcado tambm pelo crescimento
do papel do Estado na regulao ambiental, um movimento na contracorrente
F P G A

da tendncia geral de reduo da interveno pblica. O resultado foi menos


Estado, mas mais regulao ambiental, de forma explcita e claramente deni-
da. Sobre esse aspecto, vale uma explicao: antes mesmo de instituir o meio
ambiente como alvo de ao reguladora, j havia polticas e instrumentos que
cumpriam tal funo. J fazamos polticas e gesto ambiental, indiretamente,
sem instituies de meio ambiente. A novidade, a partir da dcada de , foi
a institucionalizao da problemtica como um foco especco de ao pblica,
diferenciando o locus institucional em que a questo ambiental vinha sendo
tratada, de tal forma que passou a ter uma assinatura institucional e um ende-
reo determinados.

..
Nas dcadas de e , houve uma proliferao das instncias administrati-
vas de controle e proteo ambiental no mbito internacional, regional, nacional,
estadual e local. Essas instituies, quase sempre, foram superpostas s estruturas
existentes, que tinham focos e procedimentos especcos e bem estabelecidos,
o que gerou questionamentos e conitos (Bursztyn, e Le Prestre, ).
Ou seja, a ao dos organismos encarregados da implementao da poltica
ambiental invadia redutos institucionais em que prevalecia uma estrutura de
poder burocrtico cristalizada, refratria interao (muitas vezes de forma
subordinada) com os novos atores da hierarquia governamental.
claro que este processo lento e ainda no se concretizou integralmente,
mas aos poucos foram sendo retiradas de outros organismos funes que, hoje,
poderiam facilmente ser classicadas como de gesto ambiental, como a gesto
das orestas e das guas. Nesse aspecto, o Brasil no foge ao padro internacional.
Embora houvesse aes regulatrias votadas ao meio ambiente desde os anos
(criao de parques nacionais, cdigo orestal e cdigo de guas), apenas em
criado um organismo especco de meio ambiente: a Secretaria Especial
do Meio Ambiente , no mbito do Governo Federal.
No panorama geral da construo de uma institucionalidade, relevante
assinalar que a funo ambiental, dentro do tecido das organizaes pblicas,
bastante diferente de todas as outras funes. Por exemplo, quando a educa-
o foi instituda como uma funo de responsabilidade do poder pblico, a
atividade, em si, j existia, pois havia colgios religiosos. A novidade no foi a
funo, mas o seu carter pblico e governamental. Algum interesse religioso
pode eventualmente ter se sentido subtrado do monoplio da prestao daquele
tipo de servio, mas no houve o conito de se retirar funes de outros rgos
de governo.
No caso do meio ambiente, a coisa se deu de forma diferente: j praticvamos a
P G A

regulao pblica ambiental antes de termos rgos especcos para tal nalidade;
e, mais do que isso, ao se tratar desta questo de forma direta e identicada com
um endereo institucional especco, passou-se tambm a normatizar a atuao
de outros rgos governamentais, inclusive daqueles que perderam atribuies.
A partir de uma tendncia inicial em que a rea ambiental absorve funes
de outras instituies, possvel supor que, ao longo do tempo, estas prprias
instituies assimilem e assumam certas atribuies, e internalizem prticas,
instituindo mecanismos geis e objetivos para a interlocuo com a rea de
meio ambiente. Assim, no limite, a educao deve no precisar mais se valer
da disciplina educao ambiental, quando a questo ambiental estiver devi-
damente internalizada no contedo geral da formao escolar; o desenvolvi-
mento no deve precisar mais ser seguido do adjetivo sustentvel, quando
ele tiver internalizado tal atributo. Quando esse momento chegar, no haver
necessidade de um Ministrio do Meio Ambiente (pelo menos no com o porte
atual), porque a funo de proteo ao meio ambiente estar distribuda em
cada um dos organismos de governo ans.
No importa muito se a internalizao se d por certo pragmatismo, de que
o no cumprimento das disposies da rea de meio ambiente gera algum tipo
de nus ou custo. O que importa que, de fato, isso comece a ser assimilado e
internalizado. Como em outros setores de atuao transversal do governo, aos
poucos comea a surgir um espao de articulao e interlocuo das diferentes
instncias.
Nos , a estrutura da j est bem menor do que foi no sculo ,
quando cresceu e teve papel central na poltica ambiental daquele pas. Aps
uma primeira fase, de consolidao institucional, a agncia passou, ao longo
dos anos , por um processo de regionalizao e tematizao, centrando o
foco da gesto ambiental em aspectos particulares, como a deserticao no
Arizona ou o trato das reas midas da Flrida e da Luisiana. Em seguida, num
terceiro momento, ela passa a delegar ou tentar internalizar responsabilidades
em outros organismos do governo.
Ento, se o modelo norte-americano pode ser uma referncia (e em geral h
uma tendncia reproduo em escala internacional das experincias consagradas
em polticas pblicas), de se supor que a constituio, no Brasil, dos Sistemas
Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, pode vir a resultar em que se tenha
um corpo mais reduzido na rea ambiental, no mbito da Unio. Em sntese,
na rea de meio ambiente a tendncia que haja internalizao de responsa-
bilidades em outros rgos da Unio, paralelamente a uma descentralizao e
desconcentrao de funes para o nvel dos estados e municpios.
F P G A

Denio entende-se por poltica ambiental o conjunto de iniciativas governa-


mentais coordenadas, envolvendo diferentes organismos e setores de interveno
pblica, em articulao com atores no governamentais e produtivos, voltadas
proteo, conservao, uso sustentvel e recomposio dos recursos ambientais. O
foco no apenas o ambiente biofsico, mas tambm o modo como as populaes
e as atividades produtivas interagem com os diferentes ecossistemas. O ambiente
construdo, que inclui cidades e infraestruturas em geral, tambm faz parte do escopo
das polticas ambientais.

Ainda que, por seu carter de poltica pblica, as polticas ambientais sejam
da responsabilidade do poder pblico, elas envolvem, necessariamente, outros
setores da sociedade, notadamente as atividades produtivas e as associaes e
organizaes sociais. Pelo seu carter transversal, as polticas ambientais devem
estar capilarizadas em diferentes atividades governamentais, seja como par-
metro de regulao (como o caso da compatibilizao das polticas fundiria
e agrcola com os dispositivos regulamentares ambientais), seja como misso
(caso da educao ambiental, de responsabilidade das escolas e universidades),
ou como parcerias de diversas naturezas, envolvendo setores governamentais
e no governamentais.
A poltica ambiental constituda por um conjunto de objetivos, dispositivos
regulamentares e organizacionais, de recursos humanos e nanceiros. Para que
os seus objetivos sejam satisfatoriamente atingidos, ela precisa atender a algumas
condies bsicas:
deve ser factvel, para que os objetivos possam ser alcanados. Os problemas
ambientais so complexos e exigem solues que envolvem mltiplos atores
e instituies, no raro envolvidos em conitos. Isso decorre do fato de que
o estabelecimento de regras de funcionamento das atividades e aes, sejam
elas pblicas ou privadas, pela poltica ambiental, implica mudanas (por
vezes onerosas) de certas prticas. O conito entre a poltica ambiental e
a de energia um exemplo: como compatibilizar os instrumentos regula-
mentares da poltica ambiental com a misso estratgica de que a demanda
energtica seja satisfeita?
deve contar com uma base legal slida e pragmtica, para assegurar que os
indivduos, as instituies e os agentes econmicos tenham comportamentos
menos agressivos ao meio ambiente, de forma a no comprometer a quali-
dade dos meios receptores, nem exaurir o estoque de recursos ambientais.
Isso signica que os instrumentos coercitivos devem ser plausveis e que as
P G A

sanes, em caso de transgresso, devem ser efetivas. No basta que existam


boas leis; preciso que elas sejam realistas e aplicveis.
para que as regras sejam efetivas, preciso instituies pblicas consolidadas
legitimadas e fortalecidas. Isso implica no apenas rotinas e procedimentos
operacionais (da poltica ambiental) claros e transparentes, como tambm
recursos humanos capacitados.
a integrao e a harmonia com as demais polticas pblicas (social, econmica,
regional, urbana, educacional, energtica, mineral, agrcola, de comrcio
exterior, dentre outras) um ponto nevrlgico. A poltica ambiental trans-
versal a todo o tecido social e institucional, e depende do funcionamento
do sistema poltico e econmico real. O seu carter transversal faz com os
programas ambientais frequentemente sejam baseados em compromissos
entre atores com interesses divergentes, sem que isso implique pactos para
a transgresso das leis.
sob o ponto de vida estratgico, as polticas ambientais devem estar em
consonncia com diretrizes polticas nacionais e com opes geopolticas
de escala internacional. Aes voltadas especicamente ao enfrentamento
das mudanas climticas so um bom exemplo. Nesse caso, a poltica am-
biental estabelece parmetros vlidos para outros eixos de polticas pblicas
nacionais e interage com a esfera da diplomacia, que negocia nos fruns
internacionais os compromissos nacionais.
deve manter a exibilidade para sempre aprimorar e criar novos instrumen-
tos de interveno pblica de proteo ambiental, em conformidade com
a prpria dinmica de evoluo das relaes entre sociedade, economia e
recursos ambientais. Isso signica adaptar-se, em tempo razovel, s mu-
danas em curso.
deve produzir regularmente informao, sobre o estado e a qualidade am-
biental, de forma a permitir avaliaes e a adequao dos meios de regulao.
A legitimidade das aes ambientais do setor pblico depende, em grande
medida, do grau de acerto e ecincia das medidas adotadas. Para tanto, a
prtica de monitoramento torna-se um imperativo, assim como a denio
de indicadores e a sua aferio sistemtica. Quanto maior o grau de trans-
parncia (incluindo-se acesso e inteligibilidade) das informaes, menor
tende a ser o espao para conitos.

A anlise das polticas pblicas, inclusive da poltica ambiental, seja num


contexto internacional ou nacional, permite distinguir algumas fases sequenciais
(Le Prestre, ):
a primeira se refere s demandas e corresponde denio do problema, que
F P G A

depende de fatores geogrcos, histricos, culturais, cientcos, econmicos


ou polticos. Em funo disto, a questo ambiental no vista da mesma
forma em todas as naes. A distribuio dos recursos ambientais, das po-
pulaes e dos setores industriais difere entre os pases. Ao longo do tempo,
as sociedades enfrentaram os problemas ambientais de maneira diferente e
em momentos diferentes. As diversas sociedades no tm os mesmos valores,
crenas, razes culturais e smbolos, e o nvel de desenvolvimento econmico
induz problemas diversicados. A inexistncia de certas condies sociais e
polticas pode retardar ou comprometer a conscientizao e a implementao
de aes para resolver os problemas ambientais.

em seguida, vem a colocao do problema na agenda poltica, que diz respeito


s escolhas que devem ser feitas, com base em vrios critrios. O interesse
e a disponibilidade de recursos dos Estados so limitados, enquanto as de-
mandas so crescentes. O processo de insero dos problemas ambientais
na agenda poltica pode se dar de diferentes formas. Em alguns pases so
principalmente as iniciativas externas que inuenciam o processo; em outras
situaes, a agenda resulta de uma mobilizao poltica no interior prprio
do governo. A agenda pode, tambm, ser o produto de aes praticadas
por indivduos ou grupos com acesso privilegiado s instncias decisrias
ou com a capacidade de fazer presso sobre elas (lobbies, associaes etc.).

o processo de deciso, que varia de acordo com a natureza dos problemas


ambientais, cujas causas e dimenses podem ser pouco claras, da mesma
forma que os seus impactos econmicos, sociais e polticos. O processo de
deciso determinante, na medida em que diferentes critrios (como as
regras de votao, a natureza dos atores implicados, os tipos de consultas,
o foro utilizado, o tempo disponvel, a denio dos parmetros de deciso)
podem levar a diferentes opes.

a implementao, que diz respeito a medidas tomadas pelos governos ou


organismos internacionais visando a traduzir decises da legislao nacio-
nal ou de acordos internacionais em instrumentos jurdicos gerais e atos
administrativos que traduzam os objetivos e regras da poltica em aes
concretas. Uma poltica no apenas um conjunto de decises; ela tambm
se materializa por meio de aes. Para tanto, fundamental a criao de
instituies apropriadas e fortalecidas.

os impactos e a avaliao das decises nalizam a lista. Os impactos se


P G A

referem aos efeitos que uma poltica provoca nos seus ns explcitos. A
avaliao de uma poltica permite aferir se os objetivos foram atingidos,
quais os problemas que ocorreram e quais correes devem ser realizadas
a partir das experincias adquiridas.

A gura . apresenta, de modo esquemtico, o encadeamento das fases das


polticas pblicas em geral, que vale tambm para as polticas ambientais.

.: As fases do ciclo das polticas pblicas

Os pases elaboram as suas polticas ambientais em diferentes escalas (na-


cional, regional estadual ou local) em funo de suas caractersticas prprias de
meio natural, de padro de desenvolvimento econmico, de processo e estrutura
de urbanizao e das expectativas da populao em relao qualidade do meio
ambiente. Portanto, os objetivos a serem alcanados e as suas consequncias
econmicas variam em cada pas.
Alm disso, diferentes nveis de governo podem signicar diferentes interes-
ses polticos em jogo. Uma estratgia nacional pode no corresponder ao desejo
F P G A

de todas as foras que se expressam numa determinada regio e vice-versa. Por


exemplo, a construo de uma central hidreltrica, obedecendo a prioridades da
poltica energtica nacional, pode provocar insatisfao por parte da populao
diretamente afetada no local de implantao. Entretanto, mesmo na esfera local
pode haver grupos que tenham interesses coincidentes com a obra, por serem
potenciais benecirios de seus efeitos econmicos.
Os mecanismos de proteo ambiental podem tambm reetir contradies
entre frmulas voltadas ao interesse global (como a criao de reas protegidas) e
populaes diretamente envolvidas. Tem sido tratado em estudos recentes casos
em que restries ao uso do ambiente natural (como em reservas biolgicas) podem
transformar os habitantes da rea em questo ou das adjacncias em vtimas: o
caso de pescadores artesanais em reservas extrativistas marinhas e de caboclos
moradores em reas denidas como de no uso (Diegues, ). Nesse aspecto,
o modus operandi das polticas ambientais tende a colidir com idiossincrasias
culturais de populaes locais que, paradoxalmente, parecem ter de pagar o preo
da compensao dos efeitos ambientalmente negativos provocados por prticas
predatrias que nem sempre so as suas. O debate sobre esta questo complexo
e polariza opinies na academia e entre ambientalistas. A denio do que seja
populao tradicional plstica, podendo incluir comunidades estabelecidas h
pouco tempo (por vezes apenas uma gerao). Um aspecto que alimenta a polmica
a dvida sobre at onde devem ser concedidos direitos especcos a coletividades,
em detrimento da noo de meio ambiente como patrimnio de toda a humanidade.
Alguns instrumentos das polticas pblicas, em geral, e das ambientais
em particular, procuram agir no sentido de minimizar ou compensar perdas
na esfera local decorrentes de iniciativas de interesse nacional ou global. Um
exemplo, no caso brasileiro, o pagamento de royalties aos municpios e estados
por parte de empresas que exploram recursos hdricos (hidreltricas) e extraem
hidrocarbonetos. Outro o pagamento de um salrio mensal aos pescadores
artesanais que tm as suas atividades suspensas na estao de desova (defeso).
A experincia brasileira mostra que, na rea da rea ambiental, conitos
entre os trs nveis de governo podem provocar limitaes, particularmente
na implementao dos instrumentos reguladores. comum que o processo de
licenciamento ambiental de empreendimentos sujeitos legislao federal sofra
morosidade, ainda que sejam demandas urgentes dos estados ou municpios.
frequente, tambm, que prioridades nacionais sejam obstaculizadas por trmites
nas outras esferas de governo. A Constituio Federal estabelece que estados e
municpios no podem ser mais tolerantes do que a Unio em suas legislaes
especcas. Mas a prtica tem mostrado que a efetividade de certas aes como
o controle do desmatamento limitada por inoperncia de organismos de
P G A

governo na esfera local (sejam eles federais, estaduais ou municipais). Isso


particularmente grave num pas com as dimenses do Brasil, onde as estruturas
de governo s podem operar se estivem de fato capilarizadas no territrio.
Como assinalado, trs geraes de polticas pblicas voltadas proteo
ambiental tiveram sionomia e natureza bem semelhantes, em diferentes pa-
ses (Bursztyn & Bursztyn, ). A primeira delas, baseada em aes setoriais,
antecedeu a institucionalizao de organismos e instrumentos voltados ao meio
ambiente de forma geral. Os aparelhos de Estado voltavam a sua ateno para a
normatizao do uso dos recursos ambientais, outorgando a certas instituies de
ao setorial a autoridade da aplicao de cdigos especcos. No caso brasileiro,
merece destaque, nesta fase, o Cdigo de guas, de , que cou subordinado
ao Departamento Nacional da Produo Mineral (ver captulo ).
A segunda gerao, que se desenvolveu a partir dos anos , e se estendeu at
ns do sculo , foi marcada pela estratgia de comando e controle, com destaque
para a regulamentao estatal (Fiorino, ). Ela reete a exploso da conscin-
cia ambiental por parte do conjunto da sociedade. Neste perodo, so institudas
polticas contra as poluies do ar, gua, solo e polticas de conservao de reas
naturais, baseadas em instrumentos regulamentares, com pouca utilizao de
instrumentos econmicos e adotadas de uma forma relativamente independente,
sem grandes vnculos com as outras polticas pblicas setoriais. Nessa fase, foram
criados tambm organismos pblicos com funes especcas (secretarias ou
ministrios), ultrapassando as limitaes de se repassar a instituies setoriais a
autoridade de implementao das diretrizes e legislaes relativas ao meio ambiente.
A terceira, que ainda se delineia (e que no elimina as anteriores), marcada
pela emergncia de novos atores no cenrio da governana ambiental, tanto em
escala internacional, quanto ao nvel dos agentes produtivos e movimentos so-
ciais. A segunda e a terceira gerao de polticas ambientais tm forte inuncia
dos princpios poluidor-pagador (), preveno, precauo () e participao,
que sero analisados a seguir.

Denio considera-se um princpio como uma proposio aceita como base de


raciocnio, uma regra geral que condiciona o comportamento, uma regra elementar
de uma cincia, de uma arte, de uma tcnica. Um princpio ambiental pode ser o pro-
duto, em propores variveis, de danos e ameaas ecolgicas, do desenvolvimento da
cincia, de diversos interesses econmicos, das relaes entre os Estados, da presso
por parte de organizaes da sociedade civil, de demandas sociais, de constataes
cientcas, de anlises de especialistas e acordos diplomticas, dentre outros aspectos.
O valor jurdico de um determinado princpio est condicionado ao valor jurdico dos
textos em que ele foi inserido(adaptado de Lavieille, ).
F P G A

.. Princpio Poluidor-Pagador
O o mais antigo e provavelmente o mais conhecido dos princpios gerais
que fundamentam as polticas ambientais. Ele foi denido pela primeira vez em
maio de , nas recomendaes do Conselho da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico , como princpio diretor, no plano eco-
nmico, do estabelecimento de polticas ambientais nos seus pases membros.
A transferncia aos poluidores dos custos da preveno e da luta contra a
poluio, o incentivo para reduzi-la, por meio de pesquisas de produtos e tecno-
logias menos poluentes, e a utilizao mais racional dos recursos ambientais so
os pontos essenciais do princpio poluidor-pagador. Na sua formulao geral, este
princpio combina a exigncia de eccia (internalizao das externalidades) e
equidade (imputao do custo ambiental ao poluidor).
O arma que o poluidor deveria se responsabilizar pelas despesas re-
lativas s medidas tomadas pelos poderes pblicos para que o meio ambiente se
mantenha num estado aceitvel . Em outras palavras, o custo destas medidas
deveria estar embutido no custo dos bens e servios que esto na origem da
poluio provocada pela produo e/ou consumo. O fato de o poluidor repassar
no preo de seus produtos uma parte ou a totalidade dos custos ambientais no
afeta a validade do princpio. O importante que o responsvel pela emisso da
poluio seja o primeiro pagador, de forma a obrig-lo a considerar os custos
ambientais no seu processo decisrio. O poluidor representa simplesmente o
ponto inicial da internalizao das deseconomias externas.
O repasse do custo suplementar aos preos nais dos produtos depende da
estrutura do mercado e da elasticidade-preo da demanda. Assim, o custo am-
biental deve ser considerado da mesma forma que outros custos (de mo de obra,
de capital, de matrias-primas) que incidem sobre a produo e que so pagos
de acordo com as propores em que entram na produo, sendo normalmente
cobertos pelos preos nais de venda dos bens e servios. A elevao do preo

So membros da : Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Coreia, Dinamarca, Espanha,


Estados Unidos, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia, Japo, Luxemburgo,
Mxico, Noruega, Nova Zelndia, Polnia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca,
Sucia, Sua e Turquia.
Este conceito analisado no captulo .
Guiding principles concerning the international economic aspects of environmental policies, recommendation
adopted by the Council on th May .
Deseconomia externa entendida aqui como as perdas gerais do sistema como um todo ou de certas
atividades, provocadas por algum agente especco. No caso, tem a ver com a socializao de prejuzos
coletivos gerados por alguma atividade, cujos lucros no so igualmente socializados.
Entendida como o grau de sensibilidade da demanda por algum bem ou servio, relativamente a variaes
no seu preo.
P G A

nal do produto tende a acarretar, no curto prazo, uma perda de competitividade


no mercado. Entretanto, no mdio e no longo prazos, h uma tendncia a que
o produtor seja induzido a investir na adoo de tecnologias menos poluentes,
que permitam reduzir os custos de produo.
O no visa a punir os poluidores, mas sim modicar os comportamentos
dos produtores e dos consumidores. Uma vez que os produtos poluentes tendem
a car mais caros que os no poluentes, os consumidores passam a ter interesse
em comprar estes ltimos e a qualidade do meio ambiente tende a ser preservada.
Junto com a internalizao do custo ambiental foi prevista a proibio de
qualquer ajuda pblica, tais como subvenes, vantagens scais, que pudesse
provocar distores na concorrncia entre os agentes econmicos. Algumas
excees foram consideradas pela , em : as ajudas destinadas pesquisa
de tecnologias antipoluentes; as ajudas s indstrias em que a aplicao do
poderia criar graves diculdades; e as ajudas ao controle da poluio em situaes
particulares, como nos desequilbrios inter-regionais. H que se acrescentar que
tais ajudas s so compatveis com o na medida em que sejam limitadas a
um determinado perodo de tempo e que no introduzam distores signica-
tivas no comrcio e nos investimentos internacionais (Leclerc apud Petit, ).
Mesmo que, de acordo com o , o custo das operaes necessrias pre-
veno e reduo da poluio seja da responsabilidade do poluidor, ilusrio
pensar que os poluidores so responsveis pelo custo global da luta antipoluio.
Este valor compreende o custo operacional necessrio preveno da poluio,
o custo de funcionamento das estruturas que garantem a gesto dos recursos
ambientais e o custo da pesquisa e desenvolvimento de tecnologias, dentre outros,
que provavelmente sero rateados em vrias instncias.
Em , a estendeu a aplicao do , que at ento valia apenas para
os casos de poluio crnica, s poluies acidentais provocadas por substncias
txicas. Em , os pases membros da concordaram que, alm dos custos
resultantes das medidas de preveno e da luta contra a poluio, os custos dos
danos decorrentes da poluio deveriam ser da responsabilidade do poluidor.
A aplicao do implica algumas consideraes. Em primeiro lugar, a
tarefa de estimar os custos externos no fcil, na medida em que a poluio
pode ser provocada por um conjunto de fatores e condies que ocorrem simul-
taneamente ou sucessivamente. Da mesma forma, no simples identicar os
diferentes responsveis pela poluio. Em certas situaes, clara a ligao entre
a poluio fsica e a responsabilidade econmica (caso da produo industrial);
em outros casos, o poluidor no considerado responsvel pela poluio que
ele provoca (como no caso do uso de veculos automotores).
Uma vez identicado o responsvel pela poluio, a questo que se coloca
F P G A

: o que pagar e como pagar; ou seja, quais so os instrumentos a ser aplicados,


de forma a fornecer a melhor soluo possvel, do ponto de vista ambiental,
econmico e administrativo?
No incio, o era um princpio de eccia econmica. Mas, ele evoluiu muito,
a ponto de se tornar um princpio jurdico. Em , o foi incorporado no Ato
nico Europeu que, no seu art. , explicita que: a poltica da Comunidade na
rea ambiental [] fundamenta-se nos princpios da ao preventiva, da reparao,
prioritariamente na fonte, dos danos ambientais e no princpio poluidor-pagador .
Vrias convenes internacionais fazem referncia ao , dentre elas, a Conveno
de Londres sobre a reparao, a luta e a cooperao em matria de poluio por
hidrocarbonetos () e a Conveno de Helsinque sobre a proteo e utilizao
dos cursos dgua transfronterios e de lagos internacionais ().
Em junho de , a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento estabeleceu, no seu Princpio , que

as autoridades nacionais devem promover a internalizao dos custos ambientais e


o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o
poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, levando em considera-
o o interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos investimentos
internacionais.

No nal dos anos , a preconizou a implementao do princpio


usurio-pagador (), em complementao ao princpio poluidor-pagador. Este
novo princpio visa a total internalizao dos custos associados explorao,
transformao e ao uso dos recursos ambientais, bem como os custos relativos
aos danos ambientais decorrentes destas diferentes fases. O princpio postula
que o usurio do recurso ambiental quem deve arcar com todos estes custos,
e no o poder-pblico ou terceiros. O princpio aplicado essencialmente para
os recursos ambientais, em particular na gesto dos recursos hdricos.
Dois casos da aplicao do so exemplares, por sua repercusso e
magnitude:
a imposio de , bilhes de dlares como penalidade empresa Exxon,
pelo derramamento de leo pelo petroleiro Exxon-Valdez, em , que

Trata-se de um instrumento institucional que fez a primeira grande alterao do Tratado de Roma (que
instituiu a Comunidade Econmica Europeia , em ).
O Tratado da Unio Europeia, aprovado em Maastricht em , conrmou estes princpios e acrescentou
o princpio da precauo.
comum encontrar a conjugao do com o sob a denominao de princpio do
poluidor-usurio-pagador.
P G A

produziu uma mancha de . km de poluio na costa do Alasca, afetando


a pesca e a biodiversidade. O valor cobrado corresponde ao custo estimado
da limpeza e da compensao pelos danos (Space Daily apud Sukhdev, ).
a punio da mina Aznalcllar, em , pelo derramamento de lama txica
no rio Guadiamar, a principal fonte de gua dos manguezais salgados do
Parque Nacional Doana, na Espanha, que sofreram efeitos devastadores. A
limpeza e a restaurao da rea custaram ao governo a soma de milhes
de euros (Nuland & Cals apud Sukhdev, ). Em a justia decretou
o embargo dos ativos da empresa, como forma de assegurar a compensao
pelos custos de reparao dos danos.

No Brasil a Lei ./, que institui a Poltica Nacional de Meio Ambiente,


adotou o e , ao estabelecer que um dos seus objetivos a imposio
ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais
com ns econmicos (art., ).
O tambm est implcito na Constituio Federal, no seu art. ,
pargrafo : as atividades e condutas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, s sanes penais e administrativas, in-
dependentemente da obrigao de reparar os danos causados.
A Lei federal ./, conhecida como Lei das guas, traz em seu texto o
instrumento de cobrana pelo uso de recursos hdricos, baseado no e no
. A mesma situao observada em quase todas as unidades da federao
que formularam e aprovaram as suas polticas de recursos hdricos.
interessante assinalar que o Cdigo de guas de j tinha institudo
preceitos que poderiam ser enquadrados dentro do , como o caso do seu
art.: os trabalhos para a salubridade das guas sero executados s custas
dos infratores que, alm da responsabilidade criminal, se houver, respondero
pela perdas e danos que causarem e pelas multas previstas nos seus regula-
mentos administrativos.

.. Princpio da preveno
senso comum que uma poltica ambiental deve ser baseada prioritariamente em
aes preventivas. As aes de represso ou de reparao (quando isto possvel)
so frequentemente mais complexas do ponto de vista ecolgico e dispendiosas
do ponto de vista nanceiro. Portanto, muito mais interessante prevenir os
danos ambientais do que remedi-los posteriormente.
De acordo com o princpio da preveno, cabe ao empreendedor pblico ou
privado adotar aes de preveno de danos ambientais comprovados, graves e
F P G A

irreversveis, a um custo economicamente aceitvel. Cabe ainda utilizar as me-


lhores tcnicas disponveis para evitar e controlar, na origem, as aes agressivas
ao meio ambiente. Trata-se, portanto, de medidas de gesto de riscos conhecidos.
Para implementar estratgias preventivas, a varivel ambiental deve ser
incorporada desde as primeiras fases de elaborao das polticas pblicas seto-
riais, bem como nos projetos de empreendimentos do setor produtivo. H que
se acrescentar que tais estratgias levam em conta todo o ciclo dos produtos
(agrcolas, industriais e outros), desde a concepo at a eliminao, passando
pela comercializao e o consumo.
Este princpio pode ser encontrado em tratados internacionais ambientais
desde os anos e est disposto em vrias convenes internacionais, como a
Conveno da Basileia sobre Movimentos Transfronterios de Resduos Perigosos
e seu Depsito, de , e a Conveno da Diversidade Biolgica, de .
A Avaliao de Impacto Ambiental um exemplo importante de
aplicao deste princpio, na medida em que permite associar as preocupaes
ambientais s estratgias do desenvolvimento social e econmico, e constitui um
importante meio de operacionalizar uma poltica preventiva numa perspectiva
de curto, mdio e longo prazos.

.. Princpio da Precauo
O lsofo Hans Jonas arma que devemos aprender a pensar e agir com viso
de longo prazo e evitar o irreversvel, o que, na essncia, corresponde ao princpio
da precauo. Este princpio deriva do Vorsorgeprinzip, do ordenamento alemo,
criado nos anos , que reconhecia a necessidade e a legitimidade de no ter
de esperar a certeza cientca, para implementar aes de preveno contra as
ameaas ao meio ambiente. Ele serviu de base para justicar a poltica que visava
atingir redues mximas de poluio empregando as melhores tecnologias
disponveis, conhecidas como best available tecnologies () (Lavieille, ;
Godard, e ).
O princpio da precauo prolonga e completa o princpio da preveno. Como
exposto acima, o princpio da preveno se baseia numa avaliao de riscos, em
funo de certezas cientcas vigentes. No caso, sabe-se que o risco existe e que
o dano acontecer se nenhuma ao for empreendida. J o princpio da precau-
o permite agir mesmo na ausncia de toda certeza cientca; ou seja, a falta

vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda da diversidade
biolgica.
Autor da noo de princpio responsabilidade, de nido como a capacidade tica que repousa sobre a
aptido ontolgica do homem de escolher entre alternativas de ao com saber e vontade. Responsabilidade
, portanto, complementar liberdade (citado em Bartholo & Bursztyn, ).
P G A

de certeza cientca no deve justicar a falta de ao. As medidas preventivas


devem ser adotadas em qualquer interveno humana no meio ambiente, mesmo
que haja dvidas quanto gravidade e irreversibilidade dos efeitos adversos
desta interveno.
No incio da dcada de , a ideia da precauo foi valorizada e passou
a constar de vrios atos internacionais dirigidos proteo ambiental, par-
ticularmente no tocante ao controle da poluio. O princpio da precauo
encontrado nas Declaraes Ministeriais sobre a Proteo do Mar do Norte, de
, de e de .
na Declarao de que o aparece pela primeira vez de maneira
explcita num texto normativo internacional:

No sentido de proteger o mar do Norte dos possveis efeitos danosos das substncias
mais perigosas, uma abordagem de precauo necessria, o que pode requerer
a adoo de medidas de controle de emisses destas substncias, mesmo antes de
estar formalmente estabelecido um nexo de causalidade de natureza cientca.

Na Declarao de , o foi novamente endossado, garantindo a conti-


nuidade de sua aplicao. Neste mesmo ano, a Declarao Ministerial de Bergen
sobre Desenvolvimento Sustentvel da Regio da Comunidade Europeia arma
que as polticas devem ser baseadas no princpio da precauo.
Em , a Conveno de Bamako insere, no seu art. (f), que as Partes
devem cooperar umas com as outras no sentido de adotar medidas de precauo
apropriadas para prevenir a poluio por meio de mtodos de produo limpos.
Em , o teve consagrao universal no princpio da Declarao do Rio
de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento:

Para proteger o meio ambiente, medidas de precauo devem ser amplamente


aplicadas pelos Estados, de acordo com as suas capacidades. Em caso de risco de
danos graves ou irreversveis, a ausncia da certeza cientca absoluta no deve
servir de pretexto para postergar a adoo de medidas efetivas visando prevenir a
degradao ambiental.

A Conveno sobre Diversidade Biolgica (ver captulo ), de , coloca


de maneira implcita o no seu prembulo: quando exista ameaa de sensvel
reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientca no

Conveno regional de grande importncia sobre a interdio da importao de resduos perigosos e


sobre o controle dos movimentos transfronteirios e gesto de resduos perigosos na frica (ver captulo ).
F P G A

deve ser usada como razo para postergar medidas a m de evitar ou minimizar
essa ameaa. J em , o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana insere
expressamente no seu objetivo a abordagem da precauo, conforme consagrada
no princpio da Declarao do Rio.
Tambm em , a Conveno sobre Mudanas Climticas (ver captulo )
impe s partes que tomem medidas de precauo. O seu art. () tem redao
semelhante ao supracitado princpio da Declarao do Rio de Janeiro, de .
Posteriormente, vrias outras convenes incorporaram o princpio da
precauo, que passou a fazer parte tambm de legislaes internas de certos
pases, dentre eles a Alemanha, os Pases Baixos, a Austrlia e a Frana. Como
assinalado, o citado no Tratado de Maastricht, de (que emendou o Ato
nico Europeu, de ) e, em , no art. () do Tratado de Amsterd sobre
a Unio Europeia, que trata da Poltica Ambiental da Comunidade. Em a
Organizao Mundial do Comrcio inclui a precauo no artigo . do Acordo
sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias ( Agreement).
O campo de aplicao do engloba tambm as reas de segurana alimentar
e sanitria, alm da rea ambiental. Ao longo das ltimas dcadas, o se tornou
uma referncia maior da gesto de riscos nestes domnios de conhecimento.
O estatuto jurdico do nos tratados acima citados heterogneo. Em
alguns, ele est citado no prembulo, em outros, ele est inserido nos prprios
dispositivos destes atos como uma obrigao formal ou sob a forma de um dis-
positivo mais preciso (Sadeleer, ).
Em fevereiro de , a Comisso Europeia publicou um comunicado sobre
o princpio da precauo, que exps uma doutrina resultante de um processo
de consulta aberta. O texto analisa a noo de risco aceitvel, a ideia de uma
avaliao cientca preliminar e o carter eminentemente poltico da deciso
de precauo em funo da aceitabilidade do risco. Considerou, tambm, que o
princpio foi reconhecido progressivamente no direito ambiental internacional e
se tornou, a partir da, um princpio desenvolvido e geral do direito internacional
(Cornillot et al., ; Sands, ).
Autores como Godard et al. () consideram que o no apenas uma
ideia losca, um preceito de ao, ou um princpio poltico, mais sim uma
norma de comportamento que tem um alcance jurdico. Lavieille () con-
corda com este posicionamento e arma que o , alm de ser uma espcie de

O est inscrito na Constituio francesa.


A abordagem deste comunicado foi conrmada pela Resoluo sobre o Princpio da Precauo adotada
por todos os chefes de Estado e de governo europeus durante a Cpula de Nice, em dezembro de .
P G A

manual poltico e tico, tambm um princpio de direito e deve ser controlado


e sancionado juridicamente.
Considerando que o campo de aplicao do inclui incertezas e controvr-
sias cientcas, a implementao deste princpio deve se dar em duas fases: uma,
de avaliao cientca e outra, de gesto do risco propriamente dito.
Na primeira fase se avalia o risco e se identica os possveis danos, para
apreciar o grau de incerteza dos conhecimentos cientcos em relao a efetuar
escolhas que podem impactar negativamente a vida das pessoas, a qualidade
ambiental e as atividades econmicas. fundamental que a sociedade parti-
cipe desta etapa.
Na segunda fase, necessrio adotar medidas que permitam atingir o nvel
de proteo apropriado. Estas medidas devem ser proporcionais ao nvel de
proteo pretendido e devem visar um risco mnimo, j que quase impossvel
eliminar totalmente o risco. Tais medidas devem ser revisadas, em funo
da evoluo do conhecimento cientco. A pesquisa de fato primordial, pois
permite acabar com a incerteza cientca e avaliar se as medidas de precauo
adotadas devem ser mantidas, reforadas, suprimidas ou modicadas (Roche,
; Leprtre & Urfer, ).
Dentro do contexto destas duas fases podem-se denir quatro objetivos do
(Lavieille, ): (i) incentivar a pesquisa sobre os efeitos retardados de produtos
e sobre tcnicas para acabar com a incerteza; (ii) estimular o acompanhamento
e a avaliao das atividades dos cientistas, dos industriais e dos planejadores;
(iii) em caso de necessidade, revisar as decises; e (iv) permitir a reparao de
danos que se manifestam tardiamente.
Em , um relatrio sobre a implementao do preparado por Kourilsky
e Viney para orientar as autoridades pblicas e a sociedade civil, apresentou
uma srie de procedimentos. O documento arma que sair da incerteza impe
uma obrigao de pesquisa e que indispensvel a identicao e anlise cien-
tca dos riscos. Esta anlise de risco deve comparar as diferentes hipteses de
ao e inao e deve ser acompanhada de uma anlise econmica que leve a uma
anlise custo/benefcio previamente deciso.
As decises devem, na medida do possvel, ser revisveis e as solues adota-
das reversveis e proporcionais magnitude e relevncia do problema. neces-
srio, portanto, proceder ao reexame das medidas, em funo da evoluo dos

O risco raramente pode chegar a zero, mas em certos casos uma interdio total pode ser a nica resposta
possvel a um determinado risco (Comisso Europeia, ).
Relatrio encomendado pelo Primeiro Ministro francs ao diretor geral do Instituto Pasteur, Philippe
Kourilsky, e jurista Genevive Viney.
F P G A

conhecimentos. O pblico deve ser informado, da melhor maneira possvel, e o


seu grau de participao deve ser regulamentado e ajustado pelo poder pblico.
Nestes ltimos anos, duas teses so defendidas com relao s regras de
responsabilidade. Na primeira, as autoridades pblicas de diferentes nveis
somente podem recorrer ao desde que tenham as condies requeridas. Na
segunda, o seria de aplicao direta e universal e deveria ser aplicado sem
outra mediao, por qualquer pessoa pblica ou privada. Godard () con-
testa este segundo posicionamento, armando que tal procedimento provocaria,
dentre outros aspectos, insegurana jurdica e ineccia, do ponto de vista dos
custos e dos incentivos.

.. Princpio da participao
O posicionamento da sociedade diante de aspectos como custos, benefcios,
danos ambientais, riscos ambientais, dentre outros, relativos implementao,
pelo governo ou pelo setor privado, de empreendimentos potencialmente de-
gradadores, fundamental para efetividade e eccia das polticas ambientais.
Em ltima instncia, a sociedade que paga direta ou indiretamente (por meio
de aumento de impostos, aumento de preos e tarifas ou diminuio do cresci-
mento e da qualidade de vida) os custos associados degradao ambiental e
recuperao ou atenuao dos danos ambientais.
O princpio da participao diz respeito ao direito que os diferentes atores
da sociedade (cidados, associaes, grupos, organizaes) tm, no sentido de
uma ao ativa no enfrentamento dos problemas ambientais. Ele est diretamen-
te ligado ao direito informao, que uma condio essencial para garantir
uma efetiva participao da sociedade. Na rea ambiental, o processo decisrio
est fortemente baseado na participao social, que se d em diferentes nveis,
variando desde a escala das regulamentaes gerais at a execuo de gesto de
projetos locais.
O crescente envolvimento da sociedade civil, por meio de vrios mecanismos,
constitui uma tendncia marcante do Estado desde o nal do sculo passado.
Entretanto, a questo se coloca de forma bem diferenciada, de acordo com o
grau de amadurecimento poltico de cada sociedade e com a especialidade do
setor de atuao governamental em questo.
A emergncia de formas de representao de segmentos sociais organizados
uma decorrncia moderna de um fenmeno que j se vericava no sculo .
Naquela poca, o recuo liberal da funo proteo social exercida pelo Estado,
na Gr-Bretanha (as anti-corn laws), assim como a degradao das condies
de vida, levaram ao aparecimento de formas espontneas de organizao dos
grupos desfavorecidos, em torno de associaes de ajuda mtua, cooperativas
P G A

e sindicatos. Eram instncias voltadas ao bem-estar e defesa de interesses


corporativos.
A novidade, que emerge no ltimo quarto de sculo passado, a ascenso de
representaes da sociedade civil aos mecanismos decisrios pblicos. Trata-se
de processo que segue um duplo sentido: por um lado, o crescimento das orga-
nizaes no governamentais tem implicado aumento de seu poder de barganha
no jogo poltico, revelando uma demanda cada vez maior de insero na esfera
pblica; por outro lado, a prpria debilidade das estruturas de governo torna
o poder pblico mais exvel participao de novos agentes nas decises. O
resultado tem sido o crescimento de formas colegiadas de deciso e de gesto
de polticas pblicas, nas quais a sociedade civil tem assento. O crescimento das
polticas de meio ambiente e das estruturas governamentais correspondentes
tambm vem mostrando um notvel avano na participao dos setores orga-
nizados da sociedade (democracia participativa).
O fortalecimento dos mecanismos da democracia participativa estimulado
por organismos internacionais, como o Banco Mundial, que adotou a bandeira
do fortalecimento da sociedade como imperativo nos programas que nancia.
Como visto no captulo , a expresso empowerment (empoderamento) se
consagrou como frmula frequente na elaborao de estratgias de desen-
volvimento sustentvel. Associada a ela, o jargo da burocracia internacional
adotou tambm o conceito de stakeholder (atores envolvidos no processo) como
referncia constante. Formas como audincias pblicas e decises colegiadas
tornam as decises pblicas mais acertadas, evitando inclusive desperdcios
de recursos e so, sem dvida, excelentes instrumentos de garantia de conti-
nuidade de polticas pblicas.
O princpio da participao foi inscrito de forma explcita na Declarao do
Rio, de , quando ela arma, no seu princpio , que as questes ambientais
so mais ecazmente tratadas quando envolvem a participao, em nvel apro-
priado, de todos os cidados implicados. Arma tambm que os Estados devem
facilitar e incentivar a conscientizao e participao do pblico, mediante ampla
divulgao das informaes cabveis.
Dispor de uma base slida de informaes sobre o estado dos recursos
ambientais, dos fatores de degradao ambiental e dos riscos potenciais uma
condio fundamental para que haja uma participao efetiva da sociedade no
processo decisrio e nas aes de preveno e controle ambiental.
A Comisso Econmica para a Europa, das Naes Unidas, adotou, em
Aarhus (Dinamarca), a Conveno sobre Acesso Informao, Participao
Pblica no Processo Decisrio e Acesso Justia em Matria de Meio Ambiente
(conhecida como Conveno de Aarhus), que entrou em vigor em outubro de
F P G A

. Estes trs direitos o direito de saber, o direito de participar e o direito de


acesso justia so os pilares da conveno, que foi elaborada pelos governos,
com a participao ativa das ONGs ambientalistas.
O art. desta conveno arma que cada parte deve fazer com que as auto-
ridades pblicas coloquem disposio da populao, sob o amparo das legisla-
es nacionais, as informaes ambientais que lhes so requeridas, respeitando
certas regras apresentadas no texto. O art. trata da organizao e difuso de
informaes ambientais e o art. diz respeito a trs formas participao pblica:
nas decises relativas a certos empreendimentos, como indstrias e obras pbli-
cas (listados no Anexo I); no desenvolvimento de planos, programas e polticas
relacionadas ao meio ambiente; e na preparao de leis, regras e normas legais.
A Conveno foi complementada posteriormente por uma emenda que
aprofunda as obrigaes impostas s partes, no que diz respeito participao
do pblico em processos decisrios sobre os organismos geneticamente modi-
cados OGMs e por um protocolo sobre os registros de rejeitos e transferncia
de poluentes.
Desde o sculo passado, vrias convenes internacionais incluram nos seus
textos a necessidade da troca de informaes ambientais e do intercmbio cien-
tco entre as partes. o caso; da conveno sobre zonas midas de importncia
internacional, particularmente como habitats de aves aquticas, chamada de
Conveno de Ramsar (); da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito
Martimo (); da Conveno de Viena para a proteo da camada de oznio
(); da Conveno sobre a proteo e o uso dos cursos dgua transfronteirios
e dos lagos internacionais (); da Conveno das Naes Unidas de combate
deserticao, nos pases afetados por seca grave e/ou deserticao (); e
da Conveno de Estocolmo sobre poluentes orgnicos persistentes ().
No Brasil, o princpio da participao pblica na esfera ambiental est inscrito
na Constituio Federal e est previsto tambm na Lei ./, que instituiu a
Poltica Nacional de Meio Ambiente . Esta lei criou o Conselho Nacional
de Meio Ambiente Conama (Fonseca et al., ), o rgo consultivo e delibera-
tivo do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama, que tem, na composio
de sua plenria, diferentes representantes da sociedade participando.
De forma semelhante, foram criados vrios espaos institucionalizados de

No art. , caput, Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado[] impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O inciso do pargrafo do referido artigo estabelece que incumbe ao Poder Pblico: promover [] a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.
Presidentes das confederaes patronais e dos trabalhadores da indstria, da agricultura e do comr-
cio; presidentes da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e da Fundao Brasileira para a
P G A

participao da sociedade no processo de gesto ambiental, como: os Conselhos


Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, o Conselho Nacional de Recursos
Hdricos, os Comits de Bacia Hidrogrca, os Conselhos Consultivos ou
Deliberativos das Unidades de Conservao.
Na Resoluo do Conama /, que trata da implementao da Avaliao
de Impacto Ambiental , est prevista a participao direta de indivduos, em
audincias pblicas em que so apresentados os estudos ambientais referentes a
empreendimentos capazes de impactar o meio ambiente de maneira signicativa.
Entre os objetivos da esto a difuso de tecnologias de manejo do
meio ambiente, a divulgao de dados e informaes ambientais e a formao
de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao da qualidade
ambiental e do equilbrio ecolgico. Esta poltica tem como um dos seus ins-
trumentos o Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente Sinima,
que tem o objetivo de garantir a prestao de informaes relativas ao meio
ambiente. H que se assinalar, entretanto, que a operacionalizao do Sinima
esbarra em problemas de carter poltico-institucional e de recursos humanos
e nanceiros (ver captulo ).
Em , foi promulgada a Lei sobre Direito Informao Ambiental, que
dispe sobre o acesso pblico aos dados e s informaes ambientais existentes
nos rgos e entidades integrantes do Sisnama. Qualquer indivduo, indepen-
dentemente da comprovao de interesse especco, ter acesso a tais dados e
informaes, que devero ser fornecidos no prazo de dias. assegurado o
sigilo comercial, industrial, nanceiro ou qualquer outro sigilo protegido por
lei. (Art. pargrafos e ).

..
Os problemas ambientais apresentam caractersticas bem particulares: cadeias
de causalidade extensas, mltiplas, cumulativas e sinrgicas; responsabilidades
divididas; carter massivo e coletivo de degradaes; comprometimento da
qualidade dos ecossistemas, do estoque de recursos ambientais e da qualidade
de vida. Alm disso, decises sobre aspectos ambientais envolvem juzo de valor,
geralmente se do sob forte clima poltico, baseiam-se em conceitos tcnicos
discutveis, e se valem de legislaes ambguas, de conhecimentos cientcos
suscetveis de amadurecimento e de previses contestveis sobre as futuras
capacidades tecnolgicas.
Desde a pr-histria, a humanidade acumula conhecimentos e estratgias

Conservao da Natureza ; e representantes de associaes legalmente constitudas para a defesa


dos recursos naturais e do combate poluio.
F P G A

de explorao da natureza. A regulao do uso dos recursos ambientais pelas


sociedades humanas envolve tabus, supersties e direitos comuns, formulao
de uma base legal e de um arcabouo institucional (Barrow, ).
No h denio universal sobre o conceito de gesto ambiental. A grande
variedade de especialidades envolvidas no processo de gesto ambiental justica
as diversas denies e conotaes. Seu campo de estudo envolve o conhecimento
das interaes entre os seres humanos e o meio ambiente, e a aplicao das cin-
cias e do senso comum para equacionar os conitos relativos disponibilidade,
vulnerabilidade e preservao dos recursos ambientais.

Denio a gesto ambiental pode ser denida como um conjunto de aes


envolvendo polticas pblicas, setor produtivo e sociedade civil, para garantir a sus-
tentabilidade dos recursos ambientais, da qualidade de vida e do prprio processo
de desenvolvimento, dentro de um complexo sistema de interaes da humanidade
com os ecossistemas.

A formulao e a implementao dessas aes requer o uso de instrumentos


e estratgias de carter poltico, jurdico, legislativo, executivo, econmico, de
cincia, tecnologia e inovao, de educao, de formao de recursos humanos,
de informao, de participao, de cooperao e de articulao entre os diferentes
atores e nveis de atuao.
A governana, entendida como a capacidade de uma sociedade de go-
vernar por meio de instituies, de sistemas de representao, de processos
de negociao, de deciso e de controle (Perret, ), se prolonga na gesto
ambiental. A fronteira entre estes dois conceitos gesto e governana
muito tnue e por vezes suscita confuso. A gesto , na prtica, condiciona-
da a um processo poltico prvio, onde um complexo jogo de foras interage
(governana). A governana instrui a gesto e esta, por estar mais prxima
da aplicao de decises ao mundo real, realimenta o processo. A esfera da
governana est situada no universo da poltica (politics). A esfera da gesto se
situa no mundo da poltica (policy). A primeira moldada pelo jogo de poder
entre diferentes vises e interesses da sociedade e se traduz em estratgias. A
segunda corresponde aos modos de interveno (ver gura .).
A gesto ambiental requer uma abordagem interdisciplinar, que integre as
cincias exatas, biolgicas e humanas ao planejamento e s polticas pblicas

A origem do termo gesto vem de um conceito jurdico-administrativo que se estendeu ao campo das
polticas pblicas.
Os conceitos de governana foram analisados no captulo .
P G A

.: Interao da governana com a gesto ambiental

(policy making). Sua escala temporal tende a ultrapassar o curto prazo e sua
escala de abrangncia vai do local ao global. Na gesto ambiental impor-
tante considerar as diferentes escalas de tempo de resposta, de acordo com
os fenmenos estudados. Vrios tempos coexistem: o tempo imediato do
mercado, o tempo mais lento dos avanos tecnolgicos, o tempo do homem
e o tempo do meio ambiente. Para implementar aes necessrio compre-
ender a dinmica interna e prever os prazos de resposta, face a algum evento
e alguma reorganizao (Boyer & Guille, ).
A gesto ambiental requer abordagens qualitativas e quantitativas e envolve
a aplicao de um conjunto de objetivos (ver Boxes . e .).
Algumas aes, critrios e princpios podem contribuir para o fortalecimen-
to da gesto ambiental. Alguns deles se confundem com os atributos inerentes
boa governana em geral (ver captulo ):
aperfeioamento dos mtodos de ajuda deciso tais instrumentos (ava-
liao de impacto ambiental, avaliao e gesto de riscos, avaliao am-
biental estratgica, anlise custo-benefcio, anlise custo-eccia, anlise
multicritrio, dentre outros) no fornecem solues cientcas exatas, mas
contribuem de maneira signicativa para o processo decisrio.
propiciar uma efetiva participao da populao a sociedade tem de ser
informada, sensibilizada e devem ser criados mecanismos de participao
social. Canais de interlocuo entre o Estado e a sociedade so fundamen-
tais para que as aes de gesto ambiental tenham efetividade. As regras
que afetam o comportamento e as decises devem ser claras e universais.
F P G A

Box .: As razes da gesto ambiental

Algumas razes motivam a adoo de aes de gesto ambiental.


Razes pragmticas o temor e o bom senso conduzem o poder pblico, a
sociedade e o setor produtivo a evitar os problemas ambientais.
Economia de gastos em geral, mais barato prevenir do que remediar; ou
seja, evitar os problemas ambientais muito mais interessante do ponto de vista
econmico do que ter de combater diferentes formas de degradao ambiental e
resolver situaes litigiosas. H tambm vantagens econmicas na recuperao de
resduos, conservao da energia e manuteno da qualidade ambiental.
Conformidade com as exigncias legais Estados nacionais, governos estaduais
e locais, empresas pblicas e privadas, e as populaes so obrigadas por compro-
missos internacionais e leis nacionais, regionais, estaduais e locais a implementar
aes de proteo e controle ambiental.
Evoluo na tica pesquisa, mdia, pessoas ou a sociedade civil organizada
podem deagrar novos comportamentos, acordos ou normas.
Razes macroeconmicas a promoo da gesto ambiental pode conduzir a
uma expanso econmica, via mercado de equipamentos de controle de poluio,
criao de empregos (ecoindustriais, nas agncias ambientais internacionais, nacio-
nais, estaduais e locais, nas reas setoriais, nas reas de consultoria e pesquisa). H
tambm vantagens importantes na internalizao das externalidades (ver captulo ).
Fonte: adaptado de Barrow ().

priorizar as aes preventivas sobre as corretivas reduzir a poluio na


fonte, por meio de reciclagens internas e externas, luta contra o desperdcio
e implementar tecnologias limpas, so exemplos. No caso da impossibilida-
de de medidas preventivas, deve-se imputar aos responsveis a reparao
ambiental e os custos decorrentes dos danos ambientais. Alm disso, as
estratgias preventivas melhoram a ecincia da implementao da gesto
ambiental e, para tanto, a varivel ambiental deve ser incorporada desde as
primeiras fases de elaborao dos empreendimentos pblicos e privados.
gerenciar o meio ambiente dentro de uma abordagem global os meios
receptores so interdependentes; por isso, os problemas ambientais devem
ser tratados de forma integrada, evitando o seu deslocamento de um meio
para outro e/ou de uma comunidade para outra.
utilizar adequadamente os diferentes tipos de instrumentos de poltica am-
biental a implementao de um conjunto de instrumentos, tais como os
P G A

Box .: Os objetivos da gesto ambiental

criao e implementao de um arcabouo legal;


preveno e resoluo de problemas ambientais;
criao e fortalecimento de instituies que contribuam para o aumento do
conhecimento dos recursos ambientais, do seu controle, monitoramento e
vigilncia;
otimizao do uso dos recursos ambientais;
identicao da e respeito capacidade de suporte dos ecossistemas;
manuteno e, se possvel, ampliao do estoque de recursos ambientais;
busca da melhoria da qualidade ambiental, da qualidade de vida das popu-
laes e de desenvolvimento econmico e social com proteo ambiental; e,
identicao de novas tecnologias, processos, instrumentos e polticas que
contribuam para o uso sustentvel dos recursos ambientais.

regulamentares, os econmicos e os acordos voluntrios, deve se dar de tal


forma que o seu uso seja o mais ecaz possvel. As regulamentaes ambien-
tais devem ser investidas de fundamento econmico; os custos ambientais
devem estar internalizados nos custos gerais de produo e, quando isso no
ocorre de forma espontnea, o poder pblico deve instituir instrumentos
econmicos compatveis.
enfrentar os fenmenos de degradao por meio de aes corretivas, monitorar
a capacidade de absoro dos meios receptores e monitorar o estoque de recur-
sos ambientais preciso implementar uma gesto integrada, focalizando,
por um lado, a reparao dos danos ambientais e, por outro, a disponibili-
dade de recursos ambientais para satisfazer as necessidades da produo e
do consumo humanos. Esta harmonizao exige que as polticas de meio
ambiente no sejam vistas apenas como formas de proibies e de custos
suplementares, mas tambm com uma fonte de servios imateriais (como
beleza cnica) e servios ambientais (como sequestro de carbono), que tm
potencial de promover o desenvolvimento econmico e social (Godard,).
subsidiaridade deve-se repassar a instncias no governamentais responsa-
bilidades que no sejam imperativamente atribuies exclusivas do executivo.
Para tanto, preciso que haja regulamentaes claras, acompanhamento e
avaliao sistemticos e critrios de elegibilidade para concesses.
gesto partilhada o poder pblico deve buscar, dentro do prprio critrio da
subsidiaridade, envolver parcerias com atores sociais (ONGs ou empresariais)
F P G A

na operacionalizao das aes de natureza ambiental. Mas no deve renun-


ciar ao carter indelegvel das decises pblicas, que devem ocorrer na esfera
estatal. Alm disso, os prprios atores sociais devem se sentir representados
pelos mecanismos pblicos de gesto ambiental (co-responsabilidade).
empoderamento (empowerment) que signica fortalecimento da capaci-
dade de atores e instituies locais, no sentido de um envolvimento efetivo,
soberano e durvel. relevante fortalecer a capacidade das comunidades
ou instituies benecirias, no sentido de que estas possam responder
aos estmulos e s oportunidades lanados por um determinado projeto
(responsividade).
responsabilizao (accountability) a legitimidade das regulamentaes
pblicas em matria de meio ambiente depende, em grande medida, da
competncia com que as agncias governamentais atuam e do acerto com
que as decises so tomadas. Assim, o sucesso de certas iniciativas deve ser
creditado a seus protagonistas, mas tambm o insucesso ou inoperncia
devem ser atribudos a seus responsveis. Para efetivar o critrio da responsa-
bilizao, fundamental a disponibilidade e transparncia das informaes,
bem como a existncia de mecanismos participativos dos atores envolvidos.
A prtica de acompanhamento e avaliao no deve se restringir s aes,
mas sim envolver tambm os responsveis pelas aes.
fortalecimento institucional as instituies pblicas que atuam na gesto
ambiental devem ter suas misses claramente denidas, bem como seus
instrumentos de ao estabelecidos. O ideal que a regulao pblica se d
mais pela regulamentao do que pela execuo direta. Assim, coerente com
os princpios modernos da congurao institucional do Estado, o poder
pblico deve dirigir mais e remar menos (steer more, row less). Na medida
em que a questo ambiental um tema horizontal, ela interessa a quase todos
os ministrios e organizaes internacionais. Se as instituies so frgeis e
intermitentes, no podem ser vetores que assegurem uma gesto ambiental
efetiva e ecaz (a sustentabilidade institucional condio necessria ao
desenvolvimento sustentvel).
continuidade esta condio um imperativo. Como assinalado acima, o
tempo de resposta das intervenes muito varivel. No se podem supor
medidas volteis voltadas a um estado desejado de longo prazo. Fixar obje-
tivos e acompanhar a implementao dos mesmos, reajustando e corrigindo
os erros e falhas ao longo do processo, permite que se obtenham ganhos no
plano ecolgico, econmico e social.
descentralizao entendida como a transferncia de autoridade e poder
decisrio para instncias subnacionais. Permite, teoricamente, a proviso
P G A

de servios locais que fomentem uma maior responsabilidade e um melhor


controle por parte dos usurios e das respectivas comunidades (Kliksberg,
). Para ser efetiva, ela deve contar com a solidariedade e a participa-
o social, que necessariamente passa pelo entendimento da questo da
subsidiaridade.
concertao as aes regulatrias devem ser o mais desconcentradas e
descentralizadas possvel, mas preciso que haja um entrosamento entre
os diferentes nveis e instncias decisrias.
exibilidade a introduo dos instrumentos de gesto ambiental no pode
se dar de forma brusca. preciso que haja um gradualismo, de maneira que
os atores envolvidos assimilem as mudanas e se adaptem. Por outro lado, a
exibilidade no pode ser confundida com licenciosidade.
desburocratizao o objetivo e a misso das agncias de administrao
ambiental servir ao cidado. Sendo assim, as suas aes devem estar orien-
tadas para o atendimento de suas necessidades. fundamental simplicar
os procedimentos administrativos, processuais e normativos, de forma a
que o cidado tenha um servio pblico mais gil e de melhor qualidade.
capacitao funcional a capacitao dos tcnicos das agncias de meio
ambiente deve ser uma orientao constante. Os problemas ambientais so
cada vez mais complexos e esto em constante evoluo. Por isso, exigem
prossionais constantemente capacitados. Alm dos especialistas, necessrio
a presena do generalista, que o perl caracterstico do gestor ambiental.
valorizao do capital social entendido como a soma de recursos poten-
ciais ou efetivos que esto ligados existncia de redes durveis de relaes
mtuas de conhecimento e reconhecimento, mais ou menos institucionali-
zadas (Bourdieu, : ).

.
A maior parte dos problemas ambientais tem origem imediata na atividade pro-
dutiva de setores especcos, como energia, transporte, agricultura e indstria,
que pressionam o meio ambiente de vrias maneiras: necessidade de insumos
(matrias-primas, energia, bens intermedirios), lanamento de carga poluidora
(no ar, no solo, na gua) ou mesmo invaso de espaos naturais (agricultura,
pecuria, assentamentos humanos).
A degradao ambiental ocorre na medida em que os efeitos resultantes
destes fatores de presso sobre o meio ambiente no podem ser atenuados pela
capacidade de absoro dos meios receptores ou compensados pela resilincia dos
ecossistemas, comprometendo a qualidade ambiental ou o estoque de recursos
F P G A

Box .: Dilemas da gesto ambiental

ticos Qual deve ser o objeto da proteo (por exemplo, os ndios ou os animais
que eles caam)?
De ecincia Qual grau de degradao aceitvel?
De equidade Quem se benecia das aes de gesto ambiental e quem paga
por elas?
De liberdade Quais os limites e regras a que as pessoas devem se ater, para pro-
teger o ambiente?
De incerteza Como decidir sem conhecimentos e dados precisos?
De avaliao Como comparar os efeitos de diferentes opes de ao?
Fonte: adaptado de Barrow ().

ambientais. Os problemas resultantes podem se manifestar no mbito local,


nacional, de grupos de naes e global, tanto no meio urbano, quanto no rural.
Fechando o ciclo de causalidade, a degradao das condies ambientais
tambm implica efeitos negativos sobre a economia. O enfrentamento destas
questes complexo (ver Box .) e exige, alm da integrao das polticas se-
toriais com a ambiental, a adoo de um conjunto coerente de instrumentos de
poltica ambiental.
Tratando-se apenas da luta contra a poluio ambiental, o seu enfrentamento
est vinculado a um conjunto de parmetros cuja considerao ecaz, eciente
e equitativa no simples, pois envolve (, a):
diferentes fontes de poluio (xas, mveis e difusas); e
diferentes objetos (fontes de emisses poluentes, fatores de produo, pro-
dutos, responsabilidade ampliada dos produtores, tarifas de utilizao de
infraestrutura, dentre outros).

Na teoria econmica, o conceito de mercado ocupa um lugar de destaque


enquanto fator de regulao das atividades e das decises. O debate sobre a
eficcia desta concepo amplo e polmico, e concentra-se essencialmen-
te sobre o fato de que h imperfeies de mercado que levam perda de
eficincia do sistema econmico, visto em suas dimenses macro e micro.
O contraponto conceitual o Estado, que se apresenta como instncia de
regulao, tanto pela sua ao direta como ator produtivo na economia,
quanto pelo seu papel indireto, via regulamentaes. Como ator indireto,
P G A

seu papel se exprime sob a forma de leis e de polticas pblicas indutoras de


direcionamentos ideais do sistema econmico.
Visando a uma utilizao sustentvel dos recursos ambientais e ao respeito
s normas de qualidade ambiental, a poltica ambiental pode recorrer a duas
estratgias fundamentais, separadamente ou em conjunto, em diferentes propor-
es. A primeira delas tem foco na implantao de projetos e programas pblicos
destinados preveno, compensao e reparao das degradaes ambientais.
Pode ter como base tambm empreendimentos e atividades que estimulem
mudanas de comportamento, tais como obras de infraestrutura, recuperao
de reas degradadas e criao de unidades de conservao. A segunda estrat-
gia tem como objetivo inuenciar o processo de tomada de deciso em nvel
microeconmico, ou seja, dos agentes econmicos (consumidores, produtores,
investidores, dentre outros) cujas aes impactam o meio ambiente (, ).
Alguns aspectos, de natureza geral, devem ser considerados no debate sobre
regulao pblica voltada proteo ambiental (Mougeot, ):
tendo em vista o carter coletivo dos bens ambientais, necessria legiti-
midade da interveno pblica e a considerao das externalidades, das
irreversibilidades e dos aspectos intergeracionais.
diferentes mecanismos de ao que podem ter efeitos equivalentes, quando
se tem uma base slida de dados e informaes; caso contrrio, obtm-se
resultados diferenciados.
importante levar em conta os efeitos redistributivos em diferentes nveis:
entre setores de atividades, entre poluidores e os afetados pela poluio, entre
produtores e consumidores, e entre pases com graus de desenvolvimento
diferenciados.
com respeito aceitao das regras e ao dos grupos de presso, neces-
srio buscar uma viso positiva que legitime a regulao ambiental, tanto
pela ao normativa, quanto pelos mecanismos de induo.

Para a implementao das polticas ambientais, o poder pblico dispe de


vrios tipos de instrumentos. A escolha de cada um deve se dar num contexto
em que os meios de interveno do Estado sejam combinados da maneira mais
ecaz possvel. Vrios autores deniram diferentes tipologias que, no entanto,
apresentam alguns aspectos comuns, para classicar os instrumentos utilizados
na preveno e no combate da degradao ambiental.
Alguns pontos que sobressaem nas categorias apresentadas pelos diversos
autores (como o papel do poder pblico no provimento de infraestrutura) se
devem mais ao modo como cada um enfocou sua anlise, com maior ou menor
grau de abrangncia do conceito de regulao, do que propriamente a divergncias.
F P G A

A anlise das diferentes tipologias de instrumentos permite evidenciar o carter


amplo e multi-instrumental das polticas ambientais.
O quadro . sintetiza sete diferentes classicaes dos instrumentos de
poltica ambiental, nos moldes apresentados por diversos autores.

.: Tipologias de instrumentos de poltica ambiental (Sntese)

Larrue Ocde Vale () Jordan, Lacoste, Herrero () Brgenmeier


() (a) wurzel e theys e hors ()
zito () ()

Coerci- Coercitivos Regula- Regula- Regula- Regulamentares Regulamen-


tivos mentares mentares mentares e normativos tao direta

Incita- Econmicos Econmicos De mercado De mercado Econmicos Econmicos


tivos (incentivos/
Desincentivos)

Medidas
econmicas
estruturais

Persu- Responsa- Persuaso moral Outros ins-


asivos bilidade e e corresponsa- trumentos
indenizao bilidade social
de danos

Educao e De De
informao informao informao

Abordagens Acordos Acordos Negociados Autorregulao


voluntrias voluntrios voluntrios voluntria

De Gesto e Ao pblica Ao pblica Planejamento


infra-es- planeja- direta direta e investimen-
trutura mento to pblico

Acordos de
gesto global

Reforma dos
direitos de
propriedade

Fonte: elaborado pelos autores a partir das obras citadas

Observa-se que, embora utilizando classicaes diversas, todas as tipo-


logias mantm um eixo comum, que so os instrumentos regulamentares, os
instrumentos econmicos e os acordos voluntrios.
os instrumentos regulamentares ou coercitivos, tambm denominados de
P G A

comando e controle visam obrigar a sociedade ou o setor produtivo a ter


um comportamento favorvel ao meio ambiente. Tomam a forma de proi-
bies, autorizaes, normas e regulamentao das aes e atividades que
do origem aos problemas ambientais (Larrue, ). Muitos pases dis-
pem de um vasto arsenal de instrumentos que permitem administrao
pblica controlar diretamente as aes dos atores utilizadores de recursos
ambientais ou suscetveis de degradarem o meio ambiente. No Brasil, alguns
instrumentos da poltica ambiental se enquadram nesta categoria. o caso,
do licenciamento ambiental, do estabelecimento de padres ambientais e
da implantao de unidades de conservao.
os instrumentos econmicos (ou incitativos) tm como objetivo fomentar na
sociedade, em geral, e no setor produtivo, em particular, um comportamento
ecologicamente correto. Podem se apresentar, principalmente, na forma
de taxas, direitos de poluio e subvenes. Estes instrumentos oneram os
comportamentos que agridem ao meio ambiente em relao aos que no
comprometem a qualidade ambiental. So baseados no princpio poluidor-
-pagador, segundo o qual o poluidor deve internalizar o custo resultante da
poluio por ele produzida. nesse sentido que se emprega tambm o nome
de taxas internalizantes ou, mais recentemente e em funo do marketing,
ecotaxas. Um grande nmero de pases recorreu implementao de ins-
trumentos econmicos em complementao aos de comando e controle. A
Frana teve um papel pioneiro, quando instituiu um sistema de cobranas
para a poluio das guas, em (Larrue, ). No Brasil, a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, aprovada em , tem a cobrana pelo uso
da gua como um dos seus instrumentos.
os acordos voluntrios so contratos negociados ou compromissos volunt-
rios. As solues negociadas para reduzir as emisses de poluio podem
combinar os dois tipos de instrumentos anteriores.

Algumas categorias de instrumentos no esto explicitamente presentes nas


tipologias de todos os autores, mas merecem tambm destaque. Cabe destacar:
os instrumentos persuasivos, que tm como objetivo convencer as popula-
es ou o setor produtivo a adotar um comportamento favorvel ao meio
ambiente. Eles se baseiam principalmente na informao, na formao, no
desenvolvimento do conhecimento cientco e na sua difuso. Os instru-
mentos persuasivos diretos tm como base o levantamento e a difuso de
dados e informaes sobre questes especcas e a identicao de grupos de
interesse. Os indiretos dizem respeito aos atores pblicos, cujas polticas tm
algum efeito no comportamento destes grupos. Um exemplo de instrumento
F P G A

persuasivo indireto realizao de estudos de impacto ambiental . Os


foram introduzidos em de modo pioneiro na legislao dos Estados Unidos,
em , pelo National Environmental Protection Act . Depois foram
adotados, dentre outros pases: na Frana, em , por meio da Lei sobre
a Proteo do Meio Ambiente; no Brasil, em , com a Poltica Nacional
do Meio Ambiente; e na Unio Europeia, em , quando foi aprovada a
Diretriz Europeia relativa avaliao de impacto ambiental. O pertence
categoria dos instrumentos persuasivos, pois gera uma melhor concepo
dos empreendimentos e atividades, e fornece dados e informaes para o
processo decisrio pblico.
a ao direta do Estado, que facilita a adoo de um comportamento favorvel
ao meio ambiente, por parte das populaes e atores afetos a esta questo. Tais
instrumentos se materializam principalmente em obras para o fornecimento
de servios de saneamento, como estaes de tratamento de esgoto, coleta
e disposio nal de resduos slidos. A Unio Europeia destina uma parte
dos seus fundos estruturais resoluo de problemas ambientais, como
caso de programas destinados a combater a poluio nas zonas costeiras,
resultante do turismo e da indstria (Larrue, ).

Todas as classicaes tm, como pano de fundo, experincias de vrios


pases. O maior ou menor grau de incidncia de cada categoria de instrumentos
pode variar de um pas a outro e, sem dvida, expressa um processo de evoluo.
No incio, prevaleciam os mecanismos regulamentares. Aos poucos, foram se
armando instrumentos econmicos. Na medida em que a legitimidade do ca-
rter intervencionista do Estado evoluiu para formas mais indiretas de regulao,
outras prticas surgiram, como o caso dos acordos voluntrios.
Considerando que os instrumentos de ao so complementares, na prtica
os governos utilizam um misto de vrias categorias, que podem ser escolhidas
a partir de diferentes critrios (Barde apud , a):
eficcia ambiental alcanar os objetivos ambientais estabelecidos
o critrio mais importante, que pode ser atingido pela utilizao do
instrumento mais adequado para um determinado problema ambiental,
como proibir certas substncias perigosas em vez aplicar taxas para
reduzir o seu uso.
ecincia esttica os instrumentos de ao devem atingir os seus objetivos
com um custo mnimo para a sociedade.
ecincia dinmica incentivar permanentemente a reduo da poluio e
a inovao tecnolgica.
P G A

exibilidade permitir aos poluidores a escolha das tcnicas de reduo da


poluio ou das estratgias de adaptao.
facilidade de implementao permite atingir uma alta taxa de aceitao,
minimizar as transgresses e evitar custos excessivos, tanto no plano ad-
ministrativo quanto na operao dos instrumentos.
baixos custos de operao todos os aspectos que determinam o custo da
implementao dos instrumentos, como o controle, a aplicao da regula-
mentao, ou a outorga de licenas, devem ser reduzidos ao mnimo.
integrao da poltica ambiental com as polticas setoriais as polticas am-
bientais devem estar integradas com as polticas pblicas que tm impacto
sobre o meio ambiente, tais como transporte energia, agricultura.
reduo ao mximo dos efeitos regressivos na distribuio de renda uma vez
que a aplicao dos instrumentos pode ter consequncias sociais indesejveis,
como a alta do preo de gneros de primeira necessidade.
competitividade internacional pode haver resistncia, por parte de certos
grupos de interesse econmico, na implementao de instrumentos, caso
estes sejam vistos como uma ameaa competitividade internacional.
conformidade com os acordos internacionais e com as regras de comrcio in-
ternacional a implementao das polticas ambientais nacionais deve levar
em conta os numerosos acordos ambientais multilaterais, os princpios de
poltica ambiental, como o da precauo e do poluidor-pagador e as regras
da , quando se trata de questes comerciais.
aceitao poltica este aspecto depende do custo e da facilidade de im-
plementao dos instrumentos, da transparncia e da participao social,
dentre outros.
efeitos econmicos devem ser avaliados e considerados os efeitos macro-
-econmicos resultantes da adoo dos instrumentos de ao, como a taxa
de crescimento e a taxa de emprego.

Como exposto, a eccia dos instrumentos de ao est diretamente relacio-


nada ao tipo de problema ambiental a ser equacionado. Alm das oportunidades
prticas, a escolha dos instrumentos determinada tambm pelas tradies
nacionais de polticas pblicas e, principalmente, pela conjuntura social sobre
a qual os instrumentos podem ter efeitos secundrios (Lipietz, ).
A tendncia atual, nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, no
sentido de utilizar os instrumentos baseados no mercado e acordos voluntrios,
em complementao aos regulamentares. Estas trs categorias de instrumentos
de poltica ambiental so analisadas no captulo .
C
Instrumentos de poltica ambiental

O captulo tratou classicao dos instrumentos da poltica ambiental segundo


diferentes categorias, e mostrou a adequabilidade de cada uma delas, segundo
as particularidades do problema a regular.
O presente captulo tem como foco os instrumentos regulamentares, os eco-
nmicos e os acordos voluntrios. Para cada uma dessas categorias so mostrados
os fundamentos tericos, as aplicaes possveis, as vantagens, desvantagens,
pontos crticos e prticas.

.
Os instrumentos regulamentares, tambm denominados de comando e controle,
tm como objetivo inuenciar o comportamento da sociedade, do setor produtivo
e do setor pblico, no sentido de adotar prticas mais compatveis com a quali-
dade do meio ambiente. Trata-se de instrumentos coercitivos, que incidem sobre
processos produtivos, limitam ou probem o lanamento de certos poluentes,
regulamentam o uso do solo e controlam atividades, por meio de autorizaes,
normas e sanes (em caso de descumprimento das regras estabelecidas pelo
poder pblico). Algumas prticas podem ser prescritas pela legislao, outras
podem ser submetidas a padres ou autorizaes, de maneira discricionria.
Instrumentos que se enquadram nessa categoria vm sendo adotados h
vrias dcadas, em diferentes pases, e tm um papel fundamental na gesto do
acesso aos recursos ambientais, particularmente quando se trata de evitar danos
sade humana ou ao ambiente natural. o caso das normas de qualidade da
gua e do ar, e da legislao sobre tratamento e disposio de resduos slidos.
A regulao direta resulta de uma abordagem normativa e jurdica da pol-
tica ambiental. Surge como uma forma de reao/correo de danos ambientais
ocorridos e responde ao anseio da opinio pblica que, diante de um problema
ambiental, frequentemente solicita uma soluo do tipo regulamentar. uma
forma de internalizao dos efeitos externos ou uma maneira de impedir a sua
manifestao.
F P G A

O conceito de externalidade, formulado pelo economista ingls Pigou, por


volta de , hoje importante chave para o resgate do elo perdido entre a
lgica da cincia econmica e a do meio ambiente.
Cria-se uma externalidade, quando o bem-estar e/ou a ecincia econmica
de um agente (organizao, consumidor etc.) afeta a outro. Dado que o meio
ambiente um patrimnio coletivo, a considerao dos custos associados
sua degradao tende a ser negligenciada, pois a busca de satisfaes indivi-
duais maximizadas no os inclui como parte dos custos totais de produo.
Consequentemente, cada produtor repassa parte de seus custos sociedade. Isso
evidencia as limitaes das foras de mercado enquanto mecanismo de aloca-
o tima dos recursos, entendendo-se o meio ambiente tambm como recurso.
O exemplo do lanamento de cargas poluidoras num rio pode ser repre-
sentativo. Na medida em que os produtores e as comunidades despejam os seus
euentes sem prvia depurao, os mesmos economizam o custo de tratamento,
que externalizado sob a forma de custo social e se manifesta sob a forma de
deteriorao do rio. A degradao da qualidade da gua impe aos usurios uma
srie de danos, tais como: perda de amenidades, impossibilidade de uso para
abastecimento domstico ou industrial, necessidade de tratamento da gua e
mortalidade de peixes. A poluio , portanto, considerada um efeito externo
negativo (ou deseconomia externa), pois os danos que ela provoca no so dire-
tamente considerados pelo mercado, transformando-se em um custo social no
compensado, ou seja, um imposto sociedade.
A prtica de externalizao da poluio, sob a forma de custo social, explica,
em grande parte, porque os poluidores no investem na sua atenuao, com pro-
gramas de despoluio, uso de matrias-primas alternativas, pesquisas de novos
processos e tcnicas menos poluentes, e recuperao de subprodutos e rejeitos.
Essa conduta individual inerente aos agentes degradadores do meio ambiente
pode ser revertida mediante ao reguladora do poder pblico.
A gura . ilustra o caso em que a externalidade negativa exercida pelo
poluidor sobre os outros usurios no foi corrigida.
Nesta representao, considera-se que os custos da poluio e da despoluio
so mensurveis e comparveis, e que variam em funo dos nveis de poluio
produzidos por uma atividade qualquer.
A reta Dm representa a avaliao monetria do dano marginal dos usurios,

Na dcada de , o economista ingls Arthur Cecil Pigou, sensvel ao smog de Londres e sinergia entre
a neblina natural e as emisses das chamins, props as bases de uma abordagem econmica dos problemas
ambientais: para evitar a proliferao dos custos externos da poluio, necessrio que cada poluidor seja
responsvel pelos custos dos danos que ele provoca, o que o levar a utilizar, de maneira ecaz, as possibi-
lidades de preveno ou de despoluio que ele dispe (Bureau & Hourcade, ).
I P A

.: Efeito da externalidade negativa

Fonte: adaptado de Bontems e Rotillon () e Valle ().

resultante da quantidade de lanamentos poluentes que determina a qualidade


da gua do rio. Quanto maior o lanamento, maior o dano ambiental. A reta
CmP0 representa o custo marginal de reduo da poluio pelo poluidor. Na
medida em que no se toma qualquer medida de despoluio, esse custo nulo
e a quantidade de poluio emitida mxima (P0).
O timo social determinado pela minimizao da soma do dano e do custo
de reduo de poluio, que igual a + para um determinado nvel de
poluio (P) e se torna mnima quando A e B se superpem (P*), que a poluio
obtida quando o dano marginal e o custo marginal de reduo dos lanamentos
poluentes so equivalentes. Neste tipo de anlise, o timo econmico em geral
no implica uma ausncia total de poluio. Se o poluidor levasse em conta, no
seu clculo econmico, os danos dos outros usurios, a poluio se xaria em P*
e no haveria mais externalidade, j que esta teria sido internalizada. O nvel de
poluio timo seria, ento, aquele que no ultrapassa a capacidade de assimilao
da poluio por parte do corpo receptor, ou seja, que no produz custo social.
A frmula pigouviana pressupe uma forte presena do Estado enquanto
mecanismo de regulao. Para chegar a um nvel timo de interveno regu-
latria, o poder pblico deve ter conhecimento completo do comportamento
e dos processos produtivos dos agentes econmicos, bem como agir de forma
absolutamente imparcial e desvinculada de compromissos, o que geralmente
muito difcil. Por conta dessa fragilidade, a teoria de Pigou foi objeto de crticas,
que alegavam que tanto o mercado quanto o Estado so suscetveis de falhas.
Sistemas polticos em que as instituies so frgeis, ou alguns grupos de
F P G A

poder detm forte inuncia sobre as decises pblicas, tendem a revelar uma
limitao da capacidade do Estado de agir de forma imparcial e efetiva na
regulao das externalidades. H tambm limitaes de acesso informao,
no caso de empresas que subestimam ou escamoteiam as suas reais emisses.
Nesse caso, o Estado ca a merc de dados que nem sempre so conveis e as
medidas reguladoras podem ser inecazes (Valle, ).
As crticas com relao ao clculo do nvel de poluio timo variam entre a
rejeio total por parte de certos ecologistas, que estimam que este nvel deve ser
nulo, e as crticas que consideram que esse clculo embute uma simplicao da
realidade, que no leva em conta as limitaes sociais e as limitaes ecolgicas
de longo prazo (Valle, ).
Certos efeitos mostram que a natureza no reage de acordo com a lgica do
clculo econmico (Passet, ):
efeitos sinrgicos, que ocorrem quando vrios poluentes interagem; mesmo
que cada emisso esteja dentro dos padres ambientais estabelecidos, elas
se tornam agregadamente mais txicas do que a simples soma de todos os
poluentes;
efeitos de amplicao, que se produz com a concentrao progressiva de
certos produtos txicos na cadeia alimentar; e
efeitos irreversveis, que aparecem quando certas condies iniciais neces-
srias reconstituio do meio desaparecem.

Diversos mtodos (como avaliao contingente, preos hednicos e custo de


viagem) podem teoricamente ser utilizados para medir benefcios e custos am-
bientais, visando a denir prioridades e xar normas ambientais (ver Box .).
Na prtica, a valorao ambiental enfrenta grandes diculdades, particular-
mente com relao ao valor de no uso, como o valor intrnseco dos ecossistemas,
considerando a sua totalidade e as incertezas. De qualquer forma, o poder pblico,
responsvel pela regulamentao, deve atribuir implicitamente um valor aos
recursos naturais no processo elaborao de normas ambientais (, a).
A regulamentao, como mecanismo normativo de regulao, uma forma
de induzir a internalizaco, que supe a interveno de um determinado agente
com poder pblico (geralmente uma instituio especca, que tem como misso
garantir o interesse geral e modicar a percepo que os outros agentes possam
ter do problema ambiental). A regulamentao assume frequentemente a forma
de normas que visam a limitar os diferentes tipos de poluio. As normas podem
obrigar o poluidor a considerar a no poluio ou a despoluio no seu processo
decisrio, xando o nvel de qualidade ambiental a ser atingido em cada empre-
endimento individual a as sanes em caso de infrao. Elas so estabelecidas
I P A

Box .: Valorao ambiental

Por meio da valorao possvel atribuir valores a impactos ambientais, de modo


a que os mesmos sejam levados em considerao na anlise de alternativas de
investimentos ou aes que afetem o pblico.
O mtodo de custo de viagem estima o preo de uso de um ativo ambiental
por meio da anlise dos gastos incorridos pelos visitantes ao local de visita, que
pode ser um parque ou outro ativo ambiental.
O mtodo de preo hednico estima um preo implcito com base em atributos
ambientais caractersticos de bens comercializados em mercado.
O mtodo de valorao contingente consiste na utilizao de pesquisas amos-
trais para identicar e quanticar, em termos monetrios, as preferncias individuais
em relao a bens que no so comercializados em mercados.
Fonte: Oyarzun ().

por meio de legislao e inuenciam, assim, o processo produtivo para que este
leve em conta os custos ambientais externos a cada empreendimento.
O estabelecimento de normas tcnicas reete o estado do conhecimento num
determinado momento. Elas devem, portanto, ser adaptadas continuamente, em
funo da evoluo do conhecimento. O conceito da melhor tcnica disponvel
foi criado para estabelecer um ponto de referncia para o legislador.

Denio melhor tcnica disponvel o estgio mais ecaz e avanado alcan-


ado para o desenvolvimento das atividades e seus mtodos de operao, que indica a
prtica adequada de uma tcnica particular a servir de base para estabelecer os valores
limite de emisso criados para prevenir e, nos casos em que isto no for praticvel,
reduzir de forma geral as emisses e o impacto no meio ambiente como um todo
(Directiva IPPC, art. Unio Europeia, //).

Na prtica, as normas costumam xar limites que cam abaixo do que a


melhor tcnica disponvel num determinado momento permitiria realizar, consi-
derando que elas tambm reetem a relao de foras entre os diferentes grupos
de interesse a serem afetados pela sua denio (Brgenmeier, ).
A aplicao de normas tcnicas, que um processo mais complexo, respon-
sabilidade do poder pblico, que para tanto deve ter um conhecimento preciso
dos danos potenciais, dos custos e das possibilidades tcnicas de sua reduo. Em
geral, a administrao enfrenta diculdades para avaliar os custos dos danos e
F P G A

da despoluio que, ainda por cima, variam de acordo as empresas. Alm disso,
difcil controlar as normas implementadas. Se as sanes so necessrias em
caso de no respeito s regulamentaes, na prtica elas so insucientes para
impor o respeito s normas (Chassande, ; Abdelmalki & Mundler, ).
Quatro tipos de normas so usuais e podem ser implementadas conjunta-
mente: de lanamento, de processo, de produto e de qualidade:
as normas de lanamento ou de emisso se aplicam diretamente quantidade
de poluio emitida e visam a obrigar o poluidor ou os poluidores potenciais
a no lanar no meio ambiente mais do que uma dada quantidade de polui-
o (considerada assimilvel pelo meio natural). As normas dessa categoria
podem ser expressas de diversas maneiras: em termos de quantidade de
material por determinada unidade de tempo, em termos de concentrao
de emisses ou em termos de resduos gerados por unidade de emisso. So
bastante utilizadas, particularmente no controle da poluio do ar, da gua
e sonora. As normas de emisso apresentam duas vantagens: o fato de tratar
do mesmo modo todos os poluidores e de ter uma aplicao menos comple-
xa, pois muito mais fcil medir a poluio de uma fonte pontual do que
a poluio dispersa no meio ambiente. H que se assinalar que, quando se
trata de prevenir riscos graves de sade pblica e de degradao ambiental,
a interdio a medida mais apropriada a ser imposta ao poluidor, como nos
casos da utilizao do asbesto, do clorouorcarboneto e do dicloro-
-difenil-tricloroetano .
as normas de processos e procedimentos obrigam a utilizao de tecnologias
especcas para reduzir emisses. Um exemplo a exigncia de que os
automveis estejam equipados com catalizadores. Em termos tecnolgicos,
pode-se distinguir normas de processo e normas de performance (que, quando
apresentam maior exibilidade na escolha das tecnologias a serem utilizadas,
incentivam a inovao). As normas de processo podem, em certos casos,
substituir as normas de emisso, quando estas apresentam um controle de
aplicao difcil (Abdelmalki & Mundler, ).
as normas de produto especicam as caractersticas dos produtos poluentes.
Enquadram-se nesta categoria as normas relativas aos veculos automotores,
aos combustveis e ao rudo. Tais normas podem estabelecer, tambm, nveis
mnimos de rendimento energtico ou de economia de gua para produtos
de uso domstico ou industrial.
as normas de qualidade tratam da qualidade desejvel de um meio (gua,
ar, grau de poluio sonora). So exemplos, a quantidade mnima de oxi-
gnio dissolvido na gua ou o nvel mximo de concentrao de xidos
de nitrognio no ar. Elas servem de fundamento s polticas ambientais e,
I P A

particularmente, elaborao dos outros tipos de normas acima assinala-


dos. Vrios pases estimam que as normas de qualidade ambiental devem
ser reforadas por normas tcnicas, aplicveis s fontes de poluio por
meio de limites de emisso ou outras obrigaes baseadas na avaliao das
melhores tecnologias disponveis, para que elas no deixem de estimular a
inovao. Quando s limitaes aplicveis s fontes de poluio so distintas,
conforme o meio receptor, h risco de se transferir a poluio de um meio
para outro. Os sistemas integrados ou coordenados de regulamentao,
que visam mltiplos objetivos ambientais, aplicados a certos tipos de fonte
emissora, favorecem a preveno da poluio e a elaborao de tecnologias
menos poluentes. As normas de qualidade so utilizadas no contexto da
Unio Europeia, que deixa a implementao dos instrumentos operativos a
cargo dos pases membros (, ; Abdelmalki & Mundler, ).

As normas tm um papel fundamental no controle ambiental, mas apresen-


tam as seguintes desvantagens (Cairncross, ; Lacoste, Theys & Hors, ;
Abdelmalki & Mundler, ; Valle, ; , ):
tendem a xar nveis mnimos e mximos. No h incentivos para que o
poluidor reduza a sua carga poluidora em nveis abaixo do que a lei estabelece,
nem para a inovao tecnolgica, quando existe uma tecnologia que atenda
os objetivos da norma. H que se assinalar, entretanto, que uma norma no
denitiva, nem esttica e que, como assinalado acima, o estabelecimento
de normas deve ser um processo contnuo, que evolui em funo do avano
do conhecimento cientco.
atingem todos os agentes da mesma maneira, sem considerar as diferenas de
custos e a possibilidade de ao dos diversos atores envolvidos no processo,
o que pode custar coletivamente mais caro.
para que atinja os objetivos propostos, necessrio que se tenha uma s-
calizao ecaz, o que exige recursos nanceiros e dedicao por parte das
autoridades responsveis.
pode ser gerado um clima de conito entre regulador e regulado, como
tambm podem ser favorecidos certos grupos de interesse.
a complexidade crescente dos problemas e o nmero elevado de atores envolvidos
fazem com que a aplicao das normas seja morosa e incerta. A necessidade
de um arcabouo institucional slido pode ser considerada um obstculo sua
eccia. Fiorino () aponta que, na prtica, impossvel ao poder pblico
ter a exibilidade e a agilidade para adaptar as normas e parmetros, como
o caso das cotas de emisso. O Estado no onipresente nem onisciente para
perceber a real dimenso dos problemas e reagir imediatamente.
F P G A

para que uma norma seja aplicvel, a autoridade pblica deve conhecer preci-
samente os custos e as condies de produo, o que exige vultosos recursos
nanceiros. Mesmo assim a aplicao vulnervel a erros. Na prtica, o
poder pblico tende a produzir normas bem exigentes para expressar o seu
poder e se prevenir de eventuais acidentes.

Apesar das decincias e fragilidades, h uma cultura histrica de prticas


regulamentares, que pode ser explicada pelas seguintes razes:
a regulamentao tende a facilitar as avaliaes monetrias dos custos e dos
benefcios das polticas ambientais, j que ela se apoia em critrios fsicos.
por no haver incentivo a despoluir acima dos limites estabelecidos nas
normas, o custo da poluio residual no recai sobre o poluidor. Isso bom
para quem polui, mas ruim, evidentemente, para o meio ambiente.
a regulamentao , geralmente, bastante exvel, tem uma grande capa-
cidade de adaptao s diversas situaes e no cria expectativas para os
diferentes atores: as administraes pblicas tm claro quais so as suas
exigncias, a sociedade em geral sabe o que esperar e as empresas conhecem
a sua responsabilidade. A legislao severa interessante para os polticos
e gestores pblicos, que prometem proteger o meio ambiente, e para o setor
produtivo, que percebe os riscos efetivo das sanes cabveis.
os instrumentos regulamentares so a nica forma de prevenir os riscos
inaceitveis e os efeitos irreversveis, em questes como sade humana ou
segurana de usinas nucleares.

Outros instrumentos regulamentares so: os sistemas de autorizao prvia,


como o licenciamento ambiental, que vem sendo implementado no Brasil desde
os anos , e que permite inuir na escolha da localizao dos empreendi-
mentos e da tecnologia a ser utilizada; e o zoneamento ambiental, que consiste
em delimitar reas de uso em funo de dados ecolgicos, econmicos e sociais.
Ainda que no exija um custo de gesto muito elevado, o zoneamento est sujeito
a presses polticas, em funo de conitos de interesses privados e coletivos e
dos efeitos distributivos resultantes (Valle, ), principalmente pela capila-
ridade com que se manifesta no territrio.
O peso burocrtico e os custos da implementao das polticas de proteo
ambiental ao longo das cerca de quatro dcadas, contadas desde o inicio das
polticas ambientais norteamericanas, a cargo da e dos organismos hom-
logos estaduais, so muito elevados (Fiorino, ). Mais de mil pginas de
regulamentaes federais foram necessrias, nos , para que os mltiplos
atores envolvidos (empresas, organismos reguladores, consumidores, associaes)
I P A

internalizassem as normas. Um complexo sistema de relatrios, scalizao e


punio foi estabelecido, de forma a permitir o cumprimento da lei. Isso tudo
tem custos monetrios. Desde o incio dos anos , os j gastaram entre
e trilhes de dlares (em valores de ) com a proteo ambiental associada
poluio, s para o cumprimento das regulamentaes federais. Na prtica,
tais custos oneram os contribuintes e, em ltima instncia, a parcela que incide
sobre as empresas recai sobre os consumidores.
Esse tipo de regulao pode ser associado a um jogo de soma zero, em que
muito se gasta para manter a qualidade do meio ambiente numa situao, na
melhor das hipteses, igual: se gasta para produzir (inclusive para provocar
poluio) e depois se gasta de novo para reparar o dano ambiental (cujo custo
acaba sendo transferido aos consumidores e cidados em geral, que pagam
impostos). Em vista disso, Fiorino () assinala a importncia de se passar a
uma nova fase, que ele chama de nova regulao ambiental, na qual seja menor
o peso das medidas de comando e controle ou, como prefere chamar, regras e
dissuaso. Nessa nova fase, o papel da regulao pblica principalmente de
incitao, mediante instrumentos motivacionais baseados menos na racionalidade
burocrtica weberiana e mais nas modernas prticas de resoluo de problemas.
Dois conceitos podem ser evocados como base do novo modo de regulao: o
primeiro o de legislao reexiva; o segundo o de governana sociopoltica
(Fiorino, ).
A legislao reexiva tem papel de autorrestrio. No lugar de mecanismos
regulatrios impostos pelo poder pblico aos processos sociais, normas reexivas
se limitam instalao, correo e redenio de instrumentos democrticos
de autorregulao. Sob o regime de legislao reexiva, o controle legal da ao
social de d de forma indireta e abstrata, pois o sistema legal estabelece apenas
os critrios de organizao de procedimentos para a ao futura. Como exemplo,
a publicao de um inventrio de substncias txicas pelo governo pode servir
de referncia a que os prprios atores (produtores, consumidores e organismos
associativos de ambas as categorias) estabeleam os seus parmetros, para pro-
duzir e para consumir (Teubmer apud Fiorino, ).
O conceito de reexividade apresentado por Fiorino constitui, na prtica,
uma aplicao da noo de subsidiariedade, nos moldes como foi apresentada
no captulo : sempre que possvel (e vivel) o Estado pode delegar a instn-
cias descentralizadas um papel mais determinante na governana. claro
que, como em qualquer prtica subsidiarizada, algumas pr-condies so
necessrias: instituies slidas, conhecimento e informao por parte dos
diferentes atores, uma estrutura de mercado concorrencial e pouco suscetvel
F P G A

a falhas, poder aquisitivo sucientemente alto para que eventuais aumentos


de preos no sejam grandes limitaes.

.
Os instrumentos econmicos inuem sobre benefcios e custos dos agentes
econmicos, induzindo mudanas em suas aes, num sentido favorvel ao
meio ambiente. Assumem, geralmente, a forma de transferncia nanceira dos
agentes pblicos e privados ao governo, por meio da cobrana de diferentes
taxas (sobre emisses, produtos e servios prestados) ou pela criao de novos
mercados, como as licenas negociveis, tambm denominadas de direitos de
emisso. Podem assumir tambm o sentido inverso da cobrana, na forma de
subsdios a alguma atividade identicada como relevante.
A primeira nalidade dos instrumentos econmicos criar algum tipo de
retroao das consequncias de uma atividade em relao a seus responsveis.
Trata-se de fazer convergir o espao de deciso com o espao das consequncias
das aes e provocar, dessa forma, a internalizao (no mbito dos agentes degra-
dadores) de externalidades ambientais causadas. Este o objetivo da dimenso
incitativa dos instrumentos econmicos, que devem levar em conta a preservao
das condies economicamente equitativas de concorrncia entre os agentes
econmicos. Geralmente, devido diculdade de se obter este resultado, ne-
cessrio completar a dimenso incitativa com uma dimenso nanceira. Assim,
busca-se prover os meios necessrios para cobrir tanto os custos da organizao
de um sistema de gesto compatvel, como permitir que os agentes implementem
aes que visem a melhorar a qualidade ambiental (Collomb et al., ).
Na economia de mercado, os diversos danos (sejam eles contratuais ou de
fornecimento) entre agentes privados, so cobertos por algum tipo de inde-
nizao nanceira ao agente prejudicado. Ora, se assim para os fatores de
produo que envolvem a gesto empresarial, por que no incluir tambm a
degradao ambiental?
Aceitando esse enfoque, pode-se considerar que a degradao ambiental tem
um preo que deve ser pago pelo causador do dano. Isso pode ser feito por
meio de um sistema de cobrana especco, que permite s atividades poluidoras
(em se tratando de poluio) se ajustar a padres compatveis com o interesse
coletivo e com o bem-estar geral, expressos na qualidade ambiental. nesse
sentido que um dos objetivos principais desses instrumentos mudar padres
e comportamentos dos usurios/poluidores, para assegurar uma adequada
conservao da qualidade ambiental.
Alm disso, atribuindo-se valores (preo justo) aos recursos ambientais,
pode-se conseguir a sua alocao mais adequada enquanto fatores de produo.
I P A

Assim sendo, sempre que o custo da degradao ambiental imputado ao poluidor


implicar aumento dos custos mdios de produo, considerando as condies
dadas pelo mercado, haver uma tendncia reduo dos mesmos, por meio de
investimentos em despoluio ou em mudanas tecnolgicas (reciclagem, novos
insumos, novas tcnicas).
Os instrumentos econmicos provocam, portanto, dois grandes efeitos
(Brgenmeier, ):
o efeito-substituio, na esfera da oferta, caracterizado por mudanas nas
escolhas tecnolgicas, uma vez que a alta dos preos resultante da inter-
nalizao dos custos sociais estimula a pesquisa e o desenvolvimento de
tecnologias limpas; e
o efeito-substituio, na esfera da demanda, caracterizado por mudanas
nas preferncias dos consumidores, que buscam produtos mais baratos.

A integrao da preocupao ambiental aos sistemas de cobrana de tributos


(ver Box .) caracteriza uma reforma scal ecolgica, que pode se materializar
de duas formas:
pela criao de novas cobranas, denominadas ecotaxas (taxas sobre emisses
e produtos poluentes no sentido estrito), que tm como objetivo modicar
os preos relativos e contribuem para que os produtores e consumidores
considerem os efeitos de suas atividades sobre meio ambiente; e
pela reestruturao da lgica de tributao existente, levando em conta
a estratgia de reduzir ou suprimir prticas mais prejudiciais ao meio
ambiente.

A diversidade de cobranas reete nalidades econmicas, que podem se


tornar complementares (ver Box .). Na prtica, distingue-se: (i) as cobranas
com nalidade incitativa, cujo principal objetivo modicar os comporta-
mentos; (ii) as cobranas com nalidade nanceira, cujo principal objetivo
produzir receitas a serem utilizadas na luta antipoluio; e (iii) as cobranas que
alimentam o oramento geral, que podem ter um impacto ambiental positivo ou
negativo, dependendo da relao entre o custo de sua incidncia e a vantagem
de se continuar as mesmas prticas, mesmo pagando-se um certo preo (Valle,
; Bureau, ).
Dentre as principais vantagens dos instrumentos econmicos, destaca-se
(, ; , ):
possibilidade de reduo dos custos de produo na medida em que os
instrumentos econmicos permitem uma reduo signicativa dos custos,
ao fazer com que os poluidores escolham os meios mais apropriados para
F P G A

Box .: Tipos de receitas pblicas

As receitas pblicas se dividem em:


a) Receitas originrias: so aquelas oriundas do prprio patrimnio pblico, tais
como os aluguis e dividendos do governo. Quando o governo aluga um imvel,
recebe um aluguel como contrapartida da utilizao por um terceiro, relativo ao
patrimnio pblico. Nesta situao o regime jurdico o de direito privado, isto
, a administrao pblica tem a mesma relao de igualdade com o particular.
b) Receitas derivadas: so as receitas oriundas de patrimnio de terceiros devido
ao poder coativo do Estado, tais como os tributos, as contribuies parascais e os
emprstimos compulsrios. Nesta situao, o regime jurdico de direito pblico,
isto , a administrao pblica est em relao de superioridade ao particular.
O tributo uma denominao genrica, que pode se discriminada em: impos-
tos, taxas e contribuies de melhoria.
Conforme o Cdigo Tributrio Nacional, o imposto uma obrigao pecu-
niria compulsria, paga em moeda, que no constitui sano de ato ilcito, ou
seja, no multa. institudo em lei e cobrado mediante atividade administrativa
vinculada. Atividade administrativa vinculada signica que o scal no pode
deixar de cobrar o imposto, caso ocorra o fato gerador do mesmo. A atividade
administrativa discricionria, por sua vez, permite a avaliao do mrito por parte
do administrador pblico.
O fato gerador do imposto uma situao (renda auferida, posse de proprie-
dade ou consumo de bens e servios) que no depende da atividade do Estado, isto
, o Estado ao cobrar o imposto no tem a obrigao de prestar nenhum servio
ao cidado. Assim, o imposto no atende ao princpio do benefcio recebido, que
vincula o seu pagamento ao recebimento de algum servio pblico. Deste modo,
a lgica do imposto a capacidade de pagamento, isto , paga mais imposto quem
tem mais capacidade, quem tem maior renda e maior patrimnio, e quem consome
mais. Em resumo, o imposto um tributo no vinculado.
Contribuio: Jos Aroudo Mota.

atingir a norma estabelecida (como no caso licenas negociveis) ou busquem


igualar os custos marginais de proteo ambiental de todas as atividades em
questo, relativamente ao nvel das taxas de emisso. Na prtica, cada empresa
pode escolher o nvel ideal de emisses que adota, considerando, por um
lado, as presses da legislao (e os custos correspondentes) e do mercado
I P A

Box . Tipos de impostos

Os impostos, em termos de sua repercusso diferencial na sociedade, podem


ser classicados como: progressivos, regressivos e proporcionais. O progressivo
aquele que, quanto maior a renda do contribuinte, mais ele paga imposto, propor-
cionalmente. O aumento proporcional na tributao maior do que o aumento
percentual da renda e, por isto mesmo, este imposto onera mais fortemente as
classes de maior renda, podendo melhorar a distribuio de renda. Tecnicamente,
a alquota marginal maior do que a alquota mdia e a elasticidade tributo-renda
maior do que a unidade. Como exemplo de impostos progressivos, o Brasil tem
os impostos diretos, tais como o imposto de renda IR, o imposto predial e terri-
torial urbano IPTU e o imposto sobre a propriedade de veculo automotor IPVA.
O imposto regressivo aquele que, quanto maior a renda, menos se paga im-
posto proporcionalmente, isto , um aumento na renda causa um aumento menos
do que proporcional na tributao. Este tributo onera mais fortemente as classes
de menor renda: quanto mais pobre, mais se paga imposto proporcionalmente, e
quanto mais rico, menos se paga imposto proporcionalmente. Portanto, o imposto
regressivo piora a distribuio de renda. So aqueles impostos, em que a alquota
mdia maior do que a alquota marginal e a elasticidade tributo-renda menor
do que a unidade. Como exemplo, no Brasil, existem os impostos indiretos, tais
como: o imposto sobre servios ISS, o imposto sobre a circulao de mercadorias e
servios ICMS e o imposto sobre produtos industrializados IPI. Nestes impostos,
o contribuinte de fato e de direito so pessoas diferentes, pois um pobre paga em
termos absolutos o mesmo imposto que um rico, mas proporcionalmente o pobre
paga mais imposto em relao sua renda.
O imposto proporcional aquele em que um aumento na renda causa um
aumento proporcional na tributao e, portanto, afeta igualmente as classes de
renda, no alterando a sua distribuio. So aqueles em que alquota mdia igual
a alquota marginal e a elasticidade tributo-renda igual unidade. Um exemplo
terico seria um imposto de renda com alquota nica para todos os contribuintes
(adotando-se o critrio da progressividade nominal em relao a renda).
O imposto progressivo considerado mais justo, pois atende ao princpio da
equidade (justia scal) e ao da capacidade de pagamento (relacionado com o
potencial de contribuio, isto , renda, propriedade e consumo de bens e servios).
Concluindo, o imposto regressivo um tributo concentrador de renda.
Contribuio: Jos Aroudo Mota.
F P G A

(demanda por produtos mais limpos) e, por outro lado, tendo em conta suas
prprias capacidades de adaptao, dentro de cronogramas pragmticos.
incentivo permanente reduo da poluio os instrumentos econmicos
propiciam tambm um forte estmulo a mudanas tecnolgicas, favorecendo
a implementao de novos processos de fabricao, menos poluentes, e de
processos de despoluio mais ecientes e ecazes, bem como a criao de
produtos no poluentes. Entretanto, h que se considerar uma tendncia
adoo, de forma lenta, de mudanas nos processos produtivos, em virtude
do comportamento conservador e avesso a riscos, por parte das empresas. A
realidade tem mostrado, no entanto, que aquelas que assumiram os riscos da
mudana desfrutam de vantagens econmicas, no apenas por reduzirem efe-
tivamente os seus custos, mas tambm porque, quando ultrapassam as metas
de reduo das emisses, podem vender cotas de emisso a outras empresas.
maior exibilidade pois mais fcil para o poder pblico alterar ou ajustar
uma taxa, do que mudar a legislao ou a regulamentao e, por outro lado,
os poluidores mantm a sua liberdade de escolha e de adaptao. A ao
do governo pode se dar de forma complementar ao mercado: quando este
no suciente para promover mudanas no comportamento dos agentes
produtivos na intensidade e no tempo desejados, o poder pblico pode
intensicar o papel dos instrumentos econmicos.
fonte de nanciamento os instrumentos econmicos tm a funo de coletar
fundos, que podem ser destinados a programas ambientais especcos ou
ao contexto amplo de uma poltica scal. Podem, tambm, contribuir para
o nanciamento de polticas governamentais voltadas s populaes mais
pobres, como o caso de saneamento e habitao, contribuindo para uma
melhoria geral das condies ambientais.

Estas vantagens so tericas e dependem, na prtica, do tipo de instrumento


a ser adotado e do contexto e da forma como ele inserido. A escolha do instru-
mento ou do conjunto de instrumentos varia segundo a ecincia econmica e
uma srie de critrios, como (Pearce, ):
reduzido volume de informaes requeridas na implantao do sistema,
no se deve depender de um volume signicativo de informaes e de dados
cujo custo de levantamento e atualizao podem limitar o funcionamento
do sistema.
baixo custo administrativo esquemas altamente tcnicos e complexos,
baseados em grande quantidade de dados, podem necessitar altos custos ad-
ministrativos e gerenciais e podem comprometer a eccia dos instrumentos.
equidade a gerao de mecanismos fortemente regressivos deve ser evitada,
I P A

para no afetar a distribuio de renda, para preservar empregos e manter


a competitividade internacional.
dedignidade a eccia ambiental do sistema deve ser a mais convel
possvel, dadas as inevitveis incertezas.
adaptabilidade o sistema deve ter capacidade de adaptao face s mudanas
tecnolgicas, aos preos e s condies climticas.
incentivo dinmico os instrumentos devem contribuir para a melhoria
ambiental e a inovao tecnolgica.
aceitao poltica deve-se procurar evitar rejeio por parte dos diferentes
atores afetados pela implementao dos instrumentos, bem como evitar
efeitos negativos na competitividade; para tanto, a implementao deve ser
progressiva, evitando-se mudanas bruscas nos custos de produo.

Alm destes critrios para a escolha do instrumento a ser adotado, algumas


condies so necessrias para que o uso de incentivos econmicos na gesto
ambiental seja ecaz (, ):
base consistente de dados e informaes so necessrios dados sobre os
custos e os benefcios das diferentes opes e sobre os ganhadores e os per-
dedores face adoo de cada instrumento. So tambm necessrios dados
sobre o volume e a quantidade de ativos ambientais e sobre o estoque de
recursos ambientais, os seus usurios e as taxas de utilizao atual e futura.
Devem ser avaliadas as possibilidades e as restries tecnolgicas e institu-
cionais que afetam a produo de bens e servios e a reduo da poluio.
estrutura jurdica slida fundamental que estejam denidos os direitos de
propriedade e os regimes de uso dos recursos ambientais e que haja dispositi-
vos legais que permitam a implantao dos instrumentos a serem utilizados.
mercados competitivos para que os incentivos econmicos sejam ecazes,
os preos e a concorrncia devem ter um papel signicativo na estrutura
econmica do pas e no processo decisrio daqueles que so responsveis
pela emisso da poluio ou pela degradao ambiental.
capacidade administrativa o poder pblico tem de ter a capacidade de conce-
ber e administrar o instrumento, controlar a sua aplicao e as suas condies
de utilizao e, se necessrio, modic-lo em funo da evoluo do contexto.

Os instrumentos econmicos podem ter o seu desempenho avaliado segundo


quatro critrios: eccia, ecincia, equidade e exibilidade. Qualquer que seja o
atrativo terico do instrumento, ele malograr, caso: no seja capaz de atingir os
objetivos ambientais (reduo da poluio e conservao dos recursos ambientais);
seja ineciente na realizao destes objetivos, por no conseguir realiz-los com
F P G A

as menores perdas possveis no faturamento, na renda e no emprego, e com os


menores custos possveis em termos de execuo administrativa; conite com
os princpios de equidade; no tenha a exibilidade necessria para se adaptar
evoluo das condies econmicas, tecnolgicas ou ambientais (, ).
Os instrumentos econmicos podem se materializar em diferentes catego-
rias: ecotaxas (taxas sobre emisses poluentes e taxas por produtos), sistemas
de consignao (ou de depsito-retorno), taxas sobre servios prestados, taxas
administrativas, certicados negociveis de emisso, subsdios e incentivos -
nanceiros. Na prtica, observa-se que as ecotaxas so adotadas particularmente
nos pases europeus, em especial nos pases anglo-saxnicos e nos do norte da
Europa, enquanto os certicados de emisso so mais utilizados nos Estados
Unidos, que preferem no impor impostos suplementares ao setor produtivo.

.. Ecotaxas
As ecotaxas podem ser denidas como direitos monetrios cobrados pelo poder
pblico aos usurios que degradam o meio ambiente, no sentido de induzir os
poluidores a modicar o seu comportamento, melhorando, assim, o bem-estar
coletivo. Elas expressam uma relao jurdica que assume a forma de uma trans-
ferncia monetria entre os usurios e o poder pblico (Lipietz, ).
Essas taxas tm o papel de contribuir para a internalizao das externali-
dades econmicas, pois obrigam os produtores e os consumidores a considerar
o custo da poluio ou de outras externalidades ambientais nas suas decises
econmicas. As ecotaxas podem ter um carter incitativo (para proteger o meio
ambiente) ou nanceiro (para coletar fundos). Em alguns casos elas cumprem
as duas funes. De certo modo, elas podem ser consideradas como o preo
da poluio ou da degradao ambiental, na medida em que levam os agentes
a internalizar os custos ambientais em suas estruturas de custos e gastos.
Uma taxa considerada ambiental se a sua base de clculo uma unidade
fsica ou parmetro (ou alguma medida indireta) de algo que, caso seja utilizado
ou lanado num corpo receptor, incide negativamente sobre o meio ambiente.
Uma taxa ambiental se caracteriza, portanto, pelo seu ndice e pela sua base de
incidncia, que deve ser estritamente vinculada externalidade. O ndice da
taxa pode variar entre um valor elevado (destinado a mudar o comportamento
dos poluidores) e um valor baixo (que visa primordialmente a obter fundos).
No caso da poluio, as ecotaxas so denidas segundo dois mecanismos:
o primeiro ligado diretamente s emisses e o segundo se baseia na relao
indireta entre a base de incidncia (ou parmetro) e a poluio emitida. De uma
maneira geral, o elo entre a taxa e o problema ambiental que se destina a resolver
deve ser o mais claro possvel e o mais diretamente associado fonte poluidora.
I P A

Um elo claro ajuda a determinar o objetivo da taxa, como tambm aumenta a


sua transparncia, facilitando a sua aceitabilidade. Portanto, a adoo de uma
ecotaxa, exige um estudo minucioso de sua base de incidncia e do critrio de
sua escolha, para evitar efeitos secundrios indesejveis e imprevistos sobre o
meio ambiente e a economia (, b; , a).
As ecotaxas podem, em tese, ampliar a aplicao do principio poluidor-
-pagador, se os recursos arrecadados no forem diretamente destinados rea
ambiental, mas sim para o oramento geral. Isso pode permitir a reduo de
outras cobranas obrigatrias, o que signica um duplo benefcio, ao mesmo
tempo ambiental e econmico. O primeiro benefcio esperado a partir da adoo
de ecotaxas a melhoria da qualidade ambiental. Isso s acontece se elas so
sucientemente incitativas para modicar o comportamento dos poluidores.
O segundo benefcio resulta do impacto macroeconmico da reciclagem das
receitas coletadas pelo poder pblico.
Dessa forma, os recursos provenientes da implantao de uma ecotaxa
podem ser aplicados na rea ambiental, como o caso das taxas cobradas pelas
agncias de gua na Frana. Podem, tambm, contribuir para o conjunto das
receitas scais, inclusive contribuindo para reduzir de outras taxas que tm efeitos
indesejados (como o caso dos tributos que incidem sobre o trabalho). O fato
de se reintroduzir tais receitas na economia permite reduzir as imperfeies do
sistema scal. A escolha dessas possibilidades deve se basear nas suas vantagens
intrnsecas ou na considerao de critrios que levem em conta, por exemplo, os
seus efeitos na taxa de emprego (, a; Evrard, ).
O debate a respeito do duplo benefcio surgiu quando aconteceram as
primeiras discusses sobre o enfrentamento da mudana climtica, na dcada
de . A Comisso das Comunidades Europeias defendia a adoo de uma
taxa mista, com base no binmio energia-dixido de carbono, por parte dos
pases membros, como forma de lutar contra o efeito estufa. Paralelamente, tal
estratgia serviria tambm para reduzir a incidncia de tributos sobre o trabalho,
contribuindo para diminuir o desemprego (Valle, ).
Para que haja efetivamente um duplo benefcio, necessrio que (Mougeot,
):
o valor coletado mediante a cobrana das ecotaxas no se limite restituio
aos poluidores (via, por exemplo, crditos a mudanas em padres tecnol-
gicos) ou distribuio s vtimas da poluio (via, por exemplo, obras de
recuperao de danos);
medida em que se colete tributos por meio de ecotaxas, haja uma reduo
na tributao sobre o trabalho; e
no sejam gerados mecanismos fortemente regressivos.
F P G A

O debate terico sobre o papel do duplo benefcio polmico. De uma ma-


neira geral, h convergncia entre diferentes autores quanto relevncia e eccia
do primeiro benefcio a melhoria da qualidade ambiental. Por outro lado, no
h certeza quanto aos resultados positivos do segundo benefcio a desonerao
do trabalho como uma base do sistema tributrio. Assim, certos estudos (,
a, b; Valle, , , ; Lipietz, , ) apontam para o risco
de, em se constituindo um sistema scal fortemente baseado nas ecotaxas, ele se
tornar vulnervel a eventuais perdas de arrecadao resultante de mudanas nas
condutas dos agentes produtivos, no sentido de uma reduo de suas emisses.
Os objetivos scais so, assim, contraditrios com os objetivos ambientais.
de se supor, evidentemente, que no longo prazo o sistema produtivo poder se
adaptar aos novos mecanismos, podendo implicar reduo na arrecadao scal.
Nesse caso, sobram duas possibilidades: maior rigor scal sobre a poluio, ou
uma volta s bases precedentes do sistema de tributao.
Alm disso, h dvidas quanto s implicaes sobre o emprego, j que
de se esperar que as ecotaxas sirvam de estmulo a mudanas tecnolgicas que
tendem a economizar mo de obra. Some-se a esse risco o fato de o capital ter
mais mobilidade do que o trabalho, o que signica que presses scais sobre
atividades poluidoras podem levar a relocalizao de empresas, provocando
impactos negativos sobre o nvel de emprego nas localidades de origem.
Outra dvida se refere ao risco de que os custos gerados pelas ecotaxas no
processo produtivo sejam repassados aos consumidores, incidindo principal-
mente sobre famlias de baixa renda. Nesse caso, as ecotaxas teriam um carter
regressivo. Finalmente, h tambm o risco de socializao de custos ambientais,
j que os gastos com a reverso da degradao ambiental passam a ser providos
pelo sco, e no por organismos especcos, como o caso das agncias de gua
na Frana.
Por conta dos riscos, mas tendo em vista a possibilidade de uma evoluo
positiva no sistema scal, recomendvel que a adoo do segundo benefcio
se d de forma combinada (mantendo-se em parte o paradigma scal anterior)
e gradual.
Os que defendem a aplicao dos recursos resultantes da adoo de ecotaxas
em aes de proteo ambiental argumentam que a cobrana desestimula os
poluidores a poluir e as ajudas nanceiras que eles recebem contribuem para uma
reduo suplementar da poluio. Alm disso, este sistema garante a perenidade
dos programas de melhoria ambiental. Esta argumentao, embora convincente,
esconde os aspectos negativos dessa forma de aplicao dos recursos. Se as eco-
taxas fossem sucientemente incitativas, no haveria necessidade de distribuir
I P A

as suas receitas aos poluidores, sob a forma de subvenes ou emprstimos, com


juros baixos, para nanciar as suas despesas antipoluio.
Por outro lado, pode-se concluir que o fato de se pagar por um direito de
poluir pode contribuir para a recuperao do meio ambiente, mas no necessa-
riamente serve de incentivo a poluir menos. Na prtica, os poluidores tendem
a considerar que o pagamento de taxas implica um direito de recebimento de
ajudas nanceiras. Em alguns pases, como a Frana, a aplicao das receitas
das ecotaxas em reas ambientais cada vez mais criticada, como no caso do
sistema das agncias de gua (Valle, ).
No necessrio buscar o segundo benefcio para implantar um grande
nmero de medidas favorveis ao meio ambiente (ver Box .). Vrios pases
vm adotando um esverdeamento de sua estrutura scal. A Sucia, por exemplo,
constitui um caso pioneiro, j que a partir de adotou critrios tributrios
apoiados na dimenso ambiental, em detrimento da taxao sobre o trabalho.
Outros pases seguiram essa tendncia (, ).

Box .: Cenrio (plausvel) de uma utopia de desenvolvimento sustentvel

Em o economista Herman Daly, professor da Escola de Polticas Pblicas da


Universidade de Maryland, conhecido por seus trabalhos sobre desenvolvimento
sustentvel, vislumbrou um cenrio de economia em crescimento zero, no ano
. A ideia, inicialmente apresentada numa entrevista, foi objeto de uma mat-
ria jornalstica na revista New Scientist, edio nmero , de //, com o
ttulo: Vida numa terra sem crescimento. O cenrio, de forma sinttica, o seguinte:
Em , uma dcada depois do incio do ousado experimento de converter um
pas (possivelmente os EUA) em economia sustentvel ou em estado estacionrio
(steady-state), dois princpios servem de referncia s decises: os recursos naturais
no podem ser usados em nvel maior do que sua capacidade natural de regenerao
e os dejetos no podem ser despejados em volume maior do que a capacidade da
natureza de absorv-los.
Os cientistas estabelecem as regras, denindo os patamares de consumo e
emisses, mantendo a precauo sempre que no tenham certeza dos limites poss-
veis. Em seguida, os economistas devem propor as frmulas de produzir dentro dos
limites estabelecidos, procurando tirar o maior proveito possvel dos recursos naturais
utilizados. A inovao tecnolgica tem, portanto, um papel crucial.
Dois mecanismos so bsicos para essa estratgia: um sistema de licenas ne-
gociveis (cap-and-trade), mediante o qual as empresas podem comprar e vender
F P G A

permisses de emisso; e uma nova lgica de cobrana de impostos, em que o imposto


de renda foi abolido e substitudo pela taxao da extrao de recursos da natureza
(como petrleo e pesca marinha). O m do imposto de renda, alis, teve impacto
bem favorvel junto opinio pblica. Como efeito complementar, o novo sistema
tributrio muito mais difcil de ser burlado, pois se a renda pode ser sonegada, o
consumo bem mais visvel. Por outro lado, a nova lgica scal tende a incidir de
forma mais pesada sobre os pobres, que passam a ter de despender uma parcela
proporcionalmente maior de seus rendimentos na compra dos bens de consumo, em
comparao aos mais ricos. Esse problema to mais grave, quanto maior o grau
de desigualdades econmicas na sociedade. Para mitigar tal efeito, uma parcela dos
recursos arrecadados pelo sco alocada em programas sociais de compensao
de renda. Os nveis de concentrao de riqueza so estabelecidos em patamares a
serem reduzidos paulatinamente e durante esse processo os mais pobres recebem
alocaes compensatrias.
O crescimento das atividades econmicas possvel, mas sempre dentro dos
limites estabelecidos pelos parmetros ecolgicos. As taxas de juros so, nesse sentido,
bem baixas, mas so mantidas acima de zero. O aumento da eccia do sistema
produtivo se d por meio de progresso tecnolgico, que permite a explorao cada
vez mais racional e otimizada dos recursos naturais. A estabilidade da economia
favorecida por essa lgica.
No incio da transio para o novo paradigma econmico foi estabelecida uma
taxa sobre as emisses de carbono, que serviu de desestmulo ao uso do petrleo como
base do sistema de transportes. O uso dos automveis foi fortemente reduzido, ao
passo que vultosos investimentos em tecnologia levaram melhoria do sistema de
transportes pblicos, com valorizao do uso de combustveis renovveis. Avanos
na informtica e nas telecomunicaes, com notvel desenvolvimento da realidade
virtual, permitiram uma grande reduo no numero de viagens areas.
Um dos setores que mais mudou na economia foi o nanceiro. Com a produ-
o em ritmo bem mais reduzido, a importncia e o peso do sistema necessrio ao
nanciamento do crescimento so muito menores. A maior parte dos investimentos
agora est voltada melhoria da qualidade e maior durabilidade dos produtos.
Como contrapartida, o endividamento dos agentes econmicos deixa de ser um
grande problema. Progressivamente, o volume de recursos que os bancos devem
deixar em depsito tambm cresce. A reduo dos emprstimos concedidos pelos
bancos substituda pela intermediao nanceira e pelas comisses, como fonte
maior de renda do sistema nanceiro. A cultura da antecipao dos gastos em relao
I P A

disponibilidade de fundos no presente, que gerava dvidas e instabilidade, agora


se converte em conscincia de que primeiro preciso poupar, para depois gastar.
Os hbitos de consumo mudaram bastante: do uso de produtos descartveis,
passou-se a uma maior procura por bens de maior durabilidade, produzidos segundo
padres sustentveis, econmicos em recursos naturais. At mesmo o sistema de
propriedade se modicou. A locao de produtos (um carro ou mesmo um tapete)
cada vez mais frequente, associando-se a propriedade dos mesmos responsabilidade
por sua manuteno e reciclagem.
As atividades de manuteno e de reparao se tornam um dos eixos impor-
tantes da gerao de empregos, substituindo a reduo nos nveis de ocupao na
produo. A gerao de conhecimentos cientcos e tecnolgicos tambm responde
por uma importante oferta de empregos.
Na medida em que a economia cresce bem menos, o pleno emprego, que j era
algo pouco vivel no sistema anterior, se torna algo inatingvel. Por isso, a jornada de
trabalho reduzida para tempo parcial. De empregados, os trabalhadores passam
geralmente condio de co-proprietrios das empresas que, pelos novos padres
tecnolgicos, no precisam mais ter grande porte. O ritmo de vida bem menos
estressante. O nvel de renda das pessoas menor, mas a intensidade do consumo
tambm diminuiu. Sob um aspecto crucial todos caram mais ricos: a disponibili-
dade de tempo.
Vale assinalar que o livre jogo do mercado foi bastante limitado pelas condicio-
nantes de ordem ambiental, notadamente no que se refere ao comrcio com pases
que no adotaram o mesmo modelo. O comrcio internacional est submetido a
rigorosas regras, que visam a corrigir as diferenas. Entretanto, como cada vez mais
pases se inserem nesse novo modo de produo, a perspectiva que logo todo o mundo
estar organizado segundo os mesmos princpios e o livre mercado ser restabelecido.
Passados dez anos, a concluso de que os sacrifcios foram bem menores do
que se esperava. Samos de um modelo de crescimento econmico insustentvel
para outro, em que as pessoas no esto menos satisfeitas que antes. Todos pare-
cem estar bem mais felizes. E bom lembrar que as futuras geraes tero agora a
possibilidade de viver melhor.
As ecotaxas sofrem crticas por serem identicadas como venda de direitos de
poluir aos ricos. Por outro lado, argumenta-se que os instrumentos regulamentares
atingem tanto os ricos como os pobres, imparcialmente. Na realidade, qualquer
interveno pblica no sentido de recuperar ou proteger o meio ambiente, seja
utilizando instrumentos regulamentares, seja adotando ecotaxas ou certicados
negociveis, tendem a ter efeitos regressivos (Lipietz,).
F P G A

Os efeitos distributivos das ecotaxas podem ser diretos e indiretos. Os efeitos


diretos ocorrem quando as famlias consomem bens que foram objeto de taxa-
o, como o caso de produtos de consumo de massa, tais como as embalagens.
Os efeitos indiretos se referem ao impacto nos preos dos produtos oriundos
dos setores produtivos que pagam ecotaxas, seja sobre os insumos utilizados na
produo (energia, adubos), seja sobre as emisses poluentes (guas residurias
industriais, resduos slidos, poluentes atmosfricos).
Se os bens de grande consumo ou de primeira necessidade tm o preo au-
mentado em funo das ecotaxas, isto pode gerar efeitos regressivos e as famlias
de baixa renda podem ser particularmente afetadas. H que se ressaltar, entretanto,
que os estudos empricos disponveis sobre os efeitos distributivos das ecotaxas
tratam basicamente das taxas sobre o carbono e a energia. Um estudo sobre
as diferentes taxas sobre energia, realizado em onze pases da Unio Europeia,
em , mostrou que o efeito distributivo das taxas sobre o carbono ou sobre
a energia variava em funo do tipo de utilizao. Enquanto a taxao sobre os
combustveis era fracamente progressiva, a taxao da energia domstica era
fracamente regressiva. No conjunto, as taxas sobre o carbono ou sobre energia
parecem ser fracamente regressivas (, ; , b; Field; ).
Qualquer instrumento de poltica ambiental que incida sobre os custos de
produo pode ter consequncias sobre a competitividade e as trocas interna-
cionais. As ecotaxas exigem um esforo suplementar por parte dos poluidores, j
que incidem sobre a poluio residual. Isso faz com que alguns setores industriais,
particularmente as indstrias com uso intensivo de energia, rejeitem esse tipo
de instrumento e tendam a privilegiar os mecanismos voluntrios, temendo
perda de competitividade internacional, diante de menor exigncia por parte
de outros pases.
Estudos realizados nos pases da mostram, no entanto, que as ecotaxas
e mesmo os outros instrumentos de poltica ambiental no tm uma incidncia
signicativa na competitividade dos setores econmicos individualmente, ou no
conjunto da economia, graas adoo de medidas atenuantes e compensatrias.
Alguns fatores explicam essa fraca correlao (, a, b; , ):
os custos de proteo ambiental so relativamente baixos para afetar a
competitividade;
as variaes de desempenho econmico resultam principalmente de dife-
renas no mbito das competncias tcnicas e do investimento; e
as restries ambientais que existem nos paises da so comparveis,
embora isso no ocorra necessariamente nas outras regies do mundo.
I P A

As taxas sobre emisses poluentes


So taxas baseadas na quantidade e na qualidade de poluentes lanados nos
meios receptores (ar, gua e solo) e na emisso de rudo. O princpio desta
cobrana consiste em impor a uma empresa uma taxa proporcional polui-
o lanada, equivalente ao custo marginal de reduo dessa poluio e dos
danos ambientais. Esta taxa fornece um ponto de referncia a partir do qual
cada empresa, em funo de suas particularidades e considerando o custo das
diferentes opes, escolhe a sua forma de ao: poucos esforos de despoluio
e maiores cobranas ou, inversamente, mais combate poluio e menos taxas
(Chassande, ).
O custo global de se atingir um objetivo de reduo da poluio pode, assim,
ser minimizado, na medida em que aqueles poluidores cujo custo marginal de
despoluio baixo tendem a reduzir mais as suas emisses do que aqueles cujo
custo alto. Este argumento de ecincia esttica fundamental quando se
pretende adotar novas taxas ambientais. Por outro lado, considerando que os
poluidores devem pagar uma taxa sobre a poluio residual emitida, eles so
constantemente incitados a reduzir seus lanamentos e a adotar tcnicas de
despoluio mais ecazes. Isto o que se chama de ecincia dinmica (,
a e a).
Dessa forma, os agentes poluidores tendem a reduzir as suas emisses,
tendo em vista que os custos do tratamento de seus euentes podem se
tornar mais vantajosos economicamente do que o pagamento da taxa. Tais
taxas tm tambm uma funo nanceira, j que os fundos coletados podem
servir para nanciar o controle da poluio. Na prtica, observa-se que elas
cumprem, na maioria dos casos, principalmente um papel nanceiro, uma
vez que o seu valor, em geral, no sucientemente elevado para servir de
incentivo despoluio.
Este tipo de cobrana chamada de taxa pigouviana (em aluso ao nome
do economista ingls Pigou, que a preconizou), ou simplesmente de incitativa.
As taxas pigouvianas so reconhecidas, pelo menos teoricamente, como instru-
mentos ecientes no plano econmico e ecazes do ponto de vista ambiental,
nos casos em que levem em conta as unidades de emisso e em que o seu valor
seja igual ao custo social marginal correspondente ao nvel de emisses so-
cialmente aceitas. Tendo em vista o volume de informaes necessrias para
estabelecer a taxa pigouviana sobre emisses poluentes, no recomendvel

Na teoria econmica, o ponto em que o custo marginal (no caso, para a empresa) se iguala receita marginal
(pelo organismo encarregado da reparao do dano) considerando um ponto timo.
Ver nota de rodap , neste captulo.
F P G A

conceber e administrar esse tipo de mecanismo para todo tipo de emisses


poluentes (, a).
Vale assinalar que uma taxa que tem como objetivo principal coletar fun-
dos para nanciar programas ambientais no funciona como um instrumento
descentralizado de carter incitativo, pois refora o papel da administrao
pblica no processo de escolhas e decises. Um exemplo de sucesso de uma
verdadeira taxa incitativa o sistema aplicado aos xidos de nitrognio (NOx)
emitidos pelas centrais trmicas da Sucia, implantado em : as empresas
mais poluentes so penalizadas, j que o nvel da cobrana alto. Em dois
anos de operao, a diminuio das emisses daquela substncia foi da ordem
de (, ).
Os poluidores dispem de pelo menos trs maneiras de reduzir as suas emis-
ses, sem reduzir a produo. Eles podem instalar equipamentos de despoluio,
melhorar a ecincia da produo ou modicar os seus processos produtivos,
reduzindo a utilizao e o lanamento de substncias poluentes (, a).
Os economistas chamam a ateno para os efeitos negativos das taxas,
quando os recursos levantados so aplicados na mesma rea onde elas foram
arrecadadas. Isso porque, se o usurio nanciado pelo mesmo fundo, ele
no paga efetivamente o custo externo da poluio residual que provocou (ou
do recurso ambiental que usou), num montante correspondente ao timo da
despoluio (ou de uso). Ele , portanto, indiretamente incentivado a poluir (ou
usar) mais. Na Frana, o sistema de cobrana pelo consumo e por lanamento
de carga poluente residual a cargo das agncias de gua , s vezes, criticado,
por ser um sistema hbrido, que associa dois mecanismos: as taxas com carter
incitativo e a concesso de subvenes (Chassande, ).
A base de incidncia das taxas de emisso pode ser constituda por um dos
seguintes elementos (, ):
o volume das emisses lanadas pelas fontes poluentes, ou seja, as emisses
efetivamente medidas, como o caso da taxa sobre os xidos de nitrognio,
na Sucia;
a medio indireta das emisses lanadas pelas fontes, como o caso das
taxas sobre rudos de avies, que so calculadas em funo das caractersti-
cas especcas dos aparelhos e que servem de medio direta das emisses
sonoras efetivas; e
um valor pr-estabelecido sobre o volume de resduos domsticos, que em
certas cidades cobrado a partir do numero de containeres utilizados.

A adoo de tais taxas exige um monitoramento efetivo. No se pode, por


exemplo, apenas vericar se as fontes emissoras instalaram equipamentos
I P A

antipoluio. Para que as taxas sobre emisses efetivamente incentivem mudanas,


elas devem estar baseadas nas emisses acumuladas. Em assim procedendo,
possvel considerar as fontes poluidoras pontuais (que so suscetveis de veri-
cao) como objetos ideais para a aplicao deste tipo de taxas, desde que as
emisses sejam tecnicamente mensurveis, a um custo razovel (Field, ).
As taxas de emisso so apropriadas rea de recursos hdricos e so adotadas
em diversos pases, como a Frana, onde formam a base do sistema de gesto
das guas, a Alemanha, os Pases Baixos, a Austrlia, a Blgica, a Dinamarca, a
Finlndia, a Hungria, Portugal, Espanha, Gr-Bretanha, Itlia e Brasil.
No caso da poluio por resduos slidos industriais e domsticos, as taxas
de emisso so praticadas em vrios pases, dentre eles a Dinamarca, os Pases
Baixos, a Finlndia, a Frana, a Alemanha, a Noruega, a Polnia e Portugal.
Alm de incentivar uma reduo na produo de resduos e um aumento na re-
ciclagem e na reutilizao, as taxas sobre os resduos slidos domsticos podem
favorecer a diminuio do gs metano. H que se assinalar, entretanto, que a
grande complexidade dos uxos e a necessidade de diferenciar os diversos tipos
de resduos dicultam a operacionalizao deste tipo de taxa.
O rudo de avies taxado em pases como a Alemanha, a Frana, a
Austrlia, a Blgica, a Hungria, o Japo, os Pases Baixos, a Sua, a Sucia
e a Gr Bretanha. No que diz respeito poluio atmosfrica, as taxas tm
um papel muito limitado, em funo principalmente da complexidade dos
processos de clculo e de implementao. A Sucia e a Noruega adotam
cobranas sobre as emisses de dixido de nitrognio e a Frana sobre as
emisses de enxofre (, ).
As taxas sobre servios prestados ou taxas de utilizao podem ser consi-
deradas como um subgrupo das taxas de emisses poluentes e tm a funo
principal de arrecadao scal. Elas esto relacionadas particularmente com
os custos de servios de infraestrutura pblica, como a coleta e tratamento de
lixo e a rede de guas e esgotos, e so reconhecidas como pagamento pelo uso
de tais servios. Tais taxas so consideradas como instrumentos scais de pro-
teo ambiental porque o servio que elas ajudam a nanciar visa a melhoria da
qualidade ambiental e a reduo do uso de recursos naturais, como a gua e o
solo. Na medida em que tm como objetivo cobrir custos, elas constituem uma
aplicao direta do princpio poluidor-pagador (, a).
Este sistema de taxao permite aos usurios arbitrar sobre seu padro de
consumo, podendo optar por maiores custos, em troca de maior acesso ao servio
em questo. Vale a pena ressaltar que a ecincia e a aceitabilidade destas taxas
so geralmente muito elevadas (Bursztyn, Benakouche e Bursztyn, ). As taxas
sobre servios prestados funcionam, na prtica, como um sistema mercantil:
F P G A

nanciam a produo do servio, satisfazem a uma demanda e permitem um


equilbrio de mercado entre oferta e procura (Stofas, ).
O quadro . apresenta, de forma sinttica, o referencial para a adoo das
taxas sobre emisses poluentes.

.: Referencial para a adoo de taxas sobre emisses de poluentes

Condies prvias
Necessidade de conhecimento, por parte dos poluidores e do poder pblico,
dos uxos que servem de base de clculo das taxas, seja por medio direta,
seja por estimao, em funo de parmetros conhecidos (capacidade instalada,
tecnologia utilizada, quantidade de insumos); para tanto, necessrio contar
com sistemas de medidas e com uma gerncia de controle e de inspeo.
Existncia de uma administrao nanceira dotada de recursos humanos e de
infraestrutura capazes de assegurar o uxo de atividades de monitoramento
e cobrana.
Existncia de uma regra clara para a aplicao dos recursos coletados.

Condies de Aplicabilidade
Principalmente quando se trata de fontes xas.
Possibilidades de que os poluidores reduzam suas emisses e modiquem
seu comportamento.
Perspectivas de inovaes tecnolgicas.
Variao do custo marginal de despoluio entre os diferentes poluidores.
Factibilidade e custo razovel de medio das emisses.

Vantagens
Economia de informao em relao s exigncias de uma abordagem regu-
lamentar economicamente ecaz.
Reduo de custo de adequao aos padres permitidos.
Efeito incitativo potencial.
Gerao de receitas que permitam assegurar o carter incitativo.
Flexibilidade, no sentido de adaptao a mudanas nos padres de emisso.
Incentivo permanente incorporao do progresso tcnico.

Desvantagens
I P A

Risco de efeitos distributivos negativos, que devem ser avaliados cuidadosa-


mente, para evitar presses excessivas sobre alguns setores.
No caso de distribuio de recursos, h necessidade de se estabelecer um
sistema de alocao coerente.
Quando a elasticidade-preo da demanda baixa, os efeitos de curto prazo
tendem a ser fracos.
Oposio por parte dos agentes que devem ser submetidos taxao, em
funo do aumento de seus custos de produo.
Possibilidade de conito entre os objetivos ambientais e econmicos, com
reexos sobre a dimenso social (nvel de emprego).

Aplicabilidade
gua forte (facilidade para medir os poluentes de fontes pontuais).
Ar mdia (diculdade para medir os poluentes).
Resduos fraca (em funo da complexidade dos uxos de resduos).
Rudos forte (para avies), fraca (para automveis).

Fonte: , ; Collomb et al., .

Exemplos de taxas sobre emisses poluentes


Taxa sueca sobre os xidos de nitrognio
Criada em e implantada em , esta taxa aplicada a emisses de
xidos de nitrognio (NOx) provenientes das centrais eltricas com capacida-
de superior a e cuja capacidade ultrapasse /h. Ela cobrada pela
Agncia Sueca de Proteo Ambiental. As centrais eltricas de menor porte no
so submetidas a esta taxa, pois no teriam condio de arcar com os custos
xos da instalao de aparelhos de medio. O sistema prev que o produto
lquido (retirando-se os custos administrativos de gesto) seja revertido a estas
empresas, em funo de sua produo nal de energia limpa. As instalaes
submetidas a esta taxao so responsveis por aproximadamente , do total
de emisses de NOx na Sucia. A taxa tem um carter fortemente incitativo,
pois o seu valor dez vezes mais elevado que o custo unitrio de reduo das
emisses. As emisses de NOx foram reduzidas em nos dois anos seguintes
adoo do instrumento, que se tornou um complemento ecaz ao sistema de
autorizao de funcionamento desta atividade (, b; , ; ,
a; , ).
Taxa alem sobre lanamento de guas residurias
F P G A

Visando a reduzir os lanamentos pontuais, a Alemanha adotou, em ,


uma taxa de emisso incidente sobre a carga de euentes despejados nos corpos
dgua. Esta taxa adotada pelos estados federados (Lnder) e a sua base de
incidncia constituda por um conjunto de elementos poluentes, tais como
substncias oxidveis, fsforo, nitrognio e metais pesados. O mecanismo foi
adotado em complementao aos instrumentos regulamentares aplicados s
guas residurias, com o objetivo de acelerar a introduo de novas tecnologias.
A cobrana pode ser reduzida em at , se a empresa poluidora comprovar
que respeita certas normas que, por sua vez, so regularmente atualizadas, em
funo dos avanos tecnolgicos. As instalaes existentes tm um perodo de
transio para se adaptar s normas atualizadas. Caso atendam a estes novos
padres antes que os mesmos sejam obrigatrios, tais empresas tm direito a
esta reduo. As receitas coletadas so destinadas aos Lnder para nanciar as
polticas de controle de qualidade das guas (, b; , ).
Taxa sobre resduos no perigosos da Dinamarca
Foi introduzida em e calculada em funo do peso de resduos slidos
destinados aos aterros e aos incineradores, com exceo dos resduos submetidos
a uma regulamentao especca. Todas as unidades de tratamento de resduos
devem respeitar condies administrativas bem precisas, incluindo a instalao
de um sistema de pesagem adequado. A taxa dobrou o custo mdio da desti-
nao nal em aterros e aumentou os custos de incinerao em . Em dez
anos, a participao desses resduos nos aterros caiu de para e a taxa
de reutilizao e de reciclagem foi elevada de para . Foi registrada uma
diminuio de resduos de no setor da construo civil e de nos resduos
domsticos, mas os resduos das atividades comerciais e industriais cresceram
em no mesmo perodo (, b; , ; , ).
Taxa geral sobre as atividades poluentes na Frana ()
Criada em , esta taxa marca o engajamento do governo francs na via
de um sistema scal mais ecolgico. Os dois objetivos principais da so:
modernizar, unicar e simplicar a tributao sobre as atividades poluidoras; e
implementar, de maneira mais ecaz, o princpio poluidor-pagador. A nova taxa
foi concebida para substituir progressivamente o conjunto das cobranas scais
e para-scais existentes na rea ambiental, destinando os recursos levantados
ao oramento geral do Estado.
Quando da sua criao, a substituiu cinco taxas pr-existentes, insti-
tudas entre e : (i) a taxa sobre a poluio atmosfrica, cobrada sobre

Fontes: Arnaud, Berger & Pertuis (); Maljean-Dubois (); Valle (); Jordan, Wurzel e Zito
(); Evrard (); (); Caudal, ().
I P A

as instalaes que emitem poluentes, cujos recursos eram utilizados no moni-


toramento da qualidade do ar e na luta contra a poluio atmosfrica; (ii) a taxa
sobre a disposio nal de resduos slidos domsticos, cujo montante era des-
tinado ao desenvolvimento de tcnicas de tratamento; (iii) a taxa sobre resduos
industriais especiais, que era utilizada para o nanciamento e recuperao de
stios poludos; (iv) a taxa sobre rudos aeroporturios, paga pelas companhias
areas, cuja receita era destinada a obras de isolamento acstico; e (v) a taxa
sobre o leo usado, cuja receita era destinada ao nanciamento da eliminao
ou regenerao dos leos usados.
Diferentemente de outras ecotaxas que vigoram na Frana, o clculo da
no se d em funo do custo da preveno ou da reparao do dano
ambiental correspondente sua cobrana. Trata-se, na verdade, de uma taxa de
carter incitativo, em sintonia com o conceito de duplo benefcio (conforme
assinalado mais acima).
A no abrangeu a rea de guas e de energia, como estava programado
na poca de sua criao. Em , a base de incidncia da incorporou o
sabo em p (em funo de seu teor de fosfato), o cascalho usado na construo
civil, os produtos tossanitrios de uso agrcola, bem como as taxas sobre os
empreendimentos classicados como perigosos ou poluidores.
A cobrana pelo uso da gua na Frana
A lei de , relativa propriedade, repartio das guas e luta contra a
sua poluio, permitiu criar um sistema pioneiro de gesto dos recursos hdricos
naquele pas. Ao nvel de cada uma das seis circunscries hidrogrcas em que
o territrio da Frana foi dividido, foram criados Comits de Bacia, para denir
as polticas de interveno, e Agncias Financeiras de Bacia (posteriormente
denominadas Agncias de Bacia), para implementar tais polticas.
Estas agncias, implantadas a partir de , so organismos pblicos, dota-
dos de autonomia nanceira, encarregados de apoiar nanceira e tecnicamente
a luta contra a poluio da gua e o planejamento racional de recursos hdricos.
As agncias so geridas por um Conselho de Administrao, composto por dez
representantes do Estado, cinco representantes das comunidades locais e cinco
representantes dos usurios.
O Comit de Bacia responsvel pela denio da poltica no mbito da
respectiva bacia hidrogrca. Assim sendo, ele consultado sobre os programas

Essa taxa foi incorporada inicialmente , mas posteriormente foi excluda e passou a ser da alada
da Direo Geral de Aviao Civil.
Fontes: Jordan, Wurwel & Zito (); Evrard (); Comissariat General du Plan (); Bursztyn &
Oliveira (); Petit ().
F P G A

de interveno da Agncia, elege o seu Conselho de Administrao (com exce-


o dos representantes do Estado) e exerce uma funo decisiva na xao do
montante das ecotaxas que nanciam estes programas. A sua composio visa
a representar, de forma tripartite, as administraes locais, os usurios e os
diferentes nveis da administrao pblica nacional.
Cabe assinalar que as agncias no so proprietrias nem executoras das
obras que promovem; as suas funes se limitam ao planejamento. A execuo
das obras da responsabilidade dos municpios, dos departamentos, das socie-
dades de economia mista ou de empresas particulares.
A Lei da gua, de , ampliou o campo de aplicao da lei de l. Em
, novos instrumentos de planejamento foram criados: o (esquema
diretor de ordenamento e gesto das guas), no mbito de cada bacia, e o
(esquema e ordenamento e gesto das guas), em nvel mais local e operacional.
A cada cinco anos, a agncia de bacia realiza um programa de interveno,
que dene as operaes que ela se prope nanciar. Para obter recursos, as agn-
cias so autorizadas a cobrar ecotaxas junto aos usurios pblicos e privados de
gua, relativas quantidade consumida e deteriorao da qualidade das guas.
Estas taxas so cobradas para serem redistribudas aos usurios e contribuem
para o nanciamento das obras de proteo e/ou melhoramento dos servios
hidrulicos. As ajudas nanceiras se realizam por meio de subvenes e emprs-
timos a juros baixos. No campo da poluio, elas so destinadas construo
e operao de estaes de tratamento de esgotos domsticos e industriais e, na
medida do possvel, transformao dos processos produtivos.
At a promulgao da lei sobre gua e meios aquticos, em dezembro de ,
as agncias cobravam dois tipos de taxas: (i) a cobrana baseada sobre a quantidade
de gua captada e consumida (ou taxa de recurso), cujos valores variam segundo a
origem da gua (supercial ou subterrnea), segundo a localizao geogrca e a
poca do ano; e (ii) a cobrana sobre a deteriorao da qualidade de gua (ou taxa
de poluio) calculada de forma diferenciada, quando aplicada s administraes
locais, s indstrias ou aos agricultores. Uma srie de dez parmetros de poluio
considerada no clculo da base de incidncia desta taxa, que representava, em ,
do montante de recursos nanceiros recebidos pelas agncias. Vale assinalar
que a arrecadao das agncias, na Frana, representam vultosos valores. A ttulo
ilustrativo, ainda em elas captaram um valor aproximadamente sete vezes
superior ao oramento geral de todo o Ministrio do Meio Ambiente.
Uma lei de , alterou o sistema das agncias de gua, que passaram a
cobrar sete ecotaxas, duas delas novas (e e f ), sendo as demais evolues das
j existentes. No caso das poluies difusas, houve uma transferncia da
incidente sobre os produtos tossanitrios.
I P A

a) pela poluio da gua


b) pela modernizao das redes de coleta
c) pelas poluies difusas
d) pela captao de recursos hdricos no meio natural
e) pela estocagem da gua em perodo de estiagem
f) por obstculos aos cursos dgua
g) pela proteo do meio aqutico

Em , as agncias da gua arrecadaram um montante de , bilhes de


euros, provenientes de diversas fontes (quadro .). Naquele ano, dos dis-
pndios das agncias, foram destinados a aes voltadas reduo da poluio.

.: Origem dos recursos das agncias de gua da Frana

Origem
, pagamento das administraes pblicas locais pela captao de gua
, pagamento das indstrias pela captao de gua
, pagamento das atividades agrcolas pela captao de gua
, pagamento das administraes pblicas locais pela poluio
, pagamento das indstrias pela poluio
, pagamento das atividades agrcolas pela poluio

Fonte: http://www.eaufrance.fr/spip.php?rubrique&id_article= (acesso em //).

As taxas sobre produtos


So taxas que contribuem para a adoo de uma abordagem integrada da
produo e da gesto de produtos, tendo como foco os custos ambientais
potenciais de cada fase do seu ciclo de vida: produo, consumo e disposio
dos resduos. So bem adaptadas s fontes de poluio difusa e fontes mveis.
Podem ser taxados as matrias-primas e os bens intermedirios que entram no
processo de produo, bem como os produtos resultantes destes processos, ou
mesmo um componente especco de um determinado produto. So exemplos
desta categoria de instrumento as taxas sobre carbono e enxofre contidos nos
combustveis, bastante utilizadas nos pases membros da , e as taxas sobre
adubos, pesticidas, pilhas de mercrio ou de cdmio, embalagens e leos usados.

http://www.eaufrance.fr/spip.php?rubrique&id_article= (acesso em //).


F P G A

Tendo em vista que o objetivo reduzir a utilizao de produtos poluentes nos


processos de produo e consumo, prefervel que estas taxas sejam aplicadas a
produtos consumidos em grande escala, facilmente identicveis, cuja demanda seja
muito elstica em relao ao preo, e que haja produtos que possam substitu-los.
Na realidade econmica, as taxas sobre produtos podem tomar a forma de
taxas diferenciais, que se traduzem em preos mais favorveis para os produtos
menos poluentes e, inversamente, mais caros para os produtos mais poluentes.
o caso da taxao do teor de chumbo nos combustveis. Essas taxas eram con-
sideradas, anteriormente, para efeito de anlise, como uma categoria especca,
mas passaram a ser includas no grupo taxa sobre produtos. O nico objetivo
das taxas diferenciais o seu carter incitativo, diferentemente das outras taxas
sobre produtos, que visam a arrecadao de receitas (, ).
O quadro . apresenta, de forma sinttica, o referencial para a adoo das
taxas sobre produtos.

.: Referencial para a adoo das taxas sobre produtos

Condies prvias
Disponibilidade de produtos substitutos ou de alternativas aos produtos
taxados, que no tenham o mesmo carter poluidor/ degradador. O aspecto
incitativo das taxas sobre produtos perde em grande medida o seu signicado,
quando no se tem opes de escolha.
Existncia de um elo direto entre o produto e o fenmeno de emisso de
poluentes (por exemplo, a emisso de GEE).
Eliminao de quaisquer subvenes ou vantagens scais que facilitem o
consumo de produtos que tenham elevado custo ambiental.

Condies de aplicao
Produtos consumidos em quantidade importante.
Produtos facilmente identicveis.
Forte elasticidade da demanda.
Necessidade de se estabelecer um controle de fontes difusas de poluio.
Possibilidade de se utilizar as estruturas administrativas e tributrias existentes.

Vantagens
Reduo no consumo de produtos considerados poluentes e ou degradadores.
I P A

Afeta decisivamente a estrutura de preos relativos, contribuindo para uma


internalizao dos custos ambientais.
Aplicabilidade a fontes difusas e fontes mveis.
Facilidade de implementao e custos administrativos baixos, na medida em
que podem ser incorporadas aos mecanismos scais j existentes.
Permite gerar um volume importante de receitas, que podem ser aplicadas
na rea ambiental e mesmo em outros setores, viabilizando uma reduo de
outros tributos.
Flexibilidade.

Desvantagens
No aplicabilidade a produtos altamente txicos (nesse caso, prefervel
recorrer a proibio).
Efeitos sobre o comrcio e sobre a concorrncia.
Quando a relao entre o produto e impacto ambiental vericado muito
indireta, o efeito incitativo pode ser pouco relevante.
Por se tratar de mecanismo incitativo, difcil prever o nvel das receitas scais
futuras decorrentes de sua adoo.

Aplicabilidade
gua mdia (para produtos que possam poluir as guas superciais ou
subterrneas, como adubos e pesticidas).
Ar forte (particularmente para os combustveis).
Resduos forte (para os produtos que devem ser reciclados ou eliminados
com precauo, pelo seu carter txico, como o caso de sacos plsticos e
leos lubricantes).
Rudos mdia (para veculos automotores, em funo dos nveis de emisso
sonora).

Fontes: , ; Collomb et al., .

Exemplos de taxas sobre produtos

Taxa dinamarquesa sobre pesticidas


A Dinamarca um pas onde as ecotaxas representam a maior proporo das

Fontes: , a; , ; & , .
F P G A

receitas scais e do ( e respectivamente). tambm um pas de vocao


agrcola, com forte produo de cereais. A produo e o uso de pesticidas so
regulamentados pela lei de proteo ambiental, que data de , e pela lei de
produtos qumicos, de , revista posteriormente. Desde , a Dinamarca
vem implementando um plano de reduo do uso de pesticidas, que se vale do
fortalecimento da legislao, da criao de um conselho que rene agricultores
e da taxao destes produtos.
A regulamentao tornou mais rigoroso o procedimento de aprovao de
certas molculas para uso tossanitrio, proibindo as mais perigosas. Visando
a ajudar os agricultores a reduzir o seu consumo de pesticidas, foram implanta-
das fazendas e grupos de demonstrao, juntamente com conselhos especcos.
Foram tambm ampliados os sistemas de alerta e de ajuda ao processo decisrio.
O Primeiro Plano de Ao sobre Pesticidas, de , previa uma reduo
de no consumo, no horizonte de dez anos, tomando como base o ano de
, e em mais , at o ano de . Ao ser lanado, o plano estabelecia uma
taxa de sobre as vendas por atacado de todos os pesticidas, indiscriminada-
mente e independentemente da toxicidade de cada produto. O valor arrecadado
serviria para nanciar as aes previstas pelo plano. Uma dcada depois, a taxa
aumentou signicativamente, mas passou a vigorar um sistema que atribui di-
ferentes alquotas aos pesticidas, de acordo com cada categoria. Os inseticidas
passaram a ser mais taxados do que os fungicidas, herbicidas, reguladores de
crescimento e outros tipos de pesticidas, no em funo de sua maior toxicidade,
mas devido ao seu relativamente baixo custo, pois do contrario o efeito da taxa
sobre o consumo seria pequeno. Na mdia, a taxa implica um incremento de
sobre o preo de varejo.
Em , o Bichel Committee, comisso constituda de especialistas indepen-
dentes, foi encarregada de avaliar as consequncias de uma reduo progressiva
do uso dos produtos tossanitrios, bem como uma converso gradual para a
agricultura orgnica. O relatrio nal, apresentado em maro de , concluiu
que uma reduo de a do nmero de aplicaes anuais desses produtos
no impactaria de forma expressiva os agricultores. Isso levou elaborao de um
Segundo Plano de Ao, em que a diminuio de frequncia anual de aplicao
de pesticidas deveria ser reduzida naquelas propores, num perodo de a
anos, sem perdas signicativas na renda dos agricultores.
Para xar os objetivos e avaliar os resultados, a Dinamarca utiliza o
(Treatment Frequency Index) que mede o nmero de doses de pesticidas homo-
logadas que so aplicadas em mdia pela superfcie agrcola utilizada () total
do pas. O era de , no incio dos anos ; de , em ; de , em
; a meta era atingir , em .
I P A

Taxas sobre energia


A taxao sistemtica de combustveis em funo de seus efeitos no meio
ambiente tem gerado um volume grande de arrecadao nos pases onde ela
adotada. As ecotaxas sobre combustveis fsseis, sob a forma de uma taxa sobre
o carbono ou sobre outras fontes de energia, so aplicadas particularmente nos
pases escandinavos, desde o incio dos anos . Estas taxas tm vrios obje-
tivos, entre os quais o aumento das receitas oramentrias, maior justia scal
e a luta contra o efeito estufa.
A Finlndia, primeiro pas a aplicar taxas visando especicamente s emis-
ses de CO2, introduziu, em , um tributo uniforme sobre os combustveis
fsseis. Posteriormente, foram adotados mecanismos de reembolso e excees,
favorecendo as indstrias com grande consumo de energia. Com a evoluo do
mecanismo, a taxa cobrada sobre o consumo de combustveis na gerao de
eletricidade foi transferida aos consumidores nais. A arrecadao scal pro-
veniente das ecotaxas serviu para compensar parcialmente as perdas resultantes
da reduo da tributao incidente sobre o trabalho (efeito duplo benefcio).
Se, em , a taxa era de , euros por tonelada de carbono, em este valor
subiu para , euros. Em , a maior incidncia de taxa sobre carbono na
Finlndia era de , euros (no caso dos combustveis lquidos).
A Sucia adotou, desde , uma taxa sobre emisses de carbono que incide
sobre o consumo de energia. Desde a introduo desta taxa, a contribuio da
Sucia nas emisses de gases de efeito estufa foi reduzida em , enquanto no
mesmo perodo a taxa de crescimento econmico do pas foi de . Para o go-
verno sueco, ca claro que esta taxa no interfere negativamente no crescimento
da economia e que ela tem um resultado mais ecaz com relao s emisses
de CO2 que o prprio sistema de mercado de cotas de emisses de carbono. Na
ausncia desta taxa, as emisses de CO2 teriam sido superiores em , em ,
tomando como base o ano de .
O governo sueco arrecada todo ano , bilhes de euros com a taxa de car-
bono. Em , a incidncia da taxa era de euros por tonelada de CO2 . Em
, ela atingiu euros. Essas sucessivas altas baixaram os lanamentos de
CO2 ligados aos transportes, particularmente dos automveis particulares. O
governo sueco ressalta que o pas, entre outros da Europa, o que menos emite
CO2 (, toneladas por habitante, contra , em mdia na Unio Europeia). Os
combustveis provenientes de recursos renovveis, como o etanol, o metano,

Fontes: dados da Agence Franaise de la Maitrise de lnergie, in: http://www.senat.fr/rap/


r-/r-.html (acesso em //); (b; Truc (); Nouvel Observateur -//.
F P G A

os biocombustveis de origem agrcola, a turfa e os resduos no so objetos de


taxao, o que estimulou o uso da biomassa para a calefao e para a indstria.
Da mesma forma que a Sucia, a Noruega introduziu uma taxa sobre as
emisses de carbono resultantes do consumo de energia, em , e foi seguida
pela Dinamarca (). Posteriormente, os Pases Baixos (), a Eslovnia (),
a Blgica (), a Itlia (), a Alemanha (), a Inglaterra (), o Canad
(), dentre outros, adotaram esse instrumento.
O governo francs anunciou, em setembro de , a sua inteno de imple-
mentar, a partir de , uma cobrana sobre emisses de carbono, no contexto
da luta contra o aquecimento global. O objetivo seria reduzir em as emisses
em , em relao a . Os consumidores pagariam uma taxa (Contribuio
Clima Energia ) por tonelada de gs carbnico emitida por petrleo, gs
e carvo. Esta taxa, cujo valor previsto era de euros, deveria incidir sobre
empresas e residncias, mas no sobre indstrias pesadas ou sobre setor eltrico.
As indstrias como as de siderurgia, vidro e energia, j esto inseridas no siste-
ma europeu de cotas, que determina um patamar de emisses. A atingiria,
portanto, todos os outros emissores que, reunidos, representam dois teros das
emisses francesas de CO2 . A ttulo de ilustrao, uma tonelada de CO2 equivale
queima de cerca de litros de leo combustvel para aquecimento domstico
ou a . km rodados em automvel. Os especialistas consideraram que, quanto
maior a taxao da poluio, maior a reduo dos tributos incidentes sobre o
trabalho, o que se insere no conceito de duplo benefcio, mencionado acima.
Estimou-se que a taxa atingiria a marca de euros por tonelada de CO2, em
, para que o seu objetivo fosse cumprido. Isso implicaria uma elevao anual
de , meta que suscitou dvidas entre os especialistas. A deciso pela adoo
da taxa foi, entretanto, rejeitada, por ter sido considerada inconstitucional.
Cabe assinalar que as taxas sobre carbono variam segundo cada tipo de
produto, nos diferentes pases. Na prtica, no existe um sistema de preo
nico do carbono, independentemente do tipo de energia usada. A Finlndia,
por exemplo, onera mais fortemente a gasolina sem chumbo (, euros por
tonelada de CO2), enquanto o Reino Unido e a Dinamarca aplicam taxas mais
altas eletricidade (respectivamente, , e , euros por tonelada). Na Sucia,
a energia mais taxada a do carvo empregado em incineradores de lixo doms-
tico (, euros por tonelada).

.. Sistemas de consignao (ou de depsito-retorno)


Nesses sistemas, os compradores de produtos que apresentam riscos de poluio
pagam um valor adicional, que reembolsado quando o produto devolvido aos
postos de recebimento, tratamento ou reciclagem. O princpio deste instrumento
I P A

oferecer vantagens econmicas para as prticas favorveis ao meio ambiente,


impondo custos para os comportamentos indesejveis. Tais sistemas podem ser
considerados como uma forma de aplicao do princpio poluidor-pagador, na
medida em que os consumidores adiantam o pagamento correspondente ao valor
pela poluio que ser restitudo no caso de no ocorrer a poluio.
Estes sistemas so particularmente adequados gesto de resduos slidos
e contribuem para a diminuio de seu volume e para o no lanamento de
substncias txicas ou de lenta absoro pelos meios receptores. So exemplos:
pilhas eltricas, embalagens, recipientes de pesticidas, recipientes de bebidas,
caixas metlicas, baterias de veculos e carcaas de veculos automotores.
Pases como a ndia, Sria, Lbano, Egito, Chipre, Alemanha, Austrlia,
Canad, Estados Unidos, Frana, Sua e Islndia, utilizam sistemas de con-
signao para recipientes de bebidas. Os pases escandinavos adotaram esses
sistemas tambm para pilhas eltricas que contenham quantidades importantes
de cadium e mercrio.
Alguns destes sistemas foram criados pelos prprios produtores, por razes
comerciais, enquanto outros foram introduzidos pelos poderes pblicos, visando
proteo e ao controle ambiental. Os seus custos administrativos so baixos
e por isso so muito utilizados, quando os custos de gesto de outras medidas
incitativas so elevados.
A eccia do sistema pode ser medida pela porcentagem de retorno dos
produtos sobretaxados. O valor ideal do depsito cobrado deve ser igual ao
custo que a disposio e tratamento dos resduos no restitudos representa para
a coletividade. A gura . apresenta vantagens e desvantagens (custos e bene-
fcios) da devoluo de embalagens vazias. A quantidade tima de embalagens
retornadas (Qoe) se situa no ponto em que o custo marginal (Cm) igual ao
benefcio marginal (Bm). No devolver tem vantagens para os indivduos, que
ganham tempo. Por outro lado, a no devoluo das embalagens aos postos de
coleta implica custo social, na medida em que isso acarreta sobrecarga do sistema
de coleta, tratamento e disposio de resduos. A existncia de um determinado
valor de depsito pode permitir um nvel timo de devoluo das embalagens.
Se ao invs de um depsito (com direito a restituio) fosse aplicada uma taxa
(tributo) de mesmo valor, o efeito poderia ser o mesmo, mas a aplicabilidade seria
certamente mais difcil, em funo de custos administrativos e operacionais
(Brgenmeier, ).
O quadro . apresenta, de forma geral, o referencial para a adoo dos
sistemas de consignao.
F P G A

.: Referencial para a adoo de sistemas de consignao

Condies de aplicao
Graves problemas ambientais resultantes da eliminao de produtos.
Possibilidade e rentabilidade de reciclagem e de reutilizao (existncia de um
mercado para os materiais reciclados).
Cooperao entre produtores, varejistas e consumidores.
Custos administrativos reduzidos.

Vantagens
Eliminao, reutilizao ou reciclagem apropriadas de produtos.
Reduo ecaz do volume de resduos.
Flexibilidade.
Facilidades de implementao.

Desvantagens
Eventuais efeitos sobre comrcio.
Possibilidade de no adaptao aos sistemas de distribuio.
Riscos de fraude (depsito em reas proibidas).
Diferenas entre o valor do depsito e custo do real da eliminao do resduo.

Aplicabilidade
Resduos slidos Alta (ex.: grande utilizao para recipientes de bebidas).
Ar Mdia (ex.: recipientes que poluem o ar durante a combusto, como os
plsticos).

Fontes: , ; Collomb et al.,.

Exemplo de sistema depsito-retorno

Recipientes de cerveja e bebidas gasosas no Quebec


Os recipientes de bebidas, objeto de reciclagem, podem ser feitos de trs
tipos de material: vidro, metal e plstico. Todos tm um padro semelhante,
quando dispostos no meio natural. Geralmente, permanecem estveis e no se
decompem, tornando-os responsveis por problemas de lixiviao e emisso de

Fonte: Gauthier (); Lafortune (); Caron ().


I P A

biogases nocivos ao meio ambiente. Os metais tm efeito complexo, em funo


da taxa de acidez do meio receptor. Vidros e latas podem causar danos fauna
e ora. Trata-se, portanto, de materiais estveis, mas nocivos.
Na provncia canadense do Quebec, a coleta seletiva recupera recipientes
de leite, sucos, guas minerais, vinhos, cidras, dentre outros, e abrange da
populao. Existem, tambm, dois outros tipos de sistemas de recuperao de
recipientes de bebidas, complementares coleta seletiva:
i) o sistema de recuperao de uso mltiplo (que privado e gerenciado pela indstria
de cervejas), no qual os recipientes podem ser reutilizados at vezes e cuja taxa
de recuperao chega a . Neste tipo de sistema, aps a restituio do recipiente,
devolvido ao consumidor o valor de um depsito efetuado no ato da compra. Os
prprios fabricantes se encarregam de estabelecer mecanismos de incentivo, para
que os consumidores retornem os recipientes. No ano de , a percentagem de
recipientes de cerveja devolvidos representou , do total vendido.
ii) o sistema de recuperao de uso nico (one way), que um programa governamental,
criado em . Neste sistema, os consumidores devem pagar, no ato da compra, um
valor entre e centavos de dlar canadense (de acordo com o material utilizado e com
a dimenso), adicionado ao preo do produto. Tal valor restitudo, quando o recipiente
devolvido ao ponto de venda. A poltica de gesto de resduos slidos para o decnio
- do governo do Quebec estabeleceu como objetivo coletar e reciclar dos
recipientes de cerveja e de bebidas gasosas em geral. Em , a taxa de recuperao dos
recipientes one way foi de . Esta poltica deniu tambm que as indstrias de cerveja
e de bebidas gasosas nanciariam o sistema de uso nico. Os custos da manuteno do
sistema de recuperao so arcados pelos produtores. Quando a receita do programa
inferior s despesas (considerando tratamento industrial, coleta e mecanismos de inci-
tao), os prprios fabricantes de cerveja e de bebidas gasosas assumem o custo, fazendo
um rateio proporcional s vendas de cada um. O uso do selo Consignao Quebec
em recipientes one way aumentou em , num perodo de cinco anos, atingindo mais
de , bilhes de unidades, em -. Desde o incio do depsito-retorno, em ,
este sistema permitiu recuperar dos recipientes colocados no mercado, ou seja,
bilhes de unidades, de um total de bilhes de recipientes vendidos.

No Quebec, os sistemas de consignao e de coleta seletiva operam de forma


complementar, h momentos em que um deles tem melhor desempenho que o
outro, sem necessariamente afetar o ndice geral de recuperao. Uma grande
vantagem do sistema de consignao o seu papel pedaggico e de responsa-
bilizao dos produtores e consumidores. Ao implicar custos (de recuperao)
que so transferidos ao preo do produto nal mas que so possveis de se-
rem parcialmente restitudos o sistema de depsito-retorno contribui para a
F P G A

conscincia de que tanto o processo produtivo, quanto o consumo, devem ter


carter responsvel e coerncia com o princpio da sustentabilidade. O custo
da consignao incide principalmente sobre produtores e consumidores, e no
sobre os contribuintes em geral, diferentemente da coleta seletiva, cujos custos
incidem sobre a populao em geral.
O bom desempenho da recuperao por meio do sistema de consignao
tem implicaes positivas sobre o meio ambiente. As toneladas de materiais
que deixam de ser lanadas no meio natural assumem uma nova vida til, seja
pela reutilizao (no caso dos recipientes de uso mltiplo), seja pela reciclagem
(no caso do one way). Fica evidente que a incitao econmica (que est em
consonncia com o princpio poluidor-pagador) um fator determinante na
participao dos cidados. Proprietrios de bares e restaurantes tendem a ser os
mais sensveis a essa iniciativa, dado o volume de seu consumo. A mudana de
mentalidade quanto aos dejetos, que passam a ser vistos como matrias-primas,
contribui para a consolidao de princpios da gesto ambiental, como os R:
reduzir, reutilizar e reciclar.
Nos predomina o sistema de uso nico, enquanto na Europa (Blgica,
Finlndia, Noruega) o mercado atendido em pelo sistema de uso mltiplo.
O caso extremo a Dinamarca, onde o uso nico foi proibido e os recipientes
devem ser de uso mltiplo.

.. Incentivos nanceiros
So procedimentos utilizados para estimular agentes poluidores a modicar o
seu comportamento. Eles podem assumir a forma de reduo da carga tributa-
ria (renncia scal) ou de concesso direta de subvenes ou de emprstimos
a juros baixos aos agentes poluidores que tentem reduzir a poluio, como: a
instalao de ltros, o tratamento de resduos e o desenvolvimento ou adoo
de tecnologia menos poluente.
As ajudas nanceiras representam uma transferncia monetria ao polui-
dor, para que ele polua menos. Elas agem no sentido contrrio ao do princpio
poluidor-pagador, que busca responsabilizar o poluidor, induzindo-o a internalizar
os custos de sua poluio. Ajudas ou incentivos so considerados compatveis
com este princpio quando aplicam recursos resultantes da implementao de
ecotaxas para nanciar investimentos e equipamentos antipoluio, como o
caso das agncias de bacia na Frana (Valle, ).
Tais ajudas so de uso corrente em vrios pases e a sua adoo deve ocorrer
em contextos denidos, tais como: perodos de transio para novos modelos
tecnolgicos; diculdades graves, mas temporrias, que os poluidores tm para
se adequar s regulamentaes ambientais que impliquem aumentos nos custos
I P A

de produo; ou distores em nvel internacional. O objetivo de apoiar uma


transio ou a adaptao a uma regulamentao ambiental deve ser assegurado
como um dispositivo transitrio. Para que no sejam vulnerveis a distores
comuns aos subsdios pblicos em geral, os incentivos nanceiros devem ser
concedidos em condies limitadas e bem precisas. A exigncia de uma contra-
partida dos benecirios pode ser uma salvaguarda contra distores.
A prtica de incentivos nanceiros muito ampla e pode tomar a forma de
subsdios ambientais a consumidores. Como exemplo, pode-se citar ajudas dadas
a famlias, em pases membros da , dispostas a mudar a base energtica
do aquecimento domstico, passando de energias fsseis para fontes renovveis,
como a elica.
Subvenes ou isenes de tarifas pblicas podem trazer efeitos indesejveis
sobre o meio ambiente. Nos , apenas do custo da irrigao provida pelo
Estado cobrado aos agricultores. Nos pases da , a cada ano so concedi-
dos bilhes de dlares a ttulo de ajuda aos produtores rurais, representando
do do bloco. O efeito de tais ajudas , indiretamente, o uso intensivo de
gua, diminuindo a oferta para outros usurios, e aumentando a eroso e a con-
taminao por fertilizantes qumicos (, ). No Brasil, o fato de se isentar
agricultores da cobrana pelo uso da gua do rio So Francisco para irrigao,
juntamente com o baixo custo da energia, propicia uma utilizao abusiva de
irrigao, com graves consequncias em termos de eroso, salinizao e poluio.
O quadro . apresenta, de modo geral, o referencial para a adoo de in-
centivos nanceiros.

.. Taxas administrativas
So pagamentos feitos ao poder pblico e dizem respeito ao cumprimento de
normas legais, licenciamentos, registros, dentre outros.
Um exemplo deste tipo de instrumento a taxa de congestionamento, tambm
denominada de pedgio urbano, adotada por algumas cidades, como Cingapura,
Londres, Oslo e Estocolmo. O objetivo limitar a entrada de automveis par-
ticulares em reas saturadas com a circulao de veculos automotores e com a
poluio, ou preservar os centros histricos (prtica adotada em vrias cidades
da Itlia). Esta taxa tem a nalidade de desestimular o uso de certas reas nas
horas de pico, induzindo uma distribuio espacial e temporal deste excesso de
demanda. Visa, tambm, a incentivar o consumo de um bem substituto que no
produz as mesmas externalidades, como o uso do transporte pblico.
O pedgio urbano, alm de melhorar o trnsito, diminui o nmero de aci-
dentes e a emisso de poluentes atmosfricos, alm de gerar receitas. Para que o
seu efeito incitativo seja permanente, necessrio que os usurios disponham de
F P G A

.: Referencial para a adoo de incentivos nanceiros

Condies de aplicao
Regras claras, universais e transparentes, que permitam cumprir o efeito
incitativo desejado, no mbito dos setores visados.
Conhecimento, por parte da administrao, da situao que se encontram os
agentes econmicos e possibilidades tecnolgicas disponveis.
Disponibilidade de fundos para nanciamento.

Vantagens
Grande aceitabilidade por parte dos benecirios.
Podem reforar e complementar o efeito incitativo de um sistema de taxas.
Possuem propriedades de ecincia esttica semelhante s das ecotaxas.

Desvantagens
Quando aplicados de forma sistemtica, os incentivos agem de maneira
oposta ao PPP.
Tendem a valorizar mais os investimentos e a aquisio de equipamentos do
que os aspectos organizacionais nas empresas beneciadas.
No longo prazo, eles tendem a perpetuar as atividades poluentes num nvel
superior quele correspondente ao timo coletivo.

Fonte: Collomb et al. ().

outras opes de transporte e que as receitas obtidas com a adoo da taxa sejam
utilizadas no nanciamento destas alternativas. Vale assinalar que, embora este
tipo de pedgio urbano apresente vantagens ambientais, culturais e econmicas,
a sua implementao gera grandes debates pblicos, por vezes conituosos, e a
sua aceitao nem sempre boa.
A primeira cidade a adotar uma taxa de congestionamento (Area Licensing
Scheme ) foi Cingapura, em , numa zona de km. A experincia
teve grande xito. A velocidade mdia na rea aumentou de para km por
hora. Em o foi modernizado, com a adoo de um sistema eletrnico
de cobrana, dispostos em locais de checagem. Os veculos passaram a ser
equipados com dispositivos associados a cartes magnticos, que permitem
I P A

a cobrana automtica. Cada passagem pelo sistema custa o equivalente a


entre , e , euros.
Junto com a cobrana do pedgio, que funciona de segunda a sexta-feira,
das : s : horas, foi adotado um conjunto de medidas visando a prover
alternativas de transporte. Os resultados foram positivos: observa-se uma redu-
o de at no trnsito. Dentre os benefcios da experincia de Cingapura,
merece destaque, alm da reduo do trfego nos horrios de pico, a diminuio
do numero de veculos circulando com apenas um passageiro e um deslocamento
de parte do uxo para horrios fora do pico.
Em fevereiro de , Londres passou a cobrar uma taxa para a circulao
de automveis (Congestion Charging Scheme) numa rea central da cidade com
cerca de km, com o objetivo de reduzir o trfego e a poluio. Toda a arre-
cadao seria aplicada na melhoria do transporte pblico. A nova taxa gerou
reaes negativas por parte dos comerciantes das regies afetadas pelo sistema
e dos moradores dos distritos vizinhos, que temiam que parte do trnsito fosse
desviada para as suas reas. O pedgio urbano cobrado das s horas e pode
ser pago pela internet, telefone, correio ou em estabelecimentos autorizados. Os
residentes tm desconto de , enquanto txis, motos, bicicletas, ambulncias,
carros de polcia e veculos movidos a combustveis alternativos so isentos. Os
veculos que entram na zona de pedgio devem pagar oito libras por dia e a multa
para quem no pagar de vezes o valor do pedgio. Em , o esquema foi
ampliado em mais km, passando a abranger cerca de , da rea da Grande
Londres. A arrecadao do esquema de Londres chega ao valor anual de mi-
lhes de libras (o que corresponde a cerca de milhes de reais). A reduo
do trnsito na rea submetida ao pedgio da ordem de . O tempo mdio
das viagens na rea foi reduzido em (, ); as emisses de xido de
nitrognio diminuram em e as de micropartculas em .
Alm de Londres e Cingapura, casos mais conhecidos, outras cidades contam
com o sistema de pedgio urbano, dentre elas:
Estocolmo o sistema foi adotado em para diminuir o trfego no centro
da cidade, numa rea de km. Os veculos pagam um valor entre e euros por
cada passagem por algum dos pontos de entrada no centro da cidade. Com a
medida, o trfego diminuiu em mais de e a poluio recuou entre e .
Milo o sistema foi implantado em , com a nalidade de reduzir a

Fonte: Georgina Santos voxEU.org Congestion pricing: an idea that makes sense. In: http://www.voxeu.
org/index.php?q=node/ (acesso em //).
Le Monde //, in: https://mail.google.com/mail/?shva=#inbox/ddeddfebe (aceso em //).
Ibid.
Ibid.
F P G A

poluio do ar. Os veculos devem pagar entre e euros por dia, de acordo
com seus nveis de emisso, para entrar por algum dos pontos de acesso ao
centro histrico da cidade, numa rea de , km. O nvel de partculas nas no
ar teve reduo de (a meta era de ) e a quantidade de veculos na zona
diminuiu em .
Oslo criado em , o pedgio teve como objetivo nanciar os investi-
mentos em infraestrutura viria e depois em transportes pblicos. Uma zona de
km foi delimitada, com a instalao de pontos de acesso. Os veculos de
passageiros pagam , euros e os caminhes , euros. A arrecadao serviu
para nanciar a construo de um tnel sob o centro da cidade, que reduziu os
congestionamentos em .

.. Licenas negociveis de emisses (ou mercado de licenas de poluio)


A internalizao das externalidades ambientais pode se dar mediante dois tipos
de interveno. A primeira delas uma taxa pigouviana, conforme apresentado
mais acima. A segunda consiste em criar um mercado de externalidades, tendo
como fundamento o teorema de Coase.
As crticas frmula pigouviana inspiraram Coase () a formular a sua
teoria da regulao das externalidades pelo mercado. Segundo o autor, elas podem
ser internalizadas pela criao de um mercado de direitos de propriedade sobre
o meio ambiente. A interveno do Estado deve se limitar a institucionalizar
estes direitos para que, depois, o mercado faa o seu papel. Para Coase, os efei-
tos externos so consequncia de uma falta de direitos de propriedade do bem
comum, que o meio ambiente natural, e no de uma falha do mercado. De
acordo como o seu teorema, se os direitos de propriedade so bem denidos e se
os custos de transao (ou de organizao da negociao) so nulos, os agentes
corrigem espontaneamente as suas externalidades e a alocao de recursos
ecaz, independentemente da dotao inicial dos direitos de propriedade (Valle,
; Barrow; ).
Dessa forma, a alocao dos direitos de poluio, seguindo a lgica de mer-
cado, leva espontaneamente a uma situao de timo social das emisses. Na
inexistncia de regulaes pblicas e de presso por parte de vtimas da poluio,
os agentes poluidores buscariam atingir um nvel de produo que maximizasse
os seus benefcios. O timo social seria atingido quando os benefcios marginais
se igualassem aos custos marginais causados pela poluio. Vtimas e poluidores
disputariam, no mercado, os direitos de emisso, que se convertem em fator

R.H.Coase, economista norte-americano, ganhador do prmio Nobel, escreveu em o artigo The


Problem of Social Cost. In: http://www.sfu.ca/~allen/CoaseJLE.pdf (acesso em //).
I P A

limitante poluio, quando adquiridos por aqueles que buscam maximizar


seu bem-estar (, ).
Os direitos de propriedade relacionam conceitos legais com conceitos de
natureza poltica, social e econmica. Constituem uma ponte entre as normas
e regulamentaes, e as aes econmicas. Por trs do direito de propriedade
ca explcita a relao direta entre um objeto e algum que tem direitos sobre
esse objeto, ou seja, um bem ou servio e o seu respectivo dono.
O direito de possuir denido pelas leis da sociedade, que estabelecem o
direito de uso sob determinada forma, a sua proibio, o seu respeito pelos mem-
bros da sociedade e o seu direito de compra e venda. O direito de propriedade
um elemento do direito econmico. Como tal, deve obedecer a restries, que
constituem os limites da propriedade privada.
A origem do conceito de direito de propriedade remonta Inglaterra do incio
do sculo , quando o processo de enclosure (cercamento das terras), que se
seguiu ao nal do feudalismo, foi legalmente institucionalizado, estabelecendo
um mercado de terras. A mesma noo (criao de mercados) se estende mais
tarde a outros domnios, como a proteo ambiental.
A negociao dos direitos de propriedade no mercado se d em duas etapas:
a primeira, de natureza jurdica, diz respeito prpria alocao dos direitos
de propriedade; e segunda, operacional, a das negociaes de tais direitos
(Brgenmeier, ).
A abordagem de Coase foi alvo de crticas e de problemas que apontam para
a necessidade de uma interveno dos poderes pblicos. As principais crticas
com relao atribuio de direitos de propriedade dizem respeito aos custos
de transao, ao contexto institucional, ao efeito de excluso provocado pelos
preos, estrutura de mercado na qual se realizam as trocas destes direitos e
identicao e motivao efetivas dos poluidores e as suas vtimas (, ).
Na prtica, os custos de transao no so nulos, pois vrios fatores incidem
sobre tais operaes, tais como: o acesso a informaes, a intermediao das
negociaes, a estruturao e a operao dos novos mercados, e a proteo da
propriedade.
Outra vertente de crtica s negociaes coasianas est relacionada aos bens
pblicos. Em certos casos, as externalidades se do entre agentes econmicos as-
simtricos, como o caso de uma grande fbrica que polui e uma comunidade de
milhares de pessoas. Em tal contexto, os crticos de Coase apontam que os custos
de transao tendem a ser muito elevados e pode haver limitaes s negociaes
pela manifestao do fenmeno conhecido como dilema do prisioneiro (Ver Box
.). Nesse caso, pela lgica dos direitos de propriedade, seria de se esperar que a
F P G A

Box .: O dilema do prisioneiro

O dilema do prisioneiro um caso clssico da teoria dos jogos, cujas bases remontam
aos estudos do matemtico John Nash.
A ideia central que, em determinadas condies, se cada membro de um
grupo cona nos demais, eles podem tomar decises que levem ao melhor resultado
para todos. Entretanto, se no h conana, cada um buscar resultados que sejam
melhores para si, mas que podem signicar perdas para o grupo como um todo.
Um exemplo pode ilustrar o dilema:
Dois prisioneiros so acusados por um crime que cometeram e so interrogados
separadamente. A polcia tem provas sucientes para indici-los apenas por uma
pequena transgresso, embora tenha fortes indcios de que o crime foi bem mais grave.
Os prisioneiros tinham feito um pacto de que se fossem presos no se acusariam
mutuamente. Na medida em que cada um se mantivesse el ao trato, ambos seriam
condenados a uma pena mdia. O dilema acontece quando os policiais oferecem
a cada um a possibilidade de uma maior reduo da pena, caso confesse o crime
mais grave e d provas contra o outro prisioneiro, que seria condenado a uma pena
alta. A oferta tentadora: confessar e car preso por um perodo mnimo, enquanto
o parceiro ser condenado pena mxima.
O problema que cada um logo percebe que se confessar e trair, e o comparsa
zer o mesmo, ambos sero condenados pena maior. O dilema acreditar que
o outro vai manter o pacto e car calado e ento tra-lo, para sair da priso mais
rpido. Para cada um melhor confessar do que permanecer calado. Mas isso s
vantajoso se o outro no agir da mesma forma.
O caso dos prisioneiros ilustra o conito entre as racionalidades individuais e
coletivas. Um grupo em que os membros busquem os seus interesses individuais
corre o risco de enfrentar uma situao pior para todos. Esse o caso analisado na
metfora de Hardin (The Tragedy of the Commons), que uma expresso do dilema
do prisioneiro com mltiplos atores: cada membro da comunidade faz a sua escolha
quanto ao ganho pessoal ou a restries coletivas. A recompensa coletiva quando
todos rompem com os critrios de preservao das reas comunais muito baixa.
O enfrentamento das mudanas climticas tambm pode ser visto sob a tica
do dilema do prisioneiro. Todos os pases podem se beneciar de condies climticas
menos adversas. Mas, cada pas tende a resistir individualmente reduo das suas
emisses de CO2, entendendo que tal procedimento implicaria perdas econmicas
imediatas. O benefcio de cada um de manter o seu padro atual entendido como
maior do que o benefcio que tal mudana traria a todos.
I P A

populao fosse compensada pelos danos ambientais. Entretanto, na medida em


que o mercado no perfeito, a lgica do free-rider pode agir no sentido contrrio.
Apesar das crticas, a reexo sobre a troca de direitos de propriedade
positiva e teve um impacto relevante no debate pblico sobre gesto ambiental.
Um dos prolongamentos mais interessantes desta abordagem so as licenas ne-
gociveis de emisses, denominadas tambm mercados ou crditos de emisses
ou mesmo direitos de poluio.
A frmula consiste em denir, segundo critrios cientcos de resilincia
ecolgica, os limites de tolerncia para emisses e, em seguida, distribuir cotas
aos diversos agentes econmicos, dentro de um espao determinado (bacia hidro-
grca, rea metropolitana, regio, ecossistema, dentre outros). Esta distribuio
pode se dar de trs maneiras: gratuitamente, por meio de uma negociao com
os principais poluidores, ou por meio de leiles. As empresas que no tm cotas
sucientes, considerando a poluio que emitem, devem obt-las no mercado
que surge com a possibilidade de transao dessas cotas. O total de cotas repre-
senta o volume total de carga poluidora autorizada na rea em considerao e as
cotas podem ser negociadas (vendidas ou alugadas) entre diferentes empresas ou
mesmo cedidas entre diferentes empreendimentos de uma mesma empresa. Os
agentes emissores podem comprar cotas, que teriam preos to mais elevados,
quanto maior for a sua demanda. Na medida em que o custo do direito de po-
luir (ou o valor das cotas) seja mais alto, haveria indiretamente um incentivo
a que os produtores buscassem procedimentos tecnolgicos menos poluentes.
Um conjunto de mecanismos viabiliza a implementao do sistema de
licenas negociveis:
bubble, ou bolha, a quota de poluio atribuda a uma empresa. Uma fbri-
ca tem obrigao de respeitar esta cota, mas pode ampliar uma determinada
fonte de poluio, na medida em que reduza outra. Vale dizer que a bubble
estabelece um nvel de poluio que no pode ser ultrapassado pela fbrica.
netting, apresenta-se como forma de aplicao da bubble, nos casos de mo-
dicao ou expanso de uma unidade fabril.
oset um procedimento de compensao-adequao do nvel de poluio
numa determinada regio geogrca. Vale dizer que uma nova fbrica s
poder se instalar nessa regio se ela no aumentar o total das quotas (bub-
bles) pre xadas ou se as indstrias j instaladas diminurem o seu nvel de
poluio.
banking um meio de acumulao de crditos de poluio. Vale dizer que,

O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo eventualmente provido sem ter incorrido em qualquer
custo para a sua obteno (ver captulo ).
F P G A

se uma fbrica emite menos poluio do que permite a sua bubble, a diferena,
que um crdito, poder ser utilizada posteriormente.

Tal como a taxao, o sistema de licenas negociveis permite minimizar


os custos de despoluio e at mesmo certa exibilidade, pois em tese mais
fcil modicar os padres de emisses do que estabelecer e gerir uma ecotaxa.
Na prtica, tais medidas dependem do papel dos grupos de presso e da neces-
sidade de assegurar uma certa estabilidade s polticas implementadas (Valle,
; Field, ).
Do ponto de vista econmico, o direito de poluir valida, de certa maneira, o
bem poluio. Isso porque o direito de poluir d a seu titular a autorizao de
despejar ou emitir determinado volume de poluio. Esses direitos so negociados,
inicialmente, no mercado primrio (venda de ttulos novos) e, posteriormente,
no mercado secundrio (mudana na propriedade de ttulos). Ou seja, a nego-
ciao se d num mercado concorrencial. O desao consiste em se determinar
o nmero de certicados de poluio que devem ser emitidos pelos organismos
ociais, ou seja, o nvel de poluio ambiental desejado ou considerado aceitvel.
A abordagem do meio ambiente como bem econmico, ponto de partida
para a criao de mercados de licenas de poluio, implica duas categorias de
diculdades (Brgenmeier, ):

uma de natureza moral e diz respeito prpria aceitao da possibilidade


se tratar o ambiente natural como mercadoria passvel de uso privado e
degradao autorizada (mesmo que mediante critrios).
a outra operacional e tem como base a denio dos critrios de funcio-
namento desse mercado.

Por outro lado, a considerao do carter pblico (bem coletivo) do patrimnio


natural leva noo de que as aes privadas devem ser devidamente limitadas e
regulamentadas, no sentido de assegurar a sua conservao, ou seja, o interesse geral.
As principais diretrizes para a adoo dos sistemas de licenas negociveis
so (, a):
denio clara do produto negocivel (como tonelada de SO2 ou de CO2,
volumes de gua, chumbo, direitos de construo) e formulao precisa da
alocao de cotas negociveis (por exemplo, quantidade total de SO2 por
ano numa determinada rea).
escolha dos participantes do sistema, que podem ser de trs tipos: (i) aqueles
que so benecirios de uma alocao inicial de licenas ou so autoriza-
dos a compr-las das autoridades (mercado primrio); (ii) aqueles que so
I P A

autorizados a participar das negociaes das licenas (compra e venda


no mercado secundrio); (iii) aqueles que podem utilizar as licenas para
as suas emisses ou captaes. Os participantes (operadores privados ou
organismos pblicos) devem ser estimulados a realizar as suas transaes
num contexto concorrencial, para garantir que todas as partes tenham um
acesso equitativo e transparente. As regras de alocao e de transferncia
no devem favorecer certos grupos de interesse.
caracterizao dos tipos de licenas negociveis: crditos de reduo de
emisses, considerando as licenas de emisses pr-existentes; ou cotas,
estabelecidas a partir da repartio de uma quantidade global entre todos
os usurios do recurso ambiental.
escolha da forma de alocao inicial das licenas, seja gratuita (direitos
adquiridos), seja por meio de leiles, ou uma combinao dos dois.
exibilidade geogrca, no sentido de se obter a melhor soluo para evitar
concentraes locais de poluio.
denio da exibilidade da frequncia com que se pode realizar as trans-
ferncias (trimestral, anual, plurianual).
denio dos tipos e das condies de transferncias: (i) internas, entre
unidades da mesma empresa; ou (ii) externas, sob a forma de transaes
bilaterais, de vendas no mercado, de transaes por intermdio de corretores
ou de operaes promovidas por alguma autoridade pblica.
existncia de instituies adequadas e bem estruturadas.
custos de transao mnimos, como, por exemplo, custos ligados gesto da
negociao, s autorizaes, ao acompanhamento das transaes e s sanes.
existncia de sistemas conveis e ecazes de acompanhamento das emisses
e das transferncias.
existncia de meios que garantam a segurana jurdica e econmica das
licenas negociveis, tais como a aplicao de penalidades para o no cum-
primento das condies estabelecidas e regras previsveis e estveis.

O sistema de licenas negociveis foi implementado inicialmente nos Estados


Unidos, nos anos , como um instrumento complementar s normas de
emisso. As primeiras experincias ocorreram na Califrnia e visavam solu-

Este sistema foi proposto pela primeira vez em , por J.H. Dales (autor de Pollution Property and
Prices), para equacionar o problema de poluio hdrica no lago de Ontrio, no Canad. Para Dales, uma
vez que fossem denidos os limites mximos de lanamento de uma determinada substncia poluente num
curso dgua, a administrao competente deveria criar, atribuir ou vender ttulos de direitos de poluio
(que atribuem ao adquirente o poder de emitir uma certa quantidade de poluio), negociveis no mercado
segundo regras estabelecidas (Arago, ).
F P G A

cionar os problemas de poluio do ar provenientes de fontes industriais xas,


em reas onde os padres ambientais no eram atingidos. A lei sobre a polui-
o do ar dos Estados Unidos (Clean Air Act), de , tem como base normas
nacionais de qualidade, estabelecidas pela Agncia de Proteo Ambiental do
governo federal . Em , a reformulao desta lei criou um mercado de
abrangncia federal, sobre licenas negociveis de emisses de dixido de enxofre
(SO2) liberadas principalmente pelas centrais eltricas. No mbito internacional,
este tipo de instrumento foi adotado no contexto da luta contra o aquecimento
global, conforme ser analisado no captulo .
Em suma, a lgica dos direitos de poluio est relacionada diculdade
operacional do Estado, que recorre aos mecanismos de mercado para proteger o
meio ambiente. importante assinalar, entretanto, que o mercado aparece, aqui,
como um instrumento acionado pelo Estado, e no como uma fora mgica, que
automtica e espontaneamente opera como regulador.
O mercado de licenas negociveis particularmente aplicvel poluio
atmosfrica. Nos casos de poluio hdrica, resduos e rudos, sua aplicabilidade
fraca, tendo em vista que o impacto ambiental negativo resultante das emisses
poluentes em grande medida dependente da localizao das fontes poluidoras
e, em alguns casos, do perodo do ano.
O quadro . apresenta, de modo geral, o referencial para a adoo de licenas
negociveis de emisses.

O sistema de licenas negociveis nos Estados Unidos


Existem nos dois grandes sistemas de licenas de emisses negociveis: o
primeiro, de abrangncia nacional, se refere s emisses de SO2 e se inscreve
no programa da luta contra as chuvas cidas; o segundo um sistema regional
destinado s emisses de NOx, que tem como objetivo a reduo da concentrao
do oznio no solo.
Como assinalado acima, o sistema de licenas negociveis foi introduzido
nos , em , face s diculdades vericadas na implementao do Clean
Air Act, baseado em instrumentos regulamentares rigorosos e pouco exveis.
Diante de impasses e de diferenciais de aceitao do referido programa nos esta-
dos federados, a se valeu da experincia da Califrnia, onde o instrumento

Fontes: Godard & Henry (), Valle (), Vallee (), (), () Burgenmeier (),
Faucheux & Nol (), Beaumais (), Cairncross (), (), http://www.epa.gov/airmarkt/
progress/ARP_.html (acesso em //), http://www.epa.gov/airmarkets/progsregs/arp/basic.html
(//), http://www.epa.gov/ttn/chief/trends/ (acesso em //).
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.: Referencial para a adoo de licenas negociveis de emisses

Condies prvias
Existncia de uma instituio bem estruturada que assegure o bom funciona-
mento do sistema, a uidez das transaes e que disponha de uma base slida
de informaes, que d visibilidade s condies e oportunidades de trocas.
Espao territorial bem denido e garantia do controle do uso correto das
licenas negociveis.
Os impactos ambientais negativos resultantes das emisses no devem estar
associados localizao das fontes poluidoras, nem estritamente vinculados
data de lanamento dos poluentes.
O mercado deve ser sucientemente transparente, para evitar que prevaleam
os interesses de grupos de poder.

Condies de aplicao
Concentraes mximas de poluio no meio ambiente j xadas e/ou
atingidas.
Diferenas de custos marginais de adequao s normas entre os diferentes
grupos regulamentados.
Nmero de fontes poluidoras sucientemente elevado, para permitir o bom
funcionamento do mercado.
Sistema mais facilmente aplicado a fontes xas.
Perspectivas de inovao tecnolgica.

Vantagens
Reduo de custos de adequao s normas.
Os padres de qualidade estabelecidos pela legislao podem ser facilmente
atingidos, uma vez que o nmero de licenas negociveis inicialmente xado
pelo poder pblico.
Facilidade que o poder pblico tem em atualizar os nveis de qualidade am-
biental, recolhendo (apesar da forte resistncia dos poluidores) ou adquirindo
licenas de emisses no mercado.
Compatibilidade entre a proteo ambiental e o crescimento econmico
numa determinada rea.
Incentivo inovao tecnolgica, na medida em que mercado de licenas seja
concorrencial, transparente e previsvel.
F P G A

Os agentes econmicos tm alguma exibilidade para se adaptar paulatina-


mente s condies estabelecidas.

Desvantagens
Aplicabilidade limitada, quando mais de um poluente est em questo, a no
ser que se estabelea um ndice de equivalncia.
As regras e procedimentos de implantao e aplicao podem se revelar
complexos.
No permite um uxo de arrecadao pelos organismos pblicos, a no ser
quando as licenas so leiloadas.
A alocao inicial das licenas gratuitamente favorece as empresas j existentes,
em detrimento das que venham a se instalar no futuro.
Os custos de transao podem ser elevados.
A alocao inicial das licenas pode gerar consequncias distributivas diferentes,
podendo acarretar problemas para sua aceitao poltica.
Necessidade de um controle extremamente ecaz e de aplicao de sanes
que inibam prticas inadequadas.
Diculdades administrativas de scalizao: se as licenas so livremente
negociveis no mercado entre os poluidores, pode se tornar difcil o controle
contnuo da conformidade das emisses de cada agente, em relao sua
quantidade de licenas.

Aplicabilidade
Ar forte (cumprimento e padres de emisses estabelecidos).
gua fraca (porque depende da localizao das fontes poluidoras e do
perodo do ano).
Resduos fraca (em razo da estreita relao entre o dano ambiental e o local
de disposio de resduos).
Rudos fraca (em razo da estreita relao entre o impacto das emisses
sonoras e a localizao das fontes).

Fontes: Collomb et al. (), Valle (), (), Arago (), ().

j havia sido experimentado, e o adotou de modo generalizado a partir do incio


da dcada de , como forma de tratar o problema das chuvas cidas.
O Programa das Chuvas cidas (Acid Rain Program ) foi estabelecido
no mbito das emendas ao Clean Air Act, de . A sua nalidade reduzir as
I P A

emisses de dixido de enxofre (SO2) e de xido de nitrognio (NOx), causadores


primrios das chuvas cidas, nas usinas geradoras de energia eltrica a partir de
carvo mineral com ns comerciais. O programa estabelece para as emisses
de SO2 um patamar permanente no territrio contguo norte-americano. De
acordo com o seu faseamento, o limite para as emisses de SO2 em , ao nal
de sua vigncia, seria de , milhes de toneladas, o que representa um nvel
em torno de do total emitido em .
As medidas de reduo das emisses de NOx entraram em vigor em e, de
acordo com o , deveriam se dar mediante aes voltadas s usinas geradoras
de energia movidas a carvo. Os instrumentos mobilizados para isso so do tipo
tradicional, apoiados num sistema regulatrio que estabelece ndices. Desde o
seu incio, em , o tem obtido importantes redues de emisses. A meta
para o ano era uma reduo das emisses de NOx da ordem de milhes
de toneladas.
A alocao inicial das licenas negociveis se baseia nas emisses anterio-
res (grandfathering) e anual. As licenas podem ser utilizadas, deixadas para
uso posterior ou vendidas durante o ano de validade. As transaes so livres
e podem ser dar com todo tipo de parceiros (como corretores especializados
em licenas, grupos de defesa do meio ambiente, dentre outros), mas o seu re-
gistro obrigatrio junto ao . Uma vericao anual do respeito s normas
de emisso permite assegurar que os poluidores no ultrapassem o volume de
emisses coberto pelas licenas que eles detm. Se as emisses excedem as cotas,
as empresas esto sujeitas a multas e so obrigadas a compensar o excedente
no ano seguinte.
Para atingir as redues de SO2 , a legislao estabeleceu duas fases, que
correspondem a um estreitamento das restries impostas s usinas geradoras
de energia movidas a combustveis fsseis. A primeira fase, iniciada em ,
envolveu um total de usinas. Os dados disponveis da apontam uma
reduo das emisses de SO2 de quase abaixo do nvel esperado, em cinco
anos. A segunda fase, iniciada em , estreitou ainda mais os limites impostos
s usinas que mais emitiam e ainda estabeleceu restries a usinas de menor porte,
atingindo um total de . unidades. Todas as geradoras de energia acima de
megawatts, bem como as novas usinas, passaram a ser reguladas pelo . A
maior parte das emisses de SO2 provm de usinas termeltricas a carvo, mas
o programa se aplica tambm a unidades a leo e a gs. No total, . usinas
estavam submetidas ao programa em .

Em o programa foi substitudo por quatro novas iniciativas de mercado de autorizaes de emisso,
no mbito da Cross-State Air Pollution Rule ().
F P G A

O sucesso do creditado pela ao amplo processo de consultas aos


atores envolvidos, incluindo-se usinas, vendedores de equipamentos antipolui-
o, trabalhadores, acadmicos, agncias ambientais e grupos ambientalistas. O
programa tem sido considerado, em nvel mundial, como uma espcie de modelo
de referncia para o enfrentamento de problemas ambientais.
O sistema de permisses negociveis o mecanismo de mercado voltado
reduo das emisses de CO2 com melhor relao custo-efetividade, segundo a
. O permite que as fontes de emisso tenham exibilidade para cumprir
com as estratgias estabelecidas, de acordo com suas possibilidades e circuns-
tncias. O monitoramento e os relatrios sistemticos permitem uma viso
permanente do nvel das emisses e dos seus responsveis. As penalidades por
excesso servem como incentivo ao cumprimento das metas.
Uma grande parte das transaes iniciais referentes s emisses de SO2 se deu
sob a forma de transferncia entre unidades da mesma empresa. Paulatinamente,
passaram a ocorrer as transaes entre empresas distintas. No incio da imple-
mentao do sistema, o funcionamento do mercado no atendia s expectativas,
pois o total das emisses efetivas era inferior aos padres estabelecidos e o preo
das licenas negociveis cou abaixo do previsto.
Aps anos da implantao, pode-se considerar que o programa Acid Rain
foi bem sucedido. Entre e , . operaes foram realizadas, abran-
gendo milhes de licenas, sendo entre unidades da mesma empresa e
referentes a transaes entre empresas.
O General Accounting Oce , que tem a funo de tribunal de contas
nos , atestou os benefcios do e estimou que as licenas negociveis po-
deriam signicar uma economia de at bilhes de dlares (mais de ), em
comparao com as prticas de comando e controle, comuns aos programas de
proteo ambiental.
Dados da mostram uma reduo da ordem de , em comparao
com os nveis de , e de , em relao ao ano de . As emisses das fontes
visadas pelo programa atingiram o patamar de , milhes de toneladas de SO2,
bem abaixo dos , milhes estabelecidos como nvel mximo pelo programa,
em , e j abaixo da meta de , milhes para o ano de .
Paralelamente ao desempenho das unidades includas no programa, houve
tambm uma reduo em nas emisses de SO2 provenientes de outras fontes
(como aquecedores industriais, indstria metalrgica e renarias) e do uso de
combustveis menos poluentes no aquecimento de residncias e locais comerciais,
em , comparativamente ao ano de . As emisses norte-americanas de

http://www.epa.gov/airmarkt/progress/ARP_.html (acesso em //).


I P A

SO2 de todas as fontes haviam cado de para , milhes de toneladas, entre


e .

.. Pagamento por servios ambientais


A ideia de pagamento por servios ambientais tem como princpio o reco-
nhecimento de que quem protege o meio ambiente natural est prestando um
servio ao planeta e, por isso, pode ser remunerado. Trata-se, portanto, de um
instrumento econmico que atende a mltiplas nalidades, tendo como princpio
bsico o carter voluntrio, tanto de quem presta o servio, quanto de quem o
adquire. As suas principais caractersticas so:
serve para incentivar os que conservam reas naturais ou que contribuam
com sequestro de carbono;
permite que alguns agentes produtivos compensem as suas emisses, pa-
gando a quem as neutraliza;
estimula a conservao da biodiversidade;
contribui para a conservao da qualidade dos recursos hdricos; e
ajuda a manter paisagens de interesse cnico.

A prestao de um servio ambiental pressupe que exista algum provedor


do mesmo, ou seja, algum que preserva, recupera ou melhora as condies
ambientais de algum ecossistema natural e, nesse sentido, presta um servio
sociedade. O instrumento se torna atraente, na medida em que as polticas am-
bientais apertam o cerco sobre os poluidores e degradadores do meio ambiente,
no sentido de lhes imputar os custos correspondentes aos danos que causam
(internalizaao de externalidades). Uma forma de compensar tais danos pode
ser a respectiva neutralizao, pela compra de um servio correspondente.
A publicao, pelo , do documento Millenium Ecosystem Assessment
(Hassan et al., ) lanou a noo de servios ecossistmicos, como algo
associado aos benefcios gerados por um dado ecossistema e sua respectiva bio-
diversidade, como base para a manuteno da vida no planeta. O estabelece
que tais servios podem ser:
de proviso de bens ou produtos ambientais, para o consumo humano,
incluindo-se alimentos, gua, produtos madeireiros e no madeireiros;
reguladores, ajudando na manuteno de processos ecossistmicos, como
o sequestro de carbono, a qualidade do ar, o equilbrio do ciclo hidrolgico,
o combate eroso;
culturais, na forma de tradies locais, beleza cnica, recreao, cultos
religiosos etc.; e
F P G A

de suporte vida no planeta, como manuteno da biodiversidade, polini-


zao, cliclagem de nutrientes.

O conceito de servio ecossistmico remete prestao de servios pela natu-


reza. Isso relevante, pois ressalta o valor de existncia dos ambientes naturais e
de sua integridade. Mas, no leva necessariamente considerao da remunerao
por tal funo. O conceito de mais amplo, pois considera que as pessoas
podem contribuir para o bom desempenho das funes ecossistmicas e, como
tal, podem ser consideradas como provedoras de servios.
Na linha da teoria da economia ambiental, o pode ser uma forma de
monetizar diferentes formas de valor dos ativos ambientais: o valor de uso,
quando se trata da apropriao direta de elementos do meio natural (terra, bio-
diversidade); o valor de existncia (associado a funes ambientais no sentido
amplo); e o valor de opo (representado pela deciso de no usar hoje, para
guardar para o futuro).
O apresentado como oportunidade para que populaes indgenas e
tradicionais sejam remuneradas pelo seu papel de proteger orestas e, nesse sen-
tido, prestar um servio ao planeta como garantidores do sequestro de carbono
pela biodiversidade. Como um instrumento de combate s mudanas climticas,
poderia servir tambm para a reduo da pobreza. A proteo orestal repre-
senta, no caso do , uma possvel condicionalidade aos benecirios. Na linha
dos instrumentos de transferncia de renda (conditional cash transfers )
representa a unio de poltica de proteo social com politica ambiental.
O Brasil adotou, por intermdio do Ministrio do Meio Ambiente, em
, o Proambiente Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Produo
Familiar Rural da Amaznia, inspirado no . A iniciativa teve sucesso limitado
por causa de fatores institucionais e legais, poucos recursos nanceiros, baixa
capacidade de implementao, reduzida colaborao entre os atores envolvidos
e conitos com outras polticas regionais (Hall, ).
Como todos os instrumentos econmicos, que partem da ideia de que o
ambiente tem preo, h criticas ao , notadamente da parte dos adeptos da
ecologia profunda (ver captulo ). Essencialmente, o foco maior de crtica est
associado ao contedo tico de se permitir a degradao, mediante compra de
direitos, junto a populaes mais pobres.

.
A regulao ambiental obrigatria, baseada em instrumentos de comando e
controle, a forma tradicional de enfrentamento das emisses de poluentes e
de incitao ao uso de tecnologias que reduzam a degradao ambiental. O foco,
I P A

nesse caso, a ao do tipo end-of-the-pipe, ou seja, redues nas emisses nas


chamins e nos encanamentos de descarga das unidades produtivas. Muitas
crticas so feitas efetividade desse tipo de poltica, essencialmente por implicar
elevao de custos, tanto para as empresas, quanto para os organismos regu-
ladores. Por conta disso, os instrumentos econmicos ganharam importncia,
conforme apresentado acima.
Considerando que algumas regulamentaes so muito rgidas, podendo
gerar conitos entre atores pblicos e privados, e face s diculdades potenciais
de se implementar os instrumentos de tipo incitativo, vrios pases adotaram
novos mecanismos, baseados particularmente em cooperao com o setor privado.
Uma nova abordagem, que leva em conta a lgica econmica das empresas,
vem se somar, portanto, queles dois tipos de mecanismos regulatrios: as aes
voluntrias.
Os chamados instrumentos voluntrios foram concebidos e adotados mais
recentemente que os regulamentares e abrangem acordos voluntrios individu-
ais ou coletivos. A terminologia para se referir s abordagens voluntrias varia
segundo os autores. A expresso acordos voluntrios frequente, mas pode-se
encontrar tambm referncias a cdigos de conduta, acordos negociados, conven-
es etc. (Jordan, Wurzel e Zito, ).
Os acordos voluntrios englobam quatro categorias de procedimentos:
acordos negociados entre a indstria e os poderes pblicos visando proteo
ambiental. So contratos realizados entre a indstria (ou um determinado
setor da indstria, ou um agrupamento de empresas) e os poderes pblicos
(autoridades locais, nacionais, federais ou regionais). Estes acordos tm um
objetivo bem denido (normalmente trata-se de reduo de poluio), de-
nem um calendrio de realizao das aes e estabelecem sanes a serem
aplicadas no caso do no cumprimento dos acordos (como utilizao de
outro instrumento, aplicao de uma legislao mais rigorosa, suspenso
das autorizaes administrativas de atividades, dentre outros). Os poderes
pblicos, em geral, se comprometem a no introduzir novas disposies de
regulao, tais como uma norma ambiental ou uma ecotaxa, a no ser que
a ao voluntria no atenda o objetivo estabelecido.
acordos privados entre poluidores e vtimas da poluio. So contratos
rmados entre uma empresa ou um grupo de empresas e pessoas fsicas

Jordan, Wurzel e Zito () assinalam que tais prticas remontam dcada de , no Japo, sendo
mais tarde adotadas na Frana.
Os dispositivos de informao, tais como a certicao e a etiquetagem, tambm so considerados ins-
trumentos voluntrios e so objeto da anlise no captulo .
F P G A

(trabalhadores e habitantes) ou jurdicas (empresas, organizaes locais,


associaes ecolgicas ou prossionais, sindicatos, dentre outros) afetadas
pelas emisses poluentes. Trata-se de uma negociao bilateral ou multi-
lateral com agentes privados afetados por uma mesma externalidade, que
visa reduo destes efeitos externos. Estes contratos podem estabelecer a
adoo de um programa de gesto ambiental, a implantao de dispositivos
de despoluio e tambm compensaes nanceiras.
programas pblicos voluntrios. So programas elaborados pelos pode-
res pblicos, aos quais as empresas podem aderir individualmente. As
empresas participantes aceitam o estabelecimento de normas referentes
ao seu desempenho, sua tecnologia ou sua gesto, elaboradas pelos
organismos ambientais. Esta adeso pode ser motivada pelas oportuni-
dades de se obter vantagens econmicas sob a forma de subvenes para
pesquisa e desenvolvimento, assistncia tcnica e mudanas tecnolgicas
de produto e de processo. Os programas tambm definem as condies
de participao das diferentes empresas, as disposies que devem ser
respeitadas, bem como os critrios de acompanhamento e avaliao dos
resultados.
contratos de progresso ou compromissos unilaterais assumidos pelos poluidores.
So denidos pelas empresas, que estabelecem os objetivos ambientais e o
calendrio de realizaes, e do cincia s partes envolvidas (empregados,
clientes, acionistas). Visando a uma maior credibilidade e a uma maior
eccia ambiental, as empresas podem terceirizar a resoluo de eventuais
conitos e o acompanhamento do desempenho dos compromissos estabe-
lecidos (, ; Beaumais, ).

Os acordos voluntrios tiveram uma importncia crescente nos ltimos


vinte anos e so adotados em diversas reas ambientais e em vrios setores eco-
nmicos. So utilizados, dentre outras reas, para a poltica de resduos slidos
e de resduos txicos, as polticas agrcola e energtica, e para a reduo dos
gases de efeito estufa.
Os acordos negociados com as empresas produtoras de eletricidade abrangem
atividades como a melhoria de centrais eltricas e dos sistemas de transporte e
distribuio, a utilizao de turbinas com ciclos combinados (gs e vapor) para
a cogerao e o fomento utilizao de combustveis com baixo teor de carbono.
Na rea agrcola, os temas mais visados nos acordos voluntrios so prticas mais
favorveis ao meio ambiente e mudanas tecnolgicas. J no setor de resduos
slidos, muitos acordos so realizados na rea de embalagem e reciclagem de
resduos. Mais de . acordos locais antipoluio esto em vigor hoje no Japo
I P A

(, c; , ; Valle, ). O quadro . ilustra alguns exemplos


de acordos voluntrios.

.: Exemplos de acordos voluntrios

Pas rea Objetivos Contrapartida do Estado


Indstria Reduo da poluio Reduo dos controles diretos
farmacutica da gua e do ar
Japo Acordos Controle de diversas Concesso de licena
urbanos em fontes poluio para a construo a uma
Yokohama e usina termeltrica
Kitakyushu Reduo de custos de transao
Dinamarca Indstrias de Economia de energia Reduo das auditorias
papel e de leite externas para investimentos
condensado em economia de energia

Fonte: adaptado de Brgenmeier ().

Os acordos voluntrios raramente so utilizados de forma isolada.


Normalmente fazem parte de um conjunto de medidas que combinam um ou
vrios outros instrumentos, como: ecotaxas e outras formas de taxas; licenas
negociveis, sistemas de depsito-retorno; subvenes (para o desenvolvimento
de tecnologias, para investimentos em capital fsico, dentre outras); normas
(como as de qualidade ambiental, de emisso, e as que estipulam as tecnologias
ou o sistema de gesto a serem utilizados); campanhas de informao, baseadas
na difuso de tecnologias e no comportamento dos consumidores; ou regras de
responsabilidade (, ).
Ao analisar a literatura sobre a ecincia e a efetividade das regulaes am-
bientais, Khanna () assinala como positiva a reduo dos custos inerentes aos
mecanismos obrigatrios, proporcionada pela adoo de abordagens voluntrias,
que podem ser mais exveis e adaptveis a cada caso. Para o autor, tal aborda-
gem representa menor risco de excesso de exigncias, inerente aos instrumentos
genricos aplicados indiscriminadamente a casos que nem sempre so iguais. Por
outro lado, ao se conar excessivamente na abordagem voluntria, entendendo
que o mercado serve de presso natural para estimular um comportamento
ambientalmente responsvel pelos empresrios, h riscos de que os resultados
sejam mais modestos do que os da ao de comando e controle. Alm disso, os
acordos voluntrios no incentivam a inovao tecnolgica e seus custos ad-
ministrativos e de transao costumam ser elevados (, a; , ).
F P G A

difcil avaliar a eccia ambiental dos acordos voluntrios, pois na prtica


tais acordos so bem diversicados e a sua forma de implementao bastante
varivel. Nem sempre eles estabelecem sanes a serem aplicadas quando no se
cumpre as obrigaes acordadas. Alm disso, o custo marginal da despoluio
varia muito entre as empresas que participam de um determinado acordo. A
eccia econmica dos acordos voluntrios tende a ser fraca, na medida em que
raramente tais instrumentos tm dispositivos que permitam uma distribuio
equitativa, entre todos os produtores, dos custos marginais da reduo da poluio.
Quatro fatores condicionam os bons resultados ambientais dos acordos
voluntrios (Beaumais, ; Dubois, ):
a transparncia dos acordos e dos seus resultados (que podem tambm
favorecer a circulao de informaes sobre tecnologias disponveis), e dos
custos de transao vinculados negociao (que no devem ser superiores
aos benefcios esperados);
os incentivos, que possam favorecer o respeito aos compromissos assumidos
e que se apoiam em sanes aplicadas quando os objetivos propostos no
so atingidos;
o jogo de interesse dos grupos, que pode fazer com que a regulao pblica
se distancie da meta de internalizar os efeitos externos; e
a expectativa dos indivduos e da coletividade com relao qualidade
ambiental.

A indstria tende a privilegiar as abordagens voluntrias, devido sua


maleabilidade e possibilidade de evitar novos instrumentos regulamentares
e ecotaxas. Para os poderes pblicos, elas tm algumas vantagens prticas, no
que diz respeito sua implementao, na medida em que podem desonerar os
organismos de governo de algumas atividades. Em contrapartida, elas parecem
no ter uma existncia espontnea, j que geralmente aparecem como uma res-
posta face ao endurecimento de mecanismos de comando e controle (Alberini
& Segerson, ).
As experincias analisadas em diversos contextos apontam que as aborda-
gens voluntrias podem ser um complemento razovel das polticas baseadas na
regulamentao e nos instrumentos econmicos. Entretanto, elas so vulnerveis
a problemas como (, a):
a insucincia de controle seja pela ausncia de mecanismos de controle
adequado por parte das indstrias, seja pela falta de sanes no caso do no
cumprimento das obrigaes acordadas;
o comportamento oportunista, do tipo free-rider quando os acordos
no prevem procedimentos de controle e sanes, as partes envolvidas
I P A

no so incitadas a respeitar o acordo estabelecido. Elas se beneciam do


acordo existente, mas no assumem os compromissos acordados, nem se
responsabilizam pelos custos de reduo da poluio;
custos de transao elevados se o nmero de participantes grande e a
negociao complexa, o custo do acordo (custos associados negociao,
organizao da partes, ao controle, informao, dentre outros) pode ser alto;
captura da regulamentao existe o risco de que as organizaes fortes e
bem organizadas se apoderem do processo poltico de deciso e do processo
de regulamentao, visando a atender aos seus prprios interesses; e
pouca ambio com relao aos cenrios de referncia quando os objetivos
do acordo exigem poucos esforos suplementares por parte das empresas, ou
seja, quando as medidas ambientais previstas no acordo seriam implemen-
tadas de qualquer forma, independentemente do que foi acordado.

Algumas recomendaes prticas podem melhorar a eccia dos acordos


voluntrios (, ; Beaumais, ):
os objetivos devem ser claramente denidos no tempo e no espao;
antes de xar os objetivos, necessrio avaliar um cenrio de referncia; as
ameaas de sanes devem ser credveis e devem se apoiar em instrumentos
cuja eccia seja reconhecida;
a scalizao deve ser convel e rigorosa, para acompanhar o avano dos
desempenhos no mbito das empresas e dos setores;
deve ser estimulada a participao de terceiros (ONGs, grupos de consumido-
res, dentre outros) na xao dos objetivos e no controle dos desempenhos;
devem ser estabelecidam penalidades para os caso de no respeito aos
compromissos;
para melhor aproveitar os efeitos dos acordos voluntrios no mbito da
informao, deve se promover atividades complementares de assistncia
tcnica, reunies tcnicas e edies de manuais sobre as prticas que tive-
ram sucesso; e
devem ser previstas disposies que limitem o risco de distores no mbito
da concorrncia.

.
O princpio norteador da poltica ambiental a reverso da lgica de que os
produtores tm direito natural a poluir e a degradar o ambiente. A sua armao
se coloca, nesse sentido, como a promoo de iniciativas voltadas qualidade
de vida das populaes, ainda quando restries so impostas s atividades que
geram riqueza material no curto prazo. O dilema, que est na raiz do debate
F P G A

sobre sustentabilidade, justamente a integrao, no campo das polticas pblicas,


das esferas econmica, social e ambiental.
As anlises apresentadas neste captulo e no anterior mostram o carter
multi-instrumental das polticas ambientais. Constata-se que a tendncia, j
h algumas dcadas, a combinao dos diferentes instrumentos, embora se
privilegie os regulamentares. Uma lio que se tira da anlise dos instrumentos
de poltica ambiental adotados em vrios contextos que eles no so estticos
nem universais.
Na rea ambiental, a dinmica de evoluo dos modos de interveno e
regulao muito intensa e ecltica. Os instrumentos podem variar segundo
um vasto campo de fundamentos. Podem ter carter legal, mas podem tambm
ser voluntrios. Podem agir na esfera da lgica econmica, mas podem estar
associados a comportamentos sociais.
Existe um amplo leque de instrumentos, cada um deles mais bem adaptado
a questes especcas e cuja efetividade depende das condies institucionais em
que so adotados. No h instrumento genrico para qualquer tipo de problema.
No h contextos genricos, em diferentes pases, culturas e ambientes naturais.
H, entretanto, lies a serem tiradas de experincias (com diferentes graus
de sucesso) que podem (e devem) servir de parmetro a aplicaes em outros
contextos. Assim, diferentes tipos de normas, de taxas ambientais, de licenas
negociveis e de acordos voluntrios tendem a se reproduzir em vrios pases,
embora a sua efetividade tenda a ser condicionada em grande medida a fatores
como o ambiente institucional e a cultura.
Certos instrumentos s so efetivos quando acompanhados de elementos
complementares. o caso do controle da poluio emitida por veculos auto-
motores, que demanda normas tcnicas especcas para os veculos, normas
relativas qualidade dos combustveis, incentivos ao uso de tecnologias alterna-
tivas, polticas de transporte pblico, educao e informao. Em outros casos,
como no controle de uso de substncias txicas, a adoo de normas rigorosas
ou mesmo a interdio podem ser sucientes.
A escolha do bom mix de instrumentos de gesto ambiental exige um esfor-
o de compatibilizao de diferentes elementos: a aplicabilidade a cada caso, a
coerncia entre as lgicas de ao de diferentes atores (notadamente os pblicos),
a adaptao aos contextos institucionais reais. A adoo de instrumentos norma-
tivos deve imperativamente considerar o papel complementar dos mecanismos
voluntrios e dos instrumentos econmicos.
A coordenao poltica entre diferentes organismos pblicos envolvidos com
problemas ambientais crucial para a efetividade dos instrumentos. A gesto
ambiental no ter sucesso enquanto estiver restrita ao mbito de atuao dos
I P A

rgos ambientais. Outras instituies de governo devem agir em consonncia,


como o caso das autoridades econmicas e das agncias de fomento produo,
nas diferentes esferas territoriais da administrao pblica. De pouco vale um
ente governamental lanar instrumentos visando a coibir certas prticas, quando
outros rgos do mesmo governo promovem aes no sentido inverso. Esse tema
de grande atualidade no Brasil, onde, por exemplo, a poltica agrcola tende a
promover atividades que inevitavelmente provocam conito com os dispositivos
da poltica ambiental.
A legitimidade social dos instrumentos importante para a sua efetividade.
Se os atores envolvidos poluidores ou vtimas (diretas e indiretas) da poluio
no reconhecem os instrumentos de gesto ambiental como frmulas desejveis
para a soluo dos problemas, dicilmente haver sucesso. No basta apenas uma
boa ideia de como lidar com o meio ambiente de forma responsvel e efetiva.
preciso tambm que ela seja entendida e assimilada pelos atores envolvidos.
O carter legal de certas normas condio necessria, mas no suciente. H
leis que no saem do papel por estarem fora de sintonia com o mundo real onde
so aplicadas. Por isso, melhor do que instrumentos ideais so os instrumentos
possveis.
C
Crise ambiental global

O nal do sculo foi marcado por um acelerado processo de integrao dos


sistemas econmicos nacionais a uma dinmica global. Isso provocou um com-
plexo jogo de institucionalizao dos mecanismos de governana das atividades
comerciais. Paralelamente, a questo ambiental tambm assumiu uma conotao
cada vez mais globalizada, com a expresso de problemas que demandam um
modo de gesto que nem sempre corresponde ao que determinam as regras das
prticas comerciais.
Esse captulo trata de fatores que caracterizam o mundo atual rpido
avano tecnolgico, crescimento demogrco e a busca de um crescimento
econmico continuado e que agravam a crise ambiental, com consequncias
tambm para o dinamismo da economia.
No mbito de uma cada vez maior uidez das mercadorias e das prprias
atividades produtivas, o panorama das vantagens comparativas internacionais
passa a incorporar tambm a dimenso ambiental. Alm do papel que sempre
desempenhou a disponibilidade de recursos naturais, tem peso agora o rigor com
que as disposies da governana ambiental so aplicadas, em diferentes pases.

.
A anlise da crise ambiental atual tem como pano de fundo uma complexa teia de
interrelaes de pases, instituies, atores, protocolos, modos de interpretao
(da crise) e reaes em termos de regulao (polticas pblicas). Entretanto, a
despeito dessa diversidade, uma das bases desse debate a constatao de que
estamos todos no mesmo barco, ou numa mesma nave espacial (Boulding, ).
Ou seja, no importa onde ou em que condies cada um esteja: o mundo um
todo, bem delimitado, embora grande, e cada um est, em certa medida, sujeito
s consequncias das aes dos outros.
Cabe, aqui, entender uma mudana substantiva em relao ao eixo doutrin-
rio que orientou o pensamento liberal. Desde os primrdios da teoria econmica
F P G A

clssica, princpios como o das vantagens comparativas eram preconizados para


justicar especializaes que, ao mesmo tempo, criavam complementaridades e
induziam estratgias nacionais de explorao intensa de seus respectivos capitais
naturais. A ideia de que a busca dos timos individuais (seja no nvel das pessoas,
seja entre naes) levaria a um timo coletivo seduziu economistas e polticos.
Pela lgica liberal, o pertencimento das partes a um todo tinha um aspecto
competitivo e de complementaridade, mas no de solidariedade e cooperao.
Por cerca de dois sculos, desde a chamada era das revolues, um duplo
movimento se produziu. Os sistemas de governo evoluram, no sentido da cons-
truo dos Estados nacionais, que tiveram como trao marcante a instituio
de mecanismos e organismos capazes de assegurar a gesto dos seus territrios
segundo os interesses nacionais. Por outro lado, na esfera internacional, preva-
leceram prticas em que, por trs de uma proclamada adeso ao laissez faire, os
Estados nacionais buscavam adotar expedientes que favorecessem as suas pr-
prias economias, mediante protecionismo alfandegrio e scal. Nesse perodo,
alguns pases se destacaram pelo desempenho econmico, como foi o caso da
Gr-Bretanha e, depois, dos . As barreiras reais ascenso de novos pases
ao domnio de mercados internacionais explicam, em certa medida, porque esse
perodo foi tambm uma era de conitos internacionais e guerras mundiais.
Os sculos e foram palco de uma dinmica de interao entre terri-
trios, que evoluiu no sentido da interdependncia econmica, paralelamente
a uma autonomia poltica e social. Antigas colnias se tornaram politicamente
independentes, mas no necessariamente autnomas em termos econmicos.
Experincias voltadas busca de desenvolvimento autrquico em sistemas
econmicos fechados tiveram lugar ao longo do sculo , mas com xito
limitado, quando consideradas na perspectiva de longo prazo. A queda do muro
de Berlim, em , uma boa metfora do desmantelamento da via socialista,
que se iniciou com a Revoluo Russa de , e parecia ser uma alternativa ao
mundo liberal capitalista.
O rpido avano tecnolgico possibilitou um rearranjo no quadro das
complementaridades econmicas, que cou claro nos anos mais recentes. Novas
naes industriais emergiram como o caso da Coria do Sul e dos demais
tigres asiticos. Por outro lado, algumas antigas colnias quase sempre na
frica perderam os poucos elos que mantinham com o mundo das trocas

Nas obras de Adam Smith e David Ricardo.


As profundas mudanas que marcaram o mundo na segunda metade do sculo Revoluo Industrial,
Revoluo Norteamericana e Revoluo Francesa foram qualicadas por Hobsbawm () como A era
das revolues.
C A G

internacionais, isolando-se do mundo globalizado. So os pases excludos, uma


extenso do conceito de excluso social (e econmica) categoria das naes. A
ordem global atual tem, portanto, uma caracterstica que a diferencia de outros
momentos, em que relaes globalizadas se produziram: desta vez, naes inteiras
so deixadas de lado, por no disporem de atributos econmicos de interesse
para o mercado internacional (provedor ou comprador).
De forma esquemtica, os modos de crescimento econmico das naes
menos desenvolvidas, desde a revoluo industrial, podem ser grupados em
trs momentos:
i) crescimento econmico voltado para fora, tpico da diviso internacional do tra-
balho baseada nos princpios das vantagens comparativas, que apontava, para os
pases que saam da condio colonial, vocaes primrio-exportadoras e, aos que
lograram se industrializar, o papel de provedores de manufaturas;
ii) crescimento voltado para dentro, adotado por alguns pases latino-americanos,
como o Brasil, por volta da metade do sculo , como estratgia de substituir im-
portaes e romper com a fatalidade de ser apenas provedor de matrias-primas; e
iii) crescimento para fora, com forte uxo de importaes e exportaes (de bens, ser-
vios e capitais), independentemente do setor de atividade, tpico da globalizao.

A esses trs tipos de crescimento econmico correspondem modos espec-


cos de organizao poltica, cada um deles com um papel reservado ao Estado.
No primeiro caso, caracterstico de uma situao em que o pas se acopla a uma
ordem internacional na posio de provedor de matrias-primas, o Estado nacio-
nal tende a ser fraco e as regies produtivas tendem a se relacionar diretamente
com o mercado no exterior. Essa situao caracterstica de economias coloniais
ou subordinadas a um sistema imperialista, como foi comum no sculo e
incio do sculo .
O segundo caso corresponde a um modelo em que o Estado nacional forte
e promove uma estratgia de crescimento que busca um modo de entrosamento
frente a um padro de fragmentao e autonomia regional e, ao mesmo tempo,
proteo do sistema produtivo nacional (como um todo) frente ao resto do mundo.
O terceiro caso, tpico da globalizao, caracterizado por um duplo movi-
mento: junto com o acoplamento lgica dos mercados internacionais, o Estado
nacional perde fora frente a mecanismos de governana global e descentraliza
as suas funes e decises para nveis locais.
Na medida em que as relaes internacionais se tornam mais complexas,
reetindo uma maior interdependncia comercial e estratgias geopolticas
prprias, aumentam os riscos de conitos. Mesmo sob o manto ideolgico da
regulao pelo mercado, marcante no ltimo quarto do sculo , as arenas
F P G A

em que as interfaces entre diferentes pases se materializam passam a requerer


regulaes prprias.
Em pocas mais remotas, os conitos entre naes eram mediados por al-
guma instncia reconhecida pelas partes: outra nao ou o Vaticano. No mundo
contemporneo, a busca de um frum de concertao internacional, capaz de
evitar e gerir conitos, remonta pelo menos ao nal da Primeira Guerra Mundial,
quando foi criada a Sociedade das Naes (ou Liga das Naes), com sede em
Genebra. Entretanto, ela teve pouca fora e legitimidade. Os , por exemplo,
que haviam sugerido os pontos que serviram de base para a criao da nova
organizao, no raticaram a sua adeso. Em , tendo falhado em sua maior
misso, que era assegurar a paz mundial, a Liga das Naes foi dissolvida. Com
o m da Segunda Guerra Mundial, foi criada a , em .
Num contexto mundial marcado pela polarizao poltica e econmica
que ajuda a explicar a guerra fria entre as duas potncias que saram hege-
mnicas da Segunda Guerra Mundial, a Unio Sovitica e os , a teve
papel tmido na construo de mecanismos de concertao em escala mundial.
A sua interveno se deu sob forma de gesto de conitos (como foi a crise que
se seguiu nacionalizao do Canal de Suez, pelo presidente egpcio Gamal
Abdel Nasser, em ).
Durante as trs dcadas de forte crescimento econmico mundial, de
at a crise do petrleo de , a presso sobre os recursos energticos e as fontes
de matria-prima, em geral, prenunciava uma era de escassez. A populao do
mundo crescia rapidamente, e o seu consumo aumentava mais do que propor-
cionalmente a esse crescimento. Problemas ambientais comeavam a afetar a
qualidade de vida e reaes comeavam a ocorrer nos pases mais industria-
lizados. Esse o pano de fundo da mobilizao da comunidade acadmica e
cientca mundial para o trato da crise ambiental, que a partir do nal dos anos
publica uma srie de estudos que serviram de alerta e de referncia para o
enfrentamento poltico da questo (ver captulo ).
As dcadas de e foram marcadas, do ponto de vista da poltica
ambiental em escala internacional, pela proliferao de eventos e pelo surgimen-
to de organizaes nas esferas governamental e no governamental. Prevalece,
nesse perodo, uma postura de tratamento dos grandes problemas ambientais
mundiais de acordo com estratgias segmentadas, segundo cada tema (poluio
transfronteiria, proteo de espcies ameaadas, buraco na camada de oznio
etc.).

.
A globalizao das economias, bem como o carter planetrio de certos problemas
C A G

ambientais (como a mudana climtica), de segurana (como o terrorismo) e de


sade (como as pandemias), criou um fenmeno de interdependncia crescente
entre os pases. Nesse contexto, a regulao internacional cresce em importncia
e a noo de governana est cada vez mais presente nas diversas instncias
internacionais. Entretanto, a questo das regras de governana e dos sistemas
de regulao para tratar dos problemas globais ainda est longe de ser resolvida.
A partir dos anos , as diferentes formas de poluio, que se restringiam
a meios receptores localizados (por exemplo, uma bacia hidrogrca ou uma
bacia atmosfrica), crescem rapidamente em intensidade e em abrangncia.
Consequentemente, a gesto clssica dos problemas ambientais, nos nveis local
ou regional, se torna mais complexa, adquirindo uma dimenso global. A iden-
ticao como problemas globais ou planetrios est associada ao fato de que,
independentemente de suas causas, suas consequncias se expressam de forma
abrangente sobre a biosfera.
Os problemas globais se manifestam em dois nveis. O primeiro o pleno,
que diz respeito aos danos que resultam do impacto de atividades humanas
que no tm correlao direta ou indireta com uma rea geogrca. o caso
da diminuio da camada de oznio, da mudana climtica, da perda da bio-
diversidade e da poluio dos mares e oceanos. O segundo o parcial, que tem
uma territorialidade determinada, em escala local, regional ou macrorregional,
mas cujas manifestaes so passveis de ser amplamente estendidas sobre a
superfcie da Terra. o caso das chuvas cidas, da deserticao, da disposio
de resduos txicos, do esgotamento das reservas de gua doce (Viola, ).
A atual crise ambiental tem como uma caracterstica marcante o fato de que
as sociedades humanas desenvolveram prticas de produo e consumo, cujos
efeitos agora demandam uma ao coletiva entre as naes. Quatro categorias
de problemas merecem destaque, como possveis focos de ao coletiva entre
diferentes sociedades (Speth & Haas, ):
o uso abusivo dos bens ambientais comuns (atmosfera, oceanos etc.);
a crescente poluio transfronteiria;
a negligncia e as ameaas integridade de ativos ambientais que, embora
sob a soberania de uma nao, so de interesse de toda a humanidade (caso
de alguns biomas); e
o enfrentamento de problemas ambientais localizados, como a gesto do
lixo e o controle da poluio, que podem ser mais bem resolvidos com aes
em escala mais ampla.

Ao longo das ltimas dcadas, o entendimento do que sejam problemas am-


bientais evoluiu, passando da viso essencialmente naturalista (tpica do sculo
F P G A

e incio do sculo ), para um enfoque que considera tambm a dimenso


humana. Esta, vale lembrar, surge inicialmente como preocupao ambiental
apenas pelo aspecto quantitativo: a preocupao com o crescimento demogrco
acelerado, que implica presso sobre o meio natural. A partir do incio dos anos
, entretanto, a intrincada relao entre sociedade e ambiente natural passou
a ser vista como elemento crucial ao entendimento da degradao do meio na-
tural e do ambiente construdo. A expresso de problemas ambientais, como a
mudana climtica, comprova que as pessoas no so apenas responsveis pela
degradao do planeta; so tambm vtimas.
A recente modernidade, que muitos chamam ps-modernidade, marcada
pela velocidade. No se trata apenas da acelerao nas comunicaes fsicas
(trens-bala, avies supersnicos, carros velozes) ou nas comunicaes virtuais
(Internet). , tambm, um formidvel aumento no ritmo de processos, encur-
tando ciclos que outrora eram bem mais lentos. Uma nova grande transformao
(em aluso expresso cunhada por Polanyi, ) est em curso, desta vez sob
o signo da velocidade, e com impactos igualmente magncos. As implicaes
ambientais desse processo so de grande relevncia e vm sendo objeto de uma
tambm crescente reexo na academia, sob a tica do desenvolvimento sus-
tentvel e de conceitos como resilincia, capacidade de suporte (ver denio
no captulo ), externalidades (ver denio no captulo ) e, mais recentemente,
vulnerabilidade e adaptao (ver captulo ).
Dentre os diferentes fatores que esto na origem da ampliao da abrangncia
dos danos ambientais, h que se destacar: o avano cientco e tecnolgico; a
exploso demogrca (associada ao adensamento urbano ocorrido ao longo do
sculo passado); e o crescimento econmico e dos nveis de consumo (associado
ao aumento das trocas internacionais).
H, ainda, outro fator que contribui fortemente para a deteriorao das
condies ambientais do planeta: os conitos armados que, alm de destruir
os territrios onde ocorrem, acarretam degradao em pases vizinhos, que
recebem refugiados em condies precrias.
As causas da crise ambiental, acima citadas, so agravadas pelos seguintes
fatores (Lavieille, ):
acelerao dos ciclos tecnolgicos, ampliao de mercados e mercantilizao
dos sistemas produtivos, rapidez na circulao de informaes, de produtos,
de pessoas, de capitais, de servios e valorizao da competio, da excelncia,
do crescimento e do poder;
lentido nos processos de reformas que visam proteo ambiental, em

Esse fator, embora relevante, no ser tratado no mbito dessa obra.


C A G

funo da complexidade na negociao entre os diferentes atores, da mo-


rosidade do processo decisrio, da inrcia dos sistemas econmicos e das
respostas tecnolgicas aos problemas identicados, e da evoluo lenta dos
ecossistemas;
sobreposio das medidas de emergncia com aquelas que so importantes
(mas no urgentes), fazendo com que as sociedades vivam merc de uma
espcie de ditadura da urgncia; e

Ausncia de estratgias de longo prazo, o que faz com que as sociedades se


encontrem cada vez mais jusante dos fenmenos de degradao, agindo, na
melhor das hipteses, de forma reativa.
So apresentados, a seguir, os trs grandes fatores que, combinados, ajudam
a explicar a crise ambiental: o tecnolgico, o populacional e o do crescimento
econmico.

.. O fator tecnolgico
O avano tecnolgico recente, considerado por alguns como a terceira revoluo
industrial, abrange o crescimento da informtica, a introduo das biotecnologias,
dos novos materiais e da energia nuclear, a interconexo geral dos sistemas de
informao, a diversicao quase innita das tcnicas de produo e de produ-
tos, as nanotecnologias e a complexidade das redes urbanas ou de transportes.
As consequncias ambientais dessa evoluo tecnolgica podem ser ben-
cas ou nefastas, dependendo da maneira como ela internalizada pelo sistema
produtivo e pelas sociedades. A tecnologia pode produzir externalidades posi-
tivas, induzidas pelos novos conhecimentos, que se traduzem no aumento da
produtividade, o que pode favorecer o crescimento e a melhoria do bem-estar.
Mas pode, tambm, gerar externalidades ambientais e sociais negativas, como
poluio, riscos de graves acidentes e desemprego. Portanto, alm do interesse
econmico de curto prazo, as novas tecnologias devem ser avaliadas tambm do
ponto de vista de seus impactos potenciais, positivos e negativos, em diferentes
escalas de tempo (Theys, ).
Vale, nesse sentido, ressaltar o carter dbio da relao tecnologia-meio
ambiente: se, por um lado, o progresso tcnico est na origem de inmeras
ameaas ambientais, ele pode igualmente fornecer os instrumentos cientcos
e tcnicos que permitem entender e prover os meios necessrios para remediar
ou evitar os processos de degradao ambiental.
Na nova revoluo industrial, que surge a partir do nal do sculo , a
densidade de conhecimento cientco aumenta na esfera produtiva e a prpria
F P G A

lgica do mercado determina a acelerao do processo de inovao. Novos co-


nhecimentos e tcnicas rapidamente envelhecem.
Como corolrio da mudana tecnolgica, a evoluo da base produtiva
tambm adquire um ritmo crescente. As mudanas de paradigmas tecnolgicos
no apenas provocam constantes mudanas (novos modelos e novos produtos)
nas empresas, como tambm implicam sucessivas reestruturaes do parque
produtivo: fuses, incorporaes, falncias. Se, outrora, as grandes corporaes
industriais duravam muito tempo, agora o panorama expressa uma constante
mutao, com surgimento de novas atividades e empresas, e o desaparecimento
(ou perda de importncia) de outras.
Uma tendncia cada vez mais marcante no sistema produtivo tem sido a de
encurtamento do ciclo de vida dos produtos. A obsolescncia uma marca da
produo industrial nas ltimas dcadas. H uma dialtica entre tecnologias
perecveis e produtos cada vez mais perecveis. Se no passado um bem durvel
era previsto para durar por longo perodo de tempo, o seu ciclo de vida hoje
curto. A obsolescncia programada se d, portanto, em dois nveis: na vida til
do produto e na vida til do padro tecnolgico adotado. claro que produtos e
tecnologias mais perecveis provocaro desperdcio de materiais e competncias
formadas, alm de crescentes volumes de lixo.

Denio Obsolescncia programada uma estratgia de negcios na qual a


obsolescncia (o processo de se tornar obsoleto ou seja, fora de moda ou no mais
utilizvel) de um produto planejada e inserida na sua prpria concepo. Nesse
sentido, o consumidor precisa adquirir, no futuro, novos produtos e servios que o
produtor fornece (The Economist, //).

Os ganhos de ecincia induzidos pelo progresso tecnolgico podem ser


bencos para o meio ambiente (ao economizar matrias primas e energia),
mas podem tambm incentivar o consumo dos recursos naturais (ao reduzir o
ciclo de vida dos produtos e ao massicar o seu consumo). O aumento global
do (a riqueza produzida pelas sociedades), ao se traduzir em maior poder
aquisitivo, serve de contraponto, neutralizando as possveis consequncias be-
ncas da diminuio da intensidade de uso dos recursos naturais por unidade
produzida. Nos pases membros da se constata que os efeitos de escala
resultantes do crescimento econmico (obtidos via intensicao do nvel de

In: http://www.economist.com/business-nance/management/displayStory.cfm?story_id=E_TPPVQPPN
(acesso em //).
C A G

produo) tm maior importncia do que os avanos da ecincia (obtidos via


tecnologia) (Valle, ).

Denio O conceito de ecoecincia permite associar o fator progresso tecnolgico


ao grau de utilizao de recursos naturais (produzir mais, com menos recursos) e est
tambm relacionado reduo das emisses de resduos por unidade de produo
(produzir mais, com menos poluio).

Para que a inovao e a tecnologia contribuam para o desenvolvimento


sustentvel, preciso que sejam internalizadas na dinmica do crescimento
econmico, o que nem sempre ocorre. Pelas regras espontneas de funciona-
mento das economias de mercado, no existe incentivo inovao e mudana
tecnolgica adequadas e bem adaptadas aos objetivos de longo prazo do desen-
volvimento sustentvel. Dadas as incertezas quanto ao futuro, tende a prevalecer
a perspectiva de curto prazo. funo dos poderes pblicos, portanto, promover
e adotar polticas de inovao e mecanismos que induzam as empresas a tomar
iniciativas centradas na adoo de tecnologias menos poluentes e na melhoria
de desempenho do ponto de vista ambiental (, ).
Avanos cientcos e tecnolgicos aplicados a processos industriais abriram
novas oportunidades para a gesto ambiental: a utilizao de tecnologias de in-
formao permite uma transformao no controle dos processos industriais, nos
sistemas de informao e conhecimento; as biotecnologias abrem perspectivas
no tratamento de resduos ou na restaurao dos meios degradados; a ecologia
industrial possibilita a sistematizao da reciclagem e a produo em circuitos
fechados, menos suscetveis a perdas e o uso de outros processos que contribuem
para o controle ambiental, como as nanotecnologias.

Denio Ecologia industrial uma extenso do conceito de sistemas ecolgicos


ao campo das atividades produtivas manufatureiras. Pressupe a incorporao pelas
atividades industriais, de aspectos tais como: uma viso sistmica das interaes dos
sistemas industriais e ecolgicos; o estudo dos uxos e transformaes de materiais e
energia; abordagens interdisciplinares; orientao para o futuro e no apenas para o
presente; mudana de processos lineares (abertos) para cclicos (fechados), de forma
que os dejetos de uma indstria sejam usados como insumos em outra; e esforos
para reduzir os impactos ambientais das indstrias sobre os sistemas ecolgicos
(Gardner, ).

Por outro lado, as novas tecnologias provocam uma nova gerao de riscos:
os riscos genticos ligados s biotecnologias; os efeitos sinrgicos de substncias
F P G A

qumicas ou txicas; o desenvolvimento de processos tecnolgicos complexos,


cujos efeitos no so previsveis; os riscos ligados s novas tecnologias de in-
formao e de comunicao, aos novos materiais ou a novas fontes de energias.
Uma caracterstica da atual evoluo dos processos tcnicos a impossibilidade
de se medir e antecipar todas as suas consequncias, particularmente sobre o
meio ambiente e a sade (Theys, ).

.. O fator populacional
A populao mundial quadruplicou no sculo , passando de , bilhes, no
incio do sculo, para , bilhes em . Em mdia, o planeta recebeu a cada
anos um bilho e meio de pessoas a mais, durante o sculo passado. Em
anos, entre e o crescimento populacional foi de bilhes, passando a
populao de , bilhes para , bilhes. A maior parte deste crescimento se
deu nos pases em desenvolvimento. As projees demogrcas mostram que,
em , a populao do planeta deve superar os bilhes de habitantes, para
depois se estabilizar em torno de ou bilhes, por volta da metade do sculo
. Cerca de deste aumento ocorrer no chamado Terceiro Mundo, que
abrigar da populao mundial (Husson, ).
A taxa de crescimento da populao tem uma grande variao entre as dife-
rentes regies do mundo: enquanto na Europa da ordem de , por ano, na
frica mais dez vezes superior: ,. A taxa mdia de crescimento da populao
mundial era de ao ano, em meados dos anos ; em , estava no patamar
de ,; na segunda metade do sculo dever ser praticamente nula, ou at
mesmo negativa (gura . e Box .). No existem meios que permitam acelerar
este movimento, estendendo-o a pases menos desenvolvidos, sem atentar contra
os princpios democrticos, as idiossincrasias culturais e religiosas e o respeito
aos direitos humanos (Valle, ).
O crescimento da populao observado nos pases do Norte, desde os tem-
pos pr-industriais at a poca ps-industrial, segue um padro que pode ser
classicado em cinco fases (Heinrich & Hergt, ):
taxas de natalidade e de mortalidade elevadas crescimento reduzido;
queda da taxa de mortalidade, com alta taxa de natalidade crescimento
elevado;
queda da taxa de mortalidade e reduo da taxa de natalidade crescimento
ainda elevado;
manuteno de uma taxa baixa de mortalidade e queda da taxa de natali-
dade diminuio do crescimento; e
taxas baixas de mortalidade e de natalidade estabilizada o crescimento se
reduz, at a estagnao.
C A G

.: Crescimento populacional mundial, entre e

Fonte: adaptado de United Nations Population Division, em http://www.un.org/


esa/population/publications/sixbillion/sixbilpart.pdf (acesso em //).

Esse fenmeno, chamado de transio demogrca, est associado a um


conjunto de fatores, de ordem cultural, econmica, de sade pblica, de avano
tecnolgico e de urbanizao. Uma anlise dos ltimos trs sculos permite
destacar que os pases atualmente mais ricos comearam a fase de desacelerao
do crescimento demogrco ao nal do sculo e agora esto prximos da
estabilizao (caso da Europa e Japo, mas no dos e Canad, que acolhem
importante contingente de imigrantes). J nos pases menos desenvolvidos, a
situao presente se assemelha Europa no sculo . H, de maneira geral,
aumento da longevidade e queda da mortalidade, mas a diminuio do ritmo
de crescimento da natalidade ainda lenta em algumas regies, como na sia
(com exceo do Japo e da China), frica e partes da Amrica Latina.
Autores como Theys (), apontam controvrsias com relao a esta no-
o de transio ou eventual estado estacionrio, pois alguns demgrafos
estimam que a populao mundial deve se estabilizar em torno de bilhes de
habitantes no ano , enquanto outros consideram que esta estabilizao s
se dar duas ou trs dcadas depois, com uma populao em torno de a
bilhes de habitantes.
F P G A

Box .: Patamares da populao mundial

bilho, atingido em
bilhes, atingido em ( anos depois)
bilhes, atingido em ( anos depois)
bilhes, atingido em ( anos depois)
bilhes, atingido em ( anos depois)
bilhes, atingido em ( anos depois)
bilhes, atingido em ( anos depois)

Estimativas:
bilhes, a ser atingido em
bilhes, a ser atingido em
, bilhes, a ser atingido em
Fonte: United Nations Population Division. Em http://www.un.org/esa/population/publica-
tions/sixbillion/sixbilpart.pdf (acesso em //), Reviso em :
http://www.un.org/esa/population/publications/wpp/
wpp_volume.htm (acesso em //).

O que certo que a presso sobre o meio ambiente vai aumentar con-
sideravelmente no primeiro quarto do sculo , j que, alm do aumento
populacional previsto, a produo mundial deve ser multiplicada por , ou , a
produo agrcola por e o consumo de energia por ,. Apesar das incertezas
econmicas, h um consenso de que este crescimento deve se dar essencialmente
nos pases do Sul, que sero responsveis pela metade da produo mundial e
do consumo de energia e abrigaro das setenta cidades que tero mais de
milhes de habitantes (Theys, ).
O tema populao particularmente alarmante em termos ambientais, se
se considera a perspectiva inerente ao atual processo de globalizao, que indica
uma tendncia ampliao do padro de consumo praticado pelos pases mais
desenvolvidos. O incremento demogrco das prximas dcadas deve seguir
ocorrendo, como indicam as previses, sobretudo na sia, frica e Amrica
Latina.
Se levarmos em conta uma ampliao no consumo de energia fssil, como
j se verica atualmente para o caso da China, as projees apontam para graves
implicaes sobre o meio ambiente, sobretudo no que diz respeito s emisses
de gases de efeito estufa. Basta que o consumo per capita de energia nos pases
C A G

Denio : O modelo de transio demogrca usado para representar a transio


de uma situao com altas taxas de natalidade e mortalidade, para baixas taxas de na-
talidade e mortalidade, na medida em que um pas evolui da condio de pr-industrial
para a de industrializado. A teoria se baseia na interpretao da histria demogrca,
que foi desenvolvida em pelo demgrafo norte-americano Warren Thompson,
que estudou as mudanas e transies ocorridas em sociedades industrializadas, ao
longo dos dois sculos precedentes.

em desenvolvimento atinja do consumo atual dos pases mais desenvolvi-


dos, para que o consumo mundial aumente , em funo da progresso da
populao (Husson, ). Vale assinalar, no entanto, que todas essas previses
podem se mostrar equivocadas, caso haja um esforo das naes no sentido de
reverter os atuais padres de crescimento, com a adoo de novas formas de
produzir e novos paradigmas energticos.
Para enfrentar esta problemtica, o autor acima referido prope uma soluo
centrada em dois grandes eixos. Nos pases do Norte, pode se dar prioridade
reduo da jornada de trabalho, como contrapartida aos ganhos de produtividade.
Isso permitiria um crescimento econmico menos consumista, no qual o tempo
livre e o desenvolvimento de atividades sociais dariam a tnica do bem-estar
e seriam a verdadeira medida da riqueza. No hemisfrio Sul, a melhoria das
condies de vida, junto com a revalorizao do status das mulheres, levaria
a uma desacelerao do aumento da populao. Por outro lado, transferncias
tecnolgicas massivas do Norte para o Sul poderiam permitir a disseminao
de formas de energia menos poluentes.
A presso demogrca provoca o crescimento do consumo de recursos natu-
rais e do lanamento de resduos no meio natural, e reduz o espao disponvel por
habitante. Nos pases pobres, a necessidade de produzir alimentos e de aquecer
as populaes das reas frias induz um processo acelerado de desmatamento,
que contribui para a deserticao, a eroso dos solos, a perda de biodiversidade,
a diminuio da disponibilidade hdrica e alteraes climticas. Por outro lado,
no se deve superestimar a dimenso demogrca dentre as causas da degradao
da biosfera, pois o que mais contribui para os desequilbrios que ameaam o
planeta so os modos de produo e consumo dos pases desenvolvidos. A ttulo

Esse tema a economia do tempo livre no novo e foi explorado de forma original por Gorz ().
Ver tambm Bursztyn ().
F P G A

de comparao, os , onde vivem da populao mundial, respondem por


do consumo de praticamente todos os recursos naturais do planeta.
Vale assinalar, tambm, que o aumento da populao do planeta, paralela-
mente sua concentrao em centros urbanos, ao maior nvel de consumo per
capita e ao aumento mdio da apropriao do ambiente natural para atividades
produtivas, potencializa maiores riscos de acidentes ambientais. Estes podem
ser classicados em dois tipos: os de origem natural (como furaces e terremo-
tos) e os antropognicos (como acidentes nucleares e vazamentos de leo ou de
produtos txicos).
A gura . apresenta esquematicamente a relao de causalidade entre riscos
(naturais e provocados pela ao humana) e os impactos sobre o meio ambiente,
com consequncias sobre as condies de vida das populaes. A concentrao
de populaes em zonas costeiras sujeitas a desastres naturais (como no caso dos
tsunamis da sia) potencializa o risco de catstrofes humanas. Na medida em que
aumenta a populao residente em reas litorneas, os ecossistemas costeiros so
mais pressionados, pela converso de habitats naturais, crescimento da poluio
e aumento da demanda sobre recursos locais. A quantidade de pessoas vivendo
dentro de um permetro de km do litoral aumentou, passando de cerca de
bilhes, em , para , bilhes, em (um incremento de em apenas
anos), o que representa da populao do planeta. O crescimento territorial
das cidades, incorporando terras agrcolas suscetveis aos riscos de inundao
tambm contribui para o agravamento dos efeitos dos desastres.
Aos efeitos gerados pelo crescimento demogrco, em si, acrescidos do
incremento no consumo de matrias-primas, energia e alimentos, devem ser
somados os resultados de outra tendncia: a concentrao da populao em
cidades. A Figura . mostra o rpido crescimento da populao urbana no
mundo, em ritmo mais acelerado do que a populao rural. Isso traz novos
problemas, resultantes da poluio hdrica e da decincia das infraestruturas
de saneamento (gua, esgoto, drenagem de guas pluviais, e coleta e tratamento
de resduos slidos). Paralelamente, para que a populao das cidades aumente,
o nvel de produtividade da produo de alimentos deve tambm subir. Mas, a
persistir o atual paradigma tecnolgico, em que os aumentos de produtividade
agrcola so obtidos pela intensicao do uso de agroqumicos, de gua e a
superexplorao do solo, as implicaes ambientais tendem a ser maiores.
Em , um indivduo em cada oito vivia em cidades; em , um em cada

http://global-themes.com////globalizing-consumption/ (aceso em //).


Fonte: http://earthtrends.wri.org/maps_spatial/maps_detail_static.php?map_select=&theme=
(acesso em //).
C A G

.: Tipologia de riscos ambientais e ameaas sobre populaes

Fonte: adaptado de /-Arendal, Cartographer/


Designer Emmanuelle Bournay, in: http://maps.grida.no/go/
graphic/typology_of_hazards (acesso em //).

cinco; em , um em cada trs; e, ao nal da primeira dcada do sculo ,


metade da populao do planeta estava morando em ambiente urbano. Em ,
a populao urbana do planeta atingiu o nmero de um bilho. Foram precisos
mais anos para que se atingisse a marca de bilhes de urbanos e mais anos
para se chegar aos bilhes. As estimativas apontam que em o nmero ser
de urbanos de bilhes e, em , bilhes (, ).
O quadro . mostra a projeo da populao nas dez maiores metrpoles
do mundo para o ano . Fica evidente que os pases mais ricos conseguiro
reduzir o ritmo de crescimento dessas aglomeraes, enquanto os mais pobres
tendero a apresentar taxas de expanso mais elevadas.
F P G A

.: Populao urbana segundo as regies de desenvolvimento do mundo


- (em da populao total)

Fonte: United Nations (), In: http://esa.un.org/unpd/wup/


Analytical-Figures/Fig_.htm (acesso em //).

Em , Nova York e Londres eram as nicas cidades que ultrapassavam


milhes de habitantes. Em , esse patamar j havia sido atingido por
metrpoles, sendo delas localizadas nos pases do Sul, como o caso
de So Paulo, Mxico, Xangai e Pequim. Em , as mega-cidades respon-
diam por , da populao urbana do mundo. Em , essa percentagem
deve atingir ,.
A gura . mostra que o crescimento da populao urbana do planeta
particularmente notvel nos pases mais pobres ou em desenvolvimento. Se nos
dois primeiros sculos da revoluo industrial as cidades cresceram muito nos
pases mais desenvolvidos (casos de Londres, Paris, Nova York e Tquio), esse
processo tem hoje um dinamismo muito mais lento (exceto no caso de Tquio).
Em anos, de e , a populao vivendo em cidades, em todo o mundo,
ter mais que dobrado. E esse aumento se d essencialmente nos pases de baixa
e mdia renda.
O Brasil no foge regra geral de crescimento urbano a taxas mais elevadas
do que o crescimento geral da populao. Em , dos brasileiros viviam

http://www.un.org/esa/population/publications/WUP/WUP_FS.pdf (acesso em //).


C A G

.: As maiores aglomeraes urbanas do mundo


(em milhes de habitantes), , e

. Tquio, Japo . . Tquio, Japo . . Tquio, Japo .

. Nova York . . Cidade do . Mumbai, India .


Newark, Mxico, Mxico

. Cidade do . . New York- . . Delhi, India .


Mxico, Mxico Newark,

. Osaka-Kobe, Japo . . So Paulo, Brasil . . Dhaka,


Bangladesh

. So Paulo, Brasil . . Mumbai, India . . So Paulo, Brasil .

. Los Angeles-Long . . Shangai, China . . . Cidade do


Beach-Santa Ana, Mxico, Mxico

. Buenos Aires, . . Calcut, India . . New York- .


Argentina Newark,

. Paris, Frana . . Delhi, India . . Calcut, India .

. Calcut, India . . Buenos Aires, . . Shangai, China .


Argentina

. Moscou, Rssia . . Los Angeles-Long . . Karachi, Pakisto .


Beach-Santa Ana,

Fonte: adaptado de United Nations, World Urbanization Prospects, The Revision.

em cidades; em , esse percentual passava dos , conforme dados dos


censos do .
O adensamento populacional em pases pobres pode ser explicado pelo
declnio da disponibilidade de recursos (terra) per capita e a diminuio de
oportunidades econmicas na rea rural, somados crescente mecanizao das
atividades agrcolas e a uma expectativa de oferta de mais servios e empregos
nas cidades.
Sob a tica ambiental, o crescimento das cidades acarretou, de uma forma
geral: um aumento na concentrao dos lanamentos de diferentes formas de
poluio nos diversos meios receptores; a produo macia de resduos; um pa-
dro de uso do solo anrquico, seja pela industrializao, seja pela proliferao
de habitaes subnormais; um dcit de servios sanitrios e de transportes;
F P G A

.: Populao urbana mundial (em bilhes de pessoas)

Fonte: /-Arendal. Dados da e Country Income, according


to World Bank , in: /-Arendal, Urban population: status and
trends, /-Arendal Maps and Graphics Library, http://maps.grida.no/
go/graphic/urban_population_status_and_trends (acesso em //).

uma maior vulnerabilidade a desastres naturais, desabamentos, enchentes, en-


garrafamentos de trnsito, falta de moradia, problemas de sade e de segurana.
A favelizao particularmente preocupante nos pases em desenvolvimento.
As cidades, nesses pases, geralmente apresentam um setor com nveis de consumo
e de qualidade de vida compatveis com os pases mais ricos, mas tambm um
setor perifrico, espalhando-se por reas inapropriadas, reunindo populaes
miserveis que no tm acesso a padres mnimos de bem-estar.
O crescimento da populao dever ser particularmente intenso nas cidades
dos pases menos desenvolvidos, com uma taxa de incremento anual da ordem
de , durante o perodo de a . O resultado estimado de um salto,
em anos, de , para , bilhes de habitantes vivendo nas reas urbanas dos
pases pobres. Inevitavelmente, aumentar o nmero de favelados, ampliando
a j problemtica situao naquelas cidades. A maior presso sobre os equipa-
mentos urbanos, transporte, saneamento e infraestrutura em geral pode gerar
situaes de tenso, violncia e degradao das condies de vida (, ).
Em meados da primeira dcada do sculo , estimava-se que cerca de
C A G

milhes de pessoas estavam morando em favelas em todo o mundo. A regio do


planeta com piores condies de habitao a frica Sub-Saariana, com mais
de dos habitantes das cidades vivendo em habitaes subnormais.
No caso brasileiro, segundo dados da (Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios, do ) de , milhes de pessoas moravam em favelas e
mais de um tero da populao urbana vivia em condies precrias.
O xodo rural e a transformao de reas rurais em assentamentos urbanos
so fatores que determinam o aumento geral do nmero de moradores das cida-
des, nos pases menos desenvolvidos. Estima-se que a migrao campo-cidade e
a redenio de territrios (de rural para urbano), responda por a do
crescimento da populao urbana nesses pases (, ).
A estimativa de crescimento da populao urbana das regies mais desen-
volvidas do mundo bem reduzida, passando de , para bilho, entre
e . A taxa de incremento demogrco, no caso, dever ser de , ao ano,
em contraposio a , ao longo da segunda metade do sculo (, ).

.. O fator crescimento econmico


Desde a Revoluo Industrial, mas principalmente a partir da sua acelerao
e ampliao para a escala mundial, no sculo , efeitos do crescimento eco-
nmico tm acarretado mudanas qualitativas comprometedoras dos sistemas
ecolgicos. A lgica do industrialismo produzir e consumir cada vez mais tem
como corolrio utilizar quantidades crescentes de recursos naturais e descartar
quantidades crescentes de resduos. Novas descobertas e avanos tecnolgicos
antagonizaram radicalmente as relaes entre a qualidade do meio ambiente
natural e a dinmica da economia.
Ao longo do sculo , novos conhecimentos permitiram o desenvolvimento
da qumica industrial e novas tecnologias zeram aparecer uma innidade de
novos materiais sintticos. Novos produtos adquiriram crescente importncia
no mercado, tais como pesticidas, inseticidas e fertilizantes qumicos, sem
falar na vasta famlia de plsticos e assemelhados. Se, por um lado, os produ-
tos de uso agrcola permitiram um crescimento vertiginoso na produo e na
produtividade no meio rural, por outro, provocaram efeitos deletrios sobre
o ambiente natural. Esses produtos, juntamente com os materiais plsticos
e com os processos radiativos que tambm passaram a ser empregados em

http://www.unmillenniumproject.org/documents/overviewEngLowRes.pdf (acesso em //).


O consumo mdio anual de plstico por um brasileiro de quilos, o que representa pouco, comparado
ao dos europeus, que da ordem de quilos. (Fonte: The New York Times, //, em http://query.
nytimes.com/gst/fullpage.html?res=CEDAFACACB&sec=&spon=&pagewant
ed=all, acesso em //).
F P G A

larga escala acarretaram o aumento do lanamento de resduos perigosos


em diferentes meios receptores. O incremento em escala de tais lanamentos
compromete a capacidade de assimilao, devido sua prpria natureza, por
no serem degradveis pelos ciclos naturais (Valle, ).
A passagem de uma economia agrcola para uma economia industrial altera
a utilizao do territrio, acelera a urbanizao e o adensamento da populao.
Por serem protagonistas de um formidvel processo de industrializao, as
economias dos pases mais ricos da Europa, Amrica do Norte e da sia do
Leste consomem de forma alarmante energia e matrias-primas, e produzem
enormes volumes de resduos e de poluentes. nestas partes do mundo que se
do os mais acentuados fenmenos de degradao ambiental, principalmente
aqueles que tm efeitos em escala global.
Em mdia, um habitante de um pas industrializado consome nove vezes
mais energia fssil, seis vezes mais carne bovina, vinte vezes mais alumnio,
dezesseis vezes mais cobre e duas vezes e meia mais madeira, que um habitante
de um pas em desenvolvimento (Bontems & Rotillon, ).
Os pases membros da abrigam da populao mundial, mas
consomem mais da metade da energia, mais de dos cereais, do peixe e
do dos produtos orestais do planeta (, ).
As tendncias em curso permitem antever para os prximos anos uma re-
lao direta entre os crescimentos econmico e demogrco, por um lado, e a
acelerao dos processos de esgotamento dos recursos naturais e de degradao
ambiental, por outro. Mesmo que medidas muito ecazes voltadas reverso
das atuais tendncias sejam adotadas, os seus efeitos no devem ser percebidos
no curto prazo. No caso da mudana climtica antropognica, sabe-se, agora,
com elevado grau de certeza, que esto em curso processos que so irreversveis
mesmo com a reduo imediata das atividades que liberam gases de efeito estufa.
Em , o mundial dever ter crescido em relao a , sendo
que dois teros deste valor sero referentes aos pases membros da . Os
pases no membros daquela organizao aumentaro o seu peso econmico,
na escala mundial, de em para em e sero responsveis por
do consumo total de energia, um aumento de em relao ao ano . A
tendncia para os prximos anos que ao Norte se juntem alguns pases do Sul,
economias dinmicas e consumidoras intensivas de matrias-primas e energia,
que seguem uma trajetria de crescimento rpido, como o caso da China e,
em menor escala, do Brasil e da ndia (, ).
Tais dados devem, no entanto, ser considerados com cautela, em virtude

Cf. http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar-syr.htm (acesso em //).


C A G

de incertezas e vicissitudes do quadro econmico mundial. A crise econmica


deagrada pelo setor imobilirio norte americano em mostrou que efeitos
em onda se propagam para outros pases, provocando recesso e, nesse sentido,
reverso de expectativas, notadamente nos pases membros da . Por outro
lado, um conjunto de naes emergentes, como o grupo (Brasil, Rssia,
ndia e China) demonstra menor vulnerabilidade crise e mantm dinamismo
econmico tal, que sem dvida demandar reviso dos cenrios que se vislum-
brava no incio do sculo (no caso, com maior participao desse bloco).
O comportamento com relao natureza pode variar consideravelmente,
de acordo com as regies e as culturas. Entretanto, formas precrias e irrespon-
sveis de gesto ambiental tendem a produzir efeitos graves em pases onde os
governos no dispem de poder efetivo (por incompetncia, por convenincia
e/ou por omisso) para regular prticas impactantes sobre o meio ambien-
te. O mero crescimento da renda per capita, nesses pases, pode levar a um
maior comprometimento do estoque de recursos naturais e a grandes danos
ambientais. Est em jogo, alm da busca por melhor desempenho econmico,
a capacidade de regular tal processo. Isso implica capacidade institucional e
mecanismos regulatrios que nem sempre esto sucientemente consolidados
em certos pases (Paulet, ).
Na verdade, parece haver uma percepo geral de que crescimento econ-
mico e proteo ambiental so objetivos antagnicos. De uma maneira geral, tal
associao parece fazer sentido, a se considerar o panorama geral do sculo .
Entretanto, h margem para que esses dois objetivos das sociedades modernas
sejam compatibilizados (ou pelo menos que seus antagonismos sejam mini-
mizados) em processos considerados como ganha-ganha (win-win). Na teoria
econmica, uma situao positiva pode ocorrer quando o custo social marginal
da proteo ambiental seja negativo, ou seja, quando os gastos ambientais no
implicam aumento dos custos sociais (gura .).
A regio do diagrama em que a curva se situa abaixo do eixo horizontal
corresponde a uma situao em que melhorias ambientais reduzem os custos
sociais. Na regio em que est acima daquele eixo, mas ainda abaixo da
curva , ainda h vantagens sociais, embora no ocorra uma situao do tipo
ganha-ganha. A partir da interseo entre e , qualquer novo investimento
em proteo ambiental deixa de ser socialmente vantajoso.
No mbito da economia, alguns autores, como Janicke et al. (,) procuram
transpor a hiptese de Kuznets, que buscava explicar as desigualdades numa
sociedade, para as relaes entre o aumento do grau de riqueza da populao
(medido em renda per capita) e a reduo na degradao ambiental. Nesse caso,
haveria uma espcie de U invertido, que representaria uma situao em que
F P G A

.: Os ganhos sociais da proteo ambiental

os dois fatores tm uma correlao positiva (crescem simultaneamente) at um


certo ponto, a partir do qual novos aumentos da renda per capita signicariam
decrscimo da degradao ambiental (gura .).
O estudo coordenado por Janicke se baseou em informaes dos pases
membros da e apontou que emisses como as de CO2 e SOx comeavam
a se reduzir a partir de um determinado patamar de incremento do . Da a
analogia com a noo proposta por Kuznets anos antes foi imediata. Em se-
guida, surgiu o debate sobre qual seria o ponto de inexo: a partir de que nvel
de renda uma sociedade passaria a reduzir a degradao ambiental? Carpintero
() aponta vrios estudos que procuram identicar o ponto a partir do qual o
nvel de riqueza comea a gerar reduo da degradao ambiental. A amplitude
muito grande, variando entre a . dlares per capita.
A hiptese da Curva de Kuznets Ambiental conveniente para os defensores
do crescimento econmico ilimitado, mas criticada pelos que defendem a pro-
teo ambiental. Estes ltimos apontam a fragilidade da hiptese, mostrando
que os modelos de regresso adotados omitem muitos dados relevantes, como
consumo e comrcio internacional, o que mascara o nvel efetivo de degradao
C A G

.: Curva de Kuznets Ambiental

ambiental, que se d no pas de origem dos produtos (esse ponto retomado


no captulo ). Num sistema econmico globalizado, tais elementos so de
grande importncia, pois boa parte da produo industrial se deslocou para
pases mais pobres, embora o consumo se mantenha intenso nos pases mais
ricos. Por isso, possvel constatar maior renda e menor degradao ambiental
nos pases mais ricos.
No h consenso quanto validade da aplicao da curva de Kuznets como
hiptese para a interpretao de questes como a degradao ambiental (Arrow
et al., ). No caso de pases em desenvolvimento, alguns problemas ambientais
apresentam melhorias desde o incio da curva, na medida em que as condies
econmicas melhoram. So exemplos disso o acesso rede de gua potvel e o
saneamento em geral. A gura . representa esse padro de relao entre renda
per capita e degradao ambiental.
Por outro lado, h problemas ambientais que se manifestam quase que
indefinidamente na razo direta do aumento da renda per capita. Um deles
so as emisses de gases de efeito estufa. O aumento da certeza cientfica
sobre este problema e a notvel mobilizao das agendas nacionais e inter-
nacionais para o enfrentamento de suas causas podem levar a uma reverso
F P G A

.: Menor degradao ambiental com melhor nvel de renda per capita

de tal tendncia, mas ainda cedo para afirmar que o padro assinalado
esteja sendo revertido (figura .).
A principal ideia subjacente considerao de uma curva de Kuznets am-
biental a de que, na medida em que o padro de renda de uma pessoa aumenta,
ela tender a ampliar o seu consumo mas, ao atingir certo patamar de satisfao,
comea a priorizar mais a qualidade do que a quantidade. Isso serviria, por
exemplo, para explicar o deslocamento das preferncias de consumidores de
pases mais ricos, no sentido de produtos mais prximos ao conceito de sus-
tentabilidade. Esse o caso do aumento da demanda por alimentao orgnica,
ainda que o preo de mercado seja maior. Outro exemplo que valida a curva de
Kuznets ambiental so os investimentos pblicos em recuperao de cursos de
gua poludos, como foi o caso do rio Tmisa, que banha Londres.
Vale assinalar que, em escala global, a exibilidade da alocao de recursos
para investimentos produtivos e a interdependncia dos mercados facilitou um
notvel processo de redistribuio das atividades econmicas entre pases. Esta
tendncia expressa uma limitao da ideia de uma curva de Kusnetz ambiental,
pois a melhoria da qualidade do ambiente em naes mais ricas pode estar as-
sociada no apenas a um maior grau de conscincia e exigncia, mas tambm a
uma transferncia de atividades altamente poluidoras para a periferia, sem que
C A G

.: Maior degradao ambiental com crescimento da renda per capita

necessariamente mude o consumo dos produtos resultantes de tais atividades,


nos pases centrais.
Nesse sentido, quando se considera a relocalizao das indstrias dos pases
mais ricos, que buscaram vantagens comparativas em pases mais pobres, h
que se assinalar que essa tendncia teve forte inuncia dos mecanismos de con-
trole ambiental at a ltima dcada do sculo . Durante um quarto de sculo,
desde os alertas lanados na Conferncia de Estocolmo, de , vigorou uma
conduta evasiva por parte de grandes empresas multinacionais. Elas buscavam
se instalar em pases menos exigentes em matria de gesto ambiental, fugindo
s rgidas regulamentaes de certos pases industriais. Essa tendncia, embora
ainda persista de certa maneira, j no mais to forte. Trs fatores contribuem
para a mudana de mentalidade no setor industrial:
instrumentos da governana internacional, que determinam condutas am-
bientais em escala global;
a adoo de prticas mais rigorosas de controle ambiental, mesmo em pases
menos desenvolvidos; e
a exigncia de prticas compatveis com os critrios de sustentabilidade, por
parte dos consumidores, que passam a valorizar condutas empresariais como
certicao ambiental e responsabilidade socioambiental.

Por outro lado, um estudo realizado por encomenda do Senado francs


(apud Lepeltier, ), contraria a convico de que certos pases se inserem
F P G A

na economia mundial como depsitos de poluio, na medida em que no


impem regulamentaes ambientais rigorosas. O referido estudo concluiu
que a ausncia ou fragilidade da legislao ambiental de certos pases no o
fator mais relevante como indutor da relocalizao das indstrias. Nas escolhas
das multinacionais, pesam fundamentalmente o esgotamento dos mercados do
Norte e o forte crescimento do Sul, enquanto o cumprimento s regulamentaes
ambientais se torna relativamente marginal neste processo.
A degradao ambiental e a exausto da base de recursos naturais tm grande
impacto no crescimento econmico, pois aumentam os custos relativos sade
humana e perda da produtividade econmica. Alm disso, nos pases em de-
senvolvimento, cujo capital econmico essencialmente baseado no estoque de
recursos naturais (renovveis e no renovveis), a voracidade de consumo destas
reservas tem provocado uma eroso no capital ecolgico e perdas para o sistema
econmico. Tal processo faz com que um grande nmero de pessoas se encontre
na condio de refugiados, empurrados para alm das fronteiras naturais de
seus habitats, como mostra o fenmeno ilustrado na gura ..

.
Num mundo marcado por uma crise ambiental em escala global, buscar uma
gesto do meio natural e da qualidade de vida implica necessariamente a introdu-
o de contedos ambientais na gesto internacional das transaes comerciais.
relevante, portanto, que se atente para o efeito das polticas de liberalizao
do comrcio sobre a qualidade ambiental. Num sentido inverso, cabe tambm
considerar a inuncia das polticas ambientais nacionais nos uxos comerciais
e nos investimentos, tendo em conta os impactos na competitividade dos pases
e das empresas.
Do nal da dcada de quarenta a meados da dcada de noventa do sculo
vinte, o comrcio internacional cresceu duas vezes mais rpido que o mun-
dial e foi um dos principais propulsores do crescimento econmico. Em muitos
casos, foi tambm um elemento de destruio massiva dos recursos naturais. O
comrcio internacional quadruplicou, entre e , atingindo oito trilhes
de dlares em produtos vendidos (bens e servios) anualmente. No h, portanto,
como ignorar a importncia do comrcio, um fator determinante na poltica
internacional (Abdelmalki & Mundler, ; Paulet, ) e, crescentemente,
um importante elemento do debate sobre a questo ambiental.
As trocas comerciais e as polticas de liberalizao do comrcio internacional
tm necessariamente efeitos positivos e negativos sobre o meio ambiente, uma
vez que elas modicam a natureza, o volume e a repartio geogrca da produ-
o e do consumo. No curto prazo, o livre-comrcio pode afetar negativamente
C A G

.: Efeitos da superexplorao do ambiente


natural nos pases em desenvolvimento

Fonte: Adaptado de Heinrich & Hergt ().

o meio ambiente do pas que apresente vantagens comparativas para prticas


produtivas degradadoras do meio natural. J no longo prazo, a preocupao
que as polticas de livre-comrcio agravem os problemas ambientais, na medida
em que contribuam para aumentar a taxa de crescimento, e que o aumento da
produo e do consumo decorrente tenda a acentuar os problemas de poluio
(Bontems & Rotillon, ).
Por outro lado, argumenta-se que a liberalizao do comrcio internacional
pode ser considerada como um meio de melhorar a qualidade ambiental, pois os
pases mais ricos tendem a ser mais suscetveis de investir na proteo ambiental
e a impor restries s suas importaes, em consonncia com critrios ecol-
gicos. O maior grau de conscincia da populao dos pases mais desenvolvidos,
associado ao seu nvel educacional e de acesso informao, tem sido um fator
de presso para que os respectivos governos adotem prticas restritivas s impor-
taes de mercadorias produzidas mediante prticas predatrias e poluentes. Na
F P G A

realidade, o tema fonte de muitas polmicas entre os adversrios e partidrios


do livre-comrcio e dos movimentos ambientalistas.
Durante muitos anos os aspectos ambientais foram negligenciados nas rela-
es internacionais, particularmente nas relaes comerciais. A maior parte dos
tratados e acordos relativos s relaes econmicas internacionais, desde o m
da Segunda Guerra Mundial, armava a primazia do livre-comrcio como fun-
damento do crescimento e do desenvolvimento. Ignoraram a questo ambiental.
O meio ambiente no foi considerado explicitamente nos primeiros acordos
do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio , em , que instituiu o
primeiro regime de comrcio multilateral da histria contempornea, nem no
tratado de Roma, de , que estabeleceu as regras do Mercado Comum Europeu.
Considerava-se a proteo ambiental como um fator no econmico, embora j
se evidenciasse os possveis efeitos negativos das polticas ambientais nacionais
nas transaes comerciais.
Com o processo de transnacionalizao, iniciado ao nal dos anos , as
empresas passaram a se relocalizar e os uxos de capitais se intensicaram. Em
tal contexto, desenvolveram-se redes mundiais e o comrcio internacional passou
por um processo de liberalizao, num ambiente de concorrncia econmica
sem limites. Esta interdependncia das economias se concretizou em , com a
criao da Organizao Mundial do Comrcio (smbolo da globalizao),
que substituiu o (Paulet, ).
Quando da criao desta organizao, que em reunia Estados e
pases observadores, havia forte expectativa quanto a benefcios automticos da
liberalizao. O prembulo da carta de fundao da estabelece que seus
membros reconhecem

que suas relaes na esfera do comrcio e do esforo econmico deveriam ser


conduzidas com vista a elevar os padres de vida [], ao permitir o uso timo
dos recursos mundiais em conformidade com o objectivo de sustentabilidade do
desenvolvimento, procurando proteger e preservar o meio ambiente, e reforar os
meios para faz-lo de uma forma consistente com as respectivas necessidades e
preocupaes, em diferentes nveis de desenvolvimento econmico.

O constitui um conjunto de regras e normas de comrcio internacionalmente aceitas, cuja instituio


comeou na primeira rodada de negociao multilateral de comrcio () e que foram revistas ao longo
de um total de sete rodadas (Rodada Uruguai), sendo incorporado estrutura da , em . O ciclo do
Uruguai, que ocorreu entre e , compreendia medidas que visavam a reduo das distores do
comrcio na rea da agricultura e de recursos naturais, a limitao de subsdios produo e a operao
das normas adotadas.
http://www.wto.org/english/tratop_E/envir_e/hist_e.htm (acesso em //).
C A G

Entretanto, as crises nanceiras, o crescimento das desigualdades espaciais


e sociais, e reivindicaes identitrias tm provocado movimentos contrrios
e hostis liberalizao do comrcio, em vrios pases (Ver Box .). Alm disso,
as fronteiras so desigualmente abertas, a despeito dos marcantes princpios
liberalizantes. Na prtica, parece vigorar um jogo em que cada nao, de acordo
com seu poder de barganha nas transaes internacionais, procura desfrutar
das vantagens decorrentes da liberalizao de seus parceiros, ao mesmo tempo
em que procura mitigar a sua prpria liberalizao, valendo-se de expedientes
restritivos no tarifrios, como as regulamentaes de qualidade ambiental.

Box .: Luta contra o livre-comrcio

Os movimentos revolucionrios, que marcaram o panorama mundial por cerca de


quatro dcadas aps a Segunda Guerra Mundial, pretendiam a tomada do poder
poltico. O nal do sculo passado marca o surgimento de uma nova tendncia
ideolgica antiglobalizao, que visa a promover um contra-poder, sem necessa-
riamente tomar o poder. Essa nova linha de conduta, chamada de altermundismo,
busca a sua fundamentao na mobilizao de cidados e na educao popular,
como forma de combate ao que consideram como pensamento nico: a doutrina
neoliberal, que representa uma forte marca na orientao das decises econmicas
mundiais desde os anos .
O movimento altermundista mostrou a sua presena contestatria em eventos
internacionais como a conferncia mundial da OMC, realizada em Seattle, em .
Um importante expoente dessa corrente de pensamento e ao a organiza-
o Attac (Associao pela Taxao das Transaes Financeiras para a Ajuda aos
Cidados). A origem do movimento pode ser atribuda publicao de um editorial
no peridico Le Monde Diplomatique, em que o jornalista Ignacio Ramonet prope
a adoo de uma taxa Tobin e a criao de uma organizao que pressionasse os
governos, em todo o mundo, a adotar esta taxa. A taxa Tobin foi uma proposta
formulada em por James Tobin (economista norte-americano, Prmio Nobel de
Economia em ) que tinha como princpio bsico a taxao das converses, no
curto prazo, de moedas, com ns especulativos. A taxa serviria como mecanismo
de nanciamento ao desenvolvimento dos pases mais pobres.
Criado em , na Frana, o movimento Attac se espalhou por mais de
pases. A sua misso maior servir como referncia e alternativa antineoliberal, no
contexto da globalizao. Dentre suas prioridades, destaca-se:
controle dos mercados nanceiros (mediante mecanismos como a taxa Tobin);
F P G A

comrcio justo (fair trade), no lugar de livre-comrcio (free trade), por via do
controle democrtico de instituies como a OMC, o FMI, o Banco Mundial, a
Unio Europia, o NAFTA e o G;
defesa de bens pblicos (ar, gua, informao);
defesa dos servios pblicos de interesse social, como sade, assistncia social
e previdncia, contra a privatizao;
oposio aos OGMs;
luta contra os parasos cais e a evaso de impostos pelas grandes fortunas
e empresas;
globalizao econmica condicionada aos princpios da sustentabilidade;
taxao da produo e do consumo de produtos poluentes;
reorientao da poltica energtica, no sentido de substituir a energia nuclear
por fontes alternativas e renovveis, incentivos reduo na intensidade do
consumo; e
cancelamento das dvidas externas de pases em desenvolvimento.
Fonte: http://www.france.attac.org/spip.php?article (acesso em //).

A partir do m dos anos , o debate veio tona, tendo em vista o cres-


cimento de conitos comerciais em torno de problemas ambientais. Neste con-
texto, independentemente das questes comerciais, a emergncia das questes
ambientais globais suscitou a negociao e a assinatura de numerosos acordos
globais multilaterais.
No contexto do mercado mundial e de livre-comrcio, a primazia das trocas
internacionais tende a se impor sobre qualquer outra dimenso, como a cultural,
a social ou a ecolgica. A , por meio de acordos internacionais, vem estabe-
lecendo as regras sobre concorrncia, acesso aos mercados pblicos e liberao
dos investimentos. Por outro lado, na ausncia de uma grande instituio in-
ternacional encarregada da regulao ambiental mundial, a tem cumprido
o papel principal na governana mundial do meio ambiente (Lavieille, ).
A misso da promover a liberalizao do comrcio atravs das fron-
teiras nacionais. Isso implica remover barreiras livre circulao de bens e ser-
vios, impostas pelos governos. Barreiras e restries ao comrcio podem incluir
normas de proteo ao meio ambiente, de garantia de qualidade dos alimentos

No existem acordos especcos sobre meio ambiente na , mas diversos acordos estabelecidos no
mbito da organizao englobam questes ambientais.
C A G

ou de sade, sejam elas nacionais ou internacionais. Ora, tais regulamentaes


tendem a conitar com o princpio do livre-comrcio (Hartwick & Peet, ).
Vai se tornando cada dia mais evidente o imperativo de se compatibilizar
os inmeros acordos internacionais sobre o meio ambiente e os seus respectivos
dispositivos legais, com as regras da . Para tanto, ser preciso, num primeiro
momento, uma consolidao de dois conjuntos de normas: as do comrcio e as
do meio ambiente. Como as regulamentaes ambientais se encontram disper-
sas entre vrios organismos que geralmente no dispem de autoridade e meio
para implement-los alm do fato de no haver uma coordenao entre tais
mecanismos vrios autores argumentam que ser preciso junt-los sob a co-
ordenao de uma s instituio: uma Organizao Mundial do Meio Ambiente
(Ivanova & Roy, ). Tal reestruturao permitir uma maior efetividade no
tratamento das questes ambientais em suas relaes com o comrcio inter-
nacional. Como exemplo, Lipietz () aponta o fato de que, analogamente, a
que concentra sob a mesma autoridade as normas internacionais relativas
a sade pode determinar restries ao comrcio de carne contaminada pela
febre aftosa de determinado pas, sem objeo da .
Os estatutos da indicam que o comrcio internacional deve ser pratica-
do em conformidade aos objetivos do desenvolvimento sustentvel, permitindo
uma utilizao tima dos recursos mundiais e levando em conta a proteo e
a preservao ambiental. Nos anos , um quarto dos litgios apresentados
ao rgo de Soluo de Controvrsias (), da , envolviam questes
ambientais. Em quase todos esses casos, o rgo condenou os pases que se
recusaram a importar mercadorias produzidas em condies que degradam o
meio ambiente (Chavagneux, ).
O est habilitado a criar grupos especiais, a adotar os relatrios destes
grupos e a criar um rgo de apelao que pode conrmar ou no as concluses
do grupo especial. Em caso de recusa do Estado perdedor de se conformar ao que
foi decidido, o autoriza a outra parte a aplicar sanes comerciais e xa um
teto. Um Estado que impe medidas restritivas para proteger o meio ambiente
deve provar que as mesmas so necessrias e que elas no constituem restries
comerciais disfaradas. H que se assinalar que, quando o rgo de apelao
rejeita os princpios da preveno e da precauo, as medidas de proteo ambi-
ental devem ser fundamentadas em provas cientcas validadas (Lavieille, ).

Entre e , mais de casos de controvrcias foram encaminhados ao (Chavagneux, ).


F P G A

A partir de , casos como o do amianto e das tartarugas marinhas


levaram a posicionamentos favorveis s consideraes ambientais, o que poderia
ser considerado como indcio de mudana de postura. Entretanto, em setembro
de a deu a sua deciso nal favorvel ao processo apresentado pelos
Estados Unidos, Argentina e Canad contra a moratria imposta pela Unio
Europia importao de organismos geneticamente modicados . H
que se assinalar que, de acordo com o protocolo de Cartagena sobre a preveno
dos riscos biotecnolgicos, que entrou em vigor em , so permitidas, a priori,
medidas de restrio importao de produtos contendo . A argumentao
europia se baseava, justamente, no direito assegurado por aquele protocolo,
que lhe permitia impor medidas restritivas. Entretanto, no considerou,
nesse caso, o que estava estabelecido em outro tratado e imps a regra da livre
circulao dos .
Chavagneux () chama a ateno para o fato de que as decises do
so claramente voltadas aos interesses da livre circulao de mercadorias e de
investimentos, em detrimento de outros aspectos, como a sade pblica, o meio
ambiente e os diretos dos trabalhadores. Uma das raras excees a esta conduta
envolveu o Brasil. Em junho de , a estabeleceu um painel para examinar
as medidas restritivas impostas pelo Brasil com relao importao de pneus
reformados da Unio Europeia. A importao de bens de consumo usados
proibida no Brasil desde . Em dezembro de a reconheceu essa
proibio com uma medida necessria proteo da sade humana e do meio
ambiente.
Os conitos resultantes da interdependncia crescente das naes tm se
multiplicado. A , apesar de poder aplicar sanes e de contar com um con-
selho constitudo de instituies especializadas das Naes Unidas, se defronta
com diculdades, dentre as quais merecem destaque (Paulet, ):
ao mesmo tempo que tem o papel de ampliar os campos de aplicao do
livre-comrcio, a tem de respeitar, em princpio, critrios de ordem
social (como direitos humanos) e ambiental;
a se tornou objeto de ataques mltiplos (da parte de ONGs, de naes e
de empresas), de naturezas diversas (econmica, social, ambiental);

Em benefcio da proteo sade pblica, a rejeitou, em maro de , o pleito do Canad contra


a Frana, que havia proibido o comrcio de produtos contendo amianto.
Trata-se de queixa apresentada pela Malsia, Paquisto e Tailndia contra os , que haviam proibido
a importao de camaro pescado com tcnicas que pudessem causar danos s tartarugas marinhas. Em
a considerou procedente a proibio norteamericana. Este um exemplo na histria do -,
em que uma medida nacional unilateral impondo restries ao comrcio, foi aceita por razes ambientais.
C A G

conitos entre pases, entre continentes ou blocos econmicos tm sido


recorrentes; e
a coordenao com outros organismos fraca e varivel, particularmente
com os pases que no respeitam as regras estabelecidas pela organizao.

De acordo com os regulamentos da , os pases-membros podem impor


normas ou padres de qualidade a produtos. Mas no podem, por outro lado,
aplicar restries aos processos produtivos que levaram sua produo, pois
isso pode ser considerado uma barreira tcnica.
Vale assinalar que, no contexto de mercados globalizados, a existncia de
normas com exigncias diferenciadas entre pases pode ter consequncias im-
portantes no mbito do setor produtivo:
os pases que desejam implementar normas rgidas de emisso, de proce-
dimentos ou mesmo instituir tarifas de lanamento, tm de enfrentar a
concorrncia das empresas de outros pases, onde no existam tais restries;
indstrias mais poluentes que no queiram se adaptar ao rigor das normas
ambientais de um pas podem optar por migrar para outro pas, onde no
hajam tais restries; e
a lgica das decises econmicas internacionais tende a favorecer a aceita-
o, por parte dos pases mais pobres, das empresas que abandonaram os
pases mais ricos.

Tais prticas so denominadas dumping ambiental (ver captulo ): a venda


de produtos por preos que no cobrem o custo total de sua produo, caso
fossem tambm considerados, junto aos fatores efetivamente contabilizados nos
processos produtivos, os custos ambientais. Graas ao dumping ambiental, a
circulao de bens produzidos por indstrias que no estejam submetidas re-
gulamentao de proteo e controle ambiental em escala nacional ou em nvel
internacional, tende a desfrutar de uma maior competitividade.
O dumping ambiental, como assinalam Monjon & Hanoteau (), repre-
senta na prtica uma expresso do dilema do prisioneiro (ver Box ., no captulo
): pases que impem regulamentaes ambientais mais rigorosas desfrutam,
indiretamente, das vantagens de importar produtos produzidos em pases onde
as regras do jogo so mais tolerantes. Com isso, h incentivo a que outros
pases tambm minimizem as suas restries de poltica ambiental, de modo
a que seja mantida a competitividade. Nesse jogo, todos saem perdendo, pois a
degradao ambiental vai afetar a todos.
Mesmo diante de um contexto de crescimento dos mecanismos e das ins-
tituies voltadas regulao das relaes internacionais em geral, a dimenso
F P G A

ambiental ainda tem um papel limitado. Vrias organizaes internacionais, tais


como o , o Banco Mundial e a , ampliaram a considerao das questes
ambientais. Mas, comparativamente , a importncia dessas instituies
relativamente pequena em termos de regulao efetiva das transaes econ-
micas internacionais.
O aumento do uxo de comrcio internacional traz consequncias ambien-
tais diretas, que podem ser mensuradas em emisses de CO2 . Quatro delas, que
so de certa forma interdependentes, merecem ser consideradas: a relocalizao
de atividades produtivas segundo critrios ambientais, a interdependncia na
produo de commodities (matrias-primas e agribusiness), o incremento das
atividades comerciais e de transporte de mercadorias, e a transferncia da des-
carga nal de resduos txicos.

Denio Commodities so bens produzidos para o mercado, em larga escala, sem


que tenham alguma caracterstica qualitativa que diferencie os fornecedores. So
exemplos: minrios, petrleo, soja. Os preos podem variar a cada dia, de acordo
com fatores tais como relao entre oferta e procura, disponibilidade de estoques ou
conjunturas polticas. Commodities so o oposto dos produtos de marca: no tm
qualquer identidade; no importa quem os produziu; so insumos para processos
produtivos (alimentos, bens durveis, energia etc.).

.. A relocalizao de atividades produtivas segundo critrios ambientais


O ltimo quarto do sculo foi marcado pela acelerao de uma tendncia
registrada desde o nal da segunda guerra mundial: o crescimento da produo
(ver Figura .) e do intercmbio comercial entre pases. Esse processo tem muito
a ver com a expanso das grandes corporaes multinacionais, que passaram a
descentralizar as suas atividades segundo critrios locacionais (proximidade de
fontes de matrias-primas e de mercados, vantagens scais, mo de obra mais
barata, estabilidade poltica etc.).
Na diviso do trabalho postulada pelos economistas clssicos, baseada na
lgica das vantagens comparativas, como na anlise de Adam Smith, ainda no
sculo , cada pas se especializaria naquilo em que tivesse mais vocao
(uns se industrializariam, outros seriam fornecedores de matrias-primas).
O mundo hoje bem diferente. A agricultura segue condicionada por fatores
naturais, como solo, clima e regime hdrico. Mas a indstria pode se instalar
em qualquer lugar. Assim, vrios pases que at recentemente no dispunham
de parques manufatureiros modernos, agora produzem e exportam bens indus-
trializados. Nesse quadro de interdependncia, se algum tipo de especializao
C A G

.: Crescimento da produo mundial -

Fonte: adaptado de International Trade Statistics , In:


http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its_e/charts_e/
chart_ii.xls wp//-/.htm (acesso em //).

possvel de ser identicado como tendncia, esta sem dvida caracteriza duas
categorias de pases, para efeito de funo na produo manufatureira mundial:
os que produzem conhecimentos (num tipo de economia de pouca materialidade,
mas muita rentabilidade) e os que apenas se servem de tais tecnologias (em ativi-
dades materiais e, por conseguinte, mais suscetveis de gerar efeitos ambientais).
Vale assinalar que diferenciais de renda ou de poder aquisitivo das popu-
laes tambm acarretam padres de consumo diferentes. Um cidado mdio
num pas rico tende a usufruir de muito maior parcela da produo mundial,
comparativamente a outro, num pas pobre (ver Box .).
A anlise da responsabilidade de cada pas em relao ao nvel geral de de-
gradao ambiental do planeta deve, portanto, ser relativizada. Um indicador
razovel seria o consumo, e no a produo de cada um.
A relocalizao de atividades produtivas ganhou vigor a partir dos anos ,
quando regulamentaes ambientais passaram a ser estabelecidas em alguns
F P G A

Box .: Um mundo cada vez mais consumista

O consumo mundial em bens e servios foi, em , da ordem de trilhes de


dlares (em valores de ). Alm da satisfao das necessidades bsicas (como
comer, vestir e morar), foram vendidos naquele ano milhes de veculos, mi-
lhes de geladeiras, milhes de computadores, , bilhes de telefones celulares.
Em anos, desde , o consumo mundial aumentou em e, comparando-se
com , o crescimento foi da ordem de . Parte desse incremento se deveu
ao aumento da populao, mas o consumo per capita ainda assim triplicou.
O aumento do consumo de bens levou a um aumento da produo de matrias-
-primas e de energia (combustveis fsseis, metais, madeira), alm da converso de
terras em reas de cultivo. Entre e , a produo de metais foi multiplicada
por seis e a de gs natural por . Um europeu consome, em mdia, hoje, kg de
recursos naturais diariamente. Nos EUA esse valor atinge kg.
Pelo conceito de pegada ecolgica, a humanidade precisaria hoje de um planeta
maior, s para satisfazer o padro de consumo vigente.
As milhes de pessoas mais ricas do mundo (em torno de do total de
habitantes) so responsveis por das emisses de CO2. Por outro lado, os
bilhes mais pobres emitem apenas .
Cerca de da populao mundial, reunidos nos pases com maior nvel
de renda, efetuaram do consumo do planeta, em . S os EUA, com da
populao mundial, so responsveis por um tero de tudo o que consumido
no planeta. Se o padro de consumismo norte-americano fosse ampliado a todo o
mundo, a capacidade de suporte da Terra seria de apenas , bilhes de habitantes
(pouco mais de da populao atual), conforme o quadro ..
Fonte: dados citados em Assadourian et al. ().

pases. A existncia de custos associados conformidade com normas de meio


ambiente se somou ao j usual processo de globalizao da produo, que vinha
sendo orientado por outras vantagens locacionais (de mercado, disponibilidade
de matrias-primas, de energia, de mo de obra, de tarifas).
Por cerca de anos (entre as Conferncias de Estocolmo, em , e a do
Rio, em ), prevaleceu uma conduta poltica de gesto ambiental que tinha
como referncia a jurisdio das instituies e governos nacionais. Em poucas
palavras, cada um buscava cuidar de seu prprio quintal. S aps a constatao
de efeitos ambientais transnacionais ou globais (como graves acidentes, do tipo
Chernobil, ou as mudanas climticas), que cou evidente o imperativo de se
C A G

.: Populao sustentvel mundial, segundo diferentes nveis de renda

Nvel de consumo Renda per capita Biocapacidade utilizada, Populao mundial


em , em em hectares no mundo sustentvel
* de (per capita, em ) (bilhes)

Baixa renda , . .

Renda mdia , . .

Renda alta , . .

Estados Unidos , . .

Mdia global , . .

Fonte: dados citados em Assadourian et al. ().


* paridade de poder de compra (em ingls: purchasing power parity).

considerar o meio ambiente em sua dimenso planetria. Ou seja, cou claro que
no bastava apenas cada pas cuidar de seu prprio quintal; passou a importar
tambm a qualidade dos quintais dos outros.

.. Interdependncia na produo de commodities (matrias-primas e


agribusiness)
As ltimas dcadas mostraram uma tendncia de maior crescimento do comrcio
internacional em relao ao crescimento geral da economia. A taxa de comrcio
exterior em relao produo de bens e servios passou de menos de , logo
aps a crise do petrleo de -, para mais de . A produo mundial de
petrleo praticamente quadruplicou, entre os anos e . Essa produo
majoritariamente transportada dos pases produtores para os consumidores.
S os consomem duas vezes mais petrleo do que produzem.
No caso da agricultura e pesca, o aumento foi ainda maior, passando dos
para mais de (vale assinalar que os uxos comerciais so contabilizados
duas vezes: na exportao e na importao), no mesmo perodo. Ainda assim,
a evoluo do comrcio internacional tem mostrado uma tendncia reduo
do papel relativo da agricultura, frente a outros setores, como a indstria. Em
pouco mais de anos, a participao agrcola no mercado global caiu de cerca
de para algo em torno de , em termos de valor (, ).
O aumento geral do nvel da renda e do poder aquisitivo, juntamente com
uma maior produo industrial, produziram um formidvel crescimento na
produo de matrias-primas minerais, na extrao de combustveis fsseis, de
cereais e, mais recentemente, de insumos para produo de biocombustveis.
F P G A

A produo bruta mundial (valor total de tudo o que produzido anu-


almente) aumentou de sete trilhes de dlares, em , para trilhes, em
, segundo o critrio de paridade de poder de compra (), que permite a
comparao do poder aquisitivo efetivo entre diferentes sociedades. A renda
mdia, por pessoa, subiu de . para . dlares, no mesmo perodo.
Esses nmeros provam de que a capacidade de consumo cresceu bem mais
rapidamente do que a populao.
H evidncias empricas de que o aumento da renda est diretamente as-
sociado a um maior consumo de protena animal, em detrimento dos cereais
e tubrculos (Drigg, ). Mas, a produo dessas protenas nem sempre est
disponvel no prprio territrio do pas.
O suprimento de alimentos a uma determinada populao pode ser assegura-
do mediante dois mecanismos: a produo domstica ou a importao. O primeiro
o mais tradicional e explica em grande medida momentos de penria alimentar
em algumas regies, causada por adversidades naturais. Explica, tambm, as
identidades culturais da dieta alimentar de cada povo. O segundo mecanismo,
entretanto, o que mais vem crescendo, em funo de avanos tecnolgicos
(nos transportes e no armazenamento), alm do diferencial de potencialidade
e disponibilidade de terras entre pases. Em funo disso, o comrcio mundial
de produtos agrcolas tem crescido mais rapidamente do que o mundial. A
taxa de crescimento do comrcio internacional de produtos agrcolas cresceu em
mdia a ao ano, durante a dcada de , um ndice em torno de trs vezes
maior do que o crescimento geral da produo agrcola (, ).
O provimento da demanda internacional por commodities representa impor-
tante fator de mudana no uso da terra, nos pases produtores. Parte do aumento
da produo se d mediante incremento de produtividade, o que implica maior
uso de insumos, com consequentes efeitos de degradao ambiental (eroso,
uso de agroqumicos, poluio hdrica etc.). Mas, h tambm uma converso de
reas de orestas em atividades de monocultura ou pastagens. Quando grandes
extenses de terra so transformadas em agricultura ou pecuria, h uma reduo
da capacidade de sequestro e armazenamento de CO2 .

.. Incremento das atividades comerciais e de transporte de mercadorias


Como consequncia direta do aumento do uxo internacional de mercadorias
e servios, os transportes (de carga e de pessoas) apresentaram notveis taxas
de crescimento ao longo das ltimas dcadas. Os efeitos sobre o meio ambiente
so expressivos.

Segundo dados do , citados em http://www.earth-policy.org/ (acesso em //).


C A G

Entre e o nmero de passageiros em viagens areas aumentou em


mais de seis vezes, em escala mundial, passando de milhes para , bilhes
de embarques. S os representam cerca de desse trfego. Ainda que
represente apenas uma pequena parcela do trfego areo mundial, no Brasil esse
tipo de transporte cresceu muito nos ltimos anos: entre e o nmero
de viagens areas aumentou a uma taxa anual de , em mdia, bem acima do
crescimento do brasileiro, em geral, que foi de , por ano, em mdia, no
mesmo perodo (MacKinsley, ).
As emisses de CO2 resultantes dos transportes internacionais constituem
um preocupante fator de degradao ambiental. De uma maneira geral, essa
poluio no aparece nas contas do tipo pegada ecolgica dos pases para os quais
as mercadorias e servios so transportados. Na prtica, os uxos de transporte
internacional contribuem para a degradao global, mas cam diludos em
espaos que fogem soberania e responsabilidade de cada pas, fato que aponta
para o imperativo de mecanismos concertados de governana ambiental em
escala mundial.

.. A transferncia da descarga nal de resduos txicos


Um efeito colateral da liberalizao do comrcio e circulao internacional de
mercadorias pode ser identicado na disposio nal dos resduos. Entre
e , cerca de mil transaes de exportao de lixo de vrias categorias fo-
ram efetuadas por pases. A Alemanha se destacava, naquele perodo, como
principal pas exportador (com sete milhes de toneladas), enquanto a Frana
era o principal importador (com milhes de toneladas).
Em , o total de resduos comercializados internacionalmente foi da
ordem de milhes de toneladas, algo em torno de vezes o volume total
de entulho removido da queda das torres do World Trade Center, em Nova
York. O crescimento anual desse mercado foi de , entre e . Para
que se tenha uma ordem de comparao, em o peso total dos automveis
comercializados foi de apenas do peso dos resduos negociados no mercado
internacional no mesmo ano (Kellemberg, ).
As estatsticas disponveis para o ano mostram que a maior parte das
transaes comerciais com resduos se dava entre pases membros da . Essa
informao, entretanto, esconde o fato de que existe muito pouco dado sobre

Fonte: World Development Indicators, World Bank online database, ; International Civil Aviation
Organization, (World Bank, ).
Fonte: /-Arendal, Transboundary movements of waste in , /-Arendal Maps and
Graphics Library, http://maps.grida.no/go/graphic/transboundary_movements_of_waste_in_ (acesso
em //).
F P G A

esse tipo de comrcio, em escala mundial. O episdio relatado mais acima neste
captulo, da disputa sobre importao de carcaas de pneus pelo Brasil, que foi
tratado pela , um testemunho da complexidade dos efeitos do livre-comrcio
sobre o meio ambiente.
C
Governana ambiental internacional

O carter transnacional de vrios problemas ambientais exige uma complexa


ao multilateral por parte dos governos, das organizaes internacionais e de
outras partes que tm algum papel nas questes tratadas. Exige, tambm, que os
Estados nacionais trabalhem de forma cooperativa entre si, o que nem sempre
simples.
No inexiste uma autoridade supranacional com legitimidade e poderes para
impor regras de comportamento ou para fazer respeitar os acordos estabelecidos.
Isso se tornou um desao, que hoje mobiliza a comunidade das relaes inter-
nacionais e provoca uma onda de estudos e crticas aos mecanismos e princpios
consagrados ao longo do sculo . Se a tarefa de criar uma governana ambiental
difcil em nvel nacional, ela ainda mais desaadora quando vista pela tica
da reestruturao das relaes internacionais, visando a uma governana que
envolva os pases sob um regime geral legtimo e efetivo.
Cada vez mais, vai se tornando claro que os Estados nacionais no podem
ignorar os interesses comuns e se comportar como se fossem sistemas fechados,
sem considerar os acontecimentos externos. Decises tomadas no mbito de um
determinado pas so suscetveis de ter consequncias alm de suas fronteiras
e provocar diferentes formas de poluio transfronteiria, ou contribuir para a
degradao dos bens ambientais comuns a todo o planeta. O acidente nuclear
na usina de Chernobyl, em , na Ucrnia, serviu de alerta e conrmao da
necessidade de se tratar certos riscos ambientais de forma supranacional. Naquele
momento, o vazamento radiativo afetou no apenas a populao ucraniana, mas
se espalhou por boa parte da Europa. Ficou evidente que no se tratava somente
de um problema da Ucrnia.
Teoricamente, a cooperao entre os pases conduziria a um timo ambiental
global, na medida em que reduzisse de maneira negociada a superexplorao dos
recursos ambientais. Entretanto, a questo no to simples: enquanto alguns
pases demonstram interesse em cooperar e assinar os acordos internacionais,
outros relutam em aderir a pactos que impliquem compromissos que consideram
F P G A

negativos para os seus sistemas econmicos ou os seus fundamentos polticos.


A questo que se coloca, ento, : como estabelecer mecanismos que induzam a
cooperao de todo os pases, no sentido de participar do esforo internacional
coordenado?
Duas formas alternativas podem ser utilizadas. Primeiramente, o estabe-
lecimento de ameaas de sanes comerciais para os pases no signatrios
dos protocolos ambientais. Se o risco de tais retaliaes for convincente, esses
pases tendero a rever as suas posies. Em segundo lugar, a atrao dos pases
no signatrios pode se dar pela oferta de vantagens, como a transferncia de
recursos ou de tecnologias, ou ainda a criao de mecanismos de compensao,
como o pagamento por servios ambientais (Bontems & Rotillon, ). Vale
assinalar que estas duas frmulas no diferem da tradio diplomtica que se
consolidou ao longo do sculo , que teve um forte fundamento no binmio
ajuda-interveno.
Mas o que leva os Estados a cooperar em torno da resoluo das questes
polticas ligadas ao meio ambiente, e em que condies tal cooperao pode
ocorrer? O interesse das partes envolvidas depende da natureza das questes
ambientais e do carter transnacional dos problemas e das solues, o que pode
conduzir a quatro atitudes possveis (Le Prestre, ):
os Estados podem constatar que a realizao de seus objetivos nacionais
interdependente em relao s aes de outros atores do sistema;
ou, inversamente, os Estados assumem que as estratgias de outros atores
podem impor os seus prprios interesses, valores e objetivos polticos e
econmicos, o que poderia limitar a sua autonomia;
uma terceira atitude seria negociar a troca de seus compromissos num de-
terminado tema por concesses em outra esfera, uma atitude comum entre
os atores internacionais; e
os Estados podem chegar concluso de que a comunidade internacional
deve se interessar pela procura do interesse comum, tendo em vista as ca-
ractersticas dos problemas e o carter transnacional e interdependente das
questes ambientais.

A cooperao intergovernamental limitada por vrios fatores, dentre eles a


contestao de dados e fundamentos cientcos, a falta de consenso com relao
ao custo e utilidade de certas medidas e a recusa de compartilhar responsa-
bilidades. H que se considerar, tambm, os problemas que emanam quando o
objeto da pactuao um bem comum, mas que pertence a um nico pas ou um

Sobre o instrumento econmico pagamento por servios ambientais, ver captulo .


G A I

grupo restrito de pases (Abdelmalki & Mundler, ). As bacias hidrogrcas


transnacionais se enquadram nesse caso.

.
O equacionamento de certos problemas ambientais, tais como a mudana
climtica ou a gesto dos oceanos, exige a cooperao de pases que se situam
em diferentes estgios de desenvolvimento e que contam com arcabouos
institucionais bem variados. Por outro lado, outros problemas, como a perda
da biodiversidade e o esgotamento das reservas hdricas, podem ser resolvidos
no mbito nacional, embora a implementao de solues inadequadas possa
provocar consequncias alm das fronteiras nacionais.
Desde a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano,
realizada em Estocolmo, em , houve uma proliferao de acordos multilate-
rais, programas de ao e declaraes de princpios voltados ao enfrentamento
de temas associados ao meio ambiente (conforme apresentado nos captulos e
). Este grande incremento de protocolos ambientais internacionais teve como
consequncia uma expressiva fragmentao de todo o sistema de governana
ambiental, pois cada protocolo visa a um tema especco e no ao ambiente
global como um todo.
O perodo de duas dcadas transcorrido entre as conferncias da de
Estocolmo () e do Rio () foi, nesse sentido, marcadamente uma fase de
aes orientadas ao enfrentamento de problemas, mas sem uma coordenao
e viso estruturadas entre cada frum de ao. A esse tipo de enfrentamento
ad-hoc corresponde a noo de regimes internacionais.

Denio Os regimes constituem um arranjo internacional institucionalizado se-


gundo princpios, regras e normas previamente acordados, que regem as interaes
de atores participantes de determinado contexto temtico. So, na prtica, as regras
do jogo internacional (Keohane, ; Haas e Levy apud Le Prestre, )

De modo mais detalhado, Krasner () estabelece:

Denio Regime um conjunto de princpios, normas (que so padres de con-


dutas), regras (que correspondem operacionalizao jurdica e poltica das normas)
e procedimentos de tomada de deciso (que so as prticas e rotinas de discusso e
implementao das regras), que assegura o comportamento dos atores e visa a reduzir
as incertezas, de maneira a facilitar o atingimento de um objetivo comum.

A constituio de regimes, num contexto mundial em que prevalece a


F P G A

tendncia ao conito, representa, de certa maneira, uma extenso para a esfera


das relaes internacionais da noo de contrato social, que remonta ao pensa-
mento poltico-losco dos sculos e (Hobbes, Locke e Rousseau so
exemplos). Um tratado ou um conjunto de tratados ans e arranjos concomitantes,
so s vezes considerados como um regime, como no caso dos protocolos que
regem as questes climticas. Mas, o conceito de regime, que chave para a rea
de cooperao internacional, usado tambm de maneira mais ampla. Regimes
incluem uma variedade de aspectos formais e informais que modelam ou limitam
o comportamento das naes e podem ser pensados como instituies sociais
criadas entre naes (Speth & Haas, ).
Um aspecto importante dos regimes internacionais diz respeito diferena
entre assinar e raticar um tratado. A assinatura de um tratado por um governo
indica meramente apoio preliminar para os compromissos nele estabelecidos,
enquanto a raticao um processo no qual o governo nacional aprova o tra-
tado e o converte em normas nacionais. Estes procedimentos enfatizam que a
adoo dos compromissos voluntria e, assim, no acarreta nenhum sacrifcio
com ralao soberania nacional. Esse aspecto reforado pelo fato de as naes
poderem se retirar de um tratado a qualquer momento (Speth & Haas, ).
A proliferao de acordos e instrumentos afetos ao meio ambiente global
faz com que a sua implementao seja complexa, na medida que as reunies de
coordenao consomem cada vez mais recursos humanos e nanceiros. A ttulo
de ilustrao, a redao do relatrio do grupo High-level Panel on System-wide
Coherence, criado em pelo Secretrio-Geral da , Ko Annan, para
avaliar o desempenho do sistema das Naes Unidas nas reas de desenvolvi-
mento, ajuda humanitria e meio ambiente, exigiu dias de reunio por ano,
apenas no mbito das Convenes de Mudanas Climticas, da Biodiversidade
e da Deserticao. Muitos pases em desenvolvimento no dispem de capaci-
dade suciente para cumprir as exigncias dos relatrios de implementao dos
acordos ambientais internacionais. Portanto, fortalecer a capacidade dos pases
em desenvolvimento para tratar dos problemas ambientais locais, nacionais e
globais se tornou uma das atribuies essenciais dos regimes ambientais inter-
nacionais (Biermann, ; , )

Denio Um acordo ambiental multilateral pode ser denido como um docu-


mento intergovernamental entendido como um texto legal, com o propsito expresso
de prevenir ou administrar impactos humanos nos recursos naturais (Mitchell apud
Kanie, ).

http://www.un.org/events/panel/index.html (acesso em //).


G A I

No se sabe, ao certo, qual o nmero de acordos ambientais assinados


entre os pases. Diferentes metodologias contabilizaram resultados discrepantes,
mas sempre revelam um grande nmero de acordos (ver Box .). No perodo
compreendido entre e , foram estabelecidos acordos e protocolos,
modicados por emendas, totalizando acordos ambientais multilaterais, em-
bora alguns estejam extintos. O projeto Ecolex, uma parceria entre , e
, existente desde , identica tratados. Um outro estudo identicou
mais do que acordos, sendo sobre a atmosfera, sobre biodiversidade,
sobre substncias qumicas perigosas e resduos, convenes sobre uso do
solo e sobre temas relacionados com gua (dados citados por Kanie, ).

Box .: Nomenclatura de atos internacionais

variada a denominao dada aos atos internacionais, tema que sofreu considervel
evoluo atravs dos tempos. Embora a denominao escolhida no inuencie o
carter do instrumento, ditada pelo arbtrio das partes, pode-se estabelecer certa
diferenciao na prtica diplomtica, decorrente do contedo do ato e no de sua
forma. As denominaes mais comuns so tratado, acordo, conveno, protocolo
e memorando de entendimento. Nesse sentido, pode-se dizer que, qualquer que
seja a sua denominao, o ato internacional deve ser formal, com teor denido,
por escrito, regido pelo Direito Internacional e que as partes contratantes so
necessariamente pessoas jurdicas de Direito Internacional Pblico.

Tratado
Denomina-se tratado o ato bilateral ou multilateral ao qual se deseja atribuir
especial relevncia poltica.

Conveno
Num nvel similar de formalidade, costuma ser empregado o termo Conveno para
designar atos multilaterais, oriundos de conferncias internacionais e que versem
assunto de interesse geral. um tipo de instrumento internacional destinado em
geral a estabelecer normas para o comportamento dos Estados em uma gama cada
vez mais ampla de setores.

H vrias denominaes para os diversos tipos de atos internacionais. Para efeito deste livro, a expresso
acordo usada de forma mais genrica, embora em casos especcos se empregue a designao ocial.
http://www.ecolex.org/ (acesso em //).
F P G A

Acordo
Acordo expresso de uso livre e de alta incidncia na prtica internacional, embora
alguns juristas entendam por acordo os atos internacionais com reduzido nmero
de participantes e importncia relativa.
O acordo toma o nome de Ajuste ou Acordo Complementar quando o ato
d execuo a outro, anterior, devidamente concludo. Em geral, so colocados
ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-bsico, dedicados a grandes reas de
cooperao (comrcio e nanas, cooperao tcnica, cientca e tecnolgica,
cooperao cultural e educacional). Esses acordos criam o arcabouo institucional
que orientar a execuo da cooperao.
Acordos podem ser rmados, ainda, entre um pas e uma organizao inter-
nacional, a exemplo dos acordos operacionais para a execuo de programas de
cooperao e os acordos de sede.

Ajuste ou acordo complementar


o ato que d execuo a outro, anterior, devidamente concludo e em vigor, ou
que detalha reas de entendimento especcas, abrangidas por aquele ato. Por este
motivo, so usualmente colocados ao abrigo de um acordo-quadro ou acordo-bsico.

Protocolo
Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas acepes, tanto para
acordos bilaterais quanto para multilaterais. Aparece designando acordos menos
formais que os tratados, ou acordos complementares ou interpretativos de trata-
dos ou convenes anteriores. utilizado ainda para designar a ata nal de uma
conferncia internacional.
Fonte: MRE, in: http://www.mre.gov.br/dai/.html (acesso em //).

Pela estimativa de Ivanova & Roy (), ao todo, nada menos que acordos
internacionais sobre meio ambiente estavam em vigor em meados da primeira
dcada do sculo . Entretanto, a despeito do crescimento exponencial no
nmero de atores globais envolvidos com a questo ambiental, do nmero de
relatrios, de recursos e de tratados e acordos, o estado geral do meio ambiente
no mundo segue se deteriorando.
Os tratados ambientais se referem geralmente a acordos multilaterais
ambientais e, como visto acima, devem ser raticados pelos pases signatrios.
Do ponto de vista processual, frequente que se conclua primeiramente uma
conveno-quadro, que dene os grandes princpios e xa os objetivos. Em
G A I

seguida, vm protocolos, bem mais precisos, que determinam os compromissos,


metas e prazos a serem respeitados. A partir do momento que a conveno entra
em vigor, o seu acompanhamento feito por meio de reunies das conferncias
das partes (Lavieile, ; LePrestre, ).
Em se tratando de acordos ambientais, eles podem ser enquadradas em
quatro grandes categorias (Lavieille, ):
as convenes integralmente consagradas proteo do meio ambiente;
os tratados que regulamentam uma atividade ou um espao, mas que con-
tenham algumas disposies especcas relativas ao meio ambiente (como
os tratados sobre a Antrtica);
os tratados que no visam a proteo ambiental, mas que podem ter efeitos
bencos sobre o meio ambiente (como um tratado de desarmamento); e
os tratados que podem provocar danos ambientais (como as convenes
sobre o comrcio que no incorporam clusulas ambientais).

Os acordos internacionais ambientais tm caractersticas prprias, dentre


as quais vale destacar (Lavieille, ):
os tratados internacionais e regionais ambientais mostram que as naes
se submetem s regras comuns, visando a obter vantagens individuais ou
coletivas;
os pases membros de uma conveno geralmente adotam uma cooperao
interestatal, por intermdio de organismos internacionais e regionais exis-
tentes, ou pela criao de instituies especcas. Essa cooperao pode ser
operada por meio de uma coordenao ou pela implementao conjunta
de meios cientcos, tcnicos, jurdicos e nanceiros, tais como um fundo
especco voltado aplicao de uma conveno ou um plano de ao;
os contedos das convenes so condicionados ao estado da arte do conheci-
mento cientco disponvel sobre o tema considerado. A troca de informaes
e dados importante, principalmente entre os pases do Norte e do Sul; e
um certo numero de convenes comporta obrigaes diferenciadas entre
os pases, como o caso da Conveno do Clima.

Na dcada de , comea a haver um claro deslocamento dos debates


diplomticos, no sentido de se estabelecer mudanas efetivas na poltica inter-
nacional, usando instrumentos que induzam novas prticas e limitem aes que
provoquem danos ambientais ao planeta. Comea a se delinear, ento, a noo
de governana ambiental internacional, que de certa forma serve de contraponto
ao paradigma de governos nacionais soberanos.
F P G A

Denio Governana ambiental internacional signica a adoo de modos


efetivos de governo que transcendam a jurisdio territorial e o monoplio da deciso
de cada Estado nacional.

O atual sistema de governana ambiental internacional consiste de trs


elementos bsicos:
um primeiro componente so as organizaes intergovernamentais, controla-
das pelos pases membros das Naes Unidas, tais como o e o
e outras agncias e comisses, responsveis pela coordenao da poltica
ambiental em nvel internacional. A esse grupo devem ser somadas outras
organizaes internacionais, como o Banco Mundial e a , que tm papeis
importantes no processo decisrio sobre o ambiental global;
um segundo elemento o arcabouo normativo ambiental vigente no m-
bito internacional, que pode ser considerado como uma rede de acordos e
tratados ambientais; e
um ltimo componente so os mecanismos de nanciamento (tal como o
) voltados construo de capacidades para implementar os acordos,
para apoiar os esforos em direo ao desenvolvimento sustentvel nos
pases pobres e para apoiar as agncias das Naes Unidas e secretariados
das convenes.

A governana ambiental internacional encontra ambiente favorvel para se


desenvolver, na medida em que o territrio de jurisdio do Estado nacional muitas
vezes no suciente para lidar com as escalas das mudanas ambientais. O Estado
nacional, diante da questo ambiental, tem se mostrado ao mesmo tempo muito
grande (no sentido burocrtico) e muito pequeno (no sentido de mandato) para
enfrentar efetivamente as mudanas em curso. Por conta disso, e como resposta,
as prticas de governana vo no sentido da esfera global e de blocos regionais de
pases e, simultaneamente, em direo aos nveis locais (Hempel apud Paterson,
).

Denio Rosenau () dene como glocalizao o deslocamento simultneo


da autoridade para cima, no sentido de instituies internacionais/transnacionais, e
para baixo, no sentido de organizaes locais.

Sem dvida, a sionomia do mundo, no incio do sculo , apresenta

http://www.wri.org/publication/content/ (acesso em //).


G A I

caractersticas singulares, que evidenciam o imperativo de formas atualizadas


de governo, que envolvam ao mesmo tempo um novo recorte de escalas e um
novo desenho de processos decisrios. So elementos caractersticos dos tempos
da globalizao (Rosenau, ): a integrao mundial pelas redes de infor-
mao eletrnica; os estranhamentos tnicos, religiosos e tribais; o excesso de
informaes; e o terrorismo. Tantas e to intensas mudanas demandam novas
posturas por parte dos indivduos, das sociedades, dos Estados nacionais e das
organizaes internacionais.
nesse contexto que a noo de governana ganha importncia, como algo
que est alm do conceito usual de governo. Em ambos os casos, trata-se de me-
canismos de gesto pblica, mas enquanto o governo se circunscreve a atividades
fundadas sobre uma autoridade formal e um poder de polcia que asseguram
a implementao de polticas, a governana se apoia em objetivos partilhados
que no necessariamente demandam os mesmos fundamentos do poder estatal.
De uma maneira geral, a autoridade, que se concentrava nas mos do Estado,
passa por um processo de redistribuio, em trs sentidos: para cima (na escala
internacional), para baixo (com maior poder atribudo ao nvel local) e para o
lado (pelo envolvimento de atores no governamentais). A governana representa,
portanto, uma mudana das esferas de jurisdio, juntamente com uma nova
partilha do poder (Hoogue & Marks, ).
Na arena internacional, os Estados so os principais atores, mas atuam,
cada vez mais, por intermdio de organismos e procedimentos estabelecidos
pelo sistema das Naes Unidas ou pactuados com outros Estados, em acordos
bilaterais ou multilaterais (Hierlmeier, ).
Vale lembrar que, segundo os princpios da , os Estados so soberanos
para decidir sobre o uso de seus recursos naturais e para estabelecer suas prprias
legislaes ambientais. Entretanto, sob a tica ambiental, o sistema internacional
baseado na plena soberania dos Estados apresenta vulnerabilidades. Problemas
ambientais podem se manifestar fora do territrio sob jurisdio do pas onde
tenha sido gerado, como o caso da poluio transfronteiria, da degradao dos
oceanos e da mudana climtica. Nesse sentido, a gesto de questes ambientais
envolvendo ativos globais demanda estruturas de deciso que transcendam as
jurisdies dos Estados nacionais. H, portanto, uma ntida contradio entre
independncia dos Estados soberanos e a interdependncia do meio ambiente
global (Hierlmeier, ).
Autores como Paterson () apontam a governana em escala global
como uma forma de gerir recursos comuns que transcendem os territrios
nacionais. A noo de commons estendida para o planeta, podendo-se usar
F P G A

Denio A governana ambiental global tem nos Estados nacionais uma slida
base de sustentao, mas engloba outros atores, como as organizaes multilaterais,
ONGs, movimentos sociais, representantes do mundo acadmico, a mdia e empresas,
notadamente as grandes corporaes multinacionais. nesse sentido que o noo de
governana global mais ampla do que a de governana internacional (que se limita
ao conjunto dos Estados nacionais).

todo o arcabouo terico correspondente quele conceito, inclusive a analogia


tragdia hardiniana (Hardin, ).

.
O sistema de relaes entre as naes evoluiu muito ao longo do sculo ,
adquirindo um carter crescentemente complexo e interdependente. Como
assinalado no captulo , h um consenso de que o ambiente natural representa
um patrimnio comum da humanidade. Por isso deve ser submetido a regras
gerais de gesto, que impeam um uso desordenado e predatrio, de forma a
evitar que a sua sustentabilidade esteja comprometida.
As regras gerais da governana internacional so fundadas em princpios, que
evoluem ao longo do tempo, num processo que por vezes se choca com prticas
usuais. o caso do debate sobre limites da soberania nacional.
A seguir, so apresentados alguns princpios bsicos que orientam, no
presente, a governana ambiental em sua dimenso de relaes internacionais.

.. Princpio da soberania nacional


Este princpio est inscrito em declarao especca da , que considera
que o direito humano ao desenvolvimento tambm signica direito dos povos
autodeterminao. Isso inclui o exerccio dos direitos inalienveis de cada pas
total soberania sobre as suas riquezas e os seus recursos naturais.
O princpio da soberania, que serve de base a uma doutrina do direito in-
ternacional, foi um marco forte do sculo e teve como fundamento a nova
condio das antigas naes colonizadas. O ambiente, aps o nal da segunda
guerra mundial, era muito favorvel a ideias que legitimassem a autonomia
das ex-colnias em relao s metrpoles. Isso cou patente no jogo das re-
laes internacionais e serviu de fundamento geopoltico para o processo de

Declaration on the Right to Development, Adopted by General Assembly resolution / of December


http://www.unhchr.ch/html/menu/b/.htm (acesso em //).
G A I

descolonizao que marcou notadamente a sia e a frica, nos trinta anos


posteriores ao m da guerra.
O mesmo tipo de antagonismo entre as esferas ambiental e econmica, nas
atividades comerciais, se repete na relao entre pases. Os grandes eventos in-
ternacionais sobre meio ambiente, como a Rio , so geralmente prestigiados
por quase todas as naes do planeta. Declaraes gerais de boas intenes
como foi a Declarao do Rio (, ) so subscritas por unanimidade.
H, entretanto, uma clara separao entre discursos ambientais genricos e a
prtica, que nem sempre coerente com o discurso.
A realidade tem mostrado que, quando se trata de adotar aes concretas,
que demandam iniciativas nacionais substantivas, surgem condutas evasivas. A
recusa norte-americana de raticar o Protocolo de Kyoto um exemplo disso. O
argumento usado para justicar a recusa de que, em aderindo a tais compro-
missos, haveria implicaes negativas sobre a economia daquele pas. Frente a
tal postura, as instncias internacionais tm pouco poder de ingerncia.
A noo de soberania nacional est intimamente associada ao Estado mo-
derno e sobreviveu ilesa a todas as ondas liberais desde a Revoluo Industrial.
Mas, recentemente, com o delineamento de um complexo sistema de governana
ambiental internacional baseado na proliferao de instrumentos de regulao
supranacionais, o conceito de soberania volta a ser debatido. Anal, at onde vai
o direito de uma nao de provocar degradao ambiental que afete no apenas
a sua populao, mas tambm outros povos, no presente e no futuro?
Essa no uma questo nova, pois foi objeto de intensos debates nos orga-
nismos multilaterais, em torno de temas como o transporte internacional de
resduos txicos, a poluio transfronteiria e a gesto de guas internacionais.
A moderna acepo do conceito de soberania deve, portanto, ter como pano
de fundo dois aspectos, nem sempre compatveis entre si: o primeiro, o de que,
dentro do seu territrio, cada Estado goza de autoridade suprema; o segundo
o de que, em escala internacional, os Estados so interdependentes e iguais
entre si (Le Preste, ). Independncia interna e interdependncia externa so
elementos balizadores do debate sobre soberania, luz dos desaos ambientais.

.. Princpio do direito ao desenvolvimento


Est diretamente associado ao princpio da soberania nacional, nos moldes es-
tabelecidos na Declarao da sobre Direitos ao Desenvolvimento, de .
Ela tambm fortemente marcada pela importncia atribuda aos pases que
saam da condio de colonizados, da a nfase no aspecto soberania.
Vale assinalar que a referida declarao antecede em um ano o relatrio da
F P G A

Comisso Brundtland, no qual foram lanados o conceito de desenvolvimento


sustentvel e as bases para um novo tratamento da questo ambiental. Embora
no traga referncias explcitas ao meio ambiente, a Declarao de apresenta
brechas que permitem introduzir elementos desta questo. Ao chamar a ateno
para a responsabilidade dos Estados e apontar os direitos de todos os povos e
indivduos ao desenvolvimento, permite que se entenda que um indivduo ou
povo no pode ferir o direito dos demais (Eckersley, ).
No contexto geopoltico mundial, existe um pequeno grupo de grandes
economias emergentes que tendem a congurar trajetrias marcantes no futuro
prximo: as naes identicadas como , que tendem a assumir importante
papel no cenrio mundial nas prximas dcadas. Juntas, tm cerca de metade da
populao mundial e detm importante parcela dos recursos naturais do planeta.
So economias cujo crescimento, em razo de sua escala, pode gerar impactos
notveis. O grau de sustentabilidade de seu desenvolvimento ser, portanto,
crucial para todo o mundo. Por isso, chamam a ateno dos pases mais ricos
e dos organismos multilaterais internacionais, que se manifestam nos fruns
internacionais a respeito da importncia dos compromissos desses pases frente
aos desaos do desenvolvimento em bases sustentveis. Nas agendas internacio-
nais, um tema que polariza opinies o dos limites a serem considerados nas
trajetrias de crescimento econmico dessas naes.
Por outro lado, h um mal-estar nas negociaes sobre as responsabilidades
e os direitos de cada pas. Ideias derivadas da tese do crescimento zero sempre
voltam ao debate. Na prtica, entretanto, o eixo central no deve estar simples-
mente nas estratgias de reduo da dinmica da economia. Tal considerao,
que j de difcil aceitao nos pases desenvolvidos, rejeitada ainda mais no
mundo em desenvolvimento, que depende de crescimento econmico para me-
lhorar as condies bsicas de vida de suas populaes. Em outras palavras, no
parece haver espao para que se vislumbre aplicar, de forma isonmica, a ideia
de sacricar o crescimento econmico em benecio da qualidade ambiental. Por
trs dessa evidncia, est um princpio que tem sido pano de fundo dos debates
sobre desenvolvimento sustentvel: o direito ao desenvolvimento.
Alguns segmentos do ambientalismo consideram natural a imposio de
restries a que populaes que detenham territrios ainda preservados dispo-
nham de seu meio natural para gerar riquezas que melhorem as suas condies
de vida. A necessria preservao do meio estaria acima do bem-estar. Agora,
quando conceito de sustentabilidade j adquiriu legitimidade e se enraza em
vrios campos associados ao interesse pblico, ca a seguinte questo: possvel
supor moratria geral do crescimento econmico, como se o mundo fosse um
todo social e econmico homogneo? O que est em jogo , na verdade, o que se
G A I

deve fazer para evitar que se cometa os mesmos erros daqueles que obtiveram
riquezas s custas de danos irreversveis natureza. O direito ao desenvolvi-
mento deve, portanto, levar em conta o compromisso de que ele seja sustentvel
(Bursztyn & Bursztyn, ).

.. Princpio do direito de propriedade


A propriedade privada uma instituio quase to antiga quanto a civilizao
(Engels, ). Com a Revoluo Industrial, evoluiu no sentido de incorporar
no apenas bens materiais produzidos pelo trabalho humano, mas tambm
imaterialidades, como conhecimentos e tcnicas. A apropriao privada est
diretamente associada ao carter mercantil de algum ativo. Nesse sentido, como
arma Polanyi (), os trs ltimos sculos presenciaram a privatizao de trs
conjuntos de elementos at ento no apropriados de forma mercantil: a terra,
o trabalho e o dinheiro. Em paralelo, as bases legais das naes passaram por
adaptaes, de forma a estabelecer marcos formais ao direito de propriedade.
Hoje, os direitos de propriedade envolvem direitos autorais, propriedade
intelectual (como patentes), uso de tecnologias ou marcas (royalties) e vm sendo
discutidos luz dos direitos de populaes tradicionais ao reconhecimento da
propriedade de seus conhecimentos ancestrais.
A mercantilizao do conhecimento induz uma postura valorativa na qual
saberes tradicionais e, evidentemente, os resultados da pesquisa acadmica,
passam a integrar crescentemente o universo de patentes. O caso dos frmacos,
que se desenvolvem em escala industrial a partir do conhecimento de usos por
comunidades tradicionais, serve de exemplo da lgica de apropriao de valores
de uso para serem transformados em valores de troca. Levada ao paroxismo,
essa lgica se estende a formas prosaicas de captura da tradio pelo mercado:
patenteamento de receitas culinrias, nomes de iguarias etc. , nesse caso, uma
ampliao da lgica da proteo comercial de marcas (trade mark) para o campo
do saber-fazer (know-how).
O conhecimento enquanto mercadoria adquire magnitude que se destaca
mesmo no conjunto dos valores de troca. como se na dinmica do mercado
aquela empresa que detenha conhecimento se diferencie das demais, pelo simples
fato de deter o capital imaterial da cincia e da tecnologia. Isso to importante,
que o saber-fazer tambm passou a ser objeto de proteo legal, mediante registro
de patentes e cobrana de royalties (Sayago & Bursztyn, ).
O advento da Internet tornou ainda mais complexo o princpio dos direitos
de propriedade, na medida em que conhecimentos (que so imateriais) e mes-
mo tcnicas podem se rdisseminados por vias virtuais, sem necessariamente
remunerar os seus proprietrios.
F P G A

No caso brasileiro, a biopirataria tem sido objeto de inmeras regulamenta-


es, que vo desde a necessria autorizao para pesquisas junto a comunidades
consideradas tradicionais, envolvendo inclusive o consentimento prvio por
parte delas, at o imperativo de restituio dos resultados e, em certos casos, a
partilha dos benefcios com as mesmas.
A preocupao brasileira com o aceso aos recursos genticos, a repartio de
benefcios e a proteo dos conhecimentos tradicionais antecede a Conveno da
Diversidade Biolgica , da , j que a Constituio Federal de prev,
em seu artigo , item , a preservao da diversidade e do patrimnio gentico.
Uma srie de procedimentos regulatrios foi adotada pelo Brasil nos ltimos
anos, visando a tratar dos conhecimentos tradicionais o do patrimnio gentico,
envolvendo novos organismos colegiados e agncias governamentais ans (Joly,
):
Comisso Nacional da Biodiversidade Conabio
Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades
Tradicionais
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico CNPq
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
Ibama
Fundao Nacional do ndio Funai

Na arena internacional, o debate sobre direitos de propriedade se confronta


com outros princpios, como o da soberania. Anal, at onde pode ir o direito
de um pas no sentido de promover ou aceitar, internamente ao territrio de
sua soberania, prticas consideradas lesivas ao direito de propriedade de outros
(sejam eles empresas ou comunidades), em outras partes? Qual o limite do livre-
-comrcio diante prticas de pirataria de produtos e de conhecimentos (inclusive
a biopirataria)?

.. Princpio do livre-comrcio
O fundamento do princpio do livre-comrcio se deve originalmente ao econo-
mista ingls David Ricardo (-), que publicou, em , o livro Princpios
da Economia Poltica e da Tributao, no qual lana o conceito de vantagens
comparativas.

Esse tema aprofundado mais adiante nesse captulo.


G A I

Denio um pas tem vantagem comparativa (ou vantagem relativa) na produo


de determinado bem se for relativamente mais eciente na produo desse mesmo
bem. Pelo princpio das vantagens comparativas os pases devem se especializar naquilo
que for mais vantajoso, comparativamente, em termos de disponibilidade e custo de
recursos (mo de obra, capital e recursos naturais). Para Ricardo, este o fundamento
do comrcio internacional e, para tanto, no devem haver barreiras alfandegrias.

O sistema internacional de livre-comrcio atual marcado por dois eventos:


a grande depresso norte-americana, iniciada no nal da dcada de , e a
Segunda Guerra Mundial. Havia, no panorama poltico do ps-segunda guerra,
uma corrente de pensamento que considerava que as medidas anticrese dos anos
tiveram forte carter protecionista e que isso, em certa medida, poderia
estar na raiz do conito.
Depois da guerra, portanto, os aliados estabeleceram um sistema mundial
de instituies, incluindo a , o Banco Mundial, o e uma Organizao
de Comrcio Internacional, sendo que esta ltima no chegou a se materializar.
Como visto anteriormente no captulo , em foi criado o , que durante
muitos anos serviu de plataforma institucional a uma srie de protocolos inter-
nacionais voltados reduo do protecionismo alfandegrio.
O ltimo quarto do sculo foi marcado por uma reduo do papel do
Estado como ator quase monopolista das decises pblicas. A crise scal que
seguiu os dois choques do petrleo trouxe consigo uma perda de capacidade de
investimentos e tambm de legitimidade para amparar incrementos nos tributos.
Diferentemente da imagem de grande agente empreendedor, a sionomia que
se delineia para o Estado neste incio de sculo a de agente regulador, mais
por via de normas e denio de estratgias, do que pelo papel empreendedor.
Paralelamente, cresceu muito em importncia o processo de globalizao dos
mercados, que trouxe no seu bojo uma maior dinmica do comrcio internacional.
Novas instituies e regras foram criadas para apoiar a expanso dos negcios,
em moldes compatveis com o princpio do livre-comrcio.
tambm nesse perodo de reduo do papel executivo estatal que a questo
ambiental entrou na ordem do dia, exigindo aes regulatrias. De tmidas exi-
gncias de controle ambiental e criao de reas protegidas, passou-se, na escala
mundial, ao estabelecimento de uma complexa teia de leis, normas e instituies
voltadas a atividades de comando e controle.
Em , a tese do livre-comrcio deu mais um passo importante, com a
Rodada Uruguai de Negociaes sobre Comrcio Multilateral, que revisou as
prticas do e foi assinada e raticada por naes (ver captulo ). O foco
F P G A

da rodada foi a denio de uma estratgia agressiva de compromissos, visando


a reduzir e at mesmo eliminar barreiras tarifrias ao comrcio internacional.
Juntamente com a liberalizao do comrcio de mercadorias, houve uma reduo
das barreiras ao comrcio de servios.
No mbito do crescente comrcio internacional, foram se tornando evidentes
os pontos de tenso entre os princpios inerentes sustentabilidade e aqueles que
servem de fundamento ao liberalismo. Casos de antagonismos entre legislaes
ambientais restritivas e regras de livre-comrcio se multiplicaram e buscaram
amparo na arbitragem pela . Estudos recentes (Speth & Haas, ; Bernstein,
), que avaliaram o desempenho daquela instituio em casos de diferendos
comerciais motivados por razes econmicas, constataram um vis de decises
privilegiando a razo econmica, em detrimento dos argumentos ambientais.
Mas, h tambm, conforme apresentado no captulo , anlises que detectam
uma tendncia, ainda que tmida, valorizao da dimenso ambiental nas
decises da (Hartwick & Peet, ).
Uma coisa, entretanto, certa: o apelo imediato dos benefcios econmicos
(e sociais, na medida em que so criados empregos) representa forte argumento
a contrabalanar a efetividade das regulaes ambientais.
Uma pergunta ca no ar, para ser respondida nos prximos anos: como
conciliar o livre-comrcio e as regulaes ambientais, num regime geral de
governana internacional? Por ora, cabe citar o Princpio da Declarao do
Rio (, ), que assevera serem o livre-comrcio e a proteo ambiental
objetivos perfeitamente compatveis.

.. Princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas


O princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, evoluiu da noo
de herana comum da humanidade e uma expresso dos princpios gerais de
equidade na esfera do direito internacional. As diferenas histricas e as con-
tribuies dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento para a degradao
ambiental so reconhecidas, bem como os diferenciais de capacidade tcnica e
econmica de cada um para enfrentar o problema ambiental.
A Declarao do Rio, de , arma que os Estados tm responsabilida-
des comuns, mas diferenciadas. Os pases desenvolvidos reconhecem a sua
responsabilidade maior na busca pelo desenvolvimento sustentvel em escala
internacional, admitindo os diferentes graus de contribuio, de cada um, para
a degradao ambiental global.
Analogamente, a Conveno Quadro sobre Mudana Climtica, de , es-
tabelece que as partes devem agir para proteger o sistema climtico, em bases de
equidade e de acordo com as suas responsabilidades comuns mas diferenciadas
G A I

e as suas capacidades (Harris, ). O Protocolo de Kyoto, negociado em ,


reete bem esse princpio. Pelo seu contedo, as naes mais desenvolvidas e que
mais provocaram degradao das condies ambientais do planeta teriam maiores
responsabilidades do que as em desenvolvimento, na reverso de tal tendncia.

.
A governana ambiental, em escala planetria, se fundamenta em um conjunto de
acordos acertados entre naes, com a intervenincia de organismos multilaterais
e contando por vezes com parcerias envolvendo organizaes no governamentais
de diversas sionomias. No possvel entender a evoluo e a responsabilidade
crescente do complexo sistema internacional de gesto ambiental sem entender
a evoluo e o modus operandi das instituies que lidam com os acordos.
A busca pela proteo e melhoria do meio ambiente global, alm dos
princpios acima listados, exige o fortalecimento das estruturas institucionais.
Contrastando com os outros regimes de governana global, como o da sade, o
do comrcio e o da poltica econmica, falta clareza e coerncia na arquitetura
institucional para o trato da questo ambiental. Nenhuma autoridade supranacio-
nal tem legitimidade para regular e decidir sobre o tema na escala internacional.
Pelo contrario, este papel est sendo realizado por inmeras organizaes, sem
que haja uma hierarquia efetiva entre elas.
O papel inicialmente atribudo ao , criado como resultado da
Conferncia de Estocolmo de , se estendeu a outras agncias especializadas
da : a , a , a , o , a , a . Incorporaram, tambm,
responsabilidades ambientais as instituies criadas pela Conferncia de Bretton
Woods (), em especial o Banco Mundial.
A criao do , no mbito do sistema das Naes Unidas, representa mais
um mecanismo de nanciamento de aes voltadas ao desenvolvimento sustent-
vel. A estabeleceu tambm a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel
. Organizaes regionais, tais como a Unio Europeia e a Organizao dos
Estados Americanos , tambm contribuem para a governana ambiental
internacional, utilizando as seus programas e regulamentos e participando nos
acordos globais.
O incremento das organizaes intergovernamentais ligadas ao meio am-
biente global, se deu particularmente aps a Segunda Guerra Mundial, embora
algumas delas tenham sido criadas na primeira metade do sculo ou mesmo
antes, como e o caso da , fundada em . Os organismos intergover-
namentais so associaes formais de Estados, que visam objetivos comuns.

http://www.cisdl.org/pdf/brief_common.pdf (acesso em //).


F P G A

Normalmente, so criados por um tratado ou uma resoluo da Assembleia


Geral da e tm estruturas regulares, oramento, administrao e uma sede
social. Na rea ambiental eles totalilizam atualmente mais de , das quais
ocupam um papel de maior destaque na governana ambiental internacional
(Le Preste, ).
As principais instituies do sistema das Naes Unidas so a Assembleia
Geral, o Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social (Ecosoc). O
secretariado, conduzido pelo Secretrio Geral da , fornece recursos huma-
nos e apoio logstico para estes trs rgos. Uma srie de agncias e entidades,
inclusive aquelas afetas governana ambiental como o , o e a
esto vinculadas ao Ecosoc, no qual se encontram tambm, mas de forma
separada, organizaes intergovernamentais deliberativas, como o caso da .
Todos estes rgos e agncias tm funes normativas e operacionais.
A seguir, so apresentadas as principais organizaes intergovernamentais
que compem o atual sistema de governana ambiental internacional, destacando
as suas atividades mais relevantes na rea ambiental.


O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, rgo subsidirio da
Assembleia Geral das Naes Unidas, sediado em Nairbi, no Qunia, foi
criado em , como um dos resultados da Conferncia de Estocolmo. O
no tem atribuies operacionais, ou seja no faz intervenes diretas. As suas
funes so de catalizar, coordenar e fomentar as aes relativas ao meio am-
biente dentro de sistema das Naes Unidas. As suas atividades se agrupam em
trs categorias (Ivanova & Roy, ; Le Prestre, ; Lavieile, ):
Aquisio de Conhecimento e Avaliao inclui o monitoramento da qua-
lidade ambiental, a avaliao da coleta de dados e previses de tendncias;
a pesquisa cientca; a troca de informaes com os governos e outras
organizaes intergovernamentais.
Gesto Ambiental abrange os ecossistemas terrestres, as tecnologias
racionais, as atividades industriais, os oceanos, as atividades costeiras e a
deserticao; inclui o estabelecimento de metas e normas, por meio de
consultas multilaterais; prepara acordos internacionais, cria polticas e
fornece orientaes para a sua implementao.
Programa de apoio engloba educao, formao, informao, assistncia
tcnica, planejamento do desenvolvimento e desenvolvimento do direito
internacional.

Em ingls United Nations Environment Program.


G A I

Por ter sido institudo como um programa e no como uma agncia espe-
cializada da , o mandato do foi limitado e privado de quaisquer
poderes de implementao e seus fundos so provenientes de uma pequena
parcela do oramento geral da e de contribuies voluntrias. Contrasta,
portanto, com as agncias especializadas, submetidas aos seus prprios instru-
mentos constituintes e cujas decises so tomadas pelos seus rgos dirigentes.
A Assembleia Geral e o Ecosoc apenas podem recomendar aes para estes
organismos. Alm disso, cada agncia especializada pode arrecadar fundos dos
governos, principalmente por meio de acordos mandatrios e, em alguns casos,
por meio de contribuies voluntrias, fontes privadas e acordos de parceria
(Hierlmeier, ).
O tem seis escritrios regionais, situados na frica (Nairbi), sia
e Pacco (Bangcoc), Amrica Latina e Caribe (Cidade do Mxico), Europa
(Genebra) Amrica do Norte (Washington) e sia Ocidental (Bahrein) e escri-
trios nas cidades de Addis Abeba, Pequim, Braslia, Bruxelas, Cairo, Moscou
e Nova York, que fazem parte de um processo de descentralizao que visa a
reforar seu alcance regional. A Diviso do encarregada da tecnologia,
da indstria e da economia est localizada em Paris e em Genebra. O
compreende quarto rgos principais (Le Prestre, ; Roche, ; Elliot,
; Lavieille, ):
Conselho de Administrao, que se reporta Assembleia Geral da
por meio do Ecosoc e que conta com a participao de membros,
eleitos por quatro anos pela , segundo um critrio geogrco equitativo.
O Conselho tem responsabilidade poltica sobre o programa e as funes
de avaliar o estado do meio ambiente mundial, estabelecer a programao
da instituio e votar o seu oramento.
Secretariado, que, sob a direo do Diretor Executivo, coordena as atividades
do programa e administra o Fundo para o Meio Ambiente.
Frum Global de Ministros de Meio Ambiente, criado em , que se re-
ne anualmente, durante as sesses regulares e especiais do Conselho, para
examinar as questes importantes e emergentes na rea ambiental.
Fundo para o Meio Ambiente, que tem como objetivo facilitar a partici-
pao dos pases em desenvolvimento nas negociaes internacionais e na
implementao dos acordos. Apoia, tambm, o Plano de Vigilncia Mundial,
que uma atividade de acompanhamento e avaliao ambiental, em escala
mundial, com base no monitoramento, na pesquisa e na troca de informaes
por meio de uma coordenao internacional de servios nacionais.

www.unep.org//UNEPOrganizationPro le.pdf (acesso em //).


F P G A

O balano das atividades do bastante positivo em relao aos seus


modestos meios. O rgo contribuiu para a iniciao, negociao e implemen-
tao de vrios acordos internacionais ambientais sobre o deplecionamento da
camada de oznio, biodiversidade, deserticao, proteo de espcies e habitats,
proteo dos mares e vrios aspectos do regime internacional de qumicos e
resduos, fornecendo os recursos jurdicos e tcnicos necessrios s negociaes.
O sedia o secretariado (instncia que organiza as Conferncias das
Partes e que cuida da gesto administrativa) de vrias convenes ambientais:
sobre o comrcio internacional de espcies e fauna e ora selvagens ameaadas
de extino, sobre a conservao de espcies migratrias de animais selvagens,
a Conveno de Viena para a proteo da camada de oznio, a Conveno da
Basilia sobre movimentos transfronteirios de resduos perigosos, a Conveno
de Estocolmo sobre os poluentes orgnicos persistentes e a Conveno sobre
Biodiversidade.
Desenvolve parcerias, tambm, com organizaes internacionais, governos
nacionais, ONGs, o setor privado e a sociedade civil. Apoia os pases em desenvol-
vimento na criao e na implementao de legislaes e organismos ambientais,
e contribui para a implementao da Agenda , incentivando a criao de fruns
e comits nas cidades, para que elas estabeleam os seus prprios programas
de ao. Em , criou, junto com a , o Painel Intergovernamental sobre
Mudanas Climtica (Intergovernmental Panel on Climate Change), encar-
regado de estudar os fundamentos cientcos do problema, avaliar os impactos
socioeconmicos potenciais e propor medidas de preveno e adaptao.
Com o apoio do , foram criados vrios sistemas de observao ou
avaliao ambiental e foi desenvolvida uma srie de bases de dados ambientais,
que organizam informaes para a comunidade internacional, especialmente para
os pases em desenvolvimento. Cabe destacar (Speth e Haas. ; Roche, ):
o (Global Information Resource Database), que armazena dados am-
bientais nas escalas local, nacional, regional e global;
o Infoterra, um sistema global de referncia que conecta bases de dados
organizadas por pases;
o (Global Environmental Monitoring System), que utiliza informaes
de satlite para monitorar as tendncias ocenicas e terrestres; e
o (International Registry of Potentially Toxic Chemicals), que funciona
como uma fonte centralizada de informaes sobre substncias txicas, uso
de produtos qumicos e segurana.

A produo da srie de relatrios Global Environment Outlook tam-


bm uma responsabilidade do , desde , e tem como misso acompanhar
G A I

o estado do meio ambiente no mundo. Os relatrios so elaborados a partir de


abrangentes consultas no mbito mundial. J foram publicados o (),
o (), o (), o () e o ().
A Declarao do Rio, de , sinalizava no sentido de uma valorizao do
papel do na governana ambiental internacional. Entretanto, anos
aps a sua criao, a organizao ainda era frgil demais para cumprir a sua
misso. Alguns pases (, Reino Unido e Espanha) ameaaram retirar a sua
dotao de fundos, at que fossem promovidas reformas que fortalecessem o
. Nesse contexto, os ministros do meio ambiente e chefes de delegaes
internacionais assinaram a Declarao de Nairbi, em , no sentido de melho-
rar a estrutura de governana do rgo, o que na prtica trouxe pouco avanos
(Hierlmeier, ; Elliot, ).
Em foi instituda a Comisso sobre Meio Ambiente e Assentamentos
Humanos, com a nalidade de examinar o papel do no contexto de uma
iniciativa de reforma do Sistema das Naes Unidas. Foi, ento, recomendada a
criao de um Grupo de Gesto Ambiental, a ser presidido pelo Diretor Executivo
do , com a funo de melhorar coordenao entre agncias e destas no
mbito dos acordos ambientais multilaterais, assim como a instaurao do frum
global dos ministros de meio ambiente.
Na Declarao de Malmo (Sucia), de , o primeiro Frum Ministerial
Mundial reiterou que o fosse fortalecido e que a sua base nanceira fosse
ampliada. A Conferncia de Joanesburgo, em , tambm rearmou o papel
do na luta internacional em favor do desenvolvimento sustentvel. Em
, o Conselho de Administrao do adotou o Plano Estratgico de
Bali, que visa ao reforo de sua capacidade institucional.
A limitao de recursos um fator, que ajuda a explicar as diculdades do
. O oramento anual de milhes de dlares muito modesto, com-
parativamente, por exemplo, ao do (, bilhes de dlares), ao da (,
bilho de dlares), ao do ( milhes de dlares), ao da ( milhes
de dlares). A soma dos oramentos de todas estas organizaes no chega ao
valor anual de que dispe a Agncia Americana de Proteo Ambiental (),
que e de . bilhes de dlares.
Mesmo localizado em Nairbi, longe dos principais centros de deciso das
Naes Unidas, o serviu como deagrador do atual arcabouo institu-
cional do tratamento da questo ambiental, embora o seu mandato tenha sido
limitado pelos seus poucos recursos e pela reduzida autoridade efetiva. A criao

http://www.unep.org/geo/ (acesso em //).


Dados de exceto para () citados por Ivanova & Roy ().
F P G A

da e do no incio dos anos marginalizou politicamente o ,


o eclipsou nanceiramente e fez com que a sua legitimidade continuasse frgil,
num contexto de fragmentao da governana ambiental internacional (Speth
& Haas, ; Ivanova & Roy, ).
No por acaso que no documento preliminar preparatrio para a confe-
rncia Rio+ o fortalecimento do tema ambiental no mbito da ocupa
lugar de destaque (pargrafos a ). Mas tambm no por acaso que o texto,
formulado para orientar as discusses na Conferncia, apresenta duas frmulas
alternativas: fortalecer o papel do (proposta mais conservadora) ou criar
uma agncia da para tratar da questo ambiental (proposta de interesse
dos ambientalistas).


A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel foi criada logo aps Rio , para
supervisionar a implementao da Agenda . Vinculada ao Conselho Econmico
e Social da , este organismo intergovernamental composto por represen-
tantes Estados, eleitos por trs anos, e tem duas grandes reas de atuao.
A primeira o monitoramento dos progressos na aplicao da Agenda , por
meio da anlise dos dados provenientes dos relatrios nacionais dos governos
e de informaes de OIGs, de ONGs e do setor privado. A avalia os avanos
realizados em termos de transferncia de tecnologia e apoio nanceiro, embora
no tenha poder coercitivo nos casos em que os resultados indicam pouco ou
nenhum progresso. Ou seja, ela exerce funes de controle, mas no tem poder
jurdico, nem meios nanceiros. A segunda rea de atuao da identicar
os possveis campos de ao, bem como facilitar a integrao das atividades
de desenvolvimento e de proteo ambiental no sistema das Naes Unidas e
o dilogo entre os governos, os grandes grupos e os OIGs sobre estas questes.
Tal qual o Ecosoc, a tem sido frequentemente criticada por ser notvel
no que diz respeito a retrica, mas pouco ecaz em estimular aes. Apesar de
procurar fortalecer a plena participao da sociedade civil na elaborao de po-
lticas, no contexto dos governos nacionais e da , a amplitude do seu campo
de ao conita com o de outros organismos internacionais (Elliott, ; Le
Prestre, ; , ; Speth & Haas, ).
No sentido de permitir uma maior eccia no acompanhamento da im-
plementao da Agenda , o seu modo de funcionamento foi modicado nos

United Nations The Future We Want, //. In: http://www.uncsd.org/rio/content/documents


/TheFutureWeWantJanclean.pdf.
Em ingls Commission on Sustainable Development.
G A I

ltimos anos. Desde , a organiza os seus trabalhos num ciclo bienal,


sendo o primeiro ano dedicado ao exame dos progressos realizados e dos obst-
culos encontrados, e o segundo formulao de programas e polticas visando
a reforar a implementao de suas metas.
Em a estabeleceu um programa de trabalho a ser implementado
at , distribudo em sete binios (Le Prestre, ; Elliott, ):
os dois primeiros binios (-) trataram de temas como gua, sa-
neamento, assentamentos humanos, energia, desenvolvimento industrial,