Aguas con la Privatizacin del Agua

Alex Ricardo Caldera Ortega

2015 - Nexos - www.nexos.com.mx

De nueva cuenta se pone el centro del debate pblico la disputa de visiones en torno a los arreglos
institucionales idneos para hacer frente a uno de nuestros principales retos del pas: la llamada crisis
del agua manifestada en escasez, inequidad en el acceso y contaminacin. La polmica se centra de
INICIO

nueva cuenta en las salidas del Leviatn y la alternativa opuesta de la mano invisible, como las
llamara Elinor Ostrom a las repuestas tradicionales de la intervencin directa del Estado o el mercado
a la llamada Tragedia de los Comunes.1

En estas mismas pginas en das anteriores se public el artculo llamado Por qu no hay que temerle
a la privatizacin del agua de Otto Granados Roldn, gobernador de Aguascalientes en el periodo
1992-1998 y actual embajador de Mxico en Chile. El texto se inserta en el debate en torno a la
discusin legislativa del proyecto de Ley General de Aguas, el cual ha generado polmica
principalmente por parte de varias organizaciones sociales y acadmicos por considerarla lesiva al
inters general al encasillarse dentro de un paradigma privatizador y no garante del derecho humano
al agua.
En el texto mencionado Granados Roldn ofrece argumentos a favor de la privatizacin de los
servicios de agua potable y saneamiento a partir de la experiencia de Aguascalientes. Proceso en el
que efectivamente l particip como gobernador al ser uno de sus principales artfices de la
concesin otorgada en 1993, y posteriormente como acadmico ha publicado algunos otros artculos
en favor de dicho modelo. En el texto publicado en Nexos me cita como unos de los expertos que
ms ha trabajado el tema, aunque en favor de la modestia acadmica debo decir que este es un caso
muy estudiado por la academia mexicana e internacional, pues fue uno de los primeros modelos de
participacin privada en materializarse en el pas y uno de los pocos que se han mantenido.2

Particularmente en cuanto a mi postura, si bien reconozco resultados positivos en ciertas

dimensiones asociados a la eficiencia en el plano tcnico, en realidad yo he sido siempre crtico al
modelo de participacin privada porque considero importantes otras esferas en las que
particularmente el caso de Aguascalientes muestra resultados ms bien negativos. Y me refiero de
manera principal a una operacin que no ha encontrado autonoma financiera efectiva de recursos
provenientes del sector pbico, y donde la Concesionaria de Agua de Aguascalientes, S.A. (CAASA)
no se ha hecho cargo de sus responsabilidades de inversin. Esto echa por tierra principalmente que
el argumento que dice que la participacin del sector privado en el sector agua se justifica a travs de
los montos de inversin que el gobierno deja de hacer bajo este esquema.

Un segunda dimensin que me convierte en crtico del modelo es la deficiente regulacin que ejerce
el organismo supervisor del gobierno municipal (Comisin Ciudadana del Municipio de
Aguascalientes CCAPAMA) sobre la empresa, debido principalmente a un ttulo de concesin que
favorece totalmente a esta segunda dejando sin posibilidades de sancin efectiva por
incumplimientos a los estndares marcados en este contrato.

Y por ltimo, mi postura es crtica por que en trminos de arreglos institucionales estrictamente
polticos, la participacin ciudadana slo es considerada en tanto la condicin de clientes por parte
de los usuarios, excluyndola totalmente de un proceso democrtico para la rendicin de cuentas a
la cual tambin debera estar sujeta la empresa en tanto responsable de la operacin de un servicio
pblico esencial para el municipio.

Enseguida mostrar argumentos a favor de mi posicin, principalmente con datos extrados de mis
trabajos anteriores sobre este caso y mi participacin honoraria en la ltima auditora que la propia
CCAPAMA realiz en el ao de 2012 a la empresa concesionaria.

La dependencia de recursos pblicos

La crisis econmica de 1995, a dos aos de iniciada la operacin del modelo de participacin privada
en Aguascalientes, hizo inmanejable la deuda de la empresa concesionaria. De los $107 millones de
pesos de adeudo que CAASA haba adquirido con la banca comercial al iniciar la concesin, en 1995
se convirtieron en $158 millones de pesos. Este monto fue asumido por el Fondo Bancario de
Proteccin al Ahorro (Fobaproa) en 1996. El ao siguiente se reconoci adems $70 millones de
pesos de adeudo con la Comisin Nacional del Agua (CNA) por concepto de pago de derechos, lo
que sumaba un total de $230 millones, que para 1999 ya se haba convertido en $290 millones de
pesos.3

A partir de del intento de rescate por parte del primer gobierno municipal panista de la capital
hidroclida 1996 se haba convenido pagar una parte del adeudo,4 sin embargo no es sino hasta 2001
cuando este asunto queda saldado al asumir la empresa concesionaria un pago de $110 millones de
pesos, la CNA con el inicio del Programa de Devolucin de Derechos (PRODDER) condona todos los
adeudos por derechos de agua a los organismos operadores en el pas, lo que benefici a CAASA con
$90 millones de pesos y el resto fue asumido por el Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario
(IPAB).5

Un acuerdo del 2000 tambin convino que los tres rdenes de gobierno deban realizar inversiones en
infraestructura de agua potable y alcantarillado en el municipio de Aguascalientes por un monto de
$284.20 millones de pesos en el periodo 2001-2005, y la empresa concesionaria $25.8 millones de
pesos anuales hasta el trmino de la concesin (Proactiva Medio Ambiente CAASA 2006).

Desde entonces los tres rdenes de gobierno no han dejado de invertir ao con ao en
infraestructura hidrulica para la ciudad capital. Aunque los datos presentados en la siguiente tabla
se refieren a los montos agregados de inversin en zonas urbanas en el estado de Aguascalientes, un
rango que va de 80% al 85% de stos corresponden al municipio capital, por lo que es posible
expresar que la inversin de $25 millones de pesos anuales convenidos para ser erogados a partir de
2001 por parte de la empresa concesionaria (cantidad considerada en la cuarta columna llamada
otros) es significativamente menor con respecto a lo que aportan otras fuentes de financiamiento
esencialmente pblicas.6

Tabla 1. Montos de inversin en infraestructura hidrulica en zonas urbanas para el estado de

Aguascalientes, 2000-2013 (Millones de pesos. Precios base 2002).

Ao Federal Estatal Municipal(A) Otros(B) Total

2000 8.9 9.2 4.7 n.d. 22.8

 Ao Federal Estatal Municipal(A) Otros(B) Total

2001 26.8 10.2 19.9 106.7 164

2002 43.6 11.7 38.3 65.1 159

2003 56.0 19.7 39.8 83.4 199

2004 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

2005 93.3 84.1 32.1 95.4 304.9

2006 49.3 22.2 33.4 64.9 169.8

2007 95.5 57.0 38.9 47.9 239.3

2008 230.4 204.1 33.2 41.3 508.9

2009 140.6 57.4 46.1 84.7 328.8

2010 67.1 8.7 38.8 68.6 183.2

2011 244.1 45.0 87.8 70.6 447.6

2012 343.1 59.2 187.7 71.0 661.0

2013 311.1 74.2 55.9 52.9 494.2

Fuente: CNA (2001-2008).

(A) Incluye inversin directa y PRODDER.

(B) Se refiere a las inversiones de las comisiones estatales, desarrollos de vivienda, crditos, y
aportaciones de la iniciativa privada.

Es significativo adems que otra parte los montos considerados en el rubro otros en el que como
ya mencion se incluyen las inversiones de CAASA calculadas en $25 millones anuales estn los
que corresponden a las inversiones de nueva infraestructura hecha por los desarrollares urbanos, la
cuestin aqu es que buena parte de este dinero tambin proviene de fondos pblicos que se
canalizan a travs de Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) y que finalmente es
asumido casi al 100% por los compradores de las casas habitacin de los nuevos fraccionamientos.
Habra que considerar tambin que el gobierno municipal sigue siendo responsable de varios
procesos en los que el gasto a travs de la operacin son recursos pblicos destinados directamente
al sistema.

Cuadro 1. Relacin Responsabilidad Recaudacin entre CCAPAMA (Gobierno) y CAASA

(Empresa).

Responsabilidad Recaudacin

Proceso Gobierno Empresa Gobierno Empresa

Abasto y Potabilizacin Inversin/Operacin Operacin 1.7% (10.8 98.3%

mdp/ao) (614.8
Distribucin Inversin Operacin mdp/ao)

Factibilidades Inversin/Operacin No participa

Atencin a usuarios y Inversin/Operacin Inversin/Operacin

comercializacin

Recoleccin Inversin Operacin

Saneamiento Inversin/Operacin Operacin

Reuso Inversin/Operacin No participa

Gestin de proyectos y Inversin/Operacin Inversin/Operacin

programacin de inversiones

Unidades de apoyo Inversin/Operacin Inversin/Operacin

Tarifas y subsidios Operacin Operacin

Porcentaje 89% 65%

Fuente: CCAPAMA-Tecnolgico de Monterrey, Diagnstico, Planeacin y Auditora Tcnica Integral

al Sistema de Gestin Hidrulico y Sanitario del Municipio de Aguascalientes, Aguascalientes, 2012.

Deficiente regulacin sobre la empresa

Un clima siempre adverso desde el inicio de la concesin, sumado a la crisis econmica de 1995 y al
escenario poltico altamente complicado en el orden nacional (asesinatos polticos, Chiapas y el
EZLN), contribuy al cambio poltico local de 1995 que llev el PAN al gobierno municipal. Una vez
en el cargo en marzo de 1996, y a partir de las presiones que las organizaciones sociales atentas al
asunto del agua hicieron al nuevo alcalde Alfredo Reyes Velzquez, el gobierno municipal panista
intent un rescate del servicio, ya que en campaa haba prometido la remunicipalizacin.

El resultado fue la intervencin de los dems rdenes de gobierno (el estatal y federal an pristas)
quienes consiguieron conciliar a las partes (empresa y gobierno municipal) a travs de una
renegociacin del ttulo de concesin en los siguientes trminos: la modificacin de los mecanismos
de alza de las tarifas, el increment del periodo de concesin a 30 aos, la creacin de un Fondo de
Apoyo Social para beneficiar a los usuarios de menos recursos a partir de un pequeo porcentaje
considerado en la tarifa, el compromiso de que los tres rdenes de gobierno cooperaran con la
empresa concesionaria con el pago de la deuda (como se mostr en el apartado anterior) y la y
modificaciones sustanciales al Ttulo de Concesin.

Esas modificaciones al ttulo de concesin replantearon los trminos de las sanciones a los que poda
imponrsele a la empresa, generando un esquema donde sta se libera de compromisos. Las
modificaciones ms significativas en esto al respeto en el anexo C del documento del ttulo y se
resumen en el cuadro siguiente.

Cuadro 2. Causas y sanciones al Concesionario incluidas en el anexo C del ttulo de concesin

del municipio de Aguascalientes. Comparativo 1993-1996.
Fuente: CCAPAMA-Tecnolgico de Monterrey, Diagnstico, Planeacin y Auditora Tcnica Integral
al Sistema de Gestin Hidrulico y Sanitario del Municipio de Aguascalientes, Aguascalientes, 2012.

Otros elementos que nos llevan a afirmar la deficiente regulacin efectuada por parte del gobierno
haca la empresa se sintetizan en los siguientes puntos tambin ubicados en el ttulo de concesin
posterior a 1996, encontrados en el anlisis producto de la auditora realizada en 2012:

1. Anula el compromiso de atender la reposicin de la infraestructura hidrosanitaria por prdida de

vida til que daa el patrimonio pblico, afecta la operacin y la eficiencia fsica, a pesar de
usufructa econmicamente con ella. El ttulo de concesin que la empresa slo har cargo de
reparaciones por mantenimiento no mayores a 6 metros.
2. El Manual de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (MAPAS) de la CNA, establece la Vida
til (en aos) de los elementos del sistema; el ttulo de concesin vigente no incluye la reposicin de
activos de la infraestructura, ocasionando con ello la obsolescencia de las redes y equipo, con el
consecuente descenso de la eficiencia fsica, que actualmente se estima en 60% (el 40% del agua
potabilizada colocada en la red, se pierde por fugas).

3. En el anexo E, se definen como parmetros los niveles de rehabilitacin.

4. Anula el compromiso de realizar la potabilizacin completa del recurso que se extrae, dejando al
municipio con la responsabilidad de efectuar la limpieza fsico qumica del agua que se extrae cada
vez a mayores profundidades (esto incluso desde el ttulo de 1993).

5. Establece una frmula de indexacin que carece de incentivos para la eficiencia de la propia
empresa, principalmente al no establece lmites a la concesionaria; indexa mensualmente toda clase
de insumos, incluyendo la publicidad y el denominado otros. Tambin la frmula de indexacin
configura para su modificacin una alza mensual que suele ser ms onerosa comparndola con otros
organismos del pas.

Otra debilidad que contribuye a una deficiente regulacin es el carcter poltico que se le ha dado al
nombramiento de los directores del organismo supervisor, nombrando a personas de confianza y
lealtad poltica del presidente municipal, en turno, generando poca estabilidad en los proyectos de
fortalecimiento institucional de CCAPAMA.

Dbil diseo institucional para una rendicin de cuentas democrtica

La experiencia en varias partes del mundo demuestra que los arreglos institucionales ms efectivos
para asegurar la sustentabilidad del medio ambiente, regular acceso a los recursos naturales de forma
equitativa y eficiente son aquellos en los que han participado los usuarios ampliamente, en el que
adems se encentran bien representados los intereses y preferencias de todos los involucrados.7

Lamentablemente para Aguascalientes la politizacin del asunto del agua ha debilitado la posibilidad
de encontrar soluciones adecuadas a la necesidad de convertir al gobierno municipal, a travs de la
Comisin Ciudadana de Agua Potable y Alcantarillado (CCAPAMA), en un poderoso instrumento de
la los usuarios para asegurar en todo momento incrementar la calidad del servicio, su eficiencia y la
equidad en el acceso.
Quiz el mejor arreglo institucional para un manejo no slo eficiente sino eficaz en trminos de
equidad y justicia social y que genere resultados que abonen a un servicio pblico bajo esquemas
republicaos de rendicin de cuentas sea el que favorece la transparencia y la participacin social
ampliada. En una relacin principal-agente, los primeros son los usuarios, y el agente es el gobierno
local. Desde 1996 que se supone se ciudadaniz la integracin de su Consejo Directivo, sta ha sido
bsicamente a modo de la administracin municipal en turno. Si bien se determina en el Reglamento
que este consejo estar integrado por representantes de varios sectores (bsicamente empresariales),
gran parte de los integrantes son gubernamentales (cuatro del propio gobierno municipal y el
Ayuntamiento, tres representantes del gobierno estatal y federal, as como dos del Congreso local), y
slo cinco representantes ciudadanos, que sobra decir, son elegidos internamente por el gobierno
local. La presidencia de este organismo es una decisin exclusiva del Ayuntamiento. Las facultades de
este Consejo son muy limitadas, otorgando gran discrecionalidad, lo que resta autonoma. La nica
rendicin de cuentas de este organismo es ante el Ayuntamiento, pero sin duda esto ha resultado
insuficiente.

Habra que fortalecer la representacin legtima de varios sectores econmicos y sociales en a toma
de decisiones y la vigilancia de los actores implicados en la gestin de los servicios de agua potable y
saneamiento. Se requiere trabajar sobra la capacidad de sobre los planes estratgicos a corto,
mediano y largo plazo, tambin sobre los programas de infraestructura y mantenimiento, as como en
el nombramiento del director general del organismo o de los incentivos para un desempeo
profesional de todos los funcionarios y tcnicos.

Se requiere un marco institucional que refuerce la certeza y estabilidad en la accin de los organismos
en una perspectiva mayor a la del periodo gubernamental municipal. La creacin de instituciones que
vinculen los intereses ciudadanos con el acceso a recursos econmicos y conocimientos pueden
aumentar el poder popular sobre las empresas mediante procesos reguladores y, adems, aumentar la
influencia de los ciudadanos sobre los responsables gubernamentales.

Ms all de la eficiencia, es necesario rescatar el carcter pblico de los servicios

Es claro que los pobres resultados en el subsector de agua potable y saneamiento no slo en
Aguascalientes, sino en todo el pas se deben a una configuracin que reproduce la concentracin
de poder, la pobre institucionalidad para incentivar la participacin de la mayora de los usuarios, as
como una tendencia a favorecer patrones de comportamiento de influencia y negociacin entre la
lite, as como marginar el debate y la cooperacin entre los posibles interesados.
Las mejores prcticas en mundo han demostrado que los ms efectivos arreglos institucionales son
aquellos en los que la poblacin no slo tiene asegurada el agua para su consumo humano y
productivo en cantidades razonables, sino que la tiene bsicamente porque todos los intereses han
sido representados en la toma de decisiones, lo que ha permitido desarrollar sentido de equidad,
innovacin y aprendizaje tanto de prestadores de servicio como de los usuarios mismos.

En trminos de mecanismos para asegurar el acceso universal a los ser vicios de agua potable y
saneamiento, o por lo menos que permitan introducir criterios que para que la accin pblica
procure mayor equidad, el gobierno deber seguir manejando la poltica bsicamente desde un
punto de vista redistributivo. Es el caso del manejo de los subsidios cruzados, garantizar
cuantitativamente una cantidad mnima de acceso a travs de las redes e infraestructura municipal o
establecer esquemas de transferencia de apoyos a quienes ms lo necesitan. Lo anterior es
independiente de un modelo de organizacin pblica o privada que asuman los sistemas de agua
potable y saneamiento en su administracin. No niego que se requieren inversiones provenientes del
sector privado, a las cuales tambin hay que asegurrseles retornos justos, pero no es posible
pretender que de forma homognea el subsector utilice criterios de mercado para la distribucin y la
prestacin de los servicios.

Efectivamente, la escasez del agua no slo es una cuestin tcnica, sino esencialmente poltica.

Alex Ricardo Caldera Ortega

Profesor-investigador del Departamento de Gestin Pblica y Desarrollo del Campus Len de la

Universidad de Guanajuato.

1
Elinor Ostrom, El gobierno de los bienes comunes, UNAM-CRIM-FCE, Mxico, 2000.
2
Habra que mencionar los trabajos de Nicols Pineda Pablos, Lourdes Amaya Ventura, Ral Pacheco-
Vega y Maria Luisa Torregrosa y el equipo coordinado por Esteban Castro.
3
En 2001 se identific que el adeudo era 294 millones de pesos, de los cuales $ 90 millones de pesos
eran por concepto de derechos a la CNA y el resto de la deuda bancaria. Peridico Oficial del Estado
de Aguascalientes, 29 de octubre de 2001 y La Jornada, 2 de agosto de 1999.
4
En esa ocasin se haba convenido que CAASA pagara 40 millones, los gobiernos federal y estatal
otros 40 millones y el gobierno municipal 17 millones. Nicols Pineda Pablos, Urban Water Policy in
Mexico: Municipalization and Privatization of Water Service, Austin, Texas, Tesis de doctorado de la
Universidad de Texas en Austin, 1999.

5 El IPAB convirti en deuda pblica los adeudos de bancos y empresas cobijados por el Fobaproa

aos antes. La Jornada, 2 de agosto de 1999.

6 La propia CCAPAMA plantea que son necesarios 297 mdp de inversin para tratar de recuperar 12

hm3 en la rehabilitacin de redes y tomas. Organizacin Mundial Meteorolgica, Comit Tcnico de

Aguas Subterrneas del Acufero Interestatal OAE, A.C. Escenarios del Agua 2015 y 2030 en el Acufero
Interestatal Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnacin: Acciones para un desarrollo con sostenibilidad
ambiental, Gobierno del Estado de Aguascalientes, 2006.

7 Ostrom, Op. Cit.

Slo en lnea.

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Los nios, puntos ciegos de la

poltica de seguridad
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