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Polticas Pblicas y El papel de Organismos Internacionales

Alicia Naveda

Las Polticas Pblicas expresan una particular configuracin de las estructuras,


funciones y procedimientos que rigen al aparato estatal; describen la dinmica
conflictiva de la accin pblica, debido a los diferentes intereses que enmarcan una
sociedad dividida en clases. Por otra parte, articulan una particular movilidad de fuerzas
y recursos polticos, una dinmica especfica de incorporacin o exclusin poltica,
econmica y social de los ciudadanos; dan fundamento poltico, social e institucional a
la funcin gubernativa. Son un instrumento que utilizan los gobernantes para dar sentido
y contenido a una determinada idea o razn poltica, que representa una imagen de la
sociedad a la que se quiere llegar.
Las PP pueden organizarse en conjuntos que se corresponden con los modelos
poltico - econmicos, propiciados por los grupos con mayor poder. Desde la dcada
del 70 y hasta fines del siglo pasado, predomin en Amrica Latina el modelo
neoliberal, dejando el lugar predominante a lo que algunos autores denominan
neoestructuralismo, (aplicado desde inicios de 2002 en Argentina).
Las principales polticas pblicas inspiradas por el modelo neoliberal proponan:
el mercado externo como variable dinmica, las privatizaciones como eje para alcanzar
el achicamiento del Estado, la eficiencia y modernizacin productiva, la
descentralizacin de la toma de decisiones, la participacin y concertacin como pilares
que garanticen la legitimacin del modelo y posibiliten el funcionamiento de la llamada
democracia pluralista. Para los neoliberales es necesario reestructurar la poltica
social en el marco del debilitamiento de los Estado Nacionales, del nuevo orden
econmico global1 y de las nuevas problemticas (consecuencias del modelo de
acumulacin): drogadiccin, delincuencia, depredacin ambiental.
Las polticas pblicas en el modelo neoestructural se fundan en la necesidad de
redefinir las relaciones polticas en las sociedades latinoamericanas, lo que implica
cambios organizacionales donde toda accin y toda decisin convierte al aparato estatal
en un cada vez ms debilitado y reducido campo de negociacin. La negociacin
(como mercantilizacin de las relaciones polticas) es funcional a los nuevos modelos de

1
Para profundizar este punto, vase Eric Toussaint La Bolsa o la Vida, sobre todo el anlisis sobre la
llamada nueva economa.
toma de decisiones, basados ya no en la coordinacin de acciones, sino en la
concertacin. El neoestructuralismo propicia un Estado gil (no elefantisico y
lento segn sus discursos) una gerencia estatal2, es decir, una adecuacin de las
diversas instituciones que conforman el aparato estatal, a los requerimientos de la
redefinicin de relaciones econmicas y sociales, a escala global. La gobernabilidad y la
contencin social en tanto responsabilidades del Estado orientan las propuestas de
poltica social, interviniendo para corregir las fallas del mercado.
Tanto para el neoestructuralismo como para el neoliberalismo, el mercado libre
generar el desarrollo y el Estado como gestor debe definir los parmetros para el
buen funcionamiento de la sociedad civil, garantizando la participacin de todos los
sectores en la toma de decisiones, que ahora se encuentra descentralizada y definida
localmente. En ese nivel, la descentralizacin debe permitir la concertacin vertical y
contribuir a la reconversin regional identificando potencialidades latentes,
coadyuvando en la creacin de condiciones para la gobernabilidad.
Esta redefinicin del papel del Estado significa un cambio en las relaciones de
poder, donde la equidad y los actores sociales adquieren nuevas dimensiones; la primera
no como un problema del Estado, sino de participacin y concertacin de grupos
organizados y los segundos juegan un papel ms activo, dado que deben encontrar la
unidad en la diversidad, para la negociacin.
Negociacin y participacin se vuelven lugares comunes en los discursos, pero
cuntas polticas se definen localmente, teniendo en cuenta los intereses de todos los
sectores y a travs de la participacin de los actores involucrados? Para responder,
abordaremos el papel de organismos internacionales en la definicin de polticas y
programas aplicados en pases perifricos.
Luego de Bretton Woods, es indudable la gravitacin que tienen los anlisis y
propuestas de desarrollo de los organismos internacionales sobre los pases
dependientes. Y esto no es slo por la financiacin que otorgan algunos de ellos, sino
porque es la manera de organizar polticamente la acumulacin del capital en su fase
expansiva a escala global. Las medidas aplicadas en Argentina durante la dcada del
90, en acuerdo con el llamado Consenso de Washington, son otra evidencia de que las
decisiones en materia de polticas econmicas, sociales, territoriales, son definidas fuera
del mbito nacional.

2
Siguiendo el modelo de gestin de empresas, de ah lo de gerencia. Al decir de Atilio Boron, las
palabras no son inocentes.
Hacia dnde deben dirigirse las sociedades, tanto las centrales como las
perifricas? Es una pregunta constante en los centros de poder mundial, que a travs de
diversas instituciones (Foro Econmico Mundial, Banco Mundial, Fondo Monetario
Internacional, Naciones Unidas, CEPAL, etc.) responden configurando las agendas
poltico-econmicas de los gobiernos y delineando los modelos a aplicar. Por ello, a
menudo encontramos con toda claridad en los anlisis realizados por expertos de esas
instituciones, las definiciones de polticas que luego aplicarn nuestros gobiernos.
En Argentina, las consecuencias del modelo de libre mercado fueron tan
catastrficas en trminos de aumento de desempleo, pobreza e indigencia, que los
sectores dominantes rearmaron alianzas para reconstruir hegemona, cuyo estandarte fue
un cambio importante en la direccin de contencin social, fundamentalmente en lo que
respecta a programas asistenciales relacionados con la poblacin desempleada.
Para CEPAL, estos programas constituyen una especie de salida de emergencia de las
crisis, cuyo objeto es evitar la alarmante cada de sectores excluidos del empleo,
contendindolos a travs de un ingreso mnimo. (CEPAL, 2008)
Si bien en principio estos programas asistenciales estaban pensados para afrontar
los ciclos recesivos, en los que aumentaba el desempleo, la misma CEPAL reconoce
que los ciclos expansivos y recesivos son cada vez ms cortos, por lo que estos
programas permanecen durante largos perodos aunque cambien la denominacin.
Muchos de ellos estn destinados a atender a quienes no acceden a un empleo, o
sobreviven en el sector informal.
Desde esta perspectiva, el incremento de la informalidad y el desempleo son
externalidades negativas del crecimiento econmico, que deben atenderse con
programas focalizados orientados a mejorar la calidad de la mano de obra. En 2000,
CEPAL y Naciones Unidas realizaron la Declaracin del Milenio, en la que definen
los objetivos primordiales de estos organismos para Amrica Latina en el nuevo
milenio, operacionalizados en 8 metas que se espera alcanzar en el ao 2015. Estos
objetivos son: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2. Lograr la enseanza
primaria universal; 3. Promover la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer; 4.
Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos; 5. Mejorar la salud materna; 6.
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7. Garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente; 8. Establecer una alianza mundial para el desarrollo.
(CEPAL, 2000)
En un documento del ao 2004, el Banco Interamericano de Desarrollo tambin
se ocupa de delinear polticas para Argentina, en pos de superar la crisis que estall en
2001-2. El informe titulado Estrategia de pas del Banco con Argentina 2002-20083,
nos permite identificar algunas definiciones del modelo econmico poltico aplicado en
Argentina en el perodo, desde la perspectiva de los organismos que financian buena
parte de los programas puestos en marcha.
El documento parte de un diagnstico en el que se mencionan (nebulosamente)
una serie de factores que condujeron a la crisis de 2001: Argentina ha vivido una
crisis poltica, financiera, econmica y social de dimensiones nunca antes
experimentadas en su historia contempornea, como consecuencia de un conjunto de
factores que hicieron a su economa altamente vulnerable a cambios en el entorno
econmico internacional y a su propia dinmica interna. (BID, 2004, p.5). Segn el
documento, los elementos ms destacados de la crisis fueron: la cada del PIB (Producto
Interno Bruto) del 20% entre 1998 y 2001; la mitad de la poblacin por debajo de la
lnea de pobreza, siendo particularmente problemtica la situacin de los hogares cuyos
jefes tenan bajo nivel de instruccin educativa, as como la poblacin ms joven4; la
falta de confianza y satisfaccin de buena parte de la poblacin respecto del
funcionamiento de las instituciones (BID, 2004, p. 19)5
Si bien este bajo nivel de confianza forma parte de una tendencia tanto
regional como mundial, tiene, sin embargo, rasgos especficos y ms acusados en
Argentina. Las instituciones polticas argentinas han deteriorado la gobernabilidad,
creando incentivos que minan la cooperacin poltica y debilitan la responsabilidad
social. Argentina presenta un muy alto ndice de percepcin de corrupcin pblico-
privada. (BID, 2004, p 19)

3
Este documento fue preparado por el equipo integrado por: Jos Seligmann-Silva (RE1/OD1), Jefe del
Equipo; Claudia de Colstoun (RE1/OD1); Carolin Crabbe (RE1/FI1); Gustavo Zuleta (RE1/SO1);
Francisco Meja (RE1/SC1); Mario Yano (RE1/EN1); Claudete Camarano (CAR); Alejandro Izquierdo
(RES); Fernando Quevedo (INT); Marcelo Cabrol (RE1/SO1); Luis Estanislao Echebarria (SDS);
Leandro Medina (RE1/OD1); Rachel Robboy (PRI); Sotero Arizu (CII); Alfredo Giro Quincke (FOMIN).
Adems colaboraron: Jorge Febres (RE1/SC1); Nybia Laguarda (RE1/SC1); Hctor Salazar (RE1/SC1);
Emilio Sawada (RE1/FI1); Rafael Acevedo (RE1/FI1); Flora Painter (RE1/FI1); Gabriel Casaburi
(RE1/FI1); Pedro Martel (RE1/EN1); Francisco Basilio de Souza (RE1/EN1); Mabel Martnez
(RE1/OD1); Viola Espnola (SDS); Andr Medici (SDS); Eduardo Rojas (SDS); Juan Jos Listerri
(SDS); Pablo Angelelli (SDS); Betty Rice (DPP); Alvaro Flores (HRD); Cristina Velsquez (RE1/OD1);
Nicole Fragano (RE1/OD1); y Mara Victoria Cabo (RE1/OD1).
4
Ver Documento del BID pg. 16, y Cabrol, M. 2004. Se presentan datos respecto de la distribucin del
ingreso en Argentina comparndolos con otros pases latinoamericanos. Entre 1992-2001, Argentina fue
el pas de Sudamrica con el deterioro ms marcado en la distribucin del ingreso que pas de 43,7 a 51,3
del coeficiente de Gini.
5
Tal como se observa en mediciones de Latinobarmetro, aos 2002 y 2003.
Obviamente es una gran preocupacin la necesidad de generar hegemona, de
encontrar adhesin a las polticas planteadas, de generar confianza en la dirigencia. Por
ello era necesario explicar las causas que condujeron a semejante situacin y encontrar
caminos de redencin para aquellos dirigentes que, habiendo siendo protagonistas y
ejecutores de las medidas que condujeron a la crisis, pretendan (y lo lograron
exitosamente) conducir la salida de la mxima gravedad. Segn el discurso oficial, a esa
extrema situacin se lleg porque se agotaron las posibilidades de aumentar el PIB y
haba que tomar medidas que posibilitaran nuevamente el incremento de la produccin,
porque ms tarde, llegara el derrame. Parece ser otro pilar hegemnico el hecho de
mostrar a la poblacin que en la situacin intervinieron algunos imponderables y que
las equivocaciones siempre fueron de otros dirigentes, los que agotaron su capacidad
como tales, (aunque los nuevos dirigentes no tengan nada de nuevos). La estrategia de
cambio de gobernantes es altamente favorable a las clases econmicamente poderosas;
sobre ella se cimentan dos elementos clave para el sostenimiento del orden: a. la culpa
del malestar siempre es de los que se fueron; y b. la nueva dirigencia dispone de un
tiempo de estabilidad hasta que se observen las consecuencias reales, estructurales, de
sus acciones.
Segn los organismos internacionales, a partir del gobierno establecido desde
mayo de 2003, se restituye la confianza en las instituciones y se delinean nuevas
estrategias de accin. Para estos organismos y el gobierno argentino, la crisis tena una
naturaleza emergencial (BID, 2004 p.15) y por tanto haba que actuar rpidamente.
Realmente es una emergencia haber llegado a tener la mitad de la poblacin por debajo
de la lnea de pobreza? Alguien puede creer que la crisis emerge inexplicablemente,
sin que las polticas aplicadas (de desarrollo econmico) tengan algo que ver en ella?

Propuestas econmicas

Entonces, si las causas de la crisis fueron las medidas aplicadas durante los 90,
qu tipo de medidas se proponen para superarla, desde los centros de poder mundial?
Para el BID (y evidentemente para el gobierno argentino tambin) El gran desafo de
mediano y largo plazo de Argentina es alcanzar un crecimiento econmico sostenible y
ms equitativo. [que le permitan al pas] recuperar la confianza de los mercados y
aumentar sus niveles de inversin (BID, 2004, p. 5). Esta declaracin no representa un
cambio respecto de las ideas que sostuvieron las polticas aplicadas durante los aos
90, ya que el objetivo contina siendo brindar oportunidades al capital transnacional,
que necesita confiar para permitirnos gozar de las mieles de la inversin que redundar
en crecimiento del PIB y trabajo para la poblacin!
Este parece ser otro gran pilar de la dirigencia: la explicacin a los sectores
subalternos acerca de la necesidad de brindar condiciones atractivas al gran capital, sin
cuya inversin, no habra desarrollo en el pas. Los organismos internacionales no
slo definen los objetivos a alcanzar, sino que tambin proponen medidas concretas;
segn el BID, para garantizar un pas confiable se debe: ()(i) mantener reglas y
polticas macroeconmicas capaces de reducir la vulnerabilidad econmica a shocks
internos y externos; (ii) construir instituciones pblicas slidas que garanticen la
gobernabilidad a travs de la mayor estabilidad de las reglas, seguridad jurdica y una
gestin pblica transparente y eficiente; (iii) reestructurar el sector financiero para
proveer servicios adecuados y accesibles a una gama ms amplia de agentes
econmicos, lo cual promovera las funciones de intermediacin entre el ahorro y la
inversin; (iv) formular una estrategia nacional de competitividad ampliamente
concertada entre los sectores pblico, empresarial y la sociedad civil; (v) impulsar una
economa abierta e integrada regionalmente que incentive la competitividad y la
innovacin; (vi) crear una sociedad capacitada e integrada, capaz de contribuir al
aumento de la productividad y del bienestar social; (vii) promover polticas de
desarrollo social, eficaces, eficientes y fiscalmente sostenibles que ataquen a los
problemas sociales.
Las polticas que viabilizan el modelo de desarrollo se orientan a generar
condiciones para la acumulacin a escala global, garantizando los derechos del capital,
con control social (gobernabilidad) y con intervencin del Estado a travs de polticas
sociales eficaces, eficientes y fiscalmente sostenibles para evitar estallidos sociales que
pongan en peligro la continuidad de la acumulacin. El Estado deber corregir las
fallas del mercado, sobre todo para alcanzar la gobernabilidad, condicin sine qua
non para garantizar los requerimientos del capital transnacional.
En el marco del modelo, el gobierno acord un programa con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) que otorga un marco fiscal apropiado para alcanzar el
crecimiento, empleo y equidad social, al tiempo que sienta las bases para cumplir con
los compromisos (deudas) internacionales. El objetivo de esto es fundamentalmente
mejorar el clima de inversin. Obviamente, lo central es el cumplimiento con los
acreedores internacionales, ya que las deudas internas permanecen fuera de agenda.
En aras de alcanzar los objetivos explcitos, el gobierno argentino utiliza la
programacin estratgica para superar los desequilibrios regionales y mejorar el clima
de inversiones para lograr la convergencia de esfuerzos pblicos y privados (BID,
2004, p.6). Es propsito del gobierno mostrar al capital inversionista un marco fiscal
slido y una actividad continuada sobre los sectores empobrecidos, garantizando un
clima de estabilidad econmica, poltica y social. Frente a las desigualdades regionales
de representatividad poltica y econmica, se propone () una agenda de desarrollo
nacional que tambin incorpore la dimensin territorial desde una visin amplia de
polticas de desarrollo econmico y fortalecimiento de la cohesin social

Propuestas sociales
Queda claro que la estabilidad social es una condicin bsica para que el capital
pueda utilizar estos espacios geogrficos, por lo que no es un tema menor en la agenda
del gobierno la contencin de importantes sectores de poblacin azotados por el
desempleo y la pobreza. En el marco del modelo de crecimiento econmico con rostro
humano, se propone la generacin de redes de proteccin a sectores subalternos,
entendidos como capital humano. El BID, recomienda:
(i) generar las condiciones para la consolidacin de la red de proteccin y
promocin de capital humano y social, dotada de mecanismos que permitan su mayor
activacin en momentos de crisis y su ajuste hacia objetivos ms permanentes al
recuperar el crecimiento econmico; (ii) promover mayores grados de focalizacin de
las polticas que permitan concentrar los esfuerzos en la superacin de la indigencia y
la pobreza en el pas, teniendo en cuenta a los pueblos indgenas que tienen una
presencia preponderante entre los sectores pobres e indigentes; y (iii) reducir las
desigualdades sociales y econmicas con polticas que promuevan la igualdad de
oportunidades, el aumento de la productividad y la empleabilidad de la mano de obra
del pas. (BID, 2004, p. 17)
Las polticas sociales se orientarn, entonces, hacia la conformacin de una red
de proteccin social focalizada, integral y eficiente que aumente la inclusin social.
La idea de red significa la existencia de nodos entrelazados, constituidos por el sector
pblico y la sociedad civil, cuyo vnculo relacional contiene a la poblacin excluida,
sin exagerar en el gasto pblico. La focalizacin y la eficiencia como estandartes para
socorrer a las vctimas de la poltica econmica.6
La reduccin de la pobreza se lograr a travs de programas focalizados a
familias pobres e indigentes, reconstituyendo el capital humano y promoviendo un
desarrollo social sostenible e incluyente. Estos programas incluyen subsidios (como el
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados); esfuerzos para una reinsercin laboral (Plan
Manos a la Obra); reduccin de la vulnerabilidad alimentaria en nios y ancianos (Plan
de Seguridad alimentaria, Plan Volver a Comer en casa, Nutri- tickets); fortalecimiento
de la atencin primaria en salud y cobertura materno infantil.
La pobreza es un problema para la expansin potencial del capital, por eso el
aparato estatal debe ocuparse de esta emergencia para garantizar las condiciones en
las que tenga lugar el desarrollo. En la propuesta del actual gobierno, se tratara de
disminuir los riesgos de la transmisin intergeneracional de la pobreza, aumentando el
gasto social para que la poblacin pobre e indigente pueda acceder al goce de servicios
y beneficios pblicos. Este acceso se organizara a travs de polticas sociales,
controladas y con participacin ciudadana.
El objetivo no es la desaparicin de la pobreza (que por definicin, para las
clases dominantes, sera imposible) sino su reduccin; sta podra alcanzarse en el
largo plazo, con crecimiento econmico sostenido. El crecimiento se lograr si desde el
aparato estatal, se impulsan medidas que posibiliten el aumento de la inversin y la
competitividad. Estas seran las bases para un desarrollo social viable..
No obstante y por experiencias histricas, el crecimiento econmico no genera
mejoras en la distribucin de esa riqueza; vulgarmente diramos, la torta es mayor, pero
no es para ms personas, si no que hay porciones mayores para los que ya tenan
bastante. Esta realidad es reconocida por el BID: La importancia de mejorar la
igualdad en la distribucin del ingreso se nota an ms si se considera la relacin entre
crecimiento y desigualdad: por cada 1% de crecimiento del PIB, la desigualdad slo se
reduce el 0,20%, lo cual sugiere que el crecimiento por s mismo no representa una
solucin nica a este problema y se hacen necesarias polticas focalizadas que
promuevan la formacin de capital humano y la igualdad de oportunidades7. (BID,
2004, p. 27). Aunque la solucin propuesta por ellos para esta situacin nos parezca
insuficiente.

6
Para un buen desarrollo del tema, ver Vilas y Sottoli, op. cit.
7
Birdsall, N. y Szekely, M. (2003) op. cit.
Para el Banco, los indicadores sociales entre 2003 y 2006 muestran una
reduccin considerable de la pobreza, por lo que sugieren la continuidad de las redes de
proteccin social focalizadas, tal como se implementaron hasta ahora, adems de
proponer la implementacin de programas laborales que apunten a mejorar la
empleabilidad de los ms pobres y la productividad de la mano de obra. Se tratar
entonces, de favorecer una oferta flexible de capacitacin laboral, mejorando la
formacin para el trabajo en condiciones de competitividad. Todos los programas
sociales debern realizarse en un marco de restriccin fiscal, en la bsqueda de la
eficiencia tanto del gasto, como de la recaudacin.
Para mejorar la eficacia y la eficiencia en los programas sociales se propone la
articulacin continua entre los programas y la coordinacin entre el gobierno nacional,
los gobiernos provinciales, municipales y las organizaciones de la sociedad civil, lo que
a su vez facilitar la generacin de consensos polticos. La clave est en lograr la
descentralizacin que contribuya a aumentar la transparencia en la gestin pblica.
El BID delinea los fundamentos del modelo de desarrollo, la estrategia para su
financiamiento, las evaluaciones y monitoreo de la aplicacin de los programas,
estableciendo una matriz de evaluacin de la marcha de la llamada estrategia para
Argentina8, al tiempo que estima los riesgos de que no se cumpla el plan propuesto.
Entre los riesgos o posibilidades de fracaso de la estrategia definida para Argentina, se
considera como principal obstculo, al hecho de no lograr la estabilidad
(macroeconmica, social y poltica) necesaria para el crecimiento econmico sostenido.
La inestabilidad pone en riesgo el crecimiento, en la medida en que no resulte atractivo
el espacio argentino para las empresas transnacionales, que siempre necesitan un clima
de confianza. No obstante y para tranquilidad de los argentinos, segn el BID, el
gobierno viene haciendo bien las cosas.
Estas propuestas de humanizar el desarrollo tambin surgen en el seno del poder
capitalista mundial. Alexander Tarassiuk9 seala que el Informe sobre el Desarrollo
Mundial. El Estado en un mundo en transformacin (Banco Mundial, 1997) signific
un cambio muy importante de la posicin de este organismo respecto de la relacin
entre el Estado y el mercado: antes se afirmaba que Estado y mercado funcionaban
como antpodas. A partir del informe de 1997, Estado y mercado deben complementarse

8
La matriz de evolucin de la estrategia es coherente con los indicadores definidos por CEPAL como
metas de los Objetivos del Milenio (ODM).
9
Profesor titular del Departamento de Economa de la universidad Autnoma Metropolitana de
Iztapalapa (UAM-Iztapalapa), Mxico DF.
(Tarassiuk, 2007). El Banco Mundial considera que ya no se deben pretender mercados
fuertes para superar las situaciones de subdesarrollo, sino que hay que mejorar la
eficiencia del Estado para intervenir en los procesos de desarrollo10.
Crecimiento econmico, inversin extranjera, descentralizacin, eficacia,
eficiencia, reduccin del gasto pblico, redes de proteccin social, parecen ser las bases
del modelo propuesto en Argentina, luego de la ltima dcada del siglo XX; suena muy
parecido a los aos 90

Polticas Sociales en Argentina desde 2003

La alarmante situacin social de 2001-2 comenz a superarse luego de la


aplicacin de programas sociales especficos; hubo desde 2003, una mejora en los
indicadores de pobreza e indigencia en Argentina. En un informe de gestin del perodo
2005-2006, titulado Polticas Sociales en Accin, el por entonces Ministro de
Desarrollo Social y Presidente del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas
Sociales, Dr. Juan Carlos Nadalich, sostiena que (desde este gobierno) buscamos
polticas sociales integrales, comprometidas con el mbito local y reconstructoras del
tejido social.
En esa afirmacin, se observa el rol integrador que se asigna a las polticas
sociales, frente a lo que se caracteriz como la destruccin del tejido social generada
por la aplicacin del modelo neoliberal (del que el actual gobierno busca distinguirse,
fundamentalmente para evitar la responsabilidad sobre los sucesos que eclosionaron
en diciembre de 2001); la poltica social estara llamada a reconstruir lo que las polticas
econmicas destruyen cotidianamente.
La poltica social del actual gobierno nacional se basa en: educacin,
capacitacin y participacin, considerando que desde las polticas sociales pueden
generarse otras formas de desarrollo. Esta idea conforma paredes del laberinto
ideolgico en la medida en que contribuye a construir una imagen de desarrollo con
educacin, capacitacin y participacin para todos, incluyendo (en el discurso) a
quienes son sistemticamente castigados por el aparato productivo (a travs del
desempleo, la informalidad y la precariedad laboral). Entonces, las polticas sociales
constituyen uno de los caminos de construccin de consensos, de acercamiento a

10
Ver Tarassiuk, Alexander 2007 Estado y Desarrollo. Discurso del Banco Mundial y una visin
alternativa, en Vidal y Guilln (comp.) Repensar la teora del Desarrollo en un contexto de
globalizacin, op.cit.
sectores subalternos, muy castigados por la lgica de la acumulacin, pero cuyo
consentimiento es condicin necesaria para sostenerse en el poder.
En el caso estudiado, la intencionalidad de dirigencia, se expresa en la
pretensin de generar desde las polticas sociales, utopas movilizadoras, apelando a
la relacin entre Sociedad, Ciencia y Saber y otorgando a estos ltimos un lugar
entronizado, desde el cual es posible conocer el camino correcto; obviamente que ese
conocimiento, no respondera a intereses emancipatorios, sino al tipo de conocimiento
que contribuye a sostener lo que est.
Educacin y capacitacin para quienes participan en la puesta en marcha de las
polticas de promocin y accin social, y para quienes forman parte de la comunidad,
como garanta de construccin de una realidad histrica sostenida en los derechos
sociales, en el marco de procesos de retroalimentacin y desarrollo constante,
generando desde las polticas sociales utopas movilizadoras, con la participacin
activa de los sujetos involucrados. Por eso, la bsqueda y el encuentro de otras formas
de desarrollo social ponen en juego otros modos de relacin entre la sociedad, la
ciencia y el saber, es decir, otras formas de articulacin e integracin que consideren a
las comunidades y territorios reales (Ministerio de Desarrollo Social, Informe
2005/6, pp.3)
La propuesta aplicada desde 2002 se distancia tmidamente de los aos 90s,
adhiriendo a las corrientes que plantean el desarrollo con rostro humano (Naciones
Unidas) y aplicando programas que garanticen los mnimos biolgicos para la
reproduccin de los ms pobres (Alvarez Leguizamn). Para esta propuesta de
crecimiento econmico con intervencin del Estado, las polticas sociales se sostienen
sobre criterios de equidad y promocin de derechos. Pero, qu se entiende por
equidad y promocin de derechos? La equidad parece ser satisfecha con esa
compensacin otorgada masivamente como fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados y al finalizar este trabajo, la asignacin universal por hijo; mientras que la
promocin de derechos alude a cierta concepcin de ciudadana11, tal como lo expresa el
Informe:
Nuestro principal compromiso se centra en la promocin de las personas
como ciudadanos, esto es, como actores partcipes en el proceso de construccin
conjunta hacia condiciones de plena ciudadana para lograr progresivamente la

11
Hay un muy buen desarrollo de la cuestin de ciudadana y su relacin con la democracia en Atilio
Boron, Tras el Bho de Minerva, captulo 6.
integracin social, sobre todo de las poblaciones y grupos humanos expuestos a
situaciones de des-ciudadanizacin y exclusin social. () Es por esta razn que
estamos concretando una Poltica Social que interviene integralmente, desde un
abordaje territorial, con articulacin interjurisdiccional, promoviendo oportunidades
para el acceso a los activos patrimoniales, familiares y comunitarios. Trabajamos para
dejar instaladas capacidades y herramientas que permitan superar las carencias tanto
materiales como de oportunidades. (Ministerio de Desarrollo Social, Informe 2005/6,
p.4)
El abordaje integral y la importancia de la articulacin operacionaliza la idea
expuesta desde organismos internacionales, sobre la necesidad de concretar redes que
coadyuven en el cumplimiento de los objetivos del Estado. Para ello se establece una
Red Federal de Polticas Sociales que se basa en la gestin asociada del Estado y la
sociedad civil. El compromiso explcito del Estado con la cuestin social, marca la
diferencia con el papel que durante el neoliberalismo se asignaba al Estado, ya que se
refiere a la inversin estatal12, que por cierto, no ha dejado de aumentar desde 2002.
Por otra parte, el aumento de la inversin social genera relaciones particulares entre el
aparato estatal y los sectores destinatarios de la poltica social, en cuanto a las
posibilidades de encontrar adhesiones o rechazos.
En afirmaciones explcitas, los gobernantes se proponen alcanzar otras prcticas
sociales fundadas en la construccin de derechos, as como conocer y modificar los
saberes que sustentan prcticas sociales desfavorables para la superacin de la pobreza
pero esto se evidencia en la accin, en el hacer de los programas sociales, o queda slo
como buen discurso (proselitista)? Lo analizaremos oportunamente, aunque
hipotetizamos que las prcticas inducidas desde los programas repiten modelos de
relacin paternalistas que reproducen relaciones de poder histricamente asimtricas.
Ahora bien, qu tipo de vnculo hay entre el clientelismo poltico y la
construccin de dirigencia? Mientras el PBI creca a tasas muy elevadas y el Estado
recaudaba en cifras rcord, el supervit fiscal posibilitaba al gobierno el financiamiento
de planes que contribuan a mejorar su imagen dirigente, resolviendo parte de los
problemas de subsistencia por medio de diversos Planes. Sera demasiado mecnico y
simple afirmar que a travs de los programas asistenciales se establece una simple

12
Es importante que en el discurso oficial la expresin es inversin, no gasto social. En un discurso el ex
presidente Kirchner, afirmaba () da a da, ejercitamos la tica del compromiso, con un Estado que
acompaa y articula la consolidacin de la poltica, con fuerte inversin social, favoreciendo la gestin
asociada entre el Estado y la sociedad civil.
relacin clientelar entre sectores subalternos y el aparato estatal, por lo que en otros
captulos de este trabajo se exponen resultados de entrevistas acerca de la imagen que
aqullos tienen de esa relacin.
A partir de los datos presentados en este apartado, podemos afirmar que para el
modelo aplicado en Argentina desde 2003, las polticas sociales son una forma de
reconstruccin del tejido social, que se definen como intervenciones para generar redes
de desarrollo que contribuyan a disminuir prcticas sociales reproductoras de pobreza y
que se les atribuye un papel central en la generacin de utopas movilizadoras. Cabe
preguntar, hacia dnde se quiere movilizar a estos sectores? Obviamente creemos que
hacia el mantenimiento de las condiciones de acumulacin, es decir hacia el NO
entorpecimiento de la expansin del capital transnacional. Aunque esto no se diga
explcitamente en el discurso oficial, para el que la poltica social deja el lugar
subordinado que ocup en la dcada del 90 respecto de la poltica econmica y
comienza a realizarse en forma integrada, como una poltica socioeconmica.
Las ideas centrales de la propuesta nacional en materia de polticas sociales,
luego de 2003, son: desarrollo social y econmico sustentable, Justicia Social, derechos
sociales, igualdad de oportunidades, equidad, participacin, trabajo, accesibilidad,
inclusin social. Estas ideas son parte de las paredes del laberinto ideolgico en el que
se encuentran los destinatarios de programas asistenciales. La nocin de Estado
que subyace a esta propuesta de poltica social, es la de un Estado activo, responsable,
orientado por la bsqueda de consensos13.
Resumiendo la propuesta que los organismos internacionales definen y que es
tomada por el gobierno argentino, la poltica de desarrollo aplicada pretende fomentar
el crecimiento econmico, aumentando los niveles de produccin y empleo, al tiempo
que propone consolidar una red de proteccin social focalizada, integral y eficiente
que aumente la inclusin social. () El eje bsico de esta poltica sera un programa
unificado de transferencias condicionadas a las familias pobres e indigentes (Plan de
Ingreso Social) y buscara generar responsabilidad compartida con las familias
beneficiarias para promover la inversin en educacin y el cuidado de salud de sus
hijos. Este plan se complementara con otras tres iniciativas: (i) Plan de Desarrollo
Local y Economa Social que estimulara salidas productivas para la superacin

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Un Estado para todos y no slo para unos pocos () un Estado representativo, tico, consciente de su
lugar y responsable de sus funciones, donde el obrar est determinado por el consenso (Alicia Kirchner,
2004),
definitiva de la pobreza; (ii) Plan de Seguridad Alimentaria que reducira la
vulnerabilidad nutricional de familias con nios menores de 14 aos, mujeres
embarazadas, discapacitados y adultos mayores, y (iii) Plan de desarrollo Humano y
Familias que atendera las necesidades de los grupos etreos de mayor vulnerabilidad
social (nios, adolescentes, mujeres, tercera edad, discapacitados, etc.) (BID, 2004,
p.21)
Hasta febrero de 2009, los planes centrales de la poltica del Ministerio de
Desarrollo Social eran: Familias, Seguridad Alimentaria y Manos a la Obra; el Plan
Jefes y Jefas de Hogar desocupados segua vigente, pero se viabilizaba a travs del
Ministerio de Trabajo14. Desde diciembre de 2009 se implement la Asignacin
Universal por Hijo, programa de vasta cobertura.
Estos planes se enmarcan en la propuesta de Economa Social, es decir una
poltica social que privilegia la generacin de trabajo a travs de cooperativas y
microemprendimientos. El empleo es la mejor poltica social, se sostiene desde el
gobierno y esto es particularmente importante en momentos en los que la crisis
financiera internacional est dejando a millones de trabajadores en la calle, situacin
que, en alguna medida, afecta tambin a Argentina. Segn la ministra Alicia Kirchner,
hay que darle a la gente la posibilidad de desarrollarse de acuerdo a sus posibilidades
(A. Kirchner, 2009, p.10). Sostiene que no hay que universalizar la poltica social, sino
continuar focalizando, descentralizadamente, para contribuir a insertar a la poblacin en
el mercado de trabajo. Es decir, propone continuar sosteniendo los principios que
orientaron la poltica social en el neoliberalismo.15
Segn A. Kirchner, cuando ella asumi (2003) se haban entregado 176.000
pensiones no contributivas y en febrero de 2009 llegaron a 720.000; es el programa de
ingresos ms grande del pas.16 La ministra afirma que con la poltica social se han
generado alrededor de 300.000 empleos, con un ingreso aproximado de $1000
mensuales. En 2008 iniciaron un programa de microcrditos y hasta 2009 se haban
entregado 60.000; ste tambin es un programa basado en el cooperativismo y la
solidaridad.

14
Segn una entrevista realizada en el diario Pgina 12 a Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social,
22/02/09.
15
Ver Houtart, F. 2005 El sentido de la lucha contra la pobreza para el neoliberalismo en
www.rci.net/globalizacin
16
Segn la Ministro, una madre con 7 hijos cobra $690 (aproximadamente 181 dlares); y la canasta
bsica para una familia tipo de cuatro personas, est estimada oficialmente para julio de 2009 en $1312;
la lnea de indigencia en julio de 2009 est en $ 580 (INDEC).
Cabe destacar que, en el discurso, el gobierno plantea una ruptura con el
asistencialismo y propone una poltica de promocin de la dignidad, ejerciendo los
derechos ciudadanos. En palabras de la ministra, hubo un tiempo en que los programas
se enlataban, especialmente desde los organismos internacionales, pero esto, en
Argentina, termin. Termin? En este trabajo, hay evidencia de lo contrario, an se
siguen recetas definidas en los centros de poder mundial, como ejemplifican las
propuestas del BID y de CEPAL.