CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina 51

&$3$&,'$'(6 (67$7$/(6 5(*,21$/(6 consideraciones tericas y metodolgicas

para su anlisis en Amrica Latina

Vctor Ramiro Fernndez

Universidad Nacional del Litoral (UNL)

Jos Ignacio Vigil

Universidad Nacional del Litoral (UNL)

&$3$&,'$'(6 (67$7$/(6 5(*,21$/(6 consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica

Latina
5HVXPHQ(OWUDEDMRVHxDODTXHHQORV~OWLPRVDxRVVHDVLVWHDXQUHFODPRDFDGpPLFR\JXEHUQDPHQWDOSRUGDUPD\RU
presencia estatal en los procesos de desarrollo y potenciar los procesos productivo-industriales. No obstante, el reclamo no
SDUHFHLUDFRPSDxDGRGHFRQWULEXFLRQHVWHyULFRPHWRGROyJLFDV\HPStULFDVTXHSHUPLWDQHYDOXDUDTXHOODSUHPLVDGHTXH
ORV(VWDGRVGHEHQKDFHUVyORDTXHOORTXHVRQFDSDFHVGHKDFHU%06LHVDSUHPLVDMXVWLFyODGHVLPSOLFDFLyQ
este trabajo propone, precisamente, recuperar el estudio de las capacidades estatales a nivel regional como condicin
SDUD OD LQWHUYHQFLyQ HVWDWDO HQ HO DSXQWDODPLHQWR GHO SHUO SURGXFWLYRLQGXVWULDO TXH ORV SDtVHV ODWLQRDPHULFDQRV KDQ
HPSUHQGLGRHQORV~OWLPRVDxRV/XHJRGHMXVWLFDUODLPSRUWDQFLDGHFRQWDUFRQFDSDFLGDGHVLQWHUQDVHLQIUDHVWUXFWXUDOHV
slidas, presenta una metodologa de evaluacin de las mismas, destacando la urgente necesidad de accionar por un
IRUWDOHFLPLHQWR\FDOLFDFLyQGHODVHVWUXFWXUDVHVWDWDOHVTXHORJUHFRPSDWLELOL]DUODVGHPDQGDVGHLQWHUYHQFLyQFRQXQD
adecuada respuesta a las mismas.
3DODEUDVFODYHVCapacidades estatales, estado regional, implicacin estatal, Amrica Latina, Argentina.

5(*,21$/67$7(&$3$%,/,7,(6theoretical and methodological considerations for its analysis in Latin America

$EVWUDFW7KLVDUWLFOHVKRZVWKDWLQWKHODVWIHZ\HDUVLWLVSHUFHLYHGDQDFDGHPLFDQGJRYHUQPHQWDOFODLPIRUDQDFWLYHRI
WKHVWDWHLQFXUUHQWGHYHORSPHQWSURFHVV7KHFODLPKRZHYHUGRHVQRWVHHPVWREHIROORZHGE\WKHRUHWLFDOPHWKRGRORJLFDO
DQGRU HPSLULFDO FRQWULEXWLRQV ZKLFK DOORZ WR HYDOXDWH WKH SUHPLVH WKDW VWDWHV VKRXOG RQO\ GR ZKDW WKH\ DUH FDSDEOH
IRU%$1&2081',$/,IWKLVSUHPLVHMXVWLHGVLPSOLFDWLRQWKLVDUWLFOHDLPVSUHFLVHO\WREULQJWKHDQDO\VLVRI
VWDWHFDSDELOLWLHVDWWKHUHJLRQDOOHYHODVDPHDQVIRUVWDWHLQWHUYHQWLRQLQUHFHQWSURFHVVRILQGXVWULDOL]DWLRQZKLFK/DWLQ
$PHULFDQFRXQWULHVSXWIRUZDUGLQWKHUHFHQW\HDUV$IWHUMXVWLI\LQJWKHLPSRUWDQFHRIFRXQWLQJRQLQWHUQDOFDSDFLWLHVDQG
solid substructures, this paper presents a methodology of evaluation of such matters, it points out an urgent need to
VWUHQJWKHQDQGTXDOLI\VWDWHVWUXFWXUHVZKLFKPDNHFRPSDWLEOHWKHLQWHUYHQWLRQGHPDQGVZLWKDQDGHTXDWHDQVZHUWRWKH
claims for state intervention in Latin American regional (industrial) development process.
.H\ZRUGVState capabilities, regional state, state implication, Latin America, Argentina.

Recebido em: 28.02.2012 Aprovado em: 09.04.2012

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012

52 Vctor Ramiro Fernndez e Jos Ignacio Vigil
1 INTRODUCCIN
Tras la desilusin respecto de las polticas
QHROLEHUDOHV \ IUHQWH DO OHJDGR VRFLDO TXH
desencadenaron en los pases latinoamericanos,
en la ltima dcada muchos de los nuevos
gobiernos nacionales emergentes en el escenario
latinoamericano han estado reconociendo y
reclamando la necesidad de reapelar a una nueva
y activa implicacin estatal para formular estrategias
GHGHVDUUROORTXHFRQMXJXHQHOIRUWDOHFLPLHQWRGHOD
capacidad industrial endgena con una adecuada
insercin en los segmentos ms dinmicos de la
economa internacional1.
Desde un punto de vista general, el Estado
UHTXHULGRSDUDGHVHPSHxDUWDQHVWUDWpJLFDVWDUHDV
QRHVHOPLVPRQLHQVXIRUPDQLVXLPSOLFDFLyQTXH
el de la etapa fordista. Se tratara de una estatidad
REOLJDGD D UHDOL]DU XQD SURIXQGD UHIRUPXODFLyQ
morfolgica y funcional para adaptarse a las nuevas
condiciones de la reproduccin global posfordista
TXH SDUWLFXODUPHQWH HQ HO GLItFLO HVFHQDULR GH ORV
pases en desarrollo, debe enfrentarse con el inmenso
desafo de generar capacidades institucionales
no siempre bien conformadas histricamente ni
acompaadas en las recientes transformaciones
estructurales.
En los pases centrales, la temprana
SUHRFXSDFLyQ SRU OD SUREOHPDWL]DFLyQ GH ODV
HVWUXFWXUDV HVWDWDOHV GXUDQWH ORV  (9$16
RUESCHEMEYER; SKOCPOL, 1985) no fue
SURIXQGL]DGD WHyULFD QL PHWRGROyJLFDPHQWH HQ ODV
ms genrico discurso por la calidad institucional y
las buenas prcticas vinculadas por ejemplo a la
inclusin de nuevas herramientas de gerenciamiento
HVWDWDORELHQDQRYHGRVRVHVTXHPDVGHPHGLFLyQ
de resultados, o a las ms actuales preocupaciones
por la transparencia y la rendicin de cuentas
(HENRQUEZ; MONTES DE OCA, 2004),
contribuyendo a sesgar la centralidad de las
capacidades estatales y a evitar la consideracin
de su fortalecimiento en las reas productivo-
industriales.
$ UDt] GH OR LQGLFDGR D FDVL  DxRV GHO
inicio de las reformas estructurales en Amrica
latina, la evaluacin de las calidades estatales
est pendiente, y se vuelve relevante evaluar en
TXp PHGLGD ODV WUDQVIRUPDFLRQHV RSHUDGDV VREUH
el Estado contribuyeron a generar un actor poltica
\ RUJDQL]DFLRQDOPHQWH GRWDGR GH FDSDFLGDGHV
LQVWLWXFLRQDOHV SDUD DVXPLU HO UHFODPDGR HVIXHU]R
GH DSXQWDODU HO FUHFLPLHQWR HFRQyPLFR FRQ SHUO
productivo-industrial.
3RURWUDSDUWH\FDVLDOPLVPRWLHPSRTXHVH
YHULFDEDXQDSpUGLGDGHFHQWUDOLGDGGHODGLVFXVLyQ
de la capacidad estatal, numerosas perspectivas
DFDGpPLFDVQRWDURQTXHWDQWRODVWUDQVIRUPDFLRQHVHQ
ORVSURFHVRVGHDFXPXODFLyQFRPRODVUHGHQLFLRQHV
institucionales del capitalismo (HARVEY, 1990)
DOHQWDEDQ D HVFDOD JOREDO XQD UHMHUDUTXL]DFLyQ
de los espacios regionales (SCOTT; STORPER,
2003), as como de procesos y experiencias de
GHVFHQWUDOL]DFLyQ RULHQWDGRV SUHFLVDPHQWH D
YLDELOL]DU HO UHSRVLFLRQDPLHQWR UHJLRQDO .($7,1*
siguientes dcadas, resultando escasos los estudios  6H FRQJXUy HQWRQFHV XQD SODWDIRUPD GH
HPStULFRVIRFDOL]DGRVHQHOSDSHOGHODVFXDOLGDGHV JREHUQDQ]D PXOWLHVFDODU ORFDO UHJLRQDO QDFLRQDO
institucionales estatales y sus articulaciones con los
procesos de desarrollo. (EVANS, 1995; 1996).
En el plano de los hechos, Latinoamrica en
general y Argentina en particular experimentaron
GHVGH QHV GH ORV  H LQLFLRV GH ORV  XQD
SURIXQGD UHIRUPD HVWUXFWXUDO TXH DOFDQ]y QDGD
secundariamente al Estado. Luego de los
desalentadores efectos econmicos y sociales de
HVDV UHIRUPDV TXH SRVLFLRQDURQ UHJUHVLYDPHQWH D
la regin en el escenario internacional (SOLIMANO,
JOREDO FRQ XQD QRWRULD UHODWLYL]DFLyQ \ SHUGLGD GH
centralidad de la instancia nacional (JESSOP, 2002),
donde regiones y localidades fueron crecientemente
UHVSRQVDELOL]DGDVSDUDGDUDVLVWHQFLD\HVWtPXORVD
las redes de cooperacin de los actores productivos
TXH GHVDUUROODQ ODV YHQWDMDV HVWiWLFDV GH OD
aglomeracin y las dinmicas de la innovacin.
En ese sentido, las estrategias de
GHVFHQWUDOL]DFLyQ HVWDWDO SURPRYLGDV HQ $PpULFD
ODWLQD HQ OD ~OWLPD GpFDGD \ PHGLD DXQTXH
 $5&(2  KDFLD PHGLDGRV GH ORV  funcionales en ocasiones al desmantelamiento de
emergi desde los organismos internacionales con las formas de intervencin de posguerra y a las
IXHUWHSHVRHQODUHJLyQFRPRHO%0XQGLVFXUVR DSHUWXUDVDOHQWDGDVSRUHOFDSLWDOQDQFLHURJOREDO
TXH SDUHFtD WUDHU DO (VWDGR GH YXHOWD DO SULPHU KDQ SRVLFLRQDGR FDGD YH] PiV OD JHVWLyQ HVWDWDO
SODQR%$1&2081',$/6LQHPEDUJRHVH
intento se convirti en un reparo a la intervencin
estatal, sobre todo en el rea productivo-industrial,
desalentndola cuando no se contaban con
FDSDFLGDGHVVyOLGDV%$1&2081',$/
regional como un elemento central tanto para la
mejora de la competitividad como para el desarrollo
territorial. (FINOT, 2003; MONTECINOS, 2005). Sin
HPEDUJRSDUDTXHHVDFHQWUDOLGDGWHQJDHIHFWLYLGDG
VHUHTXLHUHHQWUHRWUDVFRVDVTXHHVDVLQVWDQFLDV
:25/' %$1.   TXH VRVWHQGUHPRV regionales y locales, junto a las nacionales, cuenten
el propio organismo contribuy a desatender con con una institucionalidad y una estatidad potente y
ODV UHIRUPDV SUR PHUFDGR GH LQLFLRV GH ORV  FXDOLFDGD)(511'(=HWDO
(FERNNDEZ; GEMES; VIGIL, 2006). Por tanto, Por lo tanto, la mayor presencia estatal
DTXHOODSUHRFXSDFLyQSRUUHGLVFXWLUHOIRUWDOHFLPLHQWR demandada en el escenario latinoamericano
de las estructuras estatales fue disolvindose en un GHVSXpV GH OD H[SHULHQFLD QHROLEHUDO GH ORV 

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012

CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina 53
UHTXLHUH TXH VHD DFRPSDxDGD SRU XQ FXLGDGRVR SULQFLSDO HUD UHFRPSRQHU ODV QDQ]DV S~EOLFDV D
DQiOLVLV TXH UHYHOH OD FDOLGDG \ IRUWDOH]D FRQ TXH partir de la reestructuracin y reduccin del Estado
cuentan las estructuras estatales, en particular las mediante una fuerte restriccin de gastos, y el
regionales, para el diseo, elaboracin y aplicacin traspaso de funciones de la escala nacional hacia
GHODVSROtWLFDVS~EOLFDVTXHSURFXUDQODDUWLFXODFLyQ los gobiernos sub-nacionales, as como un proceso
reordenamiento y disciplinamiento de los actores de reformas administrativas estructurado a partir
econmico-productivos. de la desregulacin y un muy importante programa
En ese marco, en este trabajo proponemos GH SULYDWL]DFLRQHV 52-2 &$126$ 
una discusin terico-metodolgica para contribuir '20(1,&21(*$8',2*8,%(572. En esa
al estudio de las capacidades estatales. Luego de lnea de reformas, se suspendieron los subsidios a
FRQWH[WXDOL]DU EUHYHPHQWH SDUD HO FDVR DUJHQWLQR ODLQGXVWULD\VHORVUHHPSOD]ySRUXQSURJUDPDGH
- como modelo latinoamericano - la necesidad de crdito impositivo, ms estricto y controlado (ley de
UHYLVDU HO HVWXGLR GH FDSDFLGDGHV DYDQ]DPRV
primero, rastreando los ya clsicos planteos de
OD VRFLRORJtD LQVWLWXFLRQDO FRPSDUDGD TXH KD
resaltado la relevancia del Estado para actuar,
estructurar y fortalecer las formas de coordinacin
y redisciplinamiento de los actores involucrados
en los diferentes procesos de acumulacin
HPHUJHQFLDTXHQRREVWDQWHSUHVHQWDUVH
destinado a un mejor monitoreo en su uso, tena
XQFODURREMHWLYRGHUHGXFFLyQGHOFRVWRVFDO(VWH
SODQGHDXVWHULGDGVFDO\UHGXFFLyQGHO(VWDGRVH
LQVHUWyDVXYH]HQXQDHVWUDWHJLDPDFURHFRQyPLFD
fundada en un modelo de caja de convertibilidad
\ DSHUWXUD FRPHUFLDO \ QDQFLHUD FRQ OR TXH VH
58(6&+(0(<(5(9$16\TXHSHUPLWHQ
dar fundamento al rescate de las capacidades
institucionales del Estado en general y del estado
regional en particular en la promocin de los procesos
productivos. Luego, proponiendo una metodologa
para estudiar sus caractersticas internas y
morfologa mediante la seleccin de determinadas
reas estratgicas vinculadas a los procesos
productivos territoriales. Con ello, proponemos
contribuir al estudio de las calidades estatales y
FRPSDWLELOL]DUODV FRQ HO FUHFLHQWH UHFODPR SROtWLFR
y acadmico de colocar al Estado nuevamente en
el primer plano como un motor de los procesos
productivos en los pases latinoamericanos.
2 REFORMA DEL ESTADO Y CAPACIDADES
(67$7$/(6una mirada latinoamericana a partir
del caso argentino
8QD SUHJXQWD FODYH TXH GLVSDUD HO HVWXGLR
HV SRU TXp GH OD QHFHVLGDG LPSHULRVD GH UHYLVDU
OD PDQHUD GH FRPSDWLELOL]DU ODV GHPDQGDV SRU
traer al estado de vuelta al primer plano en el
escenario latinoamericano? La respuesta debe
SDUWLU SRU UHFRQRFHU TXH HO SURFHVR GH UHIRUPDV
estructurales estatales durante gran parte de los 90s
y 2000s, no solo en Argentina sino en la mayora
de los pases latinoamericanos se aline, a nivel
QDFLRQDO DO GLVFXUVR KHJHPyQLFR TXH SURSRQtD OD
implementacin de polticas pblicas conocidas
como reformas de primera generacin destinadas a
imponer el achicamiento y el retiro estatal en ciertas
iUHDV HVWUDWpJLFDV FRPR OD LQGXVWULDO TXH SDUD HO
FDVR DUJHQWLQR VH KDEtD HVWDGR PDWHULDOL]DQGR
IXHUWHPHQWHGXUDQWHODHVWUDWHJLDVXVWLWXWLYD$QHV
GH ORV  \ FRQ PD\RU UPH]D D OR ODUJR GH ORV
 HO JRELHUQR DUJHQWLQR HPSUHQGLy XQD DJUHVLYD
HVWUDWHJLDGHUHIRUPDVHVWUXFWXUDOHVTXHHQPXFKRV
pretenda, va incorporacin de nuevas tecnologas
DVRFLDGD DO LQJUHVR GH FDSLWDOHV PRGHUQL]DU
HO VLVWHPD SURGXFWLYR \ FXDOLFDU OD LQVHUFLyQ
internacional generadora de divisas. (LLACH, 1997).
Mientras el gobierno argentino llevaba adelante
HVWD HVWUDWHJLD ORV RUJDQLVPRV GH QDQFLDPLHQWR
internacional, junto a colocar a la Argentina como
alumno modelo, prestaban pleno apoyo a las
UHIRUPDV '20(1,&21( *$8',2 *8,%(57
1992)3. Hacia mediados de la dcada, una nueva
oleada de reformas (de segunda generacin) fue
SURJUHVLYDPHQWH IRFDOL]DQGR HQ OD QHFHVLGDG GH
adaptar las instituciones pblicas, determinando
la preocupacin y posterior consideracin por las
denominadas reformas institucionales, cuyos
objetivos eran, por un lado, la mejora de las
condiciones sociales y de competitividad, y el
mantenimiento de la estabilidad macroeconmica,
\ SRU RWUR OD PRGHUQL]DFLyQ GH OD DGPLQLVWUDFLyQ
pblica con instrumentos como la reforma del
servicio civil, la reestructuracin de los ministerios
sociales, la reforma judicial y de la legislatura, el
mejoramiento de la capacidad de regulacin, el
mejoramiento del sistema de recaudacin impositiva,
la reestructuracin de la relacin Estado central
provincial, entre otros. (SANTISO, 2003).
La primera oleada de reformas responda ms
DXQDOtQHDDUJXPHQWDOTXHXWLOL]DQGRLQVWUXPHQWDO
WHyULFRQHRFOiVLFR\PiVHVSHFtFDPHQWHORVDSRUWHV
de la escuela del Public Choice, parta de considerar
al sistema econmico como un espacio constituido
a partir de la libre operacin de los individuos en un
PHUFDGR FX\RV PHFDQLVPRV WLHQGHQ DO HTXLOLEULR
\ YLVXDOL]DED DO HVWDGR FRPR XQ DJHQWH H[WHUQR
TXHDFWXDQGREDMROyJLFDVGLIHUHQWHVDOWHUDEDHVH
FDPLQR DO HTXLOLEULR /D SURSXHVWD HUD HQWRQFHV XQ
GHVSOD]DPLHQWR GHO (VWDGR GH iUHDV HQ ODV TXH
pueden desempearse los mecanismos de mercado
aspectos continuaba la intentada por la dictadura YtD SULYDWL]DFLyQ GHVUHJXODFLyQ \ HO WUDVODGR
PLOLWDUHQODVHJXQGDPLWDGGHORVVFX\DPHWD de los mecanismos de mercado al interior del

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012

54 Vctor Ramiro Fernndez e Jos Ignacio Vigil

Estado (a travs entre otras estrategias de una decisiones tomadas exgenamente y se convirtieron
GHVFHQWUDOL]DFLyQ TXH SURPXHYD OD FRPSHWHQFLD en forjadores de redes territoriales de acumulacin
LQWHUMXULVGLFFLRQDOXQDLQWHUSUHWDFLyQTXHHQFDMDED HQGyJHQD SURWDJRQL]DGDV SRU ODV IXHU]DV
QRVRORHQHOSRVLFLRQDPLHQWRDVXPLGRSRUHO%DQFR HFRQyPLFDV\VRFLDOHVTXHFRPSRQHQHOQLYHOORFDO
0XQGLDO VLQR HQ PXFKRV HQIRTXHV \ WKLQN WDQNV
vernculos argentinos como los de la Fundacin de
Investigaciones Econmicas Latinoamericana, el
Centro de Estudios Macroeconmicos y la Fundacin
Mediterrnea. La segunda oleada de reformas
9=48(=%$548(52.($7,1*(Q
ese sentido, se ha sealado la existencia de un giro
HVFDODUGHO(VWDGRKDFLDVXPD\RUUHJLRQDOL]DFLyQ4.
Y aun cuando los debates continan acerca de cul
es la escala prioritaria de intervencin (JESSOP,
XWLOL]DED XQ SDTXHWH GH FRQFHSWRV SURYHQLHQWHV
del Management empresarial y la Economa de
OD 2UJDQL]DFLyQ LQFRUSRUDGRV DKRUD DO GLVHxR GHO
sector pblico y la administracin pblica bajo la
GHQRPLQDFLyQGH1HZ3XEOLF0DQDJHPHQWRQXHYD
JHVWLyQ S~EOLFD GH IXHUWH UDLJDPEUH LQJOHVD TXH
introduca adems de la preocupacin por el retiro
del estado, la reforma gerencial. En ese contexto
nacional, las regiones y/o provincias aportaron
VX SURSLR HVTXHPD GH UHIRUPDV DFRPSDxDQGR
HO SURFHVR QDFLRQDO JXUDQGR HQWUH VXV PHWDV
EiVLFDV HO VRVWHQLPLHQWR GHO HTXLOLEULR VFDO OD
 OR FLHUWR HV TXH OD HVWDWLGDG UHJLRQDO \
local viene asumiendo un papel central en la
PRWRUL]DFLyQ GH ODV UHGHV GH FRRSHUDFLyQ ORFDO
QHFHVDULDV SDUD TXH VH GHVDUUROOHQ ODV YHQWDMDV
estticas y dinmicas basadas en la innovacin.
(JONES, 2001; MACLEOD, 2001; FERNNDEZ;
GEMES; VIGIL, 2006).
Pero as como la reinstalacin del Estado
reconoce su reestructuracin escalar, la reasuncin
del Estado como un motor en la reelaboracin de
DSUHQGL]DMHV RULHQWDGRV D JHQHUDU XQ GHVDUUROOR
UHJLRQDO GH FDUiFWHU LQWHJUDO TXH FRPSUHQGD D ORV
FRRUGLQDFLyQ VFDO FRQ OD 1DFLyQ \ ODV GHPiV
provincias, prestaciones de servicios sociales
en jurisdiccin provincial, transferencia al sector
SULYDGR GH ODV IXQFLRQHV SURGXFWLYDV \ QDQFLHUDV
UHIRUPDGHOD6HJXULGDG6RFLDOFRRUGLQDFLyQ VFDO
con los municipios y saneamiento municipal, y
SURIXQGL]DFLyQ GH OD PRGHUQL]DFLyQ GHO (VWDGR HQ
los servicios sociales y en la administracin de la
Justicia.
&UHHPRV TXH HV HQ HVWD WUD\HFWRULD \
WHUULWRULRVSHULIpULFRVUHTXLHUHUHFRQRFHUWDPELpQ
ms all de los nuevos contenidos y morfologa los
atributos de la estatidad regional, traducidos como
capacidades estatales de los gobiernos regionales.
3.1 Los atributos de la estatidad y el desarrollo
de capacidades
Los desarrollos de la sociologa institucional
FRPSDUDGD D OD TXH QRV KHPRV UHIHULGR KDQ
contexto, marcado por el retiro y achicamiento del
estado, donde debe considerarse el reclamo desde
los gobiernos latinoamericanos respecto de una
mayor implicacin de las estructuras estatales en
ODPRWRUL]DFLyQGHOGHVDUUROORHQJHQHUDO\UHJLRQDO
productivo en particular.
3 LA RECUPERACIN DEL ESTADO DESDE LA
RECONSIDERACIN DE LAS CAPACIDADES
INSTITUCIONALES
Ahora bien, en medio del reclamo de
mayor involucramiento institucional estatal, se
ha sealado la existencia de nuevas y variadas
IRUPDV \ PRGDOLGDGHV GH LPSOLFDFLyQ TXH FRQ HO
UHTXHULPLHQWR GH XQD UHGHQLFLyQ PRUIROyJLFD GHO
Estado, ha estado fundada como mencionamos
HQ OD GHVFHQWUDOL]DFLyQ \ HQ OD UHFRQJXUDFLyQ GH
PRVWUDGR WUDEDMDQGR VREUH HO QLYHO QDFLRQDO TXH
las posibilidades abiertas a los Estados estn
directamente vinculadas con las capacidades
histricamente construidas en las estructuras
TXH IRUPDQ HVH (VWDGR /D WDUHD TXH VH
impone es precisar estas capacidades estatales
regionales. Como indicaron oportunamente Evans,
5XHVFKHPH\HU\6NRFSROSWUDGXFFLyQ
propia)
Para la investigacin de las capacidades
estatales, una tctica repetidamente
empleada, y con buenos efectos, es
OD LGHQWLFDFLyQ GH ODV HVSHFtFDV
HVWUXFWXUDV RUJDQL]DFLRQDOHV FX\D
presencia (o ausencia) son crticas para
la habilidad de las autoridades estatales
para llevar a cabo determinadas tareas.
XQ (VWDGR SROtIyUPLFR %5(11(5   La tarea de comprensin de las
TXHHQHOPDUFRGHODLPSRUWDQFLDHVWUDWpJLFDTXH FDSDFLGDGHV \ VXV HIHFWRV H[LJH UHFRQRFHU TXH
an preservan los Estados nacionales (WEISS, ORV SROLFLHV OHJDFLHV \ HO FXDGUR GH DSUHQGL]DMHV
 1$9$552  GHQH VX GLQiPLFD
fundamentalmente desde el protagonismo de los
gobiernos locales y regionales.
Es en el contexto de las reas de desarrollo
PiV DYDQ]DGDV FRPR ODV GH OD 8QLyQ (XURSHD
donde los gobiernos regionales han ido abandonado
la tendencia a actuar como receptores de macro
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012
histricamente desarrollados no slo han dado
OXJDUDODVHVSHFLFLGDGHVGHORVGLIHUHQWHVFXDGURV
LQVWLWXFLRQDOHV GH ORV SDtVHV VLQR TXH GH ORV
mismos se desprenden Estados con capacidades
GLIHUHQFLDOHV TXH H[SOLFDQ HQ JUDQ PHGLGD ODV
WUD\HFWRULDVGHOGHVDUUROORDOFDQ]DGRSRUFDGDXQR
$XWRUHVFRPR6NRFSRO+DOO,NHQEHUU\\(YDQVVH
CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina 55
KDQ SUHRFXSDGR HQ UHVDOWDU TXH ODV GHELOLGDGHV Ahora bien, esta autonoma se obtiene a partir
R IRUWDOH]DV GH ORV (VWDGRV HVWiQ GLUHFWDPHQWH GH XQD VHULH GH DWULEXWRV TXH GHEH HVWDU SUHVHQWH
vinculadas a sus capacidades histricamente HQ ODV HVWUXFWXUDV HVWDWDOHV \ D ORV TXH
GHVDUUROODGDV D SDUWLU GH HVRV DSUHQGL]DMHV /RV
DQiOLVLV UHDOL]DGRV GHVGH ODV FLHQFLDV SROtWLFDV \
OD HFRQRPtD LQVWLWXFLRQDO D VX YH] PRVWUDURQ TXH
un Estado con altas capacidades no viene dado
SRU VX YROXPHQ JHQHUDOPHQWH RSHUDFLRQDOL]DGR
D WUDYpV GHO FRHFLHQWH *DVWR 3~EOLFR3URGXFWR
denominamos capacidades internas del Estado
por estar instalados en el interior de las agencias
estatales. Las investigaciones sobre las exitosas
implicaciones estatales en el sudeste asitico han
UHVDOWDGRTXHHOFRPSRQHQWHIXQGDPHQWDOGHGLFKDV
capacidades internas estuvo dado por la existencia
%UXWR,QWHUQR52'5,.VLQRSRUODIRUWDOH]D
DGTXLULGD SRU VXV LQVWLWXFLRQHV \ ODV UHGHV GH
articulacin desarrolladas histricamente por
el Estado con los actores econmico sociales.
(KATZENSTEIN, 1977). Al momento de precisar la
construccin de dichas capacidades, la corriente de
SURGXFFLyQDFDGpPLFDTXHDVRFLDHOGHVDUUROORDOD
centralidad de la implicacin estatal fue fusionando
los ms ricos elementos de Weber (1921) y Polanyi
(1946) as como los ms actuales de Mann (1991) y
GHEXURFUDFLDVDOWDPHQWHRUJDQL]DGDVHQHVFHQDULRV
de alta calidad institucional. (WADE, 1990; ZYSMAN,
1991; HAGGARD; KAUFMAN, 1995; EVANS, 1995;
PRATS, 2000). La obtencin de una fuerte capacidad
HVWDWDO LQWHUQD WLHQH OXJDU GHVGH OD YHULFDFLyQ GH
GRVDVSHFWRVTXHGHEHQH[LVWLUDUWLFXODGDPHQWHXQD
DGHFXDGDFRPELQDFLyQGHIRUWDOH]D\FDOLGDGHQORV
recursos materiales y humanos y un elevado nivel
GH RUJDQL]DFLyQ GH HVWRV ~OWLPRV 'HVGH HO FDPSR
territorial, la obtencin de slidas capacidades
*UDQRYHWWHUSDUDGHVWDFDUTXHHOEDVDPHQWR
de las capacidades estatales tiene lugar a partir de
una tan necesaria como retroalimentaria asociacin
entre una autonoma en las estructuras centrales
de decisin estatal y una penetracin de dichas
estructuras en el escenario econmico social,
por medio de las cuales se establecen slidas
interacciones con los actores econmico sociales
TXHFRQJXUDQHVRVHVFHQDULRV
6LQ GXGD KD VLGR HO HQIRTXH GHO VRFLyORJR
LQWHUQDV DFW~D FRPR XQ SUHUUHTXLVLWR LQQHJRFLDEOH
para otorgar a las instancias regionales del Estado
claridad y calidad en las ideas y los objetivos
RSHUDWLYRV D OD YH] TXH LQYXOQHUDELOLGDG DQWH ORV
intereses particularistas de base local; dos aspectos
EiVLFRV SDUD DVXPLU ODV DQDOL]DGDV WDUHDV GH
primeros motores en la rotura y reelaboracin de
DSUHQGL]DMHV VRFLDOHV TXH SRWHQFLHQ ODV UHGHV GH
actuacin territorial.
GH %HUNHOH\ 3HWHU (YDQV  XQR GH ORV PiV  &DSDFLGDGHV LQIUDHVWUXFWXUDOHV HQUDL]D
satisfactorios a la hora de traducir conceptual y miento y sinergia estatal-social
operativamente esta combinacin de elementos
mediante el uso de la expresin autonoma La obtencin de la autonoma lograda a partir
HQUDL]DGDTXHFRPRKDLQGLFDGR6FKQHLGHU
si bien hace referencia a dos conceptos con sentidos
aparentemente contradictorios, en realidad marca
las dos vas de construccin de las capacidades
estatales.
3.2 Capacidades internas y obtencin
autonoma
En lnea con aportes como los de Haggard y
del desarrollo de las capacidades internas no agota
la comprensin de la centralidad de la capacidad del
Estado para explicar la transformacin econmica
VRFLDO *DUDQWL]DGD OD DXWRQRPtD ODV HVWUXFWXUDV
estatales (en este caso las regionales) necesitan
una nueva dimensin de la capacidad, tambin
de histricamente elaborada, denominada capacidad
infraestructural consistente en la aptitud para
penetrar en la sociedad y desarrollar un alto poder
operativo al nutrirse de las energas, conocimientos
.DXIPDQ  HQIRTXHV FRPR HO GH (YDQV KDQ \ UHFXUVRV VRFLDOHV 0$11  ,.(1%(55<
LQVLVWLGR HQ OD UHOHYDQFLD TXH SDUD HO GHVDUUROOR
de capacidades estatales tiene la obtencin de
autonoma. En tanto capacidad de producir decisiones
no vulnerables exgenamente, dicha autonoma
se traduce como un blindaje de las estructuras
HVWDWDOHV TXH SRU XQ ODGR SHUPLWH D ODV PLVPDV
obtener maniobrabilidad ante el juego de presiones
TXH UHDOL]DQ ORV LQWHUHVHV VHFWRULDOHV R IUDFFLRQDOHV
\ HYLWDU TXH OD GLQiPLFD HVWDWDO VHD IDJRFLWDGD SRU
intereses particularistas, con lgicas, la mayora de las
veces, contrapuestas (ZYSMAN, 1991; HAGGARD;
KAUFMAN, 1995); y por otro, otorga consistencia y
calidad en la formulacin y ejecucin de sus ideas,
GHVDUUROODQGRXQDYLVLyQHQGyJHQDFXDOLFDGDGHOD
accin estratgica del Estado.
 $ WUDYpV GH XQ SURFHVR GH HQUDL]DPLHQWR
de las agencias estatales regionales en el escenario
donde se desempean los actores econmicos y
sociales, las capacidades infraestructurales pasan
a actuar complementariamente a las capacidades
internas, evitando el aislamiento de las burocracias
\ ORV WRPDGRUHV GH GHFLVLyQ TXH DFW~DQ FRQ HOODV
\HQULTXHFLHQGRORVLQVWUXPHQWRVORVFRQRFLPLHQWRV
y la maniobrabilidad del Estado ante el complejo
campo de actores de la sociedad civil. (HALL;
,.(1%(55<  ,.(1%(55<  (9$16
1995; SCHNEIDER, 1998).
$ VX YH] OD FDSDFLGDG LQIUDHVWUXFWXUDO OHMRV
HVWi GH GDU OXJDU D XQ SURFHVR FRQVFDWRULR R
GHELOLWDGRU GH OD VRFLHGDG FLYLO \ VXV DFWRUHV TXH
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012
56 Vctor Ramiro Fernndez e Jos Ignacio Vigil
QDOL]DHQXQMXHJRGHVXPDFHURHQWUHVRFLHGDG
civil y Estado, tal como se desprende de algunos
planteos efectuados tanto en perspectiva histrica
(MANN, 1991) como contempornea. (COLEMAN,
1990). Por el contrario, la interaccin de los actores
sociales con el Estado abre posibilidades para un
SURFHVR GH IRUWDOHFLPLHQWR PXWXR TXH DVHQWDGR
crecientemente sobre el concepto de co-produccin,
SHUPLWHXQDVROLGLFDFLyQGHODVUHGHVGHDFWXDFLyQ
D QLYHO WHUULWRULDO D OD YH] TXH XQD FXDOLFDFLyQ GH
ODV SROtWLFDV S~EOLFDV TXH VH SURSRQH HO (VWDGR
(PUTNAM, 1993; NUGENT, 1993; EVANS, 1996).
En sntesis, la capacidad infraestructural
ORJUDGD SRU HO HQUDL]DPLHQWR GH ODV HVWUXFWXUDV
estatales habilita el desarrollo de una sinergia
retroalimentaria donde los actores sociales cooperan
con las estructuras estatales pero tambin, como
PXHVWUD OD H[SHULHQFLD DVLiWLFD TXHGDQ VXMHWRV
D FLHUWRV PDUFRV GH GLVFLSOLQD TXH LPSRQHQ ODV
HVWUDWHJLDV HODERUDGDV HQ ODV RFLQDV HVWDWDOHV
TXH FXHQWDQ FRQ VyOLGDV FDSDFLGDGHV LQWHUQDV
6&+1(,'(5  $06'(0  %,*66
1988).
Volviendo sobre el plano territorial, las
posibilidades abiertas desde las capacidades
internas (claridad y neutralidad de ideas) para
TXHEUDU ORV OHJDFLHV SDUWLFXODULVWDV H LPSXOVDU ORV
QXHYRV DSUHQGL]DMHV FROHFWLYRV D HVFDOD UHJLRQDO
encuentran en las capacidades infraestructurales
4 LNEAS DE ACCIN PARA EL ESTUDIO DE
LAS CAPACIDADES ESTATALES (A NIVEL
REGIONAL)
/D WDUHD DKRUD FRQVLVWH HQ DYDQ]DU HQ OD
construccin de una estrategia para poder responder
a la pregunta: cmo evaluar las capacidades
LQWHUQDVHLQIUDHVWUXFWXUDOHVGHODVRFLQDVHVWDWDOHV"
4.1 La evaluacin de las capacidades estatales
internas
En este primer caso, apelamos a un
HVTXHPDIRUPDGRSRUWUHVGLPHQVLRQHVGHDQiOLVLV
KDUGZDUH VRIWZDUH \ RUJZDUH OR VXFLHQWHPHQWH
HVWUXFWXUDGR \ H[LEOH SDUD DQDOL]DU FXDQWLWDWLYD \
cualitativamente las capacidades estatales internas.
'HVGH HO KDUGZDUH SURFXUDPRV XQD HYDOXDFLyQ GH
ORV UHFXUVRV \ ORV LQVWUXPHQWRV QDQFLHURV 3RU
PHGLRGHOVRIWZDUHVHLQWHQWDXQDHYDOXDFLyQGHORV
UHFXUVRVKXPDQRV)LQDOPHQWHPHGLDQWHHORUJZDUH
se pretende una evaluacin de los patrones de
RUJDQL]DFLyQGHHVRVUHFXUVRVLPSOLFDGRVDOLQWHULRU
GH ODV RFLQDV /RV WUHV DVSHFWRV VH HQFXHQWUDQ
fuertemente articulados y son no slo condicin
GH H[LVWHQFLD GH ORV UHVWDQWHV VLQR UHTXLVLWR SDUD
la obtencin de una dinmica estatal colectiva
sustentada en altas capacidades5.
un complemento tan necesario como ineludible. A
WUDYpVGHODVLQHUJLDUHWURDOLPHQWDULDDTXHGDQOXJDU
las capacidades infraestructurales, los gobiernos
UHJLRQDOHVDGTXLHUHQSRVLELOLGDGHVQRVyORGHGRWDU
cualitativamente de informacin y conocimiento a
VXVDJHQFLDVLPSOLFDGDVHQODSODQLFDFLyQUHJLRQDO
sino tambin (y paralelamente) de expandir al
nivel territorial los impulsos desarrollados desde
HVWDV ~OWLPDV SDUD JHQHUDU QXHYRV DSUHQGL]DMHV
GH RUJDQL]DFLyQ \ DFFLyQ VRFLDO TXH DOLHQWHQ OD
a. HARDWARE UHJLRQDO \ VX FRQWULEXFLyQ D
El HARDWARE
las capacidades internas
(QHOFDPSRGHOKDUGZDUHVHYXHOYHUHOHYDQWH
evaluar, fundamentalmente en forma cuantitativa,
ORV UHFXUVRV HFRQyPLFRV \ QDQFLHURV GH ODV
RFLQDV HVWDWDOHV 3DUD HOOR VH LPSRQH XQ DQiOLVLV
LQGLYLGXDO\FRPSDUDGRGHORVLQVXPRVVFDOHV\GH
los instrumentos formal e informalmente otorgados
SDUDHOFXPSOLPLHQWRGHORVREMHWLYRVWUD]DGRVSRUHO
REWHQFLyQGHODV\DDQDOL]DGDVYHQWDMDVHVWiWLFDV\ (VWDGR(VTXHPD
dinmicas. Como bien ha indicado en su momento
$KRUD ELHQ FyPR GHEHQ YHULFDUVH ODV
cualidades institucionales estatales en el marco de la
recientemente mencionada necesidad de contar con
reas, niveles y estructuras capaces y autnomas
SDUDODRUJDQL]DFLyQ\HQUDL]DPLHQWRGHORVDFWRUHV
productivos regionales?
6FNRFSROS
Los medios del Estado para captar y
HPSOHDU UHFXUVRVQDQFLHURV QRVGLFHQ
PiVTXHFXDOTXLHURWURIDFWRULQGLYLGXDO
sobre sus capacidades actuales para
FUHDU R UHIRU]DU ODV RUJDQL]DFLRQHV
del Estado, para contratar personal,
para lograr el apoyo poltico, para
subvencionar iniciativas econmicas y
SDUDQDQFLDUSURJUDPDVVRFLDOHV
(VTXHPD(O+$5':$5(UHJLRQDO\VXFRQWULEXFLyQDODVFDSDFLGDGHVLQWHUQDV

Fuente: Elaboracin propia.

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012

CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina 57
La existencia y la evolucin de los recursos son descargados en estas ltimas para desarrollar
H[SUHVDQ OD IRUWDOH]D DVLJQDGD D ODV RFLQDV REMHWLYRV HVSHFtFRV MDGRV WRWDO R SDUFLDOPHQWH
estatales para intervenir en la poltica pblica. Ahora
ELHQ ORV UHFXUVRV GH ODV RFLQDV LQGLFDGDV VRQ
generalmente evaluables a travs de su capacidad
de gasto, desarrollando un examen (i) holstico; (ii)
comparado; y (iii) diacrnico.
(i) El examen holstico permite, mediante un
HVTXHPD SLUDPLGDO HYDOXDU OD FDSDFLGDG
SRUORVRUJDQLVPRVH[WHUQRV(OSULPHUDVSHFWRTXH
se impone considerar, atendiendo a la espectacular
SUHVHQFLD TXH KD DVXPLGR HQ QXHVWUD UHDOLGDG
latinoamericana y en el funcionamiento estatal, es la
SDUWLFLSDFLyQ GHO QDQFLDPLHQWR LQWHUQDFLRQDO HQ OD
estructura de recursos-gastos del conjunto del Estado
provincial (regional), evalundolo comparadamente
VFDO FDSDFLGDG GH IXHJR DGTXLULGD SRU FRQ HO QDQFLDPLHQWR H[yJHQR D OD SURYLQFLD
DTXHOODViUHDVPLQLVWHULDOHVPiVDMXVWDGDVDOD
SODQLFDFLyQJHQHUDOGHORVSURFHVRVSURGXFWLYR
LQGXVWULDOHV KDVWD ODV DJHQFLDV X RFLQDV
estatales vinculadas a la promocin directa de
dichos procesos. Por ejemplo, evaluando los
recursos desde la cpula ministerial (Ministerio
GH RULJHQ QDFLRQDO TXH VH UHFLEH HQ FDOLGDG GH
prstamos, as como con los recursos propios con
TXH FXHQWDQ ORV (VWDGRV FRPR UHVXOWDGR GH ODV
transferencias legales de recursos y de los ingresos
VFDOHV SURSLRV 3RVWHULRUPHQWH FDEH DERUGDU
cules son los diferentes tipos de recursos exgenos
GH 3URGXFFLyQ KDVWD ODV iUHDV X RFLQDV TXH SDUWLFLSDQ HQ HO QDQFLDPLHQWR GHO iUHD GH OD
involucradas directamente en el desarrollo de acumulacin, considerndolo comparadamente con
un programa de promocin industrial dentro de las dems reas ya mencionadas. Al interior de las
ese ministerio. iUHDV HFRQyPLFDV VH YXHOYH QHFHVDULR DQDOL]DU
LL (VH HQIRTXH JHQHUDO GH ORV UHFXUVRV VFDOHV
gana consistencia al mostrar la importancia
relativa dada a esas reas y estructuras
estatales a travs de una estrategia comparada,
FRWHMDQGR ORV UHFXUVRV VFDOHV GH ODV iUHDV
HFRQyPLFDVFRQORVGHDTXHOODVTXHVHLPSOLFDQ
en el sostenimiento de las reas de gobierno o
de legitimacin social. Luego, en el interior del
rea econmica resulta relevante comparar
la capacidad de fuego de las estructuras
ministeriales vinculadas al estmulo directo a los
OD PHGLGD HQ TXH ORV QDQFLDPLHQWRV H[yJHQRV \
endgenos participan en las estructuras estatales
ministeriales encargadas de la promocin de
redes productivo-territoriales industriales, tomando
en cuenta ello comparadamente en funcin de
OD UHOHYDQFLD TXH KDQ DGTXLULGR ODV HVWUXFWXUDV
vinculadas a Hacienda6.
0D\RU HVSHFLFLGDG REWHQHPRV HQ HVWH
anlisis si incorporamos una nueva distincin entre
los recursos-gastos volcados al mantenimiento
RSHUDWLYR GH ODV RFLQDV DQDOL]DGDV FRWHMDQGR ORV
procesos productivos (Ministerio de Produccin JDVWRV FRUULHQWHV \ ORV TXH WLHQHQ FRPR QDOLGDG
o Desarrollo) respecto de las de administracin soportar las acciones externas emprendidas por
GH ODV QDQ]DV S~EOLFDV \ ORV HTXLOLEULRV ODV RFLQDV SDUD FXEULU VXV REMHWLYRV HYDOXDQGR
macroeconmicos generales (Ministerio de los gastos de capital), sean ellos a travs de
+DFLHQGD\R)LQDQ]DV gastos de capital hard, esto es, los destinados a las
LLL (O H[DPHQ GLDFUyQLFR GH ORV UHFXUVRV VFDOHV
hace posible evaluar su desenvolvimiento
HQ HO WLHPSR YHULFDQGR VL ODV FDSDFLGDGHV
relativas obtenidas por las estructuras estatales
bajo anlisis experimentan procesos de
fortalecimiento, estabilidad o regresin.
Junto a la determinacin de la cantidad de
UHFXUVRV TXH VRQ DVLJQDGRV GHQWUR GH HVWUDWHJLDV
globales a las diferentes reas y estructuras
estatales, es fundamental establecer el origen de los
UHFXUVRV TXH ODV FRQIRUPDQ GLIHUHQFLDQGR ORV TXH
VRQGHRULJHQH[yJHQRDODVHVWUXFWXUDVDQDOL]DGDV
de los endgenos a las mismas. Como recursos
endgenos (presupuestarios) nos referimos
D DTXHOORV DGMXGLFDGRV RUGLQDULDPHQWH FRPR
resultado de programas de presupuesto, respecto
de los cuales el Estado tiene plena disponibilidad
para desarrollar objetivos autnomos. Por recursos
H[yJHQRV HQWHQGHPRV DTXHOORV QDQFLDPLHQWRV
LQIUDHVWUXFWXUDVPDWHULDOHVTXHYDQDXWLOL]DUVHHQOD
operatoria territorial, o bien los gastos soft, atinentes
a la formacin y al suministro de informacin para
potenciar las redes de actuacin territorial. Ello
aporta indicadores orientativos de peso para estudiar
OD FDSDFLGDG GH DFFLyQ H[WHUQD DGTXLULGD SRU ODV
RFLQDVHVWDWDOHVYLQFXODGDVDODSRWHQFLDFLyQGHORV
procesos productivo-industriales del rea econmica
HQUHODFLyQFRQRWUDVRFLDVGHODPLVPDiUHD\PiV
D~Q FRQ UHVSHFWR D RFLQDV GH RWUDV iUHDV VRFLDO
o de gobiernos, por ejemplo). Resulta relevante
tambin pasar desde un anlisis cuantitativo a otro
cualitativo, estableciendo los criterios existentes
para aplicar dichos gastos y precisando si se han
SULRUL]DGRORVHPSUHQGLPLHQWRVLQGLYLGXDOHVRORVGH
SURPRFLyQ GH OD RUJDQL]acin colectiva de actores
en el mbito territorial.
TXHDXQTXHSUHVXSXHVWDULRVRSHUDQHQFDOLGDGGH
crditos o subsidios, cuya asignacin, disposicin
o destino, tiene origen (nacimiento) total o parcial
en instituciones pblicas o privadas externas a las
iUHDV R HVWUXFWXUDV HVWDWDOHV FRQVLGHUDGDV \ TXH
b. SOFTWARE UHJLRQDO \ VX FRQWULEXFLyQ D
El SOFTWARE
las capacidades internas
La determinacin de las capacidades internas
D WUDYpV GHO H[DPHQ GHO VRIWZDUH HVWDWDO UHJLRQDO
implica un anlisis cuantitativo y especialmente
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012
58 Vctor Ramiro Fernndez e Jos Ignacio Vigil

FXDOLWDWLYRGHORVUHFXUVRVKXPDQRVGHODVRFLQDV IRUPD SHUPDQHQWH R SDUFLDO F GH RUJDQL]DFLRQHV

HVWDWDOHVORTXHDGPLWHYLVXDOL]DUTXLpQHVFRPSRQHQ HPSUHVDULDV R IXQGDFLRQHV QDQFLDGDV SRU
ODV RFLQDV HVWDWDOHV \ TXp FDOLGDGHV SRVHH HVH actores privados, de origen local o internacional,
SHUVRQDO TXH JHVWLRQD \ DSOLFD ORV UHFXUVRV \ FRQVLJQDQGR VL UHDOL]DQ HQ HVWRV iPELWRV
ORV LQVWUXPHQWRV H[DPLQDGRV HQ HO KDUGZDUH actividades de investigacin, gestin o formacin de
Se vuelve necesario para ello diferenciar cuatro PRGRSHUPDQHQWHGGHRUJDQL]DFLRQHVRHTXLSRV
aspectos relacionados: I) tipo de personal; II) tipo tcnicos de estructuras partidarias temporariamente
de reclutamiento; III) nivel de formacin del personal gobernantes, siendo relevante, en tal caso, indicar si
\ VX YLQFXODFLyQ FRQ ODV IXQFLRQHV HVSHFtFDV las mismas son instancias temporarias para formular
,9 VLVWHPD GH FDSDFLWDFLRQHV GHO SHUVRQDO TXH las propuestas programticas o si constituyen
GHVDUUROODDFWLYLGDGHVHQHO(VWDGR(VTXHPD
La determinacin del tipo de personal
UHTXLHUHDSHODUDODWUDGLFLRQDOGLIHUHQFLDFLyQHQORV
HVWXGLRV GH OD DGPLQLVWUDFLyQ HVWDWDO HQWUH DTXHO
personal usualmente denominado poltico del
administrativo-burocrtico. (THWAITES REY,
2001). Si bien las escisiones funcionales de carcter
GLFRWyPLFRFRPRODVTXHDVLJQDQDOSHUVRQDOSROtWLFR
el rol de generar ideas y decisiones y al personal
RUJDQL]DFLRQHV SHUPDQHQWHV HQ ODV FXDOHV ORV
funcionarios se desempean a tiempo completo7.
(Q WDQWR HQ OR TXH UHVSHFWD DO UHFOXWDPLHQWR GHO
personal tcnico-burocrtico, es fundamental
establecer si la incorporacin se ha efectuado
PHGLDQWHSURFHVRVWUDQVSDUHQWHVTXHJDUDQWLFHQOD
seleccin por mritos, o si se imponen mecanismos
DUELWUDULRV TXH FRQWHPSODQ OD SUREDELOLGDG GH
SUHEHQGDV \ OD RUJDQL]DFLyQ FOLHQWHODU 7UDEDMRV
administrativo-burocrtico la implementacin FRPR ORV GH 5DXFK \ (YDQV  TXH SURFXUDQ
de las mismas, ciertamente no tienen ya cabida WHVWHDU OD KLSyWHVLV ZHEHULDQD KDQ GHPRVWUDGR
26=/$.  $%(5%$&+ 52&.0$1 
la separacin analtica entre estos dos tipos de
IXQFLRQDULRV \ OD FRQVLGHUDFLyQ GH VXV FDGD YH]
ms complejas relaciones siguen siendo relevantes
para comprender la composicin y la dinmica
de las estructuras estatales. Ante esto, podemos
RSHUDFLRQDOL]DUDOSHUVRQDOSROtWLFRFRPRDTXHOTXH
GHVDUUROOD IXQFLRQHV HVSHFtFDV GXUDQWH FLHUWDV
gestiones ministeriales, cumpliendo un ciclo de
tareas (polticamente) determinado (y posiblemente
renovable) y respondiendo a designaciones
arbitrarias de las conducciones ministeriales o reas
gubernamentales regionales superiores. Al segundo
tipo de personal, administrativo-burocrtico,
SRGHPRV LGHQWLFDUOR FRPR DTXHO YLQFXODGR D XQ
estatuto administrativo, pudiendo formar parte de
una planta permanente, o bien actuar como personal
WUDQVLWRULR D WUDYpV GH XQ FRQWUDWR TXH UHJXOD HO
GHVHPSHxRGHVHUYLFLRVHVSHFtFRV
El segundo paso consiste en determinar,
en ambos tipos de personal, la modalidad de
UHFOXWDPLHQWRFRQODTXHVHLQFRUSRUDQDODVRFLQDV
HVWDWDOHV(QORTXHUHVSHFWDDOSHUVRQDOSROtWLFRHV
importante precisar si proviene: a) de algunas de las
reas ministeriales, donde se hubiera desempeado
en calidad de personal tcnico-burocrtico; b)
GH RUJDQL]DFLRQHV DFDGpPLFDV S~EOLFDV HQ ODV
cuales se desarrollan estructuras de investigacin
reconocidas, aclarando si se desempea all en
con solvencia estadstica y con un apabullante
estudio comparativo sobre 35 pases en vas de
GHVDUUROOR TXH OD PRGDOLGDG GH LQFRUSRUDFLyQ DO
(VWDGRDWUDYpVGHVHUYLFLRVFLYLOHVTXHJDUDQWL]DQ
criterios de seleccin meritocrticos es la variable
ms importante al momento de evaluar tanto
la performance del Estado como el crecimiento
econmico de esos pases en una etapa dada.
Variables tan convocadas en los estudios de
DGPLQLVWUDFLyQ\VRFLRORJtDRUJDQL]DFLRQDOFRPROD
estabilidad de la carrera, el salario y la promocin
interna, mostraron una incidencia secundaria.
La determinacin de la calidad del personal
H[LJH TXH VH FRQVLGHUHQ ORV QLYHOHV GH HGXFDFLyQ
IRUPDFLyQFRQTXHFXHQWDHOSHUVRQDOGHODViUHDV
GHO (VWDGR (OOR LPSOLFD TXH FRPR XQ HOHPHQWR
FXDQWLWDWLYRGHFDUiFWHUJHQHUDOVHHVWDEOH]FDFXiO
es nivel de educacin formal (primaria, secundaria y
universitaria o postuniversitaria), no slo del personal
administrativo burocrtico sino tambin del poltico,
DQDOL]DQGRODHYROXFLyQGHHVDIRUPDFLyQGHPDQHUD
LQGLYLGXDO\FRPSDUDGDFRQRWUDVRFLQDVGHODPLVPD
u otras reas ministeriales, y en caso de los niveles
ms altos de educacin, si los mismos se vinculan con
las actividades desempeadas. (PETERS, 1999)8.
Los datos emergentes de este anlisis necesitan, a
VXYH]VHUDUWLFXODGRVFRQORVSURYHQLHQWHVGHOWLSR
GHUHFOXWDPLHQWRYHULFDQGRVLHOSHUVRQDOSROtWLFR
en caso de tener altos niveles de formacin, la ha

(VTXHPD(O62)7:$5(UHJLRQDO\VXFRQWULEXFLyQDODVFDSDFLGDGHVLQWHUQDV

Fuente: Elaboracin propia.

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012

CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina
FDSLWDOL]DGR GHVDUUROODQGR DFWLYLGDGHV D WLHPSR
completo) en las instancias pblicas. Un personal
polWLFRDOWDPHQWHFXDOLFDGRSRUVXHVSHFLDOL]DFLyQ
TXH VH DUWLFXOD D WUD\HFWRULDV SUHYLDV LPSOLFD
OD H[LVWHQFLD GH UHFXUVRV KXPDQRV TXH SXHGHQ
JDUDQWL]DU XQ DOWR QLYHO GH HVSHFLDOL]DFLyQ SHUR
fundamentalmente indica la posibilidad de formular
programas de accin consistentes en sus ciclos de
gestin. El mismo acto analtico y comparativo debe
efectuarse con el personal burocrtico administrativo
perteneciente a los escalafones superiores.
Como corolario, resulta necesario indagar
sobre las herramientas existentes en materia de
capacitacin de los recursos humanos. En su
conjunto, las capacitaciones se presentan como
elementos sumamente tiles y complementarios
DO LQJUHVR PHULWRFUiWLFR \D TXH SHUPLWLUtDQ XQ
adecuado expertise del personal, con conocimientos
59
$QDOL]DU OD RUJDQL]DFLyQ GHO SHUVRQDO
administrativo-burocrtico implica comprender
cmo est estructurado el mismo en el seno de
GHWHUPLQDGDV RFLQDV GHO (VWDGR SDUD LPSOLFDUVH
en el proceso de desarrollo e implementacin de
las polticas pblicas territoriales. Una manera
FRQWXQGHQWHGHDQDOL]DUHVWDHVWUXFWXUDFLyQFRQVLVWH
HQ YHULFDU OD H[LVWHQFLD GH HTXLSRV WpFQLFRV
conformados por personal tcnico-burocrtico
destinados a: a) la produccin de ideas, contando
para ello con un staff, selectivamente conformado
SRU HO SHUVRQDO PiV MHUDUTXL]DGR FRQ FXHUSRV
WHyULFRV DFWXDOL]DGRV \ HO PDQHMR GH XQ VyOLGR
LQVWUXPHQWDO DQDOtWLFR \ TXH WHQJD FRPR GHVWLQR
producir conocimientos terico-empricos bien
articulados y estrategias de accin futuras; b) la
JHQHUDFLyQ GH LQIRUPDFLyQ HVSHFtFD \ SHUWLQHQWH
SDUDHOGHVDUUROORGHODVDFWLYLGDGHVGHODVRFLQDV
WHyULFRVDFWXDOL]DGRV\KHUUDPLHQWDVPHWRGROyJLFDV
novedosas para el abordaje en terreno de las
SROtWLFDV TXH HO (VWDGR LPSOHPHQWD \ GHVDUUROOD
(OOR LPSOLFD YHULFDU OD H[LVWHQFLD GH XQ DGHFXDGR
VLVWHPDGHFDSDFLWDFLRQHVFRRUGLQDGR\DFWXDOL]DGR
DORODUJRGHOWLHPSRHQHOTXHQRGHEHUtDGHMDUVH
de prestar atencin a: a) alcance al conjunto del
personal, y b) temticas acordes a los objetivos y
PHWDVGHFDGDRFLQD
HVWDWDOHVFODUHDOL]DFLyQGHXQDJHVWLyQFXDOLFDGD
GH ORV LQVWUXPHQWRV \ ORV UHFXUVRV DQDOL]DGRV HQ
HOKDUGZDUH\HOVRIWZDUH(QHOFDVRGHTXHHVWRV
HTXLSRVH[LVWDQVHLPSRQHWDPELpQXQDHYDOXDFLyQ
de sus caractersticas y calidades, considerando para
ello su origen y, fundamentalmente, su permanencia
y transformaciones9.
El anlisis de las vinculaciones del personal
poltico y administrativo, por su parte, involucra
aspectos cuantitativos y cualitativos. Desde lo
c. El ORGWARE UHJLRQDO\VXFRQWULEXFLyQDODV
capacidades internas
/D FDSDFLGDG RUJDQL]DFLRQDO GH ODV RFLQDV
estatales tiene un papel complementario del
KDUGZDUH \ HO VRIWZDUH HO WLSR \ YROXPHQ GH ORV
cuantitativo, es relevante la observacin de los
FRHFLHQWHV GH SHUVRQDO SROtWLFR FRQ UHODFLyQ DO
personal burocrtico-administrativo, considerando
su evolucin tanto individual como comparada con
RWUDV iUHDV PLQLVWHULDOHV \ RFLQDV VLPLODUHV GH
otras instancias regionales de los campos nacional
UHFXUVRV KDUGZDUH \ OD GLYHUVLGDG \ FDOLGDG GHO e internacional. ste es un indicador (absoluto y
SHUVRQDO VRIWZDUH VH YXHOYHQ UHODWLYRV SDUD relativo) importante para considerar, conjuntamente,
potenciar las capacidades internas si no hay una OD SHUPDQHQFLD \ FXDOLFDFLyQ GH HVWUXFWXUDV GH
FRRUGLQDFLyQGHHVWRV~OWLPRVRUJZDUH$VLPLVPR
VL QRV HQFRQWUDPRV HQ SUHVHQFLD GH XQ KDUGZDUH
QR VXVWDQFLDO \ XQ VRIWZDUH QR FXDOLFDGR ODV
SRVLELOLGDGHV GH GHVDUUROODU XQ RUJZDUH TXH
responda a lo planteado son prcticamente nulas.
Su estudio puede estructurarse sobre dos ejes
ODVRFLQDVHVWDWDOHVTXHVHHVWXGLDQODUHOHYDQFLD
GHO SHUVRQDO SROtWLFR EXURFUiWLFR FXDOLFDGR \ OD
continuidad en las polticas pblicas10. Desde lo
cualitativo, es primordial evaluar los ciclos de
gestin observando el recambio de personal poltico
y el posible retiro cclico de recursos humanos del
IXQGDPHQWDOHV , OD RUJDQL]DFLyQ GHO SHUVRQDO rea poltica, vaciando las estructuras estatales.
EXURFUiWLFR SDUD SURGXFLU LQVXPRV GH SODQLFDFLyQ En verdad, detrs de la lnea de evaluacin sugerida,
y gestin; II) las vinculaciones entre ambos tipos VHVLW~DXQPDUFRDQDOtWLFRWtSLFRLGHDOHQHOTXHODV
de personal (poltico-administrativo burocrtico). estructuras administrativo burocrticas actan como
(VTXHPD soportes permanentes de un personal poltico
H[LJLGR HQ VX FXDOLFDFLyQ FRPSURPHWLGR HQ HO
desarrollo de una alta capacidad de gestin, y de

(VTXHPD(O25*:$5(UHJLRQDO\VXFRQWULEXFLyQDODVFDSDFLGDGHVLQWHUQDV

HARDWARE

ESTADO Capacidades Internas SOFTWARE

Recursos organizacionales
ORGWARE - Capacidad de organizacin del personal
Fuente: Elaboracin propia. - Vinculacin personal poltico y burocrtico

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012

60 Vctor Ramiro Fernndez e Jos Ignacio Vigil

un personal administrativo-burocrtico cuya accin II) El segundo aspecto transita por la evaluacin
excede el campo de gestin y se implica en la individual y comparativa efectuada por los
elaboracin misma de las polticas pblicas. propios actores a los cuales se dirigen sus
estrategias de intervencin, con relacin a
4.2 Las capacidades estatales infra- las potencialidades y los impactos efectivos
HVWUXFWXUDOHVHQUDL]DPLHQWR\VLQHUJLDV obtenidos por dichas estrategias en el escenario
productivo territorial. Es fundamental considerar
La precisin de las capacidades del Estado HQ HVDV LQGDJDFLRQHV D OD LQFLGHQFLD TXH
(a nivel regional) para el desarrollo de polticas de HQ VX RSLQLyQ WLHQHQ ODV RFLQDV HVWDWDOHV
DFXPXODFLyQ D QLYHO PHVR UHTXLHUH DGHPiV OD encargadas de la aplicacin de las polticas;
determinacin de las capacidades infraestructurales, E HO LPSDFWR HVSHFtFR SRU HOORV DGMXGLFDGR
HV GHFLU XQ DQiOLVLV TXH SHUPLWD FRQVLGHUDU HO DODVSROtWLFDVJHQHUDGDVSRUHVWDVRFLQDVF
HQUDL]DPLHQWR GH ODV RFLQDV HVWDWDOHV \ HO ODVFDSDFLGDGHVLQWHUQDVQLYHOGHRUJDQL]DFLyQ
desarrollo desde las mismas de procesos dinmicos y la calidad de recursos humanos y recursos
de interaccin sinrgica con los actores econmicos
\ WHUULWRULDOHV FRQ ORV TXH VH SURFXUD GHVDUUROODU
las redes dinmicas de acumulacin territorial.
La ausencia de este ltimo aspecto conllevara
HO HQIUHQWDPLHQWR GH ORV OtPLWHV TXH LPSRQHQ HO
DLVODPLHQWR GH ODV RFLQDV SROtWLFREXURFUiWLFDV
el empobrecimiento en el management de los
instrumentos y la baja efectividad de las polticas
pblicas.
Su evaluacin exige una pltora de
instrumentos para su indagacin, pudiendo ser
PDWHULDOHVFRQTXHFXHQWDQSDUDHOGHVDUUROOR
de sus polticas; d) la incidencia efectiva
TXH GLFKRV DFWRUHV FRQVLGHUDQ WHQHU HQ OD
elaboracin de la poltica.
III) El ltimo aspecto es el del examen, por parte
de esos actores, de las interacciones por ellos
HVWDEOHFLGDV FRQ ODV RFLQDV HVWDWDOHV SDUD OD
generacin e implementacin de las estrategias
de intervencin. Para eso, entre otros aspectos:
a) se debe precisar la existencia y calidad de
las interacciones, consignando la temporalidad,
DQDOL]DGD D WUDYpV GH WUHV OtQHDV EiVLFDV , HO formas, regularidades y evaluacin cualitativa;
reconocimiento, desde los actores a los cuales b) y se debe cotejar esas evaluaciones con las
se dirige la accin poltica, de los mecanismos de efectuadas por los funcionarios polticos y el alto
LPSOLFDFLyQGHODVRFLQDVHVWDWDOHV,,ODHYDOXDFLyQ VWDIIGHODVRFLQDVHVWDWDOHVEXVFDQGRQRVyOR
por esos actores, de las capacidades estatales y LGHQWLFDUODVFRQYHUJHQFLDV\GLIHUHQFLDFLRQHV
de los efectos de la accin; III) la evaluacin, por en las lecturas, sino tambin detectando los
esos mismos actores, de las interacciones efectivas YDFtRVTXHEORTXHDQHOHQUDL]DPLHQWR
HVWDEOHFLGDVFRQODVRFLQDVHVWDWDOHV(VTXHPD
I) El reconocimiento de los mecanismos de
implicacin necesita, primero, determinar la
existencia misma de mecanismos formales o
VHPLIRUPDOHVTXHFRQWHPSOHQXQDSDUWLFLSDFLyQ
GH ORV DFWRUHV WHUULWRULDOHV FRQ ORV TXH VH
procura desarrollar las redes de actuacin en el
Estado; segundo, constatar el involucramiento
efectivo con los actores referidos. La existencia
de estos aspectos posibilita la generacin de
4.3 Niveles estratgicos de intervencin en el
rea productivo-industrial
Finalmente, nuestra insistencia sobre la
necesidad de recuperar la implicacin estatal como
un motor de los procesos de desarrollo a partir de
la reconsideracin de las capacidades estatales no
puede considerarse como una generalidad. Por el
FRQWUDULR GHEH SDUWLUVH GH UHFRQRFHU FRQ 6NRFSRO
co-responsabilidad en la elaboracin de los
planes y en las estrategias implementadas por
ODVRFLQDVSDUDSRWHQFLDUODVUHGHVWHUULWRULDOHV
GH DFXPXODFLyQ \ D VX YH] XQ PHFDQLVPR
idneo para superar el aislamiento, reconocer
las demandas y recuperar la informacin de los
actores involucrados en dichas estrategias.
(VTXHPD&DSDFLGDGHVLQIUDHVWUXFWXUDOHVHVWDWDOHV
Fuente: Elaboracin propia.
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012
 TXH QL H[LVWH XQ VROR WLSR GH FDSDFLGDGHV
HVWDWDOHV QL pVWDV VH HVSDUFHQ JHQHUDOL]DGDPHQWH
en la totalidad de las estructuras estatales.
Pueden encontrarse Estados centrales poderosos
con instancias regionales discapacitadas o
viceversa; asimismo, a nivel territorial, pueden
LGHQWLFDUVH RFLQDV HVWDWDOHV TXH SURGXFWR GH XQ
CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina 61
social learning intraestatal diferenciado, cuentan (CASTELLS, 2000), las experiencias exitosas
(y han contado) con capacidades de implicacin del este asitico han mostrado un aumento
sustancialmente diferentes. Dado ello, corresponde del empleo asalariado industrial (KULFAS;
LQWHUURJDUQRV HQ TXp iUHDV DGTXLHUH UHOHYDQFLD RAMOS, 1999) logrando salir de posiciones
estratgica el desarrollo de las capacidades para perifricas hacia posiciones centrales (Japn) o
TXH ORV QLYHOHV UHJLRQDOHV GHO (VWDGR GHVDUUROOHQ
los nuevos contenidos de su implicacin vinculados
a la potenciacin de los procesos productivo-
industriales? Las respuestas deben indicar tres
aspectos de la estatidad: a) los niveles de accin
sistmica; b) las reas temticas de decisin; y c)
los campos sectoriales de reproduccin:
a) Respecto de los niveles de accin sistmica,
\ DWHQGLHQGR DO \D FOiVLFR HVTXHPD VLVWpPLFR
de la competitividad (ESSER et al, 1999), el
nivel meso de la accin e implicacin estatal
(MESSNER, 1998; MESSNER; MEYER
VHPLSHULIpULFDV&RUHD\7DLZDQ
5 CONCLUSIONES
Iniciamos este trabajo indicando el reclamo
existente desde los gobiernos latinoamericanos
respecto de una mayor implicacin de las estructuras
HVWDWDOHVHQODPRWRUL]DFLyQGHOGHVDUUROOR,QGLFDPRV
DVXYH]TXHODUHDSHODFLyQDO(VWDGRSDUDDFWXDU
reversivamente sobre los legados y las trayectorias
histricas adversas nos conduca a la necesidad de
FRQWDUFRQXQ(VWDGRUHGHQLGRHQVXVPRUIRORJtDV
\ HQ VXV FRQWHQLGRV $VRFLDPRV HOOR D VX YH] DO
67$00(5  FDUDFWHUL]DGR SRU HO (VWDGR
provincial es el ms directamente vinculado
DXQTXHQRHO~QLFRHQODRUJDQL]DFLyQFROHFWLYD
de los actores econmicos e institucionales a
nivel regional.
b) En cuanto a las reas temticas de decisin,
desafo de una estatidad plenamente envuelta y
adaptada a los actuales procesos de reestructuracin
SRVIRUGLVWDTXHGpYHUGDGHURVRSRUWHDORVSURFHVRV
productivos a escala regional para la potenciacin
GHODVYHQWDMDVHVWiWLFDV\GLQiPLFDVTXHSHUPLWDQ
la insercin de las instancias regionales en los ms
HQFRQWUDPRV L UHDV GH *RELHUQR TXH
involucran los campos de la administracin
general encargados de coordinar desde el
Ejecutivo la accin de los poderes institucionales
regionales, el alineamiento de los actos de
gobierno y la garanta de las condiciones de
GLQiPLFRV SURFHVRV GH JOREDOL]DFLyQ  6HxDODPRV
HQ HVH PDUFR OD QHFHVLGDG GH TXH SDUD HQIUHQWDU
dichos desafos, se logre contar con estructuras
HVWDWDOHV DOWDPHQWH FDSDFLWDGDV TXH RWRUJXHQ D OD
institucin estatal tanto autonoma en su accionar
FRPR XQ DGHFXDGR HQUDL]DPLHQWR FRQ ORV DFWRUHV
VHJXULGDGLLUHDV6RFLDOHVTXHLPSOLFDQODV
instancias directamente ligadas a la legitimacin
social (Salud, Educacin, Seguridad Social,
promocin o ayuda comunitaria). (iii) reas
Econmicas, atinentes al sostenimiento directo
del proceso de acumulacin regional y de las
polticas econmico-productivas territoriales
(Economa, Hacienda y Produccin). Nuestro
argumento sobre la necesidad de recurrir
al Estado, actuando como motor de la
potenciacin de los procesos productivos
territoriales, centra la problemtica de las
SURGXFWLYRV TXH SRWHQFLH ODV VLQHUJLDV WHUULWRULDOHV
$QWH OD HVFDVH] GH SURIXQGL]DFLRQHV WHyULFR
metodolgicas y empricas sobre la temtica, y
superando las declamaciones hacia la importancias
de las calidades institucionales estatales,
SODQWHDPRVOXHJRXQDPHWRGRORJtDTXHUHVDOWDUDORV
DVSHFWRV FHQWUDOHV TXH GHEHUtDQ VHU FRQVLGHUDGRV
HQXQDYHULFDFLyQGHODVFDSDFLGDGHVHVWDWDOHVD
nivel regional). Contando con un cuerpo de aportes
provenientes de las ciencias polticas, la sociologa
y la economa poltica, hemos destacado el papel
IXQGDPHQWDO TXH GLFKDV FDSDFLGDGHV SRVHHQ SDUD
capacidades en las reas econmicas de la TXHODVUHJLRQHVFHQWUDOHVRSHULIpULFDVGHVDUUROOHQ
HVWDWLGDG UHJLRQDO TXH SRU OD HVSHFLFLGDG GH
sus objetivos, tienen una vinculacin con dicho
proceso de acumulacin.
c) Finalmente, con referencia a los campos
sectoriales de reproduccin, y sin negar
OD LQXHQFLD TXH KD LGR DGTXLULHQGR HO VHFWRU
servicios, la industria parece ocupar el lugar
estratgico para la intervencin estatal, sobre
WRGR DWHQWR D TXH HVWH VHFWRU KD PDQWHQLGR
inclume su presencia en la rbita de los pases
centrales y su crecimiento ha sido paralelo al del
producto total global. (NOCHTEFF, 2000). Ms
D~Q H LQFOXVR FXDQGR VH DUPD OD SpUGLGD GH
centralidad del sector industrial como generador
de empleo respecto del sector de servicios
\DYHFHVVHOHVLPSRQJDQQXHYRVDSUHQGL]DMHVTXH
construyan ambientes de fuerte articulacin sinrgica
entre actores econmicos e institucionales. Sobre el
reconocimiento de esta relevancia, hemos procurado
volcar una serie detallada de pautas, seguramente
SHUIHFWLEOHV TXH SHUPLWHQ OD LQGDJDFLyQ HPStULFD
de las capacidades estatales (regionales) en sus
respectivos contextos territoriales. La apelacin al
HVTXHPD LQWHUUHODFLRQDGR KDUGVRIWRUJZDUH SDUD
la determinacin de las capacidades internas y el
EXFHR GHQWUR GHO HQUDL]DPLHQWR GH OD HVWUXFWXUD
estatal regional (capacidades infraestructurales)
JDQDUiSUHFLVLyQ\ULTXH]DHQODPHGLGDHQTXHKD\D
nuevos y comparativos estudios en el centro y sobre
todo, en nuestra golpeada periferia latinoamericana.
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012
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de los reformistas- traera estabilidad de precios y
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XQ FULWHULR HVWUHFKDPHQWH VFDOLVWD GH UHGXFFLyQ GH
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(QORTXHDSULYDWL]DFLRQHVUHHUHVHLPSOHPHQWyXQ
agresivo programa de transferencia de empresas
estatales al sector privado, fundamentalmente en
los sectores de Hidrocarburos y Energa, Transporte
y Comunicaciones, y en Industria y Servicios,
SUHYLpQGRVH TXH XQD SDUWH LPSRUWDQWH GH ORV
EHQHFLRVREWHQLGRVYD\DDODUHGXFFLyQGHODGHXGD
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administrativas denominadas provincias. En
HO WH[WR XWLOL]DPRV WDPELpQ OD H[SUHVLyQ UHJLyQ
ODWLQRDPHULFDQDDXQTXHHQHVWHFDVRODPHQFLyQDO
escenario amplio compuesto por todos los pases es
ms obvia.
 1yWHVH TXH ODV FDWHJRUtDV KDUG VRIW \ RUJ KDQ VLGR
XWLOL]DGDVHQWUHRWUDVGLVFLSOLQDVSRUFLHUWDVFRUULHQWHV
TXH WUDEDMDQ ODV GLQiPLFDV GH GHVDUUROOR HQGyJHQR
de un Estado inteligente del presidente argentino
Nstor Kirchner (25/05/2003) o el llamado a
reconstruir un Estadoado loteado del presidente de
%ROLYLD Evo Morales Aima (22/01/2006), o bien, en
la idea de una nueva era
eraSDUD%UDVLOFRQXQDSROtWLFD
de carcter redistributivo da renda alicerceada sobre
polticas compensatorias, accin de planeamento
HVWUDWp[LFR TXH SULYLOH[LD R FDSLWDO SURGXFWLYR HQ
WURTXHV GR QDQFLHUR \ SURFHGHPHQWRV GHFLVRULRV
baseados na concertacin entre capital productivo,
traballo e Estado, propuesta por el presidente Lula da
Silva (01/01/2003), o en las palabras del presidente
de Paraguay, Duarte Frutos (15/08/2003), con directa
UHODFLyQ DO QHROLEHUDOLVPR TXH OR SUHFHGLy GHQLGR
como una tragedia para la dignidad humana.
2. Se dictaron dos leyes centrales: en 1989 la N 23.696
de Reforma del Estado y la N 23.697 de Emergencia
Econmica. Adems, cuatro Decretos de Necesidad
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012
9=48(=%$548(526LQHPEDUJR
y aun cuando nuestro trabajo se enmarca dentro del
desarrollo regional (endgeno) las categoras hacen
referencia a una metodologa para el estudio de
la estructura institucional/organizacional de las
RFLQDV S~EOLFDV GHO QLYHO UHJLRQDOSURYLQFLDO
ms concretamente, las denominadas capacidades
estatales.
6. La presencia y evolucin de los recursos exgenos en
HOQDQFLDPLHQWRGHODViUHDV\HVWUXFWXUDVHVWDWDOHV
intervienen fuertemente en el grado de autonoma
TXH ODV PLVPDV DGTXLHUHQ SDUD HO GHVDUUROOR GH VXV
programas y estrategias. No obstante la variada
LPSOLFDFLyQTXHODVHVWUXFWXUDVH[DPLQDQGDVSXHGHQ
tener, desempendose en calidad de ejecutoras,
coordinadoras, evaluadoras y posteriores controladoras
de polticas pblicas, no pueden evitar ver afectada su
DXWRQRPtDFRPRUHVXOWDGRGHODUHOHYDQFLDDGTXLULGD
CAPACIDADES ESTATALES REGIONALES: consideraciones tericas y metodolgicas para su anlisis en Amrica Latina 65
SRU OD PDWUL] GH FRQGLFLRQDPLHQWRV MDGRV SRU ORV Vctor Ramiro Fernndez
QDQFLDGRUHV 3RU RWUR ODGR OD GHWHUPLQDFLyQ GH Socilogo
ODIRUPDHQTXHSDUWLFLSDQORVUHFXUVRVH[yJHQRVHQ Doutor em Cincias Polticas pela Universidad
el gasto permite considerar la importancia asignada Autonma de Madrid
SRU ORV QDQFLDGRUHV H[yJHQRV \ WRPDGRUHV
(endgenos) a las estructuras estatales insertas en
el rea Econmica como instancias relevantes. Al
LJXDO TXH VXFHGH FRQ UHVSHFWR D OD DXWRQRPtD HOOR
asume particular importancia si tenemos en cuenta
la relevancia de los Organismos de Financiamiento
Internacional (OFI) en nuestro contexto y la fuerte
presencia de condicionamientos presentados por los
mismos.
7. Pudiendo provenir de ms de una de esas fuentes, es
necesario establecer cul (o cules) de ellas pueden
haber incidido en mayor medida en las designaciones.
8. La vinculacin de la formacin con las funciones
Professor Adjunto da Facultad de Humanidades y Ciencias
de la Universidad Nacional del Litoral UNL
E-mail: rfernand@fcjs.unl.edu.ar
Jos Igncio Vigil
Advogado
Mestre en Ciencias Polticas y Sociales Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO,
Argentina
Professor de La Facultad de Ciencias Econmicas la
Universidad Nacional del Litoral UNL,
E-mail: jvigil@fce.unl.edu.ar
Universidad Nacional del Litoral
TXH VH GHVHPSHxDQ VH LQVHUWD HQ OD GLVFXVLyQ 0RUHQRHU3LVR2FLQDUHDGH,QYHVWLJDFLyQ
sobre la preeminencia de las formas generalistas o CP S3000CVE Santa F - Argentina
HVSHFLFLVWDV GH UHFOXWDPLHQWR \ FRQWUDWDFLyQ GH
personal en la administracin pblica. En tal sentido,
se ha venido destacando, junto a la supervivencia de
HVTXHPDV JHQHUDOLVWDV HQ ORV SDtVHV GH OD SHULIHULD
(TAYLOR, 1992), la relevancia de las formaciones
HVSHFtFDV TXH YLQFXODQ IRUPDFLyQ FRQ IXQFLRQHV
HVSHFtFDVSDUDDIURQWDUODVFDGDYH]PiVH[LJHQWHV
GHPDQGDV TXH UHFDHQ VREUH HO SHUVRQDO SROtWLFR \
administrativo. (PETERS, 1999).

9. Resulta til precisar: en el caso de a) las producciones

HGLWDGDV HQ IRUPD LQWHUQDV R H[WHUQDV D ODV RFLQDV
HVWDWDOHV ORV SUR\HFWRV JHQHUDGRV \ TXH FXHQWDQ
con evaluacin externas positivas; la existencia y
asiduidad de consultas de las reas ministeriales; el
desarrollo de planes internos; la participacin en la
generacin de planes integrales originados dentro
del rea ministerial o junto a otras reas. En el caso
de b), la regularidad, calidad y endogeneidad de la
informacin generada, indicando: la existencia de
LQIRUPDFLyQ SHULyGLFD \ HVSHFtFD SDUD HO GHVDUUROOR
GHODVIXQFLRQHVGHODVRFLQDVVLODLQIRUPDFLyQHV
producida en forma endgena o coproducida, o si la
misma depende de suministro por rganos externos.
(Q HO FDVR GH F OD HIHFWLYLGDG GH HVWRV HTXLSRV
cotejando su evolucin cuantitativa y la distribucin
JHRJUiFDGHOSHUVRQDOTXHIRUPDHVRVHTXLSRV

10. Si del anlisis tanto individual como comparado

VXUJLHUD TXH ORV UHOHYRV GH SHUVRQDO SROtWLFR VRQ
cuantitativamente importantes, ello podra afectar
OD FRQVROLGDFLyQ \ SHUPDQHQFLD GH ORV HTXLSRV HQ
ODV RFLQDV HVWXGLDGDV DVt FRPR OD FXDOLFDFLyQ GHO
personal administrativo burocrtico. Por el contrario,
un personal poltico cuantitativamente acotado
respecto del personal administrativo abre las puertas
para un camino inverso.

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 51-65, jan./jun. 2012